8/17/2019 Prólogo Estado de Bienestar de Saborido
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Prólogo
Uno de los temas que en los últimos tiempos ha suscitado en mayor medida el interésde los estudiosos en los diferentes campos de las ciencias sociales es el de los
cambios producidos en el funcionamiento y accionar del Estado en el marco delsistema capitalista. La razón más importante de este interés reside en el protagonismoque ha asumido la institución estatal, fundamentalmente desde la Segunda GuerraMundial, afectando todos los ámbitos de la vida social. El llamado Estado benefactor oEstado de bienestar (Welfare State) se ha constituido tomando apreciable distancia enalgunos aspectos básicos respecto de las concepciones que apuntalaron elsurgimiento y desarrollo del Estado liberal.
El presente trabajo apunta a sintetizar el proceso histórico de constitución yconsolidación del Estado de Bienestar, e revisar las teorías explicativas que se han
elaborado a partir del surgimiento y a dar cuenta de los debates que se han suscitado
alrededor de su vigencia a partir de los años 70. Su antecedente es el artículo “ElEstado benefactor y el escenario económico -social de la segunda posguerra” (enCampins, 2001), y la presente versión constituye una ligera ampliación de losargumentos desplegados allí, así como también se incorpora un apéndice en el que sedestaca una de las oposiciones planteadas en relación con la potenciación del Estadode bienestar frente a las consecuencias generadas por el proceso de globalización en elterrenosocial.
1. Definición
Antes de elaborar las diferentes temáticas vinculadas con esta trascendente realidaddel escenario económico -socialcontemporáneo al concepto de Estado benefactor. Ladefinición de Isuani (1991) constituye un razonable punto de partida:
[El Estado Benefactor] consiste en un conjunto de instituciones públicassupuestamente destinado a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de lapoblación en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por elfuncionamiento del mundo.
Estas instituciones actúan como mecanismos redistributivos del ingreso, de diferentes
maneras: 1) a través de transferencias monetarias, las que pueden ser directas –seguros de desempleos, pensiones, asignaciones familiares- o indirectas –subsidios aproductos de consumos básicos-; 2) mediante la provisión de bienes –programas deasistencia alimentaria- y prestación de servicios –educación salud -, y 3) estableciendonormas de protección de condiciones de trabajo, del medio ambiente o de la calidad deproductos y servicios.Existen sin embargo abordajes más abarcativos, que atribuyen a la gestión estatal unpapel más amplio. Así, Estruch (1996: 230) se refiere al Estado de bienestar como:
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...una forma de organización institucional basada en el compromiso público con plenoempleo, la política económica anticíclica, la existencia de sistemas más o menosamplios de provisión universal de cientos bienes, servicios y transferencias y laspolíticas redistributivas en pos de la reducción de la desigualdad económico ysocial.
Desde esta perspectiva, el Estado benefactor se vincula estrechamente con lasllamadas “políticas keynesianas”, definidas como una serie de medidas fiscales ymonetarias destinadas a atenuar las fluctuaciones de la actividad económicas, uno delos rasgos característicos del capitalismo desde sus orígenes.
2. Orígenes históricos del Estado de bienestar
Es plausible afirmar, en principio, que el Estado de bienestar constituye una formaciónhistórica específica con un punto de partida preciso, el fin de la Segunda Guerra
Mundial. No obstante, se encuentran antecedentes, incluso muy lejanos en el tiempo, deintervenciones estatales en el terrenosocial, hecho que lleva a algunas corrientes deinvestigación a sostener que lo ocurrido después de 1945 constituye el periodo deexpansión del Estado de bienestar (Ochando Claramunt, 1999). Existen expertos que loremontan a la legislación inglesa sobre pobres de 1601 (García Cotarelo, 1987); otrosdestacan que el primer esfuerzo sistemático de intervención del Estado se produjo enSuecia y Dinamarca a fines del siglo XIX, como resultado fundamentalmente de la
presiónsocial de la pequeña burguesía agraria, afectada por las difíciles condicionesen las que se encontraba el sector como consecuencia de la penetración de losproductos alimenticios provenientes de la periferia. No obstante, la mayoría de los
analistas destacan la importancia de la legislaciónsocial implantada en Alemania en ladécada del 80 del siglo XIX durante el gobierno de Otto Von Bismarck. Entre esas leyesse destacan la ley de seguro de enfermedad y maternidad (1883), la ley de accidente detrabajo (1884) y la ley de enfermedad, jubilación y defunción (1889).Más allá de las motivaciones coyunturales que determinaron la adaptación de estalegislación en el imperio alemán, básicamente el intento del canciller Bismarck deneutralizar el crecimiento del socialismo dentro de la clase obrera alemana-, la misma
aparece como una respuesta de las clases dominantes al conflicto fundamental queafectó a la sociedad europea del siglo XIX, suscitado por la expansión de la economía
de mercado frente al despliegue del ideario democrático e igualitario desde los
acontecimientos de la Revolución Francesa en adelante.En efecto: por otra parte, el mercado, entendido como el más eficaz asignador de losrecursos en la actividad económica, aspira a conquistar plena autonomía respecto de lapolítica, la moral y, en general, de cualquier instancia no estrictamente económica. Porotra, las exigencias de igualdad planteadas por las clases bajas cuestionen justamentela estructurasocial que se configuraba como consecuencia de una distribución nosujeta a regulación alguna.Estas tensiones se trasladaron al terreno del pensamiento político: mientras que el
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liberalismo en su manifestación ortodoxa acortaba al máximo el papel del Estado,algunas variantes le atribuían un rol activo, planteando que su objetivo era el logro de lafelicidad de los ciudadanos; a su vez, dentro del socialismo también surgieron aprincipio del siglo XX concepciones que el Estado podía ser un instrumento adecuadoen la creación mejores condiciones para la clase trabajadora.
Estas discusiones nos introducen en la interesante distinción que se ha realizado entreEstadosocial y Estado benefactor. El Estadosocial, que arranca justamente conBismarck, tiene una orientación conservadora y concibe la política social comointegración desde arriba, de las clases trabajadoras, compensando la inexistencias delibertades y la exclusión (parcial o total) del movimiento obrero organizado. En cambio
el Estado de bienestar considera la política social como expansión de los derechossociales o materialización de los derechos políticos democráticos; pera integrar a la
reformasocial pactada, explícita o implícitamente, para integrar las clases trabajadorasen el sistema capitalista.Ejemplos, si bien menos estructurados, de la intensión del Estado en cuestiones de
protección social, los encontramos en Gran Bretaña a principios del siglo XX, cuandose crea un sistema de pensiones y un seguro por enfermedad.Finalmente, es preciso destacar (aunque sólo sea como apunte que se ampliará másadelante) que el incremento del papel del Estado en la economía se inscribe en unmarco más amplio: el de la construcción y consolidación de Estados - naciónorganizados de forma de forma burocrática, orientados a gestionar el procesosimultáneo de desarrollo de una economía de mercado y de emergencia de una
democracia de masas.
* * *
La crisis de los años 30, iniciada con la quiebra de la Bolsa Nueva York en los últimos
días de Octubre de 1929, constituyó para la mayoría de los expertos un momento
decisivo en el proceso de surgimiento del Estado de bienestar. La continuidad y la
profundidad de la depresión - una de cuyas manifestaciones más dramáticas fueron los
altísimos niveles de desocupación- y la aparente insuficiencia de las recomendaciones
ortodoxas para superarla crearon las condiciones para el incremento de la presencia
del Estado en la vida económica y social. Hasta acérrimos defensores del liberalismo –
tal el caso de los conservadores en el poder en la República Argentina – pusieron en
práctica medidas intervencionistas que entraban en flagrante contradicción con sus
principios.
El llamado New Deal implementado por el estadounidense Franklin Delano Roosevelt
desde el comienzo de su gestión en 1933 conforma, junto al caso de Suecia, el más
amplio y conocido plan de intervención estatal llevado adelante por regímenes
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democráticos. Abarcaban amplios programas sociales para los desocupados pero
también la realización de vastos planes de obras públicas a nivel estatal y regional
destinados a absorber una mano de obra ociosa, y posibilitaba la intervención
gubernamental en los mecanismos del mercado a través de la fijación de precios y el
establecimiento de cupos de producción en determinadas mercaderías.
Con el Estado ya incorporado como actor de primera magnitud en las cuestiones
económicas y sociales, en 1936 se publicó la obra Teoría general de la ocupación, el
interés y el dinero, del economista inglés John Maynard Keynes (1963). En ella se
desplegó la fundamentación teórica de una nueva concepción del capitalismo que
atribuía al Estado un papel central. En su visión, la agenda gubernamental incorpora la
tarea de actuar sobre la demanda por medio de instrumentos fiscales, la intervención
pública y la política de empleo. De esta manera, en su perspectiva, si bien la actividad
privada sigue ocupando lugar central en la economía de mercado, ya no es el único
motor del crecimiento, en tanto las inversiones estatales contribuyen a superar
situaciones coyunturales en las que, por distintas razones, la inversión privada resultainsuficiente. A partir de esta estilización del pensamiento keynesiano, queda claro,
como se ha dicho antes, que en la realidad concreta existe una relación profunda entre
éste y el Estado de bienestar, por más que tenga sentido la afirmación de que “un
Estado benefactor determinado por el proceso general de democratizaciónsocial y un
Estado keynesiano originado por la necesidad de suavizar el ciclo económico
responden a lógicas diferentes” (Isuani, 1991: 16). Las llamadas “políticas keynesianas”
incluyen decisiones gubernamentales de origen monetario y fundamentalmente fiscal
que poco y nada tienen que ver con el Estado benefactor.
3. la construcción del Estado de bienestar
La proximidad del fin de la Segunda Guerra Mundial, con el que cada vez más previsible
triunfo del bando aliado, suscitó un profundo debate respecto del futuro, del “día
después” de la rendición de las fuerzas del Eje. En el terreno estrictamente económico,
las preocupaciones no se limitaban en manera alguna a los (sin duda) altísimos costos
de la reconstrucción, sino que apuntaban más allá: por un lado, al replanteamiento de
las pautas que permitieran retomar el rumbo del crecimiento económico, afectadas por
el recuerdo cercano de la depresión, inmediato antecedente de la guerra; por otro, a la
búsqueda de vías que aseguraran el crecimiento con estabilidad social, a la vista de laexpansión del modelo soviético.
Pero además de estos factores coyunturales, se ha insistido en que el surgimiento del
Estado benefactor responde a realidades de dimensiones más profundas; así, es visto
desde algunas perspectivas como la respuesta a la manifiesta incapacidad del Estado
liberal para enfrentar con éxito los problemas generados por la transformación del
Estado capitalista en el marco político de una democratización creciente. Entonces, el
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Estado de bienestar cumple una función esencial, puesto que
...la corrección por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial
competitivas no es sólo una exigencia ética sino también una necesidad histórica, pues
hay que optar necesariamente entre la revolución o las reformas sociales. (García
Pelayo, 1982: 15)
Todas las circunstancias convergieron en lo que se considera la primera elaboración
sistemática de un sistema completo de seguridadsocial en Gran Bretaña, el llamado
Informe Beveridge, redactado en 1942 por el mismo William Beveridge. Este informe se
basó en seis principios fundamentales, novedosos para la época:
1. Prestaciones familiares universales.
2. Contribuciones uniformes de los aseguradores y las empresas, con el Estado
cubriendo una parte de la mayoría de las prestaciones y la totalidad de los subsidios
familiares.
3. Gestión administrativas unificada.4. Suficiencias de las prestaciones, tanto en cuantía como en duración.
5. Amplia cobertura.
6. Diferenciación a partir del nivel de ingresos de la familia, dado que los subsidios
familiares otorgados a los pobres eran financiados casi en su totalidad por impuestos.
El proceso de transformación del Estado que estamos analizando se relaciona con los
nuevos rasgos del capitalismo, que surgieron en Estados Unidos y algunos países de
Europa occidental durante el período de entreguerras pero se manifestaron de manera
plena después de 1945. El Estado benefactor, entonces, es funcional al capitalismo
avanzado y al modo de producción fordista (grandes empresas + producción a granescala + mercados consumidores amplios y estables + sindicatos con fuerte poder en el
mercado de trabajo). Esta nueva realidad necesitaba la continua intervención del Estado
para la regulación de la demanda, el control de la estabilidad económica, la
reproducción de la mano de obra, la socialización de parte de los costos privados y el
arbitraje de los conflictos para mantener la paz social.
Uno de los rasgos esenciales del Estado benefactor tal como se dio en Europa es que la
síntesis entre desarrollo económico y bienestarsocial se concretó a nivel político en un
pacto entre los sindicatos, las organizaciones empresariales y el Estado, que adquirió
vigor sobre todo – aunque no exclusivamente- entre aquellos países en los que los
partidos socialdemócratas accedieron al gobierno. En este llamado “consensosocialdemócrata” – porque fueron los partidos socialdemócratas quienes lo plantearon
con mayor énfasis -, el movimiento obrero renunciaba a cuestionar las relaciones de
producción basadas en la propiedad privada a cambio de la garantía de que el Estado
intervendría en el proceso redistributivo, a los efectos de asegurar condiciones de vida
más igualitarias, seguridad y bienestar a través de los servicios, pleno empleo y la
defensa de una distribución más equitativa de la renta nacional.
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A nivel de financiación, en Europa se pueden destacar dos tipos de Estado de bienestar,
con implicancias sociales de importancia. El primero, establecido en el centro y en el
sur del continente – Alemania, Francia -, se financia en forma predominante sobre la
base de contribuciones sociales (empresarios y trabajadores) y supedita los servicios
suministrados a la extensión de las coberturas. Se sustenta en la población empleada y
tanto en su financiamiento como en su provisión reproduce la estructura laboral
ysocial del país. Para la población no empleada, las transferencias y servicios se
fundamentan en la demostración de necesidad, según el criterio que establezcan las
autoridades político - administrativas. Otro punto importante es que las políticas
sociales en este tipo de Estado de bienestar están encaminadas a favorecer el tipo de
familia tradicional, y por lo tanto no incluyen en general servicios destinados a
facilitarla incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo.
El segundo tipo de Estado de bienestar es el dominante en los países del norte de
Europa –Suecia, Noruega -, caracterizados por ser universalistas, es decir que la
financiación se realiza con impuestos sobre la renta y los beneficios socialessuministrados se consideran inherentes a la condición de ciudadanía y residencia, con
independencia de Estado, ocupación y nivel de renta. Este sistema redistribuye
recursos entre grupos y clases sociales, favoreciendo la incorporación de la mujer al
mercado de trabajo. Asimismo, se trata de alcanzar la igualdad en altos niveles de
ingresos, no en las necesidades mínimas. Constituye, sin duda, el modelo de Estado de
bienestar más vinculado con lo que hemos denominado “consenso socialdemócrata”.
En Estados Unidos – también en Canadá, Australia y Nueva Zelanda – el Estado de
bienestar respondió a la filosofía que se ha denominado “liberalismo de mercado”. De
acuerdo con ella, los sistemas de protecciónsocial son de carácter “residual”, es decir,destinado sólo a la población más vulnerable, sea por ingreso (pobres) o por edad
(personas mayores). Estos sistemas continuaban una línea ya iniciada con el New Deal
que constituía fundamentalmente, aunque como vimos no exclusivamente, un conjunto
de programas destinados a enfrentar la pobreza en la que vivía buena parte de la
población. Por lo demás, se trata de un sistema mayoritariamente privado y no es
acompañado por políticas activas destinadas al pleno empleo. Podría decirse que su
principal objetivo es hacer más llevadera la desigualdadsocial.
El modelo económico del capitalismo avanzado de la segunda posguerra tuvo un éxito
considerable en occidente durante alrededor de un cuarto de siglo – desde fines de la
segunda guerra mundial hasta principios de la década del 70 -, llegando a cotas decrecimiento económico – de la renta global y de la renta por habitante – nunca
alcanzadas antes ni después de esa “edad de oro”. Este modelo está sin duda asociado
al accionar del Estado de bienestar, que concretó logros de consideración en algunos
de sus objetivos más definidos, como la tendencia a la plena ocupación, la ampliación
de los niveles de seguridad económica y social, y la reducción de la pobreza.
Esta política de bienestar gestada desde las instituciones gubernamentales se
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manifestó, a nivel macroeconómico, en un incremento del gasto público. Los datos
estadísticos que establecen la relación entre el gasto público y el producto bruto
interno para algunos países son elocuentes: En Gran Bretaña pasó de 42,4 por ciento al
finalizar la guerra a 48,6 por ciento en 1971; en estados Unidos de 24 por ciento en 1950
a 33,2 por ciento veinte años más tarde, y en Alemania de 35,7 por ciento a 42,5 por
ciento en esos mismos años (Palazuelos, 1986: 123). La contrapartida de esta
expansión, que derivó en muchos casos en un aumento del déficit presupuestario, fue
la emergencia de un proceso inflacionario, en el que las manipulaciones en la emisión
destinadas a enjugar ese déficit fueron una de sus causas.
En América Latina no puede hablarse de la existencia de un Estado de bienestar stricto
sensu; a lo sumo se ha hablado de “variantes populistas” (Lo Vuolo, 1999), que se han
desarrollado en la Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Colombia, privilegiando la
atención a demandas de los sectores populares sin tener un carácter estructural. En
cualquier caso, los logros distan mucho de los obtenidos en los principales países de
Europa Occidental.El cambio tan significativo verificado en el papel del Estado ha producido también
modificaciones en las relaciones sociales. Pueden citarse, entre otras, el aumento de la
burocracia y, en general, de la mano de obra empleada en el sector terciario, así como
también la institucionalización del movimiento obrero a través de los sindicatos.
Justamente, y en relación con este último tema, uno de los rasgos más destacados de
la sociedad occidental de posguerra ha sido la extensión del corporativismo. Si,
partiendo de un análisis contemporáneo, lo definimos “como una estructura política
que integra a los grupos productivos socioeconómicamente organizados a través de un
sistema de representación y de interacción cooperativa mutua a nivel de liderazgo ymovilización, de controlsocial a nivel de masa” (Picó, 1987: 7-8), el corporativismo se
ha desarrollado como instrumento del Estado benefactor destinado a superar los
conflictos de intereses, asegurando la pazsocial. Resumiendo con precisión esta
cuestión:
La legitimidad corporativa del Estado, al hacer partícipe de las acciones al resto de los
grupos sociopolíticos, supera o, al menos, modifica la legitimidad del liberalismo más
primario, basada exclusivamente en el mercado, puesto que las estructuras
corporativas tratan de mediar y modificar la dominación del capital. (Picó, 1987: 8)
4. Teorías explicativas del surgimiento y desarrollo del Estado de bienestar
A la hora de analizar el proceso de emergencia y consolidación del Estado benefactor,
los cientistas sociales han elaborado variadas teorías explicativas. Una útil
aproximación a ellas es la que distingue entre teorías centradas en la demanda de
bienestarsocial y las teorías centradas en la oferta, es decir, en las características
estructurales del Estado. Es evidente que esta distinción sólo puede realizarse por
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razones analíticas, dado que en la realidad ambas aparecen interconectadas; Sin
embargo, el abordaje por separado creemos que resulta adecuado a los efectos de
comprender un proceso por demás complejo.
Las teorías centradas en la demanda, de fuerte carácter funcionalista, afirman que el
Estado responde, por medio del incremento del gasto públicosocial, a los reclamos
planteados por diferentes actores sociales que aspiran a un mayor bienestar. Entre
estas teorías podemos destacar tres, cuyas bases revisaremos de manera sintética:
1. La llamada “teoría del industrialismo” sostiene que existe una estrecha relación entre
el desarrollo económico y el aumento de la intervención estatal. Desde esta perspectiva,
el crecimiento industrial requiere trabajadores eficientes, calificados, en condiciones de
movilizarse sin mayores dificultades. Además, crea una fuerza de trabajo urbana sujeta
a nuevos riesgos, como las enfermedades y accidentes, el desempleo, la pérdida de la
protección familiar, etc. La incorporación de la mujer al mercado de trabajo potencia
estos cambios estructurales. El Estado, entonces, aparece como una respuesta a lastransformaciones impuestas por la industrialización y el desarrollo tecnológico, con su
impacto sobre las necesidades económicas y demográficas de la población afectada
por las mismas. Esta teoría tiene sus lejanos orígenes en la conocida “ ley de la
actividad creciente del Estado”, formulada en 1883 por Adolph Wagner, que afirmaba
que las demandas del gasto público por parte de los ciudadanos se incrementaban con
el crecimiento económico y con el aumento de renta disponible por habitante, que
constituye uno de sus logros. Explicada así la cuestión, es preciso destacar que el
Estado aparece en una situación de neutralidad, minimizándose tanto las dimensiones
de la lucha política democrática como la significación de la división de las sociedadesen clases. Además, en la medida en que la constitución del Estado de bienestar
responde a las necesidades de las industrias y contribuye al crecimiento económico, no
se explica entonces por qué surgió y se desarrollo en los últimos años una sostenida
oposición a la existencia de este tipo de Estado.
2. Aclarar que para los defensores de esta La teoría “socialdemócrata” se sustenta en la
idea de que los partidos de este signo en el poder constituyen una variable crucial para
explicar el desarrollo del Estado benefactor. Por lo tanto, el desarrollo de éste
constituye el resultado de las luchas sociales y políticas del movimiento obrero
organizado, canalizadas por los partidos reformistas en los momentos en que se hacen
cargo del poder ejecutivo. El ejercicio del gobierno por parte de los partidossocialdemócratas está en condiciones de afectar las relaciones económicas, limitando
o restringiendo los imperativos del capital. Cabe entonces teoría el desarrollo
económico y la democracia política son condiciones necesarias pero no suficientes
para el crecimiento del Estado benefactor; es preciso que los sindicatos y partidos
socialdemócratas gane poder para concretar una expansión del gasto social. En la
versión más optimista, la gestión de los gobiernos de izquierda es destacada como
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victoria real de la clase trabajadora, abriendo el camino hacia la democracia total.
Afirmando que la evolución del Estado es función de las crisis y de la lucha de clases,
el despliegue del Estado de bienestar, al mejorar la situación de los trabajadores y
extender los derechos civiles, políticos y sociales a todas las clases, impulsa las
potencialidades democráticas que existen en la sociedad civil. Las críticas a la teoría
“socialdemócrata” enfatizan el hecho de que, además de la clase obrera, han existido
otros grupos sociales – propietarios agrícolas, grupos católicos, entre otros – que con
sus movilizaciones han contribuido al surgimiento y la consolidación del Estado de
bienestar.
3. La “teoría neomarxista” parte del pensamiento de Karl Marx – quien por supuesto no
estuvo en condiciones de prever la evolución del modo de producción capitalista -,
elaborando una explicación destinada a destacar el papel del Estado como servidor de
los intereses de la clase dominante. Así, en las circunstancias históricas específicas de
la segunda posguerra, el Estado benefactor constituye el cambio institucional
correspondiente a las nuevas características del capitalismo. Para sobrevivir, éstenecesita de la continua acumulación del capital y de legitimidad legítima ysocial, y
ambos requisitos son aportados por el Estado. Es indiscutible que “un Estado
capitalista que empleara abiertamente sus fuerzas coercitivas para ayudar a una clase a
acumular capital a expensas de otras clases perdería su legitimidad y socavaría por
tanto el fundamento de la lealtad y el apoyo de que gozara” (Óconnor, 1981: 26). Por lo
tanto, el Estado benefactor desarrolla los elementos necesarios para mantener la
paz social, pero a la vez reproduce las desigualdades inherentes a la naturaleza del
sistema capitalista. Como bien a sostenido Przeworski (1990: 69), “toda política pública
constituye un esfuerzo para crear las condiciones necesarias para la supervivencia delcapitalismo”. Habría que decir, como crítica, que las posiciones “neomarxistas” pecan
por exceso de determinismo económico, a partir de los cuales no pueden explicar, por
ejemplo, que se apliquen diferentes políticas sociales con distintos partidos políticos
en el poder, o que, como ocurre con frecuencia, se implementen medidas de
políticasocial con la oposición de la clase política o en detrimento de sus intereses.
Las teorías centradas en la oferta, por su parte, destacan que los Estados, concebidos
como organizaciones que exigen obediencia sobre los ciudadanos, pueden perseguir
objetivos que son simplemente reflejos de las demandas de las diferentes clases
sociales o grupos de interés. Esto es lo que usualmente se denomina “autonomíaestatal”
La serie de explicaciones basadas en el funcionamiento del aparato estatal no0 forman
una teoría integrada pero sacan a la luz determinadas características del Estado que
pueden tener una influencia autónoma decisiva sobre diferentes niveles de gasto
público ysocial. Además, destacan que sus estructuras organizativas también actúan
sobre los políticos y la acción colectiva de los diferentes grupos sociales. Por lo tanto,
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las políticas de bienestar estarían fundamentalmente en la lógica del Estado y en las
luchas de los políticos por incrementar su poder. Estas ideas pueden resumirse en dos
cuestiones:
1. Motivaciones de los votantes son diferentes La expansión de la burocracia
considerada como unidad parcialmente autónoma, relativamente aislada del interés de
los votantes y de presión de los grupos de interés. La hipótesis del “poder
monopolístico” de la burocracia enfatiza que los funcionarios tienen sus propios
intereses y se ven envueltos en luchas por el poder entre ellos mínimos. Así, se
potencia la idea de que el crecimiento de los programas sociales depende más de la
inercia de la burocracia, de las decisiones e iniciativas tomados por los propios
administradores estatales y de la herencia de políticas pasadas, que del desarrollo
económico, de los partidos políticos que detentan el poder o de los intereses de las
clases dominantes, no obstante, se formula la critica de que siendo la estructura
institucional de las democracias occidentales bastante similar, el poder de la burocracia
no es suficiente para explicar las diferencias que existen en la expansión de losprogramas sociales entre los diferentes países.
2. La competencia entre los partidos políticos, que lleva a éstos a la búsqueda de
adherentes a través de la expansión del gasto público, redistribuyendo las rentas en
beneficio de los sectores de ingresos más bajos. En la misma línea se encuentra la idea
de quienes proponen la existencia de un “ciclo económico - electoral” de expansión de
gasto público por parte del gobierno pera estimular la economía poco antes de un
proceso electoral. Las criticas a esta visión tienden a enfatizar que las a lo largo del
tiempo y en cada país, por lo que es difícil afirmar que ésta es la razón que explica el
crecimiento del gobierno.
Tanto las teorías centradas en la demanda como las centradas en la oferta presentan,
como vimos, flancos débiles, poro una visión de conjunto de las mismas nos permite
percibir la variedad de circunstancias dentro de las cuales se produjeron las
transformaciones del Estado después de la Segunda Guerra Mundial, así como también
el hecho de que desde algunas vertientes ideológicas se atribuyan su creación y desde
otras desde otras se formule una dura critica a su funcionamiento t hasta su misma
existencia.
5. Las criticas al Estado de bienestar
Al revisar las teorías que explican el surgimiento del Estado de bienestar desde la
perspectiva neomarxista, ha quedado muy claro su carácter critico. Las diferentes
corrientes de la izquierda radicalizada coinciden en afirmar que no es más que un modo
disfrazado de preservar las bases de funcionamiento del capitalismo y, por lo tanto, de
asegurar el dominio de la burguesía en un escenario diferente al del sistema en su
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versión tradicional.
Las criticas se centran básicamente en tres temas: el Estado de bienestar es ineficaz,
represivo y ejerce un control ideológico - político sobre la clase obrera (offe, 1991).
Es ineficaz porque, a pesar de la mejora verificada en las condiciones de vida de los
asalariados, ha hecho muy poco por alterar la distribución del ingreso entre el trabajo y
el capital. Los mecanismos del Estado benefactor no actúan sobre las causas de los
problemas que afectan a las clases trabajadoras –desempleo, enfermedades,
reconversión industrial- sino que compensan (y lo hacen parcial y tardíamente) sus
consecuencias más negativas.
En cuanto a los aspectos represivos, se afirma que los servicios del Estado de
bienestar sólo pueden ser obtenidos por quienes se pliegan a las pautas dominantes de
la sociedad. Así, por ejemplo, los potenciales beneficiarios deben ser desocupados
dispuestos a aceptar cualquier empleo alternativo, o pobres que adopten
comportamientos que los hagan “merecedores” de los subsidios estatales. El no
cuestionamiento del orden social es una de las condiciones necesarias para acceder ala protección que brinda el Estado de bienestar.
Finalmente, se destaca que el Estado benefactor no constituye únicamente una fuente
de beneficios y servicios sino que actúa como creador de falsas concepciones sobre la
organización y la conciencia de la clase obrera. Al ocultar los mecanismos de
explotación del modo de producción capitalista, la actividad del Estado benefactor no
aparece ante las clases trabajadoras como lo que realmente es: un mecanismo
destinado a intervenir para corregir las deficiencias e injusticias del sistema sin
plantear su superación. Su existencia apuntala la idea de la cooperación entre las
clases y la creencia en el fin de las luchas políticas y sociales.Si bien las criticas al Estado de bienestar se hicieron oír de diferentes ámbitos
conservadores a partir del proceso mismo de su surgimiento y consolidación –ya en los
años 50 se destacaba su componente inflacionario y el hecho de que frenaba el
crecimiento -, fue sin duda la crisis de los años 70 la que dio impulso a los
cuestionamientos provenientes ahora también del excedente pensamiento neoliberal,
que se cebaron en los problemas de una economía que no sólo había disminuido
sensiblemente su ritmo de crecimiento sino que se veía afectada por una inflación
aparentemente incontrolable y por un aumento de la desocupación que planteaba
enormes exigencias al Estado de bienestar.
Un resumen de las críticas neoliberales y conservadoras debe destacar los siguientesargumentos (Navarro 2000: 136-139):
• Las políticas redistributivas del Estado benefactor tienen un impacto negativo sobre el
desarrollo y el crecimiento económico, al aumentar el consumo y disminuir el ahorro de
la población. En particular, esta disminución afecta sobre todo a los sectores más
pudientes, a los que se atribuye mayor capacidad de ahorro, resultando entonces éstos
los sectores más afectados por la gestión gubernamental.
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• Las políticas reguladoras del mercado de trabajo características del Estado benefactor
han alcanzado un desarrollo excesivo y obstaculizan la creación de empleo. Se asume
además que las políticas públicas encaminadas a alcanzar la plena ocupación son
ineficaces, injustificables e insostenibles.
• Las políticas reguladoras del comercio exterior y de la movilidad del capital, atribuidas
al pensamiento keynesiano y realizadas por el Estado de bienestar, están
obstaculizando la eficiencia económica del sistema internacional. Por lo tanto, se
aconseja el libre comercio y la libre movilidad de capitales con la mínima intervención
del Estado.
• El Estado de bienestar ha alcanzado unos niveles excesivos, creando dependencias
que han empobrecido a la población, disminuyendo su potencial creador como
sociedad civil y facilitando una relajación moral que debilita a la familia y al conjunto de
la sociedad.
• Los programas redistributivos del Estado de bienestar han cuestionado la estabilidad
e incluso la gobernabilidad de los sistemas democráticos al incrementar lasexpectativas populares y sus demandas sobre el mismo.
A partir de estos elementos se plasmó y difundió una visión de la problemática
económica que adquirió contornos avasalladores, sostenida por una combinación de
“solvencia” académica e intereses bien concretos, que conformó lo que se ha dado en
llamar “pensamiento único” (Estefanía, 1998).
La década de 1980 –marcada en el mundo político occidental por el triunfo de los
republicanos en Estados Unidos, que llevó a la residencia a Ronald Reagan, y por la
irrupción de la conservadora Margaret Thatcher como primera ministra en GranBretaña- inauguró un período concreto en el que el desmantelamiento del Estado
benefactor se reformó –por lo menos en el discurso pero ni sólo en él- en el objetivo de
estos gobiernos.
Sin embargo, es preciso destacar que a pesar de contar con apoyos electorales de gran
magnitud, ni Reagan ni la “dama de hierro” pudieron ir más allá de ajustes parciales, sin
afectar de manera decisiva los logros alcanzados por las clases asalariadas en los años
anteriores. Las bases del Estado de bienestar se mostraron por demás sólidas, entre
otras razones porque existía un consenso generalizado en la sociedad respecto del
mantenimiento de un determinado nivel de vida que no era viable políticamente
deteriorar de manera significativa. No obstante, en aquellos ámbitos en los que losrecortes presupuestarios alcanzaron cierta entidad, reduciendo los profanas de
asistenciasocial, el resultado fue une profunda escisión de la sociedad entre los que
participan e el sistema económico, gozan de estabilidad laboral y en algunos casos de
ingresos aceptables, y quienes conforman los sectores marginales imposibilitados, por
distintas razones, de incorporarse a un aparato productivo que no brinda
oportunidades para todos, y abandonados por un Estado que ha dejado de preocuparse
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por su suerte.
6. Globalización y Estado de bienestar
Las transformaciones producidas en la economía internacional durante la última década
del siglo XX, asociadas a la expresión globalización ha suscitado importantes debates
teóricos respecto del impacto que las mismas tiene sobre le accionar del Estado en
general y del Estado benefactor en particular.
Las características del funcionamiento de los mercados financieros, el control que
ejercen sobre ellos las empresas multinacionales, las facilidades que se les presentan
para la movilización de los capitales, ponen en primer plano el rol que le compete al
Estado - nación en este escenario globalizado. Una visión negativa respecto de la
importancia reservada a su accionar puede resumirse en esta ácida afirmación: “En el
cabaret de la globalización el Estado realiza un strip-tease y al final de la función queda
lo mínimo: el poder de la represión” (Baumon, 1999: 23). Los argumentos en estesentido se asientan en la certeza de que los capitales, dotados de una movilidad que les
permiten atravesar fronteras en forma instantánea, en le nuevo mundo globalizado se
ausentarán de aquellos países que los penalicen con sus políticas económicas y
fiscales. En relación específica con el Estado de bienestar, la argumentación es similar
sustentada incluso por quienes provienen de posiciones ideológicas socialdemócratas
o cercanas a ellas: los altos salarios, los elevados impuestos sobre el capital y des
déficits públicos, elementos a los que se asocian estrechamente las políticas sociales
del Estado de bienestar, desalientan y asustan tanto al capital productivo como al
financiero.Por lo tanto, hay que proceder de manera que las instituciones que sostuvieron las
transformaciones de la segunda posguerra sean progresivamente desmanteladas,
respondiendo a una lógica económica que se presenta como irrefutable. Flexibilidad
laboral, reconsideración de diferentes aspectos vinculados al seguro de desempleo,
baja presión impositiva, libertad absoluta para los movimientos de capitales, son las
exigencias de las grandes empresas de dimensión mundial plantean a Estados cada vez
mas acotados en su accionar. Si –como muestra el Banco Mundial- el producto bruto
interno sumado de Honduras, Panamá, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica Ecuador,
Perú Paraguay, Bolivia y Uruguay es inferior a la facturación mundial de la General
Motors, se percibe la dificultad que se puede experimentar para llevar adelanteestrategias económicas contrarias a sus intereses.
Pero, además, la vigencia en los años 90 del llamado “consenso de Washington”
(Williamsom, 1990), una serie de pautas destinas a guiar las políticas a aplicar en los
países latinoamericanos desbordados por la inflación y el déficit fiscal pero en
condiciones de hacerse extensivas a todos los países en dificultades, ha reforzado
estas posiciones contrarias a la intervención del Estado en el terrenosocial. Cuando en
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él se destacan las recomendaciones fundamentales –un marco económico equilibrado,
una disminución del tamaño del Estado, un sector privado en expansión y la adopción
de políticas destinas a la reducción de la pobreza- nada se dice, y no es casual, sobre el
problema de la redistribución del ingreso. El mismo expositor de los rasgos principales
del consenso de Washington destacó en su momento que sobre este tema no existía un
pronunciamiento explícito.
En resumen, se plantea la conformación de un nuevo modelo cuyas características
principales son las siguientes:
1. Redefinición del papel económico del Estado.
2. Reestructuración de los sistemas de protecciónsocial.
3. Profunda liberalización de los mercados, incluyendo los de trabajo, así como una
mayor integración de los mercados internacionales al marcado internacional.
4. Limitación de la libre circulación de las personas.
Ahora bien, en relación con este último punto, como bien afirma Eric Hobsbawm, en lospaíses industrializados hay un control concreto del mercado de trabajo por parte del
estado – poniendo trabas de todo tipo a la inmigración- que acota al máximo las
posibilidades de quienes defienden la remoción de todo obstáculo que impida el
funcionamiento de ese mercado; asimismo, sostiene que “no hay ningún gobierno que
piense seriamente en lograrla [la flexibilización del mercado de trabajo] bajando los
niveles salariales italianos o ingleses al nivel de los camboyanos o chinos, pongo por
caso. Porque los efectos políticos serían inafrontables” (Hobsbawn, 2000: 100). Una de
las alternativas a las que se ha recurrido frente a la solidez mostrada por las
instituciones del Estado de bienestar es la “deslocalización”: la búsqueda de opcionesen la periferia aprovechando la diferencial de salarios y la menor presión impositiva
existente respecto de lo que ocurre en los países desarrollados.
No obstante, la concepción tan generalizada de que no se puede actuar “contra los
mercados” sin correr el riesgo de una crisis provocada por la capacidad de las
empresas multinacionales de operar aprovechando las ventajas de la globalización es
cuestionada por quienes, en nombre de la primacía de la política, se enfrentan a la
vigencia de ese “pensamiento único”. La idea central que se despliega es que la
defensa del Estado de bienestar constituye un elemento clave en el comportamiento
eficiente de una economía capitalista, puesto que no sólo mejora el capital humano de
la sociedad (en educación y en sanidad) sino que contribuye a la cohesiónsocial y a laparticipación de los ciudadanos, factores más incentivadores de la productividad que la
inestabilidad (o directamente el miedo) que generan las políticas neoliberales (Navarro,
2000, IV). Por lo tanto, se sostiene que, lejos de afectar la gobernabilidad de los
sistemas democráticos y de empobrecer la capacidad de iniciativa de la sociedad civil,
la continuidad del Estado benefactor, incluso impulsando nuevas iniciativas como la
introducción de la renta Básica de Ciudadanía- apuntalada por un poder político fuerte y
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coherente en sus objetivos- algunos incluso argumentan con vigor la necesidad de
impulsar la constitución y consolidación de instituciones transnacionales (Beck, 1998)-,
constituye un componente fundamental para el funcionamiento de una economía de
mercado capitalista gestionada democráticamente. Por el contrario, la insistencia en la
aplicación a ultranza de políticas neoliberales potencia la conformación de sociedades
fuertemente polarizadas en el terrenosocial, escenario favorable al cuestionamiento de
la legitimidad y credibilidad del sistema político.
APÉNDICE
Una revigorización del Estado de bienestar: la Renta Básica de Ciudadanía
Frente a los embates del neoliberalismo, la defensa de la vigencia y actualidad del
Estado de bienestar ha incorporado nuevas propuestas, destinadas a ofrecer a los
ciudadanos nuevas opciones frente a un proceso globalizador que se manifiesta
fundamentalmente en un incremento de los riesgos – de pérdida del empleo, deinsuficiente calificación para los nuevos ámbitos laborales – para muchos de los
integrantes de la sociedad.
Una de las propuestas más difundidas en la Europa occidental en los últimos tiempos,
si bien su origen se remonta a algunos pensadores del siglo XVIII, es la llamada Renta
Básica de Ciudadanía (también llamada “subsidio universal garantizado”).
Se trata, en esencia, de un ingreso pagado por el Estado a cada ciudadano de una
sociedad por el solo hecho de serlo, con las siguientes particularidades: se cobra
incluso si el ciudadano no quiere trabajar, sin tener en cuenta si es rico o es pobre, sin
importar con quien vive o a quien sostiene, con independencia de la parte del país en laque habita. La idea es que a ella tiene derecho cualquier ciudadano por el simple hecho
de existir, no para existir, siendo un derecho previo a cualquier otro tipo de material. Es
un ingreso incondicional, algo con lo que cualquiera puede contar, que le proporciona
un cierto fundamento material en el que puede descansar su vida, y al que, por
supuesto, se le pueden añadir otros ingresos, procedentes del trabajo o del ahorro, del
mercado o del Estado.
Es interesante insistir en que se trata de un derecho ciudadano, no el resultado de la
beneficencia, de la caridad o de la solidaridad. Es individual, no familiar; universal e
incondicional, otorgado en tanto que ciudadano y no como trabajador real o potencial.
Asimismo, no depende de otros posibles ingresos, por lo que se seguiría percibiendoen caso de realizar cualquier otra actividad remunerada.
La fundamentación más elaborada proviene del filósofo belga Philippe von Parijs: “Si la
libertad real es un asunto relativo a los medios, no exclusivamente a los derechos, los
ingresos de las personas adquieren mucha importancia. Sin embargo, la libertad real
que nos preocupa no se refiere sólo a la libertad para comprar o para consumir. Es la
libertad de vivir como a uno le gusta vivir. De ahí surge la importancia de garantizar ese
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poder de compra con independencia del trabajo realizado por esa persona o de sus
disposiciones hacia el trabajo” (citado por Estefanía, 2002: 120).
Los defensores de este tipo de ingreso sostienen que solucionaría algunos problemas:
• Al convertirse en una renta garantizada, permitiría que todo el mundo pudiera contar
regularmente con una cantidad de dinero, aunque fuera modesta, y por lo tanto hacer
proyectos, tener una mayor movilidad y eventualmente reunir un capital.
• El subsidio por desempleo perdería su carácter de estigma social, puesto que dejaría
de estar vinculado a cualquier tipo de condición (edad, número de miembros de la
familia, recursos, búsqueda de empleo o formación, etcétera).
• Daría lugar a una importante simplificación administrativa, al disminuir de manera
notable los controles.
La introducción de esta renta ha sido pensada tanto para los países ricos como para los
pobres, por lo que se hace preciso un conocimiento del umbral de pobreza de cada
sociedad y, por supuesto, del nivel de recursos disponibles.
En relación con el tema de los recursos, está claro que ellos tienen que salir de unaredistribución del gasto público y/o de la creación de nuevos impuestos, lo que implica
reintroducir la discusión respecto del tema del Estado de bienestar.
Como es de prever, la reacción neoliberal frente a la propuesta de la Renta Básica de
Ciudadanía ha sido negativa: sostienen que ella interfiere en la correcta asignación de
recursos que realiza el mercado, crea ineficiencias, cría vagos y, en definitiva, fomenta
la irresponsabilidad entre la sociedad. El fundamentalismo que caracteriza a quienes
sostienen estas ideas conduce a que cualquier discusión sea imposible, en tanto se
sienten los poseedores de la verdad absoluta
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