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PROPUESTA DE LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE ESTRATEGIAS DE GESTIÓN AMBIENTAL
QUE SE INTEGREN AL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA EN EL MARCO DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO (LEY 1955/19), CON APLICABILIDAD EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
MOISÉS DAVID CORREA AFANADOR
Trabajo de grado para obtener el título de Magister en Gestión Ambiental
Director
ELÍAS PINTO MARTÍNEZ
Geólogo, MSc. Saneamiento y Desarrollo Ambiental
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE ESTUDIOS AMBIENTALES Y RURALES
MAESTRÍA EN GESTIÓN AMBIENTAL
BOGOTÁ DC
2021
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ARTÍCULO 23, RESOLUCIÓN # 13 DE 1946
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos en sus trabajos de
tesis. Sólo velará porque no se publique nada contrario al dogma y a la moral católica y porque las tesis
no contengan ataques personales contra persona alguna, antes bien se vean en ellas el anhelo de buscar
la verdad y la justicia”
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Resumen
El presente trabajo aborda la problemática asociada con los procesos de formalización minera,
entendido como una respuesta del Estado y los gobiernos por asegurar el desarrollo de la actividad
extractiva a pequeña escala a partir de una serie de estándares técnicos, ambientales, sociales y
económicos adecuados. En este trabajo se presenta un análisis de los mecanismos que han sido
abordados a través del tiempo, los cuales se han materializado en un ordenamiento jurídico que intenta
propiciar escenarios favorables para la consecución de la actividad considerada de utilidad pública e
interés social. La metodología utilizada se enmarca dentro del enfoque mixto, involucrando un conjunto
de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de la investigación, así como la recolección y el análisis de
información cuantitativa y cualitativa.
En cuanto a los resultados, en primera instancia se presenta un estado del arte alrededor de los
procesos de formalización en Colombia, incluyendo lo relacionado con el desarrollo mi nero como
dinamizador de la economía nacional y la aplicación de instrumentos de gestión y control ambiental al
sector, enseguida se presentan las características generales de las Unidades de Producción Minera
(UPM) que adelantan el proceso de formalización en el departamento de Boyacá, a partir de la
información suministrada por el Ministerio de Minas y Energía, resultado de los convenios suscritos con
la Gobernación (GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018), finalmente se realiza la formulación de
estrategias de gestión ambiental, considerando la integración e interrelación de cinco dimensiones:
institucional, social, ambiental, económica y tecnológica, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo
vigente (Ley 1955/19).
Como conclusiones principales se tiene que, las autoridades competentes (mineras y
ambientales) deben mejorar sus capacidades de coevolución, esto con el propósito de contribuir a un
balance adecuado en el manejo de la complejidad que caracteriza a la minería informal en el
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departamento de Boyacá; por otro lado, se determina que a pesar del ordenamiento normativo que se
ha estructurado a través del tiempo, el Estado no ha alcanzado los resultados previstos en materia de
formalización minera, debido entre otros a la débil articulación entre las estrategias y formas para atraer
a los pequeños mineros en la implementación oportuna del marco jurídico aplicable.
Palabras clave: formalización minera, pequeña minería, estrategias de gestión ambiental.
Abstract
This paper addresses the problems associated with mining formalization processes, understood
as a response by the State and governments to ensure the development of small -scale extractive activity
based on a series of appropriate technical, environmental, social and economic standards. Thi s paper
presents an analysis of the mechanisms that have been addressed over time, which have materialized in
a legal system that tries to promote favorable scenarios for the achievement of the activity considered
of public utility and social interest. The methodology used is framed within the mixed approach,
involving a set of systematic, empirical and critical research processes, as well as the collection and
analysis of quantitative and qualitative information.
Regarding the results, in the first instance, a state of the art is presented around the
formalization processes in Colombia, including those related to mining development as a catalyst for the
national economy and the application of environmental management and control instruments to the
sector. Next, the general characteristics of the Mining Production Units (UPM) that carry out the
formalization process in the department of Boyacá are presented, based on the information provided by
the Ministry of Mines and Energy, as a result of the agreements signed with the Government ( GGC 251
of 2017 and GGC 411 of 2018), finally the formulation of environmental management strategies is
carried out, considering the integration and interrelation of five dimensions: institutional, social,
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environmental, economic and technological, within the framework of the current National Development
Plan (Law 1955/19).
The main conclusions are that the competent authorities (mining and environmental) must
improve their co-evolution capacities, this in order to contribute to an adequate balance in managing
the complexity that characterizes informal mining in the department of Boyacá; On the other hand, it is
determined that despite the regulatory order that has been structured over time, the State has not
achieved the expected results in mining formalization, due, among others, to the weak articulation
between the strategies and ways to attract small businesses. miners in the timely implementation of the
applicable legal framework.
Keywords: mining formalization, small mining, environmental management strategies.
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Tabla de contenido
1. Introducción................................................................................................................................. 10
1.1 Planteamiento del problema........................................................................................................ 14
1.2 Justificación ................................................................................................................................ 16
1.3 Propósito del proyecto y pregunta de investigación ...................................................................... 18
2. Objetivos ..................................................................................................................................... 19
2.1 Objetivo general ......................................................................................................................... 19
2.2 Objetivos específicos ................................................................................................................... 19
3. Marco Referencial ........................................................................................................................ 20
3.1 Marco conceptual ....................................................................................................................... 20
3.1.1 Del desarrollo sostenible y la minería ........................................................................................ 20
3.1.2 Tipo de minería en Colombia y Boyacá....................................................................................... 26
3.1.3 De los ecosistemas de páramo y la actividad minera................................................................... 28
3.1.4 La formalización minera............................................................................................................ 32
3.1.5 Intentos por legalizar y formalizar ............................................................................................. 35
3.1.6 Otros marcos ........................................................................................................................... 38
3.1.7 Antecedentes........................................................................................................................... 59
4. Contexto Geográfico – Área de Estudio ......................................................................................... 74
5. Materiales y Métodos .................................................................................................................. 76
5.1 Fases del trabajo de grado ........................................................................................................... 76
5.2 Diseño del estudio....................................................................................................................... 78
5.2.1 Objetivo general....................................................................................................................... 78
5.2.2 Objetivo específico 1 ................................................................................................................ 79
5.2.3 Objetivo específico 2 ................................................................................................................ 80
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5.2.4 Objetivo específico 3 ................................................................................................................ 81
6. Resultados y Discusión ................................................................................................................. 82
6.1 Estado del arte............................................................................................................................ 82
6.1.1 El Código de Minas, como instrumento legal de la actividad minera en Colombia......................... 82
6.1.2 El desarrollo minero y la economía colombiana.......................................................................... 85
6.1.3 De los Planes Nacionales de Desarrollo Minero (PNDM) ............................................................. 87
6.1.4 Sobre la formalización de la minería en Colombia....................................................................... 95
6.1.5 El licenciamiento ambiental en el proceso de formalización ........................................................ 98
6.1.6 De la actividad minera en el departamento de Boyacá.............................................................. 107
6.2 Principales aspectos que rodean la pequeña minería en el departamento de Boyacá .................... 109
6.2.1 Características generales ........................................................................................................ 110
6.3 Estrategias de gestión ambiental................................................................................................ 120
6.3.1 Dimensión institucional .......................................................................................................... 123
6.3.2 Dimensión social .................................................................................................................... 138
6.3.3 Dimensión ambiental.............................................................................................................. 151
6.3.4 Dimensión económica ............................................................................................................ 167
6.3.5 Dimensión tecnológica ........................................................................................................... 173
7. Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................................... 184
8. Referencias Citadas .................................................................................................................... 194
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Índice de figuras
Figura 1 Aspectos considerados dentro de la minería informal ............................................................ 37
Figura 2 Institucionalidad de las actividades mineras en Colombia ...................................................... 39
Figura 3 Distribución por departamentos de las UPM en proceso de formalización .............................. 74
Figura 4 Distribución por municipios de las UPM en proceso de formalización ..................................... 75
Figura 5 Fases para el desarrollo del trabajo....................................................................................... 78
Figura 6 UPM por tipo de contrato .................................................................................................. 111
Figura 7 UPM por estado de explotación.......................................................................................... 111
Figura 8 UPM por tipo de mineral .................................................................................................... 112
Figura 9 Dimensiones para la formulación de estrategias de gestión ambiental.................................. 121
Figura 10 Categorías de indicadores con base en la cadena de valor .................................................. 123
Figura 11 Estrategias formuladas en cada una de las dimensiones ..................................................... 183
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Índice de tablas
Tabla 1 Normatividad minera ............................................................................................................ 44
Tabla 2 Normatividad ambiental ....................................................................................................... 53
Tabla 3 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Colombia ....................................... 65
Tabla 4 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Boyacá........................................... 71
Tabla 5 Plan de acción propuesto – Plan Nacional de Desarrollo........................................................ 125
Tabla 6 Plan de acción propuesto - Posicionamiento institucional ..................................................... 129
Tabla 7 Plan de acción propuesto - Descentralización y oficinas asesoras........................................... 132
Tabla 8 Plan de acción propuesto - Sistemas de gestión institucionales integrados ............................. 135
Tabla 9 Plan de acción propuesto - Reconocimiento de los patrones sociales ..................................... 139
Tabla 10 Plan de acción propuesto - Educación ambiental ................................................................ 143
Tabla 11 Plan de acción propuesto - Participación activa de los actores ............................................. 147
Tabla 12 Plan de acción propuesto - Organizaciones No Gubernamentales (ONG) .............................. 149
Tabla 13 Plan de acción propuesto – Evaluación Minero Ambiental Regional ..................................... 153
Tabla 14 Plan de acción propuesto - Revisión de los Estudios de Impacto Ambiental .......................... 157
Tabla 15 Plan de acción propuesto - Gobernanza colaborativa .......................................................... 160
Tabla 16 Plan de acción propuesto – Gobernanza ambiental privada ................................................. 165
Tabla 17 Plan de acción propuesto - Fondos especiales..................................................................... 168
Tabla 18 Plan de acción propuesto - Esquemas de inversión de impacto ............................................ 171
Tabla 19 Plan de acción propuesto - Generación e incorporación de tecnología ................................. 174
Tabla 20 Plan de acción propuesto - Tecnologías de información ...................................................... 178
Tabla 21 Plan de acción propuesto – Sistemas de Información Geográfica (SIG) ................................. 181
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1. Introducción
El sector minero en Colombia, sin lugar a duda, representa un papel importante tanto en el
contexto económico como social. De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía (2019) entre el 2010
y 2018 aportó en promedio el 2% del PIB, el 20% de las exportaciones y el 13% de la inversión extranjera
directa. Así mismo, el País es el productor número uno de carbón y quinto en oro en América Latina.
Ahora bien, las condiciones económicas en los mercados internacionales han propiciado la
evolución de los recursos minerales, cuya tasa de crecimiento en los últimos años ha sido positiva y
superior o cercana al crecimiento del PIB en su conjunto. Para Güiza (2011), este escenario ha suscitado
el desarrollo informal de la actividad extractiva a pequeña escala, ocasionando graves impactos sobre el
ambiente, en especial sobre los recursos hídricos. En este sentido, Rueda (2016) señala que la extracción
de recursos naturales no renovables en el desarrollo social y ambiental del país, requiere un debate
amplio e informado que contemple los distintos ángulos de una actividad con implicaciones complejas.
A saber, la pequeña minería en Colombia existe desde antes de la época de la Conquista y se ha
mantenido hasta nuestros días (West, 1972). Por lo general, esta escala de la actividad se caracteriza por
ser artesanal y muy poco tecnificada, con tendencia a incrementarse por la dinámica económica en el
valor de algunos minerales como el oro y el carbón, además de constituir una oportunidad única para las
personas que se ubican en las zonas rurales más apartadas, donde los índices de necesidades básicas
insatisfechas son altos (Siegel y Veiga, 2009).
Según Salazar (2014) la mayoría de los pequeños mineros pertenecen a la primera generación
dedicada a esta actividad, y se tipifican por ser personas desconfiadas, recios en el trabajo y
despreocupados por los riesgos que puede traer consigo la actividad, incluso a su salud. Así mismo,
cuentan con un bajo nivel educativo; gran parte del conocimiento del oficio ha sido adquirido de manera
empírica y por tradición familiar.
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Frente a esto, el Estado ha planteado una serie de actuaciones desde el ordenamiento jurídico
para comprender el dinamismo que caracteriza al sector, así como incentivar la legalidad y formalidad
de los explotadores de pequeña minería. De lo anterior, se resaltan las regulaciones que estuvieron
contenidas en el Decreto 2655 de 1988, donde se estableció entre otros, la definición de la pequeña,
mediana y gran minería, tomando como criterio fundamental el volumen o tonelaje de materiales útiles
y estériles extraídos de una mina durante un determinado periodo de tiempo.
Luego, a través de la expedición de la Ley 141 de 1994, se especificó que, con la sola solicitud de
intención por parte del particular, las autoridades debían legalizar dicha explotación en un plazo no
mayor a un año. Bajo estas condiciones, el Estado asumió los costos de los estudios mineros y
ambientales, asesoría técnica y legal, formatos y formularios, entre otros.
Posteriormente, con la Ley 685 de 2001, por medio de la cual se expidió el Código de Minas se
eliminó la estratificación de explotación minera por escalas, con lo cual, los mismos requisitos que se le
exigían a una gran concesión minera para obtener sus permisos ambientales y mineros, fueron exigidos
a los pequeños mineros que desarrollaban esta actividad como medio de subsistencia. No obstante, con
la expedición del Decreto 1666 de 2016, resultado del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos
por un nuevo país", se retomó la clasificación de la minería. Es así que, para la etapa de exploración,
construcción y montaje se toma como criterio el área del título minero; y para la etapa de explotación se
acude al criterio de producción (volumen de la producción minera máxima anual), diferenciado labores a
cielo abierto y subterráneas.
Es de señalar que, también se han generado diversos mecanismos para integrar de forma
coherente las estrategias de planeación minera con los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), esto con
el propósito de orientar la gestión y la inversión del Estado alrededor de las acciones diseñadas para
concretar las políticas de los gobiernos vigentes respecto al desarrollo del sector minero. Estas
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iniciativas, sin duda han propiciado escenarios para alcanzar la formalización de la pequeña minería en
el país.
Dicho lo anterior, vale traer a colación el Plan Nacional de Desarrollo vigente 2018-2022 “Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”, expedido a través de la Ley 1955 de 2019, donde se incluyen una
serie de propuestas, planes y proyectos orientados al ordenamiento territorial y ambiental del país.
Ahora, dentro de este Plan se encuentra el “Pacto por los recursos minero-energéticos”, el cual está
dirigido a consolidar un sector responsable desde el punto de vista ambiental y social.
Entre las estrategias, por ejemplo, se encuentra desarrollar instrumentos de control ambiental
(licencias) de acuerdo al tamaño del proyecto (Articulo 22 ibídem). De otro lado, se considera el
fortalecimiento de la fiscalización, seguimiento y control de las actividades mineras (Artículo 31 ibídem),
así como, la tramitación de solicitudes de formalización de minería tradicional (Articulo 325 ibídem),
esto con el propósito de verificar la viabilidad técnica del desarrollo de proyectos de pequeña minería.
Como se ve, a través del tiempo la actividad minera en el país considerada de utilidad pública y
de interés social, se ha enfrentado a una serie de cambios de normativos, los cuales han determinado su
rumbo. Además, del desarrollo de actividades misionales por parte del Estado y los gobiernos para
consolidar estrategias alrededor de la formalización minera, entendido como un proceso cuyo objetivo
es que las actividades de pequeña minería en Colombia se realicen sobre l a base de títulos mineros e
instrumentos ambientales debidamente aprobados y que cuenten con condiciones adecuadas de
formalidad técnica, laboral, ambiental y empresarial.
Cabe señalar que, la formalidad es un concepto complementario de la legalidad y está
esencialmente determinado por el cumplimiento normativo. En tal sentido, para iniciar el proceso de
formalización el pequeño minero debe estar regularizado, esto quiere decir, estar trabajando bajo el
amparo de un título minero y contar con un instrumento ambiental. Así las cosas, la palabra formalizar
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significa apoyar a legales o potenciales legales, para lograr una minería tecnificada que aminore los
impactos negativos sobre el ambiente y alcance una producción eficiente.
Desde luego, la pequeña minería, la cual se realiza de forma tradicional con bajos y casi nulos
implementos tecnológicos, genera una serie de implicaciones ambientales que deben ser abordadas
desde un enfoque sistémico e integral. Por esta vía, resulta relevante una gestión minera y ambiental de
conformidad con el marco normativo establecido. Así las cosas, y considerando que el ambiente es de
interés para todos e implica responsabilidades que deben ser asumidas y tenidas en cuenta en los
procesos de formalización, el objetivo principal del presente trabajo, es formular estrategias de gestión
ambiental mediante la integración e interrelación de cinco dimensiones: institucional, social, ambiental,
económica y tecnológica, de modo que se establezcan escenarios efectivos que permitan la
formalización de la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
Ahora, para la definición de estos lineamientos se considera la aplicación de un método de
investigación dentro del enfoque mixto, siendo una de sus pretensiones básicas la “contextualización” ,
es decir, proveer un contexto más completo, profundo y amplio, pero al mismo tiempo generalizable
(Hernández Sampieri y Mendoza, 2008). Así, pues, se inicia con la recolección de datos, mediante la
consulta de fuentes primarias y secundarias, posibilitando entre otros, la indagación sobre el tema de
trabajo y la identificación de los elementos asociados con el proceso.
Para el análisis de los principales aspectos (mineros, ambientales, sociales y económicos) que
rodean a la pequeña minería en el departamento de Boyacá, se utiliza la información derivada de dos
proyectos tipo convenios firmados entre el Ministerio de Minas y Energía y la Gobernación de Boyacá
(GGC 251 de 2017 y GGC 411 del 2018). Con base en esto, se analiza toda la información obtenida y se
realiza la formulación de estrategias de gestión ambiental, así mismo, se definen una serie de
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conclusiones y recomendaciones, las cuales se espera sean incorporadas en los actuales y futuros
proyectos y programas que buscan formalizar a la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
1.1 Planteamiento del problema
De acuerdo con Urrea (2005), la configuración inicial de los procesos de formalización en el País
no tomó de manera integral a los diferentes actores sociales involucrados con la pequeña minería, en
especial aquellos que tienen que ver con las políticas, las acciones y el control. Es así como, los
diferentes proyectos de apoyo han carecido de articulación y no se han mantenido en el largo plazo, de
tal modo que, se logre su transformación. En tal sentido, su desarrollo debe ser entendido como una
integración armónica entre lo social, lo ambiental y lo económico, que incluye a su vez la toma de
decisiones, como un proceso democrático, donde participan las poblaciones y comunidades
involucradas (Polo, 2006; Herrera, 2008). Asimismo, requiere de un desarrollo tecnológico, el cual ha
tenido limitaciones en cuanto a su acceso y uso por parte de los pequeños mineros.
Ciertamente, uno de los aspectos que ha ocasionado reiterados debates a nivel nacional sobre
las actividades mineras, se refiere a los cambios irremediables que trae consigo el proceso de
extracción. Entonces, la pequeña minería que se realiza por lo general de forma tradicional y artesanal,
con una reconocida carencia de tecnología adecuada y definida, además de insegura y poco rentable, es
ambientalmente no sostenible (Güiza, 2011).
Desde luego, la heterogeneidad técnica que se presenta en la pequeña minería conlleva a que
sea considerada solo como un medio de subsistencia y no como un negocio con un potencial de
crecimiento en el futuro. Es así que, el incumplimiento normativo y la generación de impactos
ambientales negativos resulta frecuente, y la tecnificación no se toma como una opción, debido a que
implica altos costos y cierto grado de dificultad (Salazar, 2014).
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Históricamente, la economía colombiana ha estado comprendida por las actividades mineras, lo
que ha obligado a los diferentes gobiernos a través de los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), a
estructurar normas y decretos que permitan su desarrollo adecuado desde el punto de vista técnico y
ambiental. Así, pues, los antecedentes normativos han tenido una evolución en el tiempo, la cual se ha
dado a medida que el País lo ha requerido o cuando así lo han establecido las autoridades competentes
(Rada, 2018).
Sin embargo, varios autores coinciden en que los procesos de formalización minera adelantados
en el País no han logrado los resultados previstos en materia social, ambiental y económica (Güiza,
2013; Pérez y Betancur, 2016; Suarez y Benítez, 2018). Esto, se sustenta entre otros, con los resultados
del Censo Minero realizado entre 2010 y 2011, donde se evidencia que, de las 9.041 minas ilegales, solo
328 se encontraban bajo un programa de formalización minera, lo que equivale a menos del 4% del
total. En materia ambiental, el 95% de las unidades de producción de pequeña minería no contaban con
ningún tipo de instrumento ambiental, ocasionando graves impactos ambientales a lo largo del territorio
nacional. Así las cosas, el manejo de estériles, los tipos de vertimientos, la deforestación de los suelos y
el acceso al agua ocupan un lugar relevante dentro de los impactos ambientales asociados con las
actividades mineras.
Dicho lo anterior, se hace necesario proponer estrategias de gestión ambiental para lograr un
proceso de transformación de los pequeños mineros, en actores sociales con capacidad para asumir
derechos y deberes ciudadanos en torno a la preservación y conservación del ambiente, así como para
incidir en el desarrollo económico de su localidad o territorio.
Ahora, considerando que la pequeña minería como cualquier proceso social tiene escalas
espaciales y temporales específicas, resultado de los contextos geográficos e históricos, es necesario que
su análisis se aborde desde un nivel apropiado, de modo que se identifiquen aquellos puntos de
16
inflexión que requieren de un mayor análisis, y, por tanto, una mayor intervención. En este sentido,
resulta conveniente abordar el problema a nivel regional, específicamente en el departamento de
Boyacá, en el cual, de los 1332 títulos mineros, el 75 % relaciona unidades de producci ón a pequeña
escala (Agencia Nacional de Minería, 2019). Esta dinámica, en consecuencia, relaciona impactos
potenciales no solo al ambiente, sino a las comunidades y sus colaboradores.
1.2 Justificación
La pequeña minería en el departamento de Boyacá presenta un desafío interesante en cuanto a
la reducción de sus impactos ambientales negativos. Desde luego, una minería responsable requiere la
sincronización de todos los actores involucrados. Para Pachón (2014) la minería informal se ha debido a
una ausencia de gobernabilidad en materia de seguridad, control e incentivos y a los vacíos en las leyes y
políticas gubernamentales que regulan todos los aspectos del sector como fiscalización, seguimiento,
garantías, regalías, permisos de operación, deberes ambientales, entre otros.
Ahora bien, para Güiza y Rodríguez (2015) el desarrollo de la actividad minera también genera
una serie de tensiones entre los intereses del nivel central del Estado y las entidades territoriales locales
sobre las cuales recaen las principales consecuencias ambientales, sociales y culturales de la extracción.
Por esta vía, se encuentra el Artículo 306 de la Ley 685 de 2001, a través del cual se confirió a los
alcaldes la responsabilidad de suspender aquellas explotaciones de minerales sin título inscrito en el
Registro Minero Nacional. Lo anterior, desconociendo que algunas entidades territoriales no tienen la
capacidad y claridad para adoptar decisiones relacionadas con la activad minera, factor que sin duda
favorece el incremento de la minería informal en ciertos territorios.
Dentro de este contexto, se derivan interrogantes acerca de la dinámica ambiental de los
territorios donde se lleva a cabo la pequeña minería. De acuerdo con autores como Herrera (2008) y
Güiza (2011), el tejido social como soporte de la sostenibilidad ecológica, requiere de la adopción de
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medidas regionales específicas para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, además de
un planteamiento decisivo a corto, mediano y largo plazo, para el aprovechamiento de los recursos
naturales.
Para Bebbington y Bury (2010), las tendencias de largo plazo en el consumo mundial continúan
generando crecimiento en la actividad minera. Aunque, esto puede incrementar el desarrollo económico
de un país, también involucra desafíos en relación a la sostenibilidad y conflictos en las regiones en las
que se realiza la extracción.
Aunque, no se puede desconocer que la pequeña minería como un proceso social, con
implicaciones ambientales se desarrolla a lo largo de gran parte del territorio nacional, para su análisis
resulta conveniente y apropiado tomar una escala regional. En este sentido, se considera el
departamento de Boyacá, el cual concentra el 18 % de las Unidades de Producción Minera (UPM)
inventariadas durante el censo minero realizado entre 2010 y 2011, otorgándole características propias
que resultan apropiadas dentro del alcance del presente trabajo.
De acuerdo con la Agencia Nacional de Minería, en el departamento de Boyacá a marzo de
2020, existen 1655 títulos vigentes que representan un área aproximada de 318.637 hectáreas, de los
cuales el 70 % son de pequeña minería. A nivel nacional, es reconocido por su importante aporte a la
producción de carbón metalúrgico (54% de todas las extracciones del País).
Boyacá, también posee el mayor número de extracciones de Minerales No Metálicos del país
con el 13% de ellas; del mismo modo, concentra el 88% de las extracciones de Piedras Preciosas (Censo
Minero, 2011). Todo esto, ha suscitado un dinamismo en el sector, convirtiendo a la minería en la
actividad de mayor contribución a la economía del departamento. A causa de ello, se presenta un
incremento considerable de la minería informal, ocasionando también el incumplimiento de los
requisitos exigidos por las autoridades mineras y ambientales (Serrano y otros, 2016).
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Desde luego, la complejidad alrededor de la formalización minera ha sido el resultado de
variadas manifestaciones, situaciones y contextos sociales, económicos e institucionales específicos, por
lo que se requiere una aproximación desde la gestión ambiental, que facilite también la inclusión de los
pequeños mineros en procesos de aprovechamiento racional de los recursos naturales y de
sostenibilidad.
1.3 Propósito del proyecto y pregunta de investigación
El presente trabajo busca establecer lineamientos que estimulen la implementación de
estrategias de gestión ambiental dentro del proceso de formalización de la pequeña minería, de modo
que, se genere el desarrollo de actividades integrales, articuladas, diferenciadas y complementarias con
los instrumentos y las formas de intervención definidas en el marco normativo vigente.
Dicho lo anterior, la pregunta de investigación a resolver corresponde a ¿qué lineamientos se
deben establecer para la formulación de estrategias de gestión ambiental que se integren al proceso de
formalización minera en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955/19), con aplicabilidad en el
departamento de Boyacá?
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2. Objetivos
2.1 Objetivo general
Proponer lineamientos para la formulación de estrategias de gestión ambiental que se integren
al proceso de formalización minera en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955/19), con
aplicabilidad en el departamento de Boyacá.
2.2 Objetivos específicos
Construir el estado del arte en relación con el proceso de formalización minera y de
sostenibilidad ambiental, desde un contexto regional y nacional.
Analizar los principales aspectos mineros, sociales, económicos y ambientales que rodean la
pequeña minería en el departamento de Boyacá.
Establecer lineamientos para la formulación de estrategias de gestión ambiental que se articulen
al proceso de formalización de la pequeña minería en el departamento de Boyacá, en concordancia con
la normatividad vigente.
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3. Marco Referencial
3.1 Marco conceptual
3.1.1 Del desarrollo sostenible y la minería
Históricamente, las primeras condiciones de sostenibilidad se discutieron a mediados del siglo
XVIII, cuando Ricardo y Malthus, dos economistas británicos, plantearon la reconocida ley referente al
crecimiento aritmético de las nuevas tierras agrícolas contra el crecimiento geométrico de la población
(Oyarzún, 2011). Sin embargo, fue hasta 1972, cuando especialistas del Instituto Tecnológico de
Massachusetts tomaron esta preocupación, en torno a la disponibilidad de alimentos y materias primas,
en particular el petróleo, para una población exponencialmente creciente, así como en la capacidad de
los sistemas naturales para recibir los desechos generados por ese crecimiento.
Ahora bien, el concepto de “sostenible”, se convirtió en un referente mundial en la elaboración
de estrategias de desarrollo a partir del informe Our Common Future, publicado en 1987 por la Comisión
Brundtland, pocos años después del documento World Conservation Strategy (1980), también dedicado
a este tema. Lo anterior, ocupó influencia en la Conferencia de Río en 1992, donde prácticamente todos
los países del mundo asumieron este modelo de desarrollo como política oficial. Es así como, la mayoría
lo incluyó en sus documentos jurídicos fundamentales (Afonso, 2019).
Wackernagel y Rees (1996), presentan una distinción de sostenibilidad. La primera denominada
“fuerte”, la cual implica el mantenimiento del capital natural, y la segunda calificada como “débil”, que
solo requiere conservar la suma de ese capital más el capital social y el de conocimientos y bienes
adquiridos por la sociedad. En tal sentido, se enfatiza en la importancia del capital natural y ecológico.
Como es sabido, a medida en que el mundo sobrecarga su capacidad ecológica, el desarrollo económico
se torna autodestructivo y empobrecedor (Dasgupta, 2010).
21
Beim y Modrzewski (2011), por su parte, condicionan el desarrollo sostenible a la presión que
ejercen las economías de algunos países sobre el capital natural. Así, pues, la desmesurada demanda de
materias primas, como los minerales, cuestiona el concepto, que por desgracia está muy alejado de la
realidad. Sin embargo, para Oyarzún (2011), esto no significa que no pueda ser alcanzado a nivel
sectorial o regional. Así, pues, se recuerda la segunda ley de la termodinámica: “es posible bajar
localmente el grado de entropía, pero no su nivel en el sistema global.”
Evidentemente, el conflicto entre la expansión minera, los medios de vida y la sostenibilidad
local es un asunto regional y mundial (Bebbington y otros, 2008). El análisis de las áreas en las que se
concentra la minería, sobre todo la de pequeña escala, no evidencia efectos positivos sobre la reducción
de la pobreza, además, el desarrollo sostenible de los medios de vida es débil, especialmente en las
áreas rurales (Bury, 2004).
Para Rojas (2010), el desarrollo sostenible aplicado a la minería, involucra en su análisis a las
futuras generaciones, ya que no contarán con el recurso extraído en el presente (agotamiento) y se les
dejarán problemas como, el manejo de los estériles y contaminantes producidos por las actividades
extractivas y de beneficio, problemas derivados, según Pantoja (2015) por la combinación de una serie
de condiciones sociales, políticas y económicas.
En otras palabras, el no disponer de las técnicas adecuadas para un proceso productivo que
permita de manera simultánea una recuperación óptima del mineral y una reducción de los daños sobre
el ambiente, sumado a la falta seguimiento y control por parte de las autoridades competentes,
favorece la generación de importantes consecuencias negativas, las cuales se acentúan entre otros, en la
perdida de diversidad a nivel biológico, y la afectación de la calidad y disponibilidad del recurso hídrico
superficial y subterráneo.
22
Desde luego, la minería, como ese conjunto de artes y técnicas, se ha encaminado al
aprovechamiento y explotación de los distintos recursos que se encuentran en la corteza terrestre (Mata
y Mata-Perelló, 2004). Sin embargo, como actividad económica no ha contado con los arreglos
institucionales suficientes y adecuados, de tal modo que, las ganancias generadas sean transformadas
en niveles de desarrollo humano y calidad ambiental que garanticen reducciones sostenidas de la
pobreza y de la inequidad. En consecuencia, se mantiene un creciente malestar social motivado por la
avidez, la protesta, la incertidumbre y el temor que con frecuencia acompañan a las actividades
extractivas (Collier 2007; Humphreys y otros, 2007; Ross, 2008).
Desde el punto de vista económico, las actividades a pequeña escala tienden a quedarse
retrasadas por fronteras no muy permeables que responden a objetivos establecidos a escalas
nacionales (Jasanoff, 1987). Así, pues, es necesario administrar activamente las fronteras entre estos
sistemas y las políticas, sin desconocer la gran asimetría que existe entre los actores involucrados,
algunos de los cuales poseen de lejos mayor información y poder que otros.
Desde esta perspectiva, el desarrollo sostenible en las actividades mineras requiere de una
buena alineación de estrategias que mantengan en esencia, la calidad ambiental, la equidad social y el
crecimiento económico, de tal modo que, se favorezca la gobernanza en torno al recurso mineral (Basu
y Kumar, 2004). En tal sentido, Learmont (1997) demostró que es posible lograr una minería sostenible,
siempre y cuando se apliquen las consideraciones técnicas, sociales, económicas y ambientales a la
escala que corresponde.
Si bien, autores como Turner (1990), Gordon (2006) y Bridge (2010), sostienen que, las
actividades extractivas son intrínsecamente no sostenibles. Para Serageldin y otros (1994), la mi nería
podría propiciar la sostenibilidad si involucra la conversión de los activos naturales en otros tipos de
23
activos, de tal manera que, el valor agregado del conjunto de los activos se incremente, es decir, los
nuevos activos puedan durar y aumentar en el largo plazo, y acrecentar el bienestar.
Para Laurence (2011), la insostenibilidad en las actividades mineras, se debe en principio a la
falta de esfuerzos institucionales y a la inadecuada adaptación de mecanismos que permitan la creación
de un medio de vida sostenible, a partir de cinco líneas de acción: económico, ambiental, social, de
seguridad y de eficiencia. Desde una perspectiva ambiental, la desarticulación de estas líneas y cualquier
falla en su implementación trae consigo una serie de complicaciones a largo plazo, lo que infiere la
acumulación de impactos negativos sobre el ambiente.
Ahora bien, la minería “sostenible”, “responsable”, o “bien hecha” inicia con la representación
de medidas apropiadas en cada una de las etapas de su ciclo de vida. Según Giannopoulou y Panias
(2006), es necesario que todas las actividades en la industria minera, independientemente de su escala,
cumplan con una serie de condiciones replicables al nivel local, regional y nacional, de tal modo que se
logre un marco adecuado de desarrollo, que además sea económicamente rentable, ambientalmente
limpio y socialmente receptivo (Asr y otros, 2019).
En Colombia este marco de desarrollo sostenible parece estar lejos de su consideración, puesto
que, el modelo extractivista impulsado por los últimos gobiernos se ha concretado en gran medida en la
proliferación de títulos mineros –o contratos de concesión, entendidos como aquella figura jurídica a
través de la cual el Estado concede el derecho a explorar y explotar los recursos naturales minerales–,
conllevando a un incremento importante de la actividad en gran parte del territorio nacional. Para
Negrete (2013), esta situación ha convertido a la minería en una actividad generadora no solo de
conflictos sociales, ambientales y económicos, sino también culturales en varias regiones del País.
Evidentemente, las actividades mineras tanto a cielo abierto como subterránea, formal e
informal, se desarrollan en muchos casos en ecosistemas estratégicos para la conservación ambiental,
24
como páramos, bosques, humedales, ríos y zonas de nacimiento de aguas. A pesar que, en la actualidad
existe normatividad que reglamenta lo correspondiente (artículo 34 de la Ley 685 de 2001 - Código de
Minas, modificado por el artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 y el
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015) existen otras zonas como las áreas de reserva forestal establecidas
por la Ley 2 de 1959, que pueden ser sustraídas para el desarrollo de actividades mineras, lo cual no es
coherente con el deber de protección de los recursos naturales renovables.
En lo que refiere a ecosistemas estratégicos, sensibles y/o áreas protegidas, aunque el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022, no considera de manera directa alguna disposición, en la adopción de
los diferentes términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA
requerido para el trámite de licencia ambiental (p.ej., Resolución 1561 de 2019, Resolución 447 de 2020
y Resolución 448 de 2020) sí se mantiene y específica sobre la identificación de estas áreas definidas a
nivel local, regional y nacional.
No obstante, parece que el proceso de titulación y el otorgamiento de licencias ambientales
para adelantar actividades mineras no están considerando las determinaciones adoptadas en los
diferentes instrumentos de planificación y ordenamiento ambiental y territorial. Por ejemplo, de las 448
concesiones otorgadas con anterioridad al 9 de febrero de 2010, se encue ntran sobre 26 ecosistemas de
páramo (Fuentes, 2015). Es así que, algunas áreas que se destinan a la conservación ambiental a través
de la declaratoria de áreas protegidas y otras categorías de protección ambiental, son posteriormente
sustraídas para el desarrollo de actividades mineras y otras actividades sectoriales.
Frente a lo anterior, cabe mencionar que la Agencia Nacional de Minería de conformidad con el
Decreto 2078 de 2019, estableció un nuevo Sistema Integral de Gestión Minera, denominado ANNA
Minería. Esta plataforma digital, la cual integra información minero y ambiental, garantiza que las áreas
a ser otorgadas por la autoridad minera a través de contratos de concesión, estén ubicadas donde las
25
autoridades ambientales lo permiten, evitando así demoras y dificultades debido a los trámites
adicionales que se deben realizar en lo que respecta de áreas protegidas.
Otro aspecto a considerar dentro del desarrollo sostenible, es el problema que representa la
ilegalidad minera. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (2009), la falta de control del
Estado sobre la explotación de los recursos del subsuelo, contrasta con la proliferación de la minería
ilegal en los distintos países de América Latina, irradiando efectos en distintos ámbitos como son el
ambiental y el económico. En este sentido, el Estado en el cumplimiento de sus funciones
constitucionales y legales debe dirigir la toma de sus decisiones administrativas para que se permita un
control efectivo minero ambiental sobre los explotadores ilegales.
Sin embargo, los distintos procesos de legalización en Colombia han sido infructuosos y quizás
han agravado más la situación, rompiendo cualquier esquema de sostenibilidad que permita previo a la
explotación, evaluar los impactos que esas actividades generan (Procuraduría General de la Nación,
2011). Ahora, según un informe especial de la Controlaría General de la República (2013), el minero
nacional al no poseer gran capital, no siente reconocida su condición en tanto que es sometido a igual
trato burocrático, lo cual no solo genera inconformismo sino una subliminal invitación a la ilegalidad.
En últimas, la minería que no se somete al control del Estado y al ordenamiento normativo,
constituye un factor desestabilizante desde el punto de vista institucional, social, ambiental y
económico. Por lo anterior, es apremiante asegurar control y seguimiento estricto y permanente por
parte de las distintas autoridades, de modo que se fomente desde la institucionalidad una minería
responsable, es decir, aquella que cumpla con el marco jurídico aplicable, proteja el ambiente, genere
empleo, mejore la calidad de vida e impulse la economía local y regional.
26
3.1.2 Tipo de minería en Colombia y Boyacá
Sin lugar a duda, una de las tendencias recientes de la minería en Colombia corresponde a la
segunda mitad de la década pasada, específicamente a partir del año 2008, cuando la producción de
minerales comenzó a desplazar a la agricultura, acercándose a la industria dentro de l os principales
sectores de la economía del país (Lleras y Espitia, 2013). De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía
(2019), la producción minera para el 2018 presentó un crecimiento considerable para algunos minerales
como níquel, plata, sal y esmeraldas. En tal sentido, el PIB del sector minero ascendió a $14,2 billones de
pesos, aportando 1,7% al PIB total del país.
Ahora, dentro del PIB minero, el carbón es el mineral con mayor participación, con el 65,9%,
seguido de los minerales metálicos con el 18,6% y los minerales no metálicos con el 15,5%. Dentro de
este contexto, cabe mencionar que, Colombia mantiene su reconocimiento como un destino importante
para la inversión minera. Según el Instituto Fraser (2019) en el último año se avanzó 16 posiciones en el
ranking de Atracción de Inversión Minera, por lo que se recibe cerca del 6% de la inversión en
exploración en América Latina, donde países como Chile y Perú encabezan la lista.
En consecuencia, los gobiernos de turno han encaminado al sector para atraer más
inversionistas, capturar mayores recursos y diversificar la producción de minerales. En tal sentido, Lleras
y Espitia (2013) sostienen que esta dinámica ha ocasionado el deterioro de la participación de otras
actividades productivas como la industria manufacturera, pero muy especialmente de la actividad
agropecuaria, generando un efecto negativo sobre las oportunidades de trabajo en las regiones donde
se adelantan estas actividades.
En relación a la administración del recurso minero en el país, es necesario recalcar que,
comprende las actividades de contratación y titulación, así como de fiscalización minera. La contratación
y titulación minera son funciones propias de la Agencia Nacional de Minería. Por su parte, la función de
27
fiscalización, responsabilidad del Ministerio de Minas y Energía, ha sido delegada a la Agencia Nacional
de Minería para todo el país con excepción de Antioquia, departamento que tiene delegada en su
jurisdicción la función de autoridad minera, según la Resolución 181492 de 2012 y ampliada por la
Resolución 40115 de 2020 del Ministerio de Minas y Energía.
En cuanto a la titularidad minera, vale mencionar el boom que se generó desde el año 2000, el
cual estuvo relacionado con la crisis económica global, la re-primarización de la economía como
respuesta a la inseguridad económica de la crisis, y el alza internacional de los precios de los minerales
(Vélez, 2014). Esta dinámica llevó a que los distintos gobiernos diseñaran políticas, planes y programas
para posicionar a Colombia como un “país minero”. De lo anterior, surgieron mecanismos económicos y
coercitivos que jugaron un papel fundamental en la ampliación de la frontera minera del País, es así
como para el año 2000 se alcanzó una cifra de 3.539 títulos minero vigentes (MME, 2001).
Ahora, de acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía (2016) entre 2010 y 2015 también se
reportó un incremento, pasando de 8.574 títulos inscritos en el Registro Minero Nacional a 9.291, de los
cuales el 36 % correspondían a materiales de construcción, el 25 % a metales preciosos, principalmente
oro, el 17 % a carbón y el 23 % a otros minerales (arcillas, cuarzo, hierro, esmeralda, sal, sílice, yeso, etc.)
Respecto a las etapas, el 46 % se encontraban en etapa de exploración, el 31 % en etapa de construcción
y montaje, y el 23 % en etapa de explotación.
Por otra parte, de las 14.357 UPM censadas en 2010, el 63 % no tenían título minero. De las
9.045 UPM que carecían de título minero, el 75 % correspondían a pequeña minería, el 24 % a mediana
y tan solo el 1 % a gran minería. Datos más recientes, evidencian un crecimiento en cuanto a las
solicitudes de titulación. Para el año 2017 la Agencia Nacional de Minería relacionó un total de 7.903
solicitudes de contrato de concesión, 143 autorizaciones temporales vigentes y 38 contratos de
concesión otorgados.
28
A nivel regional, la producción de minerales en el departamento de Boyacá proviene
principalmente de los municipios de Samacá, Ráquira, Sogamoso, Socotá, Socha, Paipa, en carbón; en
hierro de Paz de Rio, Guayatá y Tuta; en roca fosfórica de Sogamoso, Iza, Tota, Cuitiva y Turmequé; en
materiales de construcción de Sogamoso, Soata, Puerto Boyacá, Guayatá y Tópaga; y con respecto a la
producción de esmeraldas, el recaudo de regalías se hace en el momento de la comercialización de
estas, por lo que no es posible determinar montos de producción (ANM, 2017).
Según la Agencia Nacional de Minería (2019), el 11,04 % del departamento se encuentra
titulado, relacionando un total de 1.332 títulos mineros, de los cuales el 37 % corresponde a carbón, el
26 % a materiales de construcción, el 20 % a otros minerales y el 17 % a oro y piedras preciosas
(esmeraldas). En cuanto a la clasificación por tamaño, el 75 % es de pequeña minería, el 19 % de
mediana minería, el 3 % cuenta con autorizaciones temporales, el 2% está pendiente de clasificación y el
0,4 % es de gran minería. Por su parte, el 2 % de los títulos se encuentran en etapa de exploración, el 8
% en construcción y montaje y el 90 % en explotación.
3.1.3 De los ecosistemas de páramo y la actividad minera
En Colombia, los ecosistemas de páramo presentan una extensión de aproximadamente
2.906.137 hectáreas, correspondiendo con el 2,5% del territorio nacional. De acuerdo con el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt (2012), en el país existen 36 complejos de
páramos a escala 1:100.000, ubicándose en la jurisdicción de 339 municipios, 30 de los cuales tienen
más del 50% de su territorio en área de páramo. En cuanto a su representatividad por departamento,
Boyacá presenta la mayor extensión en el país con un 18,3% del total nacional, al igual que la mayor
extensión de páramos húmedos.
Además de su importancia en términos de abastecimiento de agua, regulación hídrica y como
sumideros de gases efecto invernadero, los páramos son ecosistemas frágiles. En este sentido, cualquier
29
modificación de su topografía, vulnera los servicios ecosistémicos antes mencionados, así mismo, su
integridad se ve afectada en la medida en que depende de la interacción entre agua, suelo y
biodiversidad (Díaz-Granados y otros, 2005).
Ahora bien, en la actualidad los ecosistemas de páramo están siendo sometidos a una fuerte
influencia humana con un régimen de disturbios principalmente antrópicos, entre los que se encuentra
la actividad minera, ocasionando graves impactos como: alteración y destrucción de las dinámicas
hidrológicas a escala local y regional; impactos sobre el suelo y su capacidad de almacenamiento hídrico;
contaminación de las aguas superficiales y subterráneas; impactos sobre la diversidad y las dinámicas
del ecosistema; e impactos socioeconómicos y culturales.
En lo que refiere a las zonas de páramo en el departamento de Boyacá, de los títulos mineros
superpuestos 109 se encuentran ubicados en 8 complejos de paramo compartidos. Por un lado, el
Páramo de Chingaza, Páramo Tota Bijagual Mamapacha, Páramo Rabanal – Río Bogotá, Páramo
Altiplano, Cundiboyacense, Páramo Iguaque-Merchán, Páramo de Guerrero, Páramo de Guantiva la
Rusia y Sierra Nevada del Cocuy, donde el 88,99 % de los títulos se encuentran en etapa de explotación,
el 10,09 % en construcción y montaje y el 0,91 % en exploración.
De otro lado, se encuentra el Páramo de Pisba, donde existen 79 títulos mineros vigentes que
representan un área de 10.461 ha, el 9,85 % de superposición en el área total. El 8,86 % en etapa de
construcción y montaje y el 91,14 % en etapa de explotación (ANM, 2018). En tal sentido, se ha
generado articulación institucional para establecer los lineamientos que aseguren la participación social
en su delimitación, debido a la tradicionalidad minera en el territorio y los consecuentes impactos
sociales y económicos que conlleva el proceso.
Respecto al desarrollo de actividades mineras en ecosistemas estratégicos y sensibles como los
páramos, la Corte Constitucional ha manifestado que estas:
30
“(…) sin lugar a dudas poseen un potencial de impacto negativo sobre la diversidad biológica que
varía conforme con la ubicación de los yacimientos, en relación con los ecosistemas y las especies que
habitan en las zonas de explotación y exploración” (Sentencia C-339, 2002).
Lo anterior, ratifica el énfasis en otorgar protección especial a las zonas de páramo, dada su
importancia para la generación de recursos hídricos a los cuales da prioridad sobre la explotación de
otros recursos. En este caso particular, el páramo de Pisba como importante proveedor de agua de las
cuencas hidrográficas del Magdalena, Cauca y Orinoco, se constituye en un área protegida que reviste
de gran importancia, no solo para el departamento de Boyacá sino para Colombia.
Es de mencionar que, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 9 de agosto de
2018, declaró al Páramo de Pisba como sujeto de derechos, como medida idónea para subsanar el
déficit de protección jurídica que la Corte Constitucional ha reconocido sobre estos ecosistemas. En
consecuencia, su delimitación se debe realizar bajo criterios eminentemente científicos, privilegiando el
interés colectivo sobre el individual.
Respecto a este proceso participativo en particular, el Tribunal plantea una tensión entre, por un
lado, el interés general de protección de ecosistemas de páramo, y por otro, los intereses de titulares
mineros. Sin embargo, para organizaciones como Dejusticia - Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad, ser titular de un título minero y ser potencial afectado por la delimitación de un páramo no
justifica una especial protección constitucional a través de espacios de concertación para el diseño de
medidas de compensación.
Frente a lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2016 señaló que:
“(…) las autoridades deben ejercer estricta vigilancia y control sobre dichas actividades. Por ello
pueden impartir instrucciones para el desarrollo de la actividad con el propósito de garantizar un
31
ejercicio adecuado de la misma, así como la utilización eficiente del recurso, su preservación,
disponibilidad y aprovechamiento.”
Así mismo refirió que:
“(…) el contrato de concesión no le otorga al concesionario particular la titularidad sobre los
bienes del subsuelo, que siguen siendo de propiedad estatal. La obligación del Estado para con el
concesionario se circunscribe a la entrega de una participación en la explotación del bien. Por lo tanto, la
sola existencia de un contrato de concesión no impide al Estado limitar, condicionar o prohibir la
actividad objeto de la concesión, cuando con ello se pretenda proteger un bien jurídico de mayor
importancia constitucional.”
De otro lado, la Corte también resaltó que la creación de las áreas de especial importancia
ecológica persigue distintas finalidades:
“(i) asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos naturales para mantener la
diversidad biológica; (ii) garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el
bienestar humano; y (iii) garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus
componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del país y de la
valoración social.”
Como se ve, a pesar del deber jurídico de protección de los páramos, la Corte Constitucional ha
encontrado que hay un déficit de protección, el cual proviene principalmente de la falta de normatividad
y regulación que ha permitido que se lleven a cabo actividades de minería, desconociendo la fragilidad
del ecosistema y el consecuente deterioro del mismo.
Ahora bien, aunque este déficit se ha intentado subsanar con la promulgación de la Ley 1930 de
2018, a través de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia,
32
para autores como Vargas, Luna y Torres (2020), es necesario seguir ahondando en la consolidación de
directrices que propendan por la protección de los ecosistemas paramunos.
Cabe señalar que, el artículo 18 de la Ley 1930 de 2018 expresa como responsabilidad del
Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería elaborar el programa de sustitución de
las actividades mineras identificadas al interior del páramo delimitado en la que se deberá incorporar el
cierre y desmantelamiento de las áreas afectadas y la reubicación o reconversión laboral de los
pequeños mineros tradicionales.
Bajo este contexto, cualquier proceso de delimitación de páramo debe propender por la
maximización de la protección de estos ecosistemas, y ello implica limitaciones –proporcionadas y
razonables– para otros derechos, en especial aquellos que obedecen al interés particular y que incluso
se ven afectados con las medidas de protección ambiental.
3.1.4 La formalización minera
A nivel internacional, el concepto de formalización surge de las investigaciones lideradas por el
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo - IDRC, la UNESCO y la Red CYTED sobre
políticas mineras. A causa de ello, se plantea junto con actores sociales de varios países una visión
estratégica de transformación de la minería artesanal y de pequeña escala, de tal modo, que se
contribuya al desarrollo sostenible y equitativo de las regiones y localidades en las cuales se desarrolla.
En tal sentido, se propone un concepto de formalización que busca generar un proceso de
transformación de los mineros de pequeña escala en actores sociales con capacidad para asumir
derechos y deberes ciudadanos, así como para incidir en su propio desarrollo, en el de su localidad o
territorio y en el del sector minero.
33
De acuerdo con Romero y otros (2005), el problema de la informalidad es una característica
estructural de los países en vía de desarrollo. Los factores que la originan están asociados en gran parte
a la incapacidad de las autoridades mineras para hacer seguimiento y control. Sin embargo, a esto se
suma las limitadas oportunidades sociales y económicas para emprender otro tipo de actividades, así
como la falta de reconocimiento simbólico y cultural de las minerías ancestral, artesanal e incluso, en
cierta medida, tradicional. En últimas, la extrema pobreza que caracteriza a los países de América Latina,
ha generado que las poblaciones busquen alternativas para cubrir sus necesidades básicas.
De lo anterior, Güiza (2013) expresa que uno de los principales inconvenientes que ha tenido la
reivindicación de los derechos de los trabajadores mineros en pequeña escala es la multiplicidad y
aplicación indistinta de los diferentes términos que se utilizan para describir la actividad. Entre este
lenguaje de términos se encuentran la minería artesanal, la minería de subsistencia, la tradicional, la
informal, la de hecho y la ilegal.
Dentro de esta perspectiva, resulta imperioso pensar en una diferencia entre “formalidad” e
“ilegalidad”. Así, pues, la formalidad se considera como un concepto derivado de la forma de trabajo (en
este caso, de producción – explotación de recursos minerales) que es institucionalmente concebida en el
proceso de la producción industrial (OIT, 2002). Es decir que, la "informalidad" es una forma de
producción -en este caso- que no concuerda exactamente con las formas de producción industrial
(Tokman, 2001).
De otro lado, el concepto de legalidad hace referencia a la presencia de un sistema de leyes que
debe ser cumplido y que otorga la aprobación a determinadas acciones, actos o circunstancias (Tokman,
2001). Así las cosas, lo legal es todo aquello que se realiza en el marco de la Ley y que tenga como
consecuencia el respeto a las pautas de vida y coexistencia de una sociedad determinada.
34
Ahora, es preciso mencionar que la minería ilegal es informal, pero no toda la minería informal
es necesariamente ilegal, como es el caso de la minería artesanal y tradicional. En la normatividad el
concepto de minería informal se trata de manera profusa, y por lo general se relaciona con otros
conceptos estrechamente relacionados, lo cual no permite contar con una definición del todo unívoca.
En cuanto al concepto de minería ilegal, el Código de Minas (Ley 685 de 2001) se refiere a
aquellos exploradores y explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero vigente o sin la
autorización del titular de dicha propiedad. Por otro lado, la Decisión 774 de 2012 de la Comunidad
Andina, la relaciona como aquella actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupo de
personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas en las normas nacionales. En este
sentido, se concibe como un problema de carácter multidimensional que en todos sus aspectos
constituye una grave amenaza a la paz, la seguridad, la gobernabilidad, la economía y la estabilidad,
atentando contra la aspiración de a alcanzar mayores niveles de desarrollo económico, social y
ambiental sostenible.
Bajo este contexto, el proceso de legalización está vinculado al de formalización. Es así que, su
aplicación según Garay (2013) debe enmarcarse en un enfoque estrictamente territorial con una visión
societal, de manera que se tomen a consideración los diversos ámbitos de la organización social,
productiva y cultural de la extracción mineral en el propio territorio y no se limite a ámbitos como el
jurídico o penal.
Desde luego, la informalidad constituye un círculo vicioso para mineros, comunidades y
poblaciones, lo que impide el despliegue del enorme potencial económico y social de los pequeños
mineros. Para Mosquera (2006) la formalización como un proceso social se orienta a romper este círculo
vicioso de pobreza para instaurar un círculo virtuoso de desarrollo social, económico y ambiental, es
decir, mediante un comportamiento autosostenible de crecimiento.
35
3.1.5 Intentos por legalizar y formalizar
Para Ortiz Cueto y otros (2017), el Decreto 2655 de 1988 puede tomarse como uno de los
primeros referentes que existió en Colombia en lo que a procesos de legalización concierne, pues
permitía a personas que estaban adelantando labores de explotación sin un título minero solicitar dicha
área, bajo el esquema particular del derecho de preferencia. Después, con la expedición de la Ley 141 de
1994, se buscó legalizar a aquellos explotadores mineros de pequeña escala que hubiesen realizado las
actividades mineras permanentemente hasta noviembre 30 de 1993. El proceso se basó en la
presentación únicamente de la solicitud de licencia, permiso o contrato, eximiendo al minero de
cualquier canon superficiario sobre áreas inferiores a diez hectáreas.
Luego, la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), incluyó un nuevo programa de legalización, en el
que los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero
Nacional deberían solicitar en un término improrrogable de tres años contados a partir del 1 de enero
de 2002, la concesión de la mina o minas correspondientes llenando para el efecto todos los requisitos
de fondo y de forma, siempre que el área solicitada se encontrará libre para contratar. Cabe mencionar
que, el artículo 306 ibídem descargó la responsabilidad sobre la minería sin título a los alcalde s, los
cuales no disponen de todos los recursos y elementos para llevar a cabo un seguimiento y control
efectivo sobre la actividad extractiva a pequeña escala.
Posterior a esto, el Gobierno Uribe realizó algunas reformas al Código de Minas que fueron
materializadas por medio de la expedición de la Ley 1382 de 2010 (con exequibilidad diferida hasta
2013), donde se consideró un programa de legalización a mineros tradicionales, los cuales podían
acogerse siempre que acreditarán trabajos mineros en forma continua durante cinco años a través de
documentación comercial y técnica, y una existencia mínima de la mina de diez años anteriores a la
vigencia de esta ley.
36
Ahora, con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 por parte de la Corte
Constitucional, la autoridad minera se vio obligada a mantener o prorrogar la vigencia de algunos de sus
artículos mediante decretos. Es este el caso del Decreto 933 de 2013 sobre legalización minera
(declarado nulo según Sentencia del Consejo de Estado), en el cual se adoptó decisiones en esta materia
y se precisó nuevamente el concepto de minería tradicional, subsanando así la extralimitación del
Decreto 2715 de 2010.
Con base en esta dinámica, el Gobierno Santos formuló en 2013 un proyecto de inversión
denominado “Construcción e implementación del programa de Formalización Minera”, resultado de una
propuesta inicial para superar la problemática asociada con la ilegalidad minera. Desde luego, el
Ministerio de Minas y Energía, como organismo responsable de dirigir y promover el desarrollo del
sector minero energético del país, mantiene un conjunto de líneas estrategias (seguridad minera,
condiciones competitivas, confianza legítima, infraestructura e información) de acuerdo a las escalas de
producción minera.
Frente a estas escalas, el Ministerio de Minas y Energía define que para participar en el proceso
de formalización se requiere de cierta regularidad, la cual se ve representada cuando se trabaja bajo el
amparo de un título y se cuenta con un instrumento ambiental. Así las cosas, los mineros de pequeña
escala están obligados figurativamente a cumplir con un conjunto de requerimientos mínimos (ver figura
1). Como se ve, para ser minero formal en Colombia es necesario seguir una serie de requisitos, que,
partiendo de una base legal, emprende aspectos técnicos, sociales y económicos.
37
Figura 1 Aspectos considerados dentro de la minería informal
Fuente: Ministerio de Minas y Energía, 2014
Por esta vía, el Gobierno Duque también trazó una serie de lineamientos que se encuentran en
la Ley 1955 de 2019, específicamente en la Subsección 9 “Equidad en materia minera”, donde se definen
los requerimientos para adelantar los trámites de solicitudes de formalización de minería tradicional.
Así, pues, las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de
minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente, continuarán su
trámite con el fin de determinar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña
minería.
Así mismo, se adelanta el proceso reglamentario del artículo 326 ibídem, que establece
requisitos diferenciales para pequeños mineros y grupos étnicos para el otorgamiento de un título
minero, sin flexibilizar las condiciones básicas de seguridad minera y responsabilidad ambiental. Los
pequeños mineros que accedan al contrato de concesión mediante requisitos diferenciales tendrán: i)
acompañamiento técnico integral por parte de la autoridad minera nacional; y ii) fiscalización
diferencial, de acuerdo con los lineamentos que al respecto sean dados por el Gobierno Nacional. Esto
sin duda, traza un tratamiento y una gestión diferencial según la escala minera, favoreciendo en
particular al pequeño.
38
En lo referente al ámbito ambiental, se logra la expedición de las Resoluciones 447 y 448 de
2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), reglamentando los instrumentos
diferenciales ambientales establecidos en la Ley 1955 de 2019. De esta manera, las figuras de
prerrogativa de explotación minera en tránsito hacia la legalidad deberán, por primera vez, tramitar y
obtener un instrumento ambiental definido por la ley como licencia ambiental temporal para la
formalización y licencia ambiental global o definitiva, en virtud de la cual tendrán que gestionar los
riesgos e impactos ambientales de su actividad.
3.1.6 Otros marcos
3.1.6.1 Marco institucional.
Desde luego, la organización institucional y funcional del sector publico minero y ambiental del País ha
presentado frecuentes y sustanciales modificaciones, particularmente en los últimos 20 años, a partir de
los cambios estructurales del Estado. En este sentido, los procesos de privatización y reestructuración
que surgieron en los años noventa, sirvieron de base para afianzar una institucionalidad pública capaz
de asumir su obligación como administrador de los recursos minerales, sin desconocer la aplicación de
requerimientos en materia ambiental.
Actualmente, el sector de minas y energía está conformado por el Ministerio de Minas y
Energía, responsable de formular la política minera, a través del Viceministerio de Minas y las
Direcciones Técnicas de Minería Empresarial y Formalización Minera; el Servicio Geológico Colombiano
(SGC); la Agencia Nacional de Minería (ANM); la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME); y la
Gobernación de Antioquia, quien desarrolla las funciones de titulación, registro, asistencia técnica,
fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas
mineras, correspondientes a la jurisdicción del departamento (Resolución 479 de 2012).
39
Figura 2 Institucionalidad de las actividades mineras en Colombia
Fuente: elaboración propia.
En la figura anterior se muestra la conexión e intervención que tienen cada una de las
instituciones en los diferentes momentos de la actividad minera en Colombia. Ahora bien, aunque el
responsable de administrar los recursos minerales del Estado está en cabeza del Ministerio de Minas y
Energía, existen responsabilidades delegadas en sus entidades adscritas. De otro lado, al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, le corresponde la dirección y coordinación de un conjunto de servicios
públicos de tipo ambiental. Así, pues, esta entidad se circunscribe como el órgano rector de la gestión
ambiental del país.
40
3.1.6.2 Marco normativo.
3.1.6.2.1 Minero.
Evidentemente, el sector minero en Colombia tiene un ordenamiento normativo en materia de
legalización - formalización. Ahora, dentro de los referentes iniciales se encuentran el Decreto 2655 de
1988 y la Ley 141 de 1994, a través de los cuales se buscaba vincular a las explotaciones ocupadas en
forma permanente en un procedimiento simple y laxo de legalización.
A saber, la Ley 141, retomó las escalas de la minería contenidas en el antiguo Código de Minas o
Decreto 2655 de 1988. Ahora bien, con la expedición del nuevo Código de Minas, Ley 685 de 2001, se
modificó el concepto de procesos de legalización, transformándolo en un deber a cargo de los
explotadores de minas sin título inscrito. Además, se incluyeron beneficios para los explotadores en
proceso de legalización, como el no inicio de acciones penales, la posibilidad de solicitar la delimitación
de zonas reservadas, excluidas y restringidas de minería, y participar en procesos de integración de
áreas.
Cabe señalar que, en el 2010 el Gobierno Nacional intentó de manera frustrada modificar el
Código de Minas con la Ley 1382 de 2010, la cual redirigió el proceso de legalización hacia los
explotadores de minas, grupos y asociaciones de minería tradicional sin título inscrito, para que, dentro
de los dos años siguiente, solicitarán la concesión del área para explotación. No obstante, la reforma
introducida por la Ley 1382 comprendió aspectos que crearon inconformidad en las comunidades
indígenas y afrodescendientes, por lo que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, según
Sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011.
Posterior a esto, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Decreto 933 de 2013, mediante el
cual se incluyó dentro de la definición de minería tradicional a la informal. Sin embargo, no se consideró
aclarar la definición del glosario respecto a la minería ilegal, manteniendo así la confusión y el conf licto
41
con los mineros artesanales e informales. Es de señalar que, este decreto estableció requisitos más laxos
para que los mineros pudieran demostrar la tradición de más de diez años de sus minas.
De lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección C, Expediente No. 52506 Auto de 20 de abril de 2016, Consejero Ponente (E) Dr. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa, declaro inicialmente su suspensión provisional, aludiendo que:
Fue una clara reproducción de un acto administrativo que desarrollaba el artículo 12 de la Ley
1382 de 2010 y salió del ordenamiento jurídico como consecuencia de la inconstitucionalidad de la
mencionada ley, queriendo de esta forma la autoridad reglamentaria intentar revivir los efectos de una
disposición jurídica sobre la que operó el decaimiento en virtud de la inexequibilidad de la norma que
reglamentaba (p.28)
Ahora, el Despacho estableció que el Capítulo I relativo a las definiciones y condiciones
generales, así como el Capítulo IV sobre la formalización de áreas con título minero, no correspondían a
una reproducción del Decreto 1970 de 2012, pero la reglamentación sí estaba ligada con el tema
desarrollado en ambas normas, constituyendo así una unidad de materia igualmente viciada de
ilegalidad.
Después de esto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B, Expediente No. 55881 de 28 de octubre de 2019, Consejero Ponente Dr. Martín Bermúdez
Muñoz, declaró finalmente la nulidad del Decreto y de las disposiciones que reprodujeron su contenido
en el Decreto 1073 de 2015, señalando que:
La facultad reglamentaria se ejerció sobre una norma de rango legal, a tan solo tres días de que
se hiciera efectiva la inexequibilidad de la misma, resuelta por la Corte Constitucional en sentencia C-
366 de 2011, con lo cual se revela que el propósito de la expedición del decreto no fue el de reglamentar
42
la norma mientras la misma estuvo vigente por cuenta del diferimiento de los efectos de la sentencia de
inconstitucionalidad, sino propiciar irregularmente su pervivencia con posterioridad a su salida del
ordenamiento jurídico.
A esto se añade que:
Esta situación efectivamente revela un vicio en la motivación del acto administrativo, pues si
bien el decreto no reproducía el contenido de la norma legal declarada inexequible, resulta obvio que la
reglamentación que con él se adoptaba -más aun teniendo en cuenta el momento en que se estaba
adoptando- tenía la expectativa de provocar la pervivencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, aún
luego de que se hiciera efectiva su inexequibilidad, pues sometía en adelante los trámites de
formalización de minería tradicional a las reglas que en conjunto dichas normas establecían.
Es así que:
Las razones de nulidad que afectan entonces el decreto son las de la falsa motivación y la
desviación de poder, comoquiera que la causa o motivo que dio lugar a su expedición, es decir, las
razones de hecho y de derecho que determinaron su adopción, no corresponden a la realidad; y el
ejercicio de facultad reglamentaria resultó utilizado para provocar un propósito contrario al
ordenamiento jurídico.
Continuando con el marco normativo, en el 2014 el Ministerio de Minas y Energía adoptó por
medio de la Resolución 90719 la “Política Nacional para la Formalización Minera”, orientada a definir
estrategias y proyectos para desarrollar la actividad minera en condiciones de formalidad legal, técnica,
laboral, ambiental, económica y social.
Bajo este impulso, el Gobierno Nacional continúo con la estrategia de formalización minera, a
través del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, específicamente, por medio de la expedición de la Ley
43
1753 de 2015, en la cual se contempló dentro de los “mecanismos para amparar el trabajo bajo un título
minero”, las figuras del subcontrato de formalización minera con el titular y la devolución de áreas para
la formalización, dirigidos a explotadores de pequeña escala o pequeños mineros.
Finalmente, en el 2016 se adoptó la “Política Nacional Minera” con la Resolución 40391,
derogando así la Resolución 90719 de 2014, y con ello la Política de Formalización, la cual se convirtió en
un programa adicional que abarca entre otros, las condiciones competitivas y la promoción del acceso a
recursos de crédito para el desarrollo de la pequeña minería en el país.
En definitiva, la evolución normativa sobre formalización de la minería ha tenido una evolución
en el tiempo, la cual se ha generado a medida que las entidades correspondientes y los gobiernos de
turno lo han considerado conveniente. En la siguiente tabla, se relacionan algunos antecedentes
normativos identificados durante la revisión documental, los cuales guardan coherencia con la línea de
tiempo determinada para el presente trabajo.
44
Tabla 1 Normatividad minera
Norma Tema Observaciones
Decreto
2655 de 1988 Código de Minas
Uno de sus objetivos fundamentales era
fomentar la exploración del territorio
nacional y de los espacios marítimos
jurisdiccionales, para establecer la
existencia de minerales; facilitar su
racional explotación; atender las
necesidades de la demanda; crear
oportunidades de empleo en las
actividades mineras; estimular la
inversión en esta industria y promover
el desarrollo de las regiones donde se
adelante. Asimismo, definió en términos
de volumen tres tamaños de la minería
en el país: pequeña, mediana y gran
minería, de acuerdo con el documento
CONPES 2898 de 1997.
Ley
685 de 2001 Código de Minas
Tiene como objetivos de interés público
fomentar la exploración técnica y la
explotación de los recursos mineros de
propiedad estatal y privada, entre otros
objetivos.
Ley
812 de 2003
Plan Nacional de Desarrollo
Minero 2002-2006
Promueve la formalización de la
actividad en términos sostenibles y
asegura que el tema del desarrollo del
potencial minero colombiano se
convierta en un propósito nacional.
Ley
1151 de 2007
Plan Nacional de Desarrollo 2006-
2010
Presenta estrategias para el crecimiento
del sector y de las regiones mineras;
propicia una mayor participación en el
negocio minero de los segmentos con
mayores potencialidades de dinamizar
el crecimiento del sector.
45
Norma Tema Observaciones
Ley
1382 de 2010
(Inexequible)
Modifica la Ley 685 de 2001
Código de Minas
Definió a la minería tradicional como
aquella que realizan personas o grupos
de personas que exploten minas de
propiedad estatal sin título inscrito en el
RMN y que acrediten a través de
documentación comercial y técnica una
existencia mínima de 10 años anteriores
a su vigencia.
Decreto
4134 de 2011
Por el cual se crea la Agencia
Nacional de Minería
Tiene como objetivos de interés público
fomentar la exploración técnica y la
explotación de los recursos mineros de
propiedad estatal y privada.
Ley
1450 de 2011
Plan Nacional de Desarrollo 2011-
2014
Introduce algunas modificaciones sobre
multas, reservas mineras estratégicas,
prohibiciones a la minería por razones
ambientales. Adiciona causales de
caducidad y suspensión por razones de
seguridad minera, control a la
explotación ilícita.
Decreto
0381 de 2012
Estructura del Ministerio de
Minas y Energía
Plantea una estructura en la cual se
encuentra un área de "Dirección de
Formalización Minera" con las funciones
de formular, coordinar y evaluar la
política para la formalización de la
minería.
Ley
1530 de 2012
Organización y el funcionamiento
del Sistema General de Regalías
Fomenta la estructuración de proyectos
que promuevan el desarrollo de la
producción minero-energética, en
particular la minería pequeña, mediana
y artesanal.
46
Norma Tema Observaciones
Ley
1658 de 2013
Comercialización y el uso de
mercurio en las diferentes
actividades industriales del país
Plantea incentivos para la formalización
minera con el propósito de impulsar y
consolidar la formalización de la
actividad minera, especialmente de
pequeños mineros auríferos. Se
contemplan instrumentos como
subcontrato de formalización minera,
devolución de áreas para la
formalización minera y beneficios para
la formalización.
Decreto
933 de 2013
(Declarado nulo)
Disposiciones en materia de
formalización de minería
tradicional y se modifican unas
definiciones del Glosario Minero
Precisó nuevamente el concepto
minería tradicional, dado que la Ley
1382 fue declarada inexequible. La
nueva definición de minería tradicional
hace referencia a aquella que se ha
ejercido desde antes de la vigencia de la
Ley 685 de 2001.
Resolución
90719 de 2014
Política Nacional Para la
Formalización de la Minería en
Colombia
Genera herramientas de apoyo a los
mineros informales de pequeña y
mediana escala preferentemente, de tal
forma que con la ayuda del Estado, la
implementación de la misma permitirá
la formalización de su actividad.
Decreto
480 de 2014
Condiciones y requisitos para la
celebración y ejecución de los
subcontratos de formalización
minera
Establece el alcance, las condiciones
para poder acceder a un subcontrato de
formalización minera y el tipo de
fiscalización y seguimiento que se les
debe realizar.
Decreto
0276 de 2015
Registro Único de
comercializadores (RUCOM)
Define los requisitos y las condiciones
bajo las cuales deberán inscribirse los
Comercializadores de Minerales como
requisito para tener acceso a la compra
y/o venta de minerales.
47
Norma Tema Observaciones
Ley
1753 de 2015
Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018
Da continuidad a las Áreas Estratégicas
Mineras creadas en el artículo 108 de la
Ley 1450 de 2011, como mecanismo
alterno al régimen ordinario para la
asignación al derecho de explorar y
explotar minerales por medio de un
proceso de selección objetiva.
Denomina estas áreas como "áreas de
reserva estratégica mineras".
Decreto
1073 de 2015
Decreto Único Reglamentario del
Sector Administrativo
de Minas y Energía
Compila y racionaliza las normas de
carácter reglamentario que rigen en el
sector minas y energía, constituyendo
un instrumento jurídico único para el
mismo.
Resolución
831 de 2015
Por la cual se establecen los
criterios para acreditar la
capacidad económica, por parte
de los interesados en el marco de
las nuevas solicitudes de
contratos de concesión minera;
las cesiones de derechos y las
cesiones de áreas de qué trata el
artículo 22 de la Ley 1753 de 2015
Establece los requisitos que deben
aportar los interesados para acreditar la
capacidad económica de las solicitudes
de contratos de concesión minera
presentadas con posterioridad al 9 de
junio de 2015. También, define los
criterios de evaluación de la capacidad
económica aplicados por parte de la
Autoridad Minera.
Resolución
40391 de 2016 Política Minera Nacional
Tiene como objetivo “que la actividad
minera, en todas sus escalas, se
desarrolle de forma ordenada,
incluyente, competitiva y responsable”.
Contempla retos y desafíos del sector y
establece estrategias y pilares para
lograr los objetivos.
Resolución
40558 de 2016
Por la cual se modifica el formato
básico minero (FBM)
Debe ser presentado por un geólogo,
ingeniero de minas o ingeniero geólogo
matriculados, según el caso, de acuerdo
con las disposiciones que regulan estas
profesiones, quien deberá haber sido
asignado por el titular minero o su
apoderado para tal fin.
48
Norma Tema Observaciones
Decreto
1666 de 2016
Por el cual se adiciona el Decreto
Único Reglamentario del Sector
Administrativo de Minas y
Energía, 1073 de 2015,
relacionado con la clasificación
minera
Define y establece los requisitos para las
actividades mineras de subsistencia,
pequeña, mediana y gran minería. La
clasificación de cada una tiene en
cuenta el tipo de material, el número de
hectáreas otorgadas al título minero y el
volumen de producción de volumen
máxima anual.
Resolución
422 de 2016
Procedimiento para la
terminación de la aprobación del
sub contrato de formalización
minera.
Establece la causal o causales de
terminación de la aprobación del
subcontrato de formalización minera, de
conformidad a los preceptos del decreto
480 de 2014, contenido en el decreto
1073 de 2015.
Resolución
41107 de 2016
Términos del
glosario técnico minero
Modifica la definición de explotaciones
tradiciones definida en el glosario
técnico minero, la cual queda así: es la
actividad minera realizada por personas
vecinas del lugar que no cuentan con
título minero y que por sus
características socioeconómicas se
constituye en la principal fuente de
ingresos de esa comunidad.
Decreto
1949 de 2017
Mecanismos para el trabajo bajo
el amparo de un título en la
pequeña minería
Establece los lineamientos como
reglamentación para celebración y
ejecución de subcontratos de
formalización minera entre el
beneficiario de un título y los
explotadores. También, desarrolla las
condiciones para la devolución y
administración de áreas devueltas por el
beneficiario de un título minero.
49
Norma Tema Observaciones
Resolución
40156 de 2017
Condiciones para que los
pequeños mineros puedan
acceder a una línea de crédito que
implemente una entidad
financiera habilitada
Considera el otorgamiento de
préstamos en la modalidad de tasa
compensada a la pequeña minería, con
el fin de garantizar la uniformidad en los
requisitos y condiciones de igualdad en
el acceso al crédito.
Resolución
143 de 2017
Por medio del cual se deroga la
Resolución 428 de 2013,
modificada por la Resolución 551
de 2013 y se adoptan los términos
de referencia señalados en el
literal f del artículo 271, los
artículos 278, 339 y 340 del
Código de Minas y se dictan otras
disposiciones
Adopta los Términos de Referencia y
acoge las Guías Minero-Ambientales
junto con sus anexos, con el fin de que
se cumplan los objetivos señalados en
los artículos 80, 81 y 84 del Código de
Minas y lo dispuesto por la Honorable
Corte Constitucional en Sentencia C-389
de 2016 estableciendo los mínimos de
idoneidad laboral y ambiental.
Resolución
299 de 2018
Por medio de la cual se modifica
la Resolución No. 143 de 29 de
marzo de 2017
Considera la inclusión en los anexos de
los términos de referencia los
estándares internacionales acogidos por
CRIRSCO.
Ley
1955 de 2019
Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022
Define para las actividades de
explotación minera que pretendan
obtener su título minero bajo el marco
normativo de la formalización de
minería tradicional, tramitar y obtener
licencia ambiental temporal para la
formalización minera.
Resolución
4-0925 de 2019
Por la cual se adopta un nuevo
Formato Básico Minero – FBM y
se toman otras determinaciones
La presentación del nuevo formato
corresponde a quienes estén obligados
a ello en el Sistema Integral de Gestión
Minera – SIGM, o en el implementado o
modificado por la autoridad minera
nacional.
50
Norma Tema Observaciones
Resolución
406 de 2019
Por la cual se modifica la
Resolución 318 del 20 de junio de
2018 por la cual se adoptan los
términos de referencia aplicables
para la elaboración de los
programas y proyectos de Gestión
Social en la ejecución de los
proyectos mineros, y se dictan
otras disposiciones
Adopta las modificaciones a los
términos de referencia que establecen
los parámetros y criterios para la
elaboración, presentación, ejecución,
evaluación, aprobación y seguimiento
de los Planes de Gestión Social (PGS).
Decreto
1378 de 2020
Por el cual se adiciona el Decreto
Único Reglamentario No 1073 de
2015, respecto a los requisitos
diferenciales para el otorgamiento
de contratos de concesión a
mineros de pequeña escala y
beneficiarios de devolución de
áreas
Aplica a las personas naturales o
jurídicas que sean Mineros de Pequeña
Escala que no cuenten con título minero
y a los Beneficiarios de Devolución de
Áreas para la formalización minera.
Fuente: elaboración propia.
3.1.6.2.2 Ambiental
El marco normativo ambiental en Colombia inicia con la expedición del Decreto 2811 de 1974,
por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección del Medio
Ambiente. De acuerdo con González (2006), no solo fue el primer código en ser expedido en América
Latina, sino que también se constituye como la primera reglamentación especial sobre ambiente en
Colombia.
Ahora bien, la Constitución Política de 1991 también realiza un significativo número de
menciones al ambiente y lo interconecta con diversos ámbitos de la sociedad. A causa de ello, el
ambiente no solo se adopta como un objeto de protección, sino que ubica en cabeza del Estado la
obligación de protegerlo, con lo que eleva su posición a un nivel mucho mayor. Para Mina (2016), estas
primeras intenciones buscan plasmar una conciencia ecológica dentro de la sociedad colombiana
51
De lo anterior, autores como Rodas (1995) y Rojas (2010) sostienen que el derecho ambiental en
Colombia ha sido establecido como un derecho colectivo de tercera generación, por tanto, implica que
el Estado asuma un esfuerzo mayor para generar las condiciones necesarias que conlleven a su
conservación y protección.
A partir de esta perspectiva, la expedición de la Ley 99 de 1993, la cual tomó de manera íntegra
los principios ambientales de la Conferencia de Rio de Janeiro de 1992, constituyó un verdadero
fortalecimiento de la gestión ambiental en Colombia haciendo aún más visible la dimensión ambiental
en el contexto institucional. Es preciso mencionar que, a través del artículo 2 ibídem se crea el hoy
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En adelante, el Ministerio ha estado encargado de formular políticas ambientales y regular el
ordenamiento ambiental del territorio, así como, liderar el Sistema Nacional Ambiental (SINA), siendo
este, básicamente, el establecimiento de una serie de instituciones con competencias para la protección
de los recursos naturales y el ambiente.
Respecto a la figura de la licencia ambiental, su regulación ha tenido grandes modificaciones a
través de los años. En inicio, estuvo inmersa en la Ley 99 de 1993, pero luego fue reglamentada por el
Decreto 1753 de 1994. Posteriormente, se reguló por el Decreto 1180 de 2003 y se modificó por el
Decreto 1120 de 2005 y el Decreto 2820 de 2010, para finalmente ser reglamentada por el Decreto 2041
de 2014. Referente a esto, autores como Rodríguez (2011) manifiestan que lo que se ha buscado por
parte del Estado es flexibilizar los requisitos necesarios para la expedición de licencias ambientales.
En la actualidad, la diversa normatividad en relación a la protección del ambiente se encuentra
condensada en el Decreto 1076 de 2015, mediante el cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del
Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. En tal sentido, se evocan las regulaciones a las que se sujetarán
52
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación.
Dentro de este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad”, expedido a través de la Ley 1955 de 2019, expone una serie de propuestas, planes y
proyectos orientados al ordenamiento territorial y ambiental del País. Así mismo, acondiciona un
conjunto de elementos dentro del ámbito minero para insistir en los avances de control y seguimiento a
la producción, con mecanismos de fiscalización e inspección de campo que regule la minería ilegal.
Ahora, estas consideraciones se encuentran, por ejemplo, el artículo 22, el cual marca una pauta
en lo que corresponde al licenciamiento ambiental, debido a que las actividades de explotación minera
que pretendan obtener su título minero bajo el marco normativo de la formalización de minería
tradicional, deberán en un plazo de tres meses siguientes a la f irmeza del acto administrativo radicar el
respectivo Estudio de Impacto Ambiental junto con la solicitud de licencia ambiental temporal.
Para lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por medio de la Resolución
447 de 2020, expidió los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental
(EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental global o definitiva de los proyectos de pequeña
minería. Además, mediante la Resolución 448 de 2020, estableció lo términos de referencia para la
elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental
temporal para la formalización minera.
Evidentemente, a través de estos términos de referencia el Gobierno Duque busca por un lado
asegurar el cumplimiento de las obligaciones por parte de aquellos mineros que cuenten con
autorización legal para realizar su actividad, y por otro, contar con un marco legal claro con
instrumentos ambientales diferenciados que sean acordes con los nuevos retos técnicos, ambientales y
sociales que engloban a la actividad minera en el país.
53
Agregando a lo anterior, está al artículo 326, en el cual el Gobierno Nacional considera la
definición de requisitos diferenciales para el otorgamiento del contrato de concesión a los mineros de
pequeña escala, beneficiarios de devolución de área y comunidades étnicas. Así las cosas, el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá los términos de referencia diferenciales para la
elaboración del estudio de impacto ambiental requerido para el licenciamiento ambiental a estos
proyectos mineros.
A continuación, se presenta un consolidado de la normatividad ambiental que regula la materia
objeto de estudio, es decir, la que se debe tener en cuenta para el desarrollo de la actividad minera en
Colombia.
Tabla 2 Normatividad ambiental
Norma Tema Observaciones
Ley 2ª
1959
Sobre economía forestal de la
Nación y conservación de
recursos naturales renovables
Reglamenta la utilización de los terrenos
de propiedad privada que se encuentren
localizados dentro de los límites de las
Zonas de Reserva Forestal o de Bosques
Nacionales.
Decreto
2811 de 1974
Por el cual se dicta el Código
Nacional de Recursos Naturales
Renovables y Protección del
Medio Ambiente
Establece disposiciones respecto a la
preservación y manejo de los recursos
naturales renovables considerados de
utilidad pública e interés social.
Ley
99 de 1993
Reordena el Sector Público
encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente
y los recursos naturales
renovables
Incluye los Principios Generales
Ambientales mediante los cuales se
fundamenta la política ambiental
colombiana. De otro lado precisa la
obligatoriedad de la licencia ambiental
para la ejecución de obras, el
establecimiento de industrias o el
desarrollo de cualquier actividad que
genere deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al ambiente.
54
Norma Tema Observaciones
Decreto
1753 de 1994
Por el cual se reglamentan
parcialmente los [Títulos VIII y XII
de la Ley 99 de 1993] sobre
licencias ambientales
Establece entre otros, lo referente a la
licencia ambiental: naturaleza,
modalidades y efectos. Así mismo,
incluye consideraciones sobre la
competencia para el otorgamiento de
licencias ambientales, sobre el
Diagnóstico Ambiental de Alternativas,
el Estudio de Impacto Ambiental y el
procedimiento para la obtención de la
licencia ambiental.
Decreto
1180 de 2003
Por el cual se reglamenta el Título
VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
Licencias Ambientales
Determina entre otros, el concepto y
alcance de la licencia ambiental. Así
mismo, incluye lo relacionado con la
exigibilidad de la licencia ambiental, los
Estudios Ambientales y el Diagnóstico
Ambiental de Alternativas.
Decreto
1220 de 2005
Reglamenta el Título VIII de la Ley
99 de 1993 sobre licencias
ambientales
Establece algunas definiciones sobre el
tema ambiental, señala las autoridades
ambientales competentes, el concepto,
alcance y término de la licencia
ambiental y define la Licencia Ambiental
Global. Determina las actividades que
hacen exigible dicha licencia, la
competencia de algunos organismos
para otorgarla, estudios ambientales,
objeto, exigibilidad, contenido y
verificación del Diagnóstico Ambiental
de Alternativas.
Ley
1333 de 2009
Procedimiento sancionatorio
ambiental
Define que las sanciones solamente
podrán ser impuestas por la autoridad
ambiental competente para otorgar la
respectiva licencia ambiental, permiso,
concesión y demás autorizaciones
ambientales e instrumentos de manejo
y control ambiental, previo agotamiento
del procedimiento sancionatorio.
55
Norma Tema Observaciones
Resolución
610 de 2010
Norma de Calidad del Aire o Nivel
de Inmisión
Establece los niveles máximos
permisibles para contaminantes criterio,
niveles máximos permisibles para
contaminantes no convencionales con
efectos carcinogénicos y umbrales para
las principales sustancias generadoras
de olores ofensivos.
Decreto
2820 de 2010
Por el cual se reglamenta el Titulo
VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
licencias ambientales
Integra entre otros: disposiciones
generales, competencia y exigibilidad de
la licencia ambiental, estudios
ambientales, procedimiento para la
obtención de la licencia ambiental,
modificación, cesión, integración,
perdida de vigencia de la licencia
ambiental, y cesación del trámite de
licenciamiento ambiental.
Resolución
1503 de 2010
Metodología de Presentación de
Estudios Ambientales
Incluye por primera vez la estructura o
Modelo de Almacenamiento Geográfico
- MAG, como requerimiento de soporte
de la información documental de los
proyectos y trámites ambientales.
Decreto
3573 de 2011
Creación Agencia Nacional de
Licencias Ambientales (ANLA)
Entre las funciones asignadas se
encuentra: (a) otorgar o negar las
licencias, permisos y trámites
ambientales de competencia del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, de conformidad con la ley y
los reglamentos, (b) realizar el
seguimiento de las licencias, permisos y
trámites ambientales y (c) administrar el
Sistema de Licencias, Permisos y
Trámites Ambientales -SILA-y Ventanilla
Integral de Trámites Ambientales en
Línea –VITAL.
56
Norma Tema Observaciones
Ley
1444 de 2011
Reorganización del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Se cambia la denominación a Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible y
continuará cumpliendo los objetivos y
funciones señalados en las normas
vigentes, salvo en lo concerniente a los
Despachos del Viceministro de Vivienda
y Desarrollo Territorial y al Despacho del
Viceministro de Agua y Saneamiento
Básico.
Resolución
918 de 2011
Procedimiento para la sustracción
de áreas en las reservas forestales
nacionales y regionales
Define los requisitos para la sustracción
de áreas en las reservas forestales
nacionales, incluidas las establecidas
mediante la Ley 2ª de 1959 y de las
áreas en las reservas forestales
regionales, para el desarrollo de
actividades declaradas por la ley como
de utilidad pública o interés social
(minería).
Decreto
3570 de 2011
Objetivos y estructura del
Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible
Mantiene como objetivo esencial del
Ministerio, la gestión del ambiente y de
los recursos naturales renovables,
encargado de orientar y regular el
ordenamiento ambiental del territorio.
Decreto
2667 de 2012
Tasa retributiva por la utilización
directa e indirecta del agua
Reglamenta la tasa retributiva por la
utilización directa e indirecta del recurso
hídrico como receptor de vertimientos
puntuales. La aplicación es asignada a
las autoridades ambientales
competentes.
Ley
1658 de 2013
Disposiciones para
comercialización y el uso de
mercurio en las diferentes
actividades industriales
Establece un punto de inicio a nivel
institucional para definir las medidas
regulatorias necesarias que permitan
reducir y eliminar de manera segura y
sostenible, el uso del mercurio en las
diferentes actividades industriales del
país.
57
Norma Tema Observaciones
Resolución
1270 de 2013
Comité de Gestión Ambiental de
la Defensoría del Pueblo
Desarrolla estrategias de sensibilización
y proyectos, en relación con el
mejoramiento de las condiciones
ambientales, el uso adecuado de
recursos como la energía, el agua y el
aire, y la implementación de criterios
ambientales para la compra y uso de
insumos eco-eficientes.
Decreto
2041 de 2014
Reglamenta el Título VIII de la Ley
99 de 1993 sobre licencias
ambientales
Establece el alcance y concepto de la
licencia ambiental, competencia,
normas sobre estudios ambientales,
diagnóstico ambiental de alternativas,
estudio de impacto ambiental, trámite,
modificación, cesión, perdida de
vigencia, control, seguimiento, acceso a
información ambiental, entre otras
disposiciones.
Resolución
631 de 2015
Parámetros y los valores límites
máximos permisibles en los
vertimientos puntuales
Establece los parámetros y los valores
límites máximos permisibles que
deberán cumplir quienes realizan
vertimientos puntuales a los cuerpos de
aguas superficiales y a los sistemas de
alcantarillado público.
Decreto
1076 de 2015
Decreto Único Reglamentario del
Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible
Compila y racionaliza las normas de
carácter reglamentario que rigen en el
sector. Constituye un instrumento
jurídico único para el mismo.
Resolución
2206 de 2016
Términos de referencia para la
elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental -EIA- para los
proyectos de explotación minera
Los términos definidos deben ser
adaptados a la magnitud y
particularidades del proyecto, sus fases
de desarrollo y a las características
ambientales regionales y locales en
donde se pretende desarrollar.
58
Norma Tema Observaciones
Resolución
0590 de 2018
Requisitos y procedimiento para
la sustracción temporal y
definitiva especial de áreas de
Reserva Forestal
Establece los requisitos y el
procedimiento para la sustracción
temporal y definitiva de áreas de
reserva forestal, en el marco de las
áreas de reserva especial para las
comunidades mineras de conformidad
con lo señalado en los Artículos 31,
modificado por el Artículo 147 del
decreto ley 019 del 2002 y 248 de la ley
685 del 2001.
Resolución
1561 de 2019
Términos de referencia para la
elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental (EIA),
requerido para el trámite de la
licencia ambiental de los
proyectos de explotación de
materiales de construcción
Pretende ser una herramienta que
facilite y amplíe el proceso de la
elaboración del estudio de impacto
ambiental en el sector minero, debido a
que en muchas ocasiones es necesaria
información adicional indispensable,
que no se encuentra solicitada en los
términos de referencia anteriores.
Ley
1955 de 2019
Plan Nacional de Desarrollo 2018-
2022 “Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad”
Tiene como objetivo sentar las bases de
legalidad, emprendimiento y equidad
que permitan lograr la igualdad de
oportunidades para todos los
colombianos, en concordancia con un
proyecto de largo plazo con el que
Colombia alcance los Objetivos de
Desarrollo Sostenible al 2030.
Resolución
447 de 2020
Términos de referencia para la
elaboración del Estudio Ambiental
– EIA, requerido para el trámite
de la licencia ambiental global o
definitiva de los proyectos de
pequeña minería
Describe los términos de referencia que
orientan la elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental (en adelante EIA),
para el trámite de la licencia ambiental
global o definitiva para proyectos de
explotación de pequeña minería. Ahora,
estos términos serán adaptados a las
características de la actividad minera
realizada y tipo de mineral explotado.
59
Norma Tema Observaciones
Resolución
448 de 2020
Términos de referencia para la
elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental – EIA,
requerido para el trámite de la
licencia ambiental temporal para
la formalización minera
Establece los términos de referencia
para la elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental–EIA, requerido para
el trámite de la licencia temporal para la
formalización minera. Constituye un
instrumento ambiental diferenciado
ante los nuevos retos del sector minero.
Resolución
669 de 2020
Por el cual se modifica la
resolución 448 de 2020 en el
sentido de prorrogar su entrada
en vigencia
Establece la entrada en vigencia de la
Resolución 448 de 2020 a partir del
siguiente día hábil a la superación de la
emergencia sanitaria, declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social
Fuente: elaboración propia.
3.1.7 Antecedentes
Para la presentación de los antecedentes se ha considerado la siguiente estructura:
internacionales, latinoamericanos, nacionales y regionales. A partir, de esta extensa perspectiva se
intenta abordar los principales elementos de estudio, de tal modo que se logre una aproximación
significativa en relación al tema objeto de trabajo.
3.1.7.1 Antecedentes internacionales.
De acuerdo con publicaciones de autores como Heemskerk (2005) y Hinton (2005), la
formalización busca la creación de un marco legislativo para la minería a pequeña escala. También,
refiere el proceso de registro, organización y seguimiento de la actividad minera en el campo. Además
de beneficiarse de los impuestos que recibe un Estado al registrar a los mineros, la formalización se
entiende en este aspecto como una estrategia de intervención efectiva, que inicia el contacto con los
mineros y permite la recopilación de datos e información para guiar la consolidación de proyectos por
parte de las agencias internacionales de desarrollo.
60
Ciertamente, los aportes más relevantes en materia de formalización minera coinciden en
afirmar que en los últimos años ha surgido un consenso para que las bases de cambio no se limiten a la
reducción de la contaminación, el desarrollo de capacidades o a la transferencia de tecnología, sino más
bien a un proceso a través del reconocimiento de derechos. En este sentido, investigaciones como las de
Siegel y Veiga (2009), mencionan que el l lamado a la formalización se ha vuelto axiomático en el sector
de la minería artesanal y de pequeña escala, debido a que no siempre está claro qué significa
exactamente este término.
Al respecto, Carstens y Hilson (2009), señalan que, los recursos destinados por los gobiernos
tienden a ser muy limitados, por lo que no resulta fácil exigir el cumplimiento correspondiente,
particularmente en situaciones donde los mineros son altamente móviles y operan en áreas remotas.
Ahora, los sistemas de licencias a menudo están diseñados por expertos externos que tienen poca
comprensión de las realidades que enfrentan los mineros en el terreno, o de los desafíos de
implementación y cumplimiento que deben asumir los gobiernos con recursos limitados.
En ese orden de ideas, Geenen (2012) sostiene que los gobiernos de los países con mineros
artesanales y de pequeña escala insisten en que la solución para los conflictos entre empresas o
propietarios de tierras y mineros informales e ilegales es la formalización, sin embargo, el proceso no
está claro para la mayoría de los involucrados. Es así como, las críticas a las políticas de formalización
existentes en países de Latinoamérica, resultan abrumadoras, sin alternativas sólidas. De otro lado, la
tasa de empleo informal, le convierte en un problema crónico, debido a que comprende entre el 50% y
75% de los sectores no agrícolas, sumado al desinterés que manifiestan los pequeños mineros en el
proceso, al considerar un mayor control de sus actividades por parte de los gobiernos.
De acuerdo con Llaguno (2016), los procesos de formalización minera implican desafíos
importantes, asociados en su mayoría a factores políticos, lo que puede conducir al fracaso. A esto se
61
añade, la fuerza laboral móvil, la distribución de beneficios, así como, la ambigüedad jurídica y el
conflicto sobre los derechos mineros. Bajo esta óptica, se fundamenta la necesidad de mejorar la
coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y el diseño de marcos institucionales formales que
se adapten a las realidades locales institucionales, con el propósito de abordar estos desafíos (Verbrugge
y Besmanos, 2016).
Salo (2016), por su parte, presenta una reflexión sobre la formalización, siendo un término
ampliamente utilizado para denotar la legalización de los mineros artesanales, pero que no está claro si
esto se traduce en una mejor gestión de los recursos naturales, es decir, si se logra una sostenibilidad
económica y ambiental en el territorio. Después de todo, ningún país tiene regulaciones claras que
definan las actividades que se clasifican como "minería artesanal", y casi todas las políticas solo se
refieren al tamaño de la operación, en otras palabras, están definidas a partir de la capacidad de
producción.
Desde esta posición, Veiga (2014) y Mutemeri (2016), señalan que las iniciativas de
formalización de los mineros artesanales que se están implementando actualmente en los países en
desarrollo están destinadas a fracasar, a menos que se puedan producir algunos cambios radicales.
Ahora, este fracaso se atribuye a la visión miope de los gobiernos, que exigen que los mineros
artesanales presenten docenas de documentos y pruebas de su legitimidad. Sin capacitación y
organización de los mineros artesanales y de pequeña escala en cooperativas o asociaciones, los
gobiernos no pueden esperar que las prácticas rudimentarias de estos mineros se transformen en
metodologías limpias y ambientalmente responsables.
Por último, publicaciones más recientes como las de Corbetta (2017), se han centrado en la
minería artesanal y de pequeña escala como una actividad con características potenciales para generar
beneficios económicos y sociales. A pesar que, las operaciones mineras crean importantes impactos
62
ambientales, como la degradación de la tierra y la contaminación de los cursos fluviales, es posible
lograr la construcción sistemática de alternativas sostenibles que faciliten el incremento de
oportunidades, y más en aquellos países en los cuales las opciones para generar ingresos y/o fuentes de
sustento son cada vez más escasas.
3.1.7.2 Antecedentes latinoamericanos.
A nivel de Latinoamérica, se encontraron tres publicaciones. La primera corresponde a “El
desafío de la formalización en la minería artesanal y de pequeña escala – Análisis de las experiencias en
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú”, documento publicado en el 2006 por Acción Solidaria para el
Desarrollo y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, el cual presenta un análisis del
problema de la informalidad en la minería artesanal y en pequeña escala y su tránsito a la economía
formal. El documento dividido en dos secciones, presenta inicialmente los resultados del análisis
regional para luego mostrar algunas experiencias importantes de formalización.
Dentro de las principales lecciones de la investigación se menciona la importancia de considerar
la formalización como parte de cualquier programa de intervención de la minería artesanal y de
pequeña escala, así como, la necesidad de utilizar enfoques integrales que tomen en cuenta los aspectos
legales, económicos, ambientales, sociales y laborales correspondientes de una manera holística. Por
otro lado, los resultados del proyecto infieren que la grave crisis socioeconómica ll evo a los países de
estudio, a profundas trasformaciones estructurales en el modelo de Estado, por lo que se aprecia un
esfuerzo por promover una minería privada, moderna y de gran escala como una de las palancas para el
desarrollo. Es así que, surge un marco legal e institucional atractivo para la inversión extranjera,
eliminando el tratamiento de la minería por estratos y debilitando las políticas e instituciones orientadas
a la protección y fomento del desarrollo de la pequeña minería.
63
En segundo lugar, se encuentra la investigación liderada por Alianza por la Minería Responsable
(organización global sin finalidad de lucro) y el Banco Interamericano de Desarrollo, la cual se denominó
“Impulsando Buenas Prácticas de Minería Artesanal y de Pequeña Escala en el Contexto
Latinoamericano: El Estándar de Minería Justa Fairmined”. El documento compilatorio publicado en el
2014 presenta los resultados alrededor de buenas prácticas laborales, ambientales y sociales en
comunidades mineras. En este sentido, se presenta al Estándar Fairmined como una herramienta de
formalización del sector con miras a prevenir y corregir estas debilidades. Así mismo, se analiza la
minería artesanal y de pequeña escala como un sector productivo que responde a unas condiciones
geológicas específicas y que, al igual que los demás actores productivos, tiene un raci onal económico.
De acuerdo con esta publicación, uno de los mayores obstáculos que evitan el avance hacia una
formalización adecuada de la minería artesanal y de pequeña escala ha sido la falta de claridad sobre su
definición, como ha sido el caso de Colombia. Bajo esta dinámica, se reconoce que la minería artesanal y
de pequeña escala es una actividad económica que no va a desaparecer, no por falta de presencia del
Estado, sino porque sus raíces están en oportunidades de ingreso económico que la geografía y la
geología le ofrecen a una población. Además, como agentes económicos, resulta natural e indispensable
aprovechar estas oportunidades, especialmente si el territorio no ofrece otras oportunidades reales.
De otro lado, los resultados demuestran que una minería artesanal y de pequeña escala
responsable y económicamente viable es necesaria para que Latinoamérica cuente con sectores mineros
competitivos. Es así como, se menciona la posibilidad de lograr acceso a mercados internacionales y una
vitrina para mostrar sus prácticas mineras responsables; no solo contribuyendo en la creación de
cadenas de suministro eficientes y responsables desde los países productores hacia el resto del mundo,
sino también ayudando a mejorar la imagen de los sectores mineros nacionales, reconociendo y
visibilizando sus historias y realidades.
64
Por último, se cuenta con una publicación de 2019 desarrollada por el Programa de Minería de
Solidaridad (organización internacional sin fines de lucro) y la Plataforma Integral de Minería de
Pequeña Escala (PIM), titulada “Formalización Minera de Pequeña Escala en Latinoamérica: Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia”. Es de mencionar que, el documento es el resultado de un largo proceso de
investigación de fuentes secundarias como publicaciones, entrevistas, revistas, diarios, artículos,
normativas y portales institucionales, de ámbito público y privado.
El objetivo principal de la investigación se centró en conocer las características, coincidencias y
diferencias existentes en la regulación y el proceso de formalización de la minería a pequeña escala en
cuatro países de Sudamérica (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), con el propósito de contribuir a la
generación de aprendizajes que promuevan políticas públicas que mejoren el desarrollo de la mi nería a
pequeña escala en estos países. En tal sentido, la publicación presenta la información por medio de
preguntas directas, entre ellas, ¿cuál es la estratificación de la minería?, ¿cómo se define a la minería
informal?, ¿se maneja una definición distinta para minería ilegal? y ¿existe proceso de formalización de
la minería a pequeña escala en cada país?
En términos generales, el estudio establece que la clasificación o estratificación de la minería es
fundamental para ordenar las distintas realidades del sector y brindarle condiciones para que sean
reguladas. Así, pues, la clasificación debe responder a la complejidad del sector minero y a tener una
mejor comprensión sobre el impacto social, económico y ambiental de cada estrato, siendo este un
punto de partida muy importante para generar políticas públicas de acuerdo con las realidades de cada
sector. Por otro lado, es esencial que los gobiernos consideren una distinción para las definiciones sobre
minería ilegal y minería informal, debido a que se exponen de manera unívoca y con términos
orientados a tomar acciones sobre el delito de minería ilegal, al igual que la situación de informalidad de
la minería de pequeña escala.
65
3.1.7.3 Antecedentes nacionales.
Los estudios e investigaciones en torno a la formalización minera en Colombia, han estado
vinculados principalmente a entidades públicas y organismos de control como el Ministerio de Minas y
Energía, la Contraloría General de la Republica y la Defensoría del Pueblo, así como por organizaciones
no gubernamentales y sin ánimo de lucro como CENSAT Agua Viva, Fedesarrollo y Alianza por la Minería
Responsable. En este sentido, surgen diversas aportaciones y definiciones del tema, de las cuales se ha
hecho el intento de reunir algunas de las principales en la siguiente tabla de manera cronológica.
Tabla 3 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Colombia
Autor Nombre del estudio/publicación
CENSAT Agua Viva
Danilo Urrea y Tatiana Roa
(2005)
Evaluación participativa de diferentes
experiencias de formalización de la minería de
pequeña escala en Colombia.
Defensoría del Pueblo
(2010) La Minería de Hecho en Colombia.
Fedesarrollo
Natalia Salazar, Juan Benavides,
Pilar Cabrera y Juan Gonzalo Zapata
(2011)
Pequeña y mediana minería de carbón del
interior del país: alternativa de comercialización
y financiación a partir de la conformación de
alianzas estratégicas.
Procuraduría General de la Nación
(2011) Minería ilegal en Colombia. Informe preventivo
Contraloría General de la Republica
(2013)
Minería en Colombia. Fundamentos para
superar el modelo extractivista
Contraloría General de la República
(2013)
Minería en Colombia: institucionalidad y
territorio, paradojas y conflictos.
Andrés Escobar
Humberto Martínez
(2014)
El Sector Minero Colombiano Actual
Ingrid Scarlett Valencia Barreto
(2014) Minería informal y capital social
66
Autor Nombre del estudio/publicación
Alianza por la Minería Responsable
Leonardo Güiza Suárez
(2015)
Minería y Derechos Humanos: Una mirada desde
el sector Artesanal y de Pequeña Escala
Alianza por la Minería Responsable
Cristina Echavarría Usher
(2015)
¿Qué es legal? Formalización de la minería
artesanal y de pequeña escala en Colombia
Alianza por la Minería Responsable
Elizabeth Echavarría
Natalia González Parias
(2016)
La formalización de la pequeña minería en
Colombia: Experiencias desde el territorio.
Juan Sebastián Lara Rodríguez
Wilson Enario Naranjo Merchán
Sandra Rocio Manosalva Sánchez
(2017)
Formación de capacidades para la formalización
minera en Colombia: Un estudio de investigación
acción.
Contraloría General de la Republica
(2017)
Formalización de la minería en Colombia 2010-
2016.
Banco Interamericano de Desarrollo
Diego Arisi, Alix Cortés y Juan Cruz Vieyra
(2017)
Colombia 2030. Mejorando la gestión del sector
minero energético
Santiago Arango Aramburo, Patricia Jaramillo,
Yris Olaya y Ricardo Smith
(2017)
Simulating mining policies in developing
countries: The case of Colombia.
Orlando José Rada Bermúdez
(2018)
Análisis de los factores más influyentes en la
formalización de unidades productivas mineras
de pequeña escala.
James Rochlin
(2018)
Informal gold miners, security and development
in Colombia: Charting the way forward.
Hernando Augusto Guzmán, Luis Ángel Serrano
y Edgar Alfonso Dimate
(2019)
La minería artesanal en Colombia y su tránsito
de lo legal a lo ilegal en el periodo 1978 – 2018.
Marcello M. Veiga, Bruce G. Marshall
(2019)
The Colombian artisanal mining sector:
Formalization is a heavy burden.
Mario Alfonso Lopera González
(2020)
La formalización minera en el Bajo Cauca
antioqueño a través de las áreas de reserva
especial. Una aproximación al diseño
institucional desde el marco de análisis y
desarrollo institucional.
67
Autor Nombre del estudio/publicación
Juan Sebastián Lara Rodríguez, André Tosi
Furtado y Aleix Altimiras Martin
(2020)
Minería del platino y el oro en Chocó: Pobreza,
riqueza natural e informalidad.
Departamento Nacional de Planeación
(2020)
Evaluación del programa de formalización
minera para analizar sus resultados e identificar
aspectos de mejora en su implementación.
Fuente: elaboración propia.
A partir de lo anterior, se abordan algunos de los elementos, conclusiones y recomendaciones
en relación al tema de estudio, los cuales responden en su mayoría a, cómo se ha orientado el proceso
de formalización minera en Colombia y que limitaciones se han presentado en el camino. Así, pues, el
estudio liderado por CENSAT Agua Viva en el 2005, muestra un análisis de las diferentes experiencias de
formalización minera de pequeña escala partiendo de la integración con los diferentes sectores sociales
(mineros, comunidades, instituciones gubernamentales y no gubernamentales) de las incidencias, logros
y debilidades de las estrategias en diferentes regiones del país.
De acuerdo con esta investigación, el concepto de formalización en Colombia no ha sido
abordado en toda su integralidad, principalmente por aquellos que tienen que ver con las políticas, las
acciones y el control. A pesar que, existe evidencia de avances metodológicos, la falta de compromiso y
la definición de políticas claras y concretas han impedido un cambio real de la pequeña minería. Por su
parte, los procesos de intervención no cuentan con una línea base de información, por lo que se
desconoce las dimensiones de los problemas del sector, lo que genera un debilitamiento de los
argumentos y los procedimientos.
Por otro lado, el estudio realizado por la Defensoría del Pueblo (2010), concluye que la minería
de hecho, que involucra la minería tradicional, se encuentra generalizada en casi la mitad de los
municipios del país (44%) y concierne a más de 15.000 familias que derivan su sustento directamente de
esta actividad. Los departamentos de Córdoba (86%), Boyacá (69%), Risaralda (64%), Quindío (62%),
68
Valle del Cauca (55%), Caldas (52%) y Antioquia (46%) poseen el mayor porcentaje de municipios con
minería de hecho, lo que la convierte en un aspecto generalizado en sus regiones.
Dentro de este contexto, el estudio presentado por Fedesarrollo en el 2011 muestra al sector de
la minería artesanal y de pequeña escala como una actividad marcada por bajos niveles de inversión, lo
que implica entre otros, la ausencia de mecanización y la generación de altos impactos ambientales.
Frente a esto, el estudio determina que es indispensable que los pequeños mineros puedan acceder a
técnicas y tecnologías adaptadas a las diferentes escalas de producción, así como a capital humano
capacitado, requiriendo la definición de estrategias para incrementar los niveles de educación y
capacitación de los que llevan a cabo esta actividad, en aspectos técnicos, ambientales y
socioeconómicos.
De otro lado, el informe presentado por la Procuraduría General de la Nación en el 2011 señala
que, la falta de control por parte del Estado sobre la explotación de recursos del subsuelo, contrasta con
el creciente hallazgo de zonas de potencial explotación minera. Lo anterior, ocasiona una disyuntiva
entre la insuficiente gestión pública de los recursos, y la demanda que los particulares, tanto nacionales
como extranjeros, dando como resultado la informalidad. Así las cosas, la intervención del Estado en
este proceso resulta engorrosa, desactualizada y poco eficiente, los particul ares carecen de incentivo
para respetar la legalidad y, como es obvio, acuden al expediente de la informalidad que, además,
obedece a un reprochable propósito por maximizar las utilidades y evitar, al máximo, el control estatal.
En este orden de ideas, las dos publicaciones de la Contraloría General de la Republica en el
2013, relacionan que, el fracaso de los innumerables programas de legalización o formalización minera
se explica por la dificultad de conjugar estas escalas de actividad con la decisión de l Estado de consolidar
grandes emprendimientos mineros. Es así como, estos procesos deben privilegiar a las organizaciones de
mineros, con propuestas socioeconómicas que les obliguen en todo caso el cumplimiento de las normas
69
ambientales, territoriales y tributarias. Por lo tanto, el Gobierno debe procurar el desarrollo de
programas inclusivos que apoyen la consolidación y crecimiento de estos emprendimientos mineros
desde una perspectiva más social y menos represiva.
Al respecto, Güiza (2015) manifiesta en la publicación desarrollada por Alianza por la Minería
Responsable que, lograr la existencia de una definición general para la minería artesanal y de pequeña
escala es casi imposible, por cuanto corresponde a una actividad cuyas características pueden variar
según el territorio en el que se desarrolle y según las condiciones que la rodeen. Sin embargo, el proceso
de formalización se puede concebir como un elemento integral de vínculos de una actividad con las
normas y principios sociales, con la institucionalidad social, con el marco legal, con los derechos
humanos reconocidos universalmente y con las normas ambientales que le enmarcan.
Echavarría (2015), por su parte, señala que los esfuerzos por formalizar el sector de la minería
artesanal y de pequeña escala en Colombia, han sido poco constructivos, debido a que los gobiernos se
han centrado en obtener ingresos fiscales provenientes de la minería, en lugar de promover una visión
más integrada e incluyente del papel de la minería como estrategia de desarrollo local y regional. Es por
esto que, no se ha conseguido convencer a la sociedad colombiana en general y a las partes interesadas
locales en particular, de los potenciales beneficios de la minería. En definitiva, el proceso de
formalización minera en el País debe ser considerado desde un enfoque progresivo, que comprenda y
defina detalladamente los procedimientos legales, técnicos, laborales y ambientales, a través de una
orientación continua y oportuna, materializada en una pedagogía de mejoramiento continuo en el
sector.
De acuerdo con el estudio de Lara (2017), es fundamental que el proceso de formalización
incorpore programas que induzcan al aprendizaje permanente de los pequeños mineros. En otras
palabras, se requiere la generación de capacidades organizacionales en aspectos técnicos, ambientales y
70
socioeconómicos, de tal modo que, se mejoren las capacidades, por ejemplo, para desempeñar los
procesos y procedimientos contenidos en los Planes de Manejo Ambiental (PMA) y el Programa de
Trabajos y Obras (PTO).
Ahora bien, la investigación presentada por el Banco Interamericano de Desarrollo en 2017,
también señala que, el sector minero en Colombia es particularmente sensible a la necesidad de
conocimiento para lograr una intervención pertinente. De aquí que, sea necesario identificar e
inventariar no solo los recursos disponibles, sino las prácticas de extracción efectuadas en el territorio
para la definición de políticas eficaces. En consecuencia, el conocimiento se concibe como un eje
trascendental para el seguimiento del cumplimiento en las condiciones pactadas y establecidas en las
normas para la exploración y explotación de los recursos naturales, y, ante todo, para la toma de
decisiones.
De lo anterior, Guzmán (2019) sustenta que, aunque la jurisprudencia en Colombia aclara lo
concerniente a minería informal, legal e ilegal, al momento de aplicar la normatividad se han
desconocido los derechos de las comunidades que histórica, ancestral y tradicionalmente han practicado
la minería artesanal de manera informal, conllevando a dificultosas exigencias para obtener un título
minero. Así mismo, las regulaciones jurídicas que respaldan la minería artesanal y de pequeña escala,
aún continúan generando mayores beneficios en favor de las grandes empresas explotadoras de la
minería en el país; indicando no solo una inestabilidad en la normatividad sino una serie de obstáculos
para su avance.
Por último, Lara (2020) sostiene que, el gobierno y las autoridades del sector no velan por la
adecuada aplicación de la ley y la regulación ambiental, así mismo, es dudoso que el marco regulatorio
sea inclusivo para los mineros pequeños y artesanales, con poca capacidad organizacional. Es por esto
que, en vez de mejorar sus condiciones, se crean barreras de entrada al sector formal, que refuerzan la
71
informalidad y dan lugar a la denominada lógica económica persistente de la informalidad, pues los
mineros que buscan salir de esa economía oscura no tienen un apoyo estatal suficiente para competir
con los ilegales. En síntesis, el Estado requiere equilibrar las dimensiones social, ambiental y económica,
dentro del proceso, mediante acuerdos democráticos que provoquen cambios institucionales y den
origen a reglas explícitas inclusivas.
3.1.7.4 Antecedentes regionales.
El departamento de Boyacá, sin duda, se caracteriza por su amplia diversidad geológica, lo que
le convierte en uno de los departamentos más rico en minerales. De acuerdo con el Ministerios de
Minas y Energía (2012), el departamento concentra el 18% de las unidades mineras inventariadas
durante el Censo Minero Departamental 2010-2011. No obstante, al revisar la literatura se evidencia la
falta de publicaciones e investigaciones que aborden el tema de la minería artesanal y de pequeña
escala, así como del proceso de formalización. Dentro de la búsqueda se destacan cuatro publicaciones,
las cuales se relacionan en la siguiente tabla.
Tabla 4 Estudios y publicaciones sobre la formalización minera en Boyacá
Autor Nombre del estudio/publicación
Alianza por la Minería Responsable
Elizabeth Echavarría
Natalia González Parias
(2016)
La formalización de la pequeña minería en
Colombia: Experiencias desde el territorio.
Ana Milena Serrano Amado, Martha Stella
Martínez Bernal y Gloria Acened Puentes
(2016)
Formación empresarial hacia la construcción de
estrategias de formalización o sustitución de la
minería informal en el departamento de Boyacá,
estudio de caso municipio Sogamoso.
Ánthony Aristizábal Álzate
(2018)
Diagnostico situacional de unidades de
producción minera de carbón en el
departamento de Boyacá.
72
Autor Nombre del estudio/publicación
Karen Charlot Santisteban, Jesús David Salazar
y María Paula Urrego
(2019)
Locomotora minera en Colombia. Consecuencias
de la precaria coordinación institucional en el
departamento de Boyacá periodo 2010 a 2014.
Fuente: elaboración propia.
En este orden, Echavarría y González (2016) abordan la situación de los pequeños mineros de
carbón del departamento de Boyacá y se enfocan particularmente en los municipios de Sogamoso,
Tópaga, Gámeza, Mongua y Paipa. Ahora, uno de los aprendizajes en relación a la formalización e s la
gestión que cumplen las cadenas de suministro en el sector de la pequeña minería, resultando clave en
el proceso, ya que, la forma en que se orienten puede generar un incentivo o, por el contrario, un
entorpecimiento en su avance. Es así como, la definición de estrategias que apunten a la vinculación
directa de los pequeños mineros a estas cadenas de suministro, no solo genera un beneficio de los
actores involucrados, sino que, se hacen tangibles en el territorio mejores prácticas mineras,
ambientales y sociales.
La investigación de Serrano y otros (2016), por su parte, muestra que el 21% de las minas
visitadas durante su estudio realizan la extracción sin ningún tipo de control, lo cual se debe
principalmente a la falta de vigilancia por parte de las autoridades competentes. Además de esto, el 29%
de los encuestados manifiesta no estar interesado en adelantar el proceso de formalización, debido a los
costos que le generan. Por otro lado, el 25% de los mineros expresan tener desconocimiento de la
normatividad que establece el Estado en materia de exploración y explotación minera, lo que ha
intensificado no solo un deterioro ambiental, sino social y económico en la región.
Según Aristizábal (2018), los involucrados en la minería artesanal y de pequeña escala en el
departamento de Boyacá, carecen de un conocimiento integral sobre los principales compromisos que
deben asumir para dar cumplimiento al marco legal aplicable. Desde luego, al tratarse de un grupo tan
heterogéneo, su actuar frente a la formalización minera y a los requisitos normativos que el proceso
73
conlleva no resulta aceptable, argumentando que por ser pequeña minería no cuentan con las
capacidades operativas, técnicas, logísticas y financieras exigidas.
Desde esta perspectiva, para Santisteban y otros (2019) la minería de pequeña escala, como una
construcción cultural y social ha contribuido en el fortalecimiento de la informalidad laboral en el sector.
En el departamento de Boyacá esta situación ha sido ocasionada porque los pequeños mineros se
sienten amenazados y vulnerados en sus derechos al implementar políticas públicas que, en vez de
producir garantías, contribuyen en su mayoría al gran empresario minero. En tal sentido, se requieren
regulaciones que respondan a las necesidades sociales que se generan a nivel departamental y
municipal, a través de entidades apropiadas y capaces de limitar la extracción inadecuada del mineral,
pero, también dispuestas a propiciar oportunidades educativas para crear conciencia individual y
colectiva.
Como se ve, las publicaciones e investigaciones en el departamento de Boyacá se han orientado
a establecer un panorama sobre la falta de coordinación institucional entre el sector central y sus
entidades territoriales, imposibilitando entre otros, la eliminación gradual de la informalidad en la
minería de pequeña escala.
74
4. Contexto Geográfico – Área de Estudio
El área de estudio se enmarca en el departamento de Boyacá, el cual concentra el 18% de las
UPM inventariadas durante el censo minero realizado entre 2010 y 2011. El departamento se encuentra
ubicado en el centro oriente del País, atravesado por la Cordillera Oriental de la Región Andina
Colombiana. Con una superficie de 23.189 km2, el departamento está dividido en 123 municipios. Según
el Ministerio de Minas y Energía (2020), a corte del 31 de diciembre de 2018, 488 UPM en el
departamento de Boyacá se encuentran en formalización. Cabe mencionar que, a nivel nacional es el
departamento que relaciona el mayor número de UPM que adelantan el proceso. En la figura 3, se
muestra la distribución por departamentos de las UPM que están en proceso de formalización.
Figura 3 Distribución por departamentos de las UPM en proceso de formalización
Fuente: elaboración propia con base en información del MME (2020).
75
Ahora bien, en cuanto a la distribución por municipios en el departamento de Boyacá, se
considera la información referente a las 368 UPM que adelantan el proceso de formalización a través de
los convenios suscritos entre el Ministerio de Minas y Energía y la Gobernación (GGC 251 de 2017 y GGC
411 de 2018). Así, pues, la mayor concentración de UPM se presenta en los municipios de Sogamoso,
Paipa y Tasco, los cuales se ubican hacia la zona centro y nororiente del departamento. En la siguiente
figura, se muestra la distribución por municipios de las UPM que están en proceso de formalización.
Figura 4 Distribución por municipios de las UPM en proceso de formalización
Fuente: elaboración propia con base en información del MME (2020).
76
5. Materiales y Métodos
Partiendo del tema de investigación y los objetivos propuestos, el presente trabajo de grado
corresponde a una “monografía”, la cual busca profundizar en un tema en específico, donde se revisa,
selecciona y analiza de manera cuidadosa la información previamente existente. De acuerdo con
Kaufman y Rodríguez (1993), un trabajo monográfico es predominantemente informativo, que mantiene
una estructura analítica y critica sobre la información recogida, y requiere de una selección rigurosa y
una organización coherente en la consolidación de los datos.
Ahora bien, dado que su finalidad es la formulación de estrategias con enfoque de gestión
ambiental que favorezcan el proceso de formalización de la pequeña minería en el departamento de
Boyacá, el método de investigación se enmarca dentro del enfoque mixto. Según Hernández Sampieri y
Mendoza (2008), este enfoque involucra un conjunto de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de la
investigación e implican la recolección y el análisis de datos cuantitativos y cualitativos, así como su
integración y discusión para realizar inferencias producto de toda la información recolectada y lograr un
mayor entendimiento del proceso o tema de estudio.
5.1 Fases del trabajo de grado
Al tratarse de una investigación con enfoque mixto, las fases se orientaron a lograr una
perspectiva más amplia y profunda del proceso de formalización minera en el departamento de Boyacá
para posteriormente formular estrategias con enfoque de gestión ambiental. Cabe señalar que, una de
las pretensiones básicas del enfoque mixto es la “contextualización”, es decir, proveer un contexto más
completo, profundo y amplio, pero al mismo tiempo generalizable (Bryman, 2007; Hernández Sampieri y
Mendoza, 2008). Es así como, el presente trabajo se desarrolló en cuatro fases, a saber:
Fase 1. Revisión bibliográfica: en esta fase se realizó una búsqueda de aquellos documentos
académicos (informes de investigación, monografías, artículos científicos, ensayos, tesis, etc.) y
77
normativos (leyes, decretos, resoluciones, acuerdos, etc.), relacionados y pertinentes al tema de
investigación, así como la consulta del Plan Nacional de Desarrollo vigente, base de las políticas
gubernamentales. Desde luego, esta fase presenta un enfoque cualitativo con un diseño descriptivo,
debido a que se revisaron y consolidaron los conceptos y nociones teóricas que fueron previamente
analizadas en la literatura consultada y expuestas en el marco referencial del presente trabajo.
Fase 2. Recopilación de información oficial: en esta fase se solicitó a las entidades competentes
(Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería) información sobre el proceso de
formalización minera en el departamento de Boyacá. Es así que, para esta fase se consolidó las bases de
datos oficiales, las cuales cuentan con información de los indicadores asociados a los programas de
formalización.
Fase 3. Análisis de la información: abarcó el análisis de toda la información obtenida (cualitativa
y cuantitativa). Se identifican aquellos elementos críticos en el proceso de formalización minera, así
mismo, se analizan los factores más relevantes, a partir de los indicadores formulados por las
autoridades mineras.
Fase 4. Formulación de estrategias con enfoque de gestión ambiental: a partir de la información
derivada de las fases anteriores, se procedió a la formulación de estrategias que conduzcan al
cumplimiento de los lineamientos previamente establecidos en la normatividad colombiana.
Ahora, se espera que para el desarrollo de las diferentes estrategias formuladas en el marco del
presente trabajo, se asegure la participación y articulación de los diferentes actores involucrados en el
proceso de formalización, desde las autoridades mineras y ambientales, hasta las entidades territoriales,
los pequeños mineros y las comunidades donde se adelanta la actividad extractiva, de modo que se
contribuya a la consolidación y cumplimiento de los estándares definidos en el ámbito ambiental, social
y económico.
78
Figura 5 Fases para el desarrollo del trabajo
Fuente: Elaboración propia
5.2 Diseño del estudio
El diseño del estudio se encaminó a cumplir con los objetivos propuestos en el planteamiento
del presente trabajo. Ahora, de acuerdo con el alcance de la investigación, y siguiendo la propuesta de
Hurtado (2005), se trata de un estudio de alcance analítico, toda vez que se pretende conocer el
fenómeno que se estudia a partir de la caracterización de sus propiedades, propiciando así un análisis y
reflexión profunda. A continuación, se describen para cada uno de los objetivos planteados, las
herramientas metodológicas utilizadas para la recolección y el análisis de los datos.
5.2.1 Objetivo general
Como se mencionó anteriormente, la definición de lineamientos para la formulación de
estrategias con enfoque de gestión ambiental que se integren al proceso de formalización de la pequeña
minería, se consideró el enfoque mixto que permite aprovechar dentro de un mismo trabajo datos
cuantitativos y cualitativos (Creswell et al., 2008). La recolección de datos se llevó a cabo mediante la
consulta de fuentes primarias y secundarias, posibilitando entre otros, la indagación sobre la
79
formalización y la identificación de los principales elementos asociados con los aspectos ambiental es
contemplados en el proceso.
5.2.2 Objetivo específico 1
Para la construcción del estado del arte sobre el proceso de formalización minera y de
sostenibilidad ambiental, desde un contexto regional y nacional, se requirió del levantamiento de
información secundaria de fuente primario. Lo anterior, se adelantó por medio de un análisis
documental que permitió recopilar, resumir y organizar los resultados de investigaciones relacionadas
con el problema de investigación. De acuerdo con Londoño y Maldonado (2014), las herramientas de
tipo documental, generan una reflexión crítica sobre las tendencias y vacíos en un tema en específico.
Dadas las características del objetivo, no se requirió el cálculo de una muestra estadística, sin
embargo, para su desarrollo se tomó en cuenta el año de presentación de las investigaciones, la
institución o publicación académica que las acogió, en el caso de tesis, el programa al que estaban
vinculadas, el tipo de estudio realizado, el título de las investigaciones y las conclusiones y
recomendaciones de las mismas.
En total, se consideraron 40 textos, sobre los cuales se fundamentó la construcción del estado
del arte. Cabe mencionar que, para la búsqueda sistemática de información se consultaron diferentes
bases de datos académicas, como Google Académico, Dialnet, Redalyc, SciELO, ScienceResearch,
ScienceDirect y Scopus. Así mismo, se revisaron los repositorios institucionales de las principales
universidades del país, entre las que se encuentra la Pontificia Universidad Javeriana, Universidad
Nacional, Universidad de los Andes, Universidad Distrital Francisco José de Caldas y Unive rsidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
Ahora bien, para las búsquedas se utilizaron palabras clave como “formalización”, “pequeña
minería”, “minería de hecho”, “actividades mineras”, “gestión ambiental” y “desarrollo sostenible”. De
80
lo anterior, solo se consideraron aquellos resultados vinculados con Colombia y el departamento de
Boyacá. En este punto, se hace necesario mencionar que la unidad análisis del trabajo de grado
corresponde a los pequeños mineros, por lo que la población de referencia son los pequeños mineros en
proceso de formalización y la muestra los pequeños mineros en proceso de formalización ubicados en el
departamento de Boyacá.
5.2.3 Objetivo específico 2
Para el análisis de los principales aspectos mineros, sociales, económicos y ambientales que
rodean la pequeña minería en el departamento de Boyacá, se solicitó y recopiló información de fuente
primaria sobre los programas adelantados por el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de
Minería en relación al proceso de formalización.
Ahora bien, la información suministrada sirvió de base para profundizar en aquellos aspectos
ambientales sobre los cuales se presenta reincidencia respecto al incumplimiento de la normatividad
aplicable. Es de mencionar que, la información se derivó de dos proyectos firmados entre el Ministerio
de Minas y Energía y la Gobernación de Boyacá (Convenios GGC 251 de 2017 y GGC 411 del 2018) y
consolida los principales resultados sobre formalización minera en el departamento.
Por lo anterior, el desarrollo de este objetivo consideró el enfoque cuantitativo con un alcance
descriptivo, debido a que se buscó medir o recoger información sobre los conceptos o variables a los
que se refieren en el presente trabajo de grado. En cuanto a la categorización de la muestra,
corresponde a una muestra no probabilística, debido a que su selección se basó en las características de
la investigación, es decir, no se llevó a cabo con fórmulas de probabilidad (Hernández Sampieri y
Mendoza, 2008). En tal sentido, se midieron las variables y los aspectos ambientales incorporados al
proceso de formalización minera sobre los pequeños mineros del departamento de Boyacá.
81
En definitiva, se logró caracterizar e identificar las principales tendencias respecto a los aspectos
mineros, ambientales y administrativos, las cuales se presentan a través de gráficos. Dentro del análisis
se incluyó el porcentaje de implementación del instrumento ambiental en relación al componente
hídrico, de aire, de flora, de fauna y socioeconómico, así como el manejo de residuos.
5.2.4 Objetivo específico 3
Por último, para el establecimiento de lineamientos con respecto a la formulación de estrategias
de gestión ambiental que se articulen al proceso de formalización de la pequeña minería en el
departamento de Boyacá, en concordancia con la normatividad vigente, se analizó toda la información
primaria y secundaria levantada para el cumplimiento de los objetivos anteriores. Desde luego, la
información fue validada y procesada, para posteriormente ser organizada y abordar las experiencias,
los resultados, los comentarios, las conclusiones y las recomendaciones de cada uno de los documentos
seleccionados e integrados al presente trabajo de grado. Así como, los datos derivados de los programas
de formalización liderados por las autoridades mineras.
82
6. Resultados y Discusión
6.1 Estado del arte
6.1.1 El Código de Minas, como instrumento legal de la actividad minera en Colombia
Las normas que rigen el desarrollo de las actividades mineras en Colombia se consagran en el
Código de Minas, expedido mediante la Ley 685 de 2001. Según esta ley, los recursos minerales
(recursos naturales no renovables) que están en el suelo y subsuelo del territorio colombiano son bienes
de dominio público, es decir, son propiedad exclusiva del Estado, por lo tanto, su exploración y
explotación está sujeta a la obtención de un título minero.
En cuanto a esta figura, el artículo 14 ibídem, expresa el derecho a explorar y explotar minas de
propiedad estatal a través de la obtención de un contrato de concesión –o título minero–, inscrito en el
Registro Minero Nacional. Este contrato corresponde a un acuerdo jurídico entre el Estado y un
particular, a fin de realizar las fases de exploración, explotación y beneficio del proceso productivo a
cuenta y riesgo del particular.
Actualmente, el otorgamiento de los títulos mineros está a cargo de la Agencia Nacional de
Minería (ANM), creada por el Decreto 4134 de 2011, responsable además de administrar los recursos
minerales, así como de expedir los títulos habil itantes para la ejecución de actividades mineras en el
territorio nacional, esto con excepción del departamento de Antioquia, donde aún la administración del
recurso minero está a cargo de la Gobernación (Resolución 479 de 2012). Ahora, las solicitudes o
propuestas de concesión están sujetas a la delimitación de las áreas reglamentadas por el Gobierno
Nacional mediante el Decreto 3290 de 2003. En este sentido, ninguna solicitud puede exceder las 5.000
hectáreas para los cauces de una corriente de agua, ni las 10.000 hectáreas cuando se trata de cualquier
otro terreno.
83
Cabe mencionar que, antes de la creación de la Agencia Nacional de Minería, la administración
del recurso minero estuvo a cargo de entidades propias del sector. Inicialmente, fue concedida al
Ministerio de Minas (Ley 2655 de 1988). Luego, con la expedición del actual Código de Minas (Ley 685
de 2001), el Ministerio de Minas y Energía delego funciones de autoridad minera al hoy Servicio
Geológico Colombiano y a las gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Caldas, Cesar, Norte de Santander y
Boyacá, las cuales asumieron funciones como autoridad minera concedente hasta julio de 2013,
exceptuando a la gobernación de Antioquia, que a la fecha mantiene competencia respecto de los
títulos de su jurisdicción.
En lo que refiere al capítulo VII del Código de Minas, este establece que la duración del contrato
de concesión se pactará por el término que solicite el proponente y hasta por un máximo de treinta (30)
años, de los cuales, los tres primeros años corresponderán al periodo de exploración, los tres años
siguientes de construcción y montaje y el tiempo restante a la fase de explotación (art. 70 a 73). Tanto la
etapa de exploración como de construcción y montaje pueden prorrogarse por dos y un año
respectivamente. Ahora, en caso que el concesionario necesite una prorroga superior a los dos años
para el desarrollo de la etapa de exploración, podrá solicitar prorrogas adicionales de dos años cada una
hasta un término total de 11 años (art. 74). En todo caso, cualquier solitud de prorroga debe estar
sustentada técnica y económicamente.
Desde luego, todo particular o contratista con un título minero está sometido a las obligaciones
dispuestas por las entidades mineras y ambientales. En este sentido, una vez finaliza la fase de
exploración, es responsabilidad presentar el Programa de Trabajos y Obras (PTO), además del Estudio de
Impacto Ambiental (EIA), base del otorgamiento de la licencia ambiental, siendo este requisito
indispensable para pasar a la siguiente etapa del contrato de concesión: construcción y montaje.
84
Ahora, los artículos 39 y 201 ibídem, establecen que para la prospección y exploración minera
no se requiere de licencia ambiental, salvo para la exploración en zonas reservadas, excluibles y
restringidas de minería. No obstante, es responsabilidad del concesionario aplicar los medios e
instrumentos ambientales que se establezcan por la normatividad ambiental vigente para cada etapa o
fase de las labores mineras (art. 198). Bajo este contexto, las autoridades ambientales y mineras en
forma concertada deben adoptar los términos de referencia normalizados aplicables en la elaboración,
presentación y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería (art. 199).
De acuerdo con Fedesarrollo (2014), la gestión de la minería y el ambiente a partir de lo
ordenado por la Ley 1450 de 2011, conllevó a contemplar modificaciones al Código de Minas, con
respecto al desarrollo sostenible y el desarrollo minero. Así, pues, se establecieron actividades para la
delimitación de los ecosistemas de páramos y humedales, la definición de las áreas forestales y las áreas
forestales de reserva (excluidas de la minería) y se regula lo relacionado con las tasas retributivas, las
tasas por uso del agua, las rondas hídricas, la conservación de los ecosistemas de arrecifes de coral y el
contenido y procedimientos del Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
González (2014) manifiesta que, desde la promulgación del Código de Minas, Colombia mantuvo
un aumento considerable en títulos, exploraciones y explotaciones mineras. Lo anterior, sirv ió de
argumento para actualizar el marco normativo en materia a través de la Ley 1382 de 2010, por la cual se
modificaba la Ley 685 de 2001, Código de Minas, sin embargo, resultó inexequible según Sentencia C-
366 de mayo de 2011.
En virtud de esto, surgieron nuevas obligaciones y se eliminó la garantía de preferencia para
continuar adelantando la explotación minera, que había sido concedido a los titulares mineros con el
Código de Minas expedido en el año 2001. Adicional a esto, se dispusieron medidas para controlar la
85
explotación ilícita de minerales y establecer la distinción entre minería informal e ilegal y los programas
para tratarlas.
Para Arroyave y Devia (2017) la minería en Colombia permanece en medio de una tensión entre
dos tipos de normas. Por un lado, están aquellas con un enfoque ambiental que se soportan en los
artículos 2 y 8 de la Constitución Política, el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, las cuales
consagran al ambiente como patrimonio nacional. De otro lado, se encuentra la Ley 685 de 2001 (Código
de Minas), una norma orgánica que eleva a la minería al rango de actividad de prioridad e interés
nacional. Desde este punto de vista, la normatividad ambiental concebida desde una naturaleza
colectiva y recíprocamente relacionada al derecho a gozar de un ambiente sano, debe permanecer en
un nivel superior que conlleve al cumplimiento adecuado de los objetivos ambientales formulados, en
este caso respecto a la pequeña minería.
6.1.2 El desarrollo minero y la economía colombiana
El tema minero en Colombia está relacionado de manera directa con la historia misma de
nuestra nacionalidad. Según Arjona (2010), para la época de la Republica y durante los gobiernos
nacionales que le siguieron, la actividad minera nunca se organizó ni se formalizó de manera oficial. Esto
supone que la falta de regulación por parte del Estado, así como la ineficienci a de los mecanismos y
organismos de control propiciaron un desarrollo desordenado e irregular de la industria minera en el
País.
A pesar de lo anterior, hoy el sector minero se considera fuente generadora de recursos para la
Nación y las regiones. De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía (2019), entre 2010 y 2018 el
sector minero representó en promedio el 2% del PIB, el 20% de las exportaciones y el 13% de la
inversión extranjera directa, además recaudó $16 billones de pesos en regalías (en promedio, $1,7
billones de pesos anuales). Ahora, dentro del PIB minero, el carbón es el mineral con mayor
86
participación, con 65,9%, seguido de los minerales metálicos con 18,6% y los minerales no metálicos con
el 15,5%. Desde el mercado laboral, el sector genera alrededor de 350 mil empleos directos y por cada
uno de ellos se crean cuatro a siete indirectos, para un total de 1.750.000, que representan el 8 % de la
población ocupada y benefician a más de 6 millones de personas, es decir, al 12 % de la población
colombiana (MME, 2018).
Duque y otros (2005) expresan que la contribución creciente de la minería a la economía del
País es producto de la globalización y los Tratados de Libre Comercio – TLC. En este sentido, la minería
es quizá el sector que mejores posibilidades puede tener en el mercado internacional, como
consecuencia de los mínimos niveles de reservas explotadas acumuladas y las positivas perspectivas que
tiene el País en comparación con otros que presentan reservas mineras en agotamiento o con costos de
extracción cada vez más altos.
Aunque la producción minera del País está conformada por una amplia diversidad de minerales,
son el carbón y el oro los que resultan destacables en materia de producción y exportaciones.
Actualmente la minería a gran escala se concentra en la explotación de carbón térmico en La Guajira y el
Cesar y ferroníquel en el departamento de Córdoba. Por su parte, las explotaciones de pequeña y
mediana minería de carbón del interior del país se localizan en los departamentos de Boyacá,
Cundinamarca, Santanderes y en menor proporción en Antioquia, Valle, Cauca y Córdoba (Ministerio de
Minas y Energía, 2016).
De acuerdo con la UPME (2018), el País a junio de 2017 contaba con 8564 títulos mineros, de los
cuales casi el 50 % corresponde a materiales de construcción, sin embargo, el desempeño del sector se
sustenta como se indicó anteriormente en el desarrollo de la minería de carbón y en menor proporción
en metales preciosos, níquel, esmeraldas y materiales de construcción. Ahora, el 47 % de las
extracciones se realizan sobre los Minerales No Metálicos, el 32 % se realiza sobre Minerales Metálicos y
87
el 19 % sobre Carbón (UPME, 2018). Según el Censo Minero Departamental 2010-2011 (Ministerio de
Minas y Energía, 2012) de las 14.357 extracciones de minerales censadas, el 63 % no cuenta con título
minero, lo cual, a la luz de la legislación vigente, resulta en extracciones ilícitas. Por otro lado, los
departamentos que concentran la mayor actividad extractiva son Boyacá (18 %), Antioquia (14 %),
Bolívar (10 %), Cundinamarca (10%), Santander (7%), Norte de Santander (6%), Magdalena (4%), Cauca
(4%), Chocó (4%) y Putumayo (4%).
En Colombia, los métodos de explotación se pueden clasificar de manera general en: cielo
abierto, subterránea, de materiales de arrastre y aluvión, los cuales presentan particularidades desde el
punto de vista ambiental según el tamaño y la forma en que el método es aplicado. Por su parte, la
clasificación se establece en el Decreto 1666 de 2016, donde dependiendo de la fase (ex ploración o
explotación) y el número de hectáreas otorgadas en el respectivo título minero se considera en
pequeña, mediana y gran escala.
Para Cárdenas y Chaparro (2004), la pequeña minería constituye uno de los sectores de mayor
crecimiento de la industria minera durante la primera mitad del siglo XX, resultado de la disminución
considerable de la inversión extranjera. Sin embargo, aún hay un paradigma de la minería tradicional
como fuente de ingresos y de empleo, a pesar de ser una práctica que lleva consolidándose por lo
menos dos siglos, bajo un modelo agotado que no presenta intenciones de cambio.
6.1.3 De los Planes Nacionales de Desarrollo Minero (PNDM)
Los Planes Nacionales de Desarrollo Minero (PNDM) surgieron de la necesidad de definir una
política de gobierno del sector minero que se integrará de forma coherente al Plan Nacional de
Desarrollo (PND). En este sentido cada uno de los planes formulados se han dirigido a lograr una mayor
y mejor competitividad del sector, así como a solucionar buena parte de los problemas asociados: bajo
88
nivel técnico, insuficiente conocimiento geológico, impactos ambientales, articulación interinstitucional
limitada y particularidades socioeconómicas de los territorios, entre otros (UPME, 2017).
En ese orden, encontramos e l “Plan Minero para Colombia, 1986”, donde se definieron algunas
bases para trazar políticas de desarrollo minero, ocupándose de temas determinantes para la planeación
minera como lo referente a conocimiento e información geológica, estímulos a la vinculación de capital
privado nacional e internacional, fortalecimiento de una estructura productiva nacional, así como a la
formulación de políticas de producción teniendo en cuenta el ambiente y los ecosistemas.
Bajo este contexto, surge una consolidación fundamental a través de la expedición del Código
de Minas o Decreto 2655 de 1988, cuyo objetivo se orientó a fomentar la exploración del territorio
nacional, en orden de establecer la existencia de minerales y facilitar su racional explotación, así como
estimular la inversión y promover el desarrollo de las regiones.
Ya en 1994 se instituye y regulariza esta planeación con la creación de la Unidad de Planeación
Minero Energética (UPME), entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, organismo rector de las
políticas públicas del sector de minas y energía. Cabe mencionar que, en ese mismo año se crea el Fondo
Nacional de Regalías y la Comisión Nacional de Regalías, mediante la Ley 141, fortaleciendo a nivel
institucional la promoción de la minería, la financiación de proyectos regionales e iniciativas para la
legalización y formalización minera.
En 1997 se inicia la configuración de la actual política minera, mediante la expedición del
documento CONPES 2898, donde se definieron los objetivos y las prioridades para mejorar entre otros,
la acción gubernamental en la planeación indicativa sectorial. Estas estrategias finalmente se
materializan en el actual Código de Minas o Ley 685 de 2001.
89
Ahora bien, el Código regula las relaciones entre el Estado y los particulares, y dispone las
normas que permiten desarrollar proyectos mineros en armonía con el ambiente y en correspondencia
con los demás derechos constitucionales. En este sentido, se retoman diversos mecanismos para
integrar de forma coherente las estrategias de planeación minera con los Planes Nacionales de
Desarrollo (PND). Es así como, surge el “Plan nacional de desarrollo minero 2002-2006”, el cual se centró
en la atracción de la inversión, tanto local como extranjera. Así mismo, planteo ocho líneas estratégicas
para el desarrollo sectorial, entre las que se destacan: fortalecer el programa de exploración básica del
territorio colombiano; consolidar el Sistema de Información Minero Colombiano (SIMCO); aumentar la
eficiencia de la autoridad minera; avanzar en el programa de legalización; y conseguir la sostenibilidad
ambiental de la minería.
Es necesario recalcar que, para efectos del presente trabajo se traerán a colación las estrategias
definidas en los últimos 18 años en materia de planeación minera, dentro del marco de los Planes
Nacionales de Desarrollo. Así, pues, se inicia esta ventana de análisis con el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006, denominado “Hacia un Estado Comunitario”, donde el Gobierno de turno impulso el
desarrollo del sector a través de la puesta en marcha de un plan de exploración regional y global del
subsuelo con análisis geofísicos, geológicos y geoquímicos. El objetivo de estos estudios era permitir la
promoción y entrega en concesión de nuevos prospectos, así como un crecimiento en los niveles de
producción de minerales extraídos.
Dentro de este Plan, también se consideró aumentar la eficiencia de la autoridad minera
mediante la reestructuración institucional, la descentralización y la agilización de los trámites. Todo
esto, con el propósito de aumentar la cobertura de la autoridad minera, propiciando escenarios
favorables para la legalización, formalización, contratación, fiscalización y desarrollo de programas
mineros.
90
No obstante, su eje central se enmarco en la atracción de la inversión, tanto local como
extranjera, por medio de una atención diferenciada según el nivel o tipo de inversión. Para lograrlo el
Gobierno del momento respaldó su Plan en la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), bajo el planteamiento
de que la intervención del Estado debía ser mínima y más bien debía acudirse a la gestión económica e
iniciativa empresarial para el desarrollo del sector, direccionando la gestión y la inversión estatal en
torno a estrategias y acciones de positiva incidencia en la modernización y crecimiento de la industria
minera colombiana y en su aporte a la economía y el bienestar social de la población (UPME, 2017).
Ahora, para el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para
todos”, la planeación minera abordó la necesidad de consolidar estrategias técnicas e institucionales
que permitiesen aumentar la productividad de las explotaciones mineras tradicionales legales, así como
incentivar la participación de inversionistas en la exploración, explotación y desarrollo sostenible de los
yacimientos.
Desde este punto, el Gobierno comprendió la planeación minera con base en la productividad
de explotaciones legales. Es así como se reanuda el proceso de formalización para facilitar el acceso de
los mineros tradicionales legales a programas de capacitación, asistencia empresarial y financiación,
entre otros, con el objetivo de garantizar el desarrollo de actividades de encadenamiento y agregación
de valor.
En tal sentido, se formularon proyectos piloto para ser replicados en diferentes zonas del País.
Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con el Código vigente, adelantó acciones
para promover los cambios normativos que posibilitarán financiar estas actividades con cargo a los
recursos del Fondo Nacional de Regalías orientados a fomentar los proyectos y programas de promoción
de la minería.
91
Después, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, la planeación
minera se enfocó en mejorar sus prácticas, en armonía con el ambiente y la comunidad. En tal sentido,
se incentivó la formalización, incluyendo a quienes practicaban la minería por fuera del marco legal
vigente. Para su logro, se encargó al Ministerio de Minas y Energía adelantar estrategias como:
consolidar acciones para capacitar a los mineros, impulsar mecanismos de financiamiento para la
minería de pequeña y mediana escala, así como diseñar esquemas de transferencia tecnológica que
incentivará la transformación productiva y mejorará la productividad.
Adicionalmente, se adelantó una reforma institucional en concordancia con el Código de Minas,
para consolidar la regulación del mercado, el cumplimiento de las normas vigentes e implementar
mecanismos sancionatorios eficientes. Es así como, se crea la Agencia Nacional de Minería (ANM),
autoridad encargada de administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado a
través del fomento, la promoción, otorgamiento de títulos, seguimiento y control de la exploración y
explotación minera.
Desde un contexto de responsabilidad, este Plan incluyó acciones para formalizar el ejercicio de
la actividad minera, destacándose la configuración de grupos interinstitucionales para combatir
prácticas informales y tomar las medidas necesarias para el sancionamiento de estas conductas.
Además, se reafirmó la verificación de que los minerales utilizados en otros procesos productivos
provinieran de una fuente con título minero en etapa de explotación, y que cumpliese con todas las
normas y reglamentaciones vigentes.
En cuanto a la confluencia con el sector ambiental, el Plan coordino y equilibro las agendas
sectoriales para tener un licenciamiento dinámico. En este sentido, se desarrollaron estrategias para
mejorar la calidad e interpretación de la información entre el sector minero y ambiental para tomar
92
decisiones informadas. También se incentivó la prevención, identificación y valoración de pasivos
ambientales, además de la formulación de proyectos de recuperación ambiental y compensación.
Dentro de las principales acciones implementadas, vale mencionar entre otros, el trabajo
articulado que realizó el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial junto con el
Ministerio de Minas y Energía para adelantar actividades de prevención y control de la explotación ilegal
de minerales y avanzar hacia el fortalecimiento de la capacidad institucional. También se promovió la
elaboración de un primer inventario nacional de mercurio de las diferentes fuentes provenientes de la
minería de oro, cobre, del consumo del carbón, de la industria del cemento y de otras industrias que
usan mercurio.
Por esta vía, de igual forma se resalta la ejecución de proyectos piloto para impulsar mejores
prácticas ambientales en la minería artesanal de oro, así como la construcción de un documento con los
antecedentes de conceptualización e instrumentos normativos y de control de los pasivos ambientales
mineros en Colombia. En lo que refiere a ecosistemas estratégicos, se generaron reglas claras respecto a
las áreas que pueden ser objeto de solicitud de titulación minera, considerando para ello la adopción de
figuras de protección y delimitación definitivas.
Más tarde, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, proyectó al
sector minero desde un enfoque con responsabilidad social y ambiental. Así, pues, se intentó la
integración de los diversos instrumentos de planeación existentes para definir estrategias y regulación
diferenciada acorde con los distintos tipos de minería, la escala de producción, los grupos de minerales,
los métodos de explotación y la formalidad.
Lo anterior, fue clave para organizar y ajustar la normatividad minera existente de acuerdo con
la realidad del sector, para lo cual se tomó como instrumento direccionador el Código de Minas. En este
sentido, se revisaron temas específicos como el cierre de minas y la adopción de mecanismos de
93
aseguramiento para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los titulares
mineros. Así mismo, se acogió un conjunto de herramientas de apoyo para los aspectos técnicos del
ejercicio minero.
Desde luego, estas herramientas como guías, reglamentos, protocolos y manuales le sirvieron al
sector para establecer los lineamientos técnicos correspondientes a la exploración y explotación de
minerales. Además, de fortalecer y poner en marcha el catastro y registro minero, plataformas clave
para la toma de decisiones de inversión y de política.
A nivel de formalización, el Plan se centró en brindar servicios integrales para la pequeña y
mediana minería, mediante la consolidación institucional en cuanto a la asistencia técnica en aspectos
mineros y ambientales. La reglamentación se realizó desde el marco de la Ley 1658 de 2013, donde se
establecen incentivos para impulsar la formalización de la actividad minera, por medio de instrumentos
como el Subcontrato de Formalización Minera y la Devolución de Áreas para la Formalización Minera.
Es significativo mencionar que, este Plan como respuesta a la adhesión del País a la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) confirmó la articulación del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible con el Ministerio de Minas y Energía, para ejercer seguimiento y
control por parte de la autoridad ambiental para la fase de exploración minera. Así mismo, incentivó la
construcción de un plan de educación sectorial consecuente con las exigencias técnicas, laborales,
económicas y ambientales previstas por la ley.
Finalmente, el actual Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la
equidad”, cuyas bases están sustentadas en la Ley 1955 de 2019, considera la planeación del sector
minero – energético mediante la gestión del conocimiento del suelo y el subsuelo, a través de
estándares sociales y ambientales que garanticen un desarrollo integral de la industria. Bajo este
94
contexto, se busca establecer incentivos para estimular el cumplimiento de las metas de los programas
acordados en las agendas intersectoriales, entre ellos el de formalización minera.
Ahora bien, dentro de estos incentivos se encuentra la articulación de la oferta institucional, la
asistencia técnica, las acciones de capacitación y de desarrollo de capacidades a las entidades
territoriales participantes en el acuerdo. Desde luego, estos incentivos se definen con el marco
normativo vigente (Código de Minas), con el propósito de asegurar agilidad y oportunidad en la toma de
decisiones de las entidades gubernamentales, nacionales y regionales.
Dentro de los retos técnicos, ambientales y sociales, este Plan contempla el establecimiento de
un marco legal claro y estable con instrumentos ambientales diferenciados. Así, pues, se ha asignado al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la responsabilidad de ajustar los términos de referencia
de los instrumentos de control y seguimiento ambiental, de tal modo que, se adecuen al tamaño de los
proyectos, método de producción y tipo de mineral.
Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía es asignado para implementar nuevos
mecanismos de formalización y fortalecer sus figuras jurídicas. En este sentido, el proceso de
formalización se soporta desde una visión de emprendimiento e inclusión financiera del negocio minero,
comprendiendo innovación tecnológica, tecnologías duras, modelos de acceso a recursos de inversión,
entre otros.
De lo anterior, también se pretende el desarrollo de proyectos y programas de asistencia técnica
para los pequeños mineros, con la exigencia de estándares y buenas prácticas mineras, enfocados e n
producción más limpia, transferencia tecnológica, capacitación y acompañamiento técnico, con el fin de
promover mejores condiciones laborales y prácticas productivas más eficientes y responsables con el
ambiente, que contribuyan a generar confianza en el sector minero y a tener mejores operadores en el
territorio.
95
Como se ve, los distintos planes de desarrollo a través de los años se han abordado para tratar
los principales problemas que ha tenido y tiene el sector minero en Colombia. Es evidente que, aún
existen problemáticas que persisten y las estrategias formuladas en la mayoría de los casos todavía
tienen validez desde el ámbito técnico, ambiental y social. También, queda claro un problema de
implementación y la falta de dimensionamiento institucional para asegurar la ejecución y seguimiento
del proceso de formalización minera en el País.
6.1.4 Sobre la formalización de la minería en Colombia
Desde su inicio, el proceso de formalización minera se presenta como una propuesta
gubernamental para superar la problemática de informalidad asociada con la pequeña minería. Dicho
esto, la formalización es entonces, un mecanismo de respuesta del Estado cuyo propósito es mejorar la
competitividad y productividad de los pequeños mineros, bajo parámetros técnicos, ambientales,
económicos, laborales y sociales adecuados.
Ahora bien, a través del tiempo se han formulado diversos procesos de legalización en
Colombia, entre los que destaca el que se estableció en su momento por medio del Decreto 2655 de
1988. Después, el Estado mediante la expedición de la Ley 141 de 1994, continuo con la definición de
mecanismos de respuesta para lograr la legalidad de los explotadores de pequeña minera (minería de
hecho). Así, pues, con la sola solicitud de intención por parte del particular, las autoridades debían
legalizar dicha explotación en un plazo no mayor a un año. Bajo estas condiciones, el Estado asumió los
costos de los estudios mineros y ambientales, asesoría técnica y legal, formatos y formularios, entre
otros.
Sobre este intento de formalización, Ortiz Cuento y otros (2017) señalan que sus resultados no
fueron exitosos, debido a la problemática que se generó para demostrar la tradicionalidad minera
mediante una documentación excesiva y unos requerimientos que no resultaron de fácil cumplimiento
96
en su momento. De acuerdo con el Consejo de Estado (Sentencia del 5 de marzo de 2015. C.P. Ramiro
de Jesús Pazos Guerrero), estos procesos no deben ser considerados de manera automática y exprés,
sino que es necesario aplicar los requerimientos previstos en materia minera y ambiental.
Después de esto, en el año 2001 con la expedición del Código de Minas vigente, se estableció
que aquellos mineros que realizaban la actividad sin un título estaban en la responsabilidad de presentar
la correspondiente solicitud, en donde se exigía primordialmente el tiempo y que el área estuviese libre.
Pero fue hasta en el año 2010, después del intento fallido del Gobierno Nacional por modificar el Código
de Minas que se tomó impulso institucional para introducir entre otros, el concepto de tradicionalidad
entre los requisitos de procedencia de la solicitud de legalización. En este sentido, la Contraloría General
de la Republica (2017), expresa que la evolución normativa sobre formalización de la minería i mpulsada
por el Gobierno, no ha tenido en cuenta los argumentos y advertencias de la Corte Constitucional,
desconociendo abierta y sistemáticamente sus lineamientos y el derecho a la consulta previa de las
comunidades indígenas y afrodescendientes.
Posterior a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, el Gobierno en su intento
de tratar la problemática de la informalidad de la minería en Colombia, adopto con la Resolución 90719
de 2014, la Política Nacional para la Formalización de la Minería, la cual contemplo siete líneas
estrategias: coordinación interinstitucional, formación para el trabajo minero, inclusión diferencial y
desarrollo social, información para la formalización, formalización, fortalecimiento técnico, asociativo y
empresarial, recurso e incentivos para la formalización, y minería bajo el amparo de título minero.
Para el desarrollo de esta política, el Ministerio de Minas y Energía definió una serie de
requisitos, que, partiendo de una base legal, permitió la integración de aspectos técnicos, sociales y
económicos. Así mismo, estableció grados de formalización, con el propósito de lograr en el mediano y
largo plazo una minería bajo condiciones apropiadas. Desde luego, el proceso de formalización se
97
concibió en primera medida para caracterizar las UPM y diagnosticar su estado actual, para más tarde
concentrar esfuerzos privados y estatales que permitiese a los mineros informales avanzar en un
principio, gradual y paulatinamente hacia una formalización de sus actividades.
Ya, en el 2015 a través del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se expidió la Ley 1753, en el
cual se contempló dentro de los “mecanismos para amparar el trabajo bajo un título minero”, las figuras
del subcontrato de formalización minera con el titular y la devolución de áreas para la formalización,
dirigidos a explotadores de pequeña escala o pequeños mineros que adelantaran actividades de
explotación antes del 15 de julio de 2013, dentro de áreas mineras tituladas.
Cabe mencionar que, entre 2013 al 2015, el Ministerio de Minas y Energía adelantó convenios
con diferentes entidades como corporaciones autónomas regionales, universidades, centros provinciales
y alcaldías, para caracterizar a 7.322 UPM y brindar asistencia técnico-practica a 1.405 UPM en los
departamentos de Antioquia, Tolima, Valle del Cauca, Huila, Boyacá, Caldas, Santander, Chocó, Cauca,
Cundinamarca, Guajira, Sucre y Córdoba, alcanzando una cobertura total de 180 municipios.
Si bien, estas cifras intentan demostrar la gestión institucional por solucionar la problemática de
informalidad en el sector, reportes de 2016 evidencian que el comportamiento del indicador sobre UPM
formalizadas en grado 1, tuvo un retraso en la meta anual del 57,9 %. En este sentido, el avance logrado
en la formalización en grado básico, no implica la tenencia o amparo de título y no constituye
formalización (Contraloría General de la Republica, 2017).
En definitiva, las nuevas necesidades del sector minero junto con algunos retos en temas de
articulación entre las autoridades mineras y ambientales, así como la continuidad en los altos niveles de
informalidad, la conflictividad social en las regiones y la demora en los tramites tanto mineros como
ambientales, llevó al Estado nuevamente a definir una serie de estrategias para lograr más
98
competitividad y productividad en la industria. Es así como, se adopta la actual Política Nacional Minera
con la Resolución 40391 de 2016, derogando la Resolución 90719 de 2014.
Con todo esto, la Política de Formalización se transformó en un programa complementario que
incluye dentro de las condiciones competitivas, la promoción del acceso a recursos de crédito para el
desarrollo de la pequeña minería. Ahora, como resultado de la actual política se han asistido 1.520 UPM,
lo que ha llevado a 6.933 mineros de la ilegalidad a la legalidad (Ministerios de Minas y Energía, 2018).
De otro lado, se ha adelantado seguimiento en campo al 84.6 % (586) de los títulos en proceso de
formalización.
Desde el ámbito administrativo, a 31 de diciembre de 2018 se presentaron 84 solicitudes de
legalización de minería de hecho, 1635 solicitudes de minería tradicional y 57 solicitudes de
subcontratos de formalización minera (ANM, 2019). Esta dinámica evidencia el gradual interés por parte
de los pequeños mineros en Colombia para entrar por la puerta de la formalidad, entendiendo que,
desconocer la normatividad en materia trae consigo una serie de acciones judiciales y policivas.
6.1.5 El licenciamiento ambiental en el proceso de formalización
A partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, el tema ambiental en Colombia
adquirió un rango constitucional. Desde luego, los compromisos de la Conferencia de Rio de Janeiro de
1992, donde se definieron los principios, las estrategias y acciones para orientar el desarrollo económico
desde una perspectiva de equidad social y de preservación de la base natural, marcaron un punto de
partida para lograr un verdadero fortalecimiento de la gestión ambiental en Colombia. Es así como, se
expide la Ley 99 de 1993, donde se adopta de manera integral los principios ambientales, en específico,
aquellos relacionados con desarrollo sostenible y de evaluación de impacto ambiental.
Lo anterior, permitió una reestructuración del sector público encargado de la gestión y
conservación del ambiente, mediante la organización del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y la
99
creación del hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así, pues, el Estado empieza a exigir
para la ejecución de cualquier obra, proyecto o actividad que pudiese generar grave impacto ambiental
la obtención de un instrumento de manejo y control denominado Licencia Ambiental, desde una
herramienta de decisión nombrado Estudio de Impacto Ambiental.
Ahora bien, esta ley también confirió a las autoridades ambientales regionales y autoridades
ambientales urbanas la función de administrar dentro de su área de jurisdicción, el ambiente y los
recursos naturales renovables, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas definidas por
el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Desde luego, el Estudio de Impacto Ambiental
como instrumento básico para la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental, constituye un
elemento de juicio indispensable para la formulación e implementación de medidas que aseguren entre
otros, la protección del derecho a un ambiente sano.
Ciertamente, estas estrategias desde un enfoque técnico incorporan el análisis de los impactos
que pueden sufrir los ecosistemas, así como los impactos sobre las comunidades. De igual forma, reúnen
todas las medidas de prevención, mitigación, corrección y compensación que un proyecto pueda
generar. De todo esto resulta, una gestión ambiental costo-efectiva, sostenible, preventiva y eficaz, la
cual incorpora integralmente consideraciones ambientales en los procesos de planificación territorial y
en la gestión de las políticas sectoriales (UPME, 2017).
Como se ve, el tema ambiental ha sido una de las mayores apuestas a nivel institucional. En tal
sentido, la planeación minera no queda fuera de este eje transversal, al contrario, se intenta una
alineación con las políticas de desarrollo sostenible vigentes. Así, por ejemplo, los contratos de
concesión minera están sometidos a las obligaciones dispuestas por la autoridad ambiental.
Desde el marco normativo, el licenciamiento ambiental se configuró inicialmente por medio del
Decreto 1753 de 1994 con base en la Ley 99 de 1993, donde se reglamentó lo establecido en la Ley,
100
dando indicaciones detalladas sobre los contenidos de los instrumentos de planeación que conducen al
trámite y otorgamiento de la licencia. Posterior a esto, el proceso de licenciamiento ha sido sometido a
una serie de cambios a los requerimientos, procedimientos, competencias y plazos, conduciendo a las
siguientes modificaciones: Decreto 1728 de 2002 – regula la licencia ambiental de acuerdo con las
previsiones del ordenamiento territorial –; Decreto 1180 de 2003 – estableció un régimen de transición
que garantizó los derechos y situaciones jurídicas adquiridas en la norma anterior, con el propósito d e
iniciar en el año 2004 el estudio y socialización de una nueva propuesta de decreto regulatorio –;
Decreto 1220 de 2005 – introdujo los casos de exigibilidad de la licencia ambiental, así mismo otorgó
definiciones a los estudios ambientales y estableció el proceso para la obtención de la licencia –; y
Decreto 2820 de 2010 – modificó de nuevo tanto el concepto de la licencia ambiental como el tipo de
proyectos y actividades sujetos a licenciamiento, los procedimientos y las entidades competentes para
otorgar la licencia –.
Con base en este dinamismo normativo, se hizo menester estructurar una metodología que
facilitará el cumplimiento de los objetivos y políticas de la entonces Dirección de Licencias, Permisos y
Trámites en los procesos de evaluación y seguimiento ambiental. La reglamentación de la Metodología
General para la Presentación de Estudios Ambientales se concretó por medio de la Resolución 1503 de
2010, modificada por la Resolución 1415 de 2012.
Sin embargo, con las disposiciones del Documento CONPES 3762 de 2013, donde se
establecieron los lineamientos de política para la identificación y priorización de proyectos en
infraestructura, hidrocarburos, minería y energía considerados como de interés nacional y estratégicos –
PINES, se planteó por primera vez su modificación con el objeto de optimizar los procedimientos para la
obtención de licencias y permisos.
101
Luego, ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, el Ministerio de Minas y
Energía a través del Decreto 933 de 2013 también dictó disposiciones en materia de formalización
tradicional, definiendo como responsabilidad del solicitante cumplir con los requisitos de orden
ambiental establecidos por el Ministerio de Ambiente, so pena de que se suspendiera la actividad
minera y el proceso de formalización, hasta demostrar el acatamiento de dichas obligaciones.
Con todo esto, el solicitante adquiere el compromiso de seguir los términos de referencia
ajustados a las condiciones socioeconómicas, técnicas y ambientales de la actividad minera objeto de
formalización, tanto para la elaboración del Programa de Trabajos y Obras, como del Plan de Manejo
Ambiental. En este escenario, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinó por medio
de la Resolución 1258 de 2015 los lineamientos que deben tener en cuenta las autoridades ambientales
para el desarrollo de las visitas en el proceso de formalización de las actividades mineras, además de los
términos de referencia para la formulación de los planes de manejo ambiental y l a guía ambiental a
tomar en consideración por parte de los interesados en formalizar sus labores durante dicho trámite.
Posterior a esto, el licenciamiento ambiental se reguló a través del Decreto 2041 de 2014, donde
se establecieron una serie de disposiciones frente al proceso, así como su concepto y alcance, entendido
como aquella autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un
proyecto, obra o actividad. Por último, lo referente a las licencias se incluyó en el Decreto Único Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible 1076 de 2015, donde además de la reglamentación sobre cada tipo de
recurso natural, se definieron las competencias de las autoridades ambientales en dicha materia. Cabe
mencionar que, dentro del licenciamiento ambiental se encuentra implícitos los permisos,
autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales
renovables.
102
Ahora, el trámite para la obtención de la licencia y de estos permisos ambientales depende de la
cantidad de material a ser removido para la extracción mineral, así: para carbón cuando la explotación
proyectada es mayor o igual a 800.000 ton/año, le corresponde a la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales (ANLA); y si es menor a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) o a las autoridades
ambientales urbanas o metropolitanas.
En definitiva, los tramites ambientales y específicamente el licenciamiento ambiental se ha
caracterizado por demoras que generan un impacto significativo en la planeación y ejecución de los
proyectos, llevando a posibles consecuencias como el aplazamiento en el cumplimiento de metas de los
sectores establecidos en los planes nacionales de desarrollo y la potencial reducción de la inversión
(CONPES, 2013).
Por otro lado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó mediante la Resolución
2206 de 2016, los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA),
requerido para el trámite de la licencia ambiental de los proyectos de explotación minera. Lo anterior,
como respuesta a la búsqueda de estandarización y sistematización de los criterios para la evaluación de
los proyectos que requieren licencias y permisos, en especial aquellos de interés nacional y estratégicos.
Es necesario recalcar que, la elaboración de este estudio refiere en primer lugar la descripción
del proyecto, donde se lista entre otros: localización, características, infraestructura, resultados de la
exploración geológica, fases y actividades del proyecto, producción, costos y cronograma. En cuanto al
área de influencia, se trae a colación las consideraciones técnicas, así como su identificación y
delimitación. La caracterización, por su parte, se enmarca en cuatro grandes dimensiones: medio
abiótico, medio biótico, medio socioeconómico y servicios ecosistémicos.
A esto se añade, la zonificación ambiental que se lleva a cabo a partir de la sensibilidad
ambiental del área, en su condición sin proyecto. Así, pues, para cada uno de los medios se elaboran y
103
presentan los mapas correspondientes, donde se definen las áreas o unidades con diferentes grados de
sensibilidad ambiental. Por otro lado, se introduce de manera detallada los recursos naturales que
requieren ser utilizados, aprovechados o afectados durante las diferentes fases del proyecto.
Además de esto, el estudio contempla la evaluación ambiental a partir de dos escenarios, a
saber: con y sin proyecto, haciendo énfasis en los impactos residuales, acumulativos y sinérgicos
generados por su ejecución, así como su relación con el desarrollo de otros proyectos, obras o
actividades en el área de influencia (ANLA, 2016). Posteriormente, se determina la zonificación de
manejo ambiental, donde se definen las unidades de manejo por áreas de intervención, áreas de
intervención con restricciones y áreas de exclusión. Por último, se menciona el Plan de Manejo
Ambiental, el cual agrupa los programas de manejo ambiental, el plan de seguimiento y monitoreo, el
plan de gestión del riesgo y el plan de cierre.
Lo dicho hasta aquí, expone un conjunto de cambios a través del tiempo sobre lo que refiere al
licenciamiento ambiental. Por esta vía, en el 2018 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
haciendo uso de sus facultades para definir pol íticas y regulaciones, actualizó la metodología general
para la elaboración y presentación de estudios ambientales. A saber, la nueva versión reglamentada
según la Resolución 1402 de 2018 y modificada por la Resolución 1107 de 2019, contempla los aspectos
generales y comunes de la estructura de los términos de referencia genéricos sectoriales acogidos por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, estableciendo una diferenciación de acuerdo con el tipo
de estudio a elaborar, Diagnostico Ambiental de Alternativas (DAA), Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
y Plan de Manejo Ambiental (PMA).
Efectivamente, el licenciamiento ambiental no se reduce al otorgamiento de una autorización
por parte de la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, sino
que corresponde a un proceso integral dirigido a prevenir daños irreversibles, a optimizar la toma de
104
decisiones y a garantizar, de acuerdo con la Constitución Política, la participación de las comunidades
que puedan ser afectadas por la toma de decisiones que tengan implicaciones ambientales (Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). Así las cosas, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 bajo
el paradigma de “desarrollo minero – energético con responsabilidad ambiental y social”, formuló una
serie de estrategias para fortalecer el tema de legalidad en el sector.
En razón de lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de conformidad con el
parágrafo único del artículo 118 de la Ley 1955 de 2019, materializó una de estas estrategias a través de
la expedición de la Resolución 1561 de 2019, en la cual se adoptan los términos de referencia para la
elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA, para proyectos de explotación de materiales de
construcción en el marco de una autorización temporal, exclusiva para obras de mantenimiento,
mejoramiento y rehabilitación de vías terciarias y para el programa “Colombia Rural”.
Desde luego, estos términos de referencia se consideran de carácter genérico y en consecuencia
son adaptados a la magnitud y particularidades de los proyectos, obras o actividades, así como a las
características ambientales locales y regionales en donde se pretenden desarrollar. En este contexto, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 447 de 2020, mediante la cual
establece los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA),
requerido para el trámite de la licencia ambiental global o definitiva de los proyectos de pequeña
minería. También, estableció términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto
Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental temporal para la formalización
minera, según Resolución 448 de 2020.
Los primeros términos de referencia, surgen como efecto de lo dispuesto en el artículo 22 de la
Ley 1955 de 2019, el cual establece que “(…) El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá
expedir los términos de referencia diferenciales para la elaboración del estudio de impacto ambiental de
105
la licencia ambiental temporal para la formalización minera, teniendo en cuenta la particularidad de los
procesos de formalización de que trata el presente artículo. (…)”.
Si bien es cierto, las alteraciones y presiones que ejerce la minería sobre el ambiente (en
cualquier escala) no son despreciables, la voluntad de mejora en la gestión ambiental y social en las
organizaciones mineras va muy ligada a la creación de entornos políticos favorables, la colaboración
entre mineros, autoridades y la comunidad y la posibilidad del cumplimiento progresivo de las
exigencias normativas (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020). Todo esto, supone la
generación de instrumentos que regulen los proyectos mineros y propendan por el control, la
mitigación, la corrección y la compensación de los posibles impactos generados por la pequeña minería.
Ahora, el ámbito de aplicación de la Resolución 447 de 2020 se acota a las actividades de
explotación minera que pretendan obtener su título minero bajo el marco normativo de la formalización
de minería tradicional o en virtud de la formalización que ocurra con posterioridad a las declaratorias y
delimitaciones de áreas de reserva especial o que pretendan ser cobijadas a través de alguno de los
mecanismos para la formalización bajo el amparo de un título minero en la pequeña minería.
Ahora, los términos de referencia definidos a través de la Resolución 448 de 2020, en igual
sentido, atiende a lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, en su artículo 326, donde indica que “(…) El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá los términos de referencia diferenciales para
la elaboración del estudio de impacto ambiental requerido para el licenciamiento ambiental a estos
proyectos mineros. (…)”. Entonces, la aplicación de estos lineamientos diferenciales, están dirigidos a los
particulares que soliciten el trámite de la licencia ambiental para la elaboración del Estudio de Impacto
Ambiental (EIA), de los proyectos de explotación de pequeña minería.
Es significativo que, las dos resoluciones no solo toman como base de estructuración el Decreto
1076 de 2015, sino los lineamientos, la guía ambiental y las fichas para diseño del Plan de Manejo
106
Ambiental (PMA) para las actividades de formalización de minería tradicional, adoptados mediante
Resolución 1258 de 2015, al igual que, los términos de referencia para la elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia ambiental de los proyectos de
explotación de proyectos mineros, consignados en la Resolución 2206 de 2016.
Luego, una vez otorgado el contrato de concesión minera o realizada la anotación en el Registro
Minero Nacional del subcontrato de formalización, el titular es responsable de tramitar y obtener ante la
autoridad ambiental competente la correspondiente licencia ambiental global o definitiva que ampare la
actividad. En cualquier caso, el acto administrativo de inicio del trámite de la licencia ambiental global
antes mencionado, extenderá la vigencia de la licencia ambiental temporal para la formalización hasta
que la autoridad ambiental competente se pronuncie sobre la viabilidad o no de la licencia ambiental
global o definitiva (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020).
Así las cosas, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), requerido para el trámite de la licencia
ambiental global o definitiva constituye una herramienta diferencial a ser aplicada en las diferentes
etapas del proceso de formalización, con el fin último de garantizar el desarrollo sostenible de la
actividad minera. Ahora, su aplicación abarca todos los minerales (oro, carbón, materiales de
construcción, etc.) y a cualquiera de los métodos de explotación (cielo abierto o subterráneo).
En resumen, la presentación del estudio debe incluir elementos como la descripción del
proyecto, la caracterización del área de influencia, la información referente a los medios abiótico,
biótico y socioeconómico, los tramites, permisos y/o autorizaciones ambientales para el
aprovechamiento de los recursos naturales, la zonificación y evaluación ambiental (con y sin proyecto),
la zonificación de manejo ambiental, los planes y programas, y el cronograma y costos.
107
6.1.6 De la actividad minera en el departamento de Boyacá
De acuerdo con el censo minero realizado entre 2010 y 2011, de las 14.357 UPM inventariadas
en Colombia, el 18 % están ubicadas en Boyacá, siendo así el departamento con más UPM en el país. En
cuanto al tipo de mineral, Boyacá es el cuarto productor de carbón con cerca del 3,21 % de la
producción nacional (Ministerio de Minas y Energía, 2012).
Desde luego, el grado de informalidad es común denominador en el departamento. Según el
Ministerio de Minas y Energía (2013) solo el 50 % de las unidades de producción minera a pequeña
escala y el 17 % de las unidades mineras a mediana escala cuenta con un título minero. Así las cosas, la
actividad minera se ha posicionado como un mercado con proyección. De acuerdo con la Agencia
Nacional de Minería (2014), en Boyacá existen 1.574 títulos mineros vigentes que representan un área
de 318.637 hectáreas, un 14% del departamento. De otro lado, el 36% de esos títulos se encuentran en
etapa de exploración, el 29% en construcción y montaje, y el 35% en fase de explotación.
Desde luego, la dinámica económica del departamento se basa en distintas actividades, sin
embargo, la minería es la más representativa con un 50% de contribución (Serrano y otros, 2016). En tal
sentido, minerales como el hierro, la caliza y el carbón conforman los productos que más resaltan la
economía en la región. Boyacá, en 2014, aportó más de 11 mil millones de pesos producto de su
actividad minera en regalías y compensaciones, 68% de las cuales corresponde n a carbón, del cual se
produjeron 1.772.054 toneladas (Agencia Nacional de Minería, 2015).
A saber, el 75.5 % de las actividades mineras en el departamento se relacionan con la pequeña
minería, mientras que, el 19.4 % con la mediana minería (Agencia Nacional de Minería, 2018). Cabe
señalar que, el tamaño de las UPM es calculado de acuerdo al número de trabajadores empleados,
siendo UPM grandes aquellas que cuentan con más de 70 empleados, medianas entre 6 y 70 empleados,
y pequeñas aquellas que tienen hasta 5 empleados (Ministerio de Minas y Energía, 2013).
108
En cuanto a los canales de comercialización, es evidente la diferenciación que existe entre los
mineros. Así, por ejemplo, el minero artesanal vende su producto a mineros de mayor escala o
intermediarios que negocian con grandes compradores; el pequeño y mediano minero vende con mayor
frecuencia a comercializadores y consumidores finales, estableciendo en ocasiones contratos de
mediano o largo plazo, aunque en algunos casos también se recurre a la intermediación (Cano y otros,
2015).
Es así que, la cadena de carbón en Boyacá parte de una explotación de corte artesanal y de
pequeña escala, llevada a cabo de manera subterránea, cuya producción se destina en una importante
proporción (48% del total) al mercado interno, esto corresponde en gran parte al carbón térmico que
consumen plantas termoeléctricas e industrias cementeras del departamento (SIMCO, 2015).
Para Higuera (2015), la minería de carbón en el departamento es en su mayoría de subsiste ncia
y realizada para el mantenimiento de la economía del hogar por tres personas en promedio, vinculadas
generalmente al núcleo familiar. Esta concepción no ha permitido que exista una minería responsable,
con una visión de negocio que logre aprovechar al máximo el potencial que tienen los yacimientos.
A nivel institucional, se ha impulsado la figura de las Áreas de Reserva Especial (ARE), con el
propósito de fomentar la minería bien hecha y legal, así como los procesos de formalización de mineros
tradicionales en el departamento. De otro lado, el Ministerio de Minas y Energía ha adelantado
programas de acompañamiento y asistencia técnica, principalmente en las zonas norte y centro,
constituyendo una opción para fortalecer las capacidades de los pequeños mineros respecto a procesos
asociativos, además del acceso a mercados estables y al sistema financiero. Ejemplo de esto, son los
convenios marco que se han suscrito para aunar esfuerzos entorno a la formalización, entre los que se
destacan el GGC 134 de 2013, el GGC 189 de 2014 y el GGC 159 de 2015, con la Universidad Pedagógica
y Tecnológica de Colombia.
109
Ahora, los últimos programas de gobierno a nivel departamental, han abordado el tema minero
de manera superficial, dirigiendo al sector a un desarrollo más productivo que integral, es decir,
desconociendo las implicaciones ambientales y sociales que conlleva la extracción mineral. Dentro de las
estrategias formuladas por el gobierno departamental para el periodo 2016-2019, se menciona el
desarrollo de una cultura de asociatividad en la pequeña minería que promueva tanto la legalización
como formalización de la actividad.
Por su parte, el programa de gobierno vigente “Boyacá sigue avanzando” 2020-2023, apunta a
una modernización del sector minero en el departamento, basando su estrategia en la promoción de
procesos de formalización, procesos de ciencia, tecnología e innovación (CTeI), industrialización de
minerales y fortalecimientos de los mecanismos de vigilancia y control. No obstante, por ningún lado se
evidencia la inclusión explicita del tema ambiental dentro de los subprogramas y proyectos relacionados
con minería.
Por último, es significativo mencionar que de las 22.215 solicitudes de legalización -
formalización, presentadas a enero de 2020 ante la Agencia Nacional de Minería, el 12% son del
departamento de Boyacá, asociando principalmente minerales como carbón, caliza y materiales de
construcción. En cuanto a los subcontratos de formalización, de las 204 solicitudes, tan solo el 2,4%
están relacionadas con el departamento (Datos Abiertos, 2020).
6.2 Principales aspectos que rodean la pequeña minería en el departamento de Boyacá
A partir de la información suministrada por el Ministerio de Minas y Energía respecto al
programa de formalización minera que se adelanta en el departamento de Boyacá a través de los
convenios GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018 con el apoyo de la Gobernación, se realiza la
caracterización de las Unidades de Producción de Pequeña Minería (UPM). Es de mencionar que, la
información entregada corresponde a un consolidado de indicadores asociados con la asistencia técnica
110
de cada UPM, cuyo propósito es lograr una implementación integral en los aspectos técnicos (mineros y
ambientales), sociales y económicos aplicables.
Para efectos del presente trabajo, se profundiza en lo relacionado con los aspectos técnicos,
donde se encuentra incluida la dimensión ambiental. Ahora bien, la información analizada corresponde
a las 368 UPM que se encuentran en el proceso de formalización liderado por el Ministerio de Minas y
Energía, el cual a la fecha beneficia a alrededor de 2832 pequeños y medianos mineros.
6.2.1 Características generales
Con el fin de brindar un contexto respecto a las características generales de las UPM que
adelantan el proceso de formalización en el departamento de Boyacá, se presenta información sobre
aspectos como modalidad de contratación, estado de explotación, tipo de mineral y sistema de
explotación. Por esta vía, se establece que los títulos mineros existentes se materializan a través de
varias figuras jurídicas como el contrato de concesión (42,7%), el contrato en virtud de aporte (29,3%) y
las Área de Reserva Especial (13,9%). Modalidades como la licencia de explotación tienen una
representación inferior al 15% (ver figura 6).
Dentro de las principales diferencias en estas modalidades de contratación, esta que en los
contratos en virtud de aporte hay una gran libertad para negociar entre las partes y pactar cláusulas
como contraprestaciones adicionales. En sentido contrario, en las demás figuras no existe libertad para
negociar. De otro lado, las Áreas de Reserva Especial refieren al desarrollo de proyectos mineros
estratégicos con grupos de explotadores tradicionales que se encuentran ejerciendo la minería de
manera informal.
Ahora, en lo concerniente al contrato de concesión, este incluye derechos y obligaciones para la
exploración, montaje, explotación y beneficio de los minerales, siendo el criterio para la clasificación del
111
tamaño (pequeña, mediana y gran minería), el tonelaje de materiales útiles y estériles extraídos de la
mina durante un determinado intervalo de tiempo.
Figura 6 UPM por tipo de contrato
Fuente: elaboración propia con base en información del MME (2020).
El 78,8% de las UPM se encuentran activas, es decir, en operación; el 10,9 % relacionan un
estado inactivo y el 10,3% intermitente (ver figura 7). Estos últimos valores pueden vincularse a la falta
de mecanismos de comercialización, donde la demanda del recurso mineral no es suficientemente alta
para retomar o mantener las actividades de extracción.
Figura 7 UPM por estado de explotación
Fuente: elaboración propia con base en información del MME (2020).
112
En cuanto al tipo de mineral, existe una clara tendencia hacia la extracción de carbón,
relacionando el 58,4% de las UPM, seguido de la arcilla con el 17,7% y la arena con el 10,9% (ver figura
8). Otros minerales como la caliza, diatomita, grava, roca fosfórica están relacionados con menos del 3%
de las UPM.
Figura 8 UPM por tipo de mineral
Fuente: elaboración propia con base en información del MME (2020).
Es de señalar que, para esta variable el Ministerio de Minas y Energía no consolida la
información según el grupo de minerales, tal y como se establece en el Decreto 1666 de 2016. No
obstante, se determina que las UPM en proceso de formalización se relacionan de manera principal al
grupo de: carbón, materiales de construcción y no metálicos. Sobre el sistema de explotación, el 59,2%
de las UPM son de minería subterránea.
Respecto a la distribución de las UPM, vale mencionar que, su concentración está
primordialmente hacia el centro oriente y nororiente del departamento, en los municipios de Sogamoso,
Paipa, Tasco, Socotá y Socha, en donde se encuentran más del 50 % de las UPM que han recibido
acompañamiento para lograr el cumplimiento de los estándares aplicables, como estrategia dentro del
proceso de formalización minera.
113
6.2.1.1 Aspectos técnicos.
Dentro de los aspectos técnicos se considera la revisión sobre la implementación eficaz del Plan
de Trabajos y Obras (PTO) y el respectivo instrumento ambiental, elementos que comprometen el
objetivo de cualquier proceso de formalización minera. Ahora bien, el seguimiento ambiental que se
presenta dentro del marco de este trabajo está relacionado con el cumplimiento de lo establecido en las
guías minero – ambientales, las cuales en su momento fueron aplicadas y requeridas, dada su vigencia
cuando se adelantó el proceso de formalización por parte del Ministerio de Minas y Energía, a través de
los convenios GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018 con el apoyo de la Gobernación de Boyacá.
6.2.1.1.1 Sobre la implementación de los PTO.
Como se sabe, el Plan de Trabajo y Obras (PTO) es el resultado de los estudios y trabajos de
exploración que presenta un concesionario minero para llevar a cabo las etapas de construcción,
montaje y explotación. Ahora, sobre sus implicaciones por parte de los pequeños mineros que se
encuentran en proceso de formalización, es de destacar lo siguiente:
El volumen del registro de producción relacionado por el 74,1% de los pequeños mineros no
coincide con el aprobado en el PTO. Esto sin duda, compromete los sistemas y métodos de beneficio
adoptados, debido a que estos se establecen con base en los volúmenes de producción previstos.
El 31,7% de las UPM no aplican el método de explotación según lo aprobado en el PTO. Esto
supone alteraciones en aspectos como profundidad máxima, ancho del fondo del tajo, altura de bancos
y rampas de acceso (para el caso de explotaciones a cielo abierto); y profundidad de los accesos,
sistemas de ventilación, condiciones geotécnicas y avances mineros (para el caso de explotaciones
subterráneas).
A pesar que, el 65,7% de las UPM realiza la disposición de estériles conforme con lo establecido
en el PTO, en el 69,2% la forma de acopio no es acorde con lo definido, indicando falta de
114
implementación por parte de los pequeños mineros en lo que respecta a todas las condiciones de las
obras y trabajos de explotación.
En cuanto a la infraestructura, el 65,7% de las UPM cumplen con lo establecido en el PTO. En
otras palabras, cuentan con las edificaciones e instalaciones indispensables para llevar a cabo la
extracción o captación de los minerales.
De acuerdo con lo anterior, se establece que las UPM que se encuentran en proceso de
formalización cuentan con un diseño y planeamiento minero, materializado en los respectivos PTO. Sin
embargo, se evidencia incumplimiento en algunas condiciones, siendo oportuno intensificar las
actividades de seguimiento y control por parte de la autoridad minera, así como la imposición de las
acciones a las que haya lugar sobre el concesionario, el cual independiente de la escala debe asegurar
las obligaciones técnicas establecidas.
6.2.1.1.2 Sobre la implementación del instrumento ambiental.
Además del Plan de Trabajos y Obras (PTO), el proceso de formalización considera la gestión y el
desempeño ambiental por parte del pequeño minero. En este sentido, se considera la identificación de
los impactos ambientales, esto con el propósito de asegurar su manejo y control oportuno. Ahora,
dentro del acompañamiento integral que efectúo el Ministerio de Minas y Energía a través de los
convenios GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018 con el apoyo de la Gobernación de Boyacá, la revisión
de este desempeño se realizó tomando como referencia las guía minero ambientales adoptadas según la
Resolución 18-0861 de 2002, las cuales al presentar un carácter genérico, se adaptan a la magnitud y las
particularidades de cada proyecto, así como a las características ambientales locales y regionales en
donde se pretende desarrollar.
Cabe mencionar que, bajo el alcance de revisión solo se considera lo referente al manejo de los
componentes: suelo, agua, aire, flora, fauna, socioeconómico, residuos y plan de cierre. A continuación,
115
se presentan las principales consideraciones en cuanto a la implementación del instrumento ambiental a
partir del análisis de la información.
El promedio global de cumplimiento en cuanto a las condiciones definidas en los respe ctivos
instrumentos de gestión y control ambiental adoptados por las UPM, es del 56,9%, lo que indica que
gran parte de los pequeños mineros no cumplen con la totalidad de los requerimientos en materia
ambiental. Desde luego, no basta con tener un instrumento, es indispensable asegurar su adecuada
implementación y seguimiento.
En cuanto al manejo del componente suelo, el 46,2% de las UPM tienen un nivel de
cumplimiento por debajo del 50%, esto supone que no se aseguran las condiciones para que el suelo sea
conservado, por ejemplo, contra la erosión.
El 46,5% de las UPM relacionan un nivel de cumplimiento inferior al 50% en cuanto a las
condiciones establecidas para el manejo del componente hídrico. Frente a estos valores, se puede inferir
que para el componente agua uno de los más afectados en el desarrollo de las actividades extractivas,
no se asegura la implementación oportuna por parte de los pequeños mineros de medidas que
conlleven a su protección y conservación. Desde luego, para la revisión de este componente resulta
indispensable que se logre una diferenciación, debido a que los tipos de medidas van a depender, por
ejemplo, del sistema de explotación (cielo abierto y subterráneo).
Para el componente aire, el 42,6% de las UPM relacionan un grado de cumplimiento de por
debajo del 50% en lo referente a las medidas de manejo. Este valor, sugiere que un porcentaje
significativo de pequeños mineros, primero no han identificado de manera adecuada las fuentes
generadoras, por ejemplo, de material particulado para el caso de las extracciones a cielo abierto,
imposibilitando la formulación de medidas reales de control.
116
El 39,9% de las UPM presentan un nivel de cumplimiento menor al 50% en cuanto a las medidas
establecidas para el manejo del componente flora. Este resultado, el cual se encuentra por debajo de la
tendencia general de los demás componentes, supone un mayor compromiso por parte de los pequeños
mineros para evitar la afectación y uso, por ejemplo, de los bosques naturales, así como la conservación
de las especies vegetales que se encuentran aledañas a las zonas donde se realizan las actividades
extractivas, y que por determinadas causas pueden verse afectadas.
Con relación al componente fauna, el 31,5% de las UPM relacionan un porcentaje de
implementación de las medidas de manejo por debajo del 50%. Al igual que el componente anterior,
este valor pone en manifiesto una mayor responsabilidad por parte de quienes se encuentran en el
proceso de formalización en el cumplimiento de las actividades establecidas para evitar la afectación de
las diferentes combinaciones de especies y formas que se encuentran en los lugares donde se realiza la
extracción mineral.
Sobre el componente socioeconómico, el 40,7% de las UPM relacionan un grado de
cumplimiento menor al 50% en lo correspondiente a las medidas de manejo. Esto supone que los
pequeños mineros, por una parte, desconocen aspectos relacionados con responsabilidad social
empresarial, y por otra, no establecen de manera clara aspectos administrativos, económicos y
financieros alrededor de la actividad extractiva.
Respecto al manejo de residuos, el 39,9% de las UPM presentan un nivel de cumplimiento
inferior al 50% sobre las actividades de control. A partir de esto, es necesario fortalecer el desarrollo de
acciones para el adecuado manejo de los residuos propios o no de la actividad minera. Por esta vía, es
conveniente que dentro del acompañamiento integral se especifique si se incluye, por ejemplo, el
material estéril y escombros, debido a que este tipo de residuos presentan unas consideraciones
específicas que deberían ser revisadas de manera diferencial.
117
En lo que corresponde al plan de cierre, es válido recordar que, el 78,8% de las UPM se
encuentran activas. Bajo esta perspectiva, el nivel de cumplimiento por encima del 50% de las
estrategias y actividades en materia no supera el 8%.
Con base en lo mencionado, es posible establecer que las UPM que se encuentran en proceso
de formalización, disponen de una serie de disposiciones en materia ambiental, cuyo enfoque es
asegurar un control de los impactos ambientales ocasionados por la actividad extractiva. No obstante, se
evidencia que un porcentaje significativo de pequeños mineros no aseguran la implementación
oportuna de las medidas de manejo para los diferentes componentes evaluados.
De otro lado, existe un porcentaje de UPM (4,6%) que no relacionan algún tipo de información
sobre el nivel de cumplimiento de las acciones establecidas dentro del instrumento ambiental. Así, pues,
resulta oportuno que los profesionales que realizan el acompañamiento integral relacionen los aspectos
a los que haya lugar para no referenciar ningún valor, pues esto supondría que el cumplimiento es nulo.
Aunque el 15 y 20% de las UPM logran un nivel de cumplimiento superior al 80% en cuanto a la
implementación de las medidas de manejo de los componentes referenciados anteriormente, es
necesario que se incremente este valor a corto y mediano plazo, de tal modo que, más allá de contar
con un instrumento ambiental, los pequeños mineros se concienticen de la necesidad e importancia de
cumplir de manera integral con los requerimientos establecidos en materia ambiental. Así mismo, es
conveniente que, desde el punto de vista metodológico, se parametricen las condiciones y criterios para
asignar los porcentajes de cumplimiento, en este caso, relacionados con la implementación del
instrumento ambiental, el cual es medido de 0 a 100%. El desarrollo de un marco metodológico para la
asignación de estos valores permitirá evitar y reducir la discrecionalidad y subjetividad por parte del
profesional que realiza la verificación.
118
Ahora bien, el seguimiento a la implementación del instrumento ambiental no debe limitarse a
los componentes referenciados previamente. El seguimiento debe considerar aspectos como, sistema
de explotación, grupo de minerales y estado de explotación, de tal modo que, las acti vidades de
verificación y seguimiento sean más consecuentes con las condiciones reales bajo las cuales se realiza la
actividad minera a pequeña escala, y se evite la integración de información que no refleje el grado de
avance de las estrategias en materia de formalización. Así, por ejemplo, si una UPM está inactiva, desde
luego, la implementación del instrumento de gestión y control ambiental tiende a cero, lo cual afecta los
valores de aquellas que se encuentran activas.
6.2.1.1.3 Otros aspectos.
Dentro del acompañamiento integral que realiza el Ministerio de Minas y Energía a las UPM que
se encuentran en proceso de formalización, también se lleva a cabo la revisión de ciertos aspectos
administrativos, económicos y sociales, de los cuales cabe señalar lo siguiente:
El 96,7% de las UPM que se encuentran en el departamento de Boyacá realizan el pago de
regalías. Esto supone un compromiso evidente por parte de los pequeños mineros en cumplir con sus
obligaciones en materia de impuestos.
El 43,4% de las UPM no cuentan con estados financieros. Desde luego, esta falta de planeación
financiera por parte de los pequeños mineros reduce su capacidad para asumir las inversiones
necesarias en relación con la actividad extractiva, así como el dimensionamiento de las utilidades, lo que
limita su madurez administrativa de manera rigurosa y ordenada.
El 49,4% de las UPM no utilizan los servicios bancarios. Este valor sugiere, por una parte, el
desinterés de los pequeños mineros por acceder a créditos como alternativa para lograr el
mejoramiento de la actividad extractiva, y por otra, el desconocimiento de las posibilidades que brindan
119
los recursos financieros para generar mayores beneficios económicos y sociales alrededor de la actividad
minera.
Desde luego, esta cifra también es el resultado de que la pequeña minería tiene una amplia
distribución geográfica y en muchos casos se desarrolla en lugares apartados de los grandes centros
urbanos, así como a la falta de estrategias, por ejemplo, el establecimiento de líneas de créditos blandos
(tasas preferenciales). Respecto a esto, el Congreso de la Republica se encuentra debatiendo el proyecto
de Ley 440 de 2020, a través del cual se busca promover el acceso de los titulares mineros en cualquiera
de las etapas en que se encuentre el contrato de concesión minera, o cualquier otra clase de título que
lo haya legitimado para la exploración y explotación de los yacimientos mineros, a los servicios
financieros ofrecidos por el Sector Financiero y Asegurador Nacional y por las demás Entidades de
Servicios Financieros vigiladas por la Superintendencia Financiera.
Ahora, el 84,5% de los pequeños mineros que se encuentran en proceso de formalización
asocian tradicionalidad con la actividad extractiva, es decir, el desarrollo de la UPM se lleva desde hace
mucho tiempo. En este sentido, resulta indispensable reconocer la antigüedad de las actividades y
propiciar mecanismos que aseguren la continuidad de estos pequeños mineros en los procesos de
formalización, en otras palabras, que se genere una priorización de estas unidades para lograr mejoras
desde el punto de vista técnico, ambiental, económico y social.
En materia de formación, a corte de diciembre de 2018, alrededor de 1856 mineros recibieron
capacitación en temas técnico mineros y de seguridad e higiene. Sin embargo, dentro de las estrategias
de formación, no se considera de manera determinante la inclusión de temas ambientales, esto con la
finalidad de propiciar sensibilización por parte de los pequeños mineros en el cumplimiento de las
consideraciones establecidas y aplicables.
120
Partiendo de lo anterior, se establece que las UPM disponen de una serie de elementos
administrativos que favorecen el desarrollo de la actividad extractiva. Por esta vía, resulta relevante el
hecho que los pequeños mineros asumen de manera oportuna el pago de regalías como
contraprestación económica por la explotación de los recursos minerales. Ahora, al presentarse un
porcentaje alto frente a este aspecto, podría sopesarse la destinación de estos recursos a fortalecer los
procesos de formalización, en especial, cuando el pequeño minero presenta limitadas capacidades
técnicas y financieras para implementar de manera adecuada y oportuna el marco jurídico aplicable,
permaneciendo en incertidumbre la viabilidad sobre el aprovechamiento minero.
Por otra parte, es fundamental que en los procesos de formalización se perciba la educación y
formación en temas ambientales como una línea estratégica a implementar, puesto que, la totalidad de
las capacitaciones desarrolladas han tenido un componente claramente técnico, imposibilitando la
ampliación de conocimiento y toma de conciencia en aspectos como ecología, biodiversidad, flora y
fauna, gestión ambiental y demás tópicos que resultan convenientes para una mejor comprensión de la
dimensión ambiental por quienes realizan la actividad extractiva.
6.3 Estrategias de gestión ambiental
Tomando como punto de partida la información obtenida y analizada a través de diferentes
fuentes y considerando lo expuesto por diversos autores respecto a los procesos de formalización
minera, a continuación, se presenta una serie de estrategias con enfoque de gestión ambiental, siendo
el resultado principal del presente trabajo.
Desde luego, estas estrategias resultan aplicables en cuanto se incorporen a la viabilidad de los
proyectos y programas que buscan formalizar a la pequeña minería en el departamento de Boyacá,
dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la
equidad”. Así mismo, en la medida en que se articulen con la última reglamentación emitida, por
121
ejemplo, las resoluciones 447 de 2020 y 448 de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
a través de las cuales se expiden los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto
Ambiental – EIA requerido para el trámite de licencia ambiental global o definitiva para proyectos de
explotación de pequeña minería, y el trámite de la licencia ambiental temporal para la formalización
minera, respectivamente.
Es de señalar que, esta normatividad está dirigida a expandir las oportunidades del sector
minero, de modo que se constituya en un dinamizador del desarrollo de territorios sostenibles,
garantizando el aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos naturales no renovables. Bajo
esta perspectiva, cada una de las estrategias definidas en el presente trabajo busca justamente lograr
procesos de formalización que permitan mejorar la implementación de los estándares aplicables, a
partir de instrumentos diferenciadores que respondan a los retos y a las particularidades de la actividad
minera a pequeña escala.
Figura 9 Dimensiones para la formulación de estrategias de gestión ambiental
Fuente: elaboración propia.
122
Ahora, para complementar la estructuración de cada una de las estrategias, se ha establecido
una serie de planes de acción, los cuales están dirigidos a asegurar una adecuada caracterización para
posterior aplicación. Dentro de estos planes se incluyen variables e indicadores formulados a partir de la
información precisada en el marco del presente trabajo.
Desde luego, los planes de acción se han configurado conforme a los ejes estratégicos
identificados, con acciones a corto, mediano y largo plazo en el ámbito de las funciones de las
autoridades competentes y de los demás actores involucrados en la pequeña minería. En este contexto,
cada plan de acción comprende nueve componentes: objetivo general, objetivos específicos, metas,
indicadores de gestión, indicadores de producto, indicadores de impacto, actividades a desarrollar,
tiempo de implementación y actores de ejecución.
La definición de estos componentes se constituye en instrumentos de seguimiento y evaluación
para la determinación del nivel de implementación de cada una de las estrategias formuladas y
encaminadas al logro de los resultados previstos en materia de formalización en el departamento de
Boyacá.
En lo que respeta a los indicadores se ha considerado el marco conceptual de la cadena de valo r,
constituyendo una relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados para
añadir valor a lo largo de un proceso de transformación (DNP, 2018). Lo anterior, con el propósito de
priorizar aquellas intervenciones con mayor incidencia en la formalización minera. Ahora, estos
indicadores se clasifican con base en los eslabones de la cadena de val or, tal y como se muestra en la
figura 10.
Como se ve, los indicadores de gestión miden los dos primeros eslabones de la cadena de valor,
es decir, los insumos y las actividades. Así, pues, se cuantifica el nivel de todas las actividades que
resultan necesarias para la entrega de un determinado bien y/o servicio (productos). Los indicadores de
123
producto, por su parte, miden los bienes y servicios que son generados y entregados como consecuencia
de la transformación de los insumos disponibles. Estos bienes son de carácter físico, tangible y
acumulable.
Por último, los indicadores de impacto o de resultado establecen los efectos asociados con las
intervenciones, de esta forma, se miden los cambios, por ejemplo, de percepción, conocimiento,
condiciones, entre otros. Con todo esto, se desea disponer de un flujo de información que permita
realizar una medición precisa sobre el desempeño de las estrategias de intervención planteadas.
Figura 10 Categorías de indicadores con base en la cadena de valor
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2018)
6.3.1 Dimensión institucional
De acuerdo con Garzón (1995), el concepto institucional hace referencia a acciones propias de
las instituciones. En este sentido, las estrategias que se formulan para esta dimensión propenden que el
Estado asuma un rol decisivo frente a la minería informal , de modo que se generen mecanismos,
124
regulaciones, políticas y escenarios que conlleven a la consecución de los objetivos asociados con los
procesos de formalización.
6.3.1.1 Plan Nacional de Desarrollo (PND).
El logro de un balance entre la dimensión social, ambiental y económica en cualquier sector
productivo requiere de la implementación de modelos que se diferencien de los patrones
convencionales. Así, pues, si se quiere un verdadero cambio estructural en el sector minero,
comprometido con el cumplimiento de estándares ambientales y sociales, es indispensable que, desde
el gobierno central, se consoliden directrices que aseguren una gestión integral en lo referente a la
formalización minera. En este sentido, se deben potencializar los logros del Plan Nacional de Desarrollo
vigente (2018-2022), así como la adopción y ejecución de los lineamientos establecidos para el sector
minero – energético, precisando sobre aquellas estrategias para el fortalecimiento de los programas de
formalización y fomento minero, así como para la consolidación de instrumentos de control ambiental
de acuerdo con el tamaño del proyecto.
Para Viña y Amaya (2016), la mayoría de estrategias en materia ambiental formuladas durante
los tres últimos periodos de gobierno, además de observarse dispersas en los planes de desarrollo
adoptados desde el nivel nacional hasta el regional y local, representan un marco limitado, donde
predominan los intereses económicos por encima de aquellos propiamente ambientales. Respecto a
esto, es indispensable que las estructuras y modelos de gobernanza posibiliten una coordinación
horizontal y vertical entre las diferentes autoridades (nacional, regional y local), esto con el propósito de
alcanzar una intervención compartida en materia minera y ambiental.
Por esta vía, la implementación del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022), debe
considerar la asignación y apropiación de recursos destinados a fortalecer el sector minero del país.
Ahora cuando se habla de “fortalecer”, no se trata de generar incent ivos o estímulos a las grandes
125
compañías, sino atender las implicaciones sociales y ambientales que se generan alrededor de la
actividad extractiva, es decir, fortalecer los esquemas de formalización. Lo anterior, no debe estar
limitado a alcanzar un cumplimiento de la normatividad aplicable, sino mejorar la calidad de vida de
quienes realizan o están dedicados a esta actividad. Resulta apremiante, que el gobierno central
reconozca que ni las autoridades regionales y locales disponen de los recursos suficie ntes para apoyar la
intervención de este tipo de situaciones.
Es evidente que, en los últimos Planes Nacionales de Desarrollo (PND) se ha hecho explícito el
propósito de promover al máximo el sector minero, de forma que gran parte del territorio colombian o
se encuentra actualmente habilitado para su desarrollo o en proceso de habilitación. No obstante, el
gobierno central debe reflexionar y tener presente que las políticas de desarrollo del sector no deben
estar en capacidad de perpetuarse, más aún cuando los recursos minerales son un recurso finito.
De lo anterior, es responsabilidad del Estado ofrecer nuevas posibilidades de desarrollo al país y
las regiones. Para Rueda (2016), el fomento de las actividades mineras debe estar acompañado de
mecanismos a través de los cuales se logren minimizar al máximo los efectos dejados por la actividad
extractiva. Dentro de este contexto, la formalización minera debe incluir procesos para que se asegure
la reparación real y oportuna de los daños ambientales causados. En la siguiente tabla, se muestra el
plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 5 Plan de acción propuesto – Plan Nacional de Desarrollo
Componente Descripción
Objetivo general 1. Adoptar una perspectiva integral para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022), de modo que se fortalezca la aplicación de los lineamientos en materia de formalización, así como la participación oportuna y activa de los diferentes actores relacionados con la pequeña minería.
126
Componente Descripción
Objetivos específicos 1. Impulsar un cambio estructural en el sector minero a pequeña escala, de modo que se consolide la implementación de los estándares ambientes y sociales aplicables.
2. Integrar estrategias en materia ambiental tomando como referencia las particularidades que presenta el sector minero a pequeña escala en el ámbito regional y local.
Meta 1. Potencializar los resultados del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022) en relación a las estrategias establecidas para alcanzar la formalización de los pequeños mineros según las necesidades y expectativas identificadas.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la construcción y aplicación de espacios de participación en el marco de implementación del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022).
2. Recursos invertidos para la adopción y ejecución de las estrategias dirigidas a mejorar los niveles de formalización minera.
Indicadores de producto 1. Número de escenarios definidos para la participación de los diferentes actores relacionados con la pequeña minería.
2. Número de programas y proyectos implementados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022) dirigidos a impulsar la formalización minera.
3. Municipios del departamento de Boyacá favorecidos con los programas y proyectos de formalización.
4. Pequeños mineros beneficiados de los programas y proyectos ejecutados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022).
Indicadores de impacto 1. Crecimiento de las UPM formalizadas en el departamento de Boyacá.
2. Reducción de los impactos ambientales negativos asociados con la actividad extractiva a pequeña escala.
3. Mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de los pequeños mineros.
4. Disposición de escenarios que coadyuvan al desarrollo responsable e integral del sector minero a pequeña escala en Colombia.
Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento inicial del alcance de los procesos de formalización a nivel regional y local.
2. Reconocimiento de las dinámicas ambientales, sociales y económicas alrededor de la pequeña minería.
3. Identificación de ventajas y oportunidades de procesos de formalización anteriores.
4. Aplicación de las estrategias definidas dentro del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022) para alcanzar la configuración deseada de la pequeña minería.
127
Componente Descripción
5. Implementación de lineamientos específicos para el seguimiento oportuno de las distintas actividades concertadas en materia minera y ambiental.
Tiempo de implementación Corto plazo (1 año)
Actores de ejecución Departamento Nacional de Planeación (DNP) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS)
6.3.1.2 Posicionamiento institucional mediante principios de diseño.
Para alcanzar una efectiva intervención en lo relacionado con la minería informal, es necesario
que a nivel institucional se consideren una serie de principios de diseño, los cuales según Ostrom (1990)
corresponden a elementos o condiciones que favorecen al posicionamiento de una institución, así como
al logro del cumplimiento de las normas de uso por parte de los usuarios. Desde esta perspectiva,
aquellas instituciones que tienen como objeto el control sobre el acceso, extracción, manejo, exclusión y
alienación de algún recurso natural, deben considerar la integración de esta serie de principios. Para
efectos de este trabajo, a continuación, se relacionan a modo de adaptación aquellos que deben ser
objeto de reflexión por parte de las autoridades mineras y ambientales, dentro del marco de las
acciones que buscan la formalización.
Congruencia. Las normas de apropiación deben ser proporcionales a las dinámicas a través de
las cuales se realiza una actividad extractiva a pequeña escala.
Elección colectiva. Los pequeños mineros afectados por la normatividad (minera y ambiental)
deben contar con mecanismos de participación para presentar sus aportes u objeciones sobre su
contenido.
128
Seguimiento. Deben existir instrumentos a través de los cuales se monitoree activamente el
cumplimiento de las condiciones establecidas, así como el nivel de apropiación por parte de los
pequeños mineros.
Sanciones graduales. Cuando los pequeños mineros no cumplan con las condiciones previas
establecidas, deben recibir sanciones graduales, las cuales dependerán de la magnitud del desacato.
Mecanismos de atención. Tanto los funcionarios de las autoridades competentes como los
pequeños mineros deben tener acceso oportuno a espacios locales para resolver conflictos.
Cohesión institucional. Las actividades de apropiación, normatividad, seguimiento,
cumplimiento y resolución de conflictos deben estar organizadas en múltiples niveles y cohesionadas
por las autoridades responsables.
De lo anterior, Solow (1993) señala que la mayoría de instituciones no logran adaptar iniciativas
que tengan impactos sustanciales o de largo plazo. Así las cosas, es necesaria la consolidación de
instituciones capaces de asumir transformaciones más profundas, así como rigurosas formas de
intervención.
Desde luego, el propósito de las instituciones no debe reducirse a actuaciones normativas, sino
a propiciar lo que Espinosa (2018) ha designado como “capacidad de adaptación”, donde a mayor
balance entre la capacidad de concientización para la toma de decisiones y la capacidad de articularse,
existe una mayor probabilidad de mejorar la capacidad de implementar los objetivos alrededor de un
proceso. Bajo esta perspectiva, es necesario analizar las estructuras de interacción a nivel regional y
nacional, para establecer si existen vacíos de poder en materia de formalización minera que estén
influenciando sobre la capacidad de adaptación de las instituciones responsables.
129
Por esta vía, resulta sustancial el desarrollo de mecanismos que promuevan comportamientos
sociales cooperativos con enfoque ambiental, de tal modo que, se logre una exploración sistemática
hacia caminos que mejoren las capacidades de adaptación tanto de las autoridades como de los
pequeños mineros que están o son objeto de formalización. En la siguiente tabla, se muestra el plan de
acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 6 Plan de acción propuesto - Posicionamiento institucional
Componente Descripción
Objetivo general 1. Abordar de manera integral la dinámica de las instituciones que desempeñan funciones en los procesos de formalización, propiciando su articulación y coordinación en pro del desarrollo responsable de la pequeña minería.
Objetivos específicos 1. Comprender las interacciones y tensiones que se originan entre las autoridades mineras y ambientales en el cumplimiento de sus funciones dentro de los procesos de formalización.
2. Disponer de información que contribuya a la transformación de los actores institucionales, mediante la armonización de sus relaciones e intervenciones en el marco de la formalización minera regional.
Meta 1. Precisar el nivel de interacción institucional entre las autoridades con competencia en los procesos de formalización, de modo que se identifiquen las convergencias y divergencias que resultan entre ellas, además de los eventos que las originan y las consecuencias que de allí se generan.
Indicadores de gestión 1. Recursos invertidos para el apoyo a la contextualización y análisis de la realidad institucional en el ámbito regional.
2. Lineamientos para analizar las estructuras de interacción institucional en el marco de los procesos de formalización minera.
3. Confección de cuestionarios para recolectar información acerca de la opinión, percepción y juicio de los actores institucionales involucrados con los procesos de formalización minera.
Indicadores de producto 1. Diagnóstico sobre las potencialidades de las instituciones que tienen responsabilidades directas en los procesos de formalización.
2. Entidades mineras y ambientales beneficiadas de los recursos destinados para llevar a cabo su contextualización y análisis.
130
Componente Descripción
3. Número de talleres realizados con las entidades mineras y ambientales para propiciar su coordinación y articulación en los procesos de formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Disposición de elementos que favorecen el posicionamiento de las distintas instituciones que tienen injerencia en el sector minero a pequeña escala.
2. Mejoramiento de la capacidad de adaptación de las instituciones con competencia en la toma de decisiones sobre el sector minero a pequeña escala.
3. Cumplimiento oportuno y efectivo de las funciones asignadas a la autoridades mineras y ambientales en el ámbito regional y local.
4. Coherencia técnica y política en las actuaciones administrativas por parte de las autoridades mineras y ambientales.
Actividades a desarrollar 1. Identificación de los actores institucionales que tiene relación con los procesos de formalización minera.
2. Análisis sobre la dinámica y articulación de las autoridades mineras y ambientales en los procesos de formalización minera.
3. Reconocimiento de las funciones más relevantes de las autoridades competentes a través de indicadores como: formulación de políticas, planificación y elaboración de estudios; formulación y aplicación de normas, definición de estímulos; presencia/ausencia de planes estratégicos en el marco de los procesos de formalización minera.
4. Aplicación de entrevistas a representantes de cada institución, conocedores de la problemática entorno a la pequeña minería en el departamento.
5. Construcción de un esquema institucional que permita capitalizar las potencialidades de las autoridades mineras y ambientales en los procesos de formalización.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Departamento Administrativo de la Función Pública Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
131
6.3.1.3 Descentralización y oficinas asesoras.
La aplicación del concepto político administrativo de ordenamiento, desde luego, se debe incluir
en los procesos de formalización. Como se sabe, el Ministerio de Minas y Energía lidera a nivel nacional
la formalización de la pequeña minería, no obstante, esta función privativa hace pensar sobre la
importancia de trascender la clasificación y organización del territorio para efectos de coordinación,
supervisión y control. Es necesario que se reflexione y reconozca el papel de la descentralización
respecto a ciertas actuaciones, como un primer paso para fortalecer la intervención institucional en las
regiones.
Tomando el modelo regional planteado por Pérez Preciado (2013) en cuanto al ordenamiento
territorial, los procesos de formalización minera deben estar encaminados a reconocer e integrar los
elementos ambientales desde una perspectiva regional, siguiendo claramente directrices de orden
nacional, pero con aplicación a una escala municipal. En este sentido, el proceso no solo debe responder
a una serie de preocupaciones de nivel nacional, las cuales principalmente son jurídicas, sino a una serie
de implicaciones de carácter ambiental que trascienden lo regional y local.
Por otro lado, se encuentra la conformación de oficinas asesoras como una estrategia
administrativa y operativa. Para Pérez Preciado (2013), estas oficinas dentro del ámbito de la
planificación y el control, independiente de su contexto, posibilita por un lado el acceso general de la
población a las actividades de desarrollo, y por el otro, al fortalecimiento de los canales de comunicación
para atender necesidades reales, en este caso, asociadas con los pequeños mineros. Así, pues, se debe
determinar la viabilidad de establecer oficinas a nivel municipal para atender requerimientos en materia
minera y ambiental, o en un nivel que considere la densidad de los proyectos mineros que se
encuentran o son objeto de formalización.
132
Cabe señalar que, la atención de requerimientos en materia minera la realiza el Ministerio de
Minas y Energía a través de la Dirección de Formalización Minera mediante el acompañamiento integral
que reciben las UPM que se encuentran en proceso de formalización. No obstante, esta asistencia está
limitada al tiempo de los funcionarios y contratistas que visitan las unidades y donde el propósito
principal es generar recomendaciones prácticas para mejorar el desarrollo de las labores mineras. Es así
como, se deben considerar espacios adicionales para tratar aquellas dificultades o inconvenientes que
se presenten en la marcha del proceso o en el cumplimiento normativo, por ejemplo, sobre las medidas
de manejo y control ambiental.
En relación con lo anterior, tanto las autoridades mineras como ambientales, deben entender el
proceso como un sistema complejo, el cual según Manson (2008) se caracteriza por no presentar un
comportamiento lineal, es decir, no es posible realizar predicciones sobre el mismo y se caracteriza por
exhibir un alto grado de incertidumbre. Bajo este concepto, la coordinación, el seguimiento y la
evaluación de las acciones establecidas en materia de formalización minera deben darse de manera
continua y en el territorio, de tal modo que, se ajusten – es decir, haya un manejo adaptativo – y se
acerquen a los fines previstos. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el
desarrollo de esta estrategia.
Tabla 7 Plan de acción propuesto - Descentralización y oficinas asesoras
Componente Descripción
Objetivo general 1. Propiciar escenarios funcionales tendientes al mejoramiento en la organización administrativa del sector minero a pequeña escala desde el contexto regional y local.
Objetivos específicos 1. Implementar mecanismos concretos que permitan la consolidación efectiva del papel de la descentralización sobre los procesos de formalización minera.
2. Desarrollar un marco contextual que sirva de guía para la conformación de oficinas asesoras como una estrategia administrativa y operativa.
133
Componente Descripción
Meta 1. Fortalecer los efectos de coordinación, supervisión y control sobre la actividad minera a pequeña escala, mediante el análisis y la transformación de las condiciones institucionales a nivel regional.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para determinar la viabilidad técnica y administrativa en la conformación de oficinas asesoras.
2. Municipios focalizados para configurar oficinas asesoras en el marco de los procesos de formalización minera.
3. Lineamientos para el diseño de programas orientados a financiar el establecimiento y mantenimiento de las oficinas asesoras.
4. Directrices para la definición de los requisitos de competencia de los profesionales vinculados a las oficinas asesoras.
Indicadores de producto 1. Número de municipios con oficinas asesoras como mecanismo de apoyo estratégico y operativo para la formalización minera.
2. Documento con los lineamientos para determinar la viabilidad técnica y administrativa de las oficinas asesoras.
3. Número de programas para financiar el establecimiento de las oficinas asesoras.
4. Documento con los perfiles profesionales del personal a vincular a las oficinas asesoras.
Indicadores de impacto 1. Mejoramiento de las prácticas institucionales a nivel regional y local para integrar en los procesos de formalización minera las implicaciones de carácter ambiental.
2. Optimización de los procesos para obtener y crear información en el marco de la formalización minera a nivel regional y local.
3. Fortalecimiento de los canales de comunicación para atender las necesidades y expectativas de los pequeños mineros vinculados a los procesos de formalización.
4. Disposición de espacios técnicos e interdisciplinares para abordar de manera sistémica e integral las dificultades e inconvenientes que se presenten en la marcha de los procesos de formalización minera.
Actividades a desarrollar 1. Diagnóstico sobre el papel de la descentralización en los procesos de formalización minera.
2. Consolidación de información acerca de los distintos componentes institucionales asociados con la formalización minera.
3. Desarrollo de foros de discusión donde los diferentes actores institucionales compartan sus experiencias y reflexiones sobre los aspectos relacionados con la formalización minera en el departamento de Boyacá.
134
Componente Descripción
4. Aplicación de entrevistas con informantes clave para obtener información que contribuya al diseño estructural de las oficinas asesoras.
5. Definición de la naturaleza, el propósito, el alcance y las limitaciones de las oficinas asesoras en el marco de los procesos de formalización minera.
6. Identificación y análisis de las fuentes de financiamiento para el establecimiento y mantenimiento de las oficinas asesoras.
7. Contratación de profesionales para el cumplimiento de las funciones asignadas a las oficinas asesoras en lo que refiere a formalización minera.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Departamento Administrativo de la Función Pública Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
6.3.1.4 Sistemas de gestión institucionales integrados.
El desarrollo de sistemas de gestión institucionales integrados, es una alternativa estructural
para consolidar las capacidades administrativas, técnicas y de coordinación intra e interinstitucional, así
como de los procesos de financiación, promoción, comunicación y monitorio. A partir de lo anterior, las
autoridades competentes pueden disponer de mecanismos de seguimiento y control sólidos,
estandarizados y equitativos. Así, por ejemplo, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental
para proyectos de explotación de pequeña minería, estos mecanismos no solo son aplicables durante la
revisión del EIA, como regularmente sucede, sino en la efectiva ejecución de los Planes de Manejo
Ambiental (PMA) y demás obligaciones adquiridas.
En este contexto, el Estado debe asumir un papel protagónico y de liderazgo. Así, pues, debe
desarrollar un ambiente regulatorio estable, evitando lo que Viña y Amaya (2016) denominan la
135
tradicional inestabilidad jurídica, y la abierta y sesgada actuación de los funcionarios responsables de la
formulación e impulso de los instrumentos de gestión. Antes bien, se debe instar a una articulación
integral entre las autoridades mineras y ambientales, esto con el propósito de trabajar conjuntamente
en los aspectos relacionados con el sector minero, evitando duplicidad de funciones, conflicto de
competencias e intereses y logrando un equilibrio efectivo en la toma de decisiones alrededor de los
procesos de formalización minera.
A partir de lo expuesto, es primordial que cualquier política, plan o programa en materia minera
y ambiental reconozca la diversidad de los contextos institucionales, y cómo la replicabiliad y adecuación
de las decisiones tomadas por el gobierno central resulta compleja a escalas regionales y locales,
consecuencia de la falta de articulación entre los diferentes niveles territoriales. Así las cosas, es
fundamental fortalecer la participación de las gobernaciones y alcaldías municipales en el desarrollo de
cualquier estrategia que intente la formalización minera. A la fecha, esta participación solo ha llegado al
nivel departamental, sin embargo, es relevante que se formulen responsabilidades claras y
objetivamente diferenciadas para los distintos niveles. Sin estas particularidades, lo más probable es que
los objetivos y las metas de las consecuentes políticas, planes y programas queden truncados o no
alcancen en pleno lo previsto. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el
desarrollo de esta estrategia.
Tabla 8 Plan de acción propuesto - Sistemas de gestión institucionales integrados
Componente Descripción
Objetivo general 1. Integrar el concepto de superestructura minera y ambiental, entendido como la articulación de todas las instituciones, tanto públicas como privadas, encargadas de gestionar las diferentes etapas que configuran al proceso de formalización, de modo que se genere una armonización entre sus relaciones que conlleve al logro efectivo de los objetivos institucionales previstos.
136
Componente Descripción
Objetivos específicos 1. Analizar las dimensiones intra e interinstitucional en las autoridades mineras y ambientales, incluyendo aquellas relaciones continuas y discontinuas definidas dentro de sus estructuras orgánico-funcionales.
2. Fortalecer la dinámica de intervención de las autoridades mineras y ambientales, integrando variables de tipo organizacional, de responsabilidades y de articulación con los distintos actores.
Meta 1. Consolidar las capacidades administrativas, técnicas y de coordinación intra e interinstitucional de las autoridades mineras y ambientales, así como de sus procesos de financiación, promoción, comunicación y monitorio.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para el diseño de un modelo de evaluación institucional dirigido a mejorar las intervenciones de las autoridades competentes en los procesos de formalización.
2. Recursos invertidos para el apoyo al mejoramiento de las capacidades institucionales a nivel regional y local.
3. Formulación de proyectos para el fortalecimiento institucional a nivel regional y local.
4. Directrices para la construcción de un esquema institucional que se ajuste a la realidad y a las potencialidades de las distintas autoridades competentes, incluidas las administraciones locales.
5. Lineamientos para el diseño de un programa operativo a nivel regional que permita realizar seguimiento a las decisiones establecidas en materia minera y ambiental.
Indicadores de producto 1. Guía con las condiciones para el diseño de un modelo de evaluación institucional.
2. Propuesta técnica y económica con las condiciones para la distribución de recursos que conlleven al mejoramiento de las capacidades institucionales.
3. Número de proyectos dirigidos al fortalecimiento institucional a nivel regional y local.
4. Número de alcaldías municipales beneficiadas de los proyectos de fortalecimiento institucional.
5. Número de programas operativos implementados a nivel regional para el seguimiento a las decisiones en materia minera y ambiental.
Indicadores de impacto 1. Disposición de mecanismos de seguimiento y control sólidos, estandarizados y equitativos.
2. Consolidación de responsabilidades claras y objetivamente diferenciadas para los distintos niveles territoriales.
3. Acceso a información sobre los aspectos técnico-administrativos que impiden el éxito de los planes y los programas establecidos para abordar la pequeña minería a nivel regional.
137
Componente Descripción
4. Fortalecimiento de la capacidad institucional para consolidar, analizar y entregar información relevante que coadyuve a lograr los objetivos previstos en materia de formalización minera.
5. Mejoramiento de la habilidad por parte de las autoridades competentes para definir objetivos y metas alrededor de la pequeña minería a nivel regional y local.
6. Obtención de una visión más completa del estado de cada una de las autoridades para establecer acciones puntuales de intervención que conlleven a un mejoramiento institucional.
Actividades a desarrollar 1. Revisión del marco institucional y normativo para la identificación de posibles ajustes que permitan la implementación oportuna y eficaz de los procesos de formalización minera.
2. Comparación entre los logros de los distintos actores institucionales involucrados con la formalización de los pequeños mineros en el departamento de Boyacá.
3. Análisis a nivel de organización de la capacidad institucional, donde el objetivo del estudio sean las entidades individuales.
4. Validación de los factores institucionales, sus atributos y relaciones, tomando a consideración la opinión de expertos en el tema, por ejemplo, a través de la aplicación de un cuestionario.
5. Construcción de un indicador que permita clasificar las entidades mineras y ambientales con funciones dentro de los procesos de formalización minera de acuerdo a su desempeño.
6. Formulación de actividades a mediano y largo plazo que se concreten en planes estratégicos sectoriales y planes estratégicos institucionales.
7. Desarrollo de mesas intra e interinstitucionales para difundir y asegurar la apropiación de los resultados derivados de las distintas estrategias implementadas.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Departamento Administrativo de la Función Pública Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
138
6.3.2 Dimensión social
Las estrategias formuladas dentro de esta dimensión, intentan ir más allá del cumplimiento de
los requisitos, desean proporcionar una ruta o serie de condiciones que conlleven a mejorar la cali dad
de vida de los pequeños mineros. Si quienes realizan la actividad extractiva no tiene acceso, por
ejemplo, a saneamiento básico, alfabetismo, entre otras, es casi improbable que puedan desarrollar la
minería cumpliendo con los requisitos legales, técnicos, ambientales, económicos, sociales y laborales
aplicables.
Para Rodríguez y Vélez (2018), la pobreza es causa y secuela del deterioro ambiental; el declive
de los ecosistemas y sus servicios castigan de forma desproporcionada a los más pobres, quienes,
además, en la búsqueda de su supervivencia, contribuyen al deterioro del ambiente. Así, pues, el
componente social, juega un papel fundamental, en cualquier tipo proceso que intente fortalecer, en
este caso, el escenario minero del país.
6.3.2.1 Reconocimiento de los patrones sociales.
Los procesos de formalización deben reconocer las escalas espaciales y temporales de la
dimensión social que envuelve a los pequeños mineros. Para Guhl (2018) estas dimensiones tienden a
cambiar en distintos contextos históricos y geográficos. Así, por ejemplo, los patrones sociales de la
pequeña minería en el departamento de Boyacá, no necesariamente deben equipararse con los
asociados para el departamento de Antioquia o Santander, debido a que lo más probable es que las
condiciones bajo las cuales se realiza la actividad sean totalmente diferentes.
En este orden, se debe tratar de identificar los vínculos e interacciones que pueden surgir en el
proceso, resultado de la articulación y adaptación de las escalas sociales que enmarcan a la pequeña
minería en determinado territorio (para el caso del presente trabajo, a nivel departamental). De acuerdo
con Gibson y otros (2000), es conveniente comparar los distintos niveles en las distintas dimensiones, de
139
tal modo que, se logren identificar aquellos puntos de inflexión donde se requiere un mayor análisis, y,
por tanto, una mayor intervención.
Continuando por esta misma línea, es necesario observar a la minería informal como un proceso
social. A partir de esto, su análisis no debe limitarse a la recolección de información para establecer
correlación estadística entre variables dependientes e independientes. Para Berkes y otros (1989), los
análisis cuantitativos tienden a homogenizar los supuestos sobre los casos que están s iendo
considerados, perdiendo de vista la importancia del contexto y la historia, además de omitir la
complejidad y diversidad que existe en el mundo empírico. Así, pues, se debe considerar la comprensión
de la minería informal desde una orientación cualitativa, donde se descubran las relaciones complejas
entre condiciones causales y consecuencias, asignando el papel correspondiente a la historia, el
contexto o la causalidad coyuntural que le rodea.
Para Espinosa (2018), la generación de contextos efectivos para la implementación de
estrategias ambientales demanda entender que las relaciones entre variables no son unidireccionales, ni
siguen una lógica de causa y efecto. En este sentido, la minería informal como un proceso social con
implicaciones ambientales, debe ser analizada desde enfoques multidisciplinarios y multimetodológicos
que vayan más allá de los estudios tradicionales (cuantitativos y deductivos). En la siguiente tabla, se
muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategi a.
Tabla 9 Plan de acción propuesto - Reconocimiento de los patrones sociales
Componente Descripción
Objetivo general 1. Analizar la complejidad de los patrones sociales que surgen en el desarrollo de las actividades extractivas, de modo que se aborden de forma integral las actitudes, los conocimientos, los valores y los comportamientos de los pequeños mineros en el marco de las estrategias de formalización.
140
Componente Descripción
Objetivos específicos 1. Identificar los vínculos e interacciones sociales que enmarcan a la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
2. Reconocer aquellos puntos de inflexión de los aspectos sociales donde se requiere un mayor análisis, y, por tanto, una mayor intervención para lograr los resultados en materia de formalización.
Meta 1. Impulsar mecanismos que permitan la integración de los patrones sociales en el marco de los procesos de formalización, de modo que se reconozca la multiplicidad de intereses y posiciones por parte de los pequeños mineros.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para el diseño de un proceso horizontal de producción de conocimiento como estrategia para el análisis de los patrones sociales dentro de la formalización minera.
2. Formulación de programas dirigidos a fortalecer la articulación de los diferentes actores sociales en el marco de la formalización minera.
3. Directrices para la construcción de ejes metodológicos y conceptuales que respondan a las necesidades identificadas por los actores sociales dentro de los procesos de formalización.
4. Formulación de proyectos regionales para abordar e interpretar los patrones sociales alrededor de la minería informal en el departamento de Boyacá.
Indicadores de producto 1. Guía con los ejes metodológicos y conceptuales que responden a las necesidades identificadas por los actores sociales en el marco de los procesos de formalización.
2. Número de talleres municipales para abordar los múltiples temas de interés social por parte de los pequeños mineros.
3. Número de pequeños mineros vinculados a las actividades para el diseño de un proyecto social que responda a sus intereses y necesidades.
4. Número de programas implementados para fortalecer la articulación de los actores sociales en el marco de la formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Fortalecimiento de las estructuras sociales de dialogo y participación por parte de los pequeños mineros para coordinar las actividades de formalización.
2. Optimización de las habilidades, actitudes y conocimientos de los pequeños mineros para elevar su capacidad en el desarrollo de una minería responsable.
3. Potenciamiento de los esfuerzos comunitarios a nivel local y regional para alcanzar los objetivos previstos en materia de formalización.
141
Componente Descripción
4. Disposición de un marco referencial sobre aquellos aspectos sociales que limitan la consecución de los procesos de formalización minera en el departamento de Boyacá.
5. Comprensión de las múltiples causas sociales que confluyen en el problema de la minería informal, así como de las conexiones de estos factores y el peso relativo de los mismos.
Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento de los principales problemas y conflictos sociales asociados con el desarrollo de la minería informal en el departamento de Boyacá.
2. Localización territorial de los problemas ambientales e identificación de los actores sociales involucrados, visiones, consecuencias, etc.
3. Construcción de un mapa de patrones sociales para comprender la complejidad de estos en términos de componentes y diversidad, así como los distintos niveles de materialidad.
4. Elaboración de un diagnóstico regional de los aspectos sociales configurados dentro del proceso de formalización minera para conocer aquellos puntos de debilidad relacionados con su implementación.
5. Definición de criterios para enmarcar los procesos sociales reconocidos en la toma de decisiones y realización de actividades específicas dentro de los proyectos de formalización minera.
6. Medición del nivel de integración y apropiación de los aspectos sociales identificados en el desarrollo de los proyectos de formalización minera a nivel regional.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Centros / Institutos de Investigación Gobernación de Boyacá Pequeños mineros
6.3.2.2 Educación ambiental.
Dentro de la dimensión social, resulta determinante la incorporación de estrategias de
educación ambiental, esto con el propósito de incentivar en los pequeños mineros la práctica de
actitudes y aptitudes que favorezcan su relación con el medio natural. En este sentido, se deben
142
procurar escenarios que permitan el desarrollo de capacidades orientadas a la adquisición de
información, al ejercicio de hábitos de trabajo y a la comprensión del sistema ambiental.
Ahora, en este tipo de estrategias se debe reconocer que educar va más allá de lo cognitivo y lo
técnico (Mahecha, Ramírez y Pedraza, 2006). Así, pues, se debe abordar la capacidad de valorar que se
encuentra en la dimensión humana, es decir, de apreciar el valor de las cosas y las acciones. Bajo esta
perspectiva, la educación ambiental como estrategia de gestión debe permitir un cambio de conciencia,
así como una comprensión holística y orgánica de las relaciones de interdependencia que se generan, en
este caso, alrededor de la actividad extractiva.
Por esta vía, vale mencionar lo planteado por Girodan y Souchon (1995), quienes señalan que
cualquier proyecto o programa de educación ambiental debe permitir como mínimo lo siguiente: toma
de conciencia, para que se genere una sensibilización frente a la importancia del manejo adecuado del
medio natural y sus recursos; adquisición de conocimientos, para brindar la posibilidad de conocer los
fundamentos teóricos respecto a los impactos ambientales (causas y consecuencias); estimulo de
actitudes, que contribuyan a formar valores alrededor del cuidado del ambiente; desarrollo de
competencias, con el fin de aportar en la solución de problemas; capacidad de evaluación, para que se
evalúen las medidas y los programas que tiene impacto sobre el medio; y participación, para que se
genere un sentido de pertenencia y responsabilidad frente a la búsqueda de alternativas de solución a
los problemas ambientales.
De acuerdo con Viña y Amaya (2016), para un buen uso y aprovechamiento sostenible del
territorio y sus recursos naturales – tanto renovables como no renovables – no es suficiente con simples
procesos de ordenamiento, es necesario diseñar e implementar programas de formación y
empoderamiento. Por lo tanto, la formalización minera debe incluir una amplia, masiva y calificada
educación ambiental, que, en este caso particular, contribuya a expandir las fronteras de conocimiento y
143
el entendimiento de los procesos naturales propios. En otras palabras, incentivar en los pequeños
mineros una cultura de respeto por la naturaleza y sus recursos, por medio del reconocimiento del valor
del ambiente.
Desde luego, la educación ambiental debe adoptar un fundamento preventivo, que permita
incidir en el comportamiento de las personas y evitar la generación de daños al ambiente a través del
desarrollo de prácticas inadecuadas durante la extracción y beneficio de los recursos minerales. Dicho
en otras palabras, se debe buscar que la minería informal se logre dimensionar como un mal negocio,
que a mediano y largo plazo genera una serie de implicaciones sociales y ambientales que comprometen
la calidad de vida de quienes la practican. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto
para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 10 Plan de acción propuesto - Educación ambiental
Componente Descripción
Objetivo general 1. Incorporar propuestas de educación ambiental dentro de los procesos de formalización minera, de modo que se potencie la comprensión de los estándares ambientales aplicables, así como el desarrollo de una cultura de responsabilidad ambiental por parte de los pequeños mineros.
Objetivos específicos 1. Diseñar e implementar proyectos educativos que conlleven al pequeño minero a tomar iniciativas para lograr una minería responsable desde el punto de vista ambiental.
2. Impulsar y dinamizar actividades de educación ambiental por parte de las autoridades competentes y los agentes o administraciones regionales y locales donde se desarrolla minería a pequeña escala.
3. Formular estrategias de educación ambiental a través de un enfoque multidisciplinario para el tratamiento de las problemáticas ambientales asociadas con la pequeña minería informal.
Meta 1. Generar mecanismos que incentiven a los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización minera a poner en práctica actitudes y aptitudes que favorezcan su interacción responsable con el ambiente.
144
Componente Descripción
Indicadores de gestión 1. Recursos invertidos para el apoyo a la implementación de programas de educación ambiental en el marco de los procesos de formalización minera.
2. Formulación de programas de educación ambiental que relacionen e integren las actividades cotidianas de los pequeños mineros, de manera que los problemas ambientales locales se aborden desde sus realidades.
3. Lineamientos para la formación y capacitación en temas ambientales de los gestores, planificadores y las personas que toman decisiones en el marco de los procesos de formalización.
4. Diseño de un modelo de educación ambiental continuo que aborde las necesidades de formación de los pequeños mineros.
5. Directrices para la creación de centros de formación regionales que sirvan como plataforma de empoderamiento y adquisición de conocimiento en materia ambiental.
Indicadores de producto 1. Municipios beneficiados con los programas de educación ambiental como estrategia en el marco de los procesos de formalización.
2. Guía metodológica de educación ambiental alineada a los procesos de formalización de la pequeña minería.
3. Número de programas de educación ambiental acordes con las actividades cotidianas de los pequeños mineros.
4. Gestores y planificadores formados y capacitados en temas ambientales.
5. Número de entidades del orden regional y local vinculadas a los programas de educación ambiental.
6. Pequeños mineros beneficiados a través de los programas de educación ambiental dentro de los procesos de formalización.
7. Centros de formación regionales creados como plataforma de empoderamiento y adquisición de conocimiento en materia ambiental.
Indicadores de impacto 1. Disposición de escenarios para consolidar el desarrollo de capacidades orientadas a la adquisición de información, al ejercicio de hábitos responsables de trabajo y a la comprensión del sistema ambiental por parte de los pequeños mineros.
2. Aumento en el nivel de conocimiento conceptual por parte de los profesionales vinculados a los procesos de formalización minera, sobre el ambiente y las problemáticas que se generan alrededor de la actividad extractiva.
3. Mejoramiento en la calidad de vida de los pequeños mineros, sus conductas y relaciones con el ambiente, concebidas desde la responsabilidad.
145
Componente Descripción
Actividades a desarrollar 1. Desarrollo de mesas de trabajo interdisciplinares que permitan la construcción de un modelo de actuación educativa ambiental acorde con el entorno y las realidades de los pequeños mineros.
2. Diseño de una estrategia didáctica de educación ambiental que considere las variables psicológicas, socioculturales y contextuales que se encuentran asociadas con los pequeños mineros.
3. Definición de escenarios educativos dentro de los procesos de formalización minera, incluyendo los tiempos y los actores que intervienen en el diseño del currículo, su gestión y puesta en marcha (p.ej., programas a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA).
4. Conformación de un equipo de trabajo interdisciplinar para asesorar y dirigir la creación de los centros de formación regionales como mecanismo de despliegue de la educación ambiental en el marco de los procesos de formalización minera.
5. Creación de un portal donde se realice la difusión de experiencias y buenas prácticas que contribuyan a la educación ambiental en el marco de los procesos de formalización de la pequeña minería.
6. Organización de cursos de formación ambiental para el personal de las autoridades competentes y entidades territoriales.
7. Establecimiento de alianzas con instituciones de educación superior del departamento de Boyacá para formar educadores ambientales dentro de los procesos de formalización minera.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 año)
Actores de ejecución Ministerio de Educación Nacional (MEN) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Universidades Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Pequeños mineros
6.3.2.3 Participación activa de los actores.
Esta estrategia busca fomentar un cambio en el marco de interpretación de los actores
involucrados en el proceso de formalización. En este sentido, la participación activa debe ser asumida
146
como un elemento crucial para enfrentar y abordar sistemáticamente la minería informal. En definitiva,
las autoridades competentes deben fortalecer el trabajo en el territorio y con la gente.
Ahora, se debe buscar que la formalización minera sea acorde con la naturaleza de cada UPM,
adaptable a las circunstancias y necesidades que se identifiquen en su desarrollo. Así mismo, que se
asegure una comprensión de la condiciones establecidas y aceptadas entre las partes (autoridades
responsables y pequeños mineros), evitando mal interpretaciones o actuaciones equivocadas; es
indispensable el uso del mismo lenguaje.
Después de todo, la participación de los actores relacionados con la pequeña minería es un
mecanismo para lograr una interacción oportuna y asertiva entre los mismos. Así, pues, se debe
considerar el desarrollo de tal leres y mesas de trabajo, espacios “neutrales” donde no solo se aborden
temáticas técnicas, sino preocupaciones alrededor del proceso como tal. Lo anterior, debe estar
orientado a la construcción de actividades más integrales y al dimensionamiento de los problemas
sociales, ambientales y económicos alrededor de la actividad extractiva.
Otra posible figura para materializar la participación activa, es través de los llamados programas
regionales, los cuales según Trujillo (2018) promueven un cambio en las relaciones de poder entre las
comunidades tradicionalmente marginadas (pequeños mineros) y los actores que ejercen o tienen poder
en los territorios (autoridades competentes). Ahora bien, este tipo de programas deben incrementar la
capacidad de acción colectiva de los pequeños mineros para establecer diferentes maneras de organizar
la actividad extractiva dentro de un marco técnico, ambiental y social aceptable. Para Fals-Borda (2001),
los sujetos de investigación deben tener un papel más activo y decisorio sobre los procesos que aborden
sus realidades. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta
estrategia.
147
Tabla 11 Plan de acción propuesto - Participación activa de los actores
Componente Descripción
Objetivo general 1. Desarrollar propuestas de participación efectiva dentro de los procesos de formalización minera, con el propósito de fortalecer la interrelación entre los diferentes actores involucrados.
Objetivos específicos 1. Fomentar un cambio en el marco de participación de los actores involucrados en el proceso de formalización.
2. Definir una ruta clara y aplicable para la participación de todos los actores en la formulación e implementación de las diferentes estrategias de formalización minera.
Meta 1. Disponer de espacios dinámicos y participativos para que todos los actores involucrados en la formalización minera logren la consolidación de estrategias colaborativas y cooperativas.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para llevar a efecto una evaluación continua sobre la participación de los diferentes actores en el marco de los procesos de formalización minera.
2. Diseño de una metodología de participación que permita la integración de las opiniones y expectativas referidas por los actores involucrados con la formalización.
3. Directrices para la implementación de mecanismos de participación (debates y discusiones, talleres, trabajo de campo, campañas, etc.) acordes con las situaciones particulares que se presentan en el ámbito regional y local de los procesos de formalización minera.
Indicadores de producto 1. Documento con los lineamientos para efectuar una evaluación continua sobre la participación de los diferentes actores.
2. Guía metodología con las condiciones y consideraciones para la integración de las opiniones y expectativas referidas por los actores involucrados con la formalización.
3. Número de debates y discusiones, talleres, trabajo de campo, campañas, etc., realizados en el ámbito regional y local dentro de los procesos de formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Disposición de mecanismos participativos e integrales para el dimensionamiento de los problemas sociales, ambientales y económicos alrededor de la actividad extractiva a pequeña escala.
2. Mejoramiento de la condiciones establecidas y aceptadas entre las partes (autoridades responsables y pequeños mineros), evitando mal interpretaciones o actuaciones equivocadas (indispensable el uso del mismo lenguaje).
3. Aumento de la capacidad de acción colectiva por parte de los pequeños mineros para establecer diferentes maneras
148
Componente Descripción
de organizar sus actividades dentro de un marco técnico, ambiental y social responsable.
Actividades a desarrollar 1. Elaboración de un diagnóstico sobre los diferentes mecanismos de participación considerados en el marco de los procesos de formalización minera, identificando y analizando todos los aspectos que intervienen e influyen en los mismos.
2. Revisión y aplicación de técnicas, métodos y enfoques (teóricos y prácticos) que permitan la participación activa de todos los actores identificados en las diferentes fases de intervención de los procesos de formalización.
3. Identificación y valoración de las condiciones, espacios y estructuras que concretan y garantizan la participación real y efectiva de los pequeños mineros dentro de los procesos de formalización.
4. Desarrollo de talleres y mesas de trabajo donde además de abordar temáticas técnicas, se traten las opiniones y expectativas de los actores involucrados con la formalización minera.
5. Creación de la figura de promotores sociales (de las propias comunidades) para divulgar y socializar los resultados referentes a la formulación, planificación y ejecución de los proyectos en materia de formalización.
6. Medición del nivel de participación de los diferentes actores en el desarrollo de los procesos de formalización minera.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales Pequeños mineros
6.3.2.4 Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
Otra estrategia a considerar dentro de la dimensión social es la integración de Organizaciones
No Gubernamentales (ONG), esto con el propósito de fortalecer el acercamiento entre los diferentes
actores relacionados (sociales, ambientales, entre otros). Sin duda, este tipo de organizaciones permiten
149
la consolidación de espacios de participación e intercambio de ideas. Para Alfonso Ávila (2016), hoy por
hoy, las ONG constituyen un sector relevante en la institucionalidad colombiana, que además
contribuyen a la generación de estudios más afines a las realidades nacionales.
Un ejemplo de lo anterior es el proyecto “Somos Tesoro”, ejecutado por un conjunto de
organizaciones no gubernamentales (Pact, Fondo Acción y Alianza por la Minería Responsable), que
apoyan a los mineros artesanales y de pequeña escala en el desarrollo de capacidades para una
producción segura, responsable, eficiente y formalizada. De este proyecto, 69 UPM han recibido
acompañamiento en el departamento de Boyacá, beneficiando a más de 950 mineros. Dicho esto,
resulta significativo propender por la consolidación de alianzas con este tipo de organizaciones, de tal
modo que se logre una sinergia para formalizar a más mineros con base en estándares sociales,
ambientales y económicos apropiados. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto
para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 12 Plan de acción propuesto - Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
Componente Descripción
Objetivo general 1. Impulsar la consolidación de alianzas con ONG, de modo que se logre una sinergia para formalizar a más mineros con base en estándares sociales, ambientales y económicos apropiados.
Objetivos específicos 1. Posibilitar la creación de ONG que apoyen la implementación de actividades de asesoramiento y consolidación de información en el contexto de los procesos de formalización minera.
2. Promover el acercamiento entre los diferentes actores relacionados (institucionales, sociales, ambientales, entre otros) con la formalización minera a través de la aplicación de mecanismos de participación a cargo de ONG.
Meta 1. Potencializar la participación e intervención de las ONG en el marco de formulación e implementación de los procesos de formalización minera.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la configuración de ONG que construyan puentes de acción e intervención en el marco de los procesos de formalización minera.
150
Componente Descripción
2. Diseño de nuevas concepciones corporativas que fomenten el desarrollo responsable de la pequeña minería.
3. Directrices para la definición del marco de regulación normativa de las ONG, como mecanismo de apoyo a los procesos de formalización.
4. Diseño de estructuras de incentivos que estimulen al sector privado y a las grandes empresas mineras a la adopción y/o creación de ONG.
Indicadores de producto 1. Guía con las condiciones y consideraciones para la configuración de ONG en el marco de los procesos de formalización minera.
2. Documento con el marco de regulación normativa de las ONG que participan en los procesos de formalización.
3. Número de ONG adoptadas y/o creadas a partir de la implementación de estructuras de incentivos.
4. Empresas mineras que participan en la configuración de ONG para apoyar los procesos de formalización minera.
5. Número de proyectos liderados por ONG para fortalecer la implementación de las estrategias en materia de formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Mejoramiento de los canales para abordar las necesidades y expectativas de los pequeños mineros que se encuentran en proceso de formalización.
2. Presión prolongada sobre los pequeños mineros para que inicien la ruta de la formalización (las ONG tienen un fuerte poder de convocatoria).
3. Compensación parcial sobre los vacíos identificados en el marco de implementación y seguimiento de los procesos de formalización minera.
4. Disposición de mecanismos de apoyo para crear condiciones que permitan la transición de los pequeños mineros hacia la formalidad técnica, ambiental, social y económica.
Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento de los principales problemas ambientales y sociales que pueden recibir apoyo de intervención por parte de las ONG.
2. Construcción de la configuración deseada de las ONG en el marco de los procesos de formalización minera.
3. Definición clara del ámbito de actuación e intervención de las ONG: técnico, ambiental, de productividad, social y cultural, legal, económico, de financiamiento y de gestión empresarial.
4. Identificación y valoración de prácticas por parte de las ONG que contribuyan al corto y mediano plazo a la consecución de los resultados en materia de formalización minera.
5. Revisión de los principales elementos (problemática, objetivos, actividades a realizar, etc.) de los proyectos de
151
Componente Descripción
cooperación que formulen las ONG involucradas en los procesos de formalización minera.
Tiempo de implementación Corto plazo (1 año)
Actores de ejecución Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
6.3.3 Dimensión ambiental
Considerando que la dimensión ambiental se refiere al conjunto de herramientas, valores y
actitudes que rigen a las interacciones entre el ser humano y la naturaleza, y cómo estas formas de
relación se materializan en los sistemas de producción, las estrategias formuladas en el marco del
presente trabajo están orientadas a propiciar un seguimiento y control adecuado sobre el ambiente,
que, en este caso particular, se ve afectado por el desarrollo de la actividad extractiva a pequeña escala.
6.3.3.1 Evaluación Minero Ambiental Regional.
Constituye una herramienta de gestión y control, la cual según autores como Viña y Amaya
(2016) permite consolidar una mejor y más objetiva gobernanza del territorio a una escala regional,
logrando una inserción integral de la dimensión ambiental en las estrategias establecidas por las
entidades territoriales a partir de las directrices definidas por el gobierno central, este caso, asociadas
con el sector minero.
Ahora, esta herramienta posibilita a largo plazo, por ejemplo, la racionalización en cuanto a la
explotación de los recursos minerales. Bajo esta perspectiva, las autoridades territoriales tienen la
capacidad de adoptar controles más realistas, aplicables y verificables, considerando para esto el diseño
152
de actividades orientadas a renovar, sustituir o cambiar la forma en que se lleva a cabo la actividad
extractiva.
Desde luego, la formulación e impulso de las estrategias en materia minera y ambiental, deben
incluir la investigación científica resultado del trabajo académico, la cual según Rueda (2016) aporta
elementos fundamentales para la toma de decisiones, haciendo más eficaz el cumplimiento de los
objetivos previstos. En este sentido, se debe aceptar la diversidad de modos de producción de
conocimiento relevantes para la conservación y protección del ambiente, cualquiera que fuese su
contexto de aplicación.
Cabe señalar que, los resultados de esta Evaluación en ningún escenario deben sustituir el
empleo de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), por el contrario, se considera como una
herramienta complementaria que aporta aspectos ambientales clave para lograr una toma de decisiones
más consistente e identificar nuevas oportunidades alrededor de la implementación de una estrategia.
Ahora bien, su aplicación en el ámbito de la formalización minera, debe constituirse como un proceso
continuo, adaptativo y de iteración, que busca fortalecer y mejorar las actuaciones de las instituciones
encargadas, tanto del orden nacional como departamental y municipal, así como facilitar su gestión
ambiental frente a las situaciones generadas por la pequeña minería.
Después de todo, los EIA se encargan de evaluar los efectos de una propuesta o proyecto
específico sobre el ambiente, mientras que, esta Evaluación busca contribuir a ordenar y organizar la
minería a una escala regional, de modo que se minimice la proliferación de mineros sin título y sin
instrumento ambiental a lo largo del departamento de Boyacá. Por otra parte, esta herramienta permite
tener una perspectiva mucho más amplia, debido a que está orientada a proveer un marco general para
lograr una adecuada gestión minera y ambiental (Viña y Amaya, 2016). En la siguiente tabla, se muestra
el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
153
Tabla 13 Plan de acción propuesto – Evaluación Minero Ambiental Regional
Componente Descripción
Objetivo general 1. Realizar una Evaluación Minero Ambiental Regional que permita la definición e implementación de actividades integrales para organizar de manera estratégica la pequeña minería del departamento de Boyacá.
Objetivos específicos 1. Consolidar información sobre cada uno de los temas claves asociados con los procesos de formalización, estableciendo aquellas conexiones favorables y desfavorables, entre los sistemas ambiental, social y económico.
2. Adoptar mecanismos que permitan un equilibrio de los sistemas ambiental, social y económico hasta alcanzar el máximo de conexiones favorables entre los elementos claves que componen los procesos de formalización minera.
Meta 1. Obtener una evaluación sobre la realidad minero ambiental de la pequeña minería en el departamento de Boyacá, de modo que se generen criterios y recomendaciones que coadyuven a mejorar sistemáticamente los procesos de formalización.
Indicadores de gestión 1. Diseño de un procedimiento de carácter reglado para la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional en el que participen las entidades públicas y privadas con interés o competencias concurrentes en el sector minero y ambiental.
2. Recursos invertidos para elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional, como herramienta de gestión y control para potencializar la formalización de la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
3. Lineamientos para desarrollar actividades de participación con los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización minera, mediante la consulta y la realización de talleres para determinar cuáles son sus intereses.
4. Diseño de una oferta integral, articulada y complementaria de instrumentos y formas de intervención, orientada a la inclusión progresiva y responsable de los pequeños mineros a los procesos de formalización.
Indicadores de producto 1. Guía metodológica para la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional, considerando las particularidades de las estrategias en materia de formalización minera.
2. Documento con los lineamientos para desarrollar actividades de participación con los diferentes actores involucrados en la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional.
154
Componente Descripción
3. Número de talleres realizados con el propósito de conocer los intereses y las expectativas de los actores públicos y privados relacionados con la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional.
4. Número de objetivos operativos formulados para definir y priorizar las rondas de formalización, a partir de criterios ambientales, sociales y económicos.
5. Diagnóstico sobre el contexto regional de la pequeña minería, incorporando los esquemas actuales de formalización y las necesidades técnicas sin resolver.
Indicadores de impacto 1. Confluencia y armonización de las estrategias establecidas para abordar la minería informal a nivel regional.
2. Disposición de información sobre la manera en que el proceso de selección de objetivos, opciones alternativas estratégicas y operativas de los procesos de formalización minera integran los aspectos ambientales de la planificación.
3. Mejoramiento de los escenarios que permiten la formulación de estrategias de formalización centrados en lograr un desarrollo responsable del sector minero a pequeña escala desde el punto de vista ambiental y social.
4. Aplicación de procesos de evaluación ambiental desde las primeras etapas de desarrollo de la actividad extractiva, antes de que se tomen en consideración decisiones de carácter ambiental que no sean posibles de revocar en las siguientes fases de trabajo.
5. Cohesión entre los objetivos ambientales y las decisiones tomadas en el marco de formulación e implementación de las estrategias de formalización minera.
6. Optimización de las alternativas para abordar los problemas estructurales asociados con la pequeña minería.
Actividades a desarrollar 1. Análisis del contexto institucional, determinado por las leyes y normas, así como de aquellas estrategias dirigidas a la formalización minera.
2. Identificación de los agentes implicados o intervinientes, entendidos como aquellos sujetos públicos y privados que afectan a la elaboración de la Evaluación Minero Ambiental Regional o que pueden ser afectados por las decisiones que se tomen con base en sus resultados.
3. Identificación preliminar de los problemas ambientales asociados con la pequeña minería.
4. Reconocimiento de los efectos ambientales más significativos que se pueden derivar del desarrollo de las estrategias de formalización minera, identificando las zonas territoriales más sensibles y en la que los efectos o impactos ambientales pueden ser importantes.
155
Componente Descripción
5. Identificación de instrumentos de gestión ambiental directa (herramientas de carácter tecnológico, de evaluación de procesos, etc.) para incorporar a las estrategias de formalización minera.
6. Desarrollo de estudios específicos para cada uno de los problemas ambientales identificados en relación con la pequeña minería.
7. Definición de opciones ambientales de carácter estratégico y general a partir de los resultados de la Evaluación Minero Ambiental Regional.
8. Diseño de un Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones, a partir de los resultados que se generen a lo largo del proceso de la Evaluación Minero Ambiental Regional.
9. Comunicación de los avances y resultados de la Evaluación Minero Ambiental Regional, así como de los logros alcanzados tanto a los agentes internos como a los actores externos e interesados en la pequeña minería.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
6.3.3.2 Revisión de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).
Considerando que los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), para obtener las licencias
ambientales temporales y globales sobre proyectos de explotación de pequeña minería, estarán bajo la
revisión de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), es indispensable que desde instancias
ministeriales se revise y aborde, por ejemplo, la falta de recursos suficientes para atender sus
responsabilidades, así como los altos índices de ineficiencia administrativa y técnica, incluso corrupción.
Ahora bien, lo anterior no intenta desconocer la importancia de estas corporaciones en el desarrollo de
las actuaciones ambientales, por el contrario, se deben consolidar estrategias para que las
156
responsabilidades en materia ambiental no recaigan en su mayoría en el aparato admini strativo central.
Es esencial que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) como ente rector y regulador
continúe con el diseño y fortalecimiento de los esquemas distributivos y diferenciados de acuerdo con lo
establecido por la Ley.
Frente a lo anterior, es válido mencionar que, existen varios factores que pueden reducir o
suponer una falta de objetividad en la revisión de los EIA por parte de las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR), como es lo referente a la gran discrecionalidad con la que se llevan a cabo los trámites
administrativos. Sobre esto, Viña y Amaya (2016) señalan que, esta discrecionalidad se ve contribuida
por otros factores como: falta de criterios trasparentes, objetivos y acordes con las normas ambientales,
demoras en los tramites generados por la información considerada como incompleta o insuficiente, falta
de información actualizada y sistematizada respecto a los planes de uso y ordenamiento del territorio y
de la calidad del ambiente, y poco personal para atender el número de requerimientos.
Desde este punto de vista, es necesario plantear esquemas que aseguren la objetividad e
imparcialidad por parte de las autoridades competentes en la revisión de los EIA. En tal sentido, se
deben establecer pautas oficiales para que se evite la discrecionalidad frente a las actuaciones de
quienes tienen la responsabilidad de otorgar las licencias ambientales a través de los EIA. Así mismo, se
deben establecer mecanismos de seguimiento y control interestatal, de tal modo que las actuaciones de
estas entidades no queden reducidas a sus intereses o a la de sus funcionarios y contratistas.
Al ser los procesos de formalización minera complejos, dispersos, normativamente específicos y
particulares (Gómez Rey, 2018), se debe conocer, estudiar y analizar a fondo su configuración, sin el cual
se puede caer en el vicio de que las autoridades tengan la posibilidad de obtener las respuestas que
requieran de acuerdo con presiones políticas e intereses y valores extrajurídicos, sustentados en un
ordenamiento normativo que dificulta el establecimiento de soluciones sencillas.
157
Ahora, la revisión de los EIA no se debe limitar a los listados categóricos establecidos por la ley y
sus decretos reglamentarios, es indispensable conocer la naturaleza o magnitud de la sensibilidad del
entorno social y ambiental sobre el cual se desarrollan las actividades o procesos productivos. Sin lo
mencionado, los EIA terminan asumiendo un rol limitado como instrumento de planificación ambiental,
independiente del tipo de proyecto, obra o actividad sobre el que se aplique. En la siguiente tabla, se
muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 14 Plan de acción propuesto - Revisión de los Estudios de Impacto Ambiental
Componente Descripción
Objetivo general 1. Consolidar la implementación de instrumentos ambientales diferenciados (p.ej., los establecidos a través de las resoluciones 447 de 2020 y 448 de 2020), de modo que el proceso de licenciamiento ambiental de los proyectos de pequeña minería sea eficiente, eficaz y cumpla con su objetivo como herramienta de manejo y control.
Objetivos específicos 1. Plantear esquemas que aseguren la objetividad e imparcialidad por parte de las autoridades competentes en la revisión de los EIA.
2. Optimizar la elaboración de los EIA por parte de los consultores minero ambientales, de modo que se integren de manera adecuada los mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental resultado de la pequeña minería.
3. Establecer lineamientos que reduzcan la discrecionalidad frente a las actuaciones de quienes tienen la responsabilidad de revisar los EIA para luego otorgar las licencias ambientales.
Meta 1. Impulsar mecanismos que permitan la revisión integral de los Estudios de Impacto Ambiental sobre los proyectos de pequeña minería, de modo que la toma de decisiones por parte de las autoridades competentes se fundamente en las condiciones reales del territorio.
Indicadores de gestión 1. Directrices para la definición e implementación de mecanismos que permitan la articulación y consolidación de información minera y ambiental emergente por diferentes tipos de fuentes: oficial, privada y academia.
2. Diseño de una batería de indicadores, procedimientos y protocolos únicos para la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental.
158
Componente Descripción
3. Lineamientos para la construcción de un marco conceptual respecto a los mecanismos de revisión dentro del proceso de licenciamiento ambiental.
4. Recursos invertidos para consolidar las plantas de personal de las autoridades ambientales del orden regional responsables del proceso de licenciamiento ambiental sobre proyectos de explotación de pequeña minería.
5. Diseño de instrumentos que permitan la evaluación y el seguimiento del proceso de licenciamiento ambiental en el marco de la formalización minera.
6. Lineamientos para la elaboración de documentos estratégicos que guíen el accionar de las autoridades competentes en el proceso de licenciamiento ambiental.
7. Diseño de un plan de intervención que permita mejorar la capacidad de respuesta de las autoridades competentes para enfrentar los desafíos que impone el proceso de licenciamiento ambiental.
Indicadores de producto 1. Batería de indicadores, procedimientos y protocolos únicos para la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental.
2. Documento con el marco conceptual respecto a los mecanismos de revisión dentro del proceso de licenciamiento ambiental.
3. Instrumentos diseñados para la evaluación y el seguimiento del proceso de licenciamiento ambiental en el marco de la formalización minera.
4. Documentos estratégicos elaborados para guiar el accionar de las autoridades competentes en el proceso de licenciamiento ambiental.
5. Plan de intervención para mejorar la capacidad de respuesta de las autoridades competentes en el marco del proceso de licenciamiento ambiental.
Indicadores de impacto 1. Integración armónica de los actores, las políticas, las normas, los procesos e instrumentos involucrados en la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental.
2. Inversión equilibrada de los recursos humanos, económicos (financieros), logísticos, tecnológicos, entre otros, en pro de la revisión integral de los Estudios de Impacto Ambiental.
3. Disposición de información ambiental para la toma de decisiones, con base en la generada a partir de las actividades de evaluación y seguimiento que hacen las autoridades competentes como parte del proceso de licenciamiento ambiental.
4. Reconocimiento de las particularidades naturales de los territorios donde se adelanta la minería a pequeña escala, en cuanto a recursos, ecosistemas y biodiversidad,
159
Componente Descripción
elementos clave dentro del proceso de licenciamiento ambiental.
Actividades a desarrollar 1. Análisis, categorización, comparación, trazabilidad y validación de información minera y ambiental, de modo que se depure la información existente y se logre una mejor organización para su acceso y consulta por parte de autoridades responsables del proceso de licenciamiento ambiental.
2. Consolidación de herramientas informáticas para la recopilación, resumen y presentación de información minera y ambiental, de modo que sea utilizada por las autoridades competentes en el marco de los procesos de licenciamiento ambiental.
3. Construcción de líneas bases regionales (p.ej., a nivel de provincias) con escalas detalladas para evaluar los impactos sinérgicos y acumulativos asociados con la pequeña minería que sirvan de soporte al proceso de licenciamiento ambiental.
4. Definición de lineamientos que aseguren la interpretación sistemática de la legislación minera y ambiental por parte de las autoridades con competencia en los procesos de licenciamiento ambiental.
5. Formulación y ejecución de un proceso de complementariedad y de cooperación (filosofía de mutuo apoyo) entre las autoridades mineras y ambientales, de modo que se fortalezca el proceso de licenciamiento ambiental en el marco de la formalización minera.
6. Establecimiento de alianzas con instituciones de educación superior, incluido el SENA para el desarrollo de un programa de formación de personal técnico dentro de las autoridades competentes que apoyen las actividades de revisión de los EIA.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Consultoras mineras y ambientales
6.3.3.3 Gobernanza colaborativa.
A nivel estructural, se debe evaluar la posibilidad de aplicar modelos como el de gobernanza
colaborativa, entendiendo que la minería informal constituye un problema público de enorme
160
complejidad, y que trasciende las posibilidades de que cualquier actor i ndependiente asuma sus efectos
o consecuencias. Así, pues, y adoptando lo planteado por autores como Ansell y Gash (2008), los actores
del sector público deben procurar la participación de otros actores de la sociedad, como organizaciones
comunitarias, organizaciones sociales y ambientales, entre otras figuras, en los procesos de decisión e
implementación de estrategias, en este caso asociadas o relacionadas con la formalización minera. Esto
con el propósito de alcanzar arreglos que conlleven a mejores resultados en materia social, ambiental y
económica.
Así las cosas, los procesos de formalización deben estar orientados entre otros al: consenso,
participación amplia y activa, inclusión, compromiso colectivo, responsabilidad compartida, aprendizaje
común, adaptación y autoridad integral. Para Trujillo (2018), estas características permiten una
deliberada e intensa comunicación donde se define y se vuelve a definir el contexto sobre un problema
(en este caso la minería informal), así como las posibles formas para tratarlo. Desde luego, estas
condiciones facilitan el desarrollo de continuos ciclos de retroalimentación, para lograr una mejor
comprensión de lo que funciona y de lo que no, posibilitando el diseño de acciones flexibles conforme a
los cambios que se evidencien a partir del problema. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción
propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 15 Plan de acción propuesto - Gobernanza colaborativa
Componente Descripción
Objetivo general 1. Contribuir a la resolución de los problemas asociados con la minería informal, a través del diseño y aplicación de un modelo de gobernanza colaborativa que permita la ampliación e integración de recursos, así como la producción de políticas y estrategias más efectivas, eficientes y acordes con las realidades de cada territorio.
Objetivos específicos 1. Generar mecanismos que propendan por una gestión responsable sobre los problemas ambientales asociados con la pequeña minería, a través del mejoramiento de las
161
Componente Descripción
capacidades de negociación y poder por parte de los actores involucrados.
2. Fortalecer la participación de diferentes actores de la sociedad, como organizaciones comunitarias, organizaciones sociales y ambientales, entre otras figuras, en los procesos de decisión e implementación de estrategias relacionadas con formalización minera.
Meta 1. Impulsar la aplicación de un modelo de gobernanza colaborativa en el marco de la formalización minera, entendiendo que la minería informal constituye un problema público de enorme complejidad, y que trasciende las posibilidades de que cualquier actor independiente asuma sus efectos o consecuencias.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la definición y análisis de los factores condicionales que pueden contribuir al logro de arreglos de poder (modelo de gobernanza colaborativa).
2. Diseño de un marco sistemático que permita la interacción entre los diferentes actores con la finalidad de producir lineamientos y establecer relaciones de poder efectivas entre las partes.
3. Recursos invertidos para el apoyo a la formulación e implementación de los arreglos de poder (modelo de gobernanza colaborativa).
4. Diseño de un marco de contingencia para compartir poder que considere la complejidad de las diferentes perspectivas relacionadas con los participantes o actores incluidos en el arreglo colaborativo.
Indicadores de producto 1. Guía con los términos de referencia para definir y analizar los factores condicionales que pueden contribuir al logro de arreglos de poder (modelo de gobernanza colaborativa).
2. Documento con el marco conceptual y sistemático para producir los lineamientos y establecer las relaciones de poder efectivas entre las partes.
3. Plan de contingencia formulado a partir de las complejidades de las diferentes perspectivas relacionadas con los participantes y actores incluidos en el arreglo colaborativo.
4. Número de mesas de trabajo y de dialogo realizadas para negociar con los participantes del modelo de gobernanza colaborativa las estructuras de poder.
Indicadores de impacto 1. Mejoramiento en la comprensión de las relaciones de poder en el marco de la pequeña minería, posibilitando el diseño de acciones flexibles conforme a las estructuras administrativas identificadas.
2. Disposición de un proceso inclusivo de toma de decisiones, respetando y considerando los intereses y las perspectivas
162
Componente Descripción
ambientales y sociales de los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización minera.
3. Optimización de los modos tradicionales de seguimiento, logrando una mejor intervención de los retos que surgen en el marco de implementación de los procesos de formalización minera.
4. Disposición de instrumentos estratégicos para conjugar de forma articulada las políticas sectoriales, contribuyendo a la consecución de los objetivos previstos en materia de formalización minera.
5. Generación de condiciones más favorables para desarrollar acciones territoriales conjuntas que permitan el cumplimiento de los estándares ambientales, sociales y económicos aplicables a la pequeña minería.
Actividades a desarrollar 1. Diseño y adopción de un modelo de gobernanza basado en poder y responsabilidad compartidos que contribuya a la efectividad y eficiencia de las estrategias definidas para promover una minería responsable a pequeña escala.
2. Identificación de los posibles participantes de la implementación del modelo de gobernanza, considerando los múltiples sectores gubernamentales y no gubernamentales relacionados con la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
3. Definición de los elementos de poder (base, medios, alcance y cantidad) que permitan alcanzar una influencia y control organizacional de ideas, recursos, reglas, modos y métodos sobre la dinámica interorganizacional que caracteriza a los pequeños mineros.
4. Identificación y valoración del contexto institucional externo a la colaboración, en aspectos tales como la rigidez de las regulaciones y reglas que pueden controlar el comportamiento de los participantes.
5. Construcción de un proceso para la asignación de responsabilidades y acciones comunes por parte de los actores identificados para la implementación de un modelo de gobernanza colaborativa en el marco de la formalización minera.
6. Formulación de seguridades estructurales que incluyan regulaciones, contratos y garantías que rijan la implementación del modelo de gobernanza colaborativa.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS)
163
Componente Descripción
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Universidades Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
6.3.3.4 Gobernanza ambiental privada.
Otra estrategia a considerar dentro de la dimensión ambiental es la aplicación de mecanismos
de gobernanza privada. Es obvio que, el recurso mineral que es extraído de manera informal termina
siendo (de una u otra manera) parte de una cadena de valor. En este sentido, se deben identificar los
líderes de esta cadena de valor para asignarles un poder de influencia sobre los pequeños mineros. En
cierta forma, se debe buscar desde la lógica empresarial generar cierta presión para abordar y mejorar
las prácticas operacionales y ambientales que circundan a la pequeña minería. Así, pues, el sector
empresarial asume un papel protagónico dentro de los procesos de formalización.
Por ejemplo, para el caso de Boyacá, se debe intentar el establecimiento de alianzas con los tres
grandes actores que consumen la producción de carbón térmico del departamento, los cuales
corresponden a la generadora de energía termoeléctrica GENSA y las cementeras Argos y Holcim. De
hecho, a través de la organización Somos Tesoro, a la fecha GENSA hace parte de un proyecto piloto
cuyo objetivo es potenciar acciones que conlleven a una minería bien hecha a pequeña escala.
Cabe señalar que, en este caso particular, la función de GENSA es brindar un acompañamiento a
las actividades del proyecto, con el propósito de sostener y potenciar las iniciativas que queden en el
territorio a largo plazo con el fin de contribuir al avance de la formalización minera y la prevención y
erradicación del trabajo infantil en el municipio de Paipa.
164
Para Auld y otros (2009), las empresas y organizaciones privadas asumen cada vez más un rol
esencial en la gobernanza ambiental. Bajo estas condiciones, es apremiante que las autoridades mineras
y ambientales responsables de los procesos de formalización, alineen sus estrategias para que se
fomente una mayor participación del sector privado en este tipo de iniciativas. De acuerdo con Helmsing
y Vellema (2011), la gobernanza privada está configurada por una serie de atributos que permiten una
intervención oportuna frente a situaciones con implicaciones sociales y ambientales, donde la injerencia
del Estado queda corta para asegurar su manejo y control.
Ahora bien, tomando como referencia la propuesta de gobernanza privada definida por los
autores señalados anteriormente, resulta conveniente determinar su aplicación y/o adaptación en los
procesos de formalización minera. Así las cosas, cualquier iniciativa dirigida a la formalización de los
pequeños mineros, debe integrar al menos lo siguiente: adaptación, inclusión, apalancamiento y
generación de valor.
Con la adaptación se debe permitir que el proceso se adapte a las necesidades de los pequeños
mineros. A través de la inclusión, se deben buscar esfuerzos efectivos para incluir a los más vuln erables
en la distribución de beneficios. Por medio del apalancamiento se debe fortalecer la capacidad para
replicar y escalar los esfuerzos a escalas superiores y de mayor cobertura (ir de lo local a lo regional).
Finalmente, la generación de valor debe posibilitar a los pequeños mineros a desarrollar procesos
autónomos de agregación, así como a capturar un mayor valor social, ambiental y económico con la
actividad extractiva.
En definitiva, el monitoreo individual a la minería informal, no solo desde el ámbito regional,
sino nacional, resulta prácticamente imposible o excesivamente costoso para el Estado. De acuerdo con
estas condiciones, y lo expuesto sobre gobernanza privada, resulta beneficioso integrar la cadena de
valor en las estrategias formuladas por las autoridades competentes en materia de formalización
165
minera. Bajo este esquema, las empresas legales, que además cumplen con una serie de estándares
sociales y ambientales, deben comprar o comercializar el recurso mineral solo con aquellos productores
a los cuales les puedan realizar un monitoreo de sus actividades extractivas. En tal sentido, se genera
una responsabilidad compartida en torno al seguimiento de las prácticas tanto ambientales como
técnicas de los pequeños mineros.
En últimas, la integración de la cadena de valor en los procesos de formalización minera, debe
estar encaminada a generar políticas de exclusión de mercado. Frente a esto, Gibbs y otros (2015) han
planteado modelos como la moratoria, donde los compradores asumen un rol determinante de
responsabilidad ambiental en la compra de un bien o servicio. Así las cosas, los pequeños mineros que
no inicien un proceso de formalización, para lograr el cumplimiento de estándares técnicos,
ambientales, económicos y sociales aceptables, pierden el acceso a los mercados de minerales. En la
siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 16 Plan de acción propuesto – Gobernanza ambiental privada
Componente Descripción
Objetivo general 1. Introducir acuerdos de gobernanza privada como una estrategia para transformar las funciones y prácticas de gobernanza en los territorios donde se desarrolla la minería a pequeña escala.
Objetivos específicos 1. Alinear y flexibilizar las estrategias formuladas por las autoridades competentes en materia de formalización minera, de modo que se permita una mayor participación del sector privado.
2. Revisar y clarificar el papel de cada uno de los actores públicos y privados involucrados con la pequeña minería, de modo que se consolide la intervención de cada uno dentro de los procesos de formalización.
3. Integrar la cadena de valor en los procesos de formalización minera, de manera que se generen políticas de exclusión de mercado como mecanismo de presión sobre los pequeños mineros.
Meta 1. Fomentar la integración del sector privado en la adaptación de acuerdos de gobernanza, considerando los diversos
166
Componente Descripción
contextos transversales y relevantes de la minería a pequeña escala.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la conceptualización de una tipología de niveles de participación en el contexto de los acuerdos de gobernanza privada (p.ej., consulta, implicación, colaboración y delegación).
2. Directrices para el diseño e implementación de mecanismos contractuales orientados al acompañamiento, seguimiento y financiamiento privado en los proyectos de formalización minera.
3. Recursos destinados para el apoyo a la formulación e implementación de acuerdos de gobernanza privada.
Indicadores de producto 1. Documento con el análisis de pre-factibilidad para determinar la viabilidad técnica, legal y económica de un acuerdo de gobernanza privada en el marco del proceso de formalización minera.
2. Guía con los términos de referencia para definir el alcance, las condiciones y demás elementos relevantes sobre los acuerdos de gobernanza privada.
3. Documento con la tipología de niveles de participación en el contexto de los acuerdos de gobernanza privada.
4. Número de acuerdos de gobernanza privada establecidos en el marco de los procesos de formalización minera en el departamento de Boyacá.
5. Número de talleres participativos realizados para socializar y discutir las iniciativas de acuerdos de gobernanza privada.
Indicadores de impacto 1. Presión favorable para abordar y mejorar sistemáticamente las prácticas operacionales y ambientales que circundan a la pequeña minería.
2. Seguimiento e intervención oportuna frente a situaciones con implicaciones ambientales y sociales, donde la injerencia del Estado queda corta para asegurar su manejo y control.
3. Disposición de un proceso para garantizar la alineación de intereses entre la búsqueda de rentabilidad por los privados y las necesidades identificadas por las autoridades competentes respecto a la minería informal.
Actividades a desarrollar 1. Definición de un marco regulatorio para los acuerdos de gobernanza privada, donde además exista claridad respecto a la asignación de responsabilidades y mecanismos de supervisión.
2. Identificación y análisis de los atributos contenidos dentro del acuerdo de gobernanza privada: problemas, actores, puntos nodales, normas y procesos.
3. Definición de una tipología para abordar la selección de los participantes en los acuerdos e iniciativas de gobernanza
167
Componente Descripción
privada (p.ej., a partir del tipo de impacto, según el grado de implicación).
4. Construcción de arreglos institucionales para profundizar la cooperación público-privada en los procesos de formalización minera.
5. Reconocimiento de los líderes de la cadena de valor asociada con la producción minera, esto con el fin de potenciar su poder de influencia sobre los pequeños mineros.
6. Desarrollo de talleres participativos para socializar las iniciativas de acuerdos de gobernanza privada, posibilitando conocer los puntos de vista de los diferentes actores, así como reglas de comportamiento, valores e intereses.
7. Delimitación de las áreas (unidades) de gobernanza como espacios – territorios clave para la formalización minera a partir de la información derivada de procesos previos.
8. Creación de alianzas entre las autoridades competentes, el sector privado y la academia para desarrollar normas, prácticas y procedimientos que agilicen la planificación y el control sobre la pequeña minería, compartiendo recursos y experticia.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Universidades Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá Alcaldías municipales
6.3.4 Dimensión económica
Para efectos del presente trabajo la dimensión económica se ha concebido como la capacidad
de generar valor a los principales procesos y dinámicas que se encuentran relacionados con el sector
minero a pequeña escala. Desde este punto de vista, las estrategias propuestas están orientadas a
continuar con la generación de valor en los procesos de formalización, de modo que los resultados
económicos sean favorables y estén en armonía con la dimensión ambiental y social.
168
6.3.4.1 Fondos especiales.
Considerando que gran parte de los ingresos generados por los pequeños mineros se destinan
para el cubrimiento de sus necesidades básicas (subsistencia), se debe integrar dentro de la
formalización minera fuentes de financiamiento que les permitan concluir con éxito el proceso. Bajo
este contexto, es necesario que, desde las entidades territoriales, en este caso la Gobernación de
Boyacá, se evalúe la posibilidad de configurar fondos especiales que fomenten y propicien un escenario
regional hacia el camino de la formalización. Claro está que, estos fondos deben contar con el apoyo del
Gobierno Nacional, así como del sector privado. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción
propuesto para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 17 Plan de acción propuesto - Fondos especiales
Componente Descripción
Objetivo general 1. Conceptualizar el diseño e implementación de un mecanismo de financiación como los fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.
Objetivos específicos 1. Identificar y valorar los nudos críticos respecto a la falta de capacidad financiera por parte de los pequeños mineros en el departamento de Boyacá para asumir los costos relacionados con el proceso de formalización.
2. Fortalecer la capacidad de respuesta económica de los pequeños mineros en beneficio del cumplimiento de los estándares técnicos y ambientales aplicables.
Meta 1. Generar estrategias económicas y financieras que consoliden la inclusión y continuidad de los pequeños mineros del departamento de Boyacá en los procesos de formalización.
Indicadores de gestión 1. Directrices para la caracterización de fondos especiales tomando como base las experiencias de diversos modelos de negocio y mecanismos de financiación.
2. Lineamientos para el diseño e implementación de instrumentos económicos que consoliden la conformación de fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.
3. Diseño de un modelo financiero que permita determinar la estructura más eficiente para los fondos especiales.
169
Componente Descripción
4. Recursos invertidos para la consecución de fondos especiales que apoyen el mejoramiento de las capacidades económicas de los pequeños mineros.
Indicadores de producto 1. Guía con los instrumentos económicos para la conformación de fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.
2. Modelo financiero para determinar la estructura más eficiente de los fondos especiales.
3. Documento con los estudios de pre-inversión sobre los programas y proyectos de formalización minera, incluyendo la figura de los fondos especiales.
4. Pequeños mineros beneficiados con los fondos especiales constituidos en el marco de los procesos de formalización.
5. Municipios del departamento de Boyacá integrados a los fondos especiales como mecanismo para fortalecer la formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Disposición de nuevos instrumentos de financiación para apoyar el desarrollo responsable de la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
2. Mejoramiento de los mecanismos económicos para que los pequeños mineros puedan ingresar y permanecer en los procesos de formalización.
3. Optimización de la infraestructura técnica y administrativa sobe los aspectos ambientales, sociales y económicos de la pequeña minería.
Actividades a desarrollar 1. Construcción de un marco jurídico, normativo y regulatorio para la conformación de fondos especiales dentro de los procesos de formalización minera.
2. Reconocimiento de las necesidades financieras que se requieren atender en el marco de los procesos de formalización minera, de modo que se establezca el alcance y la justificación de los fondos especiales.
3. Identificación del universo de actores implicados en la estructuración e implementación de los fondos especiales en el marco de los procesos de formalización minera.
4. Creación de un fondo regional para el desarrollo responsable de la pequeña minería, con el fin de superar sus dificultades en el acceso a líneas de financiamiento de mediano y largo plazo.
5. Diseño e imposición de cuotas a las grandes compañías mineras del país, para soportar los fondos especiales en los procesos de formalización minera.
6. Formulación de programas y proyectos regionales encaminados a generar fuentes de financiación para los pequeños mineros que inician la ruta de la formalización.
170
Componente Descripción
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá
6.3.4.2 Esquemas de inversión de impacto.
Esta estrategia dentro de la dimensión económica está orientada no solo generar un
rendimiento económico por parte de la minería a pequeña escala, sino beneficios ambientales y
sociales. Desde esta perspectiva, se intenta propiciar una transformación de la actividad informal hacia
el camino del cumplimiento regulatorio, además de contribuir a la gestión ambiental en los procesos de
formalización.
De acuerdo con Mudaliar y otros (2016), los esquemas de inversión de impacto se definen como
aquella inversión realizada con la intención de generar un impacto positivo ambiental y social, asimismo
un retorno financiero. Ahora, este tipo de esquemas debe permitir un aceleramiento empresarial por
parte de los pequeños mineros (emprendedores), de tal modo que en primer lugar se formalice la
actividad y se contribuya a la conservación y preservación de los recursos naturales. Frente a esto, es
indispensable que las autoridades y en sí el marco institucional comprenda que gran parte de los
pequeños mineros no tienen la capacidad de afrontar metas ambientales, por su tamaño y por la
disponibilidad de recursos.
Desde luego, para que esta alternativa de financiación genere los resultados previstos, es
necesario que las instituciones asuman un rol acelerador que se facilite el proceso de inversión como
estrategia para propiciar o consolidar la formalización de la pequeña minería no solo en el
171
departamento de Boyacá, sino a nivel nacional. En últimas, el uso de este tipo de instrumento busca
disminuir la brecha de financiación en aquellos mineros que se encue ntran o son objeto de
formalización. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta
estrategia.
Tabla 18 Plan de acción propuesto - Esquemas de inversión de impacto
Componente Descripción
Objetivo general 1. Fortalecer la aplicación de instrumentos financieros en los procesos de formalización, de manera que se contribuya a la gestión oportuna de la pequeña minería en el contexto ambiental, social y económico.
Objetivos específicos 1. Impulsar el aceleramiento empresarial y grado de formalización por parte de los pequeños mineros (emprendedores) mediante esquemas de inversión.
2. Diseñar alternativas de esquemas de inversión, particularizados a partir de las condiciones y necesidades que se identifiquen en el entorno de la pequeña minería.
Meta 1. Dinamizar el proceso de formalización minera a través de la implementación de esquemas de inversión de impacto, de modo que se generen nuevos modelos de negocio y formas de financiación.
Indicadores de gestión 1. Diseño de un modelo de negocio que permita la consolidación de opciones de esquemas de inversión de impacto aplicables a la pequeña minería.
2. Directrices para la determinación de una línea base sobre la cual se pueda pronosticar el desarrollo de los esquemas de inversión de impacto en los procesos de formalización minera.
3. Lineamientos para la definición de mecanismos orientadores respecto al seguimiento de las actividades formuladas dentro de los esquemas de inversión de impacto.
4. Recursos destinados para el apoyo a la implementación de esquemas de inversión de impacto en los procesos de formalización minera.
Indicadores de producto 1. Documento con el compendio de estándares y requerimientos técnicos y financieros para la configuración de los esquemas de inversión de impacto.
2. Guía metodológica para la construcción de una línea base que permita pronosticar el desarrollo de los esquemas de inversión de impacto en los procesos de formalización minera.
172
Componente Descripción
3. Esquemas de inversión de impacto desarrollados e implementados en el marco de los procesos de formalización minera.
4. Pequeños mineros beneficiados con los esquemas de inversión de impacto.
Indicadores de impacto 1. Disminución de la brecha de financiación en aquellos mineros que se encuentran o son objeto de formalización.
2. Reducción de las barreras para alcanzar los estándares técnicos, ambientales, sociales y económicos establecidos en el marco de la formalización minera.
3. Convergencia de recursos del sector público y del sector privado para consolidar una minería responsable a pequeña escala.
4. Disposición de un mecanismo para aliviar los costos y las tasas de financiamiento que deben asumir los pequeños mineros que eligen la ruta de la formalización.
Actividades a desarrollar 1. Desarrollo de un estudio que permita conocer las experiencias de mecanismos económicos e institucionales en el diseño e implementación de esquemas de inversión de impacto.
2. Diseño de la estructura administrativa, financiera y política del esquema de inversión, que sea lo suficientemente flexible para recibir y ejecutar diversas fuentes.
3. Análisis del marco regulatorio para asegurar que los esquemas de inversión de impacto están en línea con lo estipulado en las leyes, decretos generales, específicos y sectoriales (garantizar que el proyecto cumple con toda la regulación vigente en todos los niveles).
4. Construcción de una hoja de ruta para la identificación de actores, procedimientos, presupuestos y modelaciones, esto con el fin de puntualizar los esquemas de inversión dentro de los procesos de formalización minera.
5. Acoplamiento de los esquemas de inversión de impacto dentro de los planes de desarrollo nacionales y territoriales, de manera que se logren los objetivos previstos dentro de los procesos de formalización minera.
6. Identificación y análisis de los posibles socios privados interesados en participar en la estructuración de esquemas de inversión como estrategia para fortalecer las capacidades financieras de los pequeños mineros.
7. Diseño e implementación de instrumentos económicos que incentiven el desarrollo de esquemas de inversión de impacto.
8. Elaboración de indicadores que brinden información sobre la eficiencia de los recursos derivados de los esquemas de inversión de impacto en la formalización minera.
173
Componente Descripción
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Gobernación de Boyacá
6.3.5 Dimensión tecnológica
En definitiva, el mundo moderno se enfrenta a un acelerado crecimiento de innovación y
desarrollo tecnológico. A partir de esta premisa, es indispensable que cualquier mecanismo de
regulación y control incorpore el uso de herramientas tecnológicas. Así, pues, es necesario que dentro
de los procesos de formalización se formulen estrategias que propicien escenarios más eficientes, así
como el diseño de tecnologías apropiadas y aplicables al sector minero. Ahora bien, dentro de esta
dimensión también se inserta lo referente al uso y disposición de información, como insumo esencial en
la toma de decisiones.
6.3.5.1 Generación e incorporación de tecnología.
La generación e incorporación de tecnología debe estar orientado a reducir los impactos
negativos ocasionados o producto de la actividad extractiva minera a pequeña escala. Para esto, las
entidades competentes deben establecer mecanismos para diseminar conocimientos sobre mejores
prácticas de trabajo, así como el establecimiento de alianzas con entidades académicas públicas y
privadas, que permitan la participación de equipos interdisciplinares en el proceso de aprendizaje activo
por parte de los pequeños mineros.
174
De lo anterior, vale recordar que, el Ministerio de Minas y Energía, ha suscrito convenios con el
propósito de brindar acompañamiento integral a los mineros que son objeto de formalización. Para el
departamento de Boyacá se ha contado con la participación de entidades de educación como la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), así como el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), sin embargo, el alcance de estas alianzas se ha limitado a una asistencia técnica. Así las cosas, se
deben buscar coaliciones con la academia que permitan formular estrategias tecnológicas que resulten
aplicables a este tipo de proyectos mineros a pequeña escala.
De acuerdo con Alfonso Ávila (2016), la construcción de nuevas formas de producción desde el
ámbito de las tecnologías, permite resultados más eficientes en cuanto al uso de las materias primas, lo
que reduce de manera sustancial, por ejemplo, la generación de residuos o desechos. En este sentido,
el sector minero junto con las autoridades competentes debe considerar como una necesidad el
desarrollo de trabajos e investigaciones que propicien la creación y apropiación de tecnologías más
limpias a pequeñas escalas de extracción, o al menos la posibilidad de acceder a tecnologías ya
reconocidas. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta
estrategia.
Tabla 19 Plan de acción propuesto - Generación e incorporación de tecnología
Componente Descripción
Objetivo general 1. Generar sinergias tecnológicas en el marco de los procesos de formalización, de modo que se optimice el cumplimiento de los estándares ambientales establecidos para la pequeña minería.
Objetivos específicos 1. Estructurar un agente aglutinador en el marco del proceso de formalización que lidere la modernización técnica de la pequeña minería.
2. Definir mecanismos que permitan la cooperación entre los diferentes actores (institucionales, empresariales, académicos, etc.) para la creación y/o adaptación de nueva tecnología en el desarrollo de la actividad minera a pequeña escala.
175
Componente Descripción
Meta 1. Impulsar el diseño e implementación de esquemas tecnológicos que resulten complementarios a las acciones de formalización de la pequeña minería.
Indicadores de gestión 1. Lineamientos para la generación e incorporación de tecnologías en las actividades asociadas con los procesos de formalización minera.
2. Directrices para la construcción de una red de actores (organizaciones no gubernamentales, instituciones de educativas, etc.) que se articulen alrededor de focos estratégicos para generar nuevas tecnologías.
3. Formulación de prototipos o proyectos piloto que permitan introducir nuevas tecnologías en el marco de los procesos de formalización.
4. Recursos invertidos para el apoyo a la generación e incorporación de nueva tecnología en los procesos de formalización minera.
5. Diseño de un programa de capacitación para el uso y manejo de las nuevas tecnologías por parte de los pequeños mineros.
Indicadores de producto 1. Documento con los lineamientos para la concepción e incorporación de tecnología en las actividades extractivas a pequeña escala.
2. Guía con los términos de referencia para el desarrollo de prototipos o proyectos piloto que permitan introducir tecnologías a las actividades mineras a pequeña escala.
3. Número de prototipos o proyectos pilotos desarrollados para introducir tecnologías en las actividades mineras a pequeña escala.
4. Pequeños mineros beneficiados con los procesos de la producción, promoción, difusión y aplicación de tecnologías.
5. Programa de capacitación para el uso y manejo de las nuevas tecnologías en el marco de los procesos de formalización minera.
6. Capital humano involucrado en los procesos de la producción, promoción, difusión y aplicación de tecnologías.
7. Mesas de trabajo efectuadas con la red de actores identificados (organizaciones no gubernamentales, instituciones de educativas, etc.) en el marco de construcción de estrategias tecnológicas para favorecer el desarrollo responsable de la pequeña minería.
Indicadores de impacto 1. Disposición de un mecanismo para propiciar la renovación tecnológica, sobre todo en lo relacionado con los equipos, maquinarias y procesos utilizados por la pequeña minería.
176
Componente Descripción
2. Tecnificación y modernización de la explotación minera a pequeña escala, contribuyendo al cumplimiento de los estándares ambientales establecidos.
3. Mejoramiento en la competitividad ambiental de los pequeños mineros.
4. Optimización de la capacidad para gestionar el cambio tecnológico y materializarlo en el marco del proceso de formalización minera.
5. Reducción de los impactos negativos ocasionados por la actividad extractiva minera a pequeña escala.
Actividades a desarrollar 1. Identificación y valoración de las necesidades técnicas de los pequeños mineros y de las tecnologías requeridas para el mejoramiento del proceso productivo.
2. Definición de los instrumentos y agentes responsables de la generación e incorporación de tecnología en el marco de los procesos de formalización minera.
3. Establecimiento de alianzas con diversos sectores (técnicos, empresariales y educativos) para incrementar el acervo tecnológico aplicable a las actividades mineras a pequeña escala.
4. Desarrollo de trabajos e investigaciones que propicien la creación de tecnologías más limpias aplicables a la minería de pequeña escala.
5. Construcción de una estrategia para la apropiación de la tecnología generada o adquirida en el marco de los procesos de formalización minera.
6. Diseño e implementación de un sistema de capacitación en campo, donde profesionales en áreas específicas proporcionen asistencia técnica integral sobre la aplicación de nuevas tecnologías.
7. Creación de fondos o líneas de crédito destinadas exclusivamente a la inversión de nuevas tecnologías.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Empresas privadas - Sector Minas y Energía Asociaciones y agremiaciones mineras y ambientales Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
177
6.3.5.2 Tecnologías de información.
Otra estrategia a evaluar en el marco de los procesos de formalización minera, es el uso de las
tecnologías de información, herramienta que no solo está presente en la cotidianidad de las
autoridades, organizaciones, empresas, sino de las personas en general. La incorporación de este tipo de
recursos posibilita entre otros, llegar a más mineros, disminuyendo las brechas de acceso a información
de interés, así como acelerar la sensibilización sobre prácticas sostenibles y propiciar espacios didácticos
para la capacitación y el entrenamiento de los pequeños mineros en temas específicos. Desde el ámbito
institucional, estas tecnologías favorecen a la consolidación de mecanismos para verificar, por e jemplo,
el cumplimiento de requisitos operativos y ambientales.
De acuerdo con las Naciones Unidas (2014), Colombia se encuentra en la lista de los 20 países
top cuyas entidades del gobierno prestan sus servicios en línea. Así mismo, todas las entidades p úblicas
cuentan con una página web, a través de las cuales es posible realizar más de 500 trámites. Bajo estas
condiciones, se debe potencializar la incorporación de las tecnologías de la información en el sector
minero. Ahora, no se puede desconocer los avances que adelantan entidades como la Agencia Nacional
de Minería (ANM), que desde el mes de octubre de 2020 cuenta con una plataforma para la gestión
integral en línea de todos los trámites mineros llamada ANNA Minería, donde también es posible
acceder a un visor geográfico que permite la visualización y en algunos casos la descarga de capas
temáticas con información geográfica.
Respecto a lo anterior, es necesario que las autoridades responsables realicen seguimiento en
cuanto al nivel de apropiación de este tipo de plataformas por parte de los diferentes grupos de interés,
debido a que, por factores como el acceso o la destreza en el uso de los recursos informáticos, se corre
el riesgo de que estas herramientas no logren los objetivos previstos. Desde l uego, hay que considerar
que muchos pequeños mineros no cuentan con un correo electrónico, requisito para crear un usuario y
178
acceder a la plataforma ANNA Minería. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto
para el desarrollo de esta estrategia.
Tabla 20 Plan de acción propuesto - Tecnologías de información
Componente Descripción
Objetivo general 1. Articular las tecnologías de información a los procesos de formalización minera, de tal forma que se logre una mayor efectividad en la toma de decisiones por parte de los todos actores involucrados.
Objetivos específicos 1. Identificar y valorar las necesidades de información que demandan las autoridades competentes para su intervención oportuna y efectiva en los procesos de formalización minera.
2. Estructurar una agenda común con los actores involucrados para definir acciones específicas que posibiliten el incremento en el uso de tecnologías de información.
Meta 1. Impulsar la incorporación de tecnologías de información a los procesos de formalización minera, de modo que se generen mayores oportunidades para la prestación de servicios eficientes por parte de las autoridades competentes, con menos trámite y en menos tiempo.
Indicadores de gestión 1. Formulación de programas y proyectos que permitan el diseño e implementación de tecnologías de información en los procesos de formalización minera.
2. Directrices para la construcción de un sistema de tecnologías de información que optimice las actividades de control y seguimiento por parte de las autoridades competentes.
3. Diseño de un aplicativo informático que facilite la gestión y presentación de información relacionada con los procesos de formalización minera.
4. Recursos destinados para el diseño e implementación de tecnologías de información en los procesos de formalización minera.
Indicadores de producto 1. Guía con los términos de referencia para el diseño de un sistema de tecnologías de información que sea aplicable al contexto de la pequeña minería.
2. Entidades involucradas a los procesos de cooperación para el desarrollo e integración de tecnologías de información.
3. Programas y proyectos ejecutados en el marco de los procesos de formalización minera para el diseño e implementación de tecnologías de información.
4. Pequeños mineros beneficiados a través de la implementación de tecnologías de información.
179
Componente Descripción
5. Aplicativo informático de alcance regional y local para la gestión y presentación de información relacionada con los procesos de formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Disminución de las brechas de acceso a información de interés asociada con la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
2. Consolidación de tecnologías de información como mecanismo para verificar, por ejemplo, el cumplimiento de los requisitos operativos y ambientales.
3. Disposición de instrumentos para recopilar información actualizada, certera y pertinente sobre los procesos de formalización minera a nivel regional y local.
4. Optimización de la gestión y medición de los resultados obtenidos en el contexto de la formalización minera.
5. Promoción de lazos de colaboración informativa, debido a la posibilidad de poner en contacto oportuno a un considerable número de actores involucrados en los procesos de formalización.
Actividades a desarrollar 1. Reconocimiento de los actores susceptibles al uso y apropiación de las tecnologías de la información.
2. Formulación de estrategias para la producción, promoción, difusión y aplicación de tecnologías de la información en el contexto de la pequeña minería.
3. Verificación del estado actual de los factores claves para la aplicación de las tecnologías de la información, considerando entre otros, el capital humano existente, la información referente a las capacidades administrativas y técnicas de las autoridades competentes, los flujos de información y la disponibilidad de infraestructura.
4. Parametrización de los mecanismos para hacer uso de las tecnologías de la información, de modo que los datos de entrada se encuentren estandarizados y sea más práctico y aplicable su análisis.
5. Socialización de las tecnologías de la información con los actores involucrados, esto para incrementar sus niveles de conocimiento y apropiación.
6. Desarrollo de trabajos experimentales para obtener nuevos conocimientos acerca de la aplicabilidad de las tecnologías de la información en el ámbito de la pequeña minería.
7. Creación de espacios digitales para lograr un mayor acercamiento y participación de los pequeños mineros durante los procesos de formalización.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME)
180
Componente Descripción
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Universidades Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
6.3.5.3 Sistemas de Información Geográfica (SIG).
Las autoridades mineras y ambientales deben fortalecer el uso de los Sistemas de Información
Geográfica (SIG), de tal modo que se cuente con información diagnóstico en las escalas requeridas s obre
aspectos como usos del suelo, ordenamiento del territorio, entre otros. Esto sin duda, permite tener una
perspectiva más amplia de los lugares donde se lleva a cabo la actividad extractiva, evitando caer en
generalizaciones, y como lo indica Pérez Preciado (2013) establecer conclusiones ilógicas o erróneas. En
la mayoría de casos, la información disponible no es suficiente para tomar decisiones asertivas y reales
sobre la pequeña minería.
Dicho lo anterior, los procesos de formalización deben abordar todas las etapas o ciclos
relacionados con la actividad extractiva, esto con el propósito de asegurar un adecuado manejo
ambiental del territorio donde se efectúan. Por esta vía, las autoridades competentes deben liderar el
desarrollo de estudios preliminares o de reconocimiento a través del uso de los SIG, de tal modo que, se
conozcan las condiciones ambientales actuales sobre las que se desarrolla la actividad. Desde luego,
estos estudios posibilitan también la disposición de información acerca de los recursos naturales
disponibles, así como su estado, facilitando su control y seguimiento por parte de las autoridades
ambientales. En la siguiente tabla, se muestra el plan de acción propuesto para el desarrollo de esta
estrategia.
181
Tabla 21 Plan de acción propuesto – Sistemas de Información Geográfica (SIG)
Componente Descripción
Objetivo general 1. Promover la aplicación de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) en los procesos de formalización, de modo que se posibilite el análisis de información relacionada con la pequeña minería desde múltiples dimensiones.
Objetivos específicos 1. Establecer los objetos territoriales a alcanzar (naturales, físicos, etc.) mediante la aplicación de los Sistema de Información Geográfica (SIG).
2. Combinar y analizar los diferentes datos geográficos existentes sobre pequeña minería, de modo que se generen diferentes alternativas para su seguimiento y control.
Meta 1. Disponer de información coherente sobre los diversos aspectos técnicos y ambientales relacionados con la pequeña minería, a través del uso de los Sistemas de Información Geográfica (SIG).
Indicadores de gestión 1. Diseño de un Sistema de Información Geográfica (SIG) que consolide conocimiento temático y específico sobre la pequeña minería.
2. Formulación de programas y proyectos de carácter institucional dirigidos al desarrollo y uso de un SIG en el marco de la formalización minera.
3. Recursos invertidos para el apoyo a la ejecución de programas dirigidos al desarrollo y uso de un SIG como instrumento para la intervención de las autoridades competentes.
Indicadores de producto 1. Guía metodológica con las consideraciones para el desarrollo e implementación de un Sistema de Información Geográfica (SIG) en el marco del proceso de formalización minera.
2. Documento con el inventario, análisis y categorización de los patrones de variabilidad ambiental en los territorios donde se lleva a cabo la pequeña minería en el departamento de Boyacá.
3. Entidades vinculadas al desarrollo y aplicación de un SIG que contribuya a las actividades de seguimiento y control ambiental de la pequeña minería
4. Programas y proyectos de carácter institucional dirigidos al desarrollo y uso de un SIG en el marco de la formalización minera.
Indicadores de impacto 1. Acceso oportuno a información diagnóstico en las escalas requeridas sobre aspectos como fuentes de agua, usos del suelo, ordenamiento del territorio, entre otros.
2. Disposición de técnicas como las evaluaciones multicriterio para contrastar cada una de las alternativas de manera
182
Componente Descripción
sistémica e integral sobre los problemas ambientales asociados con la pequeña minería.
3. Expansión del conocimiento por parte de las autoridades competentes sobre las características naturales de los territorios donde se desarrolla minería a pequeña escala.
Actividades a desarrollar 1. Identificación y valoración de las fuentes de información geográfica digital, agrupándolas por subtemas acordes a las líneas de actuación definidas en los procesos de formalización minera.
2. Conformación de equipos colaborativos dentro de las autoridades competentes del orden regional y local para el desarrollo y aplicación de un SIG que contribuya a las actividades de seguimiento y control en el marco de los procesos de formalización.
3. Definición de parámetros para la consolidación de la información geográfica en cuanto a: escala de trabajo, calidad de datos, metadatos, generación de atributos y licencias de uso.
4. Construcción de una base de datos que contenga todos los productos cartográficos digitales y demás fuentes de información geográfica sobre minería y ambiente.
5. Diseño e implementación de una estrategia para consultar la información geográfica por parte de los actores involucrados en los procesos de formalización.
6. Desarrollo de estudios preliminares o de reconocimiento a través del uso de los SIG, de modo que se conozcan las condiciones ambientales actuales sobre las que se desarrolla la actividad minera a pequeña escala.
Tiempo de implementación Mediano plazo (2 años)
Actores de ejecución Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Ministerio de Minas y Energía (MME) Agencia Nacional de Minería (ANM) Corporaciones Autónomas Regionales (CARS) Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) Servicio Geológico Colombiano (SGC) Empresas privadas - Sector Minas y Energía Universidades
Con todo lo mencionado a lo largo de este capítulo, se busca que cada una de las estrategias
formuladas en las diferentes dimensiones, contribuyan a lograr un tratamiento efectivo de la minería
informal desde una perspectiva sistémica e integral, considerando que, al tratarse de un proceso social
183
con implicaciones ambientales, su análisis no puede quedar condicionado a aspectos técnicos o de
cumplimiento normativo. Así, pues, es necesario que se genere una anidación entre estas dimensiones,
que conlleven a alcanzar los objetivos y las metas planteadas en materia de formalización minera y
ambiental tanto en el departamento de Boyacá, como a nivel nacional. En la siguiente figura, se
presenta un resumen de las estrategias formuladas y abordadas en cada una de las dimensiones.
Figura 11 Estrategias formuladas en cada una de las dimensiones
Fuente: elaboración propia.
184
7. Conclusiones y Recomendaciones
7.1 Conclusiones
Como resultado principal del presente trabajo se tiene una serie de lineamientos para la
formulación de estrategias de gestión ambiental que se integren al proceso de formalización minera en
el marco del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955/19), con aplicabilidad en el departamento de Boyacá.
Dentro de este contexto, se definen estrategias para cinco dimensiones, consolidando un conjunto de
acciones integrales que buscan propiciar escenarios más responsables desde el punto de vista
ambiental, social, técnico y económico por parte de la pequeña minería.
Desde la dimensión institucional, es preciso que, se consoliden directrices que aseguren una
gestión integral en lo referente a la formalización minera. En este sentido, se deben potencializar los
logros del Plan Nacional de Desarrollo vigente (2018-2022), así como la adopción y ejecución de
estrategias en materia ambiental tomando como referencia las particularidades que presenta la
pequeña minería tanto en el ámbito regional como local. Por esta vía, es conveniente impulsar un
cambio estructural en los programas de formalización y fomento minero, donde se permita la
participación oportuna y activa de los diferentes actores relacionados.
Continuando con la dimensión institucional, es oportuno que se considere una serie de
principios de diseño que lleven al posicionamiento de las entidades mineras y ambientales en el
cumplimiento de sus funciones dentro de los procesos de formalización. Bajo este contexto, se debe
precisar el nivel de interacción institucional entre estas entidades, de modo que se identifiquen las
convergencias y divergencias que resultan entre ellas, esto con el fin de lograr una armonización entre
sus relaciones e intervenciones en el marco de la formalización minera.
En lo que respecta a la dimensión social, es conveniente fortalecer el reconocimiento de las
escalas espaciales y temporales que envuelven a los pequeños mineros en el departamento de Boyacá.
185
En consecuencia, se deben identificar los vínculos e interacciones que pueden surgir en el proceso de
formalización, resultado de la articulación y adaptación de escalas sociales específicas. De lo anterior, es
necesario analizar la complejidad de los patrones sociales que surgen en el desarrollo de las actividades
extractivas y reconocer aquellos puntos de inflexión de los aspectos sociales donde se requiere un
mayor análisis, y, por tanto, una mayor intervención para lograr los resultados previstos en materia de
formalización.
De otro lado, en la dimensión social resulta propicio la construcción de escenarios que permitan
el desarrollo de capacidades orientadas a la adquisición de información, al ejercicio de hábitos de
trabajo y a la comprensión del sistema ambiental. Así las cosas, es necesaria la incorporación de
propuestas de educación ambiental dentro de los procesos de formalización, de modo que se consolide
la comprensión de los estándares ambientales aplicables, así como el desarrollo de una cultura de
responsabilidad ambiental por parte de los pequeños mineros.
En relación con la dimensión ambiental, es pertinente el desarrollo de una Evaluación Minero
Ambiental Regional, que posibilite la adopción de controles más realistas, aplicables y verificables por
parte de las autoridades mineras y ambientales. Dentro de este contexto, se debe buscar la definición e
implementación de actividades integrales para organizar de manera estratégica la pequeña minería del
departamento de Boyacá, así como la identificación a una escala regional de aquellas conexiones
(favorables y desfavorables) entre los sistemas ambiental, social y económico.
Siguiendo con la dimensión ambiental es imprescindible el planteamiento de esquemas que
aseguren la objetividad e imparcialidad por parte de las autoridades competentes en la revisión de los
Estudios de Impacto Ambiental. En este sentido, se deben establecer pautas oficiales para que se evite
la discrecionalidad frente a las actuaciones de quienes tienen la responsabilidad de otorgar las licencias
ambientales. Desde esta perspectiva, es conveniente el impulso de mecanismos que permitan la revisión
186
integral de estos estudios sobre los proyectos de pequeña minería, de modo que la toma de decisiones
por parte de las autoridades competentes se fundamente en las condiciones reales del territorio.
Por otra parte, en la dimensión ambiental se debe considerar la aplicación de modelos como el
de gobernanza colaborativa, entendiendo que la minería informal constituye un problema público de
enorme complejidad, y que trasciende las posibilidades de que cualquier actor independiente asuma sus
efectos o consecuencias. Así, pues, es necesaria la participación de otros actores de la sociedad, como
organizaciones comunitarias, organizaciones sociales y ambientales, entre otras figuras, en los procesos
de decisión e implementación de estrategias relacionadas con la formalización minera en el
departamento de Boyacá.
De igual manera, en la dimensión ambiental se debe conceptuar la introducción de acuerdos de
gobernanza privada como una estrategia para transformar los territorios donde se desarrolla la minería
a pequeña escala, en este caso, a lo largo del departamento de Boyacá. Dentro de este marco ha de
considerarse la identificación de los líderes de la cadena de valor asociada, esto con el propósito de para
asignarles un poder de influencia sobre los pequeños mineros. Así las cosas, se debe fomentar la
integración del sector privado en la adaptación de acuerdos de gobernanza, considerando los diversos
contextos transversales y relevantes de la pequeña minería.
En lo que corresponde a la dimensión económica, se deben integrar fuentes de financiamiento
que les permitan a los pequeños mineros concluir con éxito el proceso de formalización. Bajo este
contexto, es oportuno generar estrategias financieras, por ejemplo, fondos especiales que conlleven a
mejorar la capacidad de respuesta económica en beneficio del cumplimiento de los estándares técnicos
y ambientales aplicables. Por otro lado, es preciso el aceleramiento empresarial y grado de
formalización por parte de los pequeños mineros mediante esquemas de inversión, particularizados a
187
partir de las condiciones y necesidades que se identifiquen, de modo que se generen nuevos modelos de
negocio y formas de financiación.
Ahora, en lo que concierne a la dimensión tecnológica es pertinente el e stablecimiento de
mecanismos para diseminar conocimiento sobre mejores prácticas de trabajo, así como la definición de
alianzas con entidades académicas públicas y privadas, que permitan la participación de equipos
interdisciplinares en el proceso de aprendizaje activo por parte de los pequeños mineros. Así, pues, es
necesaria la generación de sinergias tecnológicas en el marco de los procesos de formalización, de modo
que se optimice el cumplimiento de los estándares ambientales establecidos.
Por esta vía, también es conveniente considerar el uso de tecnologías de información, de tal
forma que se posibilite alcanzar a más mineros y se disminuyan las brechas de acceso a información de
interés. Desde luego, esta estrategia debe constituirse como una herramienta para crear sensibilización
sobre prácticas sostenibles e incrementar espacios didácticos para la capacitación y el entrenamiento de
los pequeños mineros en temas específicos. Para lo anterior, es oportuna la estructuración de una
agenda común con los actores involucrados para definir acciones precisas que posibiliten el incremento
en el uso de tecnologías de información en los procesos de formalización minera.
Dentro de la dimensión tecnológica, de igual manera es propicio fortalecer el uso de los
Sistemas de Información Geográfica (SIG) en los procesos de formalización minera, de modo que se
cuente con información diagnóstico en las escalas requeridas sobre aspectos como usos del suelo,
ordenamiento del territorio, entre otros. Dentro de esta perspectiva, es necesario el diseño de un SIG
que consolide conocimiento temático y específico sobre la pequeña minería en el departamento de
Boyacá, además de la formulación de programas y proyectos de carácter institucional dirigidos al
desarrollo y uso de este sistema por parte de las autoridades competentes.
188
En cuanto a la información proporcionada por el Ministerio de Minas y Energía de los convenios
GGC 251 del 2017 y GGC 411 del 2018, así como del estado del arte construido en el marco del presente
trabajo, se establecen una serie de lecciones aprendidas en relación a los procesos de formalización
minera. En primero lugar, es evidente la deficiente aplicación de estrategias y mecanismos
administrativos que consoliden la delimitación de los páramos u otros ecosistemas considerados de
importancia ecológica. Lo anterior, ha ocasionado que en muchos casos se presenten solapamientos con
las áreas donde se identifican actividades mineras, retrasando o estancando la implementación de los
procesos de formalización.
De lo anterior, se determina que el Estado colombiano no tiene suficiente capacidad técnica y
administrativa para abordar de manera adecuada y oportuna las implicaciones ambientales resultado de
la minería informal. Sin duda, esta reducida capacidad imposibilita el control y seguimiento efectivo
sobre quienes realizan la actividad extractiva, lo que también impide exigir el cumplimiento de la
normatividad ambiental aplicable. Entonces, llevar a cabo un monitoreo individual es prácticamente
imposible o demasiado costoso, a lo cual se suma la información asimétrica que utilizan las autoridades
competentes para la toma de decisiones.
Ahora, existe una clara tendencia por abordar la minería informal desde un carácter más
administrativo y económico, desconociendo la importancia de proyectar objetivos y metas ambientales
y sociales más amplias. Es evidente la falta de planes que posibiliten la integración y articulación de las
tres dimensiones (social, ambiental y económica). Las estructuras y mecanismos asociados con los
procesos de formalización solo intentan asegurar el cumplimiento de una serie de normas y exceptivas
en materia operativa y ambiental, más no un cambio de conciencia y de responsabilidad por parte de
quienes llevan a cabo la actividad extractiva.
189
Desde luego, a través del tiempo el Estado ha construido un ordenamiento normativo para
fortalecer los procesos de formalización minera. No obstante, este ordenamiento ha carecido de bases
sólidas y continuas que aseguren el cumplimiento apropiado de las obligaciones en materia ambiental
por parte de los pequeños mineros. Por esta vía, no se han desarrollado evaluaciones realistas y
objetivas que permitan comprender el proceso, esto como mecanismo para mejorar la intervención
oportuna de las autoridades responsables, así como la inserción del componente ambiental en todos los
niveles de decisión.
De otro lado, se determina una limitada divulgación de las actividades definidas dentro de los
procesos de formalización minera. De acuerdo con la evaluación realizada por el Departamento Nacional
de Planeación (DNP) sobre el programa implementado por el Ministerio de Minas y Energía desde 2014
a finales de 2019, el 71,9 % de los titulares mineros manifestaron no tener un nivel suficiente de
conocimiento en cuanto a su objetivo y alcance. Dentro de este contexto, se establece la falta de
socializaciones tempranas, continuas e incluyentes, de modo que se reduzca el grado de incertidumbre
por parte de los pequeños mineros involucrados.
Por último, se establece que las últimas regulaciones con relación a la elaboración del Estudio de
Impacto Ambiental (EIA) para el trámite de la licencia ambiental – tanto temporal como global – en
proyectos de explotación de pequeña minería (resoluciones 447 y 448 de 2020), han marcado un
componente diferencial que resulta indispensable para asegurar el comando y control de l a actividad
extractiva. Sin embargo, la licencia ambiental no puede constituirse como el único instrumento de
planificación, gestión y control de la calidad ambiental, sino que debe complementarse con la aplicación
de otros tipos de instrumentos, por ejemplo, de planificación territorial y sectorial, económicos,
jurídicos, etc.
190
7.2 Recomendaciones
Evitar que las previsiones en materia de formalización minera a mediano y largo plazo
mantengan una configuración aleatoria, más aún cuando los planes y las prioridades de los gobiernos en
Colombia, por lo general no son coincidentes y persistentes. Bajo este contexto, las autoridades
competentes pueden desarrollar mecanismos estructurales para comprender y manejar las tendencias y
los cambios alrededor de la pequeña minería, de tal modo que, se propicien condiciones reales que
conlleven a una planificación ambiental efectiva del territorio donde se realizan las actividades
extractivas.
Abordar la minería informal a partir de un enfoque geográfico integral, es decir, no limitar su
análisis a un enfoque exclusivamente técnico, económico y reglamentario. En este sentido, resulta
conveniente que en los procesos de formalización se considere la distribución, organización e
integración de la actividad extractiva en el espacio, esto con el fin de identificar patrones de ocurrencia
e interacción, para luego ser incorporados en el diseño de las herramientas de planificación ambiental
aplicables a la pequeña minería.
Establecer la participación integral como un eje transversal dentro de los procesos de
formalización. Es oportuna la creación de espacios de dialogo donde los actores implicados puedan
conocer de manera directa las medidas administrativas, técnicas y ambientales alrededor de la actividad
extractiva, donde además se unifiquen estrategias de trabajo para lograr los resultados previstos. Los
pequeños mineros no pueden continuar alejados de las decisiones sobre su propio destino.
Fortalecer la descentralización en ciertas decisiones y actuaciones alrededor de los procesos de
formalización minera. Es necesario que el gobierno y las autoridades centrales posibiliten la
participación y articulación de las entidades regionales y locales en lo que corresponde. Se debe evitar el
191
vicio de omisión respecto a la complejidad que caracteriza a cada nivel de análisis, el cual responde a
una realidad física, económica, social, ambiental y cultural propia.
Considerar la figura de emprendedores institucionales dentro de los procesos de formalización,
esto con el objetivo de identificar oportunidades reglamentarias, enmarcar temáticas pertinentes
alrededor de la pequeña minería, movilizar a los interesados y actuar como punta de lanza para asegurar
la implementación de normas y valores que consoliden una minería bien hecha. Así las cosas, se debe ir
más allá del supuesto unidimensional técnico y económico que se encuentra implícito en este tipo de
procesos y validar las sinergias entre el valor económico, social y ambiental.
Utilizar los resultados derivados de las auditorias nacionales, e jecutadas por los entes de control
como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la Republica, dado que
constituyen un insumo para evaluar y reevaluar los objetivos y las metas acerca del sector minero,
incluyendo lo relacionado con formalización. El análisis oportuno de este tipo de información, puede
conllevar a cambios estructurales y de implementación que aseguren la efectividad de las estrategias
definidas para tratar la minería informal.
Con el propósito de evitar la discrecionalidad administrativa en la revisión de los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA), se propone conformar “comisiones evaluadoras”, las cuales han asumido un
rol significativo en países como Estados Unidos, Holanda y Canadá, dado que al estar integradas por
expertos autónomos del sector tanto público como privado, se garantiza la objetividad y rigurosa
verificación de su contenido. En este sentido, se debe buscar que la revisión, no quede limitada a un
paso a paso, a una secuencia estandarizada, sino que consideren las complejidades ambientales que se
encuentran tácitamente con la extracción mineral. Se debe evitar la generación de falsas expectativas a
nivel de cumplimiento.
192
Afianzar la aplicación de incentivos negativos o multas para aquellos que no cumplan con los
requerimientos ambientales establecidos dentro del marco de formalización. Desde luego, se debe
categorizar este tipo de instrumento en el sector minero, de tal manera que se genere presión sobre
aquellos que realizan la actividad extractiva de manera informal y se aborden aspectos específicos como
lo relacionado, por ejemplo, con los vertimientos a los cuerpos de agua y la contaminación atmosférica.
Adelantar un diagnóstico sobre el marco administrativo y el esquema institucional asociado con
las autoridades ambientales regionales, esto con el fin de establecer si existe una capacidad real para
aplicar las responsabilidades asignadas, y en función de ello, formular planes de acción pertinentes que
impulsen un fortalecimiento institucional que conlleve al seguimiento y control eficaz de los
instrumentos ambientales asociados con la actividad extractiva minera a pequeña escala.
Permitir la formulación e implementación de estrategias a largo plazo, evitando el atributo
cortoplacista que caracteriza a los escenarios de planificación del país, producto de las coyunturas
políticas que se limitan a proyectar el futuro a los cuatro años que dura cada periodo de gobierno. Se
debe evitar que las estrategias de seguimiento y control terminen siendo procedimientos discontinuos,
disfuncionales e ineficientes en términos mineros y ambientales.
Continuar con el fomento de la legalización y formalización a través de los instrumentos
normativos vigentes, los cuales en algunos casos han definido requisitos diferencial es para contribuir al
desarrollo responsable de las actividades de pequeña minería (p.ej., Resolución 447 de 2020, Resolución
448 de 2020 y Decreto 1378 de 2020). Para lo anterior, se debe procurar la integración de las funciones
y competencias de las distintas autoridades competentes del orden nacional, regional y local.
Proseguir con las actividades de acompañamiento a los pequeños mineros en el marco de los
procesos de formalización, de modo que se promueva su conocimiento sobre los tramites ambientales
que deben cumplir, haciendo énfasis en lo referente al proceso de licenciamiento ambiental (temporal y
193
definitiva). Así mismo, conformar equipos de trabajo conjuntos, por ejemplo, con los secretarios de
planeación de los municipios donde se evidencia el mayor número de UPM en procesos de
formalización, de modo que se consolide el seguimiento oportuno a los estándares ambientales
definidos.
Extender la articulación con los diferentes actores involucrados en los procesos de formalización
en el departamento de Boyacá (Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, SENA, GENSA, etc.),
de modo que se establezcan redes de intervención que contribuyan al cumplimiento de los estándares
definidos para la pequeña minería. Y, por último, continuar con el diseño e implementación de
mecanismos de divulgación y socialización de los objetivos y alcances de los procesos de formalización
minera, esto con el propósito de potenciar la relación continua entre las autoridades competentes y los
pequeños mineros.
194
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