R-DCA-1011-2016
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San
José, a las trece horas cincuenta y cinco minutos del catorce de diciembre del dos mil dieciséis.-
Recurso de apelación interpuesto por SP MEDICAL ENTERPRISES, S.A., en contra del acto
del acto de adjudicación dictado respecto de las líneas 2 y 3, dentro de la CONTRATACIÓN
DIRECTA No. 2015CD-000285-2101, promovida por el HOSPITAL DR. RAFAEL ÁNGEL
CALDERÓN GUARDIA, de la CCSS, para adquisición de “Monitores de signos vitales con su
mantenimiento preventivo”, acto de adjudicación recaído para dichas líneas en ELECTRÓNICA
INDUSTRIAL Y MÉDICA, S.A. (ELEINMSA), por un monto de $243.320,00 (línea 2), y
$389.400,00 (línea 3).---------------------------------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I.- Que SP Medical Enterprises, S.A., presentó en tiempo ante esta Contraloría General, recurso
de apelación en contra del referido el acto de adjudicación.--------------------------------------------------
II.- Que mediante auto de las diez horas nueve minutos del tres de octubre de dos mil dieciséis,
esta División solicitó a la Administración el expediente administrativo del concurso impugnado,
el cual fue remitido mediante 6 tomos físicos, mediante oficio SCA-3816-10-2016 de 4 de
octubre de 2016.---------------------------------------------------------------------------------------------------------
III.- Que mediante la resolución R-DCA-844-2016 de las nueve horas cuarenta y tres minutos
del catorce de octubre de dos mil dieciséis, el recurso de apelación interpuesto por SP Medical
Enterprises, S.A., respecto de los ítems 2 y 4, fue admitido para su trámite, otorgándose
audiencia inicial a la Administración y a la empresa adjudicataria, para que procedieran a
referirse a los alegatos expuestos por la parte apelante, diligencia que fue atendida mediante
oficio y escrito que corren agregados al expediente de apelación. Mediante la misma resolución
fueron rechazados de plano por inadmisibles los recursos de apelación interpuestos por
Nutricare, S.A., y Electrónica Industrial y Médica, S.A. (ELEINMSA); fue rechazado de plano por
improcedencia manifiesta el recurso de apelación de SP Medical Enterprises, S.A., en contra
del acto de adjudicación de los ítems 1 y 4; y a la Administración le fue solicitado aportar
información.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
IV.- Que mediante auto de las nueve horas treinta y siete minutos del veintisiete de octubre de
dos mil dieciséis, fue conferida audiencia especial a la empresa apelante para que se refiriera a
las argumentaciones que en su contra plantearon la Administración y la adjudicataria al
momento de contestar la audiencia inicial.------------------------------------------------------------------------
2
V.- Que mediante auto de las ocho horas cuarenta y siete minutos del siete de noviembre de
dos mil dieciséis, fue convocada audiencia final oral de conclusiones, la cual fue cancelada
mediante auto de las trece horas treinta y ocho minutos del nueve de noviembre de dos mil
dieciséis.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
VI.- Que mediante auto de las trece horas treinta y ocho minutos del nueve de noviembre de
dos mil dieciséis fue otorgada audiencia final escrita de conclusiones a todas las partes, la cual
fue atendida mediante el oficio y escritos que corren agregados al expediente de apelación.------
VII.- Que mediante auto de las ocho horas diecinueve minutos del dieciséis de noviembre de
dos mil dieciséis, fue otorgada audiencia especial a la Administración para que se refiriera a la
trascendencia de los incumplimientos que señaló a la empresa apelante, la cual fue atendida
mediante oficio que corre agregado al expediente de apelación.-------------------------------------------
VIII.- Que mediante auto de las siete horas treinta y cuatro minutos del veintidós de noviembre
de dos mil dieciséis, fue otorgada audiencia especial a la apelante y a la adjudicataria para que
se refirieran a las manifestaciones de la Administración respecto de la trascendencia de los
incumplimientos de la oferta de la empresa apelante, la cual fue atendida por la apelante
mediante escrito que corre agregado al expediente de apelación.-----------------------------------------
IX.- Que mediante auto de las trece horas cuarenta y ocho minutos del veintitrés de noviembre
de dos mil dieciséis, el plazo para resolver el presente asunto fue prorrogado en diez días
hábiles adicionales a partir del vencimiento del plazo de treinta días hábiles luego de admitido el
recurso para su conocimiento por el fondo.-----------------------------------------------------------------------
X.- Que mediante auto de las trece horas cuarenta y ocho minutos del veintitrés de noviembre
de dos mil dieciséis, fue convocada audiencia final oral de conclusiones, la cual fue cancelada
mediante auto de las siete horas treinta y seis minutos del veintiocho de noviembre de dos mil
dieciséis.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
XI.- Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley, observándose las prescripciones
constitucionales, legales y reglamentarias correspondientes.------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I.- HECHOS PROBADOS: Con vista en el expediente administrativo remitido, para efectos del
dictado de la presente resolución se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1)
Que el Hospital Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, de la CCSS, promovió la Contratación
Directa No. 2015CD-000285-2101 para la adquisición de “Monitores de signos vitales con su
mantenimiento preventivo”, cursando invitación a cinco eventuales oferentes mediante
3
comunicación directa (ver folios 298 a 304, tomo 1, del expediente administrativo de la
contratación). 2) Que de acuerdo con el Acta de Apertura, No. 7786 de las 13:30 a las 14:50
horas del 24 de noviembre de 2016, fueron presentadas 7 ofertas: la No. 1 de Meditek, S.A.; la
No. 2 de Meditrón; la No. 3 de Nutricare; la No. 4 de SP Medical Enterprises; la No. 5 de
Eleinmsa; la No. 6 de Ancamedica; y la No. 7 de Transmedic (ver folios 4442 a 4444, tomo 4,
del expediente administrativo). 3) Que mediante oficio SCA-4275-11-2015 de 30 de noviembre
de 2015 el Área de Contratación Administrativa solicita: “…que se efectúe la recomendación
técnica de todos los servicios involucrados…”, remitiendo dicho oficio a Servicio de
Neonatología, Unidad de Cuidados Intensivos Quirúrgicos, y al Área de Gestión de Ingeniería y
Mantenimiento (ver folio 4592, tomo 4, del expediente administrativo). 4) Que la empresa SP
Medical Enterprises, S.A., para el ítem 2 tanto en su oferta base como en su oferta denominada
alternativa, ofertó: “Central de monitoreo marca Mindray modelo Hypervisor VI” (ver folios 1389,
1394, 1417, y 1423, tomo 2, del expediente administrativo). 5) Que mediante oficio SCA-2263-
11-2015 de 27 de noviembre de 2015, firmado por Diana Rojas Jiménez de la Sub Área de
Contratación Administrativa, y dirigido a la empresa apelante, la Administración señaló lo
siguiente: “Una vez revisada la oferta presentada para el concurso de cita en epígrafe se
requiere que se presente lo siguiente, esto con el fin de trasladar a recomendación técnica de la
oferta: / […] / 2. Presentar el EMB de la central modelo Hipervisor VI / […]” (ver folio 4453, tomo
4, del expediente administrativo). 6) Que mediante escrito de 30 de noviembre de 2015, emitido
por la empresa apelante y dirigido a la Administración, se indicó lo siguiente: “En relación al
Oficio SCA-2263-11-2015 […], nos permitimos subsanar en tiempo y forma los siguientes
puntos: / […] / 2. Se aporta copia certificada del seguimiento al trámite de inscripción para la
Central de Monitoreo modelo Hypervisor VI ante el Ministerio de Salud. / […]” (ver folios 4519 y
4520, tomo 4, del expediente administrativo). 7) Que mediante oficio sin número de las 7:00
horas del 3 de diciembre de 2015, denominado “Acta de ampliación al análisis administrativo”,
firmado por Diana Rojas Jiménez de la Sub Área de Contratación Administrativa, se indicó lo
siguiente: “4. La oferta SP Medical Enterprises S.A., indica en la subsanación (folio 004520) que
la central de monitoreo está en trámite de inscripción en el Ministerio de Salud,
consecuentemente se descalifica administrativamente para los ítems 1 y 2, por haber otras
ofertas que sí cumplen con este requisito, no debe tomarse en cuenta la recomendación técnica
para estos ítems. / […]” (ver folios 4645 y 4646, tomo 4, del expediente administrativo). 8) Que
de conformidad con el “Estudio comparativo de ofertas”, firmado por Diana Rojas Jiménez, del
4
Sub Área de Contratación Administrativa, respecto del ítem 2, se indicó que la oferta económica
de SP Medical Enterprises, S.A., por la suma de $295.692,03 constituye “base 1”, y la oferta
económica del mismo oferente por la suma de $121.147,95 constituye “base 2”. (ver folio 4648,
tomo 4, del expediente administrativo). 9) Que mediante escrito de 18 de enero de 2016,
presentado el 20 de enero de 2016, emitido por la empresa apelante y dirigido a la
Administración, se indicó lo siguiente: “En relación a la oferta presentada por SP MEDICAL
ENTERPRISES, S.A. […], nos permitimos aportar el Certificado de Registro EMB-CN-16-00132
correspondiente a la Central de Monitoreo modelo: Hipervisor VI. / […]” (ver folio 5285, tomo 5,
del expediente administrativo). 10) Que el Equipo y Material Biomédico con número de registro
EMB-CN-16-00132 ante el Ministerio de Salud fue aprobado en fecha 18 de enero de 2016,
correspondiente a “Sistema de monitoreo central”, responsable sanitario SP Medical
Enterprises, S.A., código Hypervisor VI, según copia certificada (ver folios 5286 y 5287, tomo 5,
del expediente administrativo). 11) Mediante escrito del apelante No. SP-123-16 de 11 de
febrero de 2016, se indica lo siguiente: “En relación con las observaciones presentadas por la
Empresa ELEINMSA […], correspondientes al Item No. 3 […], las cuales se fundamentan en
supuestos incumplimientos por parte de mi representada SP MEDICAL ENTERPRISES, S.A.;
nos permitimos manifestar los siguientes alegatos para su mejor resolver: / I. Punto No. 3.
Alarmas. / Sub Punto J. Respecto al software que permite detectar la causa de la alarma que
muestre ventana gráfica con la posible solución del motivo de la alarma: / 1. La solicitud de
“ventana gráfica” se entiende como el espacio dentro de la pantalla que despliega información
en forma de letras, números o símbolos (grafismos) lo cual se cumple totalmente como lo
muestra el Manual de Operación en las págs. 2-8 a 2-10. / El software de la tecnología
propuesta por mi representada SP MEDICAL detecta y despliega la causa de las alarmas como
lo demuestra el Manual de Operación en el Anexo D. Mensajes de alarma. / Inclusive las
alarmas están codificadas en 2 categorías: Alarmas fisiológicas y Alarmas técnicas (p. 7-1.
Manual de Operación), y 3 niveles, Nivel alto, Nivel medio y Nivel bajo (p. 7-2. Manual de
Operación). Estas alarmas tienen diferentes formas de mostrarse tanto en despliegue visual
como acústico (pp. 7-2 a 7-4. Manual de Operación). 2. Como lo menciona el Manual de
Operación (p. 7-1): “Además de los mensajes de alarma técnica y fisiológica, el monitor de
paciente muestra algunos mensajes con información sobre el estado del sistema o el estado del
paciente. / Este tipo de mensajes se incluyen en la categoría de mensajes de indicación y
normalmente se muestran en el área de información de indicación.” “En algunas mediciones, los
5
mensajes de indicación relacionados se muestran en las ventanas de los respectivos
parámetros.” / 3. Los mensajes de alarma y los mensajes de indicación se muestran en pantalla
(pp. 2-8 y 2-9. Manual de Operación). / Estos mensajes pueden, por sí mismos, ayudar al
operador a resolver el motivo de la alarma, por ejemplo: / - Sensor SpO2 descon indica que el
sensor SpO2 está desconectado; con este mensaje la “posible solución del motivo de la alarma”
es conectar el sensor SpO2. / - Fallo sensor SpO2 indica que hay una falla en el sensor SpO2;
con este mensaje la “posible solución del motivo de la alarma” es revisar el sensor SpO2 para
comprobar si ha fallado y, entonces, cambiarlo. / - No hay sensor SpO2, lo que indica es que no
hay sensor SpO2; con este mensaje la “posible solución del motivo de la alarma” es colocar y
conectar un sensor SpO2. De esta forma se hace para casa parámetro. / 4. La tecnología
ofrecida por mi representada incluye además ayuda en línea para el operador en todo momento
dentro de los menús. (pp. 3-8 y 3-10. Manual de Operación). Con esta ayuda, el operador
puede tomar mejores decisiones, al evitar confusiones o malos entendidos respecto del
funcionamiento del monitor. / […]” (ver folios 5290 a 5291, tomo 5, del expediente
administrativo). 12) Que mediante oficio SDCE-091-03-2016 de 17 de marzo de 2016, firmado
por Rosaura Acosta Gómez, Sub Directora Clínica, a.i., se dispuso lo siguiente: “Después de
revisar lo solicitado en el SCA-0771-03-2016 sobre observaciones de incumplimiento técnicos
por la empresa SP Medical Enterprises manifestados por la empresa ELEINMSA en los oficios
(sic) 005256 al 005258 del expediente 2015CD-000285-2101. / Se concluye: / 1. En el punto N°
3 Alarmas inciso j, lo que indica o se solicita en el cartel (folio 00289) es “software que permita
detectar la causa de la alarma que muestre ventana gráfica con la posible solución del motivo
de alarma”. / Revisado el manual del operador presentado por la empresa SP Medical
Enterprises en los folios 002854 al 002869 (capítulo 7 alarmas), se comprueba que en ninguna
parte de la ventana gráfica muestra la posible solución de la alarma que se presenta en el
momento. / Esto también se puede comprobar en el oficio N° SP-123-16 que va del folio 005290
al 005293, en donde anotan que los mensajes de alarma que se muestran en la pantalla
pueden por sí mismos, ayudar al operador a resolver el motivo de la alarma (folio 005290), o
sea no muestra la solución del problema en la pantalla. / […] / De tal manera que según lo
solicitado por la Sub Área de Contratación Administrativa y después de la revisión de los V
tomos de la compra directa 2015CD-000285-2101 se ratifica la recomendación para la empresa
ELEINMSA y la empresa SP Medical Enterprises no se recomienda por no cumplir con las
especificaciones técnicas solicitadas en el cartel. / […].” (ver folios 5312 y 5313, tomo 5, del
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expediente administrativo). 13) Que mediante Acta de Aprobación, sesión No. 17-2016 de 29 de
agosto de 2016, de la Comisión Especial de Licitaciones, firmada por Gabriela Murillo Jenkins
de la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, María Eugenia Villalta Bonilla de la Gerencia
Médica, Gustavo Picado Chacón de la Gerencia Financiera, y Ronald Lacayo Monge de la
Gerencia Administrativa, se concluyó lo siguiente: “En el análisis técnico realizado por la Dra.
Carmen Zaglul Matta y la Dra, Anayantzu Barrientos Riley ambas del Servicio de Neonatología,
MSc. Manuel Monge Blanco Sub Director Clínico, el Dr. Jorge Ramírez Arce Jefe Unidad de
Cuidados Intensivos Quirúrgicos, la Ing. Mónica Ocampo Arce Coordinadora a.i. de Equipo
Médico y el Ing. Sergio Fonseca Fonseca Jefe del Servicio de Ingeniería y Mantenimiento
determinan que los proveedores a adjudicar siendo Meditek Services S.A. y Electrónica
Industrial y Médica S.A., cumplen con todos los aspectos técnicos solicitados en el respectivo
cartel. / […] / De acuerdo con los elementos que se tienen como acreditados en el expediente
de la Contratación Directa 2015CD-000285-2101, y dado el cumplimiento administrativo,
técnico, legal, así como el criterio de la razonabilidad del precio emitido por parte del Área de
Contabilidad de Costos, la Comisión Especial de Licitaciones avala el presente caso con la
finalidad de elevarlo a la Junta Directiva para su respectiva adjudicación, según el siguiente
detalle: / “ÍTEM UNO: EMPRESA ADJUDICADA MEDITEK SERVICES S.A. / […] / MONTO
TOTAL ÍTEM UNO […] $558,079.49 / ÍTEM DOS: EMPRESA ELECTRÓNICA INDUSTRIAL Y
MÉDICA S.A. / […] / MONTO TOTAL ÍTEM DOS […] $243,320.00 / ÍTEM TRES: EMPRESA
ADJUDICADA ELECTRÓNICA INDUSTRIAL Y MÉDICA S.A. / […] / MONTO ÍTEM TRES […]
$389,400.00 / ÍTEM DOS (sic) EMPRESA ELECTRÓNICA INDUSTRIAL Y MÉDICA S.A. / […] /
MONTO TOTAL ÍTEM CUATRO […] $173,480.00” (ver folios 5756 a 5758, tomo 6, del
expediente administrativo). 14) Que mediante el artículo 8 de la sesión No. 8862 de 8 de
setiembre de 2016 de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (comunicado
a la Administración mediante el oficio GM-SJD-18329-2016 de 12 de setiembre de 2016 firmado
por María Eugenia Villalta Bonilla, de la Gerencia Médica), fue acordado lo siguiente: “…y con
base en el acta de aprobación de la Comisión Especial de Licitaciones en la sesión N° 17-2016,
de fecha 29 de agosto de 2016, y con la recomendación de la Gerencia Médica que consta en
la citada nota número GM-SJD-17732-2016, la Junta Directiva –en forma unánime– ACUERDA
adjudicar los renglones 01, 02, 03 y 04 de la compra directa N° 2015CD-000285-2101,
promovida para la adquisición de 196 (ciento noventa y seis) equipos de Monitores de signos
vitales, según se detalla: / ÍTEM No. 01: Meditek Services S.A. / Monitor de Signos Vitales
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Cuidado Crítico / […] / MONTO TOTAL ÍTEM UNO […] $558,079.49 / ÍTEM No. 02:
Electrónica Industrial y Médica S.A. / Monitor de Signos Vitales Cuidado Crítico, Central
de Monitoreo, Impresora y UPS / […] / TOTAL GENERAL ÍTEM DOS […] $243,320.00 / ÍTEM
No. 03: Electrónica Industrial y Médica S.A. / Monitor de Signos Vitales Cuidado General
no Invasivo / […] / TOTAL GENERAL ÍTEM TRES […] $389,400.00 / ÍTEM No. 04:
Electrónica Industrial y Médica S.A. / Monitor de Signos Vitales Cuidado General / […] /
TOTAL GENERAL ÍTEM CUATRO […] $173,480.00 / Todo de conformidad con las condiciones
exigidas en el respectivo cartel de la solicitud de cotización y las ofrecidas por las firmas
adjudicatarias. / Lo anterior en el entendido –y como condición suspensiva– de que se solicite a
los adjudicatarios que, de conformidad con el formato institucional definido al efecto, que se
aporte por parte de la casa fabricante la garantía solidaria a los equipos adjudicados, lo cual
deberá formar parte integral del expediente de este concurso. La verificación de lo anterior
queda a cargo de la Gerencia Médica. ACUERDO FIRME.” (ver folios 5792 a 5797 del
expediente de apelación; folios 198 a 204 del expediente de apelación; y en cuanto la fecha
correcta del acuerdo arriba indicada, ver folios 252 a 266 del expediente de apelación).------------
II.- DEL PLAZO EN QUE SE EMITE ESTA RESOLUCIÓN. En relación con los plazos para
resolver la presente gestión, debe considerarse lo dispuesto en la resolución número R-DC-
107-2016 de las diecinueve horas del veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis del Despacho
de la señora Contralora General de la República, en la cual se indicó: “Que mediante
comunicado de veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis de la Presidencia de la República,
se informa a la ciudadanía en general, que el Poder Ejecutivo, decreta asueto para los
funcionarios públicos durante los días veinticuatro y veinticinco de noviembre del año en curso,
como medida preventiva ante la inminente llegada del huracán Otto a suelo costarricense.”
(resultando 2); con base en lo cual –entre otros resultandos– se resolvió: “Adherirse a las
disposiciones emitidas por el Gobierno de la República y otorgar asueto a los funcionarios de la
Contraloría General de la República durante los días veinticuatro y veinticinco de noviembre de
dos mil dieciséis, días en los que se mantendrán cerradas las instalaciones de la Institución.”
(por tanto 1); disponiéndose además lo siguiente: “Suspender todos los plazos y gestiones
relacionadas con la actividad de la Contraloría General de la República, tales como […] de
contratación administrativa, […], retomándose los mismos el día lunes 28 de noviembre del
corriente año.” (por tanto 3). Así las cosas, de conformidad con la cita anterior se tiene por
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emitida en tiempo la presente resolución.--------------------------------------------------------------------------
III.- SOBRE EL FONDO DEL RECURSO INTERPUESTO POR SP MEDICAL ENTERPRISES,
S.A., RESPECTO DEL ÍTEM 2: Sobre el registro EMB: La Administración promovió el
presente concurso para la adquisición de monitores de signos vitales con su mantenimiento
preventivo, cursando invitación a eventuales oferentes (ver hecho probado 1), y con base en las
ofertas recibidas (ver hecho probado 2), emitió recomendación final (ver hecho probado 13), y
dictó el acto de adjudicación (ver hecho probado 14), ahora impugnado. Para el único motivo de
apelación respecto del este ítem 2, la empresa apelante manifestó que su oferta fue
descalificada administrativamente por no presentar el certificado EMB para la central de
monitoreo (software); no obstante haber presentado al expediente administrativo la solicitud de
trámite ante el Ministerio de Salud, una vez que la Administración les giró la respectiva orden de
subsanación; requisito que fue subsanado en enero de 2016, ocho meses antes de que fuera
emitida la última recomendación, de modo que la información fue presentada a destiempo pero
de forma oportuna, no siendo de mérito la descalificación de su oferta, según la jurisprudencia
de la Contraloría General de partir de la resolución R-DCA-075-2008. Agrega la apelante que
deben tenerse en consideración aspectos de razonabilidad, lógica, proporcionalidad, y manejo
del tiempo que se tenga en cada procedimiento para la toma de decisiones, así como la
trascendencia de la subsanación de frente al interés público que se busca satisfacer, en
relación con el principio de conservación de los actos y el principio de eficiencia; y que por ello
la Administración contó con la información necesaria de previo a la recomendación y posterior
adjudicación, que en este caso no tenía estricta relación con el análisis técnico, pues más bien
completaba el análisis de legalidad, y por ello la oferta pasaba a ser elegible y acreedora del
consecuente sistema de evaluación. Señala la recurrente que de conformidad con el artículo
primero del decreto ejecutivo No. 34482-S, Reglamento para el Registro, Clasificación,
Importación y Control de Equipo y Material Biomédico, el certificado es necesario para las
actividades de importación y control del referido equipo y material biomédico, de lo cual es
posible deducir desde el punto de vista legal que dicho requisito es necesario durante la etapa
de ejecución contractual, y no durante la etapa de adjudicación. Manifiesta la apelante que si
bien el cartel del concurso obligaba a acreditar el registro del EMB para el momento de someter
la oferta, esta disposición no pudo ser objetada en razón de la limitación introducida mediante el
oficio 15335 (DCA-2687) de 22 de octubre de 2016 del ente contralor, que no permitió la
presentación de objeciones en contra del pliego de bases o condiciones. La empresa apelante
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solicita tener en consideración que la exclusión de su oferta respecto de ítem se refiere a un
aspecto de orden administrativo; y siendo que se han dado exclusiones de orden administrativo
incluida la actual adjudicataria, que había sido excluida de concurso, se trata de aspectos de
similar naturaleza. Así, respecto del ítem 1, Meditek modificó el contenido original de su oferta
mediante un documento emitido de forma posterior a la fecha de apertura, cambiando la vida
útil de equipos de 8 a 10 años para cumplir con los requerimientos cartelarios esenciales, y esto
fue admitido por la Administración de conformidad con el principio de eficacia. De igual forma,
considera la recurrente que similar situación se presentó para el ítem 4 con Eleinmsa, y por ello
considera que a su oferta respecto del ítem 2 debe otorgársele el mismo beneficio, más aún
considerando que su oferta es de un precio sensiblemente menor, lo cual garantizaría un uso
eficiente de los recursos públicos; puesto que la Administración en los dos casos comentados
consideró que era posible subsanar incumplimientos de carácter esencial porque se trataba de
requisitos de orden administrativo. En su respaldo, la empresa apelante cita la resolución de la
Contraloría General No. RC-190-2001 de las 15:00 horas del 5 de abril de 2001. Manifiesta la
apelante que la Administración ha incurrido en clara violación de los principios de igualdad de
trato, transparencia y seguridad jurídica, además de haber otorgado ventajas indebidas a los
proveedores ahora adjudicados, en perjuicio de la recurrente. La empresa recurrente manifestó
que su oferta alternativa para el ítem 2 es $141.252,04 menor a la oferta de la adjudicataria. La
empresa apelante solicita, en consecuencia, la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación.
La recurrente, al contestar la audiencia de las nueve horas treinta y siete minutos del veintisiete
de octubre de dos mil dieciséis, remitió a las argumentaciones expuestas en el recurso de
apelación. Al momento de rendir conclusiones, dentro del plazo conferido por el auto de las
trece horas treinta y ocho minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, la empresa
recurrente reiteró parcialmente las argumentaciones contenidas en el escrito de apelación.
Manifiesta la empresa adjudicataria que ha le resultado complejo determinar el hilo conductor
de las argumentaciones del recurrente para cada una de las impugnaciones de los diferentes
ítems, pasando a señalar que de conformidad con el sistema de calificación cartelario, la
adjudicación recaería en la oferta de mejor precio, de modo que aún cuando la oferta del
apelante no presentase el incumplimiento imputado por la Administración, la oferta de la
adjudicataria ostenta mejor calificación, ya que su oferta es de $243.320,00 lo cual significa una
calificación del 100%, en tanto que el precio de la oferta de la recurrente es de $295.692,03,
precio que obtiene una calificación del 82.28%; de tal forma que la recurrente debió acreditar
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vicios de elegibilidad en la oferta de la adjudicataria –lo cual no hizo–, además del ejercicio de
mejor derecho respecto de los criterios de calificación. Señala la adjudicataria que la empresa
recurrente, al momento de apelar, comparó la oferta de la adjudicataria con la oferta alternativa
de la apelante, y no la oferta base como lo requiere el artículo 70 del RLCA. Continúa la
adjudicataria manifestando que si bien la recurrente no ha acreditado, por lo expuesto, su
legitimación suficiente para interponer el recurso de apelación, pasa a referirse a la omisión de
aporte del certificado EMB, que constituye el incumplimiento de un requisito de admisibilidad
que quedó constatado en el “Acta de ampliación de análisis administrativo” visible a folio 4645
del expediente administrativo, conforme al cual la oferta de la recurrente quedó descalificada.
Agrega la adjudicataria que la Central de monitoreo marca Mindray, modelo Hypervisor VI,
cotizada por la recurrente para el ítem 2 según puede apreciarse a folio 1389 del expediente
administrativo, no contaba con el certificado de registro ante el Ministerio de Salud para el 24 de
noviembre de 2015, fecha de apertura de las ofertas, puesto que no fue hasta el 18 de enero de
2016 que dicho producto fue registrado según puede apreciarse al folio 5282 del expediente
administrativo. La empresa recurrente considera que esta ausencia de registro para el momento
de la apertura de las ofertas representa un incumplimiento grave e insubsanable por tratarse de
uno de los insumos de mayor importancia para la ejecución del contrato; y que así lo ha
sostenido la Contraloría General en la resolución R-DCA-809-2013. La empresa adjudicataria
solicita declarar sin lugar el recurso de apelación, y que el acto de adjudicación sea confirmado.
Al atenderse la audiencia final de conclusiones, auto de las trece horas treinta y ocho minutos
del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, la adjudicataria reiteró las argumentaciones ya
expuestas al contestar la audiencia inicial, agregando que la empresa apelante no se refirió al
tema de comparación entre ofertas bases, y no entre una oferta base y una alternativa, en
cuanto a precios, de modo que debe entenderse que se allanó a sus alegatos. Manifiesta la
Administración que la empresa recurrente mezcló los alegatos respecto de la descalificación
técnica de los ítems 1 y 2, estando el primero referido a monitores de signos vitales en cuidado
crítico para adultos, solicitados por la Unidad de Cuidados Intensivos Quirúrgicos, en tanto que
el ítem 2 se refiere a monitores en cuidado crítico de uso neonatal, solicitados por el Servicio de
Neonatología; con base en lo cual determinan que únicamente existe un alegato respecto del
ítem 2, y que se refiere a la falta de inscripción del registro EMB para la central de monitoreo
modelo Hypervisor VI. Agrega la Administración que en la oferta del apelante no estaba
referenciada la existencia del certificado de Equipo y Material Biomédico, de modo que bajo el
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principio de saneamiento de la oferta, el principio de conservación y porque el oferente podría
contar con el registro, de conformidad con el artículo 80 del RLCA se procedió a realizar la
solicitud de subsanación, siendo que el 30 de noviembre de 2015 la recurrente presentó
documentación de haber presentado solicitud de inscripción ante el Ministerio de Salud el 12 de
noviembre de 2015 con recibo de solicitud consecutivo No. 155013, según consta a folios 4528
y 4529 del expediente administrativo; lo cual denota que la solicitud no fue presentada ante el
Ministerio de Salud con la antelación necesaria respecto de la fecha de apertura del concurso, y
comprueba que para este momento no se contaba con el registro EMB. Señala la
Administración que los demás participantes sí contaban con este registro EMB para el momento
de apertura de las ofertas, por lo que era imperativo descalificar administrativamente la oferta
de la empresa recurrente; la cual si bien aproximadamente un mes después presentó el
registro, con base en el principio de igualdad no era admisible porque iría en contra de los
demás participantes que sí cumplían a cabalidad con los registros respectivos en el momento
procesal oportuno. Considera la Administración que no es procedente la subsanación respecto
del hecho histórico porque debió acaecer de previo a la apertura, citando en respaldo la
resolución de la Contraloría General No. R-DCA-075-2007 (datos referenciados en la oferta), y
la resolución R-DCA-428-2013, esta última estipulando la exigencia de que el registro EMB
debe existir para la fecha de apertura de las ofertas, y el cual motivó el dictado de los oficios
ARE-0145-09-2013/SEI-01137-09-2013, que es normativa interna institucional emitida por el
Área de Regulación y Evaluación, Evaluación e Investigación de Insumos de la Gerencia de
Logística del Nivel Central de la CCSS, donde se recuerda la obligación de efectuar el análisis
técnico de las ofertas de conformidad con las normas de la Ley General de Salud y el registro
de implementos y equipo médico ante el Ministerio de Salud de forma previa a la
comercialización del producto dentro del país, de modo que tanto el registro como la vigencia
deben existir para el momento de la apertura de las ofertas, con las excepciones del artículo 19
del decreto ejecutivo No. 34482 del 3 de marzo de 2008. Por lo expuesto, considera la
Administración que la empresa recurrente no ha acreditado su legitimación, ni ha desacreditado
la oferta de la adjudicataria, y por ello solicita declarar sin lugar el recurso de apelación
interpuesto. La Administración reiteró los anteriores argumentos en la audiencia de
conclusiones, conferida mediante auto de las trece horas treinta y ocho minutos del nueve de
noviembre de dos mil dieciséis. Criterio de la División: En primer término, es necesario señalar
que debe revisarse los aspectos regulados en las reglas del concurso, de forma que para este
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caso se tiene que cartel de la presente contratación establece en “Condiciones específicas
compra monitores de signos vitales” lo siguiente: “Las siguientes condiciones mínimas aplican
para todos los ítems de la presente compra. / […] / 6. Certificados y literatura que se deben
entregar con la oferta: / […] / b) Copia del certificado del equipo registrado ante el Ministerio
de Salud de Costa Rica, según lo establecido en el Reglamento para la notificación, registro,
clasificación, importación y control de equipo y material biomédico publicado en la Gaceta No.
80 del 25 de abril del 2008. / […]” (ver folios 277 y 278, tomo 1, del expediente administrativo).
La exigencia del registro de equipo y material biomédico (EMB) es reconocida por el apelante,
quien además admite que el cartel exigió la presentación de dicho certificado con la oferta, no
obstante, considera que esta circunstancia no pudo ser objetada ante la inexistencia de dicho
recurso al momento de autorizarse la presente contratación por parte de la Contraloría General
de la República, y porque en realidad el “Reglamento para el registro, clasificación, importación
y control de equipo y material biomédico” exige la existencia del registro para el momento de
importación y control, lo cual tendría lugar en la ejecución de la presente contratación directa
concursada, y no para el momento de la apertura de las ofertas. En el presente caso la empresa
apelante presentó una oferta base y una oferta alternativa para el ítem 2 (ver hecho probado 4),
consideradas por la Administración como ofertas base 1 y base 2 (ver hecho probado 8), sin
embargo, el apelante no ofertó equipos en dichas ofertas respecto del ítem 2 cuyo registro EMB
fuese diferente, puesto que hizo referencia únicamente a la Central de Monitoreo marca
Mindray marca Hypervisor VI para ambas opciones económicas, de modo que con respecto a
incumplimiento técnico aquí conocido, el registro ante el Ministerio de Salud es solamente uno
independientemente de si se trata de ofertas base y alternativa, o dos bases, en la medida que
depende del cumplimiento del registro que se discute. Al respecto, estima este órgano contralor
que se debe considerar que el artículo 5, párrafo segundo del Decreto Ejecutivo No. 34482 de 3
de marzo de 2008, antes citado, dispone: “Los EMB sólo podrán ser fabricados, importados,
comercializados o distribuidos en el país si poseen la certificación respectiva por cumplir con las
normas y exigencias de calidad que les sean aplicables según su naturaleza.”; de esa forma la
comercialización de cualquier EMB requiere el certificado discutido, lo que necesariamente
incluye su oferta a cualquier posible adquirente como lo es la Administración licitante, por lo que
no se trata de una simple disposición susceptible de ser objetada sino de una requisito
normativo que contempla el reglamento referido. Al respecto, este órgano contralor ha
considerado que el registro EMB debe existir para el momento de la apertura de las ofertas, no
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bastando siquiera la existencia del trámite de inscripción: “Por otra parte, lleva la razón la
licitante en el sentido de afirmar –más allá de las consideraciones apuntadas–, que la simple
constancia de encontrarse en trámite ante el Ministerio de Salud el registro de determinado
material o equipo no garantiza per se su inscripción, por lo que lejos de consistir dicha exigencia
en una barrera proveniente de la Administración, es en realidad, una obligación de todo
potencial oferente tener debidamente registrados los insumos, materiales y equipos biomédicos
de previo a su participación en un proceso concursal en que los ofrezca […].” (ver considerando
IV de la resolución R-DJ-023-2010 de las 11:00 horas del 20 de enero de 2010). De esta forma,
siendo que la apelante no presentó con su oferta el Registro EMB, y por tal razón la
Administración le requirió su presentación (ver hecho probado 5), solicitud que si bien fue
atendida lo que hizo fue informar que el trámite de inscripción del equipo estaba pendiente de
resolución ante el Ministerio de Salud (ver hecho probado 6), lo cual implicó la descalificación
técnica la oferta del recurrente en fecha 3 de diciembre de 2015 (ver hecho probado 7). El 20 de
enero de 2016 la empresa apelante presentó copia certificada del registro EMB referente al
monitor Mindray Hypervisor VI que fue inscrito el 18 de enero de 2016 (ver hechos probados 9 y
10), alegando en su recurso que esta subsanación tuvo lugar antes de la recomendación final
emitida varios meses después. De esa forma, aunque este órgano contralor ha aceptado que
las subsanaciones son admisibles antes de dicho momento en la vía administrativa, lo cierto es
que el requisito resultaba indispensable para la verificación de la posibilidad misma de la
comercialización del equipo, lo cual no podía dejarse a una eventualidad, ni tampoco podría
aceptarse que la Administración deba esperar durante todo el plazo que requiera el trámite del
oferente para proceder a la adjudicación. Como consecuencia de lo anterior, el requisito en
comentario debe existir para el momento de la apertura de las ofertas, no siendo procedente la
ulterior subsanación porque ha quedado acreditado que para la fecha de la presentación de la
oferta del recurrente, el Registro EMB del equipo ofertado aún no había concluido el trámite de
inscripción ante el Ministerio de Salud, y aunque dicho registro quedó asentado el 18 de enero
de 2016, esto fue posterior a la descalificación de la oferta (ver hecho probado 10); y ello ante
un requisito no subsanable, de tal forma que no resulta de aplicación la jurisprudencia
administrativa de este órgano contralor en cuanto a la posibilidad de subsanar defectos de las
ofertas si ello tiene lugar de forma previa a la emisión de la recomendación final que antecede el
dictado del acto de adjudicación, por estar referida esta posibilidad únicamente a los requisitos
subsanables. Lo expuesto es acorde con lo sostenido de forma reiterada, y queda resuelto de
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esta forma en un caso previo similar, donde se dijo lo siguiente: “Por lo que, considera este
órgano contralor que no procede la subsanación del registro sanitario emitido por el Ministerio
de Salud en virtud de que la no presentación de este documento por parte de la recurrente en el
momento que correspondía denota una oferta que no fue elaborada con el cumplimiento de
requisitos relevantes exigidos tanto por el cartel como por el ordenamiento jurídico en general,
en razón de que la oferta adolece de un vicio tal que no podría resultar adjudicataria del
concurso, tal y como sucedió en el presente caso al declararla inelegible la Administración
precisamente por este motivo.” (ver considerando II de la resolución R-DCA-428-2013 de las
9:00 horas del 18 de julio de 2013). De conformidad con lo expuesto, lo procedente es declarar
sin lugar el recurso de apelación interpuesto, por estarse ante una oferta –la de la empresa
recurrente– técnicamente inelegible al carecer de Registro EMB para el momento de apertura
de las ofertas, debiéndose mantener la adjudicación.----------------------------------------------------------
III.- SOBRE EL FONDO DEL RECURSO INTERPUESTO POR SP MEDICAL ENTERPRISES,
S.A., RESPECTO DEL ÍTEM 3: A) Sobre los requerimientos de las alarmas: Manifiesta la
empresa apelante que de forma posterior a la emisión del análisis técnico, la empresa Eleinmsa
presentó a la Administración, en oficio de 5 de enero de 2016, observaciones respecto de la
oferta de la empresa apelante, según puede apreciarse en los folios 5256 a 5258 del expediente
administrativo; el cual fue rebatido por la recurrente mediante escrito de fecha 11 de febrero de
2016, pese a que la Administración no le solicitó hacer referencia a esos supuestos
incumplimientos de su oferta, aunque luego la Administración acusó recibo de su escrito de
defensa mediante oficio SCA-0773-03-2016. Agrega el apelante que por oficio SCA-0771-03-
2016 de 15 de marzo de 2016, ambos escritos de la apelante y Eleinmsa fueron trasladados a
la Sub Dirección Clínica para su análisis, la cual concluyó mediante oficio SDCE-091-03-2016
de 17 de marzo de 2016 que la oferta de SP Medical Enterprises, S.A., no cumplía
técnicamente por dos razones, según consta en folios 5312 a 5313 del expediente
administrativo, siendo una de ellas el referente al software para la detección de la causa de la
alarma que muestre ventana gráfica con la posible solución del motivo de la activación. Señala
la recurrente que respecto del específico objeto contractual, en el mercado existen equipos con
distintas tecnologías y con algunas variantes en sus especificaciones técnicas, y según
adquisiciones en distintos hospitales de la CCSS denota que el personal médico y de
enfermería tiene experiencia en el uso de equipos de varias marcas y modelos, donde tales
equipos han satisfecho las necesidades de dichos nosocomios de forma eficiente, segura y
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satisfactoria en el monitoreo de signos vitales. Agrega la recurrente que las mejoras
tecnológicas en funcionalidad y eficiencia de equipos han causado un marcado interés en la
Administración de contar con equipos de última generación y modelos recientes. Así, señala la
empresa apelante que con base en dichas consideraciones desean dejar constancia de que no
existe justificación técnica para la exclusión de sus equipos, privilegiando con ello los equipos
de determinadas marcas; puesto que en el mercado costarricense existes otros equipos de
modelos recientes con características y funciones de última tecnología que satisfacen de igual
forma, o incluso de mejor forma, el interés general, con lo cual el marco normativo requiere que
puedan participar en igualdad de condiciones el mayor número de oferentes, asegurándose así
una sana competencia en apego de los numerales 4 y 5 de la LCA, el 2 del RLCA, además de
los principios de eficiencia, eficacia y libre competencia. Manifiesta la empresa recurrente que
no cualquier incumplimiento genera la exclusión de una oferta, siendo ello posible únicamente si
tales califican de trascendentes, según quedó incorporado en el mismo expediente de la
contratación mediante oficio HDRACG-AL5019-2016 de 3 de agosto de 2016, en folios 5629 a
5630, donde se dispuso que los incumplimientos deben ser razonados según exigencia del
artículo 83, párrafo 2, del RLCA. La empresa apelante considera que el incumplimiento técnico
señalado para los monitores ofertados en este ítem, referente a las alarmas, es improcedente
por las siguientes razones: a) El equipo ofertado cuenta con el software para la detección de
alarmas según lo requerido en el cartel, mostrando una ventana en la parte superior de la
pantalla que expresa gráficamente por medio de mensajes escritos el posible fallo o el origen de
la alarma, lo cual ayuda al usuario a intuir la acción a seguir para resolver la posible causa; b)
Que de conformidad con la Real Academia Española graficar, como infinitivo del término
gráfica, se refiere a “representar mediante figuras o signos”, lo cual es relativo a expresiones
escritas, esquemas, dibujos, figuras, jerogrlíficos, etc.; c) El inciso j de la sección 3 de Alarmas
del cartel no hace referencia a que la ventana gráfica deba mostrar ilustraciones específicas de
los fallos y alarmas que presente el equipo; d) Las alarmas del equipo ofertado alertan al
personal médico sobre el estado del paciente, entre lo cual se incluye la indicación de si el
paciente se encuentra dentro de los rangos de alarmas establecidos para su condición
particular; e) Las alarmas están codificadas en dos categorías: alarmas fisiológicas y alarmas
técnicas (p. 7-1 del Manuel de Operación), y tres niveles: alto, medio, y bajo (p. 7-2 del Manual
de Operación), mostrándose de diferentes formas tanto en despliegue visual como acústico (pp.
7-2 a 7-4 del Manual de Operación); f) El monitor del paciente muestra algunos mensajes con
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información sobre el estado del sistema o el estado del paciente (p. 7-1 del Manual de
Operación); g) Los mensajes de alarma y los mensajes de indicación se muestran en pantalla
(pp. 2-8 y 2-9 del Manual de Operación), los cuales pueden ayudar al operador a resolver el
motivo de la alarma, por ejemplo: - Sensor SpO2 descon indica que el sensor SpO2 está
desconectado; con este mensaje la “posible solución del motivo de la alarma” es conectar el
sensor SpO2. - Fallo sensor SpO2 indica que hay una falla en el sensor SpO2; con este
mensaje la “posible solución del motivo de la alarma” es revisar el sensor SpO2 para comprobar
si ha fallado y, entonces, cambiarlo. - No hay sensor SpO2, lo que indica es que no hay sensor
SpO2; con este mensaje la “posible solución del motivo de la alarma” es colocar y conectar un
sensor SpO2. De esta forma se hace para casa parámetro; h) La tecnología ofrecida incluye,
dentro de los menús, ayuda en línea para el operador en todo momento (pp. 3-8 y 3-10 del
Manual de Operación), ayuda con la cual el operador puede tomar mejores decisiones al evitar
confusiones o malos entendidos respecto del funcionamiento del monitor. La empresa apelante
concluye su exposición para indicar que cumplen con los requerimientos cartelarios al respecto,
ya que la presentación de indicadores y avisos de alarmas varían de un fabricante a otro, y que
la diferencia de funcionamiento de los monitores ofertados en cuanto a dicha representación
gráfica no es un indicador de que una forma sea mejor que otra, sino que existen diferentes
maneras de satisfacer el mismo fin. El apelante solicita la declaratoria de nulidad del acto de
adjudicación, y orden a la Administración para que valore la oferta de conformidad con
parámetros apegados a la legalidad. La empresa apelante, al contestar la audiencia de las
nueve horas treinta y siete minutos del veintisiete de octubre de dos mil dieciséis, hizo
referencia a las manifestaciones de la Administración al contestar la audiencia inicial, y señaló
que de conformidad con la Dirección de Enfermería se pretende evitar confusión del personal
de salud entre una alarma técnica y una fisiológica; sin embargo, manifiesta que los monitores
que ofertan muestran una clara diferenciación entre alarmas técnicas y alarmas fisiológicas,
tanto de forma audible por diferente sonido, como de manera visual por diferente color en las
luces de alarma, de modo que siguiéndose la instrucción gráfica es posible solucionar el
problema rápidamente; agregando que los equipos cuentan con una intuitiva interfaz de usuario.
La empresa apelante, al contestar la audiencia final otorgada mediante auto de las trece horas
treinta y ocho minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, reiteró los argumentos
expuestos previamente, agregando lo siguiente: los mensajes de alarma, en específicos los
referentes al estado del sistema o del paciente se incluyen dentro de la categoría de mensajes
17
de indicación, y en algunos casos se muestran en las ventanas de los respectivos parámetros
(p. 7-1 del Manual de Operación), con lo cual las alarmas técnicas y fisiológicas, además de los
mensajes de indicación serían suficientes para que el operador pueda resolver el motivo de
alarma. Respecto del mensaje de indicación Sensor SpO2 desconect que fue referido en el
recurso de apelación, el recurrente inserta imagen de la monitorización normal de este
parámetro, seguida de imagen del despliegue en el monitor al desconectarse en sensor
colocado en un dedo índice mostrado en la fotografía, luego es insertada imagen del monitor el
cual estaría indicando –según lo manifiesta el recurrente– mensaje “Sensor SpO2 desconect”
con parpadeo del área del mensaje en color azul para mostrar un mensaje de indicación; y por
último, al conectarse el sensor SpO2, la monitorización se normaliza –según imagen insertada y
texto explicativo del recurrente–, se apaga el mensaje de indicación, y queda registrada la
alarma o mensaje de indicación junto con la fecha y hora del evento en el archivo de alarmas
para su posible consulta. La empresa apelante, al contestar la audiencia especial conferida
mediante auto de las siete horas treinta y cuatro minutos del veintidós de noviembre de dos mil
dieciséis, resume las manifestaciones de la Administración al constar la audiencia sobre la
relevancia de los incumplimientos en la oferta de la empresa apelante, agregando respecto del
punto 3 que los monitores Mindray diferencias las alarmas fisiopatológicas del paciente (capítulo
7 del Manual del Operador), manifestando respecto del punto 4 que está de acuerdo con la
Administración en que en condiciones de emergencia o estados muy agudos y críticos del
paciente, los mensajes del monitor deben ser certeros y permitir corregir la situación de manera
inmediata, agregando como ejemplo las mismas imágenes aportadas al contestar la audiencia
especial anterior, retomando que el inciso j) del punto 3 del aparte de alarmas en comentario,
del cartel, refiere la detección de causa de la alarma mostrando ventana gráfica con la posible
solución del problema, siendo que el inciso a) del mismo punto 3 solicita alarmas del sistema
como alarmas del paciente (o fisiopatológicas), donde en los monitores ofertados y para el
ejemplo visual mostrado mediante imágenes en cuanto al sensor desconectado, la alarma
técnica es igual en los casos de alarmas fisiopatológicas, con cambio de tono acústico y color
para alarma visual, para los fines de identificación del tipo de alarma y corrección consecuente
por el personal médico. Manifiesta la empresa adjudicataria que los equipos ofertados por la
empresa apelante presenta alarmas visuales y acústicas, estas últimas con tonos ajustables,
alarmas separables en niveles alto, medio y bajo, con mensajes de alerta, todo lo cual es
verificable en los manuales presentados con dicha oferta. Sin embargo, manifiesta la
18
adjudicataria que el incumplimiento técnico de la recurrente está en su imposibilidad de mostrar
la posible solución del motivo de alarma, no cumplimiento con el requerimiento de mostrar dicha
solución de forma gráfica, no contando con ninguna ayuda al operador sobre una posible
solución de la causa de la alarma. Agrega la adjudicataria que la apelante reconoce que sus
equipos presentan un mensaje y que el personal podrá intuir la causa, cuando lo requerido por
el cartel es indicar cuál es la solución; y además, la apelante está reconociendo que su equipo
no muestra la ventana gráfica con la posible solución del motivo de alarma; con lo cual una
obligación impuesta por el cartel en el eventual adjudicatario, el recurrente pretende trasladarla
a la Administración, en la referida determinación de la solución ante la alarma. Agrega la
adjudicataria que el documento emitido por el fabricante y aportado por el recurrente con el
recurso no permite corroborar que los equipos desplieguen sin duda alguna la posible solución
del motivo de la alarma. La adjudicataria concluye solicitando el rechazo del recurso de
apelación, y la conformación del acto que ha adjudicado el ítem 3 en su oferta. La empresa
adjudicataria, al contestar la audiencia final otorgada mediante auto de las trece horas treinta y
ocho minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, reiteró los argumentos expuestos al
contestar la audiencia inicial, agregando que la empresa apelante no acreditó con prueba
idónea de qué forma sus equipos podrían cumplir con los requerimientos cartelarios. La
empresa apelante no se refirió a las manifestaciones de la Administración en cuanto a la
trascendencia de los incumplimientos de la oferta de la recurrente, según audiencia que le fuese
otorgada mediante auto de las siete horas treinta y cuatro minutos del veintidós de noviembre
de dos mil dieciséis. Manifiesta la Administración que de conformidad con la Dirección de
Enfermería el equipo debe alertar mediante alarmas audibles, o luminosas, o gráficas, si
algunos de los parámetros monitorizados por el equipo en el paciente se encuentran en rangos
fuera de los establecidos por el personal a cargo de la atención del paciente; equipos que
además deben –de conformidad siempre con el inciso j) del punto 3– mostrar alarma ante
causas no fisiológicas o propias del paciente, como desadaptación del cuerpo del paciente del
dispositivo para la medición de la saturación, para que el personal técnico no confunda las
alarmas técnicas con las fisiológicas ante estados críticos o de emergencia; debiéndose mostrar
de manera gráfica la posible solución del motivo de la alarma, para no perder segundos valiosos
buscando la causa y determinando la referida solución. Manifiesta la Administración que el
equipo ofertado por la empresa apelante muestra –según su decir– el origen que disparó la
alarma y que esto ayudaría al personal de salud a intuir cuál podría ser la solución del
19
problema; dificultad que no se presenta con los equipos que indican tácitamente al usuario
cómo solucionar el problema. Agrega la Administración que esta característica se considera
esencial en los equipos solicitados por lo que no se acepta la variación de esta especificación
técnica que se introduce en la oferta de la apelante; y por tanto la exclusión técnica de dicha
oferta es acorde con la disposición del artículo 83 del RLCA que ordena declarar fuera de
concurso las ofertas que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación. Con base
en ello, la Administración señala que la determinación de si un aspecto técnico es esencial o no
es competencia de la Dirección de Enfermería, que así lo ha manifestado; en tanto que la
diferencia que pueda existir entre diferentes marcas de equipos en cuanto a los avisos de
alarmas no constituye un aspecto a discutirle a la empresa apelante, ya que lo requerido es que
se cumpla la función del inciso j) del punto 3 del apartado de Alarmas. Agrega la Administración
que la ayuda en línea que indica el apelante ayudaría a solucionar el motivo de la alarma, no
constituye una solución al incumplimiento apuntado porque los equipos no funcionan
conectados a Internet, no contando el Hospital con un sistema de trabajo en línea, y por el
tiempo adicional que requeriría realizar una consulta por dicha vía en espera de una solución.
Por lo cual la Administración considera que la oferta de la empresa recurrente no podría resultar
adjudicataria. La Administración contestó la audiencia final de conclusiones conferida mediante
auto de las trece horas treinta y ocho minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciséis,
reiterando lo ya expuesto al contestar la audiencia inicial, agregando que el requerimiento
cartelario del inciso j del punto 3 constituye un software que es de vital importancia en la
atención de pacientes en estado muy crítico, ya que ofrece una solución en la cual el personal
médico no invertiría tiempo, el cual dedicaría más bien a la atención del paciente, donde lo
primordial de lo requerido está en la solución requerida y está centrado en la diferenciación de
los diferentes tipos de alarma (técnicas y fisiológicas); siendo que el equipo ofertado por la
empresa recurrente no indican los pasos a seguir para una posible solución porque no cuentan
con la característica solicitada, y más bien dicho equipo del recurrente requieren que el personal
de salud intuya la solución. La Administración al ser requerida para exponer la trascendencia de
este incumplimiento con el respectivo respaldo técnico, mediante auto de las ocho horas
diecinueve minutos del dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, manifestó lo siguiente: todo
equipo de monitoreo debe contar con alarmas sonoras, lumínicas o gráficas que se activen en
el momento en que uno o varios de los parámetros del paciente se encuentran fuera de los
rangos establecidos por el personal médico, lo cual puede ocurrir por dos razones, primero en el
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caso de condiciones fisiopatológicas, o bien ante una causa técnica; donde las causas técnicas
pueden deberse a su vez dos razones diferentes, a una falla mecánica del equipo que provoca
una lectura errónea o desajuste de los parámetros establecidos por el personal médico, o bien –
como segundo supuesto– la falla de alguno de los dispositivos o sensores utilizados para la
captación de la información clínica del paciente que es transmitida al monitor (desadaptación
del cuerpos del paciente, acodo de alguna conexión o cable, cable o sensor en mal estado no
captando la información de manera adecuada, entre otros motivos); así, concluye la
Administración que en caso de la activación de alarmas ante un fallo técnico del segundo tipo, o
bien en condiciones de emergencia o estados muy agudos y críticos del paciente (paro
cardiorrespiratorio, convulsiones, sangrado masivo, estados de agitación por encefalopatías o
agravamiento súbito de la condición del paciente), el personal médico debe actuar con premura
puesto que todo segundo cuenta para salvar la vida del paciente, de modo que es de vital
importancia que mediante mensajes gráficos el personal de salud a cargo del paciente sepa con
certeza cuál puede ser la causa de la alarma y proceder a corregir la situación de forma
inmediata; no siendo lo mismo que ante la activación de una alarma del tipo referido, en medio
de la emergencia, el personal por ensayo y error intente solucionarlo, perdiéndose segundos o
minutos; de tal forma que las instrucciones claras, simples y precisas, y más aún de manera
gráfica, aportan una valiosa herramienta al personal médico en la solución de problemas,
principalmente en situaciones de emergencia en las que la vida del paciente está en juego, y
por ello consideran que la decisión adoptada está basada en criterios enfocados en la precisión.
Criterio de la División: El cartel de la presente licitación establece en sus “Condiciones
específicas compra monitores de signos vitales” lo siguiente: “8. Características de los bienes
a contratar: la contratación de diferentes tipos de monitores de signos vitales. Estos
desglosados en 4 ítems los cuales se pasa a detallar: / […] / c. ÍTEM 3: MONITORES DE
SIGNOS VITALES CUIDADO GENERAL NO INVASIDO PARA LA DIRECCIÓN DE
ENFERMERÍA Y MANTENIMIENTO PREVENTIVO / […] / iii. Características de los
Monitores de signos vitales: / […] / 3. Alarmas / j. Software que permita detectar la causa de
la alarma que muestre ventana gráfica con la posible solución del motivo de alarma. / […]” (ver
folios 277, 279, 288, y 289, tomo 1, del expediente administrativo). La Administración consideró
que este requerimiento no es cumplido por el equipo ofertado por la empresa recurrente,
“…puesto que en ninguna parte de la ventana gráfica muestra la posible solución de la alarma
que se presenta en el momento.” (ver hechos probados 3 y 12). Ante esta descalificación
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técnica, la empresa apelante reitera en su recurso los argumentos que había expuesto durante
la tramitación del concurso y que la Administración no admitió como suficientes para considerar
cumplido el requerimiento cartelario, en concreto: “1. La solicitud de “ventana gráfica” se
entiende como el espacio dentro de la pantalla que despliega información en forma de letras,
números o símbolos (grafismos) lo cual se cumple totalmente como lo muestra el Manual de
Operación en las págs. 2-8 a 2-10. / El software de la tecnología propuesta por mi representada
SP MEDICAL detecta y despliega la causa de las alarmas como lo demuestra el Manual de
Operación en el Anexo D. Mensajes de alarma. / Inclusive las alarmas están codificadas en 2
categorías: Alarmas fisiológicas y Alarmas técnicas (p. 7-1. Manual de Operación), y 3 niveles,
Nivel alto, Nivel medio y Nivel bajo (p. 7-2. Manual de Operación). Estas alarmas tienen
diferentes formas de mostrarse tanto en despliegue visual como acústico (pp. 7-2 a 7-4. Manual
de Operación). 2. Como lo menciona el Manual de Operación (p. 7-1): “Además de los
mensajes de alarma técnica y fisiológica, el monitor de paciente muestra algunos mensajes con
información sobre el estado del sistema o el estado del paciente. / Este tipo de mensajes se
incluyen en la categoría de mensajes de indicación y normalmente se muestran en el área de
información de indicación.” “En algunas mediciones, los mensajes de indicación relacionados se
muestran en las ventanas de los respectivos parámetros.” / 3. Los mensajes de alarma y los
mensajes de indicación se muestran en pantalla (pp. 2-8 y 2-9. Manual de Operación). / Estos
mensajes pueden, por sí mismos, ayudar al operador a resolver el motivo de la alarma, por
ejemplo: / - Sensor SpO2 descon indica que el sensor SpO2 está desconectado; con este
mensaje la “posible solución del motivo de la alarma” es conectar el sensor SpO2. / - Fallo
sensor SpO2 indica que hay una falla en el sensor SpO2; con este mensaje la “posible solución
del motivo de la alarma” es revisar el sensor SpO2 para comprobar si ha fallado y, entonces,
cambiarlo. / - No hay sensor SpO2, lo que indica es que no hay sensor SpO2; con este mensaje
la “posible solución del motivo de la alarma” es colocar y conectar un sensor SpO2. De esta
forma se hace para cada parámetro. / 4. La tecnología ofrecida por mi representada incluye
además ayuda en línea para el operador en todo momento dentro de los menús. (pp. 3-8 y 3-10.
Manual de Operación). Con esta ayuda, el operador puede tomar mejores decisiones…” (ver
hecho probado 11). Debe tenerse en consideración que el mismo aparte de Alarmas del cartel
contiene, entre otros, los siguientes incisos: “a. Alarmas del sistema como alarmas de paciente”,
“b. Sistema de alarmas en todos los parámetros utilizados”, “e. Las alarmas deben ser audibles
y visibles”, “f. Niveles de alarma ajustables por el operador”, “h. Que permita la regulación del
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volumen por el operador”, “i. Con alarma por falla de electrodos o sensores”, y “j. Software que
permita detectar la causa de la alarma que muestre ventana gráfica con la posible solución del
motivo de alarma.” (ver folio 289, tomo 1, del expediente administrativo, correspondiente al
cartel de la presente licitación); de modo que la defensa ejercida por el recurrente no ha
permitido diferenciar el cumplimiento de los distintos requerimientos cartelarios referentes a
alarmas, ya que la empresa recurrente ha señalado que cumple con el inciso j) al contar con
alarmas fisiológicas y alarmas técnicas, sin embargo, no ha demostrado que dicha
diferenciación no sea la requerida en el inciso a) o el i); ha hecho referencia, también para
justificar el cumplimiento del inciso j), a las alarmas acústicas y lumínicas, pero no ha
demostrado que con ello esté cumpliendo en realidad con el inciso e), f), o h). Sobre el
particular, debe considerarse que la empresa recurrente aunque defiende el cumplimiento del
requisito, también señala que: “Dentro del inciso J de la sección 3 Alarmas, en ninguna parte se
hace referencia o solicitud a que la ventana grafica debe mostrar ilustraciones específicas de
los fallos y/o alarmas que presenta el equipo.” (ver folio 92 del expediente de apelación), lo que
contrasta con sus afirmaciones sobre el cumplimiento del requisito cartelario. En ese sentido, en
este caso no se ha logrado explicar por la empresa apelante cómo los esquemas de alarma de
sonido y las supuestas representaciones gráficas de sus equipos, sí permiten precisamente
detectar la causa de la alarma que muestre ventana gráfica y brindar efectivamente una posible
solución del motivo de alarma. No se pierde de vista que se ha desarrollado que se cumple
mediante mensajes escritos y una graficación que entiende como representar mediante figuras
o signos, lo cual permitiría “intuir” al usuario cuál es la acción a seguir para resolver la causa de
la alarma. De esa forma, no se ha explicado cuáles son esas representaciones de figuras o
signos que efectivamente permiten al usuario determinar la posible solución y no solo intuir qué
significan determinadas alarmas. Ahora bien, más allá de los cuestionamientos sobre las
posibilidades del mercado, estima este órgano contralor que tampoco se ha demostrado que el
requerimiento de la Administración en cuanto a un software que ofrezca la posible solución,
constituya una característica intrascendente respecto del uso de los equipos en la atención de
pacientes, sobre lo cual ha señalado la Administración: “Cuando una alarma se activa, por
condiciones técnicas como las anotadas en el punto 3.b, y más aún cuando esto sucede en
condiciones de emergencia o estados muy agudos y críticos del paciente (paro cardio
respiratorio, convulsiones, sangrado masivo, estados de agitación por encefalopatías o
agravamiento súbito de la condición del paciente) en las que el personal médico debe actuar
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con premura pues todos los segundos cuentan para salvar la vida del paciente, es de vital
importancia que mediante mensajes gráficos el personal de salud a cargo del paciente, sepa
con certeza cuál puede ser la causa de la alarma y proceder a corregir la situación de manera
inmediata. No es lo mismo, que una alarma se active por una situación técnica como la
señalada anteriormente y en medio de la emergencia el personal por ensayo y error intente
solucionarlo, perdiendo segundo o minutos valiosos para el paciente.” (ver punto 4 del tema de
alarmas en el oficio SDCE-0526-11-2016 de 17 de noviembre de 2016, folio 364 del expediente
de apelación); para el referido punto 3.b la Administración indicó: “3. Las causas técnicas
pueden presentarse por dos motivos: / […] / b. Por situaciones que involucran alguno de los
dispositivos o sensores que se utilizan para la captación de la información clínica del paciente
que se transmite al monitor (pantalla): desadaptación del cuerpo del paciente, que se acoda
alguna conexión o cable, que el sensor o cable se encuentra en mal estado y no capta la
información de manera adecuada entre otros.” (ver folio 364 del expediente de apelación).
Desde luego, no se pierde de vista que en el recurso y audiencias otorgadas, la empresa
apelante hace referencia a la forma de funcionamiento del sensor SpO2, de donde es posible
derivar la posible solución de conformidad con el problema que activó la alarma; no obstante, la
empresa recurrente no ha demostrado que la ejemplificación que efectúa constituya un criterio
técnico extensible a todos los parámetros que el monitor debe medir, y que esa indicación en
letras ofrezca la posible solución, de forma que no se esté limitando a señalar la falla (“Sensor
SpO2 descon”, “Fallo sensor SpO2”, “No hay sensor SpO2”), con lo cual no existiría esa
referencia gráfica de la solución. Es por ello que no solo no se ha demostrado cómo cumple el
requisito fijado por el cartel en cuanto a que sus figuras o signos expliquen la solución de la
alarma, respecto de lo cual tampoco se hace una explicación técnica en el recurso refiriendo por
ejemplo la información que de ordinario tienen estos equipos en el mercado y las que su equipo
ofrece de frente al requerimiento del cartel. Así entonces, a estas alturas lo que se puede
concluir es que existen alarmas y signos sin que se haya señalado en forma concreta cómo
esta articulación refleja las soluciones para las advertencias que realice el equipo, sin que
dependa únicamente de la intuición del usuario sino que se permita verificar de una forma
razonable para el operador medio de este tipo de equipos. De conformidad con lo que viene
dicho, procede declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto, en vista de que la
empresa recurrente no ha logrado desvirtuar su descalificación técnica en cuanto a que sus
equipos no cuentan con el software necesario para brindar una posible solución al evento que
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ha activado la alarma, en los términos antes expuestos. B) Sobre el restante alegato de la
apelante: De conformidad con el artículo 183, último párrafo, del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa, no procede el examen del restante incumplimiento técnico
(oximetría, sensibilidad de trazo), en la medida que resulta suficiente el incumplimiento
acreditado de la oferta del apelante por la razón conocida por el fondo, para hacer de su oferta
plica técnicamente inelegible.-----------------------------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo previsto en el artículo 182 de la Constitución Política, 85 y siguientes de
la Ley de Contratación Administrativa y 174 y siguientes, 179, 180, 182 y 183 de su Reglamento
se resuelve: 1) DECLARAR SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por SP Medical
Enterprises, S.A., en contra del acto del acto de adjudicación dictado respecto de las líneas 2 y
3, dentro de la Contratación Directa No. 2015CD-000285-2101, promovida por el Hospital Dr.
Rafael Ángel Calderón Guardia, de la CCSS, para adquisición de “Monitores de signos vitales
con su mantenimiento preventivo”, acto de adjudicación recaído para dichas líneas en
Electrónica Industrial y Médica, S.A. (Eleinmsa), por un monto de $243.320,00 (línea 2), y
$389.400,00 (línea 3), acto que se confirma. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de
Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.--------------------------------------
NOTIFÍQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Elard Gonzalo Ortega Pérez Edgar Herrera Loaiza
Gerente Asociado Gerente Asociado
Estudio y redacción: Rolando Brenes Vindas. RBV/chc NN:16611 (DCA- 3119) CI: Archivo central NI: Admisibilidad: 26237, 26276, 26290, 26292, 26334, 27161, 27478, 27631. Fondo: 26237, 26290, 26292, 29305, 29335, 29359, 30292, 30296, 31499, 31518, 31537, 32157, 32680. G: 2015003377-6
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