25.08.2014
Seminario: Confluencia entre la Política Habitacional y el Desarrollo Urbano
Antecedentes generales
Presentamos resultados de estudios financiados por el Lincoln Ins6tute of Land Policy orientados a evaluar el aporte de la polí6ca de vivienda social a la integración social urbana: Estudio 1: 1) ¿Cómo ha enfrentado el Estado chileno la disyun6va entre
can6dad y calidad en la provisión de vivienda subsidiada? 2) ¿Cómo ha enfrentado el Estado chileno la disyun6va entre
tamaño y localización en la vivienda subsidiada? Estudio 2: 3) ¿Cuál ha sido la posibilidad de conciliar integración social y
negocio inmobiliario en un contexto de densificación?
Estudio 1: Disyuntivas (trade-offs) de la Política Habitacional Chilena / Región Metropolitana Investigadores: Pía MORA, Coordinadora ProUrbana Francisco SABATINI, profesor Instituto de Estudios Urbanos Mariana FULGUEIRAS, Investigadora ProUrbana Daniella INNOCENTI, investigadora ProUrbana
• Subsidio a la demanda en condiciones de libre mercado con focalización individual.
• Énfasis en el déficit habitacional (en que se alinean obje6vos sociales, polí6cos y empresariales), con claros logros en reducción del déficit y la informalidad (asentamientos irregulares).
• Subsidios diferenciados en monto y costo de la vivienda orientados a sectores vulnerables (sin deuda) y sectores medios (con endeudamiento).
I. Antecedentes generales de la polí6ca habitacional
• Supuestos interrelacionados de la polí6ca:
1. El mercado del suelo opera como cualquier otro mercado. El voucher convierte a los necesitados en demandantes que acuden a los mercados.
2. La competencia entre oferentes aseguraría la calidad de la vivienda. Los periodos de mayor producción deberían coincidir con mejoras en la calidad de las unidades.
3. El precio del terreno se asume como un costo más de la construcción (versus el suelo como renta capitalizada, una forma de ganancia).
I. Antecedentes generales de la polí6ca habitacional
Obje6vo: Analizar la forma en la que los trade-‐offs se cons6tuyen en el caso chileno, sistema6zando las decisiones de polí6ca y los instrumentos que han buscado afectar su materialización, así como también los beneficios y costos asociados. Conceptos: • Trade-‐off entre can6dad y calidad: a mayor can6dad de
viviendas, peor calidad de las unidades. • Trade-‐off espacio-‐localización (Alonso 1964/modelo
formación renta del suelo): a menor distancia al Centro, mayor precio del suelo y menor tamaño de la vivienda.
II. Síntesis general del estudio
• Aspectos Metodológicos:
• Vivienda social + Viv. económica = Viv. subsidiada • Aspectos de la calidad:
1. Materialidad 2. Tamaño 3. Integración Funcional Urbana: accesibilidad que la
localización posibilita a bienes y servicios urbanos y oportunidades laborales.
4. Integración Social Urbana: proximidad espacial entre grupos socio-‐económicos diversos.
II. Síntesis general del estudio
• Aspectos Metodológicos:
• Proxy de integración funcional y social: • Ubicación respecto al eje circunvalar de Américo Vespucio (dentro y fuera)
• Tramo de precio promedio del suelo en base al valor de las ZCS del SII 2009 (alto, medio alto, medio bajo y bajo)
• Análisis de la polí6ca según períodos
II. Síntesis general del estudio
Mapa
• 1_La producción masiva de vivienda fue en desmedro de su calidad (materialidad, tamaño, localización segregada, guetos y exclusión de la ciudad)
III. Resultados
• Can?dad
III. Resultados
1. CHILE: Evolución de la can<dad de viviendas -‐ salto en la producción tras consolidación de modelo
!! Total!subsidios!pagados!
Promedio!anual!
193671952! s/i! s/i!
195371965! s/i! s/i!
196671973! 146.114! 18.264!
197471981! 192.062! 24.008!
198271989! 340.435! 42.554!
199072000! 824.201! 74.927!
200172005! 386.917! 77.383!
200672009*! 316.060! 79.015!
201072013*! 340.082**! 85.021**!
!
Subsidios pagados por período (1936-‐2013)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio Habitacional del MINVU *Período fraccionado por uso de bases dis6ntas **Cifras del período 2010-‐2013 incluyen subsidios del programa regular más los subsidios de reconstrucción.
III. Resultados
• Tamaño
III. Resultados
RM, 1936-2013: Disminución progresiva del tamaño de la vivienda hasta su regulación reciente
Metros cuadrados promedio de viviendas subsidiadas en altura
Fuente: Elaboración propia en base a Catastro de Condominios Sociales MINVU (2013)
Promedio(dentro(AV
Promedio(fuera(de(AV
Porcentaje(de((Viviendas(Dentro(AV
Procentaje(de(Viviendas(Fuera(
AV(m2) (m2) (%) (%)
1936>1952 65,6 100% 0%
1953>1965 78,6 107,2 99% 1%
1966>1973 53,9 67,9 80% 20%
1974>1981 53,6 57,8 67% 33%
1982>1989 46,7 40,7 38% 62%
1990>2000 45,1 44,3 25% 75%
2001>2005 42,8 46,3 25% 75%
2006>2013 54,8 54,5 55% 45%
Periodo
III. Resultados
• Segregación funcional y social
III. Resultados
Peores índices de accesibilidad a servicios
Índice de accesibilidad actual a servicios básicos (salud, educación, y seguridad) de los conjuntos subsidiados en altura según período
de construcción (promedio para conjuntos de la RM)
0,7$ 0,7$
0,73$
0,7$0,71$
0,68$
0,64$
0,67$
0,58$0,6$
0,62$0,64$0,66$0,68$0,7$
0,72$0,74$
1936-1952$
1953-1965$
1966-1973$
1974-1981$
1982-1989$
1990-2000$
2001-2005$
2006-2013$
Fuente: Elaboración propia en base a Catastro de Condominios Sociales MINVU (2013)
III. Resultados
GRAN SANTIAGO: Distancia promedio de la vivienda subsidiada en altura por periodo al centro (plaza de armas de San<ago)
No se cumple el trade-‐off entre tamaño y localización. Las viviendas perifericas son similares o más pequeñas.
Grupos Vulnerables y Emergentes Grupos Medios
FSV Adq DS 174
DS1 Titulo 0
DS1 Titulo 1 DS40
DS1 Titulo 2
Fuera de AV 50,9 54,4 56,1 56,7 57,5
Dentro de AV 55,4 54,5 56,1 57,3 57,9
Total 51,6m2 54,5m2 56,1m2 56,9m2 57,6m2
RM, 2010-‐2013: Tamaño de la vivienda (m2) según su localización para los subsidios ejecutados en el periodo
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por DPH y CEHU MINVU
III. Resultados
Subsidios de adquisición para grupos vulnerables concentrados en vivienda usada
RM, 2010-‐2013: Vivienda Nueva y Usada según <pos de subsidios ejecutados
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por DPH y CEHU MINVU
Grupos Vulnerables y Emergentes Grupos Medios
FSV Adq DS 174
DS1 Titulo 0
DS1 Titulo 1 DS40 DS1 Titulo
2
Nueva 20% 1% 35% 71% 70%
Usada 80% 99%
65%
29%
30%
Total 100% 100% 100% 100% 100%
III. Resultados Existen sub-‐mercados para los subsidios orientados a grupos vulnerables y grupos medios con comportamientos diferenciados.
Sub-‐mercados: los subsidios orientados a grupos vulnerables acceden
a menores tramos de precios del suelo.
RM, 2010-‐2013: Distribución porcentual de viviendas por programa y según localización respecto de AV y precio de suelo de la comuna de des<no
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por CEHU y DPH MINVU
III. Resultados
• 2_La materialidad, tamaño y localización de la VS han tenido mejorías gracias a la regulación o a las polí?cas públicas, y no a la competencia de mercado.
III. Resultados
1997 “Casas de plás8co” Normas de materialidad 1997 300 viviendas máximo Ley de Co propiedad #19537 2006 Subsidio de Localización Desincen8va VS fuera de la ciudad 2006 Tamaño mínimo vivienda 50 (55) ms2 2008 150 viviendas máximo Para condominios de vivienda social
III. Resultados
• 3_La acción regulatoria y las polí?cas no han logrado evitar la segregación socio-‐espacial. • Efecto de aglomeración a pesar de la disminución del tamaño de los condominios sociales.
• Formación de guetos y demolición de unidades. • La segregación socio-‐espacial alcanza su clímax con la expulsión de la vivienda social de las ciudades, como veremos.
III. Resultados
• 4_El aumento del subsidio habitacional ?ende a traspasarse a precios (rentas) del suelo, sin beneficios claros en materia de integración social.
III. Resultados
Limitaciones del incremento del monto del subsidio para resolver el problema de la integración
Rendimiento del Subsidio a la Localización:
• Requisitos para el otorgamiento del beneficio incorporaba casi la totalidad de áreas
• “Subsidio a la urbanidad” inicialmente pudo evitar la expulsión de la vivienda pero no
permi6ó mejorar la integración social (comparando des6nos entre usuarios y resto))
• Con el 6empo, el uso del Subsidio se fue generalizando con independencia de la calidad
real de la localización del proyecto, generando inflación de precios.
Precios de Suelo Sin SL Con SLBajo 15,2% 11,8%Madio bajo 47,8% 58,8%Madio alto 20,3% 20,0%Alto 16,7% 9,4%Total 100% 100%
Proyectos nuevos
Localización de proyectos nuevos con y sin SL según precios de suelo de la comuna en que ubica la vivienda (sólo RM)
Fuente: ProUrbana (2010)
III. Resultados
• 5_ La virtual expulsión de la VS de las ciudades es una tendencia internacional derivada del funcionamiento libre de los mercados de suelo… • … en que se acoplan las desigualdades de ingreso, la dispersión de mejores pagadores debida a la gentrificación de la periferia popular, y la prevalencia de costos de oportunidad que excluyen la construcción de vivienda social.
III. Resultados
• 5_ La virtual expulsión de la VS de las ciudades es una tendencia internacional derivada del funcionamiento libre de los mercados de suelo… • Al dispersarse los “mejores pagadores” (gentrificadores) hacia la periferia popular la exclusión de la vivienda social de las ciudades 8ende a hacerse total. La razón es que la brecha entre precios del suelo y capacidad de pago por el suelo que caracteriza a los hogares populares en condiciones de una desigualdad de ingresos tan marcada, se generaliza a toda la periferia urbana.
• El “aplanamiento” de las estructuras de precios del suelo está ocurriendo en varias ciudades la8noamericanas.
III. Resultados
Ciudad de México, c. 2010
• 6_El rediseño de los subsidios habitacionales • Debería apuntar a polí8cas y programas de vivienda social que permitan mayores capacidades de ges8ón del suelo por parte del MINVU con el fin de producir lugares integrados en lo funcional y social.
• El foco en “apoyo a lugares” deberia complementar el “apoyo a personas” que ha sido carácterís8co de la polí8ca de Subsidio Habitacional.
III. Resultados
• 7_La formulación de una polí?ca de vivienda con integración social urbana • Requiere apartarse explícitamente de los principios teóricos e ideológicos que inspiraron la Polí8ca Nacional de Desarrollo Urbano de 1979:
• Que los mercados son los mejores asignadores de 8erra entre los dis8ntos usos, tanto en términos privados como públicos, y que el libre mercado es el mejor escenario para la convergencia entre el interés privado y el interés social.
• “La polí8ca consis8rá en reconocer las tendencias del mercado como el principal indicador para determinar la can8dad de terreno que requerirá el desarrollo de las ac8vidades urbanas y la dirección de crecimiento dominante.” (MINVU, 1979)
III. Resultados
• 7_La formulación de una polí?ca de vivienda con integración social urbana • “Trabajaremos en los barrios y ciudades en una polí8ca integral que priorice la calidad, la equidad y la integración social. Estamos revisando la actual situación de subsidios, ajustándolos para responder a las reales necesidades de las personas que aún no cuentan con vivienda propia. Cada vez es más caro construir viviendas sociales bien localizadas y ya no basta con aumentar los subsidios.” Presidenta Bachelet, Discurso del 21 de mayo de 2014 ante el Congreso Pleno.
III. Resultados
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