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    Documento de Trabajo AGDT/ DT 005-03

    URBANIZACINCLANDESTINA: LA

    DISCUSIN TERICA

    Carlos Puente Burgos 1

    1 . Profesor Asociado, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor IV, Cendex.

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    Urbanizacin clandestina: ladiscusin tericaIntroduccin

    Hace algunos aos, cuando casi todos los polticos y profesionales consideraban los

    asentamientos urbanos construidos por personas pobres como tugurios, algo que ofende

    la vista, cncer y cosas por el estilo, dos ingleses se encontraban sentados sobre una

    colina mirando desde lo alto una gran barriada, o asentamiento de invasin auto-organizado

    y de rpido desarrollo, ubicado en las afueras de Lima, Per. Uno de los ingleses era yo

    mismo, un arquitecto en el proceso de ser desescolarizado y re-educado al trabajar con estos

    constructores de ciudad. El otro era un Ministro del Gobierno Britnico de visita... Eltrabajar con los constructores de la barriada me haba enseado mucho de lo que s acerca

    de la vivienda y del desarrollo local, y haba afirmado mi fe en las inmensas capacidades dela gente, por muy pobres que fueran. Ingenuamente esperaba que el Ministro se sintiera

    animado como lo estaba yo por la visin de tantas personas haciendo tanto con tan poco.

    Pero el Ministro estaba aterrado. El observaba la barriada como una inmensa invasin, queamenazaba a la propia civilizacin, mientras que yo vea un vasto sitio en construccin y una

    ciudad en desarrollo. (...) Algn tiempo despus comprend que lo que vemos depende de

    dnde estemos parados. Lo que una persona percibe como problema es la solucin al

    problema de otra.John Turner (1988:13)2

    El fenmeno de los barrios informales destinados a albergar a los pobladores pobres de las grandesciudades en Latinoamrica puede ocasionar en quienes se acercan a l, con esquemas preconcebidos yortodoxos acerca de lo que debe ser una ciudad, una turbacin similar a la que sinti el Ministro ingls.Para l, la barriada limea era sencillamente decepcionante. La pobreza de sus casas y de su entornole hizo perder de vista muchas otras cosas que ocultaban mecanismos y procesos que generabanespacios como estos. John Turner3, impresionado de otra forma, profundiz en uno de los elementosque explican la dinmica de ellos: la vivienda, y gener un intenso debate que desde entonces ha hechoque el asunto de los asentamientos informales haya sido estudiado y analizado desde un amplio rangode enfoques disciplinarios e ideolgicos.

    Independientemente de los mecanismos que le den origen, los asentamientos con las caractersticasobservadas a simple vista por el Ministro ingls constituyen en la actualidad la mayor forma de

    2 La traduccin de esta cita, as como las dems que se encontrarn a lo largo de la investigacin, es hechalibremente por el autor.

    3 Turner (1977: 40) recuerda despus esta ancdota. Iba acompaado de dos personas: un colega suyo conexperiencia en el desarrollo de comunidades y el ministro britnico: Ambos quedaron hondamenteimpresionados, pero en direcciones opuestas: el ministro, deprimido; el trabajador comunitario

    complacido.

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    construccin de vivienda en Amrica Latina 4, como indica Salas (1992: 70), quien estimaba que,aunque resultaba aventurado fijar un porcentaje global, la cifra para 1992 se encontraba en el entornodel 60%, cifra que para 1996 an se mantena segn las Naciones Unidas (UN-Habitat, 1996: 199),

    quien precisa al decir que ... en la mayora de las ciudades del Sur entre el 30 y el 60% de lasunidades habitacionales son ilegales, ya sea porque contravienen las leyes de propiedad de la tierra o

    los cdigos y las leyes de construccin y planeacin. Muchas contravienen ambas. Los mercadosilegales e informales de tierra han suministrado los lotes para las mayores adiciones al parquehabitacional en la mayora de las ciudades en el Sur en los ltimos treinta a cuarenta aos 5, condicinque se refleja en el crecimiento incontrolado del espacio construido de las grandes ciudadeslatinoamericanas al darles una morfologa propia que ha llevado a que las entidades a cargo de laformulacin de polticas urbanas en cada pas adopten, agobiados por la magnitud del fenmeno, unaactitud ms permisiva y tolerante, cuando no de complicidad, frente al asunto (UN-Habitat, 1996:247).

    Una nueva observacin sobre estos espacios debe involucrar aspectos claves que cuestionan la ciudadque surge por este tipo de procesos: Cul es la naturaleza de esta ciudad? Qu ciudad es la que se

    est desarrollando? Es esta otra ciudad una contravencin al orden ortodoxo o se desarrolla unmodelo para el futuro desarrollo urbano? Qu procesos tiene implcitos tal fenmeno?

    La descripcin

    El asunto central de este estudio gira en torno a la descripcin de una de las formas de crecimientoinformal6 que se ubica al margen tanto del planeamiento como de la teora urbanstica y destinada aalojar a pobladores cuyos ingresos econmicos no les permitira acceder a una vivienda formal: ladenominada urbanizacin clandestina, es decir, la parcelacin y venta de lotes principalmente en zonas perifricas de las ciudades, y de manera especial por fuera de sus zonas urbanas, llamada tambin parcelacin especulativa. Por ello es importante entender cmo se ha explicado el fenmeno en elcontexto urbano a travs de una revisin de la literatura que abarque estos aspectos, de lo cual se ocupala segunda parte de este captulo.

    A continuacin, se hace un examen de las definiciones y categoras que se le han dado a los diversosaspectos del fenmeno. Para poder argir en torno al tema se necesita poner sobre la mesa un claroentendimiento y una conceptualizacin acerca de los asuntos a tratar. Se presenta, entonces, ladiscusin acerca de los trminos empleados en el estudio y las diferentes categorizaciones propuestas para clasificar los distintos procesos de desarrollo urbano llevados a cabo en los asentamientosclandestinos por personas cuyos recursos econmicos no les permiten acceder a una vivienda formal.7

    4 Es importante hacer notar que las cifras pueden variar dependiendo de las definiciones que se utilicen (verla seccin 2.3.1).

    5 Castells (1986: 245) aseguraba en la primera mitad de la dcada de los ochenta que el proceso deurbanizacin ms rpido y espectacular de la historia humana se est produciendo en los asentamientos

    urbanos populares y en los tugurios de las reas metropolitanas de los pases en desarrollo.6 Como se ver ms adelante (ver seccin 2.3.1), las formas de crecimiento informal tienen caractersticas

    que varan de pas a pas, o incluso entre los mismos pases.7 Aunque los mecanismos varan de pas a pas, la situacin es la misma donde las condiciones de pobreza

    obligan a ello. Un estudio de la Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacfico (ESCAP, 1997) loexpresa de la siguiente manera: al quedar los pobres por fuera del mercado formal de suelo y devivienda se fijan en los mercados de suelo informal y de vivienda para satisfacer sus necesidades. Las

    barriadas, las invasiones y los asentamientos ilegales son analizados en el medio como intercambiables o

    como lo mismo. Sin embargo, tienen caractersticas nicas que los distinguen uno del otro

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    En la cuarta parte se presenta la forma como se busca analizar la compleja realidad de losasentamientos clandestinos en un entorno social de caractersticas determinadas, a travs del uso dedos paradigmas tericos, uno referido al crecimiento urbano encuadrado en el urbanismo, y otro

    basado en referencias conceptuales tomados de la Teora de los Sistemas Sociales de Niklas Luhmann.

    Por ltimo, se desarrolla una propuesta de modelo terico que englobe los elementos sobre los que sefundar la investigacin, a manera de marco integrado de referencia para examinar la complejidad delfenmeno.

    Antecedentes de la clandestinidad

    A raz de la revolucin industrial en Inglaterra se operan profundos cambios en la distribucin sobre elterritorio de los habitantes, que durante la primera mitad del siglo XVIII era an un pas esencialmenterural. En la medida en que las ciudades crecen, los recin llegados buscan solucionar su problema devivienda a travs de la libre iniciativa y sus estndares se reducen al mnimo nivel necesario desupervivencia. Las filas de casas de un solo piso construidas por especuladores, los jerry builders,quienes tienen como propsito obtener la mxima ganancia, son ocupadas por los nuevos habitantesurbanos, no teniendo ms remedio que ocuparlas, aunque no ofrecieran seguridad e higiene, notuvieran luz ni aire y su hacinamiento fuera crtico, como indica Benvolo (1994: 68) citando a H.M.Croome y R.J. Hammond, de su obra Storia economica dellInghilterra.

    Benvolo (1994, 69) presenta los jerry buildings como ejemplo tpico de la lgica smithiana 8 de lapoca, que, una vez desarrollado un tipo de edificio relativamente slido y funcional, cree poderjuntar multitud de ejemplares del mismo tipo, hasta el infinito, sin que pase nada. Concluye que, ...Es, precisamente, en el tema de las relaciones entre las varias viviendas donde entra en crisis laedificacin de la primera edad industrial. Subraya que el error en esos nuevos barrios obreros era msurbanstico que de edificacin, distincin que no hubiera podido ser apreciada fcilmente en esapoca,9 y sugiere que, al ser los males incumbencia de la ciudad en su conjunto, los remedios deberan

    ser, igualmente, de orden general y competencia de la autoridad pblica, y no de los individuos.

    Chueca Goitia sostiene que el ltimo y fundamental cambio que han sufrido las ciudades en lostiempos modernos ha sido ocasionado por esa compleja serie de acontecimientos que se ha llamado la

    revolucin industrial (Chueca, 1995: 165). La necesidad de suministro de trabajo humano y el ritmofluctuante del mercado crearon nuevas condiciones que hicieron cobrar importancia a los centrosurbanos para la industria, pero sin ningn plan orgnico y siguiendo la ley del mnimo esfuerzo. Laviolenta apropiacin espacial llevada a cabo por la industria supuso para la estructura urbana una

    verdadera catstrofe. (Chueca, 1995: 171)

    Marx y Engels hicieron una crtica a la ciudad industrial, pero como lugar de la historia donde sedesarroll la burguesa y represent su papel revolucionario, y donde nace el proletariado industrial. Elconcepto de desorden, sin embargo, queda excluido, ya que la ciudad es la expresin de un orden que

    jug un papel y que es necesario destruir dentro de la tarea de llevar a cabo la revolucin socialista yrealizar el hombre universal. No plantean un modelo de ciudad, pues sin la toma del poder no se puede

    8 Adam Smith, considerado como el padre de la economa (Fischer y Dornsbusch, 1985: 174) en su obraLa riqueza de las naciones hizo una observacin sobre las ganancias derivadas de la especializacindentro de una empresa al emplear la especializacin de la que se derivan impresionantes economas deescala.

    9 Es en esta poca cuando Benvolo (1994: 7) sita el nacimiento del urbanismo, perodoposterior al de los procesos tcnicos y econmicos que dan origen a la ciudad industrial.

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    prever el ordenamiento futuro. Engels en 1872 (1974, 95) denuncia la forma miserable como vive el proletariado urbano en las ciudades industriales inglesas10, fruto de las observaciones personales yconsulta de fuentes escritas. Rechaza, sin embargo, el mtodo de los modelos, pues se negaba a separar

    el asunto de la vivienda del contexto econmico y poltico en que estaba inmerso:

    Como no es nuestra tarea construir sistemas utpicos para la organizacin de la sociedad

    futura, sera ms que ocioso detenernos en este tema. Lo cierto es que existe ya en las

    grandes ciudades un nmero suficiente de viviendas para remediar sin ms tardanza,mediante su utilizacin racional, todo verdadero problema de la vivienda. Naturalmente, estono puede hacerse sino mediante la expropiacin de los actuales propietarios, por la

    ocupacin de sus inmuebles por los obreros sin vivienda o por aquellos que viven en un

    excesivo hacinamiento; y, cuando el proletariado haya conquistado el poder poltico, esta

    medida exigida por el bien pblico ser tan fcil de realizar como lo son hoy las

    expropiaciones y requisas de viviendas por el estado Engels (1974: 29).

    Las ideas que dieron origen al urbanismo en el siglo XIX muestra una clara vinculacin a ideas

    polticas, mientras que el urbanismo propiamente dicho, en sus dos formas, terica y prctica, yaentrado el siglo XX, es pretendidamente despolitizado, asignando a quienes se encargan de l unamisin prctica, bsicamente tcnica, patrimonio de especialistas, generalmente arquitectos11 (Choay,1987: 39). Para 1923 el grupo de los CIAM (Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna)propone la Carta de Atenas. Sus principios fueron reunidos por Le Corbusier en 1943 en La chartedAthnes, lurbanisme des CIAM. Hay una confirmacin del hombre-tipo, idntico en todas laslatitudes y en el seno de todas las culturas. Las claves del urbanismo se dan en sus cuatro funcionesprincipales: ...garantizar alojamientos sanos... organizar los lugares de trabajo... prever lasinstalaciones necesarias para la buena utilizacin de las horas libres, buscando que sean benficas y

    fecundas... establecer una red circulatoria que garantice los intercambios respetando lasprerrogativas de cada una. (Le Corbusier, 1989: 119). Queda expresado el fondo de este urbanismoprogresista del modernismo en las palabras de Le Corbusier (1989: 17):

    Un programa agrupa, rene, une, ordena y produce la unidad y la continuidad. Ya nada escontradictorio. El constructor est en el taller de fabricacin tanto como en los andamios del templo; esrazonador e ingenioso tanto como poeta. Cada cual bien dispuesto en orden y jerarqua ocupa su lugar.El urbanista no es otro que el arquitecto. El primero organiza espacios arquitectnicos, determina elsitio y el destino de los volmenes edificados, conecta todas las cosas en el tiempo y el espaciomediante una red de circulacin. Y el otro, el arquitecto, ocupndose por ejemplo de una sola vivienda,y en esa vivienda por ejemplo de una simple cocina, erige asimismo volmenes, crea espacios,determina circulaciones. En el plano del acto creador, arquitecto y urbanista son slo uno.

    En ese orden jerarquizado no caban las manifestaciones informales dentro de la ciudad. Eso eraprecisamente lo que deba ser erradicado.

    10 La descripcin hecha por Engels no se diferencia en mucho de lo que se puede describir de un barrioinformal en los cinturones de miseria de las ciudades latinoamericanas.

    11 Le Corbusier dice que la arquitectura debe ser puesta al servicio del hombre, volcarse sobre el individuo ycrear para su bienestar las instalaciones que rodearn todos los actos de su vida, pero: Quin podradoptar las medidas necesarias para llevar a buen fin esta tarea, si no es el arquitecto que posee un

    perfecto conocimiento del hombre, que ha abandonado los grafismos ilusorios y que, con la justa

    adaptacin de los medios a los fines propuestos, crear un orden que llevar en s su propia poesa? (LeCorbusier, 1989: 131).

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    En torno a una vieja idea

    A partir de la segunda mitad del siglo XX las ciudades, en especial las de los pases latinoamericanos,

    empiezan a sentir con ms peso lo que algunos han considerado como algo nuevo: el fenmeno delespacio urbano construido informal. Ramrez Soto (1983: 15) hace notar que lo realmente novedoso,cuando se mira la ciudad que va surgiendo bajo los esquemas del nuevo urbanismo, es la viviendamasiva y los grandes proyectos para gran nmero de familias, al lado de lo que siempre ha existido: laautoconstruccin. La forma ms caracterstica de desarrollo urbano desde los tiempos pre-colonialeshasta el presente en Amrica Latina, como lo expresan Gilbert, Hardoy y Ramrez (1982: 5) ha sido lavivienda no planificada, ya que el planeamiento formal ha sido reservado para los edificios y reasurbanas dedicadas a las funciones religiosas, administrativas, ceremoniales y de vivienda de la lite.Hardoy y Satterthwaite (1987: 12) refuerzan lo anterior indicando que a lo largo de la historia lospobres han creado siempre su propio hbitat: sus viviendas y barrios. Durante milenios han construidosus asentamientos, ya fueran urbanos o rurales, sin tomar en cuenta las que podran denominarsenormas oficiales de la ciudad de las lites, las que variaban segn la regin, la cultura y el perodohistrico.

    La diferencia en la actualidad es la escala en que se desarrolla la actividad (Kellett 1995: 18) y, lo quetiene significado para la investigacin, el entorno en que tiene lugar. La escala tiene relacin con latendencia general de crecimiento urbano mundial y, como lo explica Dwyer (1983: 23), ste tiene unaexplicacin inicial en las condiciones sanitarias. Precisa que, a diferencia de lo ocurrido en lasprimeras ciudades industriales, las cifras sanitarias en los pases del Tercer Mundo son casi tan buenascomo las de los pases industrializados y son mucho mejores que las cifras de las reas ruralestercermundistas, pues la ciudad en estos pases se ha beneficiado desproporcionadamente de laconquista de la muerte ocurrida en los trpicos durante los ltimos tres o cuatro decenios, pero almismo tiempo la fecundidad de sus habitantes ha permanecido muy elevada en relacin a losestndares contemporneos e histricos de las ciudades de los pases industrializados. Cita a Davis(1971) quien dice que la combinacin defecundidad preindustrial y mortalidad postindustrial, da a laurbe contempornea del Tercer Mundo las mayores tasas de crecimiento na tural jams observadas enlas ciudades, junto con una migracin rural-urbana que crece al mismo ritmo.12

    Singer (s.f.) se fija en los movimientos masivos de la gente del campo13, nota comn de todos los pases capitalistas, para explicar otro aspecto del fenmeno en el que distingue dos situacionesdiferentes que le dan un contenido social diverso a las migraciones: de un lado la inadecuacin derelaciones sociales de produccin de tipo tradicional (especialmente la gran propiedad latifundista), los bruscos aumentos demogrficos ligados a lo que se conoce como la transicin demogrfica y lavinculacin a la economa monetaria de vastas zonas rurales de subsistencia. Las migraciones seranuna manifestacin de un bloqueo particular de introduccin de las relaciones capitalistas en el campo,acompaada de un estancamiento de las fuerzas productivas. De otro lado, la migracin se conformaalrededor justamente de la introduccin efectiva del capital en el mundo rural por la va de la gran propiedad ligada al capital, lo que lleva a una revolucin acelerada de los mtodos productivostradicionales, principalmente la mecanizacin, que arruina a los pequeos campesinos y otras

    categoras ligadas a formas precapitalistas y transicionales de produccin, y que slo integra entrminos de proletarios agrcolas a una parte muy pequea de la poblacin.

    12 Aunque el trabajo de Dwyer fue realizado en la primera mitad de los setenta y las cifras pueden serdistintas, el fenmeno del crecimiento cuantitativo descrito corresponde a la situacin actual en los paseslatinoamericanos, como indica el reporte sobre asentamientos humanos de las Naciones Unidas (UNHabitat, 1996: 44). Las causas, sin embargo, son distintas.

    13 La obra de Singer se ubica en los aos sesenta.

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    En la actualidad, la explicacin del fenmeno del crecimiento de la poblacin urbana la dan autorescomo Lungo (1998: 42) desde la perspectiva de la globalizacin, cuyos efectos comienzan amanifestarse diferencialmente, dependiendo de su insercin en la actual divisin internacional del

    trabajo. Los cambios que han venido ocurriendo han provocado una mayor asimetra en las economasa nivel nacional e internacional, la cual ha conducido a pensar, como explica Lungo, que el proceso deurbanizacin en los pases en desarrollo enfrenta en la actualidad, su mayor crisis, pues el crecimientode las economas urbanas, que acompa la acelerada urbanizacin entre 1940 y 1970, ya no presentael mismo ritmo, mientras que la pobreza urbana se incrementa cada da ms, con el agravante de que laintervencin estatal a tal situacin se ve limitada por los condicionamientos polticos que pone laayuda financiera internacional.

    Las ideas acerca de los asentamientos informales y sus habitantes

    Durante mucho tiempo ha predominado en las ideas de muchos observadores y estudiosos delurbanismo, la idea de polucin visual y social de estos asentamientos. Chueca Goitia hacia finales delos aos sesenta (1995: 199), por ejemplo, deca:

    ... esos suburbios que nos trajo el crecimiento incongruente de la ciudad en forma de

    chabolismo y barrio de latas son de otro carcter y de vida ms srdida y menos pintoresca...

    Estos son el primer elemento de incongruencia en la transformacin de la ciudad. Cmo

    podra ser de otro modo si han nacido en plena clandestinidad, primero tmidamente,

    pegndose a algn pliegue del terreno y ocultndose tras l, como cazador furtivo; luego

    extendindose como inevitable mancha de aceite?.14

    Pero no slo era el aspecto de tales asentamientos o la moral de sus habitantes lo que preocupaba aalgunos grupos, a quienes su parcialidad ideolgica les haca ver amenazados sus intereses, pues talessitios podan constituirse en posibles focos de actividad revolucionaria, con ideales alimentados por eltriunfo de la revolucin cubana de 1959. Son muy significativas las palabras de Ward (1964) citada enButterworth y Chance (1981: 151): Desenfrenados, descuidados, abandonados para que crezcan e

    infecten, hay suficiente material explosivo para producir... el modelo de un agudo conflicto de clase...que erupciona en una guerra de guerrillas, amenazando, en ltimas, la seguridad del cmodo

    occidente.15

    En los aos setenta fueron ampliamente conocidos los trabajos del antroplogo Oscar Lewis16, quiendesarroll sus observaciones durante el tiempo en que convivi con familias habitantes de barrios bajos en algunas ciudades latinoamericanas. A travs de lo que podra llamarse una observacin

    14 Es necesario hacer notar que la edicin consultada del libro de Chueca Goitia es de 1995, ms sin embargosu primera edicin se hizo en 1968.

    15 Aunque no se puede negar la carga ideolgica que conllevan las palabras de la autora es necesario, para

    comprender su complejidad ms all de la mera posicin ideolgica, profundizar en los conflictos socialesde pases como Colombia, en donde las milicias urbanas de la guerrilla desarrollan un proceso devinculacin de nuevos miembros para apoyar sus movimientos, y los paramilitares buscan crear frentes

    para cortar abastecimientos a la guerrilla, como es sealado por el peridico El Tiempo, del 19 de enero de2001.

    16 La obra ms conocida de Lewis en Latinoamrica es Los hijos de Snchez (1965), historia de una familiacampesina que se traslada a vivir a una barriada de la Ciudad de Mxico, obra llevada al cine. En otra desus obras, Una muerte en la familia Snchez (Lewis, 1969) hace una descripcin de una vecindad de laciudad de Mxico.

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    directa no participante17, concluye acerca de lo que llama cultura de la pobreza, con personas sinuna visin de futuro y con acciones orientadas hacia la supervivencia diaria, visin que llev aconsiderar los asentamientos donde vivan estas personas como inconvenientes para la sociedad,

    pues se pensaba que fomentaban los malos hbitos y por ello deban ser erradicados.

    Contrastan las anteriores posiciones con lo expresado por Castells casi veinte aos despus en 1982(1986: 245): ... en contra de las expectativas de quienes creen en el mito de la marginalidad y pese alos temores delestablishment mundial, en estas comunidades la organizacin social parece ser ms

    fuerte que la desviacin social, y el conformismo poltico predomina frecuentemente sobre lastendencias hacia los levantamientos populares. Castells sostiene la hiptesis de que tanto latendencia hacia un ms rpido y espectacular proceso de urbanizacin como la del conformismopoltico son explicadas por un mismo fenmeno social que considera crucial: ... la autoorganizacinlocal de los asentamientos urbanos populares y su particular conexin con el Estado y el sistema

    poltico globalmente considerado bajo la forma de populismo urbano, al que entiende como un unproceso de establecimiento de la legitimidad poltica basado en una movilizacin popular sostenida por la provisin de tierras, viviendas y servicios pblicos, y encaminada a la vez a obtenerlos.

    Concluye Castells (1986: 250) que los sectores populares urbanos en Amrica Latina son sectoresdesconocidos, potencialmente cambiantes, diferentes a los campesinos an controlados porarraigadas reglas sociales18, los empleados del sector pblico y los obreros sindicalizados, estos dosltimos con posiciones sociales identificables y negociables. La indeterminacin de los sectores populares los hace peligrosos, y necesarios tanto para el sistema poltico imperante como para losintentos de construir nuevas instituciones polticas.

    La bsqueda de una reinterpretacin

    Los aos sesenta fueron el inicio de una consideracin ms crtica de lo que significaban losasentamientos informales en los pases latinoamericanos, abordados desde distintas disciplinas porautores que cuestionaron las posiciones convencionales. Charles Abrams (1967) publica en 1964 sulibro Mans struggle for shelter in an urbanizing world, producto de un estudio general sobre losproblemas y las normas vigentes en todo el mundo en lo tocante a la tierra urbana En l destaca que el problema de la vivienda es un elemento importante en el proceso de urbanizacin, por lo que suexamen no puede ser separado de muchos otros aspectos del proceso de desarrollo. Un libro sobre la

    vivienda debe ser, asimismo, un libro sobre las ciudades; y un libro sobre vivienda y ciudades debe

    ocuparse tambin de las consecuencias del problema de la tierra urbana (1967: 8). Identifica lasformas de vivir que deben soportar los migrantes: dormir en la calle, los barrios bajos (slums), elhacinamiento y la invasin de la propiedad. Bajo el concepto barrio bajo designa tanto elconglomerado de malas viviendas como el ambiente social implcito (1967: 15). Al hablar de nuevasformas de tenencia, dice que unas de ellas son buenas y las otras malas, pero todas forman parte dela pugna por obtener propiedad o la tenencia de un lote. (1967: 48). Una de esas formas, a la quededica su estudio, es la que denomina tenencia intrusa (squatter). El aluvin de campesinos quese instalan en la ciudad conquistan la tierra en la ciudad bajo la forma de la intrusin, que semanifiesta en la apropiacin violenta de la tierra por parte de personas sin tierra y sin hogar que

    buscan algn tipo de refugio... la intrusin forma parte de una competencia desesperada en pos devivienda y tierra (1967: 25).

    17 Sobre la observacin en ciencias sociales se puede consultar a Garca Ferrando y Sanmartn (1994).18 Esto en Colombia puede estar cambiando, dada la permanente zozobra que vive el campesinado entre

    cuatro fuegos: militares, paramilitares, narcotraficantes y guerrilla. Las cifras de desplazamientos son cadavez ms alarmantes.

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    La importancia de la obra de Abrams radica en que gener inquietud, pero no profundiz en lasdiferentes formas que poda manifestar la clandestinidad, pues slo se dedic a lo que llamaintrusin o invasin. Para esa poca los pases latinoamericanos presentaban en sus grandes

    ciudades disturbios ocasionados por la erradicacin violenta de tales asentamientos.19 Junto con la obrade Abrams empezaron a generarse estudios con datos que demuestran el rpido crecimiento de losasentamientos informales.20

    Benvolo (1994: 1029) indica cmo en los aos cincuenta y sesenta las administraciones y losarquitectos buscan sustituir los barrios informales con la construccin popular de bloques realizadossegn los modelos intensivos ya experimentados en el pasado, en los pases industrializados. En losaos setenta, contina el mencionado autor, frente a unas nuevas caractersticas del fenmeno se dannuevas respuestas 21 que buscan de manera infructuosa erradicar el creciente chabolismo otugurizacin de las ciudades, que ya mostraban extensos cinturones de miseria Una es laconstruccin popular de casas unifamiliares bajas construidas por etapas que asume y racionaliza losmodelos espontneos. Otra respuesta se empieza a gestar a raz de una crtica ms radical delconcepto mismo de la construccin popular, uno de cuyos exponentes ms decisivos ha sido John

    Turner22

    , quien toma el interrogante clave de Richard Barnet y Ronald Mller: Es posible, aplicandotecnologas centralizadoras, organizar la totalidad de nuestro planeta en estructuras piramidales encrecimiento continuo? (Barnet y Mller citado en Turner, 1977: 31).

    A la pregunta, Turner responde que no, al considerar los efectos visibles resultantes del desarrollo delos sistemas centralizadores, que slo permiten atender las necesidades de una minora deprivilegiados, a costa del empobrecimiento progresivo e inevitable de la mayora y del agotamientoprecoz y envenenamiento de los recursos de la tierra. La eleccin est en la eleccin entre heteronoma(determinacin por otro) y autonoma (autodeterminacin) que permitira resolver asuntos que

    19 En Bogot, el caso que tuvo ms amplia divulgacin por la espectacularidad que revisti el momento de laerradicacin por parte del ejrcito, fue el del barrio Policarpa Salavarrieta en el ao 1961. En esta ciudadno son comunes las invasiones, pues como considera Janssen (1984: 73) sobre el total del sector de

    escasos ingresos la incidencia de estos barrios es pequea, debido al reducido tamao de este sub-mercado.

    20 En 1970 se realiz una convencin de las Naciones Unidas en la ciudad de Medelln, Colombia, en dondese presentan los datos de la que era considerada poblacin abusiva en las principales ciudades: 30% enDakar, 1969; 27% en Ro de Janeiro y 50% en Recife, 1961; 46% en Mxico, D.F., 1966; 36% en Lima,1969; 35% en Caracas, 1964; 35% en Calcuta, 1961; 29% en Bagdad, 1965; 30% en Sel, 1970; 47% enAnkara, 1970 (Citado por Benvolo 1994: 1029).

    21 Tales respuestas tienen su trasfondo ideolgico en la llamada Teora de la Marginalidad, que afirma laexistencia en las ciudades de Amrica Latina de barreras de tipo cultural que bloquean el trnsitoinmediato de grupos de la sociedad, de lo tradicional a lo moderno, lo cual les impide su vinculacin al

    proceso de cambio social inducido por la urbanizacin. Es as como un considerable nmero de habitanteses colocado al margen del desarrollo y de las ventajas del progreso y de all su carcter de marginales.Estas barreras son inerciales y crean asperezas que retrasan el proceso de modernizacin que de todasmaneras debe darse, por lo cual la accin poltica es la eliminacin fsica de estos espacios en la ciudad,

    pues si la organizacin espacial es decisiva en la determinacin del comportamiento, una forma decontrarrestar las pautas tradicionales de los marginales es la eliminacin del marco ecolgico que lassustenta (Jaramillo, 1993: 17).

    22 Arquitecto ingls. Desarrolla en Per de 1957 a 1965 sus primeras experiencias como asistente en laautoconstruccin y en el desarrollo de las comunidades. Trabaja como consejero de muchas agenciasinternacionales en Amrica Latina, frica y Asia. Basa sus teoras en la sntesis de dos conjuntos paralelosde interpretaciones: primero una valoracin positiva de lo observado por l sobre lo que es capaz de hacerla gente comn en asentamientos informales, y, segundo, su consideracin negativa de los proyectosmasivos de vivienda producidos por agencias gubernamentales.

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    competen a la esfera de lo personal y local. Apunta Turner: En el alojamiento, por ejemplo, laautonoma local y el control directo o indirecto que puedan ejercer los usuarios depender de la

    disponibilidad de herramientas y materiales adecuados (tecnologa), suelo y financiacin, pero

    concluye que la autonoma no es absoluta, puesto que el acceso a estos recursos bsicos depende dela ley y su administracin, las cuales, a su vez, vienen dictadas por la autoridad central. (Turner,1977: 35). Esto mismo expresa Badshah (1996: 18).

    Surge as una tendencia hacia la radicalizacin de tendencias que contraponen a los mtodos ortodoxosde proyectar la construccin, una expresin ms directa de las exigencias de los usuarios, como planteaBenvolo (1994: 1032). Robert Goodman (1977) promueve un movimiento de asistencia tcnica a losusuarios como contraparte de los proyectistas y planificadores. Los urbanistas, cuya calidad ostensiblede tcnicos evita que aparezcan como los smbolos visibles de la opresin,

    ...quieren elcambio social; manejan palabras, dibujos, programas y edificacin, no fusiles

    ni napalm.23 Pero, por lo comn, el tipo de cambio social de que se trata, lo reconozcan ono, consiste en organizar a los oprimidos dentro de un sistema capaz de asegurarles una

    existencia humana, pacificndolos con las exiguas concesiones de la asistencia social,destinadas a mantener el status quo. En el mejor de los casos, conseguiremos aliviar las

    condiciones resultantes del status quo; en el peor, nos dedicaremos a la destruccin pura y

    simple. (Goodman, 1977: 38)

    El primer captulo del libro de Goodman (1977: 43) se inicia con las palabras escritas en una pancarta:Al diablo con la renovacin urbana plantada en el jardn de una casa situada cerca de laUniversidad de Harvard.24 Sus habitantes protestaban contra la intencin del Ayuntamiento de derribarlas casas, pues se pretenda vender la tierra a un promotor privado de alojamiento de lujo. Goodman, junto con unos pocos planificadores urbanos, empez a trabajar para esas agrupaciones vecinales.Defendieron su caso, cuestionaron los planes oficiales y presentaron planes alternativos, queprepararon tras una consulta con las personas afectadas. A este tipo de asistencia tcnica a los usuarioscomo contraparte de los proyectistas y de los planificadores lo denomin Paul Dadidoff advocacy

    planning (Benvolo: 1994, 1032). Pero, Goodman tuvo que reconocer lo limitado de tal influencia:

    ... como ltimo resultado, no bamos a conseguir ms que robustecer la mano de aquellos

    que vienen, desde siempre, determinando la existencia de los pobres. Contrariamente a la

    mitologa popular, el urbanismo no trajo consigo el socialismo de hecho, se convirti en un

    arma sofisticada para el mantenimiento del control existente, bajo una mscara de

    racionalismo, eficacia y ciencia... Nos estaba permitido jugar al juego de la participacinciudadana en tanto que la participacin se limitase a mejoras posibles

    25(Goodman: 1977,

    180).26

    23 Vietnam era todava un pesado recuerdo en la mente de todos los norteamericanos (Nota del autor).24 ... doscientos estudiantes inician la revuelta son los aos sesentas... (La Puerta de Alcal, cancin). La

    poca fue propicia para que los universitarios iniciaran procesos que cambiaran ciertas actitudes yprcticas en la vida acadmica. En Colombia surgen en esas juventudes inquietas con el orden imperantealgunos de los lderes guerrilleros de la actualidad.

    25 De la misma poca es el famoso graffiti (pintada): Yo participo, t participas, l participa, nosotrosparticipamos, vosotros participis, ellos deciden.

    26 A pesar del pesimismo de Goodman, es necesario reconocer que en Colombia la participacinuniversitaria en la bsqueda de soluciones autogestionadas por las propias comunidades ha venidocreciendo en los ltimos aos. Tambin, la academia universitaria busca una participacin ms decisiva enla formulacin de polticas sociales que promuevan un orden ms justo dentro de la sociedad.

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    ilegales cuyo mejoramiento no puede hacerse sino a costos muy altos y con grandes dificultades de

    todo gnero. Esto llev al establecimiento de normas realistas, denominadas normas mnimas,cuyo criterio fundamental es ... aceptar soluciones con requerimientos muy modestos que

    inicialmente apenas responden a un standard de subsistencia decorosa, con la condicin de que tales soluciones contengan las previsiones que aseguren la evolucin, en la medida en que mejoren las

    condiciones econmicas de los moradores y la capacidad de inversin de la comunidad, hasta llegar a

    convertirse en soluciones normales (Instituto de Crdito Territorial: 1973, 2).

    La produccin de los espacios informales: el debate

    La observacin que Turner hizo a diferentes procesos de vivienda informal le llev a proponer lacreacin de una alternativa de provisin de vivienda que pudiera imitar las ventajas que tales procesosofrecan, pero involucrando los recursos y las estructuras que tradicionalmente eran controladas pororganizaciones del Estado. Fue as como surgen las ideas de auto-ayuda que, difundidas por el BancoMundial (1980) y UN Habitat (1982), fueron acogidas por las polticas nacionales de vivienda de

    muchos pases con un cambio evidente hacia el apoyo a los asentamientos informales. El nfasis sedaba en la autonoma, las intervenciones a pequea escala 28 con el uso de tecnologas de diseoapropiadas y el fomento de la produccin de vivienda controlada por el usuario (Kellett, 1995: 21).

    La crtica a tales ideas no se hizo esperar: el problema de la vivienda informal no era algo que podaser solucionado sin contar con cambios estructurales que pudieran orientar la injusta distribucin de poder y recursos al interior de la sociedad. La solucin individual de los problemas de vivienda atravs de la auto-construccin de viviendas con los escasos recursos y tiempo de las personas, era unaforma de evadir la responsabilidad del estado. Tales procedimientos despolitizaban el problema de lavivienda y mantenan elstatus quo (Kellett, 1995: 22).

    Para algunos autores los asentamientos informales dejaron de ser esos espacios de libertad paraconstruir, pues reflejaban las limitaciones que impona la estructura sobre los pobres. Tal manera dever el asunto es desarrollada en la Teora de la Urbanizacin Dependiente, que utiliza las herramientasmetodolgicas del marxismo, y expresa que los rasgos centrales de la urbanizacin en Latinoamricason un componente y un resultado de la estructura de clases que configura las sociedades de estospases, y que para alterar sus efectos espaciales es necesaria la redefinicin profunda y radical de talestructura. Las polticas estatales orientadas al fomento de la autoconstruccin perpetan situacionescomo la de capas de poblacin que no consiguen proletarizarse, una clase obrera que se ve obligada aaceptar salarios muy bajos, y adems descargan al Estado y al capital de este componente dereproduccin de la fuerza de trabajo, a travs de la contraccin del salario, con la consecuencia de unaampliacin en la prctica de la jornada de trabajo y de la resignacin a estndares habitacionales muyprecarios y a tcnicas constructivas muy primitivas (Jaramillo, 1993: 24).

    Viviescas et al (1989: v) indica que la produccin de un espacio urbano con las caractersticas de lainformalidad no est completamente desarticulada ni es independiente del funcionamiento estructural yglobal de la sociedad y de la ciudad en el conjunto, en otras palabras, existe una gran incidencia del

    funcionamiento estructural del sistema vigente en las condiciones de existencia de los asentamientosen estudio: por una serie de hechos poltico-econmicos, la ciudad como superestructura, en sufuncionamiento, fija las zonas susceptibles de ser apropiadas como urbanizaciones informales.

    28 En torno a esto hubo todo un movimiento que tuvo como gua Lo pequeo es hermoso de E. F.Schumacher, (1977).

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    Janssen (1984: 25) expresa lo mismo al decir que el enfoque marxista no considera la problemtica delos habitantes de los barrios populares (entre ellos los de origen clandestino) como un fenmenoaislado, sino que la inserta dentro de una perspectiva histrica y comparativa. El crecimiento

    desmesurado de estos barrios hace parte de un proceso social ms amplio lo cual, en el caso de los pases del Tercer Mundo, significa que el fenmeno especfico de los grupos marginales de la

    poblacin se sita en el marco general del proceso histrico de subdesarrollo del capitalismo de

    periferia.

    Gilbert y Ward (1987: 16) utilizan los trminos formal e informal para los mercados de vivienda ysuelo. Indican que el sistema formal provee vivienda y terrenos a quienes estn en capacidad de pagarel precio del mercado legal, incluso provee tambin cierta cantidad de viviendas de inters social,mientras que aquellos que no pueden, quienes son excluidos del mercado formal privado y de lassoluciones pblicas buscan acomodo preferencialmente en el sector informal, y quienes desean supropio terreno entran en un mercado del suelo de dudosa legalidad y a participar en la construccin desus propias viviendas. La heterogeneidad espacial, sin embargo, tiene como base que el mercado detierras urbano es uno solo integrado, y a l pertenecen incluso los asentamientos informales. Con el

    tiempo, el suelo y la vivienda sern vendidos y comprados en asentamientos informales, o lasviviendas arrendadas, a precios que reflejan, aunque de manera imperfecta, factores tales como ladistancia al centro, espacio, facilidades, as como el cachetsocial de un rea (De Oliveira y Roberts,1996: 271). La segregacin en zonas residenciales por ingresos se debe a dos fuerzas (Gilbert y Ward,1987: 18): las fuerzas del mercado, que son el factor principal en la distribucin de la tierra, y lainfluencia ejercida por el estado sobre los precios a travs de la determinacin de las reas que gozarnde servicios y aquellas que sern excluidas. Los pobres terminarn ocupando las reas mscontaminadas, menos urbanizadas y peor localizadas, utilizando mecanismos que varan entre pases, eincluso entre ciudades: invasin de tierras, compra a fraccionadores, renta a terratenientes privados yadquisicin de derechos temporales sobre tierras comunales donde stas estn muy extendidas.

    El contexto de la economa poltica

    La dcada de los ochenta se caracteriz por la llamada crisis de los Estados29

    , especialmente en elllamado Tercer Mundo, al ponerse en evidencia que el Estado socialburocrtico dejaba de ser un factorque favoreca el desarrollo para ms bien frenarlo, a medida que creci demas iado y perdifuncionalidad. A partir de los noventa se empieza a abrir camino una nueva lgica 30 que ayude adistinguir lo que debe estar en el sector pblico y en el privado. La distincin rgida entre lo pblico ylo privado que se da en los anlisis centrados en el Estado de la poltica y su explicacin, ha llevado auna insatisfaccin creciente por el papel de las distintas formas de coordinacin poltica que no slo

    29 Se habla de una crisis de gobernabilidad, de no contar con las condiciones financieras y administrativasnecesarias para implementar las decisiones que toma. Bresser (1999: 42) indica que la gobernabilidad enlos regmenes representativos depende de tres cosas: instituciones polticas fuertes capaces de hacergobiernos representativos y de intermediar de manera adecuada en intereses y conflictos; de la existenciade mecanismos que hagan responsables a los polticos y burcratas; de la capacidad de la sociedad de

    limitar sus demandas y de la habilidad del gobierno de responder a las demandas que se mantengan.30 Los noventa pueden verse como el momento de reaccin a los planteamientos que salan de la derecha

    neoconservadora o neoliberal, que consideraba que las reformas orientadas hacia el mercado traeran demanera automtica desarrollo econmico, con mercados que tomaban el control de toda la economa y conun Estado mnimo, no intervencionista en lo econmico y lo social, limitado a asegurar los principiosmacroeconmicos, los derechos a la propiedad y a los contratos. Los individuos dejaran de estarmonitoreados o protegidos por el Estado. Como lemas: privatizar, liberar, desregular industrias ymercados laborales. Durante los ochenta, con el mercado actuando a favor del ms fuerte, el ms capaz, laconcentracin del ingreso era mayor que antes.

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    atraviesan la divisin convencional entre lo pblico y lo privado sino que tambin involucran

    jerarquas enmaraadas, redes paralelas de poder u otras formas de interdependencia compleja

    entre niveles del gobierno o esferas funcionales diferentes (Jessop, 1999: 140). Esto llev a

    considerar los mecanismos polticos de gobernabilidad (governance) usados por la sociedad paracontrolarse y coordinarse31 sin presuponer que sos se anclan principalmente en el Estado soberano,adems de aquellos propios de sus tradiciones, valores bsicos y creencias.

    En los aos 80 la fuerte controversia ideolgica se da entre quienes ven al mercado como la forma mseficiente para que la sociedad asigne sus recursos, y aquellos que quieren darle ese papel de formaclara al Estado. Durante los noventa la controversia an contina, pero la cada del imperio sovitico ledio fortaleza a quienes apoyan al mercado como fuerza determinante de las sociedades. Lapolarizacin entre quienes piensan que la economa debe tener un control centralizado y entre quienes piensan que debe permitirse el libre juego de las fuerzas sociales, como motor sustancial de laeconoma de mercado (Aylln, 1995: 166) puso en el banquillo las formas de gobierno. Las economascentralizadas son asociadas con gobiernos autoritarios, y de ellas se ha dicho que han llegado a su fin32.Las sociedades donde hay libertad para el libre juego de las fuerzas sociales, son vinculadas con

    gobiernos democrticos liberales, y stos se hacen aparecer como la nica aspiracin polticacoherente que abarca las diferentes culturas y regiones del planeta, como es expresado porFukuyama (1992: 14) en su polmica obra. La homogeneizacin de todas las sociedades humanas,independientemente de sus orgenes histricos o de su herencia cultural, parece ser la senda que llevara que todos los pases que se modernizan econmicamente han de parecerse cada vez ms unos aotros, han de unificarse nacionalmente en un Estado centralizado, han de urbanizarse, sustituyendo

    las formas tradicionales de organizacin social, como la tribu, la secta y la familia, por formas

    econmicas racionales, basadas en la funcin y la eficiencia, y han de proporcionar educacin

    universal a sus ciudadanos (Fukuyama,1992: 15). Por supuesto este mundo est ligado a travs de losmercados globales y por la extensin de una cultura universal de consumidores, con una evolucinuniversal en direccin al capitalismo.

    Sin embargo, se ha denunciado que la globalizacin presenta asimetras. Pradilla Cobos (1998: 20)considera que tales territorios homogeneizados por el capital, aquellos que realmente son incluidos enla acumulacin de capital a escala mundial, no son continuos. Se presentan como islotes de

    prosperidad en el mar creciente del atraso, la diferenciacin y la exclusin. Pero estos fragmentosdominantes se articulan entre s mediante las modernas infraestructuras tecnolgicas o tecnologizadas

    cuya difusin a los territorios excluidos ocurre muy lentamente, por su carencia de rentabilidad

    capitalista. Con ese desarrollo desigual de las partes, que fragmenta y excluye, concluye PradillaCobos, se produce un todo territorial que combina fragmentos desigualmente desarrollados.33

    31 Sobre esto es importante tener en cuenta la cita que Jessop (1999: 142) hace de Scharpf, F. W.: Es claroque ms all de los lmites del mercado puro, del Estado jerrquico y de los discursos libertad-

    dominacin, hay ms y ms efectivos- mecanismos de coordinacin que la ciencia hasta ahora ha

    considerado empricamente y conceptualizado tericamente.32 Amartya Sen (2000: 145), premio Nbel de Ciencia Econmica en 1998, al hacer una valoracin de lo

    ocurrido con el fracaso del socialismo burocrtico en el Este de Europa y en la Unin Sovitica, parte del

    reconocimiento de la ineficiencia econmica del sistema comunista, teniendo en cuenta tambin lacuestin ms inmediata de la denegacin de la libertad en el que sencillamente no existan mercados enmuchos campos. Los ciudadanos no podan ni siquiera utilizar los mercados aun donde existieran, comoen los procesos de contratacin abierta donde se les impeda trabajar.

    33 En El Pas Digital, Manuel Castells (2000: 1) dice: Ms de dos terceras partes de la humanidad no sebenefician del nuevo modelo de crecimiento econmico, Internet llega a menos del 3% de la poblacin y

    los desequilibrios ecolgicos se van agravando. Y esto es as porque, en lo esencial, el incremento del

    comercio internacional y el desarrollo de las nuevas tecnologas se ha regido prioritariamente por

    mecanismos de mercado.

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    Amartya Sen (2000), cuestionado por lo paradjico de vivir en un mundo de opulencia sin precedentesy de notables privaciones, miseria y opresin, plantea que la superacin de tales problemas constituye

    una parte fundamental del ejercicio del desarrollo, que consiste en eliminar algunos tipos de falta delibertad que dejan a los individuos con pocas opciones y escasas oportunidades para ejercer su agenciarazonada. Son cinco tipos distintos de libertad a los que Sen ve desde una perspectiva instrumental(2000: 27): 1) las libertades polticas, 2) los servicios econmicos, 3) las oportunidades sociales, 4) lasgarantas de transparencia y 5) la seguridad protectora.

    En su obra, Sen investiga los mecanismos sociales, que afectan a muchas instituciones, entre ellos elmercado, desde el punto de vista del grado en que contribuyen a aumentar y garantizar las libertadesfundamentales de los individuos, a los que concibe como agentes activos de cambio y no comoreceptores pasivos de prestaciones. Sen (2000: 149), se pregunta si la eficiencia deseada en el mercadono debera plantearse ms bien desde el punto de vista de las libertades individuales y no de lasutilidades lo que llevara a plantear que al considerar una caracterizacin convincente de las libertadesindividuales, un mercado competitivo garantiza que no es posible aumentar la libertad de una

    persona y mantener al mismo tiempo la libertad de todas las dems.

    La poltica pblica urbana

    Paralelo al intenso debate que se suscita en torno al modo de crecimiento informal que se iba perfilando con el surgimiento cada vez ms comn de una ciudad sin orden aparente junto a la pretendidamente ordenada, se da el de cmo lograr orden en la ciudad, y all las posiciones hacenexpresas sus condiciones ideolgicas.

    En una economa de mercado, sin importar la fase de desarrollo en que se encuentre, no se da unaplanificacin econmica estatal que regule las decisiones de instalacin del capital, pero los planes deordenamiento se constituyen en los mecanismos que utiliza la administracin pblica para intervenir34,en mayor o menor medida, en el terico libre juego de las fuerzas sociales que buscan intervenir en la

    formacin de la ciudad. Empiezan a ser importantes aspectos como la tenencia y la posibilidad detransferir el suelo urbano, los derechos de propiedad, los costos del suelo urbano y los beneficios quese derivan de su explotacin, las plusvalas y el control de los usos del suelo (Dunkerley, 1978;Farvacque y McAuslan, 1992).

    En las anteriores condiciones, ya la poltica no slo se preocupa de los mecanismos de poder ylegitimidad, ni tampoco muestra un exclusivo inters por el mundo de la representacin poltica conanlisis exhaustivos de partidos o elecciones. La llamada escuela del public policy35 aporta estudiosy anlisis en los que se da una preocupacin por la formacin de decisiones polticas y por su puesta enmarcha. En tales estudios se parte de un supuesto pluralista, en el que los poderes y recursos estndistribuidos de manera desigual, y en el que los procesos de toma de decisiones son ms bien elresultado de interacciones mltiples en el que participan muchos actores, como es el caso de polticoselectos, funcionarios de todos los niveles, partidos, grupos de inters, expertos, acadmicos, medios decomunicacin, todos de manera simultnea (Lindblom, 1991: 5).

    En este orden de ideas, la relacin entre economa y poltica cambia y del papel predominante delEstado en la economa y de mayor incidencia en las polticas de desarrollo se pasa a una mayor

    34 Vedung (1997: 153) especifica las intervenciones del gobierno como medidas polticas y programas decarcter pblico, o ms concretamente, las consecuencias, resultados y aplicacin de las medidas polticasy los programas pblicos.

    35 Para profundizar en este tema se recomienda la obra de W. Phillips Shively (1997).

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    influencia del sector privado, del mercado y de la financiacin externa, con la pretensin de que en lasrelaciones entre Estado y ciudadano se opere con la misma lgica de eficacia y eficiencia como lo haceel sector privado, y que el Estado abandone la intervencin en reas de la produccin directa y permita

    que sean las reglas del mercado las que regulen bsicamente la economa (Vargas Velsquez, 1999).En el Estado moderno, como lo expresa Vargas Velsquez, no es suficiente el monopolio de lacoercin y la existencia de una legitimidad, sino que se requiere tambin un ordenamiento legal, tener bases en una normatividad constitucional que proporcione su estructura jurdica-formal. Surgenentonces las instituciones definidas como:

    las reglas de una sociedad o de organizaciones que facilitan la coordinacin entre las

    personas al ayudarlas a crear expectativas que cada persona pueda de manera razonable

    tener al tratar con otra. Ellas reflejan las convenciones que han evolucionado en diferentes

    sociedades considerando el comportamiento de los individuos y grupos en relacin con sus

    propios comportamientos y el comportamiento de otros. En el rea de las relaciones

    econmicas tienen un papel crucial en el establecimiento de expectativas acerca de losderechos a usar los recursos en actividades econmicas y acerca de la distribucin del flujo

    de ingresos que resultan de la actividad econmica. (Ruttan y Hayami, 1984, citados porArkadie, 1989: 154).

    Farvacque y McAuslan (1992: 3) explican la dimensin poltica involucrada en la administracin delsuelo, al decir que los pases en desarrollo basan sus estructuras de gobierno y administracin enmodelos de poder centralizado, en forma de gobierno militar o de oligarquas civiles, con el fin delograr crecimiento econmico, bienestar social y cohesin nacional, con muy baja posibilidad para quese consoliden gobiernos locales fuertes en las reas urbanas. La concentracin de los recursos en uncentro es posibilitada en estas condiciones con la remuneracin a quienes apoyan el sistema a travsdel uso de tales recursos, lo que incluye en muchos pases el suelo urbano, que anteriormente habasido una fuente de poder local.

    Dentro de este marco la poltica pblica urbana de los gobiernos en los pases en desarrollo hamostrado ambigedad con respecto a los mercados ilegales de suelo, pues quienes la formulan amenudo consideran que los asentamientos ilegales son posibles debido a tales mercados como unasolucin al problema del rpido crecimiento urbano, mercados a los que no pueden contener si lasagencias pblicas no hacen cumplir los sistemas convencionales de que disponen. En estascondiciones, se ha generado un rpido crecimiento de los valores del suelo urbano, especialmente en la periferia de las ciudades que generan grandes beneficios, los cuales a su vez son la causa delsurgimiento de fuertes intereses econmicos, que terminan por presionar a los burcratas y tomadoresde decisiones en el gobierno, los cuales se muestran renuentes a emprender acciones que acaben lasineficiencias y distorsiones que operan en beneficio de tales intereses.

    Para entrar al nuevo milenio

    Los esfuerzos en materia de polticas pblicas en los pases de Latinoamrica que se dieron en lossetenta y que buscaban reducir en alguna medida los problemas que enfrentaban las ciudades debido asu acelerado crecimiento, tuvieron una interrupcin en los ochenta por la recesin econmica inducidapor las polticas de estabilizacin y ajuste que siguieron a la crisis de la deuda. Los gobiernos se vieronobligados a buscar nuevas estrategias para el desarrollo de los asentamientos humanos. Entran los aosnoventa y se da un cambio acerca de la visin que se tiene del proceso de urbanizacin, especialmenteen lo que tiene que ver con los pases en desarrollo. Se pasa de una urbanizacin vinculadanecesariamente a la pobreza, el hacinamiento, la degradacin ambiental, la violencia y la prdida deidentidad cultural, a un enfoque ms positivo del fenmeno urbano, que no desconociendo los problemas crticos que an predominan y se acentan, ve en las ciudades un potencial sinrgico

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    necesario para el progreso (Naciones Unidas Cepal, 1996: 91). Ya no es importante combatir elcrecimiento urbano, sino mejorar las condiciones para que ese crecimiento tenga lugar (Farvacque yMcAuslan, 1992; Salazar y Gershon, 1995).

    Las ciudades empiezan a pensarse en trminos de competitividad y buscan entonces lograr unfuncionamiento eficiente y un orden sustentable (Badshah, 1996: 19). La nueva visin requiere ampliarlas oportunidades de eleccin no slo de las generaciones actuales, sino tambin de las generacionesfuturas, lo que implica un nuevo concepto de desarrollo, que provea equidad y oportunidad para todosy no para unos cuantos privilegiados, sin que se destruyan los recursos finitos y la capacidad de cargadel planeta.36

    La gestin de las ciudades requiere que se fortalezcan los gobiernos locales democrticos en losniveles metropolitano, urbano y vecinal, de modo que se pueda movilizar una amplia gama de recursosde la propia sociedad hacia la reposicin, ampliacin y modernizacin de una infraestructura urbanaque en gran medida se presenta insuficiente y obsoleta.

    Sin embargo, hay mucho por hacer todava en lo que se refiere a la construccin de las ciudades y susinstituciones, especialmente en los pases en vas de desarrollo para la solucin de sus problemas devivienda para los ms pobres. Mucho de esto fue expuesto en la II Conferencia de Habitat de las Naciones Unidas de junio de 1996 en Estambul. Son significativas las palabras de David Korten(1998), al expresar que uno de los asuntos ms candentes tratados en la Conferencia fue el de lavivienda como un derecho humano bsico. Korten es escptico acerca de las soluciones del mercado,ya que los mercados slo responden a las necesidades de quienes tienen dinero, y as es como quienestienen ingresos asegurados raramente tienen problemas de alojamiento adecuado. Son a quienesespecficamente les falta una fuente de ingreso adecuado los que soportan la carga de la crisis devivienda. Expresa que:

    El dilema puede ser resuelto slo si se supera la idea de que los gobiernos y los

    mercados son nuestras nicas fuentes de vivienda. Es til recordar que a travs de la

    historia la mayora de las viviendas fueron construidas por la gente que lasnecesitaba, a menudo con la ayuda voluntaria de sus vecinos. Adems, en laactualidad una porcin sustancial de la vivienda nueva, especialmente en los pases

    pobres, an se produce sobre la base de la auto-construccin. Contrario a lo que

    algunos comentaristas nos haran creer, los pobres son personas muy recursivas. Si

    hay una manera de satisfacer sus necesidades, generalmente la encuentran. Si a los

    pobres les falta una vivienda adecuada es ms como consecuencia de las barreras

    para acceder al suelo, al crdito y a los materiales necesarios para construir, quedebido a una falta de motivacin o de ser recursivos. La accin del gobierno para

    implementar reformas al suelo, proveer seguridad en la tenencia del suelo, eliminar

    las restricciones para usar los materiales locales disponibles para construccin y

    hacer los crditos accesibles, son con frecuencia las rutas directas para satisfacer

    las necesidades de vivienda -a lo que el Centro de las Naciones Unidas para los

    Asentamientos Humanos (Habitat) llama estrategias posibilitadoras (enabling).

    Lo anterior establece, como lo indica Korten, una diferencia bsica entre el derecho a ser provisto conuna vivienda a travs de una agencia gubernamental y el derecho al acceso a los medios paraproveerse alojamiento adecuado uno mismo.

    36 El concepto de desarrollo sostenible, inicialmente propuesto en Nuestro futuro comn (ComisinMundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988), ha sido debatido por Naredo (1996:21).

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    En su Agenda de Accin, la II Conferencia de Habitat, en la Seccin B, 55 & 56, de junio de 1996, sedice que:

    El acceso al suelo y la seguridad en la tenencia legal son prerrequisitos estratgicos para la

    provisin de alojamiento adecuado para todos y para el desarrollo de asentamientos

    humanos sostenibles que afectan tanto las reas urbanas como las rurales. Es tambin una

    forma de romper el crculo vicioso de la pobreza. Cada gobierno debe comprometerse apromover la provisin de suministro adecuado de suelo en el contexto de polticas sosteniblesde uso del suelo (...) Las fallas en la adopcin, a todos los niveles, de polticas apropiadas

    para el suelo rural y urbano y para las prcticas de administracin del suelo, quedan como la

    causa primaria de inequidad y pobreza.

    El reto para los gobiernos y las ciudades es doble: no es slo su crecimiento y orden fsico, sino que laforma como los establezca y oriente con sus polticas, har que las ciudades sean equitativas ycontribuyan al bienestar y calidad de vida de todos, al hacer accesible los beneficios de vivir en ellas.

    Con este planteamiento las ciudades latinoamericanas entran en el tercer milenio.

    El concepto de clandestinidad

    Una definicin cientfica37 suele remitir a la relectura de los elementos bsicos de una teora, conayuda de la misma (Fourez, 1998: 109). Por ello es importante tener en cuenta que una definicin estligada a una teora que la sustenta. Sin embargo, no todas las definiciones tienen tal sustento. Se tienentambin las definiciones programticas que expresan ms una intencin normativa que una creenciaterica, y se caracterizan porque su finalidad, como indica Fourez, es imponer una poltica, utilizandola fuerza si es preciso.38 En muchos de los casos, las definiciones surgen de posiciones ideolgicas, esdecir, producidas por determinados grupos sociales que tienen inters en que se vean las cosas de unacierta manera (Fourez, 1998: 127), con terminologa muy generalizada e indefinida, altamente

    subjetiva y poco til, que, como lo expresa Kellet (1995: 24), nos dice ms de quien las proclama quedel objeto de estudio.

    Aunque es de especial inters para la investigacin ocuparse de las definiciones que tengan un sustentoterico, no se pueden hacer a un lado aquellas de carcter normativo, pues condicionan dentro de laciudad la forma como se den algunos de sus desarrollos, ni tampoco aquellas cuyo transfondoideolgico es claro, pues normalmente una proposicin ideolgica transmite una representacin delmundo que tiene como efecto motivar a la gente, legitimar ciertas prcticas y enmascarar parte de los

    sesgos y criterios utilizados; o, lo que viene a ser igual, cuando su efecto es ms reforzar la cohesin

    37 Sin entrar en discusiones de carcter semntico, esta forma de concebir la definicin por parte de Fourezcorresponde a la que da Abbagnano (1997: 190) en su Diccionario de Filosofa sobre concepto: es todo

    procedimiento que posibilite la descripcin, la clasificacin y la previsin de los objetos cognoscibles.

    Para el mismo Diccionario una definicin es la declaracin de la esencia. Sierra Bravo (1995: 324) diceque la investigacin cientfica pretende conceptualizar la realidad, es decir, obtener conocimientos oideas que sean expresin los ms exactas posible de aqulla... estas ideas obtenidas en la investigacin

    cientfica a lo sumo pueden llegar a ser una imagen aproximada de la realidad, pero nunca una expresin

    perfecta de la misma.38 En los pases latinoamericanos han sido comunes los desalojos a la fuerza de barrios enteros que no

    cumplen con los patrones demandados por la formalidad, proceder que el sistema justifica al amparo de laley basndose en aspectos como la proteccin de la propiedad privada y el inters comn, y en el

    programa urbanstico o planeamiento que se tenga.

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    de un grupo que una descripcin del mundo (Fourez, 1998: 127), posiciones que es necesarioidentificar para comprender la evolucin de ciertos procesos urbanos, principalmente aquellas quetienen una clara relacin con las formas dominantes que determinan el crecimiento urbano,

    principalmente en los llamados pases del Tercer Mundo.

    Lo que ha sido claro para autores como Ward (1976: 331) es que los errores surgidos de lasdefiniciones pueden ser responsables de muchas de las interpretaciones contradictorias relacionadascon los asentamientos informales y su papel en el proceso de urbanizacin. 39 Para el caso de lapresente investigacin y con el fin de evitar imprecisiones, es de importancia crtica desarrollar unaadecuada conceptualizacin y descripcin de los diferentes niveles, artefactos y procedimientos quedefinen a las urbanizaciones clandestinas.

    La construccin de un concepto

    Antes de analizar los elementos que permitirn construir un concepto en torno a los asentamientosclandestinos, se examinar el trabajo que en este sentido han hecho algunos autores.

    Janssen (1984: 30) establece la relacin que dentro del espacio urbano existe entre la sociedad en suconjunto, las clases sociales que la componen y la utilizacin que hacen de ese espacio, concluyendoque las diferencias en poder social y poltico que las clases sociales detentan, determinan tanto lamanera de utilizacin del espacio como las consecuencias que sta conlleva. No son slo datos fsicos,sino tambin factores econmicos (como la defensa de intereses del capital, las empresas deconstruccin, la especulacin con la tierra); poltico-jurdico (como la propiedad de la tierra, lalegislacin urbana, la planeacin), e ideolgicos (normas, esttica).

    Alan Gilbert (1992 citado por Kellett, 1995: 24) con el trmino self-help housing (vivienda porautoconstruccin) desarrolla un concepto que excluye muchas de las formas convencionales devivienda; en contraste con otros autores que han desarrollado definiciones unidimensionales, reconoceque hay numerosas formas y subtipos dependiendo del contexto y propone la consideracin de los

    siguientes criterios al definir los asentamientos informales: la identidad de los constructores y susocupantes, la situacin legal, el nivel de infraestructura y la pobreza de los habitantes.

    Los hallazgos en el estudio del espacio urbano para sectores de bajos ingresos en Medelln, Colombia,(Viviescas et al, 1989) permiten acercarse a una caracterizacin de los asentamientos informales: (1)Los espacios colectivos de tales asentamientos pierden tamao, frecuencia y calidad, al mismo tiempoque disminuyen sus posibilidades cvicas, polticas y ldicas, ya que se da un control institucional de laciudad cada vez mayor, por lo que las posibilidades de apropiacin por parte de la poblacin se venms limitadas. (2) La calle aparece como un intento individual y desvertebrado de cada unidad familiarpor aparecer representada hacia el exterior inmediato. (3) La incidencia de la superestructura socio-econmica no slo condiciona las formas de vida cotidiana de las poblaciones, sino tambin determinanegativamente la produccin espacial de los barrios y la forma como crea condiciones para que a cadamomento sea menos posible la formulacin de proyectos colectivos que convoquen a la poblacin a laconformacin de contextos culturales. (4) Tales asentamientos a medida que se desarrollan comoespacio para la vivencia ciudadana sufren un proceso de nivelacin por lo bajo, pues sus precarias

    39 Tambin la inadecuada precisin en los trminos y conceptos usados genera disgusto. Durante una de lasentrevistas en uno de los barrios objeto de la investigacin, un lder comunitario expresaba su molestia conun titular de prensa que deca A la legalidad 65 barrios de invasin (El Tiempo, 1998: 6D). El barrio ElRecuerdo de Bosa, fue uno de los favorecidos del programa Bogot Legal, objeto del artculo de prensa,

    por medio del cual la administracin buscaba legalizar 450 desarrollos de origen clandestino, y el ldertena claro que aunque eran piratas consideraba insultante que se les considerara una invasin.

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    condiciones definen su evolucin y los lleva a un constante empeoramiento, y llegan, por tanto, adeteriorarse como instancias espaciales.

    En lo relativo a la construccin de la vivienda en estos asentamientos Kellett (1995: 307) destaca comocentral al proceso de diseo y construccin el concepto de construccin progresiva ( incrementalconstruction), e indica que en todos las etapas la vivienda debe funcionar como hogar con un mnimode interferencia. En su estudio desarrollado en la ciudad de Santa Marta, en el Caribe colombiano, elmencionado autor encontr que con algunas excepciones, en el lote la gente ha demostrado unimpresionante dominio de las habilidades y conocimientos necesarios para construir viviendasapropiadas y conforme a sus necesidades. Es en el nivel colectivo por fuera de la parcela que las

    deficiencias y errores pueden ser ms aparentes, lo que segn el autor podra contar con elbeneficio directo de un apoyo tcnico (Kellett, 1995: 306).

    El Laboratorio de Urbanismo de Barcelona (LUB)40 en su estudio sobre los procesos de urbanizacinmarginal llevados a cabo en la Comarca de Barcelona (LUB, 1975; 1976), ofrece un aporte acerca delproblema de la definicin. Al apartarse de las definiciones que tienen en cuenta las condiciones fsicas

    de desorden y miseria y los aspectos jurdicos representados por la frecuente apropiacin ilegal delsuelo, parte de la formulacin de un modelo de crecimiento urbanstico de los procesos fsicos decrecimiento y desarrollo urbano. Distingue el estudio (LUB, 1975: 87) los procesos de crecimiento queaparecen legalizados en el mbito del planeamiento de los que denomina clandestinos, ubicando entreestos al llamado proceso de urbanizacin marginal, definida en el estudio como transformacionesbasadas en ciertos criterios de parcelacin y de ordenacin, que preceden a la construccin de

    determinados tipos edificatorios (las llamadas coreas41 ) sin construccin ni previsin de ningn

    servicio de la urbanizacin.. Hace notar que aquellos procesos nombrados como marginales, sonincompletos si se relacionan con las variables que comprenden el crecimiento urbano, lo que ratifica ladefinicin que de ellos se hace de marginales, ya que contiene las implicaciones de defectuosos eincorrectos (LUB, 1975:87).

    La definicin, que corresponde a la de asentamientos clandestinos de esta investigacin, identificaalgunos de los criterios claves para completar una definicin que contempla los siguientes aspectos: elgrado de desarrollo urbano, la forma de crecimiento originada, la situacin legal, la conformidad de losasentamientos con el planeamiento, la conformidad con alguna de las teoras urbansticas, la situacinlegal y el concepto de ciudad implcito en tal situacin.

    1. Grado de desarrollo urbano: Es comn denominar a los asentamientos clandestinos comoirregulares (Gilbert y Ward, 1987: 23), improvisados (Chueca, 1995:199) y an comosubnormales (ICT, 1973: 2). Viviescas (1989:73) plantea que aunque el espacio urbanoconstruido en estas condiciones est condenado a ser de muy baja calidad ambiental lo que seaprecia en ellos prefigura una gran riqueza de tipo espacial y arquitectnica... pero tiene lacaracterstica de lo potencial. De hecho, la magnitud que ha alcanzado este tipo de urbanizacinen los pases del Tercer Mundo y en especial en Amrica Latina, ha hecho que muchos de estos pases consideren, antes que la erradicacin de ellos, su tratamiento para integrarlos a la

    40 El LUB es presentado en Lewis (1975) como un grupo de investigacin urbanstica incorporado a laEscuela de Arquitectura de la Universidad Politcnica de Barcelona. En el estudio de los procesos decrecimiento urbano marginal colaboraron los arquitectos Juan Busquets, Antonio Font, Miguel Domingo yManuel Sol-Morales.

    41 Gilbert llama este tipo de vivienda self-help housing y en espaol el trmino ms preciso sera la devivienda de auto-construccin.

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    formalidad urbana. 42 Una caracterstica fundamental en el desarrollo urbano de estosasentamientos es su constante cambio en el tiempo (Kellett, 1995: 56). Algunos cambios puedenser graduales o pueden suceder tan rpido que pueden resultar traumticos.

    2. La conformidad de los asentamientos con el planeamiento: Una de las principales caractersticasde los asentamientos clandestinos es su desvinculacin de cualquiera de las formas deplaneamiento que puedan tener las ciudades (LUB, 1985: 87), y de all el carcter de piratas43que se les asigna. Turner (1977: 122) indica que el planeamiento que se suele poner en prctica esel denominado ejecutivo, que se desarrolla por medio de especificaciones y procedimientos programados, al que se llama tambin diseo urbano, profundamente arraigado en la teora y prctica del planeamiento actual. Este tipo de planeamiento, por supuesto, ignora losasentamientos clandestinos.

    3. Situacin legal: Hbitat (1996: 240) al considerar las distintas formas de ilegalidad que puedenasumir los asentamientos informales indica que estudios hechos en determinadas ciudadesmuestran una gran variedad en la naturaleza de la ilegalidad para diferentes asentamientos, ya sea

    en la ocupacin de la tierra, en el registro de la propiedad, en la manera como se subdividi el lote,en el uso del suelo y en la naturaleza de la construccin. Se va desde el extremo de la ocupacinilegal (invasin) hasta una ocupacin completamente legal de la tierra pero con un aspecto de lavivienda o del lote o de la urbanizacin que no satisface los estndares oficiales, o los casos enque se satisfacen tales estndares, pero no cuentan con la aprobacin oficial. Es as como algunosasentamientos tienen algo de legalidad, como los casos en que las viviendas son construidas enterrenos comprados en una subdivisin ilegal, lo que no es apreciado como ilegal desde el puntode vista de los compradores, aunque el uso del suelo, los planos y las normas de infraestructura yservicios estn en franca contravencin a las leyes y cdigos oficiales (Hardoy y Satterthwaite,1987: 26; Molina, 1990). Pueden sufrir transformaciones complejas con alternativas como laerradicacin total, la reagrupacin de parcelas para obtener una densificacin del rea o laconsolidacin del proceso marginal, sin llegar a integrarse ni urbanstica ni jurdicamente, lo que podra dar como resultado su integracin en el marco del planeamiento (LUB, 1985: 88). Unaconsecuencia de no tener clara la situacin legal es la no definicin de los derechos de propiedad.Un sistema de derechos de propiedad define los usos exclusivos legtimos del suelo e identifica aquienes tienen ttulo sobre estos derechos. Las caractersticas que definen los derechos depropiedad sobre el suelo son la exclusividad, la heredabilidad, la transferibilidad y los mecanismosde cumplimiento (Salazar y Feder, 1995: 191).

    4. Forma de crecimiento originada: Hardoy y Satterthwaite (1987: 30) y Abiodun et. al (1987: 19)afirman que la expansin fsica de las ciudades en los pases del Tercer Mundo ha estado en granparte determinada por la decisin de los grupos de bajos ingresos que buscan dnde construir susbarrios, lo que a su vez est condicionado por la eleccin de los sitios de los que piensan no serndesalojados y donde podrn consolidar su ocupacin.44Esto da un crecimiento de forma fragmentada y fortuita, y los barrios se construyen sin que hayauna adecuada articulacin con otros barrios o vecindarios. Tales formas de crecimiento son

    42 El Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hbitat), en su Informe Mundialsobre los Asentamientos Humanos de 1996 (Hbitat, 1996: 514) ha encontrado que el grado en el cual losgobiernos desarrollan programas para que los propietarios tuvieran garantizada la tenencia y lainfraestructura y servicios bsicos a quienes viven en asentamientos ilegales y tambin el que fueranescogidos para ello, probablemente estara influida por el grado de organizacin de los que viven en ellos.

    43 En Colombia este tipo de urbanizacin recibe el nombre de urbanizacin pirata, asumiendo el trminopirata su acepcin de clandestino, como lo indica el diccionario de la Real Academia.

    44 Como se ver ms adelante (seccin 2.6.1), sta no es una decisin exclusiva de los usuarios.

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    normalmente desconocidas cuando se trata de los elementos y proceso con el que se realizan, ycomo indica el LUB (1985: 86) su asignacin locacional no es otra que la que resulta pornegacin de los Planes de Urbanismo. Vinuesa y Vidal (1991:139), sin distinguir las distintas

    formas de informalidad, califican tal tipo de crecimiento como espontneo e incontrolado, sin unesquema general de crecimiento y a impulsos de las iniciativas individuales de quienes decidenconstruirse un alojamiento segn sus posibilidades econmicas. Sin embargo, se debe considerarque el desarrollo de una ciudad tiene fundamento en factores polticos, econmicos ydemogrficos especficos para cada sociedad, que desbordan el marco de cada ciudad, lo que llevaa que se considere en el anlisis tanto una escala regional ms amplia, como una internacional,situacin que viven actualmente las sociedades con el proceso de globalizacin. A escala local elcrecimiento y forma de la ciudad son condicionados por factores como la estructura de poder y losconflictos que animan la poltica urbana (Panerai: 1983: 29).

    5. Vinculacin a alguna de las teoras urbansticas: Benvolo (1994:1025) plantea que la ciudadformal, proyectada por los arquitectos, conforme a ordenanzas, trazadas segn reglas de planosurbansticos y provistas de todos los servicios pertenecen slo a una parte de la poblacin; la otra

    no puede servirse de ellos, y busca asentarse por su cuenta en asentamientos irregulares,relacionados con los anteriores, pero claramente distintos. Jane Jacobs (1973: 12 ) elabora unacrtica al planeamiento ortodoxo al que acusa de ver la realidad como una intrusa y a la que se dejade lado, postulando acciones correctas e ignorando o no teniendo en cuenta el entorno creado enlos barrios clandestinos. Es el caso de la decisin de erradicar tales asentamientos e iniciar unaaccin ortodoxa.

    Sin embargo, los asentamientos clandestinos como actuaciones en la ciudad de acuerdo a uninters particular con el tiempo buscan ser regulados de alguna forma con el objeto de evitarconflictos o perjuicios entre los diversos vecinos (Trapero, 1994: 21). Es as como a partir de ladcada de los 70 se aceptan estos procesos, pero su solucin es un desafo para gobernantes ytcnicos quienes muchas veces prefieren ignorarlos o postergar cualquier iniciativa que facilite elmejoramiento del hbitat en continua degradacin (Di Loreto y Hardoy, 1985:172).

    6. Concepto de ciudad: Torres Castillo (1999: 11) al referirse a los estudios que buscan caracterizarsocialmente a los pobladores de los barrios de origen clandestino, indica que las posiciones oscilandesde quienes los perciben como masa annima amenaza para el orden social, hasta quienes losconsideran armnicas comunidades o sujetos portadores del cambio social. l a su vez ve losbarrios populares como un espacio de constitucin de diferentes identidades colectivas, condiciny consecuencia para la irrupcin de nuevos actores urbanos. Un elemento del territorio comocohesionador de sentido de pertenencia barrial es la estructura espacial del barrio ya consolidado ylos usos que sus habitantes le dan.

    En los barrios de origen clandestino el tipo de estructura vial, el modelo de construccin, laexistencia de espacios pblicos usados como tales o de espacios comunes privatizados y lasprcticas sociales realizadas en lugares comunes, son factores que inciden, de una manera u otra,en la creacin de un sentido de pertenencia a un vecindario, a un grupo social integrado a un

    espacio comn, como es, citado por Torres Castillo (1999: 19). Un espacio con talescaractersticas termina por constituir una trama de relaciones comunitarias que identifica a unnmero de habitantes de diversos orgenes y con distintas historias en un nuevo nosotros entorno al espacio y un futuro por compartir. Es un imaginario colectivo que se distingue claramentedel de otros grupos sociales.

    Sin embargo, como expresa Hardoy (1996: 19) la ciudad que surge de la pobreza y de lasnecesidades insatisfechas ms urgentes es reinventada todos los das por un gran nmero de

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    decisiones individuales, familiares y comunitarios descoordinados, y por impulsos impredecibles

    que no estn sujetos a planes, normas y standards oficiales. Como resultado, las ciudades

    muestran los fuertes contrastes entre la ciudad legal y la ciudad ilegal, autoconstruida, incluso

    autogobernada y administrada por millones de personas. Tal situacin hace que en un barrio deeste tipo no se encuentren funciones urbanas semejantes, o actividades econmicas afines o usoscomplementarios. En estos espacios pueden convivir las ms diversas actividades productivas conusos urbanos sin ningn tipo de compatibilidad entre ellos (Franco Silva, 1999:40).

    La ciudad legal y la ciudad ilegal45

    Hardoy y Satterthwaite (1987: 14) indican que las diferencias entre la ciudad de los ricos y la ciudadde los pobres, entre la ciudad legal y la ciudad ilegal, no son nuevas, ya que han existido en estrecharelacin durante miles de aos. Los asentamientos ilegales adquieren su identidad por referencia ycontraste al convivir en la ciudad con los legales46, pero por una definicin negativa, a travs de loque no son o no tienen en comparacin con los legales: los pobres urbanos construyen sus viviendas en

    terrenos invadidos pblicos o privados, o cuando compran un terreno en subdivisiones ilegales, yadems construyen sin tener en cuenta las normas edilicias vigentes (Hardoy y Satterthwaite, 1987:25).

    Esta distincin establecida por los mencionados autores, De Soto (1987) la examina desde el punto devista de la informalidad47 como una categora que crea con base en la observacin emprica delfenmeno en sus distintas manifestaciones, y propone la siguiente definicin: Sector informal esaquel que funciona al margen de la ley, es decir, es aquel sector que con fines lcitos, para distinguirlo

    de los criminales, utiliza medios ilcitos para conseguir esos mismos fines (De Soto et al, 1988). Ensu estudio sobre la informalidad en la ciudad de Lima, concluye que la informalidad se producecuando el Derecho impone reglas que exceden el marco normativo socialmente aceptado, no ampara

    las expectativas, elecciones y preferencias de quien no puede cumplir tales reglas y el Estado no tienela capacidad coercitiva suficiente (De Soto, 1987: 12).

    Surge as un conjunto de normas extralegales que terminan por regular las relaciones sociales,compensar la falta de proteccin legal y conseguir progresivamente estabilidad y seguridad para losderechos adquiridos.48 En esa evolucin de los asentamientos informales a costa de la derrota de laformalidad, la informalidad logra establecer, despus de algunos aos, lo que De Soto denomina unnuevo sistema de derechos de propiedad sobre la tierra (De Soto, 1987: 19). En una crtica acerca delos anteriores planteamientos, Vctor Tokman (De Soto et al, 1988) considera que De Soto utiliza unaconcepcin de lo informal unidimensional, basada en aspectos legales, cuando lo importante es que elsustrato econmico determina los ingresos de los pobres, y no tanto el incumplimiento de la ley. Por

    45 En alegora a la obra de Hardoy y Satterthwaite (1987).46 Es necesario considerar, como lo indica UN Habitat (1996: 240), que existen grandes variaciones entre

    ciudades y pases en aspectos tales como la naturaleza de la legislacin que regula la propiedad y uso de la

    tierra: En todos los pases, el acceso de la gente a la tierra dentro de los mercados ilegales est influidopor las actitudes tradicionales y/o legales a los derechos de propiedad y por las actitudes oficiales .

    47 No son informales los hombres, son informales sus actividades Ghersi (s.f.).48 Algunos autores ven este manejo de normas extralegales como procesos donde interviene la corrupcin,

    pero a la que no consideran mala: De hecho, la corrupcin puede aumentar la libertad econmica enaquellas naciones donde las reglas del juego son tan ineficientes que cumplir con dichas reglas es

    extremadamente caro. La corrupcin es, como bien ha indicado el Banco Mundial, un sntoma de un

    entorno poltico y de una infraestructura institucional dbiles. Eso es lo que hay que remediar y, en

    ciertos casos, la corrupcin provee el antdoto necesario. (Rodrguez, s.f.)

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    ello, Tokman considera que legalizar la pobreza no produce mayores ingresos para los pobres. Hayque afectar tambin las condicionantes econmicas.

    Rodrguez y Arnold (1999) ven el surgimiento del mundo de la organizacin informal desde la pticade los sistemas organizacionales, uno de los niveles de construccin sistmica planteados porLuhmann (1998). En el anlisis de la teora desarrollada por Luhmann, Rodrguez y Arnold (1999:158) indican que: Las organizaciones significan una limitacin de las posibilidades de la accin atravs de una regulacin ms o menos estricta de las posibilidades comunicativas disponibles para losactores sociales que ingresan a ellas. Es por esto que, como contrapartida a esas limitaciones, surge

    el mundo de la organizacin informal, es decir, espacios internos a la organizacin, donde priman las

    relaciones interaccionales que no son controlables por los medios formales. Este entorno interno delas organizaciones puede incluso ganar espacio para constituirse en una organizacin dentro de la

    organizacin.

    Lo que va de lo informal a lo formal

    En la Tabla 1 se presenta un resumen de las diferentes caractersticas que explican y ayudan a construirel concepto de asentamiento clandestino. Es importante conceptualizar el sector clandestino como un proceso dinmico en permanente cambio, en que las caractersticas se transforman y desarrollan(Kellett, 1995: 30), por lo que la columna correspondiente a los asentamientos clandestinos se divideen dos: la de la izquierda corresponde a las caractersticas de la etapa inicial de los asentamientos, endonde hay una clara diferenciacin con los asentamientos legales. La columna de la mitad presenta lasituacin de los asentamientos mientras se encuentran en etapa de consolidacin, lo que en muchos delos casos llevara a que, con el tiempo, muchas de las caractersticas de estos asentamientos sean las dela columna de la derecha, que corresponde a los asentamientos de carcter legal.

    En el estudio se utilizar para referirse al tipo de urbanizacin que se analiza los tr