VIVIR EN BOGOTÁ. CONDICIONES DE SEGURIDAD 2014
Evaluación de la gestión distrital en convivencia y seguridad ciudadana y de las
políticas públicas de desarme, restricción al consumo de alcohol, intervención de sitios
de alta concentración de violencia y delincuencia, y privación de libertad.
Marzo de 2015.
VIVIR EN BOGOTÁ
CONDICIONES DE SEGURIDAD 2014
Veeduría Distrital
Adriana Córdoba Alvarado Veedora Distrital Alexandra Rodríguez del Gallego Viceveedora Distrital Juan Carlos López López Veedor Distrital Delegado para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal Óscar Enrique Ortiz González Veedor Distrital Delegado para la Contratación Marcela Rocío Márquez Arenas Veedora Distrital Delegada para la Atención de Quejas y Reclamos Martha Lucia de La Cruz Federici Veedora Distrital Delegada para la Participación y Programas Especiales Coordinación y revisión Juan Carlos López López Equipo de trabajo Hugo Acero Vásquez Asesor Externo Miryan Yolanda Nope Aguirre Profesional Especializado de la Veeduría Distrital Con la colaboración de: Alexandra Avilán Contratista Veeduría Distrital
www.veeduriadistrital.gov.co Bogotá, D.C.
CONTENIDO
1. Gestión administrativa Distrital de la política de convivencia y seguridad
ciudadana 2012, 2013 y 2014.
2. Comportamiento de las muertes violentas y los delitos de mayor impacto 2013
y 2014.
2.1. Comportamiento de las muertes violentas.
2.2. Comportamiento de los demás delitos de mayor impacto social 2008, 2014.
2.2.1. Lesiones comunes.
2.2.2. Hurto de Vehículos
2.2.3. Hurto de Motos
2.2.4. Hurto a Personas
2.2.5. Hurto a residencias
2.2.6. Hurto a establecimientos comerciales
2.2.7. Hurto de bancos
2.3. Otros delitos de impacto social.
2.4. Conclusiones
3. Victimización
4. Percepción de Inseguridad
4.1. Conclusiones victimización y percepción de seguridad
5. Seguridad Bogotá región
a) Creación del Área Metropolitana.
b) Región Administrativa y de Planificación Especial –RAPE-.
c) Relación estratégica en materia de seguridad Bogotá Soacha.
6. Intervención de sitios de alta concentración de violencia y delincuencia:
Seguridad Humana 75/100.
6.1. Estrategia Integral de Priorización y Focalización Seguridad Humana
75/100.
6.2. Recomendaciones.
7. Desarme ¿qué tanto ha contribuido la reducción de los homicidios?
7.1. Conclusiones
8. Control al consumo de alcohol y violencia
8.1. Conclusiones
9. Hacinamiento de los establecimientos carcelarios, de la Unidad Permanente de
Justicia UPJ y de las Unidades de Reacción Inmediata URI en Bogotá
9.1. Presentación
9.2. Contexto.
9.3. Presentación de la problemática.
9.4. Hacinamiento y vulneración de derechos.
9.5. Situación cárceles y penitenciaria
9.5.1. Cárcel Modelo.
9.5.2. Cárcel de mujeres El Buen Pastor.
9.5.3. Penitenciaria La Picota.
9.5.4. Cárcel Distrital.
9.6. Conclusiones y recomendaciones cárceles y Penitenciaria
9.7. Situación de la Unidad Permanente de Justicia UPJ y Unidades de Reacción
Inmediata –URI- de la Fiscalía General de la Nación en Bogotá.
9.7.1. Situación actual de la UPJ y URI de Puente Aranda.
9.7.2. Situación de la URI de Engativá
9.7.3. Situación de la URI de Kennedy.
9.7.4. Situación de la URI de Ciudad Bolívar.
9.7.5. Situación de la URI de Usaquén.
9.7.6. Conclusiones y recomendaciones
10. Violencia de género.
10.1. Resumen estadístico sobre Violencia de género.
a. Violencia homicida
b. Violencia interpersonal
c. Violencia comunitaria
d. Delito sexual
e. Violencia intrafamiliar
10.2. Conclusiones y recomendaciones.
11. Población vulnerable en especial jóvenes y habitante de calle.
11.1. Caracterización.
11.2. Programas y metas orientadas a los habitantes de la calle.
11.3. Centro de Atención Medico a Drogodependientes (CAMAD)
11.4. Instalaciones en Bogotá para la atención de habitante en
situación de vida en calle – Adultos.
11.5. Instalaciones en Bogotá para atención NNAJ habitante de
calle.
11.6. Conclusiones
12. Aplicación del Esquema de Análisis Integral Preventivo al Sector de
Gobierno, Seguridad y Convivencia
12.1. Proposición central
12.2. Hechos relevantes y conclusiones
13. Anexos
Anexo 1. Avance de las metas propuestas en el plan de desarrollo
distrital “Bogotá Humana”, del Sector.
Anexo 2. Avance frente a las metas del Plan Integral de Convivencia y
Seguridad Ciudadana –PICSC-
Anexo 3. Análisis de Requerimientos al Sector Gobierno, Seguridad y
Convivencia
LISTADO DE CUADROS
Cuadro No 1. Bogotá: Muertes violentas 2013, 2014 Cuadro No 2. Delitos de mayor impacto. Bogotá 2013, 2014. Cuadro No 3. Metas de Impacto seguridad Plan de Desarrollo del Alcalde Gustavo Petro 2011 (línea base), 2014. Cuadro No 4 Victimización ciudades de Colombia. 2012, 2013 Cuadro No 5 Percepción de inseguridad ciudades de Colombia. 2012, 2013 Cuadro No 6 Homicidios registrados en los municipios que limitan con Bogotá. Cuadro No 7 Balance intervención Plan 75/100. Cuadro No 8. Homicidios en los barrios catastrales de la estrategia 75/100. Cuadro No 9 Reportes ciudadanos a la línea 123 del riñas, lesiones y hurtos. Cuadro No 10 Población carcelaria en Bogotá. Cuadro No 11 Situación de la UPJ y las URIs en Bogotá. Cuadro No 12 Homicidios por sexo y tasas Colombia 2010 – 2013. Cuadro No 13 Lesiones personales por sexo y tasas Colombia 2010 – 2013. Cuadro No 14 Delitos sexuales por sexo y tasas Colombia 2010 – 2013. Cuadro No 15 violencia intrafamiliar por sexo y tasas Colombia 2010 – 2013. Cuadro No 16 Censos de habitantes de calle, Bogotá 2001, 2011. Cuadro No 17. Rango de edad de la población habitante de calle censada 2011. Cuadro No 18. Lugar de nacimiento de los habitantes de calle. Censo 2011. Cuadro No 19. Rango etario en que las personas censadas iniciaron habitabilidad en calle. Cuadro No 20. Razones aducidas para iniciar habitabilidad en calle y consumo de SPA.
LISTADO DE GRÁFICAS
Gráfica No 1. Bogotá: comportamiento de los homicidios 1961 – 2014
Gráfica No 2. Comportamiento de las lesiones comunes. Bogotá 2008, 2013
Gráfica No 3. Bogotá: Hurto de Vehículos 2008, 2013
Gráfica No 4. Bogotá: Hurto de motos 2008, 2013
Gráfica No 5. Bogotá: Hurto de personas 2008, 2013
Gráfica No 6. Bogotá: Hurto de Residencias 2008, 2013
Gráfica No 7. Bogotá: hurto a establecimientos comerciales 2008 2013
Gráfica No 8. Bogotá: Hurto a bancos. 2008 2013.
Gráfica No 10. Bogotá: Violencia intrafamiliar 2008, 2013
Gráfica No 11. Bogotá: Delitos sexuales. 2008, 2013.
Gráfica No 12. Victimización.
Gráfica No 13. Indicador de denuncia.
Gráfica No 14. Percepción de inseguridad.
Gráfica No 15 Bogotá, Soacha: tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes 1999, 2013.
Gráfica No 15. Bogotá: comportamiento de los homicidios enero 2011, junio de 2014.
Gráfica No 16. Porcentaje de armas utilizadas en Homicidios. Bogotá 2007, 2013 y primer
semestre de 2014.
Gráfica No 17. Porcentaje de participación de las armas de fuego en los homicidios en
Bogotá, según condición del arma. 2008, 2013.
Grafica No 18. Presencia de alcohol en victimas de homicidios, 2014
Gráfica No 19. Incidencia del consumo de licor en victimas 2007, 2013. Bogotá D. C.
VIVIR EN BOGOTÁ
CONDICIONES DE SEGURIDAD 2014
INTRODUCCIÓN
La Veeduría Distrital, como parte de su misión, viene realizando el seguimiento a
diferentes sectores de la Administración Distrital, entre estos al de seguridad y convivencia,
por ser uno de los que más influye en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, así
como en el desarrollo económico, ya que una ciudad segura atrae inversión. Es así como el
presente estudio pretende brindar herramientas a la Administración para la toma de
decisiones y al público interesado, en especial a quienes ejercen el derecho y deber de la
participación, información sobre los temas que inciden en la seguridad.
Este informe se encuentra estructurado de la siguiente manera:
En la primera parte se hace un breve análisis de los avances en la gestión, durante el
periodo administrativo 2012- 2014, en el que se resaltan los avances y aquellos aspectos en
los que aún se encuentran rezagos o debilidades.
En el segundo capítulo se analiza el comportamiento de las muertes violentas: homicidios,
suicidios, muertes en accidentes de tránsito y muertes accidentales, así como de los delitos
de mayor impacto social: lesiones personales, los diferentes tipos de hurto y otros delitos. A
renglón seguido se observa el comportamiento ciudadano frente a estos temas, a través de
las cifras de las encuestas de victimización y percepción sobre la seguridad.
El estudio continúa con el tema de la seguridad Bogotá - región, en el que se analizan
diferentes posibilidades de organización regional, tales como el Área Metropolitana y la
región administrativa especial –RAPE- como la creación del área metropolitana, así como
la relación estratégica con Soacha, en materia de seguridad.
En los siguientes capítulos se estudian los resultados de las políticas públicas de seguridad
tales como la intervención en sitios de alta concentración de violencia y delincuencia:
seguridad humana 75/100; el desarme y el control al consumo de alcohol. Así como la
situación de las personas privadas de la libertad, para lo que se hace un recuento de los
establecimientos carcelarios en la ciudad y su estado tanto físico como de hacinamiento, al
igual que de la Unidad Permanente de Justicia –UPJ- y las Unidades de Reacción Inmediata
–URI-.
Otros temas, objeto de este informe, son los dirigidos a poblaciones especiales: la violencia
de género en la ciudad, la población vulnerable en especial jóvenes y habitantes de calle, en
este último se analizan, entre otros, los Centros de Atención Medico a Drogodependientes
–CAMAD-, por ser una propuesta nueva de la presente Administración y por lo
cuestionado que fue este programa.
El estudio finaliza con los resultados de la aplicación de la herramienta Esquema de
Análisis Integral Preventivo para el sector de Gobierno, seguridad y convivencia ciudadana,
en el que se destaca la escasa coordinación del sector, la gran cantidad de contratistas frente
a los funcionarios de planta y la baja ejecución física de las metas del plan, así como de los
recursos financieros, es decir la ejecución presupuestal.
Como se observa, el estudio hace un análisis integral del tema de seguridad, tanto de la
parte institucional del sector como de los resultados obtenidos, a través de la ejecución de
algunas políticas públicas y el sentir de la ciudadanía frente a la seguridad. Por esta razón y
por tratarse del análisis del tercer año de la actual Administración, el informe cobra mayor
importancia, ya que les permite tanto a la ciudadanía como a los diferentes candidatos a la
Alcaldía Mayor tener una visión de la ciudad en un tema tan vital como el de la seguridad.
Espero que este informe sea utilizado para lograr una mejor gestión en el sector y que
aporte a la superación de los principales problemas que afectan día a día a los habitantes de
la ciudad.
ADRIANA CÓRDOBA ALVARADO
Veedora Distrital
VIVIR EN BOGOTÁ. CONDICIONES DE SEGURIDAD 2014
1. Gestión Administrativa Distrital
Durante el primer semestre 2013 la Veeduría Distrital evaluó la Política de convivencia y
seguridad ciudadana del Distrito capital durante el 2012, este trabajo no se limitó a analizar
los resultados del primer año de gobierno del Alcalde Gustavo Petro en términos del
seguimiento de los distintos delitos de mayor impacto, sino a realizar un pormenorizado
análisis de lo que ha sido la ejecución de la política en lo que tiene que ver la gestión
administrativa y la ejecución de recursos de la Secretaria de Gobierno y del Fondo de
Vigilancia y Seguridad, la coordinación interinstitucional entre los organismos de
seguridad, justicia y desarrollo social, los distintos planes y los resultados obtenidos en
materia de reducción de la violencia y la delincuencia y el mejoramiento de la convivencia
y de la cultura ciudadana. Para realizar esta evaluación se desarrollaron las siguientes
actividades:
Revisión de la normatividad constitucional y legal para la gestión de seguridad
ciudadana y la convivencia, en particular la que le da facultades a los alcaldes para
gestionar estos temas.
Análisis de la estructura administrativa y de gestión de la Administración Distrital
en estos temas.
Se recopilaron y analizaron documentos como el Plan de Desarrollo económico y
social y de obras públicas para Bogotá Distrito Capital 2012 - 2016 Bogotá
Humana, los borradores hasta ese momento elaborados del Plan Integral de
Convivencia y Seguridad Ciudadana del Alcalde Gustavo Petro y otros
documentos, trabajos e investigaciones.
Información estadística de delitos de mayor impacto y de violencia de la Policía
Metropolitana de Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses y del Centro de
Estudios y análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana CEACSC..
Las encuestas de percepción de seguridad, victimización, confianza institucional y
cultura ciudadana de la Cámara de Comercio del Bogotá, de Bogotá Cómo Vamos
y de Corpovisionarios.
Entrevistas a funcionarios y exfuncionarios que tienen y han tenido que ver con la
gestión de la convivencia y la seguridad ciudadana en Bogotá.
Entrevistas con funcionarios de la Policía Metropolitana.
Entrevistas a funcionarios de otras dependencias distritales que ejecutan programas
y proyectos que contribuyen a mejorar la seguridad y la convivencia ciudadana.
Visitas a instituciones que tienen que ver con estos temas
Los resultados de esta evaluación fueron presentados a la Administración y posteriormente
publicados por parte de la Veeduría a través del documento “Vivir en Bogotá, Condiciones
de seguridad 2012 y primer semestre del 2013”. La evaluación se orientó
fundamentalmente a llamar la atención sobre los problemas de gestión administrativa de la
convivencia y la seguridad en la ciudad, a mostrar los resultados en materia de violencia,
delincuencia y convivencia y sus límites interpretativos y a realizar una serie de
recomendaciones para mejorar la gestión de estos temas.
Para mirar qué tanto se ha avanzado en el 2013 y 2014 en materia de gestión, a
continuación se presenta de manera esquemática cuáles fueron los problemas detectados en
la evaluación, las recomendaciones que se hicieron y lo hasta ahora hecho por la
administración para solucionarlos. La evaluación que se presenta a continuación se centra
en las siguientes áreas:
Liderazgo, dirección y autonomía de la gestión distrital de la convivencia y la
seguridad ciudadana por parte del Alcalde (componente político).
Trabajo interinstitucional y coordinado (componente administrativo y técnico).
Información confiable (componente técnico).
Planes de seguridad y convivencia (componente político y técnico).
Estructura administrativa, recursos administrativos, humanos y financieros
(componente técnico).
Rendición de cuentas, evaluación y seguimiento (componente técnico y político).
Participación de la sociedad civil y evaluación externa (componente político y
técnico).
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ 2014
Elementos de la gestión
Qué se encontró en el 2012 Qué se avanzó en el 2013 y 2014.
Liderazgo. Dirección y
autonomía de la gestión distrital de la convivencia y la
seguridad ciudadana por
parte del Alcalde (componente
político).
Ha mejorado en cabeza del Alcalde Gustavo Petro, pero todavía no es tan claro el liderazgo de la Secretaría de Gobierno.
Sigue mejorando el liderazgo del Alcalde, sin embargo, el Consejo de Seguridad, que es la instancia más importante de coordinación interinstitucional y gestión Distrital y que es liderado por el Alcalde, presenta varios problemas, como son: Incumplimiento del horario de citación, no hay una agenda determinada, se discuten otros temas y no hay seguimiento de los compromisos adquiridos. La Secretaría de Gobierno mejoró su liderazgo desde la administración del Secretario Luis Alfonso Jaramillo.
Se está recuperando la autonomía que tenía la ciudad en la gestión de la seguridad, respecto al Gobierno Nacional, autonomía que se disminuyó durante las dos administraciones anteriores (2004, 2008).
Hay mayor autonomía en el manejo y gestión de la seguridad en la ciudad por parte del Distrito respecto al Gobierno Nacional, Hay que avanzar en una mayor coordinación con la Presidencia a través del Consejero de Seguridad y del Ministerio de Defensa
Trabajo Interinstitucional
y coordinado Componente
administrativo y técnico.
Los niveles el coordinación al interior de la Secretaría de Gobierno todavía no son los óptimos, cada dirección, programa y proyecto trabajan como islas independientes, cada uno por su lado sin ninguna coordinación.
Se han hecho esfuerzos importantes para coordinar las acciones entre los distintos programas y proyectos que tiene la Secretaría, pero todavía hace falta dirección y trabajo en equipo.
La situación es más complicada cuando se trata de trabajar con otras instituciones del Distrito para solucionar problemas de convivencia y seguridad. Prevalece el sentido de la colaboración y no del trabajo en equipo donde cada institución hace lo que le corresponde, lo hace de la mejor manera y responde públicamente por los resultados.
Con el Plan Seguridad Humana 75 Cien se tiene por objetivo “Reducir las conflictividades, violencias y delitos de 75 barrios (2%) de los 3799 barrios de Bogotá D.C. en 19 UPZ (16.9%) de las 112 UPZ, a través de la intervención interinstitucional de las entidades que integran la administración distrital.” se ha avanzado en los niveles coordinación, sin embargo la policía cree que hay que definir mejor las zonas de intervención de este Plan
Existe bajo nivel de institucionalización de los programas y proyectos que se ejecutan en la Secretaría de Gobierno y del Fondo de Vigilancia y Seguridad. La mayoría son ejecutados por contratistas que constituyen una amplia nómina paralela. Por ejemplo, el Fondo de Vigilancia y Seguridad tiene más de 600 contratistas y la sola Dirección de Seguridad de la Secretaría de Gobierno tiene 187, frente a 11 funcionarios de Planta.
Esta situación no ha cambiado, persiste en el FVS una alta nomina paralela con más de 600 contratistas frente a una mínima proporción de funcionarios de planta. Igual situación se presenta en algunas dependencias de la Secretaría de Gobierno.
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ 2014.
Elementos de la gestión
Qué se encontró en el 2012 Qué se avanzó en el 2013 y 2014.
Información confiable Componente
técnico.
Hoy el CEACSC no maneja las cifras de violencia y delincuencia, hay problemas con las instituciones fuente, especialmente con la Policía
Se ha solucionado en parte los problemas de información entre la Policía y el CEACSC, la policía hoy entrega información al CEACSC, sin embargo los análisis y propuestas de solución a los problemas no se trabajan de manera conjunta.
En muchos casos el CEACSC no atiende los requerimientos y directrices de las instancias responsables de los temas de convivencia y seguridad, como son el secretario de Gobierno y el Subsecretario de Asuntos para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Por esto se multiplican los esfuerzos y recursos invertidos, por ejemplo, la Dirección de Seguridad de la Subsecretaria financia su
Mejoró el trabajo del CEACSC orientado a fortalecer la elaboración, ejecución y evaluación de la Política Pública de Convivencia y Seguridad Ciudadana del Distrito y además en el análisis de las cifras de violencia y delincuencia y en la formulación de propuestas para la solución de estos problemas. Es un soporte importante para la gestión del Secretario de Gobierno y para los programas que desarrolla la Subsecretaria de
propio observatorio. Convivencia y Seguridad Planes de
seguridad y convivencia Componente
político y técnico.
Bogotá no cuenta con un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana de la administración del Alcalde Gustavo Petro.
Se elaboró y se está ejecutando el Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana PICSC 2013-2023. Cabe anotar que la Administración acogió las observaciones hechas por la Veeduría Distrital durante la elaboración del Plan, sin embargo la Policía Metropolitana no se siente parte de ese Plan, en la medida en que no participó de su elaboración y no se han tenido en cuenta sus observaciones.
Hay que actualizar el Plan Maestro de Equipamientos
Todavía no se actualiza este Plan
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ 2014.
Elementos de la gestión
Qué se encontró en el 2012 Qué se avanzó en el 2013 y 2014.
Estructura administrativa Recursos administrativos, humanos y financieros. Componente técnico.
La Secretaria de Gobierno no tiene el liderazgo en la gestión de la convivencia y la seguridad ciudadana.
Mejoró ese liderazgo después de la Gestión del Secretario Luis Alfonso Jaramillo
Presenta descoordinación a interior de la Secretaría de Gobierno, cada dirección y proyecto trabaja por su lado.
Ha mejorado la coordinación, pero todavía no se siente un equipo de trabajo al interior de la Secretaría
La Secretaría de Gobierno no tiene la dirección y control del Fondo de Vigilancia y Seguridad, el cual no responde a sus requerimientos y menos a un plan.
Con la elaboración y expedición del PICSC 2013-2023, los recursos del FVS quedaron asignados a programas y proyectos del Plan y deben ser ejecutados en coordinación con la SDG.
La Secretaría de Gobierno y el Fondo de Vigilancia y Seguridad tienen una alta nomina paralela que no permite la institucionalización de los programas y proyectos ejecutados por contratistas
La situación no ha cambiado. La administración publica al no contar con funcionarios de planta que garanticen el conocimiento y sostenibilidad de los programas y proyectos ponen en riesgo no solo los recursos públicos, sino la continuidad a largo plazo, dada la inestabilidad de los contratistas.
Se cuenta con recursos del Fondo y de la Secretaría, pero su ejecución no responde a un Plan.
Se hacen esfuerzos importantes para que los recursos de inversión del FVS respondan a los requerimientos del Plan.
La Secretaría de Gobierno debe asumir la dirección del Número Único de Seguridad y Emergencias –NUSE-que en la actualidad
La situación no ha cambiado, inclusive está en riesgo la contratación de actualización técnica y tecnológica del NUSE, dado que existen
tiene graves problemas de dirección, coordinación interinstitucional y operatividad.
problemas en la respectiva licitación. Hace falta que la Secretaría de Gobierno asuma la responsabilidad de la dirección y manejo de este sistema.
El proyecto de crear la Secretaria de Seguridad se archivó y no responde a los verdaderos requerimientos de manejo del riesgo en la ciudad.
Nuevamente en el Concejo se archivó el Proyecto de Acuerdo para crear la Secretaría de Seguridad. El Gobierno Distrital insiste en la creación de una Secretaría que desvertebra la Secretaría de Gobierno actual, que le deja algunas funciones en materia de seguridad y que no apunta como lo recomendó la Veeduría a crear una Secretaria de Seguridad que gestione de manera integral los distintos riesgos (naturales y antrópicos) a que están expuestos los ciudadanos en su vida cotidiana.
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA EN BOGOTÁ 2014.
Elementos de la gestión
Qué se encontró en el 2012 Qué se avanzó en el 2013 y 2014.
Rendición de cuentas
evaluación y seguimiento Componente
técnico y político.
La rendición de cuentas se ha reducido a la entrega de las cifras de violencia y delincuencia, en particular en lo que hace a reducción de los homicidios. (Medicina Legal y Policía Metropolitana), en la medida que no existe una política sobre la cual responder públicamente.
Persiste rendición de cuentas reducida a la entrega de las cifras de violencia y delincuencia, en particular en lo que hace a reducción de los homicidios. Con la puesta en ejecución del Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana PICSC 2013-2023, se puede esperar que a partir del primer semestre de 2014 se haga una buen ejercicio en este campo
Participación de la sociedad civil
evaluación externa
Componente político y técnico).
Destacable el papel de la Cámara de Comercio y del Programa Bogotá Cómo Vamos.
Estos programas se han consolidado como los evaluadores externos de los resultados de convivencia y seguridad de la ciudad.
Hay que difundir y aplicar el Acuerdo 321 de 2008. Juntas Zonales de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Hasta ahora este Acuerdo está en el papel.
2. Comportamiento de las muertes violentas y los delitos de mayor
impacto 2014.
Con base con base los datos suministrados por el Centro de Estudios y Análisis en
Convivencia y Seguridad Ciudadana –CEACSC- de la Administración Distrital, la Policía
Metropolitana, el Instituto de Medicina Legal a continuación se presenta el comportamiento
de las muertes violentas y de los demás delitos de mayor impacto.
2.1 Comportamiento de las muertes violentas
De acuerdo con las cifras de Medicina Legal, en el 2014, salvo las muertes accidentales, las
demás muertes violentas aumentaron, el homicidio creció en un 5,6%, las muertes en
accidentes de tránsito en un 16.3% y los suicidios en un 15.7%, como se puede ver en el
Cuadro No. 1. Con este número de homicidios, tasa por cada 100.000 habitantes en el 2014
se situó en 17,4.
Cuadro No 1 MUERTES VIOLENTAS 2013-2014
2013 2014 variación % Homicidios 1283 1355 5,6
Muertes en accidentes de Transito 534 621 16.3
Suicidios 236 273 15.7
Muertes accidentales 262 214 -18.3
Total 2315 2463 6.4 Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Con relación al comportamiento de los homicidios, como lo muestra la Grafica No.1, la
tendencia a la disminución que venía desde el año 2011 se estancó en el 2013 y en el 2014
creció, se pasó de una tasa de 22,1 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2011 a
16,9 en el 2012, en el 2013 con igual número de homicidios del 2012 (1283) se registró una
tasa de 16,7 y el 2014 aumentó a 17,4 (ver siguiente gráfica No 1)
Gráfica No 1.
Bogotá: comportamiento de los homicidios 1961 – 2014 Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes.
4.5
4.5
4.4 5.0
10.0
8.5
8.5 10
.0
8.0 10
.0
10.0
9.0
9.0 10
.5
10.5 12
.0
11.0
11.0
15.0 17
.0
25.0
20.0
16.0 17
.0
23.5
30.0
30.0 32
.0
41.0
38.5
55.9
63.2
80.0
69.7
58.9
56.5
47.1
40.5
39.0
34.8
30.7
29.3
24.3
23.5 24
.5
19.2
19.9
20.5 22
.7 23.7
22.1
16.9
16.7
17.3
*
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal. Cálculos: Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana Secretaría
de Gobierno.
De acuerdo con el Balance provisional de homicidios de 2013 y 2014, elaborado por el
Centro de Estudios y Análisis de Convivencia y Seguridad Ciudadana –CEACSC- de la
Secretaria de Gobierno, el aumento de los homicidios durante el 2014 se debió a la lucha
por el control del microtráfico, que en el fondo es narcotráfico, y esta aseveración se
sustenta en el aumento de los casos de sicariato que pasaron de 96 casos en el 2013 a 215
en el 2014. Por si misma las cifras daría la razón al argumento; sin embargo, hay que
mirarla con más detalle para poder ser asertivos a la hora de proponer soluciones.
2.2 Comportamiento de los demás delitos de mayor impacto social
2008 - 2014.
En el caso de las cifras de delitos de mayor impacto, hay que resaltar que a finales del 2013
se registró una discusión pública entre la Policía Metropolitana y la Secretaría de Gobierno
respecto a la confiabilidad de las cifras de delitos de mayor impacto social, en la medida en
que existen dos fuentes con información distinta, por un lado, la que maneja la Policía
Metropolitana por medio del Sistema de Información Estadístico Delincuencial,
Contravencional y Operativo de la Policía Nacional y, por el otro, el Sistema Penal Oral
Acusatorio SPOA de la Fiscalía General de la Nación. Frente a tal situación, la Policía
Metropolitana asumió el proceso de cruce de información entre estas dos bases de datos y
de convalidación, a partir del 2012.
Cabe anotar que las diferencias entre las dos bases de datos y el alto subregistro de
denuncias que existen en torno a la mayoría de los delitos de mayor impacto social, hacen
que la confiabilidad de las cifras sea baja. Sin embargo, son los únicos datos que se tienen y
allí las autoridades (Policía Metropolitana, Administración Distrital y Fiscalía General de la
Nación) deben ponerse de acuerdo para mejorar la atención a las víctimas, promover la
denuncia y mejorar su recepción, esto para que la ciudad pueda contar con cifras de
violencia y delincuencia más confiables.
Al respecto, las encuestas de victimización de la Cámara de Comercio y de Bogotá Cómo
Vamos, desde hace algunos años, y la encuesta del DANE sobre convivencia y seguridad
que se aplica en las principales ciudades del país en los dos últimos años, entregan
información más confiable para evaluar el estado de la seguridad en Bogotá y en las
ciudades donde se aplica.
Tanto las cifras de denuncias de los delitos de mayor impacto social, como las encuestas de
victimización y percepción de seguridad y las investigaciones que se hacen en torno a
hechos que afectan la seguridad y la convivencia de los ciudadanos, son instrumentos
importantes que deben ser reconocidos y fortalecidos por las autoridades para que cada vez
se disponga de más medios para saber si las políticas que se aplican en estas materias están
sirviendo o se están quedando cortas para enfrentar los hechos de violencia y delincuencia
que afectan el bienestar de los ciudadanos.
Ahora bien, de acuerdo con las cifras suministradas por el Centro de Estudios y Análisis en
Convivencia y Seguridad Ciudadana –CEACSC- de la Secretaría Distrital de Gobierno,
durante el año 2014 los delitos aumentaron, con la única excepción del hurto a
establecimientos comerciales que disminuyó en un 4%, como se puede observarse en el
Cuadro No 2:
Cuadro No 2. Delitos de mayor impacto. 2013 - 2014
Delitos 2013 2014* Variación % Lesiones comunes 12.126 12.507 3,1
Hurto Vehículos 2.208 2.294 3,9
Hurto motos 2.279 2.779 21,9
Hurto a personas 26.912 27.753 3,1
Hurto residencias 4.013 4.792 19,4
Hurto est comerciales 6.550 6.288 -4
Hurto bancos 15 41 173,3
TOTAL 53.566 56.716 5,9 Fuente Fuente: CICRI-MEBOG, actualización 17:04 horas del 13 de enero de 2014. Datos susceptibles de variación en consultas
posteriores. Cálculos: Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana - Secretaría de Gobierno. *Incluye el cargue
y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional y Operativo de la
Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación, realizado por la MEBOG.
Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana - Secretaría de
Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.2.1 Lesiones comunes
De acuerdo con las cifras ajustadas, las lesiones comunes que venían disminuyendo desde
el año 2009, aumentaron de manera sustancial en el 2013 y el 2014, como se puede ver en
la gráfica No 2.
Gráfica No.2
Lesiones Comunes 2008 - 2012
11.482
9.9069.272
10.306
8.086
12.12612.507
5.000
10.000
15.000
2008* 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Policía Metropolitana y CEACSC de la Secretaría Distrital de Gobierno
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional
y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación,
realizado por la MEBOG. Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
Es de anotar que a las autoridades les preocupa como cada vez más los ciudadanos recurren
a la violencia como un mecanismo para solucionar conflictos. Frente a esta situación,
acciones de cultura ciudadana y de resolución pacífica de conflictos pueden contribuir de
manera sustancial a cambiar tal realidad.
2.2.2 Hurto de Vehículos.
Este delito, que se mantuvo estable entre 2008 y 2011, disminuyó en el 2012 y 2013, pero
aumentó en el 2014, como lo muestra la Grafica No. 3:
2.992 2.994 2.9543.112
2.372
2208 2294
1.000
2.000
3.000
4.000
2008 2009 2010 2011 2012* 2013 2014
Gráfica No 3. Hurto de vehículos
2008 - 2014
Fuente: Policía Metropolitana CEACSC
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional
y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación, realizado por la MEBOG. Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.2.3 Hurto de Motos
El hurto de motos no ha dejado de crecer en los últimos años, entre 2008 y 2014 este delito
crecio en un 177%, como se puede ver en la Gráfica No. 4:
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación,
realizado por la MEBOG. Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.2.4 Hurto a Personas
Al igual que el hurto de motos, el hurto a personas ha crecido de manera importante en los
últimos años, al pasar de 16.569 casos denunciados en el 2008 a 27.753 en el 2014, como
se puede ver en la Grafica No. 5
Gráfica No. 5
Hurto a personas 2008 - 2013
16.56915.893
16.831 17.089
15.084
26.91227.753
10.000
20.000
30.000
2008* 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Policía Metropolitana CEACSC
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional
y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación,
realizado por la MEBOG Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.2.5 Hurto a residencias
Este delito que tenía un comportamiento a la baja, en el 2014 aumentó en 779 casos, al
pasar de 4013 casos denunciados en 2013 a 4792 en el 2014, como se puede ver en la
Grafica No. 6:
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional
y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación,
realizado por la MEBOG. Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.2.6 Hurto a establecimientos comerciales
Las cifras de este delito casi se duplicaron entre el 2011 y el 2014, al pasar de 3173 casos
en el 2011 a 6288 en el 2014, como se puede ver en la grafica No.7:
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional
y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación,
realizado por la MEBOG. Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.2.7 Hurto de bancos
El hurto de bancos ha tenido un comportamiento irregular, aumentó entre los años 2010 y
2011, disminuyó en los años 2012 y 2013 y aumentó en el 2014, como se puede ver en la
gráfica No 8:
*Incluye el cargue y actualización de los registros del año 2012 en el Sistema de Información Estadístico Delincuencial, Contravencional
y Operativo de la Policía Nacional a partir del cruce de información con el aplicativo SPOA de la Fiscalía General de la Nación,
realizado por la MEBOG. Los datos del 2014 fueron suministrados por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana - Secretaría de Gobierno- y son susceptibles de variación.
2.3 Otros delitos de impacto social
Dos delitos, que probablemente presentan subregistro, son la violencia intrafamiliar y los
delitos sexuales, frente a los cuales las autoridades deben reorientar sus esfuerzos para
atenderlos eficazmente y, en particular, aumentar la denuncia ciudadana. En este campo, la
meta de la Administración debe ser aumentar las denuncias y poner el foco en ello para que
las autoridades de seguridad, justicia y demás involucradas trabajen para atender de mejor
manera este delito.
En lo que hace a la denuncia de la violencia intrafamiliar, que traía una tendencia a la baja
desde el 2009, en el 2014 aumentó de manera considerable, pasó de 11.727 casos
registrados en Medicina Legal en el 2013 a 16.055 en el 2014, es decir, la denuncia
aumento en un 37%, como se puede ver en la siguiente gráfica:
En lo que hace a los informes periciales por presunto delito sexual solicitados al Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el número de casos ha disminuido en los
dos últimos años. Se pasó de 4.388 casos registrados en el 2012 a 3.554 en el 2013 y a
3.973 en el 2014, como se puede ver en la siguiente gráfica:
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
2.4 Conclusiones
Como lo plantea el informe de muertes violentas de la Veeduría Distrital, el
homicidio ha frenado la tendencia a la baja que traía desde el año 2011, se
estancó en el 2013 y aumentó en el 2014 y si no se diseñan estrategias acordes
con los datos, seguramente, durante el 2015 seguirá aumentando.
Hasta ahora no existe una interpretación sobre lo que sucedió para que el
homicidio no siguiera disminuyendo durante el 2013 y 2014. En el pasado se ha
recurrido a argumentar que la no disminución se debe a que esta tendencia a la baja
llegó a un punto límite y que no es posible seguir bajando más, la famosa teoría de
“el espejo”. También se ha argumentado que el estancamiento, y en algunos casos
aumento, se debe al enfrentamiento entre bandas criminales. En el primer caso, esta
teoría fue utilizada años atrás para justificar el estancamiento o aumento de los
homicidios, pero desapareció completamente cuando hubo reducción de los
homicidios (2006, 2011 y 2012).
De acuerdo con las cifras de delitos de mayor impacto, se puede afirmar que la
seguridad ciudadana desmejoró durante el 2013 y el 2014 así lo corroboran las
cifras de victimización de la Encuesta de la Cámara de Comercio y las cifras de los
delitos de mayor impacto.
Es importante evaluar con mayor detalle la reducción de los homicidios del año
2012 y saber con cierta precisión a qué se debieron esos buenos resultados. En este
caso, es importante mirar sin apasionamiento lo que hizo la Policía Metropolitana,
al mando del General Luis Eduardo Martínez, entre enero de 2012 y mayo de 2013,
periodo durante el cual el homicidio cayó de manera permanente.
Para la Veeduría Distrital, como lo planteo en la evaluación de la Política de
Convivencia y Seguridad durante el 2012 y primer semestre de 2013, las
acciones de la Policía Metropolitana de Bogotá de gerencia y micro gerencia para
reducir los homicidios, que se fundamentaban en concentración de esfuerzos en
sitios de alta violencia y delincuencia, exigencia de resultados, cumplimiento de
metas, seguimiento casi diario y rendición de cuentas, fue lo que mayor incidencia
tuvo en la reducción de este delito en la ciudad.
Dado que las cifras de delitos de mayor impacto social no gozan de confiabilidad, es
necesario fortalecer las políticas de atención de víctimas, mejorar la recepción
de denuncias y estimular la denuncia ciudadana.
De acuerdo con las cifras de homicidios y de los delitos de mayor impacto a 31 de
diciembre de 2014, las metas del Plan de Desarrollo en materia de seguridad no se
han alcanzado, con excepción de la tasa de homicidios y la reducción de hurtos a
entidades financieras. Ver cuadro No 3.
Cuadro No 3 Metas de Impacto Plan de Desarrollo
Sector seguridad
Meta Indicador
Línea base 2011
Logro a dic 2014
Diferencia %
Disminuir a 18 por 100.000 habitantes los homicidios.
Tasa de homicidios por 100.000 habitantes. 22,2 17,4 -21,7
Reducir 15% el número de casos de hurto a residencias.
Numero de casos de hurto a residencias. 4.406 4.792 8,7
Reducir 10% el número de casos de lesiones personales.
Numero de casos de lesiones personales. 10.306 12.507 21,4
Reducir 10% el número de casos de hurto a personas.
Número de casos de hurto a personas. 15.832 27.753 75,3
Reducir a 35% el hurto a entidades financieras.
Número de casos de hurto a bancos 51 41 19,6
Aumentar a 35% el indicador de denuncia.
Denuncia directa de los ciudadanos víctimas de un delito 26% 23% -11,5
Incrementar a 48% los ciudadanos que consideran que el servicio prestado por la policía fue bueno.
Calificación del servicio de la Policía como bueno 43% 38% -11,6
Reducir el porcentaje de victimización a 30%.
Victimas directas e indirectas de un delito 20% 38% 90,0
3 Victimización
Según los datos de la Encuesta de Percepción y Victimización de la Cámara de Comercio
de Bogotá durante el 2012, 2013 y segundo semestre de 2014, el porcentaje de
victimización total reportado creció en un 105%, paso de 20% en el segundo semestre de
2011 a 41 en el segundo semestre de 2014, como se puede ver en la Grafica No. 12:
Grafica No. 12:
Uno de los indicadores que más llama la atención en las últimas encuestas es la baja
proporción de denuncias. A finales del 2012 se registró el indicador más bajo de
denuncias, sólo 21% de las víctimas directas denunciaron el hecho, principalmente porque
no se tiene confianza en las autoridades. Durante el segundo semestre de 2014 este
indicador subió a 26% (Grafica No. 13). La principal razón para no denunciar sigue siendo
la falta de confianza en las autoridades, mientras que la principal razón para denunciar tiene
que ver con la responsabilidad del ciudadano de denunciar.
Si se toma en cuenta que el «nivel de no denuncia» es un indicador de «la cifra oscura»
que nunca se registra de los delitos que ocurren en un momento y lugar determinados, el
hecho de que más del 70% de las personas que fueron víctimas no hayan denunciado,
implica que al menos ese porcentaje, además de no estar registrado en las estadísticas
institucionales, quedó en la impunidad. En este sentido, la administración debe realizar
esfuerzos para promover la denuncia y fortalecer las unidades de denuncia en todos los
aspectos.
Grafica No. 13
De acuerdo con los resultados de la Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana
del DANE 2012, 2013, Bogotá es la segunda ciudad con el porcentaje más alto de
ciudadanos que han sido víctimas de delitos en el último año, la victimización pasó de
22,1% en el 2012 a 25,1 en el 2013, cifras que confirman el incremento de la inseguridad
en la ciudad en los últimos años, como se puede ver en el cuadro No 4:
Cuadro No 4 Victimización ciudades de Colombia. 2012, 2013
Ciudad Victimización
2012 % Victimización
2013 %
Total 28 ciudades 18,5 18,2
Pasto 32,0 30,9
Bogotá D.C. 22,1 25,1
Ibagué 18,1 23,3
Neiva 16,5 23,1
Armenia 20,0 21,0
Manizales 18,1 19,7
Fuente: DANE - Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2014
4 Percepción de Inseguridad
De acuerdo con la Encuesta de Percepción y Victimización de la Cámara de Comercio
de Bogotá, el Alcalde Gustavo Petro recibió la ciudad con una percepción de inseguridad
del 38% y en los primeros dos años de su gobierno este indicador creció a 52% y en el
segundo semestre de 2014 bajó a 49%. A pesar de este descenso, la percepción de
inseguridad durante el gobierno del Alcalde Gustavo Petro ha aumentado en un 29%, como
se puede ver en la Grafica No. 14:
Grafica No. 14
Fuente: Bogotá cómo vamos.
Popayán 19,9 19,5
Valledupar 10,0 17,8
Medellín 18,6 15,9
Pereira 14,5 14,6
Montería 18,0 14,4
Santa Marta 14,7 14,2
Cúcuta 11,7 13,8
Cali 18,0 13,4
Villavicencio 17,1 12,9
Sincelejo 14,1 12,3
Cartagena 11,3 11,1
Barranquilla 11,8 9,3
Bucaramanga 10,6 8,5
San Andrés 4,4 4,5
De acuerdo con la Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana del DANE, Bogotá
es la tercera ciudad con el porcentaje más alto de ciudadanos que consideran que la
inseguridad ha aumentado en el último año, este indicador pasó del 66,3% en el 2012 a
67,7% en el 2013, como se puede ver en el cuadro No 5:
Cuadro No 5 Percepción de inseguridad ciudades de Colombia. 2012, 2013
DANE - Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2014
Ciudad Percep inseg 2012 % Percep inseg 2013 %
Total 28 ciudades 54,8 57,2
Pasto 76,1 73,4
Cali 66,9 67,7
Bogotá D.C. 66,3 69,2
Neiva 58,2 54,3
Barranquilla 56,4 59,1
Popayán 53,2 52,3
Sincelejo 49,1 59,5
Santa Marta 48,0 52,9
Villavicencio 47,7 43,0
Medellín 45,4 45,3
Cartagena 44,5 51,9
Valledupar 44,3 60,8
Manizales 31,7 32,1
Armenia 31,1 38,3
Bucaramanga 28,9 43,2
Ibagué 28,3 36,6
Montería 26,9 23,7
Pereira 25,6 34,5
Cúcuta 25,3 39,1
San Andrés 9,9 9,5
4.1 Conclusiones victimización y percepción de seguridad.
Entre los resultados de este análisis se destaca, sin duda, el aumento de la
victimización directa e indirecta en la ciudad, que paso de 20% en diciembre
de 2011 a 41% en el segundo semestre 2014, lo que pone en evidencia el
aumento de la inseguridad en la ciudad.
Cuando se tienen en cuenta las diferentes encuestas que se realizan en la ciudad
sobre el tema, puede verificarse que más allá de la tendencia, evidentemente en
aumento, la victimización es muy elevada en la ciudad, y es mucho más alta de
la que se registra institucionalmente a través de las cifras de denuncias. Cabe
anotar que el porcentaje de víctimas directas que no denunciaron los delitos,
según los resultados de la Encuesta de la Cámara de 2012, fue el más bajo en
los 15 años, solo el 21% de los ciudadanos denunciaron haber sido víctima de
un delito. Este indicador se situó en el 26% en el segundo semestre de 2014. El
hecho de que el 74% de las personas que fueron víctimas no haya denunciado,
implica que esos delitos no están registrados en las estadísticas institucionales pero,
sobre todo, implica que quedaron en la impunidad.
Un segundo aspecto que se destaca del análisis de estos indicadores es el aumento
de la percepción de inseguridad en la ciudad, en el caso de la encuesta de la
Cámara de Comercio que pasó de 45% en el segundo semestre del 2011 a 49 % en
el segundo semestre del 2014.
El aumento de la victimización hace evidente la desmejora de la inseguridad en la
ciudad y los ciudadanos así lo sienten cuando manifiestan que la inseguridad ha
aumentado; sensación y realidad que debe cuestionar sobre la efectividad de las
políticas hasta ahora ejecutadas por la Administración Distrital.
Según revelan las encuestas, los ciudadanos consideran que es la policía quien
podría otorgar una mejor seguridad y protección, dada la eficacia y visibilidad
de los servicios que presta, percepción totalmente contraria a las propuestas o
dispositivos del gobierno actual para garantizar la seguridad en la ciudad. Esta
percepción y calificación desfavorable de la conducción de la seguridad por el
gobierno Distrital, son sugerentes de la necesidad de afianzar o fortalecer tales
acciones desde una propuesta sólida y articulada de política de seguridad y
convivencia ciudadana que genere confianza a los ciudadanos frente a los «niveles
de protección» de la ciudad que son posibles de ser otorgados por el gobierno
distrital actual.
5 Seguridad Bogotá, región.
Garantizar la seguridad de Bogotá y de los municipios circunvecinos en el marco de la
Ciudad – Región supone reconocer la autonomía y decisión de los municipios y del
Departamento de Cundinamarca para integrar los esfuerzos en aras de una mejor seguridad
y convivencia del centro del país.
En este campo, es necesario reconocer que la seguridad hay que verla en dos dimensiones,
la primera, los hechos de violencia y delincuencia que afectan a los ciudadanos de Bogotá y
de los municipios circunvecinos y que atentan en contra de la vida, la integridad y la
propiedad privada, hechos de violencia y delincuencia que en algunos casos se comparten e
interrelacionan, como es el caso notorio de Bogotá y Soacha.
La segunda dimensión tiene que ver con los riesgos de terrorismo o naturales sobre los
equipamientos estratégicos que hacen que Bogotá, los municipios circunvecinos y
Cundinamarca puedan funcionar de manera adecuada en términos económicos y sociales,
es el caso de la infraestructura estratégica que está ubicada en el territorio amplio de
Bogotá, los municipios circunvecinos, el resto de Cundinamarca y en municipios de otros
departamentos, como son los embalses, las centrales de energía, las redes de transporte de
energía, agua y combustibles, las antenas de comunicaciones, centrales de abastos, vías de
salida y acceso a la ciudad, etc.
En los dos casos, las autoridades nacionales y locales (Departamentos, municipios y
Bogotá) deben realizar los mayores esfuerzos de coordinación de acciones y recursos para
garantizar la seguridad y la convivencia de los ciudadanos y el normal funcionamiento y
desarrollo de la región central del país, que tiene como epicentro a Bogotá.
En este campo, hay que reconocer que existen tres escenarios posibles para garantizar la
seguridad de los ciudadanos y de los equipamientos que existen en el territorio, como son:
a) La creación del Área Metropolitana que incluye a Bogotá y todos los municipios
que limitan con la ciudad, como es el caso de Chía, La Calera, Choachí, Ubaque,
Chipaque, Une y Gutiérrez. Cabrera, Venecia, San Bernardo, Arbeláez, Pasca,
Sibaté, Soacha, Mosquera, Funza y Cota y los departamentos del Meta y Huila1.
b) Ampliar el territorio de relación e intervención a través de la recién creada Región
Administrativa y de Planificación Especial –RAPE- que la componen Bogotá y los
departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta y Tolima para intervenir
coordinadamente los problemas de seguridad y riesgos que existen en esta gran
región.
c) Comenzar una relación estratégica en materia de seguridad con Soacha como un
territorio conurbado donde se comparten graves problemas de violencia y
delincuencia.
a. Creación del Área Metropolitana
El primer escenario, por ahora, no va a ser posible, en la medida que tanto la Ley 1625 de
2013, que deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y expide el Régimen para las Áreas
Metropolitanas, en el Parágrafo del Artículo 1° estableció que esta ley no se aplicaba para
el caso de Bogotá y sus municipios conurbados, los cuales deberán tramitar una ley ante el
Congreso de la República, como lo ratificó la Corte Constitucional con la sentencia 226 de
1 Ver: http://www.udistrital.edu.co/universidad/colombia/bogota/caracteristicas/
2014, a pesar de los argumentos que las administraciones de Bogotá y Soacha expusieron
ante la Corte.
En este propósito de crear un área metropolitana, Bogotá, Soacha y los demás municipios
interesados, deben insistir hacia futuro.
b. Región Administrativa y de Planificación Especial –RAPE-
Con la creación de la Región Administrativa y de Planificación Especial –RAPE- que la
componen Bogotá y los departamentos de Boyacá Cundinamarca, Meta y Tolima, es
posible definir estrategias de seguridad territoriales que incluyan las dos dimensiones
anteriormente expuestas, con la conformación de un equipo de trabajo que elabore uno o
varios documentos técnicos que identifiquen los problemas territoriales de violencia y
delincuencia que afectan la seguridad de los ciudadanos y los riesgos de terrorismo y
naturales que pueden afectar los equipamientos estratégicos.
Ya en el 2007, a través del Convenio 492 de 2007 celebrado entre el Departamento de
Cundinamarca y el Distrito Capital, el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y
Seguridad Ciudadana -CEACSC- elaboró un importante trabajo sobre el nivel de amenazas
de actores armados sobre Bogotá2, el cual definió cinco niveles de riesgos “frente a la
incursión de grupos armados al margen de la ley y los conflictos que conllevan, los cuales
son:
Tipo 1 o riesgo inexistente, con ninguna posibilidad de que ocurran hechos de
alteración del orden público por la acción de actores armados no estatales en el
corto y mediano plazo;
Tipo 2 o riesgo bajo con alguna posibilidad en el mediano plazo de que ocurra
alguna alteración del orden público o acción armada por la acción de actores
armados no estatales;
Tipo 3 o riesgo medio con alguna posibilidad en el corto plazo de que ocurra alguna
alteración del orden público por la acción de actores armados no estatales;
Tipo 4 o riesgo medio alto donde las condiciones están dadas para que en el corto o
mediano plazo ocurra alguna alteración del orden público por la acción de actores
armados no estatales;
Tipo 5 o riesgo alto donde es inminente alguna alteración del orden público por la
acción de actores armados no estatales.
El ejercicio se aplicó a cada una de las provincias del departamento de Cundinamarca según
los análisis realizados tanto para las FARC, como para los Paramilitares, los resultados
fueron los siguientes:
2 Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana -CEACSC- NIVEL DE AMENAZAS DE
ACTORES ARMADOS SOBRE BOGOTÁ D.C. 2007
Para la Provincia de Sumapaz, conformada por los municipios de Fusagasugá,
Arbeláez, Cabrera, Granada, Pandi, Pasca, San Bernardo Silvania, Tibacuy y
Venecia, y que como bienes estratégicos para la región tiene la Subestación
Eléctrica de Fusagasugá, el riesgo para Farc es de 4 y para los paramilitares 3.
Para la Provincia del Guavio conformada por los municipios de Gachalá, Gachetá,
Gama, Guasca, Guatavita, Junín, La Calera y Ubalá, que presentan como bienes
estratégicos la Represa del Guavio, el Embalse de Tominé, el Embalse de San
Rafael e infraestructura eléctrica, el riesgo para FARC es de 3 y para los
paramilitares de 1.
Para la Provincia de Oriente, conformada por los municipios de Cáqueza, Chipaque,
Choachí, Fómeque, Fosca, Guayabetal, Gutiérrez, Quetame, Ubaque y Une, donde
se ubica el Embalse de Chingaza como bien estratégico, el riesgo para Farc es de 3
y para los paramilitares 1.
Para la Provincia de Rionegro, conformada por los municipios de El Peñón, La
Palma, Pacho, Paime, San Cayetano, Topaipí, Villagómez y Yacopí, el riesgo para
Farc es de 1 y para los paramilitares 2. Allí no se asientan bienes estratégicos.
Para la Provincia de Gualivá, conformada por los municipios: Albán, La Peña, La
Vega, Nicaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Utica,
Vergara y Villeta, que tiene como bienes estratégicos las estaciones de bombeo
Villeta y Ubalá, el riesgo para FARC es de 1 y para los paramilitares 2.
Para la Provincia del Tequendama, conformada por los municipios de Anapoima,
Anolaima, Apulo, Cachipay, El Colegio, La Mesa, Quipile, San Antonio del
Tequendama, Tena y Viotá, el riesgo para FARC es de 2 y para los paramilitares 4.
Allí no se asientan bienes estratégicos.
Para el caso de Bogotá D.C., hay que tener en cuenta que Bogotá D.C. es un
objetivo estratégico independientemente de las estructuras asentadas en su entorno.
Los factores de riesgo en el caso de las FARC son el Frente 42 sobre infraestructura,
extorsión y secuestro y como avanzada del Bloque Oriental; las estructuras urbanas
se consideran posibles grupos operativos urbanos especialmente por el impacto en
las zonas marginales de la ciudad, también está presente el Movimiento Juvenil
Bolivariano que actúa especialmente en las Universidades”3.
Como se puede ver, este trabajo habría que actualizarlo, no solo en el diagnóstico de los
riesgos, sino en la definición de las estrategias para contrarrestar, los recursos, los
responsables y los tiempos de ejecución.
En esta misma línea, se pueden elaborar documentos técnicos para enfrentar los problemas
de violencia y delincuencia comunes de Bogotá y los municipios circunvecinos.
c. Relación estratégica en materia de seguridad Bogotá, Soacha.
Hay que reconocer que en materia de seguridad, Bogotá y Soacha, por el nivel de
conurbación, tienen problemas comunes. En lo que tiene que ver con la violencia homicida,
Soacha es el municipio limítrofe con más homicidios después de Bogotá, le siguen
Mosquera, Chía y Funza, como se puede ver en el cuadro No 6:
Cuadro No. 6
MUNICIPIOS 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL
BOGOTA 1600 1689 1336 1401 1465 1649 1739 1654 1283 1283 15099
SOACHA 148 151 132 124 102 119 169 192 147 216 1500
MOSQUERA 7 6 11 10 11 15 8 11 16 12 107
CHÍA 21 11 7 7 5 8 8 4 5 6 82
FUNZA 10 11 12 9 2 11 0 3 5 12 75
SIBATÉ 6 9 0 3 4 4 8 5 2 6 47
CABRERA 3 13 3 0 4 3 0 2 2 3 33
COTA 6 2 4 4 2 5 0 1 5 2 31
LACALERA 3 7 5 5 0 2 0 1 3 5 31
PASCA 5 4 7 2 1 1 1 0 3 1 25
CHIPAQUE 3 6 4 2 0 0 2 1 2 0 20
SANBERNARDO 0 1 0 1 1 3 2 3 0 1 12
ARBELAEZ 0 1 0 0 1 1 2 0 0 2 7
VENECIA 0 0 0 1 2 1 3 0 0 0 7UNE 1 0 1 3 1 0 0 0 0 0 6
CHOACHI 3 0 1 0 4UBAQUE 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 2
GUTIERREZ 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1
TOTAL 1813 1911 1523 1573 1601 1822 1945 1877 1475 1549 17089
HomicidiosregistradosenlosmunicipiosquelimitanconBogotá
20042013
Ahora si se mira el comportamiento de estas dos ciudades en esta materia, se tiene que
mientras Bogotá ha tenido una tendencia a la baja en la tasa de homicidios por cada cien
mil habitantes, entre 1999 y 2006, en Soacha este delito creció hasta el 2002 y a partir del
2003 cayó hasta el 2008 y a partir del 2009 creció, como se puede ver en la gráfica No 15:
3 Ibídem
41,5
58,0
39,5
62,4
38,4
36,6
37,6
32,029,3
23,5
26,7
37,1
41,1
30,8
44,2
3937,7
3228,5
25,422,7
24,7
19,2
19,9 20,322,7
23,4 22,3
16,6 16,8
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
199920002001200220032002200520062007200820092010201120122013
Tasaporcada100-000hab
itan
tes
Bogotá,Soacha:tasadehomicidiosporcada100.000habitantes1999-2013Fuente:PolicíaNacional.MedicinaLegal
SOACHA
BOGOTÁ
Ahora, como lo plantea la “Caracterización de las violencias y los delitos del municipio de
Soacha, con el fin de identificar las “zonas críticas” de Soacha, especialmente en el límite
con Bogotá, elaborado por el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad
Ciudadana -CEACSC- en materia de patrones delictivos
“…los delitos tienen una distribución espacial específica, los homicidios prevalecen en
el área de perimetral entre la localidad de Ciudad Bolívar y el municipio de Soacha y
los delitos contra el patrimonio tienen mayor incidencia en el área perimetral entre la
localidad de Bosa y el municipio de Soacha. El sector limítrofe con Bosa cuenta con
mayor presencia de bandas y delincuentes comunes, lo que significa la conformación
de problemáticas alrededor de la seguridad ciudadana que amerita una intervención de
tipo policial; mientras que en el límite con Ciudad Bolívar se configura su condición
crítica en función de una intervención integral”4. (Ver siguiente mapa de lesiones y
homicidios en los límites entre Bogotá y Soacha.
4 Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana -CEACSC “Caracterización de las
violencias y los delitos del municipio de Soacha, con el fin de identificar las “zonas críticas” de Soacha, especialmente en el límite con Bogotá.
Por otro lado, este estudio concluyó que “los actores armados provenientes de distintos
bandos, hacen presencia en Soacha. Esto se debe a su ubicación estratégica como corredor
de conexión hacia los departamentos del sur del país y como "zona" de entrada o traslape
con la Capital”,
En este caso, solo se requiere la voluntad política de los alcaldes de Bogotá y Soacha para
trabajar en equipo y buscar soluciones conjuntas a los problemas anteriormente expuestos.
Por otro lado, la Policía puede contribuir en esta línea, utilizando la figura de la Policía
Metropolitana para prestar el servicio de seguridad en Bogotá y Soacha como un solo
territorio.
Esta acción podría ser un buen comienzo para posteriormente prestar el servicio integrado
con otros municipios circunvecinos de Bogotá-
Recomendaciones.
Insistir en la creación del Área Metropolitana.
Con base en los objetivos y funciones de la Región Administrativa y de
Planificación Especial –RAPE- elaborar estudios técnicos regionales de seguridad
ciudadana y de riesgos de terrorismo y naturales que incluyan además del
diagnóstico, las estrategias, los recursos, los responsables y los mecanismos de
evaluación y seguimiento.
Con base en la figura de Policía Metropolitana extender el servicio de seguridad
entre Bogotá y Soacha como una sola unidad policial, experiencia que puede servir
para luego extenderlo hacia los otros municipios circunvecinos. Estudiar la
viabilidad de hacerlo también con las unidades de la Fiscalía General de la Nación
que operan en este territorio.
Hay que elaborar un documento de riesgos y manejo de crisis que afecten el normal
funcionamiento de la ciudad, de la región y la seguridad de los ciudadanos.
Comenzar con dinamizar el Consejo de Seguridad territorial entre Bogotá y Soacha
que debe reunirse de manera periódica, por lo menos una vez al mes.
Cabe anotar que estas recomendaciones favorecen a los municipios circunvecinos y al
territorio, en la medida en que los cuantiosos recursos que invierte Bogotá pueden ser
utilizados por la Policía Metropolitana que prestaría el servicio de seguridad más allá de los
límites geográficos de la ciudad.
6 Intervención en sitios de alta concentración de violencia y delincuencia: Seguridad
Humana 75/100.
En la actualidad, la administración Distrital viene desarrollando una serie de acciones que
buscan recuperar la seguridad en algunos territorios de la ciudad donde se concentran
hechos de violencia y delincuencia.
Este es el caso de la intervención del Bronx desde hace más de un año en donde, tanto el
Gobierno Nacional como el Distrital, se comprometieron a trabajar en equipo para enfrentar
los problemas de violencia, delincuencia, abandono social y deterioro urbano que se
presentan todavía en ese territorio. Después de más de un año de intervención, los
resultados no son los mejores, no hubo trabajo coordinado y en equipo entre las autoridades
nacionales y distritales, tampoco hubo coordinación entre las autoridades distritales y la
Policía y la situación de violencia y delincuencia persiste en la zona.
Cabe anotar que, para enfrentar estos problemas de concentración de la violencia y la
delincuencia en algunos territorios de la ciudad, dentro de la propia administración, existían
dos esfuerzos institucionales, por un lado el Fondo de vigilancia y Seguridad con el
proyecto número 685 ”Implementación de acciones articuladas para la construcción de
territorios de paz con seguridad ciudadana” y, por el otro, la Dirección de Seguridad de la
Secretaría de Gobierno con el proyecto número 830 “Convivencia y Seguridad para la
Construcción de una ciudad Humana (Territorios protectores de vida). Sin la debida
coordinación, estos proyectos multiplicaron de manera innecesaria e irracional los
esfuerzos y los recursos.
Frente a esta situación y dada la alta concentración de violencia y delincuencia en algunos
territorios, a comienzos del 2014 la Administración Distrital, con base en el Plan Integral de
Convivencia y Seguridad Ciudadana –PICSC- 2013-2023, diseño y puso en ejecución la
Estrategia Integral de Priorización y Focalización Seguridad Humana 75/100, que tiene por
objetivo “Reducir las conflictividades, violencias y delitos de 75 barrios (2% de los 3799
barrios de Bogotá), en 19 UPZ (16.9% de las 112 UPZ).
6.1 Estrategia Integral de Priorización y Focalización Seguridad Humana 75/100
Esta estrategia del PICSC se estructuró teniendo en cuenta las frecuencias de homicidios y
delitos de mayor impacto social por Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ-, además del
cruce de variables, en el caso del tráfico de drogas, de acuerdo con las capturas por porte o
distribución de estupefacientes en polígonos barriales. De acuerdo al ejercicio de
priorización del PICSC se identificaron las localidades y UPZ con mayor concentración de
homicidios, lesiones comunes, hurto a personas, residencias, vehículos y motos.
Este programa es una estrategia de articulación y coordinación interinstitucional para la
intervención territorial bajo los preceptos de la seguridad humana integral y cuya finalidad
esencial es generar un ambiente libre de temor y carencias apto para el desarrollo humano
en micro territorios (UPZ y Barrios) de mayor concentración de violencias y delitos.
Los 75 barrios priorizados se encuentran ubicados en las siguientes UPZ: Diana Turbay,
Tibabuyes, El Rincón, Bosa Central, Bosa Occidental, Porvenir, Flora, Danubio,
Libertadores, Corabastos, Patio Bonito, Sabana, Ismael Perdomo, Verbenal, Tesoro,
Lucero, Las Cruces, Jerusalén y Arborizadora. Estas UPZ presentan las siguientes
características:
a) El 51,2% de los homicidios registrados en Bogotá se presentaron en estas 19
Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
b) El 56,9% de los homicidios de jóvenes (14 – 26 años) registrados en Bogotá se
presentaron en estas 19 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
c) El 26,0% de las lesiones comunes registradas en Bogotá se presentaron en estas 19
Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
d) El 12,2% de los hurtos a personas registrados en Bogotá se presentaron en estas 19
Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
e) El 37,0% de los registros de VIF y delitos sexuales de Bogotá se presentaron en
estas 19 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
f) El 42,5% de los registros de violencia contra niños, niñas y adolescentes de Bogotá
se presentaron en estas 19 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
g) El 31,0% de los registros de violencia contra adultos mayores en Bogotá se
presentaron en estas 19 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
h) El 41,2% de los registros de violencia entre pareja en Bogotá se presentaron en estas
19 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
i) El 37,9% de los dictámenes sexológicos en Bogotá se presentaron en estas 19
Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ).
De acuerdo con el proceso de monitoreo, seguimiento y evaluación a la implementación de
este Plan, realizado por el CEACSC, se encontró el siguiente impacto de las estrategias
integrales de intervención durante el 20145:
Los hurtos de automotores y motos aumentaron en 55% y 5% respectivamente.
Disminuyeron los hurtos a residencias (16%), establecimientos comerciales
(26,5%), a personas (7,8%) y las lesiones a personas (6,9%), como se puede ver en
el cuadro No 7:
Cuadro No 7 POLICIA METROPOLITANA DE BOGOTÁ
BALANCE INTERVENCION PLAN 19- 75/100 DELITOS DE MAYOR IMPACTO
ENERO- DICIEMBRE 2013 Y 2014
BALANCE PLAN 75/100
2013 – 2014 DELITOS 2013 2014 VARIACIÓN %
HOMICIDIOS 296 196 -33,8
LESIONES PERSONALES 1372 1277 -6,9
HURTO A PERSONAS 1618 1491 -7,8
HURTO A RESIDENCIAS 369 310 -16,0
HURTO A COMERCIO 325 239 -26,5
HURTOA AUTOMOTORES 89 138 55,1
HURTO A MOTOS 239 251 5,0
TOTAL 4308 3902 -9,4
FUENTE: DIJIN - SIJIN - MEBOG. Datos extraídos de la Policía nacional. Enero de 2015. Cifras sujetas a variación.
En lo que hace a los homicidios, en los 75 barrios intervenidos, disminuyeron en un 33,8%,
se pasó de 296 casos entre enero y diciembre de 2013 a 196 en el mismo periodo del año
2014 (ver cuadro anterior).
5 La intervención interinstitucional en los barrios priorizados y focalizados inició en marzo de 2014. La información
reseñada de delitos de mayor impacto es entregada por parte de la Policía Metropolitana de Bogotá. La información de los
incidentes reportados a la línea NUSE 123 corresponde al periodo enero-septiembre para las variables de riñas, lesiones y
hurtos en cada uno de los barrios de la estrategia.
6.2 Recomendaciones:
La Administración debe presentar públicamente el seguimiento sobre los resultados
de este programa. Se quedó en la presentación, pero públicamente no se han
presentado los resultados hasta ahora alcanzados
En el caso de los delitos de mayor impacto, hay que realizar un análisis detallado
sobre el aumento de los hurtos de automotores y motos para definir una estrategia
frente a estos delitos que están aumentando en los barrios intervenidos.
Cabe anotar que para la Administración Distrital el incremento de los hurtos de
automotores y motos “se explica en parte por el crecimiento del parque automotor
en la ciudad Y por las conductas incívicas ciudadanas de mal parqueo en vía Y
abandono de vehículos que se convierten en oportunidades delictivas”, explicación
poco convincente si se tiene en cuenta que el “aumento del parque automotor y el
mal parqueo en las vías” también se han presentado en años anteriores cuando estos
delitos han disminuido. Por tanto hay que hacer un análisis más profesional para
poder determinar el aumento territorial de estos delitos.
Hay que fortalecer el trabajo en equipo con la Policía Metropolitana y la Fiscalía en
los territorios intervenidos.
7 Desarme ¿qué tanto ha contribuido la reducción de los homicidios?
Las propuestas de desarme y su ejecución suelen moverse entre extremos. En el primer
caso, se mueve entre los que consideran que promover el desarme es dejar a “la gente de
bien” sin posibilidades de defenderse ante los criminales y quienes creen que los únicos que
deben portar las armas son las instituciones legítimamente constituidas. En el segundo caso,
entre quienes aseguran que cuando se aplica el desarme los resultados de reducción de los
delitos, en particular del homicidio, se deben a esta política y quienes consideran que no y
que los resultados se deben a otras acciones, en particular de la policía.
Al respecto, la Veeduría Distrital considera importante resaltar que frente a este tema la
Corte Constitucional en su Sentencia 038 de 1993 consideró que “prevalecen los principios
básicos constitucionales de los Derechos Humanos por encima de cualquier derecho
individual”. Por lo anterior, consideró la Corte “que los ciudadanos deben abstenerse de
circular con armas de fuego, porque ello viola el derecho a ser iguales y genera un mayor
riesgo para la comunidad de que esa arma sea usada para resolver un conflicto y no para
procurarse una eficiente protección individual”.
En estos términos, el Estado no debería tolerar ni, menos aún, estimular situaciones de
armamentismo ciudadano. Cabe anotar que los Estados, como el Colombiano, que
autorizan a los ciudadanos a tener y portar armas de fuego, de manera indirecta, autorizan
la pena de muerte en manos de los particulares, en la medida que una persona al hacer uso
de su arma realiza todo el proceso judicial hasta aplicar la pena de muerte: primero, detiene
“alto”, segundo, juzga “enemigo, delincuente” y tercero condena y aplica la pena de muerte
en cuestión de segundos, es decir, el ciudadano armado tiene la potestad de ejercer justicia
por mano propia.
Por otro lado, la política de desarme no solo se debería limitar a restringir el porte de armas
legales, es necesario que las autoridades realicen mayores controles frente al comercio y
uso de armas ilegales, las autoridades de seguridad y justicia deben incrementar los
esfuerzos para decomisar y sancionar a quienes comercian y portan este tipo de armas. Es
preciso señalar que, si bien hoy en Colombia el porte ilegal de armas de fuego no es
excarcelable, la gran mayoría de los ciudadanos que han sido detenidos portando armas
ilegales después de la promulgación de la Ley de Seguridad Ciudadana no han sido
enviados a centros de privación de libertad, algunos gozan de “casa por cárcel” y otros han
quedado libres al considerar los jueces que “no son un peligro para la sociedad”.
Frente a la aplicación de la política de desarme en Bogotá, la Administración, sin presentar
estudios que lo sustenten, ha considerado que el desarme ha contribuido en gran parte a la
reducción de los homicidios.
Por el contrario, la evaluación permanente de la Política de Seguridad y Convivencia de
Bogotá durante el 2012 y 2013 que ha realizado la Veeduría ha constatado que el desarme,
que se viene aplicando desde el mes de febrero de 2012, solo ha contribuido mantener la
tendencia de reducción de los homicidios desde febrero de 2012, tendencia que ya se traía
desde el 2011 y que fue particularmente alta la caída en el mes de enero de 2012, como se
puede ver en la Gráfica No. 15:
Gráfica No. 15
Con base en estos resultados, es posible observar que efectivamente la serie tuvo un cambio
estructural profundo a partir del mes de enero del 2012, con una disminución de 47,9% en
el número de casos entre diciembre del 2011 y enero del 2012.
Un aspecto a considerar en la explicación de esta disminución es el aporte que pudo tener la
medida de restricción al porte de armas, aunque el desarme se implementó a partir del 2 de
febrero del 2012 y para entonces ya venía disminuyendo este delito. Sin embargo, lo
importante a considerar respecto a la restricción al porte de armas es la contribución que
pudo haber hecho a la sostenibilidad de la tendencia a la baja de los homicidios desde
febrero del 2012 y parte del 2013.
Por otro lado, un análisis de la variación en la participación de las armas de fuego en los
homicidios, donde debería incidir el desarme de los ciudadanos, muestra que el
comportamiento es más o menos similar en los últimos ocho años, incluso para el 2010,
cuando se registró una alta disminución de los homicidios con armas de fuego, no hubo
restricción al porte de armas (ver Gráfica No.16, elaborada con base en información
suministrada por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana
CEACSC).
Gráfica No.16
Igualmente, de acuerdo con la condición del arma utilizada en el homicidio (legal e ilegal),
entre el 2012 y el 2013 no hay variaciones sustanciales respecto al número de homicidios
cometidos en años anteriores con armas legales, como se puede ver en la Gráfica No. 17.
En algunos años se han tenido igual cantidad de homicidios con armas legales, sin que
existiera entonces una restricción al porte de armas en la ciudad (comparar 2009 y 2013).
Gráfica No. 17
Incidencia de las armas de fuego según su condición 2007-2013
Fuente: con base en datos entregados por el CEACSC con información de Sajín, CTI – Fiscalía General de la Nación. Hipótesis de trabajo judicial. Datos sujetos a variación.
7.1 Conclusiones
Para evaluar esta medida de manera más adecuada es necesario contar con
información detallada sobre la cantidad y calidad de los operativos y acciones
de las autoridades, en particular de la Policía, para hacer cumplir el desarme en
la ciudad.
Además de la expedición y publicación de la medida de desarme, es necesario
realizar operativos en las calles para que los ciudadanos que porten armas legales no
lo hagan y para perseguir, detener y poner a disposición de la justicia a quienes
portan armas ilegales.
No basta con que la medida de restricción al porte de armas legales este vigente, es
necesario exigir más y mejores operativos de control, resultados y hacer
seguimiento evaluativo de los mismos para poder determinar la real incidencia de
esta medida.
Hacen falta análisis detallados e independientes que determinen la real incidencia
del desarme en la reducción de los homicidios y de los demás delitos.
Es necesario contar con una política integral en este campo, que además de
restringir el porte de armas, defina las estrategias policiales y de justicia para
controlar el comercio, porte y uso de las armas ilegales. Esta estrategia, que debe
tener metas precisas, debe contemplar los mecanismos de evaluación y seguimiento
donde participen las instituciones involucradas.
Hay que hacer seguimientos a las decisiones de los jueces respecto a los ciudadanos
que son detenidos con porte ilegal de armas.
Hay que insistir en la promoción de una sociedad sin armas de fuego y donde sean
las autoridades legítimamente constituidas las únicas que las porten.
Finalmente, es necesario resaltar que entre las acciones realizadas para reducir los
homicidios en Bogotá se destacan las estrategias que implementó el comando de la
Policía Metropolitana, desde finales del mes de diciembre de 2011 hasta mediados
del 2013, que probablemente más contribuyeron con la reducción de los homicidios
en Bogotá durante el 2012 y que se fundamentan en la gerencia, micro gerencia del
recurso humano y la exigencia de resultados a la hora de intervenir los sitios de
mayor concentración de este delito (ver Evaluación de la política de seguridad y
convivencia ciudadana en Bogotá 2012 primer semestre del 2013. Informe
Veeduría Distrital. http://www.veeduriadistrital.gov.co/veeduria/media/file/Publicaciones/44_Evaluacion%20de%20la%20P
olitica%20de%20Seguridad%20y%20la%20Convivencia%20de%20Bogota%202012.pdf )
8 Control al consumo de alcohol y violencia
Los análisis de alcoholemia practicados por el Instituto de Medicina Legal en victimas de
homicidio en el 2014, muestran que el 7,7% de las víctimas tenían alcohol en la sangre, el
1,8% alcohol y otras drogas y el 11,4% presentaron estupefacientes, como se observa en la
Gráfica No. 18:
Gráfica No. 18
Presencia de alcohol o sustancia psicoactivas en victimas de homicidio 2014
Fuente: SIJIN - CTI – Fiscalía General de la Nación. Hipótesis de trabajo judicial Corte 10:00 horas de Enero 5 de 2014. Datos sujetos a
variación en consultas posteriores.
Cabe anotar que en los últimos años se tenía un reporte mayor de presencia de alcohol y
otras drogas en la sangre de las víctimas, como lo muestra la Gráfica No. 19:
Gráfica No. 19
Incidencia del consumo de licor en victimas 2007 2013. Bogotá D C
Fuente: SIJIN- CTI – Fiscalía General de la Nación. Hipótesis de trabajo judicial Corte 11:00 horas de Mayo 6 de 2014.
Datos sujetos a variación
Estos datos ponen en evidencia una relación entre consumo de licor y la posibilidad de ser
víctima de un hecho violento. En este caso, solo se tiene información de las víctimas, pero
en el caso de los victimarios no se cuenta con cifras.
Con base en estos datos, desde hace algunos años, la Administración Distrital tomó la
decisión de restringir la venta y consumo de licor en algunas UPZ y localidades. Para la
administración, esta medida también ha incidido en la reducción de los homicidios. Según
el Secretario de Gobierno, Guillermo Alfonso Jaramillo, la restricción a la venta y consumo
de bebidas alcohólicas en 13 UPZ de la ciudad, generó una reducción hasta del 25% en los
homicidios y riñas en la ciudad6, afirmación que al presentarse no se sustentó en ningún
estudio o análisis. Antes bien, las cifras presentadas por la propia administración muestran
lo contrario: mientras en el 2011 se reportó que el 16,8% de las víctimas de homicidios
registraban presencia de alcohol en la sangre, en el 2012 aumento a 20% (ver gráfica
anterior).
Por otro lado, según las cifras del CTI de la Fiscalía el experimento de prohibir la venta de
licor de 11 de la noche a 10 de la mañana, en 5 Unidades de Planeación Zonal (UPZ) de la
localidad Ciudad Bolívar y en 5 barrios de Bosa, entre febrero y mayo de este año, no sirvió
para reducir los homicidios en estos sectores7.
A pesar de estos resultados, los datos que manejan Medicina Legal y las demás
instituciones de seguridad y justicia, hay que reconocer que existe presencia de alcohol y
otras sustancias psicoactivas no solo en las victimas de homicidios, sino también en otras
muertes violentas (muertes en accidentes de tránsito, accidentales y suicidios) y lesionados.
Frente a esta situación, es necesario desarrollar políticas integrales que reduzcan la
incidencia de las sustancias psicoactivas en los hechos de violencia. Sin embargo, no se
trataría tanto de estigmatizar el consumo de alcohol, como de lograr que la sociedad
reconozca los riesgos que existen en esta práctica cultural y los minimice con actitudes
responsables, para que no se atente contra la integridad, la vida propia y de los demás
ciudadanos.
6 Secretario de Gobierno y Comandante de Policía entregaron balance de seguridad en Bogotá. Ver:
http://www.gobiernobogota.gov.co/prensa/93-noticias/839-secretario-de-gobierno-y-comandante-de-policia-entregaron-
balance-de-seguridad-en-bogota 7 Menor venta de licor no disminuyó homicidios en Bogotá. El Tiempo. 9 de julio de 2014.
http://www.eltiempo.com/bogota/no-disminuyo-homicidios-en-bogota/14223750
8.1 Conclusiones
La Administración debe presentar los estudios y evaluaciones que llevaron a tomar,
mantener y ampliar medidas restrictivas a la venta y consumo de licor en varias
UPZ de la ciudad, desde el año 2011 hasta el 2013.
Aunque se reconocen las bondades de esta medida que busca reducir los riesgos de
lesiones y muertos entre los ciudadanos, hacen falta análisis detallados e
independientes que determinen la real incidencia de las políticas restrictivas al
consumo de licor sobre la violencia en la ciudad. Con base en los resultados, es
necesario definir estrategias de intervención
Hace falta trabajar sobre la incidencia del alcohol sobre los victimarios.
Hay que complementar estas medidas con alternativas de cultura ciudadana que
promuevan el uso responsable de alcohol y otras drogas.
9 Hacinamiento de los establecimientos carcelarios, de la Unidad Permanente de
Justicia UPJ y de las Unidades de Reacción Inmediata URI en Bogotá
9.1 Presentación.
El cumplimiento cabal de las funciones del Estado para garantizar los derechos a la vida,
integridad y bienes de los ciudadanos supone tener unas instituciones fortalecidas y en
capacidad de enfrentar los problemas que atentan en contra de estos derechos.
En el caso colombiano, mientras las Fuerzas Armadas (Fuerzas militares y Policía) cuentan
con equipamientos (instalaciones, movilidad, comunicaciones y recursos humanos) más a
menos adecuados, las instituciones de justicia tienen serias falencias, como es el caso de las
cárceles y penitenciarias.
Cabe anotar que la mayoría de las instalaciones carcelarias y penitenciarias son viejas y no
fueron diseñadas ni construidas para cumplir con su función y su ubicación, en muchos
casos, no responde a las necesidades operativas de los servicios que debe prestar o
contravienen las normas de ordenamiento territorial. En el caso de los demás
equipamientos, no cuentan con equipos para desarrollar su labor de manera más técnica,
trabajan con muy pocos medios de movilidad, como carros y motos, y los que funcionan
son de más de 5 años de antigüedad, los medios de comunicación son pocos y obsoletos y
el recurso humano tiene bajos niveles de formación, capacitación y motivación. En
Colombia, a pesar de los esfuerzos e inversión por fortalecer el Sistema Carcelario y
Penitenciario en los últimos años, todavía falta mucho por hacer, hoy se presenta un
hacinamiento por encima del 30% y más del 70% de las instalaciones son inadecuadas para
los requerimientos del Sistema.
La Veeduría, en este documento, expone la situación de hacinamiento de los adultos
privados de la libertad en Bogotá que se encuentran recluidos en las cárceles Modelo, Buen
Pastor Distrital y la Penitenciaria de La Picota
Este documento llama la atención sobre la grave situación de deterioro y hacinamiento de
los establecimientos carcelarios y penitenciarios de la ciudad, así como los riesgos a que
están expuestos los ciudadanos vecinos, al igual que el conjunto de la ciudad; por los
problemas, de inseguridad y violencia, manifiestos y latentes que generan los
establecimientos de privación de la libertad. Además, hace recomendaciones para
solucionar los problemas y propone formas de trabajo conjunto para que los gobiernos
Nacional, Distrital y Departamental puedan asumir, de una vez por todas, soluciones de
fondo a los problemas de hacinamiento y de infraestructura en el inmediato, mediano y
largo plazo.
9.2 Contexto.
Todos los centros de privación de la libertad presentan dos fines últimos para la
administración de justicia y para la seguridad, en primer lugar, constituyen la salvaguarda
de la sociedad de aquellas personas que han infringido la ley penal y puesto en peligro la
vida, integridad o propiedad de otro sujeto y del Estado mismo, y en segundo lugar, es el
espacio donde se lleva a cabo un proceso de readaptación, resocialización y en algunos
casos socialización de los ciudadanos que han quebrantado la ley penal.
Quien delinque, se le sanciona con la privación de la libertad, la cual además de significar
la ausencia de libertad de locomoción, casi siempre se constituye en una pérdida de la
dignidad, por cuanto sobre él o ella, pesa la sanción social, que en general es mayor que el
confinamiento. Que una persona vaya a parar a la cárcel, para algunos puede ser el
resultado de la ingenuidad, la ignorancia o la imprudencia, y para otros, la consecuencia de
haber tomado la decisión de transgredir normas sociales obteniendo de ello un beneficio
personal y afectando a otros con su comportamiento.
Dado que los centros de privación de la libertad, como tal, no pueden resolver los
problemas sociales que se convierten en las causas estructurales de la violencia y la
delincuencia, lo que sí está a su alcance de manera fundamental es la posibilidad de
intervenir pedagógicamente sobre los internos con el fin de que éstos aprovechen su
estancia en la institución para adelantar un proceso de reflexión-acción sobre la regulación
de la convivencia y de esa manera promover el respeto por las normas como un derecho y
un deber que tenemos todos los ciudadanos para convivir adecuadamente en atención a
nuestra dignidad como seres humanos.
Los centros de privación de la libertad, por su naturaleza no son instituciones de formación
de valores, pues de ello se ocupan de manera directa distintas agencias de socialización
como la familia, la escuela y las diferentes iglesias. Sobre todo, no puede ser una institución
que inculque determinados valores, correspondientes a ideologías políticas o religiosas
particulares, dado que ello no se aviene con los preceptos constitucionales relacionados con
el carácter pluralista de la nación. Sin embargo, el mismo carácter democrático,
participativo y pluralista que posee nuestro país supone de sus instituciones, incluidas las
instituciones de privación de la libertad, un compromiso con los ideales democráticos y una
vocación por promover los derechos humanos y el respeto de las normas.
Lo anterior implica pensar en los centros de privación de la Libertad como unas
instituciones que hacen realidad el principio constitucional de un Estado social de derecho
fundado en el respeto de la dignidad humana, y en ese sentido una institución que respeta la
dignidad de los internos y promueve en estos el respeto por la dignidad de todas las
personas. La promoción desde los centros de privación de la libertad de una cultura
orientada hacia la convivencia democrática fundada en la participación de los sujetos en la
construcción colectiva de las normas de convivencia, y por tanto en la formación de
actitudes de respeto a las normas, se constituye en un aporte al sistema de administración de
justicia, lo cual permitiría complementar, así sea brevemente, el proceso de socialización de
los sujetos que pasan por la institución, desde la perspectiva de su fortalecimiento como
sujetos de derechos, respetuosos de los marcos normativos de la sociedad en general y de
los grupos humanos en particular.
De lo que se trata es de ofrecerles a todos los internos oportunidades de aprendizaje cívico
que les permita ampliar su horizonte de representación de las relaciones sociales en un
sentido democrático. Con ello el interno ganaría mayores elementos de juicio para, en
ejercicio de su autonomía, orientar responsablemente su comportamiento como una persona
privada de la libertad y posteriormente en la sociedad.
9.3 Presentación de la problemática.
En el Distrito Capital funcionan cuatro establecimientos carcelarios, tres de ellos están bajo
la dirección del INPEC (dos cárceles y una penitenciaria), las cuales tienen una
infraestructura muy vieja e inadecuada, toda vez que la construcción de estos
establecimientos se remonta a los años 1957 (Buen Pastor), 1936 (La Picota) que ha sido
ampliada con nuevas instalaciones y 1960 (la Modelo) que de manera irregular ha
aumentado su capacidad; edificaciones obsoletas que con el paso del tiempo y falta de
mantenimiento, hoy acusan deterioro y peligros para la población interna, los funcionarios,
los vecinos de estos establecimientos y para la seguridad de la ciudad.
Por otro lado y con otras condiciones, se encuentra la Cárcel Distrital con una edificación
de reciente construcción (2001) y con unas buenas condiciones de reclusión, que contrastan
con las que existen en los establecimientos nacionales que están ubicados en la ciudad.
Mientras la Cárcel Distrital no tiene hacinamiento, la Penitenciaría de la Picota y las
cárceles Modelo y Buen Pastor en Bogotá registran un hacinamiento del 26,6% sin que
hasta ahora se vislumbre una solución de fondo a este problema en el inmediato, mediano y
largo plazo. En su conjunto, estos tres centros carcelarios tienen capacidad para albergar
9.992 internos y actualmente hay 12,648, es decir que tienen un sobrecupo de 3,284
personas privadas de la libertad (ver cuadro No 10)
Cuadro No 10
Población Carcelaria en Bogotá
Fuente INPEC ENERO DICIEMBRE. 2014
CARCEL CAPACIDAD TOTAL DE LA POBLACION
HACINAMIENTO
SOBRECUPO PORCENTAJE
LA MODELO 2.907 4.239 1.332 45,8
LA PICOTA 5.810 6.709 899 15,5
EL BUEN PASTOR 1.275 1.700 425 33,3
*TOTAL 9.992 12.648 2.656 26,6
Esta situación, que pone en riesgo a más de trece mil ciudadanos privados de la libertad,
también afecta la seguridad de las comunidades vecinas de estos establecimientos y de la
ciudad en general, en la medida que se pueden presentar fugas masivas y desastres por las
condiciones de obsolescencia de los centros de privación de la libertad de adultos en la
ciudad.
A este problema se adiciona otro más que tiene que ver con la utilización de las Unidades
de Reacción Inmediata –URI- de Bogotá como espacios de privación de la libertad en
condiciones inadecuadas y con muchos riesgos para funcionarios, visitantes y vecinos; a
diciembre permanecían más de 700 personas privadas de la libertad en carceletas, pasillos y
oficinas donde se improvisaron “cambuches”, cuando en estos lugares los sindicados solo
deben permanecer no más de treinta y seis horas.
A pesar de los esfuerzos que viene realizando el INPEC, con la construcción de nuevos
cupos en las cárceles nacionales que hay en Bogotá y el traslado de presos a otras del país,
el hacinamiento se ha reducido muy poco y en la actualidad no se tiene planeado construir
nuevas cárceles en Bogotá o en Cundinamarca.
9.4 Hacinamiento y vulneración de derechos.
El hacinamiento de los establecimientos carcelarios de la ciudad desmejora y vulnera los
derechos de los reclusos, pone en entredicho los procesos de resocialización, pone a la
ciudad en una situación de alto riesgo, por cuanto están dadas las condiciones para que los
ciclos de violencia se repitan con mayor intensidad, dado que la cárcel no cumple la labor
resocializadora, sino todo lo contrario y, además, se pueden registrar fugas violentas y
masivas.
Esta situación pone en entredicho la función de los establecimientos carcelarios y de las
políticas de convivencia y seguridad ciudadana del Distrito y de la Nación, en la medida
que una de las partes importantes para prevenir y atacar el crimen y la violencia tiene tantas
falencias y debilidades y no existen políticas claras para mejorar esta problemática en
Bogotá.
Cabe anotar que no hay los recursos ciertos para seguir ampliando la capacidad de La
Penitenciaria La Picota, La Cárcel Modelo no se va a reconstruir o reponer por otra, en el
mismo sitio o en otro lugar, la Cárcel del Buen Pastor, a pesar de que algunos sectores se
están cayendo, no va a ser reconstruida o reubicada en ningún lugar. Como se puede
constatar en los presupuestos de la Nación y de cada uno de los establecimientos carcelarios
que funcionan en la ciudad, solo existen unos pocos recursos para obras de mantenimiento
y ampliación de algunos cupos, sin llegar a constituirse en las soluciones a los problemas de
envejecimiento progresivo y deterioro de las infraestructuras, hacinamiento y de las
condiciones infrahumanas y violatorias de los derechos humanos de los internos.
En el caso del Distrito, el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Humana”, no contempla
programas ni proyectos para la problemática global del Sistema Carcelario y Penitenciario
de Bogotá en lo concerniente a la Modelo, la Picota y el Buen Pastor. En el Plan solo
aparece en la Meta 3 “Una Bogotá en Defensa y Fortalecimiento de lo Público” la inversión
y proyecto para el funcionamiento y atención en la Cárcel Distrital de Bogotá. Por ningún
lado se prevé recursos para la creación de infraestructura nueva en esta materia. Cabe
anotar, que el plan integral de convivencia y seguridad ciudadana de Bogotá debería incluir
la problemática de reclusión, atención y resocialización, no solo de los internos que la
Administración Distrital tiene en la Cárcel Distrital, sino la de todos los privados de la
libertad que hay en la ciudad.
En conclusión, todas estas situaciones que muestran la precariedad del sistema de privación
de la libertad de adultos y adolescentes en Bogotá son más que evidentes al atentar contra la
seguridad humana de los funcionarios y detenidos, como en contra el bienestar y seguridad
de los ciudadanos en general.
Debido al alto nivel de hacinamiento y la infraestructura vieja e inadecuada de los
establecimientos carcelarios y penitenciarios, es notoria la violación de los derechos
humanos de los internos, entre los cuales se destacan:
Derecho a la vida y la integridad: el alto nivel de hacinamiento y falta de control
por parte de las autoridades al interior de los establecimientos carcelarios pone en
riesgo permanente la vida e integridad de la mayoría de los internos, en la medida
en que están expuestos al chantaje, extorsión y violencia por parte de grupos de
criminales violentos que controlan los patios y todas las actividades de los internos
y del centro de privación de la libertad.
Derecho a la dignidad humana: el grave hacinamiento conlleva el deterioro de las
condiciones de vida de los internos, quienes tienen que convivir en reducidos
espacios. No existen sitios dignos dónde alojarse, en ocasiones no tienen asignadas
celdas y tienen que dormir en el piso, en los baños o en los pasillos; las celdas
destinadas para alojamientos, durante la noche no satisfacen las exigencias de
higiene, volumen del aire, superficie mínima, alumbrado, calefacción y
ventilación: no hay suficientes baños y sus condiciones no son los más adecuadas.
Derecho a la igualdad: Al momento del tratamiento penitenciario existe
discriminación, pues, solo algunos tienen acceso a estudio o al trabajo, siendo ello
discrecional de cada establecimiento carcelario, situación que a todas luces atenta
contra este precepto.
Derecho a la salud. La Corte Constitucional ha sido clara en que el Estado es
responsable del detenido y del condenado (sentencia T-247 de 1996); los internos
tienen derecho al ingreso al sistema de seguridad social en salud, a través del
régimen subsidiado (sentencia T-606 de 1998, reiterada en la sentencia T-606 de
2000); el derecho fundamental a tener condiciones mínimas de higiene, salubridad
y comodidad, y obligaciones correlativas del Estado (sentencias T-256 y 257 de
2000). A pesar de estas sentencias, la situación en materia de servicios de salud es
deplorable y solo hasta hace poco se viene solucionando el problema con
CAPRECOM.
Derecho a la educación y al trabajo: dado el nivel de hacinamiento y la falta de
infraestructura adecuada un alto porcentaje de los internos no estudia, ni trabaja,
los analfabetos no asisten a instrucción, los que quieren participar en actividades
educativas, no tienen la oportunidad por falta de cupos, otros desean participar
como instructores pues cuentan con conocimientos para hacerlo, pero las entidades
no tienen espacios adecuados para tal fin. Estos derechos están condicionados por
la facultad discrecional que en esta materia aplican las autoridades penitenciarías y
el personal que se encuentra a cargo del tratamiento penitenciario8, que es
insuficiente.
Derecho al debido proceso: En las cárceles y la penitenciaría se vulnera de manera
permanente el debido proceso. Existen demoras en las respuesta a las peticiones
formuladas por los internos y sus abogados, dispendiosos trámites; inoperancia y
no funcionalidad en las oficinas administrativas para el seguimiento y aplicación
del sistema progresivo del interno, esto último al no llegar oportunamente:
cómputos de redención de pena, penas cumplidas, perfiles sicológicos, así como la
8 El tratamiento penitenciario, es la actividad que se despliega sobre el detenido con el fin de neutralizar factores
negativos de su personalidad, facilitándole la readaptación a la vida social, aspecto que se liga a las finalidades de la
resocialización, ya que esta supone deficiencias de adaptación al medio cuya superación constituye una meta, de manera
que la resocialización básicamente consiste en la promoción de las condiciones necesarias para que el individuo vuelva a
reincorporarse al grupo social del que hacía parte, como un miembro capaz de convivir en sociedad.
infinidad de documentos que se exigen para el otorgamiento de algún beneficio de
tipo administrativo o judicial que pueda invocar el interno.
Se vulneran también otros derechos fundamentales como a la familia, presunción de
inocencia, a la intimidad, de reunión y asociación y de libertad de cultos y de religión.
Es un hecho notorio que en las condiciones en que se desarrolla la privación de la libertad
en Bogotá el Estado no garantiza el respeto de tales derechos, al punto de que la Corte
Constitucional sobre este aspecto declaró el "estado de cosas inconstitucional", y como
consecuencia de ello, ha ordenado, en distintas oportunidades, la adopción de medidas
generales por parte de las autoridades competentes para corregir tan anómala situación, con
el fin de buscar remedio a situaciones de vulneración de los derechos de los reclusos9. Pese
a esas órdenes de la Corte, no se ha solucionado tal problemática, pues los correctivos que
se han adoptado han sido mínimos frente a la situación que afronta el sistema de privación
de la libertad en Bogotá.
9.5 Situación de las cárceles y penitenciaria.
La limitación en infraestructura de espacios dignos y seguros para la reclusión de
sindicados y condenados, en Bogotá no permite realizar, como lo estipulan las leyes, una
clasificación de internos, lo cual genera desde el mismo momento de la reclusión
traumatismos en todos los procesos de resocialización. No es procedente que, desde la
Nación con el beneplácito del Distrito, se siga pensando en ampliación de cupos (recluso-
cama) sin tener en cuenta los espacios que se requieren adicionales a su alojamiento, que
permita dar cumplimiento a la rehabilitación social de los internos y las internas.
9.5.1 Cárcel La Modelo
Con el ánimo de suplir las deficiencias que presentaba el panóptico de la Penitenciaria de
Cundinamarca, en 1957 se inició la construcción del establecimiento hoy denominado
Establecimiento Carcelario La Modelo, llamándose para la época Cárcel Distrito Jorge
9 Al respecto ha sostenido la Corte Constitucional:
"Es natural que la persona condenada o detenida preventivamente vea restringidos algunos de sus derechos. No podrá, por
ejemplo, ejercer la libertad de locomoción; se reduce ostensiblemente -aunque no desaparece- su ámbito de privacidad;
surgen límites evidentes al libre desarrollo de su personalidad, y en el caso de los condenados, la ley ha establecido la
interdicción de derechos y funciones públicas.
Pero, a juicio de la Corte, eso no significa que el recluso quede indefenso ante el ordenamiento jurídico y menos que se
halle imposibilitado, en cuanto persona, para reclamar el respeto al núcleo esencial de la generalidad de sus derechos
fundamentales.
Entre ellos, habiendo sido prohibida en el sistema colombiano la pena de muerte (art. 11 C.P.) y estando proscrita toda
clase de castigos que impliquen tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P.), los derechos a la vida, a la
integridad personal y a la salud, en conexión con aquéllos, permanecen intactos. Es decir, no pueden resultar afectados ni
en mínima parte durante el tiempo necesario para el pago de la pena impuesta o a lo largo del período de detención
cautelar. De ello se hace responsable el Estado desde el momento mismo de la captura o entrega del detenido o condenado
y hasta el instante en que readquiera su libertad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-535 del
30 de septiembre de 1998).
Eliécer Gaitán. Se inauguró finalmente el 1º. De enero de 1960, con una capacidad de 600
internos distribuidos en cinco (5) pabellones, con perfil de extracción campesina.
Su nombre se debió a la pretensión que tenía el Señor Presidente de la República General
Gustavo Rojas Pinilla de que se estableciera una reclusión que garantizara un bienestar al
interno, permitiendo una reinserción total. Los terrenos en que se encuentra construida eran
de propiedad de la señora Clementina Vargas viuda de Gaitán y el estado pagó por las seis
hectáreas la suma de $1.473.220.00. Hoy es una edificación obsoleta que, con el paso del
tiempo y falta de mantenimiento, acusa deterioro y peligros para la población interna, los
funcionarios, los vecinos de este establecimiento y para la seguridad de la ciudad; hasta el
momento no existe ningún proyecto nacional o Distrital para reemplazar o reconstruir esta
cárcel.
Como se puede ver en las siguientes fotos, la situación de esta cárcel es deplorable:
9.5.2 Cárcel de mujeres “El Buen Pastor”.
El primer lugar destinado a la Reclusión de Mujeres castigadas socialmente por infringir la
Ley de Policía, fue el asilo San José, el cual estaba ubicado en el Barrio “Las Aguas” de
esta ciudad; este asilo funcionó como tal a partir del año de mil ochocientos noventa y tres
(1893), año en el que, por comisión del Gobierno Nacional de este entonces, las misioneras
del Buen Pastor se encargaron de la vigilancia y control de las mujeres allí trasladadas. La
rehabilitación se llevaba a efecto, bajo los preceptos de una instrucción moral y religiosa,
fortaleciendo según la religiosidad, la firmeza del espíritu.
En el año de mil ochocientos noventa y nueve (1.899), en el Panóptico correspondiente,
había sido destinado un pabellón para mujeres y quienes se encargaban de los trabajos de
educación, eran los hombres allí detenidos; se brindaba una educación artesanal, además de
una intensa instrucción en la fe católica, para la recepción de los sacramentos.
La Reclusión fue entonces, un sitio de residencia y trabajo, avalado por jornadas intensas de
oración y penitencia. La acción rehabilitadora tenia como fin, hacer comprender a la interna
que el delito cometido, era pecado ante los ojos de Dios, debiendo cumplir pena de
EXPIACION (purgar la culpa) y ARREPENTIMIENTO.
La construcción del establecimiento en donde hoy funciona la Reclusión de Mujeres de
Bogotá “El Buen Pastor”, se terminó en el año de mil novecientos cincuenta y siete
(1.957), pero fue el Primer Gobierno del Frente Nacional dirigido por el Doctor Lleras
Camargo, (1.958), quien ordeno el traslado de las primeras internas, hacia las nuevas
instalaciones, presentando una población reclusa de cuatrocientos sesenta y tres (463)
mujeres, frente a quinientas cuatro (504) plazas de capacidad teórica. Las residentes eran
mujeres acusadas en su mayoría de ilícitos contra el patrimonio económico y la vida e
integridad de las personas.
La administración, en un principio, fue encargada a las Hermanas de la Comunidad de
Nuestra Señora de la Caridad del Buen Pastor, con base en el concordato suscrito entre el
Estado Colombiano y la Santa Sede. A partir del año de mil novecientos ochenta y cinco
(1.985) toma la dirección y administración de la Reclusión de Mujeres de Bogotá “El Buen
Pastor”, el Ministerio de Justicia por intermedio de la Dirección General de Prisiones hoy
en día Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC.
Terrenos y Ubicación
El terreno de la reclusión de mujeres de Bogotá “el Buen Pastor” hace parte de una finca de
mayor extensión denominada “la providencia”, con una cabida de veintidós mil quinientos
treinta y tres y seis metros cuadrados (22.533.36 m2) terrenos que según la escritura pública
No. 2286 del 26 de junio de 1.964 de la Notaria Primera del Círculo de Bogotá, pertenecen
a la comunidad de nuestra señora de la caridad del buen pastor.
El predio de la actualidad esta distribuido en zonas de circulación para personal
administrativo y visitantes, áreas de granjas, de recreación para las internas, alojamiento
para el personal de guardia, oficinas administrativas, ocho (8) pabellones (incluyendo el
pabellón quinto que en la actualidad se encuentra sellado por reparaciones locativas), áreas
deportivas, talleres, teatro, capilla, zonas de visitas, sanidad, educativas y guardería infantil,
respectivamente.
Como se puede ver en las siguientes fotos, la situación de El Buen Pastor no es la más
adecuada
9.5.3 Penitenciaria La Picota.
La ley 11 de 1864 emanada del soberano de Cundinamarca crea la Penitenciaría Central de
Colombia, con 16 reclusos. Sus inicios fueron en lo que hoy es el Museo Nacional. Los
terrenos actuales fueron comprados por el Ministerio de Agricultura en 1917 a los
herederos de José Benito Gaitán, denominados La Picota y la Chiguaza, en este último está
la construcción de la Penitenciaría. En el Lote llamado La Picota se construyó el Batallón
de Artillería del Ejército Nacional. La construcción de la cárcel fue impulsada mediante la
ley 69 de 1935.
En 1936 fue construido el primer plantel de la “Penitenciaría Central” con capacidad para
720 penados en 6 pabellones con servicios higiénicos aceptables. Luego se construyó el
anexo psiquiátrico y el bloque administrativo, su inauguración fue en 1946, su primer
director fue un Mayor en retiro de la Policía de apellido León. En la Administración Turbay
Ayala el penal se militarizó con el Consejo Verbal de Guerra a los integrantes del M-19.
Con la huelga de Croydon, se instaló en la Penitenciaría una planta que en sus inicios tuvo
buenos resultados, pero ante los excesivos controles con sus ejecutivos el convenio se
terminó. En 1953 funcionaban los talleres de sastrería, hilados, carpintería, mecánica y
zapatería y otros como el de tipografía y sombrerería que en su conjunto ocupaban al
menos el 50% de los internos. La maquinaria para los talleres fue traída por el General
Gustavo Rojas Pinilla, Presidente de la República.
Hoy, como se puede ver en las siguientes fotos, a pesar de las ampliaciones y mejoras sigue
teniendo problemas de hacinamiento, incluso en sus instalaciones nuevas:
Unidades de reclusión antiguas:
9.5.4 Cárcel Distrital.
La Cárcel Distrital fue creada mediante el Acuerdo 19 del 17 de mayo de 1934 expedido
por el Concejo de Bogotá, antiguamente contaba con siete pabellones, incluyendo uno para
mujeres y con una capacidad para 450 internos.
Según el Decreto 368 del 2001 expedido por el Alcalde Mayor y en concordancia con al
Ley 489 de 1989, la cárcel depende administrativamente de la Alcaldía Mayor de Bogotá –
Secretaría de Gobierno – Subsecretaría de Seguridad y Convivencia, condición que la hace
diferente del resto de cárceles del país, las cuales en su mayoría dependen del INPEC.
A partir del 19 de agosto de 1993 con la expedición del Código Penitenciario y Carcelario
Ley 65 de 1993, y la respectiva reforma, los establecimientos del orden territorial se
destinaron para recluir preventivamente, personas privadas de la libertad por orden de
autoridad competente.
El Centro de Reclusión cuenta con un reglamento interno (Resolución 066 del 12 de
julio/02), expedido por la Dirección de la Cárcel, el cual tiene por lineamientos lo
establecido en la Ley 65 de 1993.
Bogotá con recursos propios y contando con la voluntad política reconstruyó esta cárcel en
1999; una construcción moderna en su infraestructura y sistemas de seguridad. La
capacidad real es para 1028 internos, existe un pabellón anexo para mujeres con capacidad
para 124 internas.
Sus instalaciones, administración y procesos de resocialización la convierten en una de las
mejores cárceles del país, como se puede ver en las siguientes fotos:
Unidad administrativa - Infraestructura externa de la cárcel y perímetro – puente elevado
que une la Unidad Administrativa y el reclusorio:
9.6 Conclusiones y recomendaciones cárceles y Penitenciaria
La Cárcel Distrital de Bogotá no tiene problemas de sobrecupos al día de hoy,
Las otras tres cárceles (Picota, Modelo y Buen pastor) presentan un hacinamiento
del 34,2%.
Este hacinamiento:
- Pone en condición de vulnerabilidad a más de 15 mil personas privadas de la
libertad.
- Afecta todos los derechos que tienen los internos
- Afecta la seguridad interna y externa de los establecimientos.
- Desmejora los entornos donde están ubicados los establecimientos carcelarios.
- Atenta en contra de la seguridad de los entornos donde están ubicados los
establecimientos carcelarios y penitenciarios y de la ciudad en general.
- Retrasa los trámites ante jueces de ejecución de penas que tienen acumulación
de procesos.
- Afecta el nivel sanitario de estos establecimientos, hoy la Picota tiene problemas
de tuberculosis y varicela.
- Se deteriora la infraestructura de los establecimientos carcelarios y no se pueden
realizar reparaciones locativas.
- La cárcel no cumple con su función de resocializar y reintegrar a los ciudadanos.
- Las Unidades de Reacción Inmediata de la Fiscalía y la UPJ están siendo
utilizadas como centros de privación de la libertad, generando centros
adicionales de reclusión no aptos para esta función de privación de la libertad
permanente. No se debe pasar por alto que las URI, que están cumpliendo de
manera irregular esta función de privación de la libertad, están ubicadas por
todas las localidades de Bogotá en zonas urbanas y residenciales, generando
toda la problemática que conlleva para una ciudad tener en cualquier barrio
“centros de reclusión”.
Esta concentración de personas privadas de la libertad en Bogotá provoca el
desplazamiento de los entornos familiares de cada uno de los internos, lo que genera
un desplazamiento poblacional que implica demandas en términos de vivienda,
empleo y sostenibilidad en general.
No existe una política pública nacional, ni distrital para solucionar el problema de
hacinamiento y menos para solucionar el problema de privación de la libertad de
adultos y de adolescentes que infringen la ley penal.
Finalmente, el Distrito Capital, así no tenga una responsabilidad directa dentro de la
concepción de una política integral del sistema carcelario y penitenciario de la
ciudad y de la región, debe trabajar con el Gobierno Nacional y discutir los temas
concernientes al mejoramiento de las cárceles o el traslado de ellas de la ciudad y/o
la construcción de nuevos establecimientos carcelarios.
Recomendaciones generales.
Con el presente documento, la Veeduría Distrital pretende llamar la atención al Gobierno
Nacional y al Distrital para que de manera conjunta y coordinada asuma la problemática
planteada en el mismo y en un proceso concertado, del cual puede hacer parte la Veeduría,
defina acciones de corto, mediano y largo plazo para solucionar los problemas planteados,
por todos conocidos y de vieja data. Le corresponde al Ministerio de Justicia, al INPEC y a
los gobiernos Distrital y Departamental discutir las posibles soluciones y no postergarlas,
como se ha venido haciendo.
Son innumerables las veces en que distintos organismos se han manifestado respecto a la
problemática de privación de la libertad en el país y en Bogotá, sin que hasta el momento se
haya avanzado en la solución del problema. Cada vez hay más hacinamiento y las
condiciones de la mayoría de los reclusos no mejoran.
Cabe anotar que desde hace algunos años se ha caído en un círculo vicioso, en donde por
épocas se denuncia la problemática, se convierte en un problema público, los funcionarios
hacen promesas y nuevamente se olvida, hasta que vuelve a aparecer y recorre el mismo
ciclo, sin que se den soluciones soportadas en planes, programas y proyectos.
Es por la anterior, que se propone una forma de trabajo que acabe con la acción coyuntural,
que defina planes de acción conjuntos en el inmediato, mediano y largo plazo, con realismo
administrativo y fiscal; una forma de trabajo que contemple unos compromisos, unos
cronogramas y unas formas de seguimiento en donde la Veeduría Distrital está dispuesta a
jugar un papel de veedor ciudadano de los compromisos adquiridos.
Es necesario para la seguridad de Bogotá y del centro del país que se sepa con claridad:
¿Cómo y en cuánto tiempo se va a solucionar el problema de hacinamiento’
¿Qué proyecto se tiene con La Picota?
¿Cuándo y dónde se van a construir nuevas cárceles que reemplacen la Modelo, el
Buen Pastor y solucione los problemas de hacinamiento de la Picota?
¿Cuándo la UPJ dejará de ser utilizada como cárcel?
¿Qué se va a hacer para que la URIs y la UPJ no sean utilizadas como centros de
privación de la libertad¿
¿Cuándo se tendrán centros de reclusión para menores en adecuadas condiciones?
¿Cuándo se tendrán centros de reclusión dignos, pero sobre todo desde donde no se
siga delinquiendo?
Para todas estas preguntas, así como para las posibles respuestas es que la Veeduría
Distrital convoca a los Gobiernos Nacional, departamental y Distrital y a las instituciones
responsables de la privación de la libertad para que trabajen en equipo y soluciones los
problemas que este informe presenta.
Una forma de trabajo en donde el primer compromiso sea trabajar de manera conjunta y
coordinada para encontrar soluciones; el segundo, en la reunión siguiente, traer posibles
soluciones para el inmediato plazo y tercero seguirse reuniendo, todos los meses, hasta
cuando se tenga un plan de estado, se ejecute y se le haga seguimiento a la solución de la
problemática de las tres cárceles y la Penitenciaría que tiene la ciudad.
Compromisos de trabajo del más alto nivel, los cuales deben hacerse públicos para que se
pueda ejercer la veeduría de cara a los problemas y a los afectados.
Con esto se busca conformar un grupo de trabajo con poder de decisión y que pueda
comprometerse con soluciones, con realismo administrativo y fiscal, con un cronograma y
con un proceso de seguimiento; en términos generales solucionar el problema y no
postergarlo, como se ha venido haciendo.
9.7 Situación de la Unidad Permanente de Justicia UPJ y Unidades de Reacción
Inmediata –URI- de la Fiscalía General de la Nación en Bogotá.
Toda sociedad se rige por normas de convivencia, por pactos sociales normalmente
concertados para controlar el comportamiento social y vivir armónicamente. Pero cuando
estas mínimas normas de comportamiento social comienzan a ser vulneradas y las
autoridades pierden control sobre su cumplimiento, se encuentran situaciones de caos
social, en las que entran a dominar ya no las normas de convivencia, sino la fuerza, el poder
personal o peor aún la corrupción.
En Colombia, las normas que regulan los comportamientos ciudadanos, como el Código
Nacional de Policía, están desactualizadas y apenas se están reformando. Este hecho, ha
ocasionado un incumplimiento generalizado de las normas de convivencia, con
consecuencias como el desorden, la indisciplina, la solución violenta de los conflictos, la
justicia por propios medios.
En medio de este ambiente, la Administración Distrital en 1999 creo la Unidad Permanente
de Justicia –UPJ- como una instancia de coordinación interinstitucional que permitiera
sancionar con retención administrativa a los infractores de las normas de convivencia,
medida vigente dentro de la normatividad colombiana y sustentada en varios fallos de la
Corte Suprema de Justicia donde se ratifica éste y otros mecanismos y procedimientos para
hacer cumplir las normas.10
Con la creación y puesta en funcionamiento de la UPJ se fortaleció la acción de la justicia a
través de un trabajo coordinado de varias instituciones como: la Fiscalía General de la
Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal y la Policía Metropolitana, reuniéndolas
en un sitio. Además de las entidades mencionadas anteriormente, hacían presencia allí,
otras instituciones que cumplían funciones de apoyo y complemento, como la Policía de
Tránsito, el Departamento Administrativo de Bienestar Social y el Ministerio Público.
Con base en estas normas, en el 2003 el Plan Maestro de Equipamientos de Defensa,
Seguridad y Justicia ratifica a las UPJ como “centros para la aplicación de la medida de
protección a las personas que deambulen en estado de indefensión o de grave excitación
con peligro para su integridad o la de otras personas cuya residencia no pueda ser
localizada”11
Después de casi quince años, la UPJ funciona en un inmueble nuevo que se construyo en el
2007 en la Localidad de Puente Aranda (carrera 39, entre calles 10 y 11), con la presencia
de la Policía Metropolitana, la Unidad de Reacción Inmediata –URI- de la Fiscalía General
de la Nación, la Personería Distrital y de la Secretaría de Gobierno.
10
- Para una ampliación de esta temática ver: INES MARIA UPRIMY YEPES. “Límites de la Fuerza
Pública en la persecución del delito”. Defensoría del pueblo. Derechos humanos para vivir en paz. Imprenta
Nacional 1998. Ver sentencia 720 de 2007 de la Corte Constitucional 11
Plan Maestro de Equipamientos de Defensa, Seguridad y Justicia. Capitulo 2 Art 23. 2003
Desde su creación la UPJ ha tenido una adecuada utilización y ha sido creciente su
utilización para la protección y sanción de los ciudadanos que infringen las normas de
convivencia, como se puede ver en la siguiente gráfica:
58092 60350
47271
85303
78037
90513
113716
160251
89786
60412
99611
132692
99587
278229
180034
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ComportamientohistoricodelamedidadeprevenciónyprotecciónenlaUPJ1999,2013.
Fuente:DireccióndeDDHHyApoyoalaJus cia
9.7.1 Situación actual de la UPJ y URI de Puente Aranda.
Hoy la UPJ tiene varios problemas, entre los que se destaca que está siendo utilizada para
tener por varios días y meses a sindicados y condenados por delitos y no a contraventores
de las normas de convivencia, como era el objetivo de esta Unidad.
Cabe anotar que el edificio fue diseñado para que la UPJ prestara sus servicios en el primer
y segundo piso y la URI en el tercer piso. Sin embargo, hoy en día:
En el primer piso hay tres salas de retención con una capacidad cada una de 40
personas, dos de estas salas son disponibles para la UPJ y se encuentran prácticamente
vacías el día de la visita. La otra sala está a disposición para la URI de Puente Aranda y
tiene 57 personas sindicadas, cuando su capacidad es de 40. En el primer piso hay 6
condenados.
El segundo piso, que lo prestó la Secretaria de Gobierno a la SIJIN, cuenta con dos
salas cada una con capacidad para 40 personas y hoy en día tiene más de 130 personas.
En el segundo piso hay 33 condenados.
En el tercer piso están las celdas de la URI de Puente Aranda para un máximo de 80
personas y el día de la visita tenían aproximadamente 140. Son dos celdas que se han
convertido en 4.
En el segundo piso de la UPJ existe hacinamiento
por parte de la SIJIN (PRESTAMO REALIZADO POR LA SECRETARIA DE GOBIERNO DESDE FEBRERO DE 2014 A LA POLICIA) En esta área están 33 personas condenadas. La capacidad es para 80 personas y se tienen 130.
Al día de Hoy no está al servicio de la UPJ.
En el tercer piso funciona la URI de Puente Aranda (Hacinamiento en estas dependencias) tiene una capacidad para 80 personas y se tienen 140.
En el primer piso de la UPJ hay tres salas de
retención con una capacidad cada una de 40 personas, dos estas salas son disponibles para la UPJ y se encuentran prácticamente vacías el día de la visita.
La otra sala está a disposición de la URI de Puente Aranda y tiene 57 personas cuando su capacidad es de 40.
En el primer piso hay 6 condenados.
Hoy en día, por el préstamo o lo que se cedió a la URI, ya no se hace clasificación en la
UPJ, ya que solo cuenta con dos salas de retención en el primer piso. (todos los
hombres en una misma sala, habitante de calle, universitarios, ciudadanos de grupos
étnicos, miembros de barras bravas, etc.).
El Secretario de Gobierno Hugo Ernesto Zarate y el comandante de la Policía de
Bogotá, Edgar Sánchez, en su momento suscribieron un documento en el cual
prestaron las celdas del segundo piso de la UPJ para retener allí a ciudadanos con
condenas (personas con penas hasta de 40 años), eso agravó la prestación del servicio
de la UPJ y desubico a los funcionarios de la Secretaria de Gobierno que son asignados
a la UPJ.
La Secretaría de Gobierno entregó a la policía un bien público con una destinación
específica por medio de un acta o documento interinstitucional y no a través de la
figura de comodato, como debe ser, ya que está cediendo un bien para una función
totalmente diferente a la que fue destinado. Por otra parte, cedió un bien que si necesita
el Distrito para su misión de prevención, protección y pedagogía ciudadana.
Las salas de retención de la UPJ no están diseñadas para tener detenidos de alta
peligrosidad. (El INPEC no ha recibido las personas que se encuentran con condenas
en la UPJ).
En el convenio se habla de que el préstamo es una situación transitoria que empezaba
en febrero y duraba 6 meses, la cual debió acabar en agosto de 2014 y a la fecha del 15
de noviembre de 2014 continúa esta situación.
La situación de uso inadecuado de las instalaciones de la UPJ y el hacinamiento en que
se encuentran los sindicados y condenados por delitos ha deteriorado las instalaciones,
a las cuales no se les puede hacer ningún tipo de mantenimiento ni preventivo ni
correctivo.
Las baterías sanitarias están sin funcionamiento y las cañerías del segundo piso con
excremento están rebosadas y fluyen hasta el primer piso.
Desde el año 2012 hasta la fecha no se han aprobado recursos para la UPJ, ni por el
Fondo de Vigilancia, ni por la Secretaría de Gobierno de Bogotá. No obstante, el
Fondo de Vigilancia ha hecho unas adiciones específicas debido a la urgencia de
mantenimientos, como por ejemplo arreglar la motobomba, la limpieza del tanque del
agua.
Los ascensores de la UPJ no funcionan casi desde la entrega de las mismas
instalaciones. Lo cual genera un problema para las personas con discapacidad.
La UPJ no está diseñada ni adecuada para cumplir funciones de Cárcel ni de
Penitenciaria y se está haciendo uso de ello en las instalaciones de la UPJ.
La misionalidad de Secretaria de Gobierno de Bogotá en la UPJ es desarrollar unas
acciones como talleres pedagógicos y charlas preventivas a las personas conducidas
para hacerlas conocedoras de las normas policivas y de convivencia, así como de los
derechos y deberes de los ciudadanos, el cómo cuidar el mobiliario urbano y en general
el comportamiento ciudadano para garantizar la convivencia pacífica en la ciudad. Esas
actividades (charlas/talleres) han sido clausuradas.
Referente a los refrigerios suministrados a las personas conducidas a la UPJ, son una
donación de grupos cristianos, los cuales tienen un tiempo para dictar sus charlas
religiosas (estas charlas no son obligatorias pero el que no asista no tiene derecho al
refrigerio).
En caso de una emergencia no hay forma ni procedimiento actual (como está hoy
siendo utilizada la UPJ) para una evacuación.
9.7.2 Situación de la URI de Engativá
La capacidad instalada de la URI es de 45 personas y el 20 de Noviembre de 2014
se encontraban 70, lo que representa un hacinamiento del 55.55%.
En la parte externa de la URI se encuentran tres vehículos de la policía, en los
cuales están retenidas 18 personas con medida de aseguramiento, adicionales a las
70 dentro de la URI. (las personas que antes estaban esposadas en el parque del
barrio ahora se encuentran en la avenida dentro de carros de la policía).
El 20 de noviembre en la URI se encontraban 28 condenados de los cuales 25 eran
hombres y 3 mujeres.
Existen serios problemas sanitarios y de suministro de alimentos.
9.7.3 Situación de la URI de Kennedy.
La capacidad instalada de la URI es de 60 personas y el 20 de noviembre de 2014 se
encontraban 153, lo que representa un hacinamiento del 155%. (de estas personas
90 se alojan en las celdas y 63 en los pasillos).
Hombres 143 y mujeres 10.
Con medida intramural 123, con medida domiciliaria 16 y condenados 14.
El día 19 de noviembre se remitió de la URI al hospital un tuberculoso.
El día 18 de noviembre recibieron en el INPEC una mujer con un embarazo de 8
meses.
El día de la visita había una epidemia de gripa y el coordinador de la URI,
manifiesta que por allá no se aparece nadie de salud del Distrito.
Las basuras están siendo recogidas cada tres días por el Distrito y esto está
produciendo que se acumulen desechos de las comidas diarias suministradas a los
retenidos.
9.7.4 Situación de la URI de Ciudad Bolívar.
La capacidad instalada de la URI es de 3 celdas para 50 personas y el 21 de
noviembre de 2014 se encontraban 123, lo que representa un hacinamiento del
146%. (entre celdas y pasillos).
Los corredores fueron sellados y clausurados por sanidad y aún siguen siendo
utilizados para presos, porque no hay espacio en las celdas.
Con boleta de encarcelación hay 99 personas, de las cuales 24 están por homicidio.
De las 123 personas hacinadas 115 son hombres y 8 mujeres.
La alimentación en ocasiones llega en estado de descomposición según el personal
de la policía.
En días anteriores a la visita se presentó un brote de viruela y no fue atendido por
ningún ente de salud aun cuando se solicitó (ver anexo de respuesta de salud del
Distrito).
Las basuras están siendo recogidas cada tres días por el Distrito y esto está
produciendo que se acumulen desechos de las comidas diarias suministradas a los
retenidos.
Falta de limpieza y desinfección.
Cada 15 días se hace una jornada de fumigación, financiada por la Fiscalía.
Respuesta de la Secretaria Distrital de Salud a la problemática de la URI:
9.7.5 Situación de la URI de Usaquén.
No tiene celdas de paso.
Los presos se manejan con las estaciones de policía de Suba, Usaquén y Chapinero.
9.7.6 Conclusiones y recomendaciones
De acuerdo con la información recogida y con las cifras suministradas durante las visitas en
la última semana de noviembre a la Unidad Permanente de Justicia –UPJ- y las Unidades
de Reacción Inmediata –URI- de la Fiscalía General de la Nación se puede constatar que:
Prácticamente la UPJ como unidad de protección y sanción a los infractores de la
normas de convivencia ha desaparecido, sus instalaciones están siendo utilizadas
para privar de la libertad a ciudadanos que han infringido la ley penal.
Las instalaciones de las URI y de la UPJ, diseñadas para una retención transitoria no
tienen las condiciones adecuadas para albergar sindicados y menos condenados,
como en la actualidad está sucediendo.
Las URI y las instalaciones de la UPJ están hacinadas con sindicados y condenados.
El hacinamiento es del 95%, con una capacidad instalada de 355 cupos, hoy hay 691
ciudadanos privados de la libertad, como lo muestra el siguiente cuadro:
Cuadro No 11 SITUACIÓN DE LAS UPJ Y LAS URI EN BOGOTÁ
UPJ Y URI CARACTERÍSTICASCAPACIDAD PERSONAS
OCUPACIÓN ACTUAL
% HACINAMI
ENTO
UPJ Y URI PUENTE ARANDA
Primer piso, dos salas para UPJ 80
12 Contraventores
Sin hacinamiento porque es lo
de la UPJ
Primer piso, una sala para URI
40 57 43%
Segundo piso SIJIN 80 130 63%
Tercer piso celdas URI80 140 75%
URI ENGATIVÁEn el edificio 45 70 56%En CAI móviles de la Policía
18
URI KENNEDY 60 153 155%
URI CIUDAD BOLÍVAR Tres celdas
50 123 146%
URI USAQUÉN
No tiene sitios para reclusión
TOTAL 355 691 95%
Esta situación atenta contra la dignidad humana y vulnera todos los derechos de los
ciudadanos privados de la libertad, como son:
A la vida y la integridad.
A la dignidad humana.
A la igualdad
A la salud
A la educación y al trabajo.
Al debido proceso
Sexuales y reproductivos
Esta situación pone en riesgo de seguridad y sanitaria a las comunidades de los
barrios circunvecinos de las UPJ y de las URI.
La soluciones posibles son:
Que el paro judicial se acabe y que las cárceles reciban a los sindicados con
medida de aseguramiento y condenados.
Que la UPJ retome sus funciones en términos de protección y sanción de los
contraventores de las normas de convivencia.
Que antes de retomar sus funciones, la UPJ sea reparada dentro de un plan
de mantenimiento preventivo y correctivo.
Que el Gobierno Distrital determine de manera clara que la UPJ no puede ser
utilizada para privar de la libertad a sindicados y condenados penales.
Que los gobiernos Nacional, Distrital y Departamental asuman las
recomendaciones que la Veeduría Distrital entregó en la evaluación del
sistema de privación de la libertad en Bogotá.
Que los gobiernos Nacional, Distrital y Departamental se pongan de acuerdo
para reconstruir las cárceles Modelo y Buen Pastor y que se construya una
nueva cárcel regional que cubra, en parte las necesidades del centro del país.
10 Violencia de género.
Bogotá como ciudad capital, es el ente territorial que tiene mayores índices de crecimiento
y expansión poblacional, especialmente por los desplazamientos que ocasiona el conflicto
interno y por las migraciones voluntarias de los ciudadanos de otras regiones en busca de
estudio y oportunidades laborales. En este contexto, se configura una sociedad
absolutamente compleja y diversa, que impacta de forma significativa, en algunos aspectos
de la seguridad y convivencia ciudadana, específicamente, la violencia contra el género
femenino.
La violencia de Género fue definida por la Convención de Belém Do Pará (Brasil Para
prevenir, remediar y sancionar la violencia contra la mujer), como “cualquier acción o
conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o
psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”.
Cabe anotar que los registros cuantitativos de este tipo de violencia no son confiables, por
un lado, por su baja denuncia y porque hasta hace muy poco muchos casos de violencia de
género eran considerados del ámbito privado, cuando no “normales” en la relaciones de
hombres y mujeres, especialmente en el ámbito familiar, en donde además de tener un alto
subregistro de este tipo de hechos, la sanción hacia los victimarios es casi inexistente, como
lo plantea un informe sobre violencia sexual presentado por la Corporación Humanas que
argumenta:
“En la mayoría de casos se encontró una baja utilización de medidas de
protección para las víctimas. En el 87% de los casos de lesiones personales y en
el 89% de los de violencia intrafamiliar cometida por el hombre sobre su
cónyuge o compañera permanente, no hubo captura del procesado y la Fiscalía
no solicitó ninguna medida de protección, ni siquiera la de aseguramiento. (…)
es importante tener en cuenta que muchas mujeres víctimas de lesiones
personales y violencia intrafamiliar cometida por su cónyuge o compañero
permanente lo son también de violencia sexual pero no lo denuncian pues la
mayoría consideran que deben satisfacer con su cuerpo los deseos sexuales de
sus cónyuges haya o no violencia física” (Galvis, 2009)12
Además de la violencia intrafamiliar, a continuación se exponen los datos estadísticos
presentados por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en cuanto a
delitos sexuales, lesiones personales y homicidios, igualmente se presentan algunos
resultados presentados por la administración Distrital frente a las metas establecidas en el
plan de desarrollo Bogotá Humana 2012- 2015. Es pertinente anotar que según el acuerdo
040 de 2011 “examinar los esfuerzos del gobierno local por atender este flagelo social y los
12
Esta información se expone con el fin de evidenciar los antecedentes de la configuración de una política de
género para atender los casos de violencia contra la mujer en el periodo administrativo del plan de desarrollos
Bogotá sin indiferencia 2008-2011
mecanismos que posee la ciudad para mejorar el acceso a la justicia y restablecimiento de
derechos de las mujeres”.
10.1 Resumen estadístico sobre Violencia de género.
Los informes presentados por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
en la Revista Forensis de los años 2010-2013, encontramos distintas formas de violencia
contra las mujeres, entre las cuales se destacan: el homicidio, violencia intrafamiliar, los
delitos sexuales y las lesiones personales. En este caso se toman para el análisis los datos
totales a nivel nacional y los de Bogotá para los años 2010, 2013 y no se puede con años
anteriores porque los informes Forensis del 2009 hacia atrás no discrimina los datos de los
municipios por sexo
a) Violencia homicida.
Si se miran las cifras de violencia homicida de Colombia y Bogotá, se tiene que:
Mientras la reducción de la tasa de homicidios de hombres en Bogotá fue del 31%
entre el 2010 y el 2013, la de mujeres fue del 10,5%
A nivel nacional, la tasa de muertes de mujeres se redujo en un 21% y la de
hombres en igual proporción.
Mientras la participación porcentual del número de homicidios de mujeres a nivel
nacional se mantuvo en los cuatro años constante, en el caso de Bogotá aumento,
pasó de 8,4% en el 2010 a 11,1% en el 2011 y a 10,5 en el 2013. (ver siguiente
cuadro)
Es decir, que en el caso de Bogotá las medidas que se tomaron para reducir los homicidios
impactaron de manera fuerte en la reducción de los homicidios de los hombres y muy poco,
casi nada en la reducción de los homicidios de las mujeres. Seguramente las medidas se
orientaron a atacar la violencia de la delincuencia común y organizada dejando de lado la
violencia hacia las mujeres por su condición de género.
Cuadro No 12
Años hombres
Tasaporcada
100.000hombres mujeres
Tasaporcada
100.000mujeres Totalcasos
%mujerescon
relaciónaltotal2010 16.015 71,3 1.444 6,27 17.459 8,272011 15.139 66,6 1.415 6 16.554 8,552012 14.394 62,6 1.316 5,6 15.710 8,38
2013 13.119 56,4 1.163 4,9 14.282 8,14
Años hombresTasaporcada
100.000hombres mujeresTasaporcada
100.000mujeres Totalcasos%mujeresconrelaciónaltotal
2010 1.597 45 146 3,8 1.743 8,42011 1.516 42,1 138 3,5 1.654 8,32012 1.141 31,2 142 3,62 1.283 11,12013 1.148 31 134 3,38 1.282 10,5
HomicidiosColombiasegúnsexoytasas
HomicidiosBogotáporsexoytasas
HomicidiosporsexoytasasColombiaBogotá2010-2013
Fuente:MedicinaLegal.Forensis2010-2013
b) Violencia interpersonal.
Según Forensis de 2013 “El margen de interpretación actual sobre la violencia interpersonal
es amplio; según la naturaleza de las agresiones pueden ser psicológicas, emocionales,
físicas y sexuales; igualmente, la tipología de la violencia fue subdividida por la
Organización Mundial de la Salud –OMS- en Violencia auto infligida, como las
autolesiones y el suicidio; la violencia colectiva, derivada de las agresiones sociales,
políticas y económicas y la violencia interpersonal, que se subdivide en dos categorías de
acuerdo a las víctimas de la agresión: la primera, la violencia familiar y/o de pareja, que se
produce entre los miembros de la familia -vínculos de sangre, parentesco civil o filial-,
teniendo como lugar del hecho, generalmente, la unidad de vivienda u hogar; la segunda, la
violencia comunitaria, es aquella que se da entre personas que no guardan entre sí
parentesco consanguíneo, filial o relaciones de cercanía civil, que pueden o no conocerse y
que en un porcentaje alto de casos, el lugar de los hechos ocurre en vía pública”13
c) Violencia comunitaria.
Los datos que presentan los informes de la Revista Forensis de 2010 a 2013, tienen un
comportamiento particular:
13
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Revista Forensis 2013, página 286.
En Colombia, tanto para hombres, como para mujeres aumentó la violencia
interpersonal, para hombres un 7,5%, se pasó de una tasa de 427,8 casos por cada
100.000 hombres en el 2010 a 459,9 en el 2013, y para mujeres, aumentó de una
tasa de 213 por cada 100.000 mujeres en el 2010 a 217,1 en el 2013.
En el caso de Bogotá, la situación fue diferente, mientras la violencia interpersonal
en los hombres aumento en un 7,5% las mujeres víctimas disminuyeron en un 22%,
como se puede ver en el cuadro No 13:
Cuadro No 13
Años hombresTasaporcada
100.000hombres mujeresTasaporcada
100.000mujeres Totalcasos%mujeresconrelaciónaltotal
2010 96.103 427,8 49.081 213 145.184 33,82011 101.039 444,5 51.826 222,3 152.865 33,92012 105.178 457,4 50.303 213,3 155.481 32,42013 106.990 459,9 51.808 217,1 158.798 32,6
Años hombresTasaporcada
100.000hombres mujeresTasaporcada
100.000mujeres Totalcasos%mujeresconrelaciónaltotal
2010 29.471 830,4 15.467 405,4 44.938 34,42011 28.166 782 14.351 371 42.517 33,82012 33.585 919 13.615 347,5 47.200 28,82013 33.091 893 12.342 311 45.433 27,2
LesionespersonalesporsexoytasasColombiaBogotá2010-2013LesionespersonalesColombia
Fuente:MedicinaLegal.Forensis2010-2013
LesionespersonalesBogotá
En este caso, este resultado se podría achacar al aumento considerable de riñas que se viene
presentando en las ciudades, especialmente en las más grandes y en Bogotá a la
participación mayoritaria de los hombres en estos actos violentas. Por otro lado, también se
podría considerar la incidencia de los esfuerzos institucionales de Bogotá que se vienen
haciendo desde hace años hacia el rechazo cultural de la violencia hacia las mujeres en los
espacios públicos.
d) Delito sexual
Según el informe Forensis de 2013, la violencia sexual “consiste en todos los actos sexuales
no consentidos por la persona, sea hombre o mujer, a través de la imposición de la fuerza,
la coacción física o psicológica y/o aprovechándose de las condiciones de indefensión,
desigualdad y poder entre víctima y agresor “
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, registró en el año 2012 una
disminución en la práctica de exámenes médico-legales por presunto delito sexual, en
comparación con el año 2011. En el año 2013 se realizaron un total de 20.739 exámenes
medico legales por presunto delito sexual en Colombia con una tasa de 44,01 por cada
100.000 habitantes siendo la más baja en los últimos tres años.
Cuadro No 14
Años hombres
Tasaporcada
100.000hombres mujeres
Tasaporcada
100.000mujeres Totalcasos
%mujerescon
relaciónaltotal2010 3.226 14,3 16.916 73,4 20.142 84,02011 3.615 15,9 18.982 81,4 22.597 84,0
2012 3.406 14,8 18.100 76,7 21.506 84,22013 3.227 13,8 17.512 73,4 20.739 84,4
Años hombresTasaporcada
100.000hombres mujeresTasaporcada
100.000mujeres Totalcasos%mujeresconrelaciónaltotal
2010 754 21,2 3.189 83,6 3.943 80,92011 806 22,4 3.582 92,6 4.388 81,62012 733 20 3.245 82,8 3.978 81,62013 580 15,6 2.974 74,9 3.554 83,7
Colombiadelitosexual
DelitossexualesporsexoytasasColombiaBogotá2010-2013
Bogotádelitosexual
Fuente:MedicinaLegal.Forensis2010-2013
“Las víctimas de delitos sexuales, sobre todo las mujeres violadas, corren el riesgo que
desde las instancias de control oficiales se les atribuya un considerable aporte al hecho.
Esta circunstancia, sumada a la estigmatización, tiene un efecto extensivo que repercute en
la actitud de estas víctimas, generando, sobre todo, una conducta remisa a denunciar estos
delitos ante la policía, quedando estos delitos, por ese motivo, en la cifra negra” (Kury,
2006) en consecuencia, podemos analizar que si bien se registra una disminución en los
casos de delitos sexuales, se debe trabajar en los lineamientos complementarios a la
restitución de derechos y asegurar los procesos preventivos y de estimulación de denuncia
para contrarrestar este delito.
Cabe anotar que los exámenes médicos legales de delitos sexuales en Bogotá han
disminuido, sin que exista una interpretación sobre este comportamiento y más aún cuando
se sabe que es de los delitos que más subregistro presenta por ausencia de denuncias.
e) Violencia intrafamiliar
Según Medicina Legal “los actos de violencia al interior de la familia dejaron de
considerarse como hechos privados y se tipifican como delito. La violencia contra la mujer
(la ejercida por su pareja y la violencia sexual) constituye un grave problema de salud
pública y una violación de los derechos humanos de las mujeres”14
.
En el caso de la violencia intrafamiliar, tanto en Colombia, como en Bogotá disminuyeron
de manera importante el número ro de casos valorados por Medicina Legal, como se puede
ver en el siguiente cuadro, sin que hasta el momento exista una interpretación de este
resultado.
Cuadro No 15
Años hombresTasaporcada
100.000hombres mujeresTasaporcada
100.000mujeres Totalcasos%mujeresconrelaciónaltotal
2010 19.723 87,8 69.713 302,5 89.436 77,92011 19.673 86,5 70.134 300,8 89.807 78,12012 18.688 81,3 65.210 276,5 83.898 77,72013 15.297 65,7 52.933 221,8 68.230 77,6
Años hombresTasaporcada
100.000hombres mujeresTasaporcada
100.000mujeres Totalcasos%mujeresconrelaciónaltotal
2010 5.536 156 17.057 447 22.593 75,52011 4.459 123,8 13.388 346,3 17.847 75,02012 4.148 113,5 12.028 307 16.176 74,42013 3.136 84,6 8.591 216,5 11.727 73,3
ColombiaViolenciaintrafamiliar
ViolenciaIntrafamiliarporsexoytasasColombiaBogotá2010-2013
Bogotáviolenciaintrafamiliar
Fuente:MedicinaLegal.Forensis2010-2013
Parte de estos resultados se podrían atribuir a los esfuerzos que viene realizando la
Administración de Bogotá a través de la Secretaría Distrital de la Mujer que ha desarrollado
acciones de prevención, atención, protección y restablecimiento de derechos de las mujeres
víctimas de violencia en la ciudad, una de las estrategias es la elaboración del “Diagnóstico
locales para la seguridad y convivencia para las mujeres en Bogotá” donde se realiza un
análisis demográfico, socioeconómico y de riesgo por cada localidad en cuanto al tema de
violencia de género se refiere.
Los avances se evidencia en el desarrollo del Sistema Distrital de Protección Integral a
Mujeres Víctimas de Violencia (Sofía, según Acuerdo 421 de 2009 del Concejo Distrital)
14
Medicina Legal Forensis 2013 Violencia intrafamiliar, Pagina 336.
SOFIA, es el Sistema, Orgánico, Funcional, Integral, Articulador, para fortalecer la
coordinación intersectorial en materia de prevención de las violencias contra las mujeres,
este sistema acompañado de estrategias como el fortalecimiento de las Casas de
Igualdad de Oportunidades, han permitido la configuración a nivel
interinstitucional de las rutas y protocolos para recibir a las víctimas de género
femenino junto con sus familias y que puedan obtener apoyo económico y psicológico.
Otra estrategia de impacto es el Observatorio de Mujeres y Equidad de Género de Bogotá
y la atención integral a las víctimas, las mujeres en Bogotá pueden acudir a una ruta de
asistencia especial en caso de ser víctimas de cualquier tipo de violencia.
10.2 Conclusiones y recomendaciones
La conquista de espacios laborales y académicos, tradicionalmente ocupados por los
hombres, genera la sensación que cada día se avanza en las políticas de equidad de género
en la ciudad y el país. No obstante, en medio de esta importante conquista se reflejan
algunas acciones violentas que evidencian la necesidad de avanzar en otros aspectos, en
cuanto el respeto y protección del género femenino.
En esta línea, los esfuerzos jurídicos son importantes, como los realizados por la bancada
de mujeres del Congreso de la República que promovió Ley 1542 de julio de 2012, que
reforma el artículo 74 de la Ley 906 del 2004 (Código de Procedimiento Penal), para
garantizar la protección y diligencia de las autoridades en la investigación de los delitos de
violencia contra las mujeres, eliminando el carácter de querellables y desistibles a los
delitos de violencia intrafamiliar e inasistencia alimentaria.
También son importantes los esfuerzos institucionales que desde la Administración Distrital
se vienen dando con la creación de la Secretaría de la Mujer y el diseño y ejecución de
programas y proyectos que buscan transformar los comportamientos ciudadanos respecto a
la violencia de género.
En lo que hace a las cifras de violencia, es necesario:
Avanzar en la confiabilidad de las mismas, promoviendo la denuncia y un trabajo
interinstitucional, hasta donde sea posible depurándolas, para que con base en ellas
se puedan diseñar, ejecutar y evaluar programas y proyectos acordes con los
problemas detectados.
Teniendo en cuenta el alto subregistro de violencia intrafamiliar y delitos sexuales,
una de las metas debe ser el aumentar las denuncias anuales, por lo menos en un
10%, para tener cada vez información más confiable que permita definir políticas
acordes con las características de estos problemas.
Profesionalizar la recepción de denuncias y la atención de las víctimas. En el caso
de la atención a las víctimas, la profesionalización debe incluir a todos los
funcionarios o personas que pueden tener contacto con ellas, tanto a los
profesionales especializados, como al personal de apoyo y de servicios generales
(vigilantes, aseadores, etc.).
En el caso de los homicidios de mujeres, es importante realizar un estudio detallado
sobre las verdaderas causas de estos hechos. En este caso, en coordinación con
Medicina Legal y con la Fiscalía, se pueden revisar todos y cada uno de los
protocolos de información del suceso para poder determinar con precisión las
causas de cada homicidio y poder definir políticas para reducir estos hechos basadas
en las causas y evidencias de todos y cada uno de los casos. Por otro lado, para
saber con precisión qué hechos son femicidio y cuáles no, porque está haciendo
carrera, de manera inadecuada, para la política pública que todos los homicidios de
mujeres son femicidios, lo que dificulta la distinción y el análisis entre aquellas
muertes comunes y aquellas que ocurren en contra de la mujer basadas en el género.
11 Población vulnerable en especial jóvenes y habitante de calle.
11.1 Caracterización15
De acuerdo con los censos realizados por el Distrito, en los últimos 13 años, los ciudadanos
que habitan en las calles de Bogotá disminuyeron, pasaron de 10,477 (1.856 mujeres y
8.599 hombres) en 2001 a 9.614 (910 mujeres, 7392 hombres) en 2011. En promedio en
estos años la ciudad ha censado a 9.255 personas. De acuerdo con los datos del censo de
2011, el 88, 93% son hombres y el 10,95% mujeres16
. Ver cuadro No 16:
Cuadro No 16 Censos de habitantes de calle, Bogotá 2001, 2011
CENSO MUJERES HOMBRES TOTAL
Habitante de la calle, III
censo sectorial 2001
1.856 8.599 10.477
IV Censo sectorial habitante
de calle - 2004
1.320 7.226 8.546
V Censo habitante de calle
2007
1.099 7.286 8.385
VI Censo de habitante de
calle 2011
910 7.392 9.61417
Promedio de los últimos cuatro censos 9.255
Según los distintos censos cerca del 50% de los habitantes de calle se concentran en el
centro de la ciudad, en las localidades de Santa Fe, Los Mártires y La Candelaria.
15
Como habitante de calle se consideró a quienes no residen de manera permanente en lo que se considera una vivienda
proto-típica como casa, apartamento o cuarto, por lo menos 30 días continuos; y de manera estable, al menos 60 días en la
misma unidad.
16 Según la Secretaria Distrital de Integración Social, el próximo censo estará terminado en Diciembre del año 2014
17 Corresponde a 8.312 encuestados directamente (Efectivos) más 1.302 que se identificaron por observación (No
Efectivos) para un total de 9.614 ciudadanos en habitabilidad en calle.
De acuerdo con el Censo del 2011, de los 8,312 habitantes de calle encuestados
directamente, 3,31% son menores de edad ((201), 21,13% se ubican entre los 18 y 26 años
(1,756) y la mayoría, el 69,68% (5.792) están entre los 27 y 59 años de edad, como se
puede ver en el cuadro No 17:
Cuadro No 17. Rango de edad de la población habitante de calle
censada 2011 Rango Cantidad Porcentaje
Entre 0 y 5 años 10 0,12%
Entre 6 y 13 años 16 0,19%
Entre 14 y 17 años 175 2,11%
Entre 18 y 26 años 1.756 2,.13%
Entre 27 y 59 años 5.792 69,68%
Más de 60 años 505 6,08%
Sin información 58 0, 70%
Total 8312 78,18%
El 59,17% de los habitantes de calle nacieron en Bogotá (4,918), 40,18% en otro municipio
de Colombia (3,340), se encontraron 20 extranjeros y no se tiene información de 34
ciudadanos encuestados directamente (ver cuadro No 18).
Cuadro No 18. Lugar de nacimiento de los habitantes de
calle. Censo 2011
Lugar de nacimiento Cantidad Porcentaje
Nacieron en Bogotá 4.918 59.17%
Nació en otro municipio de
Colombia 3.340 40.18%
Nació en otro país 20 0.24%
Sin información 34 0.41%
TOTAL 8.312
Ahora en lo que tiene que ver con la edad en que comenzaron a vivir en la calle, más del
50% lo hicieron entre los 18 y 59 años, como se puede ver en el cuadro No 19 mientras que
el 39,2% % lo hizo entre los 0 y 17 años, es decir más de una tercera parte lo hicieron
siendo niños y/o adolescentes.
Cuadro No 19. Rango etario en que las personas censadas iniciaron
habitabilidad en calle rango Cantidad Porcentaje
Primera infancia (0 a 5 años) 187 2.25%
Infancia (Entre 6 y 13 años) 1.828 21.99%
Adolescencia (Entre 14 y 17 años) 1.239 14.91%
Juventud (Entre 18 y 26 años) 2.162 26.01%
Adultez (Entre 27 y 59 años) 2.180 26.23%
Vejez (Más de 60 años) 94 1.13%
Sin información 622 7.48%
TOTAL 8312
Respecto a las razones para vivir en la calle, llama la atención que la tercera parte lo hizo
por el consumo de SPA y según el censo del 2011 el 93.8% consumen y más del 90%
consumen más de dos sustancias, esencialmente bazuco y marihuana, como se puede ver en
el cuadro No 20:
Cuadro No 20 Razones aducidas para iniciar habitabilidad en calle y
consumo de SPA
Dificultades con la red familiar primaria o secundaria 44.30%
Consumo de SPA 33.75%
Frente al consumo de sustancias psicoactivas
Consumen algún tipo de SPA 7.797 93.80%
No consume ninguna sustancia 416 5%
Sin información 99 1.19%
Del total de Habitante de calle que consume algún tipo de SPA
Consumen 1 sustancia 757 9.11%
Consumen 2 sustancias 1.711 20.58%
Consumen 3 sustancias 2.488 29.93%
Consumen 4 sustancias 1.640 19.85%
Consumen 5 sustancias 744 8.95%
Consumen 6 sustancias 326 3.92%
Consumen 7 sustancias 86 1.03%
Consumen 8 sustancias 32 0.38%
Consumen 9 sustancias 3 0.04%
Referente al tipo de consumo
Consumen marihuana 64.6%
Consumen bazuco 68.1%
Consumo de cocaína 12.4%
RESUMEN.
De los anteriores datos se destaca:
Entre el año 2001 y el 2007 los habitantes de calle disminuyeron, pasaron de 10,477
habitantes de calle censados a 8,385.
Entre el 2007 y el 2011 aumentaron a 9,614.
Cuando se creía que el famoso “gaminismo” se había acabado, según el censo del
2011, más de 200 menores de edad permanecen en la calle.
Casi el 40% llegaron a la condición de habitantes de calle siendo menores de edad.
Casi el 100% manifiesta que consume algún tipo de SPA.
11.2 Programas y metas orientadas a los habitantes de la calle.
Desde la Secretaria Distrital de Integración Social por el Proyecto 743 “Generación de
capacidades para el desarrollo de personas en prostitución o habitante de calle” se
contemplan siguientes las Metas:
Atender 1.150 cupos en Centros de Acogida18
para habitante de calle.
Atender 100 cupos en centros de desarrollo personal integral.
Atender 100 cupos en centros de protección integral para personas habitante de calle
en alta dependencia.
Poner en funcionamiento 4 centros de autocuidado.
Atender 2608 personas en jornadas de autocuidado y cultura en calle.
El cumplimiento de estas metas, desde junio de 2012 hasta mayo de 2014, ha sido el
siguiente19
:
Junio a diciembre de 2012:
META DEL PROYECTO DE INVERSION META CUPOS PERSONAS
Atender 1.150 cupos en centros de acogida para habitante
de calle 1.150 cupos 1.040 6.678
18
En los centros de acogida se realiza un proceso de higiene, aseo, alimentación, entrega de ropa,
alimentación, atención psicosocial y otras actividades lúdico pedagogías con el habitante de calle. 19
Información de la Secretaria Distrital de Integración Social.
Atender 100 cupos en centros de desarrollo personal
integral.
100
cupos
100 304
Atender 90 cupos en centros de protección integral para
personas habitante de calle en alta dependencia.
90
cupos
89 102
Enero a diciembre de 2013:
META META CUPOS PERSONAS
Atender 1.150 cupos en centros de acogida para habitante
de calle
1.150 cupos 1.150 7.995
Atender 100 cupos en centros de desarrollo personal
integral.
100
cupos
100 259
Atender 90 cupos en centros de protección integral para
personas habitante de calle en alta dependencia.
90
cupos
90 109
Poner en funcionamiento 4 centros de autocuidado. 4
unidades
1 5.521
Atender 2608 personas en jornadas de autocuidado y
cultura en calle.
2.608
personas
N.A 1.849
Enero a mayo de 2014:
META META CUPOS PERSONAS
Atender 1.150 cupos en centros de acogida para habitante de
calle 1.150 cupos 950 4.750
Atender 100 cupos en centros de desarrollo personal integral.
100
cupos
100 158
Atender 100 cupos en centros de protección integral para
personas habitante de calle en alta dependencia.
100
cupos
100 110
Poner en funcionamiento 4 centros de autocuidado.
4
unidades
4 5.970
Atender 2608 personas en jornadas de autocuidado y cultura en
calle.
2.608
personas
N.A 447
Como se puede observar en los cuadros de estadísticas de la Secretaria Distrital de
Integración Social referente a la meta “Atender 1.150 cupos en centros de acogida para
habitante de calle” se encuentra que:
Entre el periodo de Junio a Diciembre de 2012 estuvo en 10 cupos por debajo de la
meta.
Entre el periodo de enero a Diciembre de 2013 estuvo con los cupos completos.
Entre el periodo de enero a mayo de 2014 estuvo 200 cupos por debajo de la meta
establecida.
Los cupos se deben cumplir en su totalidad, sin la relación que exista en las personas
atendidas en un periodo de tiempo.
11.3 Centro de Atención Medico a Drogodependientes (CAMAD)
La Secretaria Distrital de Salud desde el programa Territorios saludables efectúa acciones
para la prevención de consumo de sustancias psicoactivas y atención primaria en salud
mediante Unidades Móviles “Centro de Atención Medico a Drogodependientes”
(CAMAD), coordinado desde los hospitales de Centro Oriente, hospital el Sur y Rafael
Uribe Uribe.
Los CAMAD están orientados a reducir el consumo y el daño de los habitantes de la calle a
través de la consulta médica, psicológica y odontológica. No se suministra ninguna
sustancia Psicoactiva (SPA), suministran una variedad de medicamentos para las dolencias
físicas e infecciones a los que se ven enfrentados los consumidores, como antibióticos,
omeprazol, ibuprofeno y ungüentos. Si algún usuario muestra la intención de querer
abandonar alguna dependencia a sustancias psicoactivas, el CAMAD lo remite a un Centro
de Desarrollo Humano – Centro de Apoyo y Manejo de adicciones que corresponde a la
segunda fase del programa.
El primer CAMAD se implementó en la calle del Bronx, el 17 de Septiembre de 2012, en la
actualidad funcionan cuatro (4) CAMAD en las localidades de Los Mártires (zona del
Bronx), Rafael Uribe Uribe, Kennedy y San Cristóbal (Cárcel Distrital).
Entre el 17 de septiembre de 2012 y enero de 2014 se han atendido un total de 11.292
personas consumidoras de SPA20
.
A través de las acciones de los CAMAD 2.250 personas de las consumidoras habituales accedieron
a:
ACCION No PERSONAS
Servicios de urgencias 1.141
Hogares de Paso de la Secretaría Distrital de Integración Social 1.109
Hogares de paso del Instituto de Protección de la Niñez y la Juventud
(IDIPRON)
300
Servicios de salud mental de la Red Pública (Hospital Santa Clara, San
Blas) 330
Se realizaron 20.620 actividades:
20
Datos suministrados por la Secretaría de Salud corresponden a 16 meses de atención y funcionamiento.
ACTIVIDAD No PERSSONAS
Valoraciones de riesgo en salud por profesional de medicina. 5.764
Atenciones por profesional de odontología. 3.193
Atenciones individuales para intervención breve por profesional de
psicología.
5.484
5.808 atenciones individuales para acompañamiento psicosocial por
profesional de trabajo social.
5.808
Valoraciones por psiquiatra. 251
Sesiones de trabajo grupal 120
Personas Rehabilitadas
45 personas
Durante los 16 meses de operación, la inversión en los CAMAD, centrada en la prevención
y mitigación de riesgos y daños del consumo de SPA, fue de $2.867’398.240.
Considerando la población atendida equivale a una inversión promedio de $253.931 por
persona intervenida.
Las personas rehabilitadas en el periodo de tiempo analizado (16 meses) corresponden a
menos del 0.4%21
.
21
Personas atendidas 11.292 frente a 45 personas rehabilitadas.
11.4 Instalaciones en Bogotá para la atención de habitante en situación de vida en
calle - Adultos (Secretaria Distrital de Integración Social):
MODALIDA
D OBJETO CENTRO
DIRECCIO
N CUPOS
HORARIO
DE
ATENCION
AU
TO
CU
IDA
DO
Promueve la responsabilidad del
habitante de calle con el proceso de
dignificación de su vida a través de la
recuperación de los hábitos de
autocuidado, la promoción de los
derechos y sensibilización en los
componentes de desarrollo personal,
familiar y comunitario orientados de
manera progresiva al ejercicio pleno
de la ciudadanía.
Oscar
Javier
Molina
Carrera 35
No 10-35
(Puente
Aranda)
500
7:00 am
5:00 pm Centro
Dignidad
Calle 20 No
18 A 51
(Mártires)
70
Bodega
Pasaje-
Bronx
(UASP-
SDIS)
Carrera 16
No 10-26
(Mártires) 150 8:00 am
4:30 pm
Liberia
Bronx
Calle 10ª No
45-09
(Mártires)
600
comedor 8:30 am
3:00 pm
Autocuidad
o Móvil
De acuerdo
cronograma
800 mes 7:00 am
1:00 pm
AC
OG
IDA
Promueve la restitución de los
derechos de las personas habitantes
de calle, participantes en un proceso
de fortalecimiento de hábitos de
autocuidado, hábitos alimentarios y
hábitos de sueño con alojamientos
(día y noche), la promoción de
derechos, deberes y la atención
estructurada de los componentes de
desarrollo personal, familiar y
comunitario, orientados a mejorar la
calidad de vida.
Oscar
Javier
Molina
(día)
Carrera 35
No 10-69
(Puente
Aranda)
300
24 horas Oscar
Javier
Molina
(noche)
300
Conv.
IDIPRON
Carrera 16
No 9-58 350
7:00 am
4:00 pm
DE
SA
RR
OL
LO
PE
RS
ON
AL
INT
EG
RA
L
Ofrece a las personas habitante de
calle que han decidido mantener sus
hábitos de higiene, alimentarios y de
sueño un proceso multidimensional
con enfoque sistémico, que durante 9
meses fortalece las condiciones para
el desarrollo humano integral, el goce
efectivo de derechos y la calidad de
vida como expresiones del ejercicio
pleno de la ciudadanía.
CDPI – El
camino
Carrera 69
No 47-87 100 24 horas
PR
OT
EC
CIO
N A
LT
A
DE
PE
ND
EN
CIA
FU
NC
ION
AL
Ofrece protección de manera integral
y permanente a las personas que
habitaron la calle y que presentan alta
dependencia funcional, fortaleciendo
sus hábitos de higiene, alimentación
y sueño, a través de su participación
en un proceso de atención integral
con enfoque sistémico en los
componentes de desarrollo personal,
familiar y comunitario, que atiende
comportamientos aditivos, deterioro
físico, mental o cognitivo, orientando
a la autonomía, la habilitación de su
funcionalidad y una mejor calidad de
vida.
Convenio
Fundación
Mesalud (2
centro)
La Mesa -
Cundinamarc
a
100 24 horas
Como se puede observar en la infraestructura destinada para la atención de habitante de
vida en calle en la ciudad de Bogotá funciona las 24 horas el centro Oscar Javier Molina
con 300 cupos y el Centro El Camino con 100 cupos para un total de funcionamiento en
Bogotá de 400 cupos 24 horas, por otra parte en el Municipio de la Mesa Cundinamarca
funciona el convenio Fundación Mesalud con 100 cupos, arrojando un gran total de cupos
para personas habitante de calle en servicio las 24 horas de 500 cupos.
Esta oferta institucional de atención a los habitantes de calle en Bogotá, frente a las 9.614
personas censadas en el 2011, es la siguiente:
Un 5.2% de disponibilidad de cupos las 24 horas para 9.614 personas (100 cupos de
estos fuera de Bogotá).
Un 17.4%22
de disponibilidad de cupos para atención entre las 7:00 am y las 5:00
pm para 9.614 personas.
Un 8.3% de disponibilidad de cupos para atención entre las 7:00 am y 1:00 pm para
9.614 personas.
22
Incluye un comedor para servicio de 600 personas.
11.5 Instalaciones en Bogotá23
para atención NNAJ24
habitante de calle
(IDIPRON25
).
UNIDADES DIRECCION CUPOS GRUPO
ETARIO
TIPO DE
ATENCION
(Modalidad)
CONDICIO
N NNAJ
Personas atendidas En
situación de vida DE
calle
Personas atendidas En
situación de vida EN
calle 2012 2013 31-5-14 2012 2013 31-5-14
LIBERIA Carrera 16 No 10-
32 – calle 12 No
16-89
18
NNAJ Internado NNAJ con
vulneración
de derechos
31 73 0 268 102
BELEN Calle 7 No 0-35
Este 32
Niñez Internado Niñez con
vulneración
de derechos
7 48 37
CARMEN
DE
APICALA
(TOLIMA
)
Predio rural el
Cairo
18
Adolesce
ncia
Internado Adolescenc
ia con
vulneración
de derechos
8
EDEN Lote la escobita,
kil 95 vía Bogotá 39
NNAJ Internado
NNAJ con
vulneración
de derechos
3 5 85 82 79
ARBORIZ
ADORA
ALTA
Calle 35 sur No
74B-32 91
NNAJ Externado NNAJ con
vulneración
de derechos
510 207 180
ARCADIA Carretera Funza
cota Km 2 vereda
el Hato
84
NNA Internado
NNA con
vulneración
de derechos
4 3 228 136 77
BOSA Calle 65 sur No
77G-27/39 105
NNAJ Externado
NNAJ con
vulneración
de derechos
596 461 278
FLORIDA Parque la Florida
potrero San
Antonio
247
NNAJ Internado
NNAJ con
vulneración
de derechos
20 6 11 231 225 307
LA 27
SUR
Ave carrera 27
sur No 23-21 247
NNAJ internado NNAJ con
vulneración
de derechos
26 36 16 98 64 75
LA 32 Carrera 32 No 12-
09/55 112
NNAJ Externado
NNAJ con
vulneración
de derechos
3 279 134 181
LA RIOJA Calle 4 No 15-14
29
AJ Internado
AJ con
vulneración
de derechos
30 60 73 19 82 41
LUNAPA
RK
Calle 13 sur No
17-52 32
AJ Internado
AJ con
vulneración 20 7 6 56 7 3
23
Datos IDIPRON 24
NN = Niñez, NNA = Niñez y Adolescencia, NNAJ = Niñez, Adolescencia y Juventud. 25
Instituto para la Protección de la Niñez y la Juventud
de derechos
LUNAPA
RK
EXTERN
ADO
Calle 13 sur No
17-52 56
AJ Externado
AJ con
vulneración
de derechos 20 99 77 127 75 41
OASIS II Avenida 6 No 46-
08 84
AJ Externado AJ con
vulneración
de derechos
114 114 533 845 1347 904
LA
FAVORIT
A
Diagonal 18 No
16 A 31 42
AJ Externado
AJ con
vulneración
de derechos
1 75 83 82
PERDOM
O
Av carrera 70C
No 60B-05 sur 308
AJ Externado
AJ con
vulneración
de derechos
1107 332 240
SAN
FRANCIS
CO
El palomar villa
magdalena 60
Niñez Internado
Niñez con
vulneración
de derechos
4 2 4 90 98 93
SANTA
LUCIA
Dg 44sur No 19-
21 105
NNAJ Externado
NNAJ con
vulneración
de derechos
625 218 118
SERVITA Av carrera 7 No
164-94 70
NNAJ Externado
NNAJ con
vulneración
de derechos
451 189 125
VEGA San Luis vereda
el Naranjal 91
NNA Internado NNA con
vulneración
de derechos
128 125 107
TOTAL
1870
283 405 728 5867 4004 2931
Con relación a la atención de Internado:
Como se puede observar en la infraestructura destinada para la atención de NNAJ en
situación de vida DE calle y de vida EN calle se cuenta con 897 cupos por mes, lo que
significa que si la atención es total se daría atención entre enero y mayo de 2014 a 4.485
NNAJ, sin embargo:
Entre enero y mayo 31 de 2014 la atención de NNAJ en situación de vida DE calle
fue de 610.
Entre enero y mayo 31 de 2014 la atención de NNAJ en situación de vida EN calle
fue de 782.
Lo anterior significaría que de una atención de 5 meses para 4.485 NNAJ solo se atendió a
900 NNAJ, dejando una subutilización de infraestructura aproximada del 80%. Esto solo
hablando de la modalidad de internado.
Con relación a la atención EXTERNA:
Como se puede observar en la infraestructura destinada para la atención de NNAJ en
situación de vida DE calle y de vida EN calle se cuenta con 973 cupos por mes, lo que
significa que si la atención es total se daría atención entre enero y mayo de 2014 a 4.865
NNAJ, sin embargo:
Entre enero y mayo 31 de 2014 la atención de NNAJ en situación de vida DE calle
fue de 118.
Entre enero y mayo 31 de 2014 la atención de NNAJ en situación de vida EN calle
fue de 2.149.
Lo anterior significaría que de una atención de 5 meses para 4.485 NNAJ se atendió a 2.267
NNAJ, correspondiendo a una utilización del 47%. Esto hablando de la modalidad de
atención externa.
11.6 Conclusiones:
Avances:
Adelanto y desarrollo del VII Censo a habitante de calle terminara según la
Secretaria de Integración Social en Diciembre de 2014. El último censo realizado
era del año 2011.
Puesta en funcionamiento y servicio de los cuatro (4) CAMAD en las localidades de
Mártires, Kennedy, Rafael Uribe Uribe y San Cristóbal.
Intervención en el Bronx con la implementación del primer CAMAD desde el 17 de
septiembre de 2012, además de realizar en el sector la referenciación de servicios
ofrecidos por el Distrito, la atención en comedor comunitario, desarrollo de
procesos de inclusión familiar, diseño del programa estrategia de camino seguro
para el acompañamiento de los desplazamientos de los participantes de los servicios
entre la zona del Bronx y el predio donde se ubica el comedor, apertura y
funcionamiento de la casa de desarrollo integral la libelulosa y el funcionamiento en
el sector de los programas de autocuidado y acogida.
Creación y puesta en funcionamiento de centros de acogida para habitantes de calle,
desarrollo personal integral y de autocuidado.
Adelanto en el diseño de la política pública para la atención, inclusión y
mejoramiento de la calidad de vida del habitante de calle.
Participación de la Mesa Nacional para el proceso de reglamentación de la Ley 1641
de 2013, mediante la cual se han presentado los desarrollos metodológicos y
abordajes de atención de Cali, Medellín y Bogotá, así como la conformación de las
Mesas Técnicas de Trabajo entre el Ministerio de Salud y la Alcaldía Distrital.
Debilidades:
Se debe hacer uso del 100% de los cupos disponibles entre los centros de la
Secretaria de Integración Social e IDIPRON, ya que en la SDIS la meta de atender
1.150 cupos en centros de acogida para habitante de calle entre el periodo de enero a
mayo de 2014 estuvo 200 cupos por debajo y referente a IDIPRON se evidencia una
subutilización de cupos disponibles para la Niñez, la Adolescencia y la Juventud.
No siempre en los CAMAD se cuenta con el equipo de profesionales completo de
intervención.
El porcentaje de personas habitantes de calle rehabilitadas en el consumo de
sustancias psicoactivas frente a la proporción de personas atendidas en los CAMAD
y remitidas a la segunda fase del programa es mínima, ya que de los 16 meses
analizados entre el periodo del 17 septiembre de 2012 y enero de 2014 fueron
atendidas 11.292 personas consumidoras de SPA, frente a 45 personas rehabilitadas
que corresponden a menos del 0.4% con una inversión de $2.867’398.240 millones
en los 16 meses de funcionamiento.
Existen muy pocos cupos para las personas habitantes de calle con horario de 24
horas, tan solo un 5% frente a la población censada en el 2011.
La atención en psiquiatría es mínima frente a los cupos requeridos y los cupos
disponibles en los hospitales especializados en esta rama, más aún a los que se logra
atender no se les realiza seguimiento.
De los cinco centros con la modalidad de autocuidado, tres de ellos (excluyendo la
unidad Móvil y el comedor) con una capacidad de 720 cupos y que funcionan entre
las 7:00 am a 5:00 pm presentan problemas de aseo y mantenimiento preventivo y
correctivo locativo, así como déficit en el suministro de los elementos de aseo
personal para los usuarios.
12 Aplicación del Esquema de Análisis Integral Preventivo al Sector de Gobierno,
Seguridad y Convivencia.
La Veeduría Distrital, desde el año 2012, ha venido construyendo e implementado la
herramienta de análisis de la gestión: Esquema de Análisis Integral Preventivo, para
determinar el grado de eficiencia de las entidades del Distrito, con el fin de generar alertas
tempranas, una vez se identifican procesos en los que se presentan distorsiones.
El EAIP tiene dos componentes. El primero está orientado a la caracterización de los
procesos estructurales que soportan la Administración Distrital, a través de la cual se
identifican acciones previas a la toma de decisiones. Estas acciones determinan “Puntos de
Control” sobre los cuales es pertinente realizar seguimiento para alertar de manera
preventiva sobre la importancia de su oportunidad y contenido. Son cinco los procesos
estructurales caracterizados, objeto de análisis del Esquema: i) Planeación, ii) Gestión
presupuestal y financiera, iii) Gestión del talento humano, iv) Contratación y v) Gestión
jurídica y producción de normas.
El segundo componente del Esquema es el “Análisis de Condiciones y Resultados” (ACR),
que se realiza a partir de la aplicación de una batería de indicadores sobre temáticas
relacionadas con los procesos estructurales mencionados, previamente definidos con base
en información de fuentes secundarias disponibles para cada proceso. Los resultados
generados en este análisis permiten identificar los hechos más significativos sobre los
cuales se alerta, de manera preventiva, a la Administración Distrital con el fin de que se
tengan en cuenta y se atiendan de manera oportuna.
El presente capítulo contiene el análisis de aspectos de los procesos de Planeación, Gestión
Presupuestal, Gestión del Talento Humano y Gestión Jurídica, obtenido de la aplicación del
segundo componente del EAIP, a las entidades que conforman el Sector Gobierno, Seguridad
y Convivencia (GSC), correspondientes a: Secretaría Distrital de Gobierno (SDG), Fondo de
Vigilancia y Seguridad (FVS), Fondo para la Atención de Emergencias (FOPAE)26
, Unidad
Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá (UAECOB), Instituto
Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) y Departamento Administrativo
de la Defensoría del Espacio Público (DADEP).
De esta forma, en la primera parte de este capítulo se describen los factores y hechos
relevantes principales que constituyen la proposición central para el sector, identificada a
partir de la interrelación de los factores y del grado de influencia que tiene cada uno sobre
los demás. Dichos factores resultan del análisis de la aplicación de la batería de indicadores,
definida en el diseño del EAIP.
26
Ahora transformado en el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER).
Actualmente no hace parte del Sector de Gobierno, Seguridad y Convivencia si no del Sector Ambiente, sin
embargo cuando se realizó el análisis del EAIP todavía pertenecía al Sector de análisis en este documento.
En segundo lugar se describen los hechos relevantes con sus respectivas conclusiones,
resultado del análisis sobre el seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Distrital, la
gestión presupuestal, la gestión del talento humano y la gestión jurídica.
12.1 Proposición Central
La aplicación del Análisis de Condiciones y Resultados (ACR), parte del procesamiento de
información obtenida a través de los sistemas distritales27
SIGIA, SEGPLAN, PREDIS y
SIPROJ. Una vez ordenada esta información se calculan los indicadores establecidos en el
diseño del EAIP, aplicados al Sector Gobierno Seguridad y Convivencia (GSC). La
interpretación y análisis de dichos indicadores dan lugar a la identificación de un grupo de
situaciones sobresalientes, respecto del cumplimiento o desviación de un comportamiento
esperado o tendencial, que pueden indicar debilidades o ineficiencias administrativas. A
estas situaciones sobresalientes, se le denominan “hechos relevantes”.
Los hechos relevantes, identificados para los diferentes temas asociados a los procesos
estructurales mencionados en la introducción, se ordenan por proceso y por entidad y se
esquematiza en el siguiente gráfico. Gráfico XX
Hechos Relevantes por Procesos e Instituciones del Sector
Fuente: Veeduría Distrital - EAIP
27
Para el Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia se tomo la información con corte a 30 de junio de 2014.
Como se puede observar, los hechos relevantes se distribuyen de manera diferente para
cada institución del sector, especialmente en los que se refiere al proceso de Planeación y
talento humano. Las instituciones del Sector GSC que presentan mayor número de hechos
relevantes son la SDG, como cabeza de sector, el FVS y Bomberos. Estas diferencias entre
las entidades, implica un análisis específico para definir y concluir los principales factores
que afectan, en general, al sector.
Los hechos relevantes se agruparon en denominaciones comunes que definen los factores
objeto de correlación, con el fin de estimar los de mayor relevancia en las deficiencias
encontradas. Dicha correlación se realizó a través de la aplicación de una metodología
basada en la Matriz de Vester, como herramienta28
que facilita la identificación y relación
de situaciones problemáticas.
Como resultado de esta metodología se identificaron los factores más críticos. Es decir, los
de mayor influencia en los demás y los más influenciables por los demás. Estos
corresponden a: “Avance físico de Metas Gestión Resultado (MGR)”, “Presupuesto de
inversión” y “Reservas de inversión”.
El factor más crítico para el sector GSC, según los resultados obtenidos a través de la
matriz de Vester, corresponde al avance físico de las Metas Gestión Resultado (MGR). El
hecho relevante asociado, es el bajo avance de algunas MGR que inciden en las
deficiencias administrativas del sector y que son importantes para el adecuado desarrollo de
su misionalidad.
Se puede evidenciar que las MGR que tienen un bajo avance físico respecto a las demás,
están relacionadas directamente con objetivos del sector, es decir con “la orientación y
liderazgo en la formulación y seguimiento de las políticas encaminadas (…) a la
promoción y garantía de la convivencia pacífica, los derechos humanos, el ejercicio de la
ciudadanía, la cultura democrática, la seguridad ciudadana y el orden público; la
prevención y atención de emergencias; la coordinación del sistema de justicia policiva y
administrativa de la ciudad (...)” 29
.Algunas de estas metas se refieren a: la reducción de
delitos de alto impacto contra las mujeres, el aumento de la percepción ciudadana respecto
a la vigilancia, seguridad y reacción oportuna de la policía y la reducción del porcentaje de
hogares que reportan inseguridad en el sector; la creación del registro unificado de los
sistemas de información sobre violencia intrafamiliar existentes en el Distrito, entre otras
MGR.
28
En las aplicaciones del componente 2 del EAIP se usa comúnmente la construcción de un árbol de causas y
consecuencias. Sin embargo, para el Sector GSC está herramienta no sirvió por las enormes diferencias entre
las entidades que componen el mismo. 29
Decreto 359 de 2006. “Por el cual se determina el objeto, la estructura organizacional y las funciones de la
Secretaría Distrital de Gobierno y se dictan otras disposiciones”. Capítulo I, articulo 1.
Los otros factores críticos que están relacionados con el presupuesto y las reservas de
inversión también tienen una gran influencia y son altamente influenciados por otras. En
efecto, algunas de las entidades del sector presentan bajo porcentaje de ejecución de giros en
el presupuesto de inversión y alto porcentaje de reservas en el mismo rubro. Por ejemplo, la
SDG presentó en el 2012 y 2013, 58% y 56% de la ejecución de giros, lo que implica un
mayor porcentaje de reservas de inversión durante estos mismos años, correspondientes al
35% y 38% respectivamente. Igualmente el FVS presentó para el 2012 y 2013 una
ejecución de giros de 45% y 49% que tuvieron como consecuencia un porcentaje de reserva
de 36% y 33% para los mismos años.
Con base en los resultados del análisis, la identificación de los factores y hechos relevantes
asociados, dieron lugar a la siguiente proposición central:
El bajo avance físico de las metas propuestas en el PDD y el comportamiento irregular
del presupuesto, reflejan ineficiencias de la gestión administrativa e incumplimiento de
objetivos misionales del Sector.
Esta proposición, formulada en términos de restricciones, sintetiza la situación general
encontrada30
, reflejada, por una parte, en el avance de metas relacionadas con la
convivencia, la percepción de la ciudadanía sobre la seguridad y la gestión integral del
riesgo. Por otra parte, a través del análisis de la gestión de los temas presupuestales, de
talento humano y Gestión Jurídica, se identifican las debilidades relacionadas con el
desempeño administrativo del sector.
Adicionalmente, con respecto a las MGR, se identificaron incoherencias en los reportes de
información tanto de las metas como de los indicadores con que se miden sus avances. Ese
hecho permite suponer que el proceso de formulación del PDD fue poco riguroso, o que el
proceso de ejecución del PDD es deficiente frente a las propuestas. Dos aspectos relevantes
para la rendición de cuentas de la administración distrital.
En general, tanto del incumplimiento de metas dirigidas al mejoramiento de la seguridad
ciudadana, como los demás hechos relevantes de la gestión del sector, identificados en el
análisis, pueden tener la siguiente consecuencia previsible:
El incremento del riesgo en seguridad, lo que genera insatisfacción ciudadana y pérdida
de credibilidad en la administración distrital.
Por otra parte, se identificaron otras restricciones relacionadas con debilidades
administrativas, que, de acuerdo con la metodología de análisis aplicada, corresponden a
factores activos, reactivos e inertes. Estos factores son importantes, pero su relevancia dentro
del conjunto de factores identificados, son de menor efecto en el contexto del análisis de
deficiencias en la gestión. Estos factores, identificados como “hechos relevantes”, están
asociados a algunos aspectos de los cuatro procesos incluidos: planeación, proceso
30
Ver anexos 1 y 2
presupuestal, aspectos de talento humano y a la gestión jurídica, cuyas evidencias se explican
a continuación.
12.2 Hechos relevantes
Proceso planeación
Del análisis se obtuvieron los siguientes hechos relevantes:
Bajo avance físico en algunas MGR de los Programas que concentran la mayor
parte de los recursos de inversión del sector
Metas-Gestión-Resultado (MGR) sin Proyecto de inversión
Incoherencia entre parámetro de medición y reporte de información
MGR finalizadas sin avance físico
Como se mencionó el sector tiene 80 MGR en el PDD, de las cuales 49 presentan, para el
quinquenio (2012-2016), un avance menor al 40%, el cual se considera bajo. 28 MGR
presentan un avance entre el 41% y el 60%, porcentaje que representa un riesgo de
cumplimiento en el tiempo que resta del período mencionado. 9 MGR no tienen proyecto
de inversión asociado y 6 MGR registradas como finalizadas, no presentan ningún avance.
Adicionalmente, algunas de estas MGR presentan incoherencia en la información reportada
o en el parámetro de medición propuesto y el reporte.
La Entidad que tiene el mayor número de MGR y el mayor número de deficiencias
relacionadas a ellas, es la Secretaría Distrital de Gobierno, cabeza del Sector, como se
puede observar en el siguiente cuadro:
Entidad Número de
MGR
Avance
≤40%
Avance entre
41% y 60%
Avance
≥61%
MGR sin
Proyecto de
Inversión
SDG 50 31 11 8 7
FVS 6 3 2 1
FOPAE 11 3 5 3
UAECOB 2 0 2 0
IDPAC 21 12 4 5 2
DADEP 5 0 4 1
TOTAL 80* 49 28 18 9 *Corresponde al total de MGR, de las cuales algunas son responsabilidad de más de una entidad del sector.
Esto evidencia de manera generalizada, las deficiencias tanto en el proceso de planeación
como en las etapas de ejecución y, posiblemente el seguimiento al Plan de Desarrollo. Por
lo tanto la principal conclusión es la evidente debilidad relacionada con la planeación y la
ejecución, y por ende, la recomendación inmediata sería una revisión detallada del
planteamiento y el estado de cada una de estas metas con el fin de tomar medidas para
remediar los principales atrasos, especialmente en aquellas de gran relevancia en la
misionalidad del sector.
Gestión presupuestal
Del análisis se obtuvieron los siguientes hechos relevantes:
Bajos compromisos y giros de recursos de inversión y funcionamiento
Variación en el presupuesto de inversión
Alto porcentaje de reservas de inversión
En general para el sector:
- Para la vigencia 2014, el sector cuenta con una participación del 2.7% del
presupuesto de gastos totales del distrito que equivalen a $546.807 millones. El 5%
de gastos de funcionamiento ($168.432 millones) y el 2.4% de gastos de inversión
($378.375 millones).
- El presupuesto disponible del rubro de inversión del sector, presenta un tendencia a
la baja entre los años 2010 y 2013, pasando de una asignación de $431 mil millones
(valores constantes), a $255 mil millones en 2013, es decir, una reducción del 69%.
A pesar de esta tendencia, para el 2014 nuevamente se observa un incremento de
este rubro del 27% correspondiente a $70 mil millones.
- Para el 2014, se presenta una reducción en el presupuesto inicial de gastos totales de
dos entidades que conforman el sector Gobierno: el DADEP (-5%) y La UAECOB
(-7%). A pesar de esto, se presenta un incremento en el sector con respecto al año
anterior en el 19%.
- El porcentaje de ejecución de funcionamiento del sector para la serie 2007-2013 es
del 94%, por su parte el rubro de inversión, presenta un porcentaje promedio del
91% cifras que se encuentran dentro de los parámetros adecuados.
- El porcentaje promedio de giros de funcionamiento para la serie es del 90%,
contrario a este comportamiento adecuado, los giros de inversión son en promedio
del 63%, siendo el 2013 el año con el más bajo porcentaje de giros: 51%.
En relación con la Secretaría Distrital de Gobierno:
- Entidad con mayores recursos asignados al rubro de funcionamiento para la
vigencia 2014 ($89 mil millones), y que corresponden al 53% del total del
presupuesto inicial del sector. Así mismo, cuenta con el 15% del presupuesto de
inversión, es decir, el tercer mayor presupuesto después del Fondo de Vigilancia y
el FOPAE.
- El presupuesto disponible asignado a la entidad, durante la serie analizada (2001-
2013), presenta un comportamiento creciente hasta el año 2006, llegando a un
monto de $95.750 millones (valores constantes), para posteriormente conservar por
los siguientes 5 años valores con una variación moderada, pero finalmente se reduce
en un 45% para la vigencia 2013, en la cual se tienen asignados $39.485 millones.
En el año 2014 se presenta un incremento en este presupuesto correspondiente al
26%, es decir, se asignaron $49.672 millones, aumento significativo pero aun
inferior al promedio de años anteriores.
- La ejecución de compromisos del rubro de funcionamiento de la entidad se
encuentra en promedio para la serie en el 97%, aspecto destacable, sin embargo los
años 2013 y 2014 se encuentran 6 puntos porcentuales por debajo de este promedio,
hecho que genera una alerta en la ejecución presupuestal.
- La ejecución de giros del rubro de inversión en las últimas 3 vigencias (2011-2013),
no supera el 70%. Con respecto a los giros de funcionamiento, éstos bajaron 8
puntos porcentuales en los años 2012 y 2013 con respecto al 2011 que fueron del
95%.
- En los años 2012 y 2013 se constituyeron reservas en un 41% y 40% del rubro de
inversión, como consecuencia de los bajos porcentajes de giros realizados en estos
mismos años.
En relación con el FVS:
- El FVS es la entidad que cuenta una mayor apropiación inicial de recursos de
inversión del sector, es así como para el año 2014, se le asignaron $177 mil
millones, es decir, el 47% del total de la inversión del sector.
- Se presentó una disminución progresiva en el presupuesto de inversión a partir del
año 2010 ($255 mil millones), hasta llegar en el 2013 a $139 mil millones (valores
constantes). En el 2014 vuelve a subir en un 10%, es decir, $152 mil millones.
- Se observa una baja ejecución en el presupuesto de inversión para las dos últimas
vigencias (2012 y 2013), pues se tenía un promedio de ejecución para los años
anteriores (2001-2011) superior al 90%, y en el año 2012 se ejecutó tan solo el 76%
y en el 2013 el 78%; así mismo, para junio de 2014 se lleva un 26%, es decir, sólo
se ha ejecutado una cuarta parte de los recursos de inversión.
- Se presenta un porcentaje bajo de giros, en el 2012 fue del 45%, en el 2013 el 49%
y en el 2014 al mes de junio tan solo se lleva el 8%.
- El anterior hecho tiene como consecuencia la constitución de un alto monto de
reservas, que para el año 2013 fueron del 49% y para el 2014 el 38% del
presupuesto asignado para inversión de la vigencia anterior, incumpliendo de esta
forma con la entrega oportuna de bienes y servicios a la ciudadanía.
En relación con el FOPAE:
- El presupuesto disponible del rubro de inversión presentó un incremento del 144%
entre la vigencia 2013 y 2014, pasando de $29.526 millones a $72.122 millones.
- Adicionalmente a este hecho, es importante mencionar que al mes de junio de 2014,
se tiene una ejecución de la inversión de tan solo el 18%, lo cual indica que este
mayor monto de inversión no está siendo ejecutado correctamente.
- La ejecución del rubro de inversión fue en promedio para la serie analizada (2001-
2013) del 83%, porcentaje que no se encuentran en un nivel óptimo.
Adicionalmente, para el año 2013 la ejecución fue del 81%, es decir, por debajo del
promedio de la serie.
- Con respecto a la ejecución de los giros de inversión, se tiene un promedio para la
serie del 59%, muy por debajo de los niveles adecuados. Adicionalmente, en el año
2013 tan solo se giró el 43% de los recursos y al mes de junio de 2014 el 8%.
- En las vigencias 2012 y 2013 se constituyeron altos montos de reservas,
correspondientes al 35% y 47% respectivamente. Se resalta el aumento de 12 puntos
porcentuales para el 2013, lo que implica que la entidad debe redoblar esfuerzos
para ejecutar tanto el presupuesto vigente asignado como el del año anterior que
casi alcanza el 50%.
En relación con la UAECOB:
- Se observa una reducción importante en el presupuesto disponible de inversión de la
entidad, es así como se pasa de un monto de recursos de $37.5 mil millones en el
2012, a $27 mil millones en 2014 (valores constantes).
- Se evidencia una tendencia a la baja en el porcentaje de ejecución del presupuesto
de funcionamiento, que para el año 2011 fue del 85%, en el 2012 del 74% y en el
2013 del 79%, cuando el promedio de los años anteriores (2007-2013) fue del 95%.
Esta menor ejecución básicamente se refleja por la baja ejecución del rubro “sueldos
de personal”.
- Al mes de junio de 2014, se tiene una ejecución de la inversión de tan solo el 20%,
aspecto que denota una deficiente gestión contractual y que genera como
consecuencia que los giros se realicen en menor medida en la vigencia actual.
- Para la serie analizada (2007-2013), se evidencia un adecuado comportamiento en la
ejecución de la inversión con un promedio del 98%.
- De forma similar a la tendencia a la baja de la ejecución del presupuesto de
funcionamiento, se observa una baja ejecución de giros para el mismo rubro, que
pasa del 83% en el 2011 al 77% en el 2013.
- Se presenta un bajo porcentaje de giros de inversión a junio de los años 2013 y 2014
con el 8% y 9% respectivamente.
En relación con el IDPAC:
- Se observa una clara tendencia a la baja en el presupuesto disponible de inversión.
Es así como durante el periodo analizado (2007-2014) para el año 2009 se presenta
el mayor monto de recursos asignados en el rubro con $28 mil millones (valores
constantes) y para el 2013 se evidencia una apropiación disponible de $11 mil
millones, es decir una reducción del 155% en 4 años.
- Se destaca la baja ejecución de la inversión para la vigencia 2013 que fue del 66%,
aunado al hecho de la asignación de menores recursos en comparación a los años
anteriores. Contrariamente a esta situación, la ejecución del presupuesto de
funcionamiento fue del 97%, es decir, se está observando un desaprovechamiento
de los recursos e infraestructura.
- Adicionalmente para la vigencia 2013 se observa un bajo porcentaje de giros: 52%,
que contrasta frente al porcentaje promedio de años anteriores: 80%.
- Producto del bajo porcentaje de compromisos de inversión para el 2013, se observa
una razón valor de compromisos de inversión vs valor de compromisos de
funcionamiento de 0.88, que contrasta con el promedio de años anteriores del 2.78.
En relación con el DADEP:
Es la entidad con menor presupuesto de gastos del sector. Para la vigencia 2014, se
le asignaron $17 mil millones, de los cuales $9 mil millones corresponden a
inversión y $8.458 millones para funcionamiento.
El presupuesto disponible del rubro de inversión de la entidad presenta una clara
tendencia a la baja, es así como de acuerdo a los datos evidenciados para la serie
2001-2013, se tiene que el año 2007 cuenta con la mayor asignación con $13.828
millones (valores constantes), pero a partir de esta vigencia el valor del rubro
empieza a descender hasta alcanzar en el 2014 un monto de $7.698 millones,
aspecto que contrasta con el constante crecimiento del rubro de funcionamiento.
En términos generales se observa una buena ejecución del presupuesto por parte de
la entidad. El promedio de ejecución del rubro de funcionamiento para la serie
2001-2013 al mes de diciembre es del 96%, y para el caso del rubro de inversión el
promedio de ejecución es del 92%.
De la misma forma la ejecución de giros del rubro de funcionamiento se encuentra
en unos niveles convenientes; sin embargo para el rubro de inversión se debe
mejorar la gestión de estos giros pues el promedio de la serie es del 65%.
Gestión del Talento Humano
Del análisis se obtuvieron los siguientes hechos relevantes:
Alto número de personas vinculadas por medio de contrato de prestación de
servicios.
Alta participación de cargos profesionales en el área de apoyo.
Alto número de vacantes.
Para el Sector GSC se presenta un alto número de personas vinculadas por medio de
Contratos de Prestación de Servicios, excepto para la UAECOB. Esta situación en si misma
acarrea para las entidades un aumento constante en la carga laboral del personal profesional
que tiene a su cargo la supervisión de estos contratos, un deterioro del clima laboral por las
diferencias entre en el personal de planta y los contratistas que pueden estar cumpliendo
labores misionales y además un riesgo latente en la pérdida de memoria institucional en
donde solo los contratistas tengan a su cargo procesos estructurales.
En relación con la UAECOB:
Como se mencionó anteriormente, la UAECOB es la única entidad del sector que presenta
una alta participación de cargos profesionales en el área de apoyo, esta situación puede
estar relacionada con la función que cumple esta entidad, sin embargo, el número de cargos
profesionales presenta una distribución desequilibrada en la planta de personal ya que solo
tienen 36 profesionales, entre directivos, asesores y profesionales, y de estos solo 10 son
misionales.
En relación con el número de vacantes:
Dos entidades llaman la atención en este aspecto la SDG y la UAECOB, ambas presentan
un alto número de vacantes en la planta de personal (vacantes definitivas, temporales e
indefinidas). Este número de cargos vacantes dificulta la gestión en las entidades ya que
tienen que cumplir las mismas funciones y ejecutar la capacidad institucional con un
recurso humano reducido.
Esta situación se esperaría cambie con los esfuerzos de modernización que están llevando a
cabo las entidades, sin embargo no deja de ser una alerta a tener en cuenta en el momento
de asumir nuevos retos y sobre todo enfrentarse a las metas establecidas en el PDD.
Gestión Jurídica
Del análisis se obtuvieron los siguientes hechos relevantes:
- Éxito procesal por debajo de la meta planteada en el Plan de Desarrollo Distrital
- Bajo nivel de cumplimiento de fallos
- Incumplimiento en la periodicidad de realización de comités de conciliación e
inconsistencias en la información registrada
- Ausencia de la política de daño antijurídico por parte de los comités de conciliación
La gestión jurídica, salvo el caso de la UAECOB, tiene niveles adecuados de éxito, pese a
la ausencia de políticas de prevención de daño antijurídico y el incumplimiento de la
normatividad relativa a la celebración de los Comités de Conciliación y al registro oportuno
y completo de los distintos procesos en el SIPROJ-WEB, es por lo que se recomienda:
- Programar y celebrar los comités de conciliación dos veces en el mes y aprovechar este
espacio para la formulación e implementación de políticas de prevención de daño
antijurídico, que permitan atender de mejor manera los asuntos a cargo del sector.
- Los jefes de las oficinas jurídicas deberán realizar control a la calidad y oportunidad de
los registros en el SIPROJ-WEB, así como a la calificación del contingente judicial que
deben realizar periódicamente, tal y como la normatividad les ha encomendado.
- Implementar procesos para mejorar los tiempos requeridos para el pago de los fallos
judiciales, con el fin de reducir el pago de intereses y demás emolumentos que se empiezan
a generar a partir de la sentencia ejecutoriada y que se extienden hasta el pago, mejorando
así la imagen de la entidad ante quienes son beneficiarios de una sentencia adversa a la
entidad.
ANEXO 1
AVANCE DE LAS METAS PROPUESTAS EN EL PLAN DE DESARROLLO
DISTRITAL. BOGOTÁ HUMANA DEL SECTOR
A lo largo del Plan de Desarrollo 2012 – 2016 “Bogotá Humana” se encuentran múltiples
metas y proyectos que se relacionan directa o indirectamente con la seguridad. Sin
embargo, el presente análisis se centra en dos programas que contemplan los principales
indicadores de impacto: “Territorios de vida y paz con prevención del delito” y
“Fortalecimiento de la seguridad ciudadana”.
Las metas de impacto a las que apuntan estos programas son:
1) Disminuir a 18 por 100.000 habitantes los homicidios.
2) Reducir 15% el número de casos de hurto a residencias.
3) Reducir 10% el número de casos de lesiones personales.
4) Reducir 10% el número de casos de hurto a personas.
5) Reducir a 35% el hurto a entidades financieras.
6) Aumentar a 35% el indicador de denuncia.
7) Incrementar a 48% los ciudadanos que consideran que el servicio prestado por la policía
fue bueno.
8) Reducir el porcentaje de victimización a 30%.
El seguimiento a los indicadores de las metas de impacto establecidos en estos programas
se resume en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 2
AÑO 2012 VARIACIÓN AÑO 2013 VARIACIÓN 2014 VARIACIÓN
Disminuir a 18 por 100.000
habitantes los homicidios. 20,6 22,2 16,9 NA 16,7 NA 17,4 NA
Reducir 15% el número de casos de
hurto a residencias. 3.706 4.869 5.150 6% 4.013 -18% 4792 -2%
Reducir 10% el número de casos de
lesiones personales 1.104 10.306 14.449 40% 12.126 18% 12.507 21%
Reducir 10% el número de casos de
hurto a personas. 13.590 17.112 21.403 25% 26.912 57% 27.753 62%
Reducir a 35% el hurto a entidades
financieras 52 38 -27% 15 -71% 41 -21%
Aumentar a 35% el indicador de
denuncia 26% 21% NA 28% NA 26% NA
Reducir el porcentaje de victimización
a 30% 20% 31% NA 47% NA 41% NA
METAS PDDLINEA
BASE PDD
L. BASE
AÑO 2011
INDICADORES
Meta alcanzada
Meta no alcanzada, situación mejoró
Meta no alcanzada, situación empeoró
Fuente: Información de homicidios: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la información 2014 es
preliminar; lesiones personales y hurtos: Secretaría Distrital de Gobierno; indicador de denuncia y victimización: Encuesta
Cámara de Comercio de Bogotá.
La meta de disminuir la tasa de homicidios a 18 por cada cien mil habitantes es la única que
se ha logrado alcanzar y mantener durante el periodo de la actual Administración, a pesar
de que en el año 2014 aumentó en 0.7 puntos con respecto al 2013. En el año 2012 la
mayoría de indicadores (cuatro de los siete analizados), presentaron avances, aunque no se
alcanzaron los resultados propuestos, si se registraron reducciones en los hurtos a
residencias, a personas y a entidades financieras. Sin embargo, no aumentó la denuncia ni
se redujo el porcentaje de victimización, que, por el contrario, aumentó.
En el año 2013 solo se alcanzaron las metas en la reducción de la tasa de homicidios y en el
hurto a entidades financieras. Aunque el hurto a residencias también disminuyó no se
alcanzó la meta propuesta. Los demás indicadores empeoraron su desempeño.
La situación continuó desmejorando y en el año 2014 la única meta que se alcanzó fue la
tasa de homicidios pero fue la más alta de la actual Administración, lo que hace
inalcanzable la meta de disminuir la tasa de homicidios a un digito, a la que se
comprometió públicamente la Administración. Esta situación debe prender las alarmas para
tomar medidas para que no se pierda lo alcanzado hasta ahora.
El hurto a entidades financieras no logró mantener la reducción alcanzada el año anterior
pero, con relación al año 2011 varió en un -20%. Los demás indicadores no presentaron
resultados, lo que, a un año de finalizar la Administración, permite pronosticar que
difícilmente se alcanzarán o al menos mejorarán los indicadores de impacto frente a la línea
base del año 2011. Lo que permite concluir que la situación de seguridad de la ciudad ha
empeorado.
ANEXO 2
AVANCE FRENTE A LAS METAS DEL PLAN INTEGRAL DE CONVIVENCIA Y
SEGURIDAD CIUDADANA –PICSC-
En el Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana 2013 – 2023 –PICSC-, se
establecen las estrategias para mejorar la convivencia y la seguridad en la ciudad durante
los siguientes diez años, entre las principales metas se encuentran:
Reducir la tasa de homicidios en los próximos 10 años, a 7 por cien mil habitantes e
Intervenir sistemática e integralmente las zonas críticas donde el homicidio y las
lesiones comunes son predominantes
Reducir el hurto a personas en un 25%
Reducir el número de lesiones comunes en un 25% y
Reducir el hurto de automotores y autopartes en un 25%.
Adicionalmente, en el PICSC se establece un cronograma para el alcance de la meta de
reducir la tasa de homicidios en los próximos 10 años, a 7 por cien mil habitantes, el cual se
observa a continuación:
AÑO POBLACIÓN
No.
MÁXIMO
DE CASOS
PARA TASA
ESPERADA
TASA
ESPERADA
No. DE
CASOS
TASA
ALCANZADA
2012 7.571.345 1.281 16,9 1.281 16,9
2013 7.674.366 1.229 16,0 1.283 16,7
2014 7.776.845 1.176 15,1 1.355 17,4
2015 7.878.783 1.120 14,2
2016 7.980.001 1.063 13,3
2017 8.080.734 1.004 12,4
2018 8.181.047 942 11,5
2019 8.281.030 879 10,6
2020 8.380.801 815 9,7
2021 8.480.322 748 8,8
2022 8.579.543 679 7,9
2023 8.678.414 609 7
El único año en el que se alcanzó la meta propuesta fue el 2012, aunque se debe tener en
cuenta que el documento fue aprobado en el año 2013, por lo que la Administración ya
contaba con este resultado. En el año 2013, a pesar de que la tasa descendió en 0.2 puntos,
no se alcanzó la meta, que es reducir 0.9 puntos cada año. La situación empeoró en el año
2014, en el que, según datos preliminares del Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses, aumentaron los homicidios, lo que disparó la tasa en 0.7 puntos, este
resultado aleja a la Administración de cumplir la meta e impone el reto de lograr una mayor
reducción a la proyectada, 3.2 puntos, lo que significa lograr 235 homicidios menos en el
año 2015, para dar alcance a lo proyectado y dejar a la ciudad con la posibilidad de llegar a
la meta propuesta.
ANEXO 3
ANÁLISIS DE REQUERIMIENTOS AL SECTOR GOBIERNO, SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA31
Principales Subtemas –Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia Periodo 2014
Total de Requerimientos 31.391
Fuente Sistema Distrital de Quejas y Soluciones –SDQS
El Sector Gobierno Seguridad y Convivencia con la misión de velar por la gobernabilidad
distrital y local, ocupó el tercer lugar de los sectores del Distrito en el periodo 2014 con un
total de 31.391 requerimientos que equivalen a 15.85%. La gráfica muestra los primeros 10
subtemas con mayor número de requerimientos del sector.
Serie mensual de requerimientos por subtema Sector Gobierno, Seguridad y
Convivencia. Periodo 2014 Subtema Total % Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
Medida Local - Licencia de construcción
2.299 7,32% 189 238 270 284 325 271 386 336
Medida Local - Establecimientos comerciales
1.909 6,08% 204 269 185 211 267 191 309 273
Atención Integral 1.806 5,75% 111 201 303 212 321 272 248 138
Obras y Construcciones 1.673 5,33% 183 214 211 231 229 195 237 173
Medida Local - Espacio Público - Invasión
1.543 4,92% 139 222 171 138 250 163 240 220
Control Social 1.200 3,82% 57 85 51 117 111 104 71 76
233 167 128
Atención Jurídica 1.118 3,56%
126 71 203 161 194 265 98
Cárcel distrital de varones y anexo de mujeres
1.074 3,42%
448 273 353
Restitución voluntaria de espacio público indebidamente ocupado
959 3,06%
44 122 138 129 86 126 134
61 64 55
Obra /Mantenimiento deVías 947 3,02% 67 138 103 125 158 107 131 118
Otros Subtemas 16.863 53,72% 745 1.010 961 1.030 1.243 889 1.267 1.142 2.653 2.304 1.882 1.737
Total 31.391 100% 1.695 2.547 2.448 2.689 3.194 2.472 3.280 2.708 2.653 3.046 2.386 2.273
Rojo: Mayor número de requerimientos Blanco: Valor intermedio Verde: Menor número de requerimientos Total de Requerimientos 31.391
Fuente Sistema Distrital de Quejas y Soluciones –SDQS
31
VEEDURÍA DISTRITAL. Informe de las Peticiones Quejas y Reclamos - PQRS del Distrito Capital por subtemas. 2014.
También, se analizaron los requerimientos mes a mes, con el fin de determinar si existe un
comportamiento homogéneo o variaciones significativas que puedan afectar o incidir en la
prestación del servicio, evidenciando que las PQRS comenzaron a presentar un alza
significativa en el mes de mayo, llegando al pico más alto en el mes de julio de 2014, con
3.280, donde el mayor número de reiteraciones se presentó en “Medida Local - Licencia de
construcción” con 386, “Medida Local -Establecimientos comerciales” con 309 y
“Atención Jurídica” en cuanto a la Cárcel Distrital con 265.
Matriz de requerimientos por subtemas y tipología Sector Gobierno, Seguridad y
Convivencia. Periodo 2014
Subtema
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Solic
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Medida Local - Licencia de construcción
2.299 7,32% 571 1.612 90 13 9
1
3
Medida Local - Establecimientos comerciales
1.909 6,08% 544 1.093 132 118 15
7
Atención Integral 1.806 5,75% 1.786 3 13 1
3
Obras y Construcciones 1.673 5,33% 629 872 138 17 13 2
2
Medida Local - Espacio Público - Invasión
1.543 4,92% 515 834 167 20 5
1
1
Control Social 1.200 3,82% 522 276 133 152 91 8
3
2 13
Atención Jurídica 1.118 3,56% 1.113 3
1
1
Cárcel distrital de varones y anexo de mujeres
1.074 3,42% 1.046
15 9
4
Restitución voluntaria de espacio público indebidamente ocupado
959 3,06% 586 250 60 49 4
3 4 3
Obra /Mantenimiento deVías 947 3,02% 429 236 264 1 14 3
Otros subtemas 16.863 53,72% 7.530 3.676 2.102 2.673 273 147 159 114 94 66 29
Total 31.391 100% 15.271 8.855 3.114 3.054 424 168 159 120 100 71 55
Total de Requerimientos 31.391
Fuente Sistema Distrital de Quejas y Soluciones –SDQS
La matriz detalla la variación por tipología de los principales subtemas del sector Gobierno,
destacando el mayor número de peticiones en temas relacionados con “Medida Local -
Licencia de construcción” con 2.299 (7,32%), “Medida Local - Establecimientos
comerciales” con 1.909 (6,08%), “Atención Integral” con1.806 (5,75%), “Obras y
Construcciones” con 1.673 (5,33%),y “Medida Local - Espacio Público - Invasión” con
1.543 (4,92%). Cabe resaltar que el mayor número de los requerimientos por tipología se
concentra en Peticiones de interés Particular y Reclamos.
Variación periodo 2014 Vs periodo 2013
2013 2014
% Variación Subtema Total % Total %
Medida Local - Licencia de construcción 2.488 13,58% 2.299 7,32% -7,60%
Medida Local - Establecimientos comerciales 2.417 13,19% 1.909 6,08% -21,02%
Medida Local - Espacio Público - Invasión 1.560 8,51% 1.543 4,92% -1,09%
Atención Integral 1.464 7,99% 1.806 5,75% 23,36%
Obras y Construcciones 1.319 7,20% 1.673 5,33% 26,84%
Medida Local - Inspecciones 572 3,12% 726 2,31% 26,92%
Solicitud de Citas Director Carcel Distrital 550 3,00% 182 0,58% -66,91%
Requerimientos Puntuales 509 2,78% 72 0,23% -85,85%
Oficina de Asuntos Disciplinarios 507 2,77% 75 0,24% -85,21%
Presencia de Autoridad 438 2,39% 110 0,35% -74,89%
Resto Subtemas 6.501 35,48% 20.996 66,89% 222,97%
Total 18.325 100% 31.391 100% 71,30%
Se presenta una variación general en el año 2014 frente al 2013, del (71,30%). Se pasó de
18.325 a 31.391 requerimientos. "Medida Local - Licencias de Construcción" en los dos
periodos presenta el mayor número de requerimientos ciudadanos; sin embargo para el
período de análisis, presento una disminución de 2.488 a 2.299, con una variación del (-
7,60%)"Medida Local - Establecimientos comerciales", disminuyó para el periodo 2014 en
un (-21,02%) y es el segundo motivo por el cual los ciudadanos presentan requerimientos.
"Medida Local - Espacio Público - Invasión" presentó una disminución para el periodo de
análisis, con variación del (-1,09%)
Muestreo estratificado con asignación proporcional
Con el fin de determinar cuáles son los motivos o razones sobre los cuales reclama la
ciudadanía ante el sector Gobierno, se realizó un análisis del Sistema Distrital de Quejas y
Soluciones SDQS a partir de un “Muestreo Estratificado con Asignación Proporcional” del
sector durante el periodo 2014, tomando como base de muestra los primeros subtemas con
mayor cantidad de “Peticiones de interés particular”, “Reclamos” y “Quejas”, para un total
691casos, donde en 22 casos, se observa que no se especificó el asunto, por lo cual se
analizaron 669 casos y sus resultados son los siguientes:
Resultados de la muestra Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia. Periodo 2014
Razones o motivos
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% P
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Construcción de obra ilegal 233 34,83% 20 9 30 46 1 46 33 13 31 1 2 1
Invasión del espacio público 137 20,48% 28 1
21
35 23 7 5
17
Solicitud de visita-cárcel Distrital 70 10,46%
70
Solicitud de información de establecimiento
comercial 34 5,08% 2
12
4
7 9
Perturbación de la propiedad (bares,
establecimiento comercial, fabrica, construcción de obra)
24 3,59% 2 5
10
1 2 2 1
1
Solicitud redención de la pena 21 3,14%
21
Solicitud de cambio o asignación de celda 20 2,99%
20
solicitud de visita técnica de ruido 18 2,69% 4 1
5
4
2 2
Problemas en establecimiento comercial 15 2,24% 4
2
6
1 2
Demolición ilegal 11 1,64%
1
1 1 8
Solicitud de desactivación visita -cárcel distrital 9 1,35%
9
Ingreso de alimentos taller-cárcel distrital 7 1,05%
7
Problemas de medio ambiente 6 0,90%
3
3 Denuncia por posible expendio de alcohol en lugar
no autorizado 5 0,75% 2
2
1
Remodelación ilegal 5 0,75%
3
2
Otros motivos 54 8,07% 5 2 0 15 0 4 2 3 8 0 0 0 15
Total general 669 100% 67 22 30 114 1 105 61 46 59 1 20 1 142
Rojo: Alerta Alta Amarillo: Alerta media
Total de Casos Analizados 669
Fuente Propia
Resultados del “Muestreo Estratificado con Asignación Proporcional”
En cuanto a las evidencias encontradas de la muestra del sector Gobierno, la primera razón
o motivo por el cual la ciudadanía se queja; es la petición sobre la“Construcción de obra
ilegal”, con 233 casos equivalente al 34,83% de la muestra, donde la mayor reiteración está
en las localidades de San Cristóbal, Kennedy, Engativá, Suba y Teusaquillo.
El segundo motivo con mayor reiteración es la petición por “Invasión del espacio público”
con 137 (20,48%) refiriéndose a los casos de invasión en andenes, áreas comunes, parqueo
de automotores, y objetos varios (llantas, avisos, pendones, piezas publicitarias y materiales
de obra) en el espacio público, por vendedores ambulantes, por obra en
construcción,presentándose con mayor frecuencia en las localidades de Usaquén, Kennedy,
Engativá y Suba.
El tercer motivo es la “Solicitud para visita-cárcel Distrital” con 70 (10,46%), por parte
del personal recluido en la Cárcel Distrital, en cuanto al permiso para ingresar a la Cárcel
de la pareja del recluido, familiares y conocidos de éstos.
Otros de los motivos de“Solicitud de información es sobre los establecimientos
comerciales” con un resultado de 34 casosequivalentes al (5,08%) que hace referencia a la
investigación por parte de las autoridades locales para establecer el cumplimiento de la
documentación para el funcionamiento del estableciemiento, la mayor reiteración se
presenta en la localidad de Kennedy. De igual manera, esta localidad presenta otras
reiteraciones en temas de “Perturbación de la propiedad” causado por exceso de ruido,
riñas en bares, establecimientos comerciales, contaminación auditiva en fabricas, y
construcciones de obra.
CONCLUSIONES
De los requerimientos que presentan los ciudadanos ante la Secretaria Distrital de
Gobierno, sobresalen como petición de interés particular las construcciones de obras
ilegales en las localidades de Kennedy, Engativá, Suba, San Cristóbal y
Teusaquillo, siendo éstas las que más solicitudes reciben frente al resto de
localidades, evidenciando este fenómeno como una clara actividad de control
ciudadano, cuando se realizan actividades que afectan a la comunidad, al realizar
obras que al parecer no cumplen con los requisitos legales.
Luego, sigue la petición de recuperación de espacio público como un elemento
articulador entre la ciudadanía y la administración, ya que los ciudadanos reclaman
estos espacios para evitar o combatir la inseguridad, para caminar libremente tanto
las personas en general, como la población discapacitada, que requiere espacios
libres de obstáculos y adecuados con su realidad.
La solicitud de información sobre los establecimientos comerciales en la localidad
de Kennedy es la que más peticiones presenta, ya que las dinámicas de esta
localidad están volcadas al comercio, lo que genera afectación a la comunidad. Le
siguen las Localidades de Teusaquillo, Barrios Unidos y Engativá.
Por último, existe un interés marcado en la comunidad sobre las distintas
actividades que surgen en el comercio mismo, por lo que hay un alto volumen de
solicitudes de información en general sobre la documentación y actividades de los
establecimientos comerciales en las localidades de Kennedy, Suba, Engativá,
Teusaquillo, Barrios Unidos y Usaquén. Los horarios de rumba extendida,
coinciden con las zonas referenciadas, menos la Localidad de Chapinero que no
refleja en esta muestra peticiones, pese a ser una zona de horario extendido.
En la Cárcel Distrital, se encuentran las solicitudes de ingreso a la cárcel, peticiones
que se radican con el fin de que los familiares o personas cercanas a los reclusos
puedan visitarlos. Del muestreo aleatorio se registran 21 solicitudes de redención de
la pena equivalentes al 3,14 % de la muestra, las cuales deben ir dirigidas al Juez de
Ejecución de la Pena, que por competencia legal no debería presentarse ante la
Secretaria Distrital de Gobierno.
Se presenta una variación general en el año 2014 frente al 2013,del (71,30%).
"Medida Local - Licencias de Construcción" en los dos periodos presenta el mayor
número de requerimientos ciudadanos; "Medida Local - Espacio Público - Invasión"
ocupa el tercer lugar de los requerimientos ciudadanos en el sector gobierno y
presenta una disminución para el periodo de análisis, con variación del (-1,09%)
RECOMENDACIONES
La Secretaría Distrital de Gobierno, como entidad líder del sector y en coordinación
con las alcaldías locales, debe priorizar su atención en los requerimientos más
reiterados, como son el de licencias de construcción y establecimientos comerciales,
con especial énfasis en las alcaldías locales de Kennedy, Suba y Engativá.
En cuanto a las solicitudes de investigar las infracciones a las normas urbanísticas,
al momento de hacer la clasificación debe asignarse directamente a cada localidad y
no remitirse a la Secretaría de Gobierno.
Se deben realizar campañas de socialización entre los distintos organismos del
distrito como el DADEP, IPES, las Alcaldías Locales, la Policía Metropolitana de
Tránsito y Transporte y la Secretaria Distrital de Movilidad sobre las normas
urbanísticas, ventas estacionarias y ambulantes y normas de comportamiento al
momento de ejercer la actividad de conducción, para que no se dejen los vehículos
particulares y de servicio público, estacionados en el espacio público (malla vial y
espacios exclusivos para peatones) de la ciudad, que permitan generar la
apropiación de la ciudadanía de los espacios públicos, disminución de este tipo de
solicitudes.
De igual manera, se recomienda que dentro de las funciones de inspección
vigilancia y control-IVC, de las Alcaldías Locales, se verifique la capacidad de
atención y respuesta de los parqueaderos, cuántos existen por localidad, que áreas
tienen, horarios de atención y tarifas. Igualmente, el impacto de las nuevas rutas del
SITP, y el análisis de las bahías de estacionamiento, para difundir esta información
a la ciudadanía y habilitar zonas de parqueo momentáneo que mejore el uso de los
espacios públicos y sirva adicionalmente para establecer la demanda necesaria, con
el fin de atender este servicio en toda la ciudad.
Las Alcaldías Locales junto con el DADEP deben ejercer inspección, control y
vigilancia sobre los establecimientos comerciales que abusan de su actividad, y
realizar operativos de recuperación del espacio público, lo que generaría un impacto
en la disminución de PQRS.
Generar en las localidades un cronograma de visitas técnicas de impacto para
verificar contaminación auditiva, ambiental y legal en cuanto al cumplimiento de
los requisitos de ley por parte de los establecimientos comerciales, con el fin de
garantizarle a la comunidad que quienes practican esta actividad lo hacen
cumpliendo horarios de atención al público,) higiene, salubridad y documentación al
día.
Se requiere la realización de una campaña de difusión y comunicación, al interior de
la Cárcel Distrital, que permita a los internos realizar sus peticiones de acuerdo a las
competencias de cada entidad u organismo, aclarándoles que la solicitud de
redención, se debe realizar ante el juez de ejecución de penas de reparto, ya que no
es la Secretaria Distrital de Gobierno la competente para resolver esta solicitud.
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