A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a 26 de septiembre de
2007, habiéndose establecido, de conformidad con lo
dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el
siguiente orden de votación: doctores Kogan, de Lázzari,
Roncoroni, Hitters, Negri, Domínguez, Borinsky, se reúnen
los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en
acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en
la causa B. 63.305, "Asociación Judicial Bonaerense contra
Provincia de Buenos Aires. Amparo".
A N T E C E D E N T E S
I. a) La Asociación Judicial Bonaerense, a través
de su Secretario General, promueve acción de amparo
colectivo contra la Provincia de Buenos Aires y el
Instituto de Previsión Social, pretendiendo se condene a
los mismos a abonar las prestaciones previsionales a los
afiliados que obtuvieron su beneficio como consecuencia de
su desempeño como agentes del Poder Judicial de la
Provincia, conforme a las sumas resultantes de la
aplicación completa y exclusiva del decreto ley 9650/80,
sin reducción alguna proveniente de disposiciones de
emergencia o de carácter excepcional, especialmente de la
ley 12.727. Solicita que se condene al pago de las
prestaciones previsionales desde el mes de julio de 2001
inclusive, sin reducción alguna, con más los intereses
moratorios conforme con la tasa pasiva aplicada por el
Banco de la Provincia de Buenos Aires para las operaciones
de descuentos y las costas del proceso.
b) Argumenta que en su condición de Asociación
Judicial Bonaerense es la entidad sindical representativa
del personal del Poder Judicial de la Provincia de Buenos
Aires y de los beneficiarios del Instituto de Previsión
Social de la Provincia cuyas prestaciones fueron otorgadas
en función a su empleo en dicho Poder Judicial, se
encuentra legitimada para promover el amparo colectivo
contra las reducciones previsionales dispuestas por el
Estado provincial (art. 23 inc. 'a' de la ley 23.551), en
tanto las medidas afectan en forma directa, concreta,
cierta y personal los intereses colectivos e individuales
de sus afiliados.
c) Considera que la acción de amparo es
procedente por cuanto se cumplen acabadamente las
previsiones de los arts. 43 de la Constitución nacional, 20
de la Constitución de la Provincia y 1 y 2 de la ley 7166.
Manifiesta que los agentes pasivos del Poder
Judicial de la Provincia -con excepción de los jubilados
por sus servicios como jueces y miembros del Ministerio
Público- están siendo objeto de sustanciales reducciones en
sus prestaciones previsionales desde el mes de julio de
2001 inclusive. Tal reducción ataca derechos patrimoniales
y de la seguridad social reconocidos en la Constitución
nacional (arts. 14 bis, 17, 75 inc. 22) y en la
Constitución provincial (arts. 10, 31, 39 inc. 3º y 40).
Aduce que la agresión se concreta de modo
manifiestamente ilegal y arbitrario por cuanto la reducción
se practica en sumatoria con otras formas de recorte
salarial, contrariando varias prescripciones de la
normativa previsional vigente, afectando -a su criterio-
derechos adquiridos.
Expresa que ningún otro remedio procesal distinto
a la acción de amparo puede permitirles a sus representados
la recuperación rápida y eficaz del derecho gravemente
ofendido.
d) Respecto de la competencia del Tribunal para
entender en el caso, sostiene que se trata de materia
contencioso administrativa -reducciones de la prestación
previsional de beneficiarios del Instituto de Previsión
Social-.
e) Para fundar su pretensión señala que con la
sanción de la ley 12.727 y sus reglamentaciones sus
representados han visto gravemente afectadas sus
prestaciones previsionales:
por una quita directa y sustancial fundada en el
art. 15 de dicha ley;
por otro recorte del cuarenta por ciento en la
participación de la tasa de justicia, que se basaría en el
art. 21 de la misma norma;
por el pago en patacones de una gran parte de
sus haberes.
Afirma que el objeto preciso de esta acción se
enfoca sobre esa reducción fundada en el art. 15 de la ley
12.727, carente de verdadero sustento legal.
Considera que como resultado de la aplicación del
art. 15 -según la interpretación del accionado- se
constataría que a pesar de que el recorte salarial allí
establecido no incluye a los agentes del Poder Judicial,
para quienes se dispuso otra forma de quita directa (art.
24 de esa ley), sí alcanzaría a quienes han obtenido un
beneficio previsional a consecuencia del desempeño laboral
en el mismo Poder.
Afirma que esa situación sería distinta para el
resto de los agentes del Estado en actividad y pasividad,
puesto que respecto de ellos habría correlación perfecta
entre las quitas que deberían padecer unos y otros.
Arguye que la aplicación del citado art. 15
implica, sólo para este conjunto de beneficiarios, la
quiebra de garantías específicas, esenciales y consolidadas
para sus prestaciones. Una de ellas proviene de las
distintas normas del dec. ley 9650/1980 que fijan
equivalencias inamovibles entre la remuneración del cargo
en actividad de referencia y el haber prestacional (arts.
41, 42, 43, 45, 48 y concordantes). Otra es la que no
permite en ningún caso reducciones de la prestación en
proporciones mayores a las que son consideradas
confiscatorias respecto del sueldo del cargo considerado
para determinar el haber en pasividad (art. 52 del citado
decreto ley). Una tercera garantía surge del art. 57 inc.
c) del mismo cuerpo legal en cuanto especifica cuando puede
reducirse una prestación (por voluntad y en beneficio de
titular o por mandato judicial) repeliendo cualquier otra
posibilidad con la nulidad e invalidez del acto que
transgreda esa disposición.
Sostiene que la rebaja al sector previsional que
representa concreta un evidente trato desigual que violenta
la igualdad ante la ley, garantizada en los arts. 16 de la
Constitución nacional y 11 de la Constitución de la
Provincia.
Afirma que la constitución bonaerense, luego de
su última reforma, aporta múltiples argumentos para
desechar la interpretación en que se apoya el recorte de
beneficios que impugna, haciendo mención especial a los
principios de seguridad social consagrados en el art. 39
inc. 3) de la Carta Magna local.
Denuncia la transgresión al principio de justicia
social vinculado al art. 75 inc. '19' de la Constitución
nacional, en tanto se ha dispuesto una desigualitaria quita
en el haber previsional, sin derogación expresa de las
normas que lo amparan, afectando la capacidad de respuesta
de los beneficiarios a las necesidades individuales y
familiares de vida, que también encuentran respaldo
constitucional en los arts. 14 bis de la Constitución
nacional y 39 inc. '1' de la local.
Estima que el art. 15 de la ley 12.727 quiebra
las bases del sistema previsional de la Provincia y
conlleva a un trato discriminatorio de un sector de los
pasivos a los que se aplicaría la movilidad hacia abajo y
sin vinculación con las circunstancias sobre las cuales se
calculó el beneficio.
Arguye que aplicar el citado art. 15 de la ley
12.727 vulnera el principio de interpretación a favor del
agente en pasividad, frente a una situación de duda
generada por la falta de precisión para el caso de los
pasivos judiciales.
f) Solicita el dictado de una medida cautelar de
no innovar, consistente en que no se practique a los
agentes judiciales pasivos que representa, las rebajas en
los salarios establecidas por la ley 12.727.
g) Plantea el caso federal.
II. El 21-V-2003 el Tribunal requirió al
Gobernador de la Provincia el informe circunstanciado
previsto por el art. 10º de la ley 7166, a producirse en el
término de cinco días.
III. a) La Fiscalía de Estado se presenta en
tiempo y forma contestando el informe requerido.
b.1) En primer término opone al progreso de la
demanda la caducidad de la acción intentada, de acuerdo con
lo establecido por el art. 6º de la ley 7166.
Sostiene que el plazo de caducidad de la acción
comienza a correr desde que el afectado tomó conocimiento
de lo que considera violatorio de la garantía
constitucional. El texto legal no discrimina entre actos u
omisiones que produzcan efectos instantáneos y actos u
omisiones que produzcan efectos permanentes.
En autos el plazo comenzó a correr al día
siguiente de la publicación en el Boletín Oficial de la ley
12.727, no pudiendo sostenerse, para dejar de lado dicho
plazo de caducidad, que en el caso se trata de una
arbitrariedad o ilegalidad continuada, habida cuenta que en
todos los casos, al iniciarse una acción de amparo, estamos
frente a una lesión sin solución de continuidad, pues si
ésta hubiera cesado no habría amparo.
Sostiene entonces que en atención a la fecha en
que se promovió la demanda -15-X-2001- ha operado la
caducidad de la acción por haber transcurrido en exceso el
plazo del art. 6 de la ley 7166.
b.2) Por otra parte y para el supuesto que se
desestime el planteo precedente, entiende que cabe declarar
operada la caducidad de la acción respecto de todas las
remuneraciones percibidas hasta el mes anterior a la
promoción de la acción.
c) Previo a producir el informe circunstanciado,
realiza una serie de consideraciones relativas a la
situación económico financiera por la que atravesaba la
Provincia a la fecha en que se dictó la ley 12.727.
d) Respecto de la ley 12.727 informa que:
d.1) Es una ley intrafederal: por cuanto la
Provincia adhirió al régimen establecido por la ley
nacional 25.344, por la cual se declaró el estado de
emergencia económico financiera nacional (ver art. 46 de la
ley 12.727 y art. 24 de la ley 25.344); por resultar la
concreción normativa de diversos acuerdos entre los
gobiernos nacional y provincial; por la invitación a
adoptar medidas análogas que la Nación hiciera al dictar la
ley 25.453.
d.2) Legisla en ámbito de su competencia: en
tanto la relación de empleo público se encuentra sujeta a
la regulación administrativa, teniendo carácter legal o
reglamentario -no contractual- el sueldo puede ser
modificado, tanto en su quantum, como en sus modalidades.
d.3) Declara en "estado de emergencia
administrativa, económica, financiera al Estado
Provincial", cuya prórroga ha sido autorizada por normas de
igual jerarquía: en virtud que la ley 12.727 responde a la
situación de emergencia económico y financiera que afectó
tanto a la Nación como a la Provincia -de público y notorio
conocimiento-; crisis que condujo a esta última a sellar un
pacto político, cuyo objetivo final fue recuperar el
crédito público, adoptándose como medio para ello el ajuste
del gasto público o "déficit cero" de las cuentas fiscales,
frente a la necesidad de salvaguardar los derechos
fundamentales de la comunidad por encima del interés
individual.
d.4) Irrevisabilidad judicial de la declaración
de emergencia: la declaración de emergencia es una decisión
irrevisable judicialmente. El análisis de las causas
políticas, económicas, administrativas, financieras,
internacionales, etc. que pudieron conducir a la
emergencia, resulta manifiestamente ajeno a los estrechos
límites de este proceso.
d.5) Encuadra en la legislación de emergencia
cuya legitimidad y constitucionalidad ha sido reconocida
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por la
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires:
Refiere que el Tribunal, a partir de la causa B. 62.974,
"Asociación de Maestros", sent. del 10-IV-2002, tras
efectuar un profundo análisis, resolvió rechazar la demanda
promovida por la mentada entidad gremial contra la
legislación puesta en crisis, fundamentos a los que se
remite.
Por lo demás, refiere que la propia Corte Suprema
de Justicia de la Nación ha reconocido la legitimidad de la
legislación de emergencia, haciendo referencia a los
distintos precedentes del Alto Tribunal nacional.
d.6) Es una ley de vigencia inmediata: señala que
tal circunstancia fue resuelta por el Tribunal al dictar
sentencia en los autos B. 62.986, "U.P.C.N.", sent. del 5-
XII-2001.
d.7) La normativa en cuestión es razonable:
sostiene que las medidas adoptadas guardan proporción con
sus fines, adecuándose a las peculiaridades de la realidad
económica actual. Refiere que en el sistema constitucional
argentino no hay derechos absolutos, todos están
subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio. Por
ello, la decisión de reducir las remuneraciones de los
empleados públicos en forma generalizada, frente a la
emergencia económica, no resulta un ejercicio irrazonable
de las facultades del Estado.
Con cita de diversos precedentes, pone de
manifiesto que los agentes no tienen un derecho
irrevocablemente adquirido, en tanto por razones de interés
público, los montos de las remuneraciones pueden ser
disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración
sustancial de la relación de empleo.
Tampoco la ley resulta confiscatoria o
irrazonable: del análisis de la escala de reducciones
prevista en la planilla anexa al art. 15 de la ley, surge
evidente que la mayor contribución a la situación de
emergencia ha sido impuesta a los funcionarios con mayor
nivel de ingreso, distribuyendo equitativamente el esfuerzo
y la contribución que se realiza en procura del bien común.
Contrariamente a lo sostenido en la demanda,
puntualiza que no es cierto que la situación de emergencia
no tenga un límite temporal.
Considera que las normas cuestionadas están
dotadas de razonabilidad, temporalidad y generalidad lo que
las torna constitucionales.
Afirma que la realidad social existente en el
Estado provincial, provoca que, a través de una ley, se
proteja el interés general ante el individual, en
salvaguarda de los principios básicos establecidos en la
Constitución nacional y provincial, de igualdad, libertad,
bienestar y equidad.
En cuanto a la pretensión actora tendiente a una
devolución retroactiva de las reducciones salariales con
más sus intereses, sostiene que se profundizaría la crisis
económica y tornaría inútiles los esfuerzos realizados.
e) En cuanto al reclamo particular de autos
afirma que la situación generada por el art. 15 de la ley
12.727 y de la cual se agravia la parte actora fue
modificada por la ley 12.789 (B.O. del 30-XI-2001) que, al
modificar el citado artículo, en su parte final, dispone
"Quedan excluidos de la reducción establecida en el
presente artículo los agentes pasivos del Poder Judicial de
la Provincia".
A su entender, la situación planteada por el
amparista, en el supuesto caso que demostrase que alguno de
sus afiliados quedó comprendido en esta norma, ha perdido
sustento jurídico y sobrevenido como una cuestión
abstracta.
f) Con respecto a la modificación al art. 1º de
la ley 11.594 que efectúa el art. 24 de la ley 12.727 que
limita la afectación de los recursos provenientes de las
Tasas Retributivas de Servicios Judiciales hasta el 60%,
manifiesta que tal medida dista mucho de ser arbitraria e
inconstitucional, pues debe ser analizada dentro de la
emergencia económica y, de ningún modo afecta de manera
confiscatoria e irracional los ingresos de los agentes en
cuestión, ni lesiona sus derechos alimentarios y de
propiedad.
Afirma que no integra el sueldo de los agentes en
actividad ni los haberes de los agentes en pasividad. Los
beneficiarios no tienen sobre esa compensación especial un
derecho irrevocablemente adquirido y ella está sujeta en si
misma a las fluctuaciones de los ingresos que se perciben
por la tasa que les da contenido patrimonial. Por otra
parte -continúa- la incidencia que la limitación impuesta
por el art. 24 de la ley 12.727, con vigencia hasta el 31-
XII-2003, tuvo en los ingresos mensuales de los agentes -
tanto activos como pasivos- es realmente ínfima.
g) Con respecto al pago parcial de los beneficios
jubilatorios en Letras de Tesorería, afirma que a partir
del dictado de la ley 13.070 constituye una cuestión
abstracta.
h) Sostiene que la actora interpreta erróneamente
las características del sistema previsional vigente.
Considera que la ley 9650 instituye el régimen de
las prestaciones previsionales que otorga el instituto, que
se trata de un sistema de reparto, con sustento en la
solidaridad generacional, que todos los aportes que
ingresan al Instituto pasan a integrar un patrimonio único,
se despersonalizan y entran a la masa común con la que el
citado ente cumple con las obligaciones a su cargo, es
decir, nadie es titular de los aportes que realiza.
Sostiene que la accionante llega a la falsa
conclusión que la emergencia no comprende a los
beneficiarios del Instituto de Previsión Social.
i) Niega que en el presente se reúnan los
requisitos necesarios para que la acción de amparo sea
procedente:
Sostiene que sin perjuicio de que la actora haya
encausado su presentación como acción de amparo colectiva,
resulta evidente que lo realmente ejercido es una acción de
inconstitucionalidad. Siendo el objeto de la acción
ejercida la declaración de inconstitucionalidad de diversos
artículos de la ley 12.727, corresponde su desestimación in
limine atento a que la acción de amparo no procede contra
leyes, según lo dispone expresamente el art. 20 de la
Constitución provincial.
El amparo, como vía excepcional, presupone la
existencia de un hecho, acto u omisión manifiestamente
arbitrario o ilegal por parte de la Administración. En modo
alguno puede sostenerse que el Poder Ejecutivo haya obrado
arbitraria o ilegalmente al aplicar la ley, como asimismo,
que la legislación cuestionada esté teñida de arbitrariedad
o ilegalidad manifiesta.
La lesión grave y manifiesta, actual o inminente,
a algún derecho constitucional, no se encuentra configurada
en el sub lite.
El amparo no sustituye los cauces regulares o
especiales de tutela jurisdiccional, no es un procedimiento
"comodín". En autos, la actora tenía expedita la acción de
inconstitucionalidad, que es el procedimiento adecuado para
peticionar en justifica por los derechos de los agentes
públicos que se invocan lesionados.
La arbitrariedad o ilegalidad del acto atacado
debe aparecer de un modo claro y evidente, sin requerir
mayor debate y prueba.
Señala que no basta con la aserción de que la
norma que se impugna causa agravio constitucional, sino que
debe probarse que eso ocurre en el caso, considerando que
la contraparte ha incumplido con tal carga.
Por último plantea la gravedad institucional que
importa la declaración de inconstitucionalidad de una ley.
IV. Al contestar el traslado de los planteos de
caducidad e improcedencia de la acción intentada,
formulados por la Fiscalía de Estado, la accionante pone de
manifiesto:
Respecto del pedido de declaración de
improcedencia con fundamento en que el amparo no procede
contra leyes, reafirma su convicción sobre los rotundos
vicios de inconstitucionalidad de la ley de emergencia,
pero sin dejar de lado la cuestión principal que es
impugnar las decisiones del Instituto de Previsión Social
que aplicaron a los jubilados judiciales una quita que no
padecieron los agentes judiciales activos.
Afirma que estaría de acuerdo con esta Suprema
Corte si declarara la inconstitucionalidad de las normas
que afectan los derechos que pretende sean amparados, pero
su acción de amparo se mueve en un carril de
cuestionamiento de actos de funcionarios públicos que
escapan a la pretendida restricción del art. 20, 2 de la
Constitución provincial.
Sostiene que la demanda ha sido clara en cuanto a
la vía elegida, que no es otra que la habilitada en el art.
43 de la Constitución nacional, que es la norma suprema, a
la que deben subordinación las enumeradas a continuación de
aquella en el punto I del escrito de demanda, siguiendo un
orden decreciente de jerarquía.
A su criterio lo sostenido por la demandada
importa considerar a ambas normas constitucionales como
antagónicas y se prefiera a la inferior, contrariando toda
la estructura jerárquica de nuestro orden jurídico federal.
Finalmente, recuerda que esta Suprema Corte ha
admitido la procedencia de amparos contra la ley 12.727.
Respecto del pedido de caducidad de la acción
sostiene que tratándose de ilegalidad o arbitrariedad
continuada, que ocasiona renovada lesión por actos
reiterados que se siguen manifestando al tiempo y luego de
la acción de amparo, no es aplicable el cálculo de
caducidad, tal como lo pretende la Fiscalía de Estado.
V. Resultando que la única prueba ofrecida por
las partes fue la documental que en cada caso acompañaran,
se dispuso el llamamiento de autos para dictar sentencia.
VI. En este estado se decidieron plantear y votar
las siguientes
C U E S T I O N E S
1ª. ¿Corresponde declarar la inadmisibilidad de
la demanda de fojas 45/57, en tanto la misma porta una
pretensión de amparo contra leyes, cuya improcedencia
prescribe el art. 20 inc. 2º, tercer párrafo de la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires?
En caso negativo:
2ª. ¿Resulta de aplicación al caso el plazo de
caducidad establecido en el art. 6º de la ley 7166, T.O.
por decreto 1067/1995?
En caso negativo:
3ª. ¿Es fundada la demanda?
V O T A C I O N
A la primera cuestión planteada, la señora Jueza
doctora Kogan dijo:
I. a) La cuestión articulada exige determinar si
el amparo es la vía procesal idónea para plantear y decidir
la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 15 y
concordantes de la ley 12.727, de toda otra norma que se
dicte durante el devenir del proceso que persiga el mismo
objetivo y la condena al cese de realizar los descuentos
aludidos y a la restitución de las sumas indebidamente
retenidas (punto I, fs. 45).
b) A efectos de esclarecer la aparente
contradicción señalada por las partes entre los párrafos
tercero (No procederá contra leyes...) y quinto (En el
caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la
norma en que se funde el acto u omisión lesivos) del art.
20, apartado segundo, de la Constitución provincial, cabe
traer a consideración los fundamentos expuestos por el
diputado constituyente doctor Lazzarini: "... Igualmente
hemos establecido en el proyecto sometido a la
consideración de vuestra honorabilidad, algo que ha sido
muy discutido entre nosotros: saber si el juez puede
sostener la inconstitucionalidad de la norma que impide la
decisión. Nosotros hemos expuesto que el juez podrá, en los
casos de amparo, declarar la inconstitucionalidad de la
norma que impide en el caso, la decisión favorable del daño
infringido" (Honorable Convención Constituyente, octava
sesión, 31-VIII-1994, pág. 1387).
Así, el amparo no resulta vía idónea para
impugnar directamente una ley, por existir a tales fines un
cauce específico en el ordenamiento bonaerense: la acción
declarativa de inconstitucionalidad (arts. 161 inc. 1º de
la Constitución provincial y 683 y sigs. del C.P.C.C.). Mas
nada empece a que cuestionándose los actos u omisiones de
la Administración que se reputan lesivos a diversos
derechos constitucionales, pueda cuestionarse la ley que
constituye su causa o título jurídico.
Como explica Lazzarini "... En realidad en el
amparo lo que se impugna nunca es la ley, siempre es el
acto, el hecho o la omisión que provoca la lesión
constitucional. Cuando ese acto, ese hecho que provoca la
lesión constitucional está sustentada en una ley
inconstitucional, ahí sí el juez podrá declarar
inconstitucional la ley. Diríamos que solamente así decaen
las leyes, decretos y normas inconstitucionales. La ley en
realidad no lesiona hasta que no se cumple eso y si el
Estado la cumple evitando lesionar, no habrá lugar a
amparo; pero si a través de esa ley inconstitucional en un
acto, un hecho o una omisión, se provoca una lesión
constitucional, un juez puede declarar la
inconstitucionalidad de la ley" (Honorable Convención
Constituyente, octava sesión, 31-VIII-1994, pág. 1387).
La posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u
omisión lesivo fue reconocida por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en el orden federal, con
anterioridad a la reforma constitucional (si bien existe
una larga evolución, el precedente más destacado al
respecto es "Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado
Nacional" (Ministerio de Economía -Banco Central- Fallos
313:1513 (27-XII-1990), criterio que fuera receptado por
las convenciones constituyentes tanto en el orden nacional
(art. 43, Constitución nacional), como en el provincial
(art. 20, apartado segundo, quinto párrafo).
c)Como expresara el Alto Tribunal nacional al
fallar el caso Siri, citando a Joaquín V. González: "No
son, como puede creerse, las declaraciones, derechos y
garantías, simple fórmulas teóricas; cada uno de los
artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza
obligatoria para los individuos, para las autoridades y
para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la
plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas
interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de
su texto. Porque son la defensa personal, el patrimonio
inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un ser
libre e independiente dentro de la Nación Argentina"
(Manual de la Constitución Argentina, en Obras Completas,
vol. III, Buenos Aires, 1935, nº 82; Fallos 239:459; 27-
XII-1957).
En definitiva, considero que la vía del amparo es
idónea a efectos de enjuiciar si la afectación reiterada,
periódica, continua de las retribuciones de los agentes
públicos pasivos, representados por la entidad aquí
accionante, constituye una ilegalidad o arbitrariedad
manifiesta que vulnere los derechos y garantías
constitucionales establecidos en los arts. 14, 14 bis, 16,
17, 28 y 31 de la Constitución nacional y 27, 31 y 39 de la
Constitución provincial.
Voto por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez
doctor de Lázzari dijo:
La correcta respuesta al interrogante planteado
requiere dilucidar el específico sentido que porta la
demanda, esto es, si pregona la inconstitucionalidad en
abstracto de una norma o más bien procura neutralizar los
efectos que se siguen a los interesados de una norma que
entienden inconstitucional. Y ese análisis tiene que
materializarse en la esencia de las cosas más que en su
apariencia. Así, corresponde examinar la pretensión a la
luz de las expresiones empleadas en la pieza introductoria,
pero sin quedar atrapados por preciosismos semánticos.
Ciertamente, en términos generales, existen
determinados supuestos en los que podría apreciarse
diversidad entre cuestionar la "constitucionalidad de la
aplicación de la norma" y "controvertir la
constitucionalidad de la propia norma". No es, en mi
criterio, lo que sucede en autos. Aquí se ha venido a
impugnar concreta y específicamente la reducción en las
prestaciones previsionales recaída en un sector de los
agentes públicos pasivos provinciales, la cantidad de
dinero que mes a mes es descontada, sobre la base que esa
reducción, consagrada por ley, resulta inconstitucional. La
tacha aprehende en consecuencia a la ley y a la aplicación
misma de la ley.
Aceptar el obstáculo formal planteado por la
Fiscalía de Estado con sustento en que el amparo no procede
contra leyes importaría conceptualizar que lo traído a
juzgamiento ha sido un caso de mera declaración. En otras
palabras, que la parte actora ha venido a perseguir
solamente los beneficios que se derivan inmediatamente de
la obtención de certidumbre jurídica acerca de que la ley
es inconstitucional. Ello se enfrenta abiertamente con su
reclamo de que se condene a restituir las sumas retenidas y
cesen los descuentos.
La competencia de excepción que asiste a esta
Suprema Corte en los términos del art. 161 inc. 1º de la
Constitución para resolver en forma originaria sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes,
conforme su regulación por los arts. 683 y sigs. del Código
Procesal Civil y Comercial, coexiste con la posibilidad de
formular análogo control en otros terrenos procesales. El
ensamble de esta atribución con la prohibición establecida
en el art. 20 inc. 2 de la Constitución de Buenos Aires
exige verificar los alcances de la pretensión que se
formule. Si esta es de tinte preventivo el camino es la
demanda originaria de inconstitucionalidad. Si dicho rasgo
está ausente aquel andarivel se suplanta por las distintas
vertientes en donde se viabiliza el control de
constitucionalidad, sea a través del planteamiento de una
defensa o en cualquier otro tipo procesal en el que se
reclame la satisfacción de derechos subjetivos lesionados o
vulnerados invocándose como fundamento de la reclamación la
inconstitucionalidad de una ley, entre otros, el amparo.
Precisamente el art. 20 inc. 2 de la Carta Magna provincial
consagra en su último párrafo la posibilidad de efectuar
esa descalificación en el ámbito del amparo.
Por estas consideraciones, me expido por la
negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Roncoroni dijo:
1. Una primera valla a la admisibilidad de la
pretensión amparista es levantada por el señor Fiscal de
Estado desde el seno mismo de la Constitución provincial,
en cuyo art. 20 inc. 2º. párrafo tercero se estableció que
la garantía de Amparo no "procederá contra leyes...".
Precisamente, el representante del Fisco con apoyo en dicha
norma y alegando que el objeto de la pretensión actora es
la "declaración de inconstitucionalidad de los arts. 15 y
concordantes de la ley 12.727", ha de reclamar de esta
Corte la desestimación in limine de aquella, por su
manifiesta improcedencia.
Huelga advertir que si ello fuera así, si la
demanda en cuestión portara tan solo una impugnación de
unas normas generales y abstractas destinadas a regir un
número indeterminado de casos, con el objeto mediato de
evitar se consume el agravio del derecho o garantía que se
derivaría de la aplicación de aquellas normas, el remedio
del amparo no sería el idóneo dentro de los lindes
jurisdiccionales de esta Provincia. Es que para ello, el
ordenamiento procesal provincial -y a diferencia de la
Nación- reglamenta la acción declarativa de
inconstitucionalidad (arts. 683 a 688, C.P.C.C.).
Empero, dos razones -al menos- me persuaden de la
flaqueza de tal valla, en la especie, y del tránsito normal
de la pretensión de amparo colectiva que alumbrara este
proceso por las antesalas del juicio de admisibilidad, al
menos por ahora y hasta tanto nos enfrentemos con el otro
obstáculo que a tal admisibilidad nos anticipa la segunda
cuestión planteada en este acuerdo.
a)En primer lugar, si bien se lee el escrito de
demanda se advertirá, prontamente, que en él, tras reclamar
la declaración de inconstitucionalidad de los artículos ya
referidos, se cuestionan específica y concretamente las
decisiones del Instituto de Previsión Social que,
sustentados en la ley 12.727, tuvieron como consecuencia
los descuentos en los haberes del sector pasivo.
Es elocuente que si la mirada no se enneblina por
el significado corto que a las palabras (los nomen iuris)
le suelen dar las lentes del exceso ritual manifiesto y no
queda presa del pedido de declaración de
inconstitucionalidad de las normas que dispusieran la
reducción salarial, nadie puede dejar de advertir que la
demanda porta un ataque a los plurales y concretos actos de
descuentos realizados por la administración central sobre
los salarios de todos y cada uno de los agentes alcanzados
por los efectos de aquella ley. Ella (la demanda) procura
algo mas que el efecto preventor que posee la acción
declarativa de inconstitucionalidad, inocuo por lo demás al
momento de su interposición, desde que, a ese entonces -
superados ya los estadios preventivos- la ley ya se había
aplicado y desplegado largamente sus efectos menoscabantes,
a través de la multitud de los sucesivos actos de descuento
que provocan la concreta lesión al derecho de propiedad de
los asalariados del estado provincial. Frente a ello, la
real sustancia del thema decidendum que la pretensión
actora trae ante estos estrados, no es otro que el amparo
constitucional frente a todos y cada uno de esos actos del
Poder Ejecutivo.
b) En segundo lugar, tratando de ahondar en la
naturaleza de la pretensión actora (amparo colectivo) para
poder discernir si la misma, en el caso, queda alcanzada
por la prohibición contenida en el art. 20 inc. 2º ter.
párrafo de la Constitución provincial, es imprescindible
recordar el dualismo impugnativo que impera dentro de los
campos del derecho procesal constitucional local según el
carácter de las normas objeto de ataque. Sabido es que
dentro de las fronteras jurisdiccionales de nuestra
provincia, las normas de alcance general son susceptibles
de impugnación mediante la acción declarativa de
inconstitucionalidad de naturaleza prevalentemente
preventiva, no cabiendo a su respecto -y en tanto la norma
no se haya aplicado y consumado, con ello, el agravio que
ella traía en potencia- la acción de amparo (art. 20 inc.
2º párrafo 3ro). En cambio, esta última acción, es el
instrumento idóneo para atacar normas de carácter
particular que se agotan en la atención del caso individual
y no reclaman la observancia generalizada de la población
cuyos integrantes están ajenos a la esfera de vigencia
personal de dichas normas (art. 20, Constitución
provincial).
En nuestro caso no podemos ni debemos desconocer
que si en el particular la ley de la que se predica la
inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos es una
norma general, el artículo que da su fuente a la lesión
menoscabante del derecho constitucional de propiedad (art.
15, ley 12.727) tiene marcados sesgos de una norma especial
o, mas bien, de una norma referida a una concreta clase o
categoría de sujetos (el personal -activo o pasivo- cuyas
remuneraciones se abonan con fondos del Estado provincial)
perfectamente determinados y englobados en la referida
categoría, de modo tal que los efectos de la norma no
alcanzan a otras personas. Dicho de otro modo, la norma en
cuestión, a mitad de camino entre las generales y las
individuales, se dicta para una concreta categoría o clase
de personas, dando lugar su aplicación a una también
concreta y determinada clase de actos administrativos de
descuentos o reducciones salariales que alcanzan a todos
los sujetos de la clase o categoría y nada mas que a ellos.
Así, frente a esta situación y no tratándose en
el caso del cuestionamiento preventivo de una norma strictu
sensu general y abstracta destinada a regir un número
indeterminado de casos, sino de la impugnación a través de
una acción colectiva de una norma circunscripta a un
determinado grupo, categoría o clase de personas, el amparo
colectivo promovido por la Asociación Judicial Bonaerense
(A.J.B.) en tutela de los derechos de la clase o categoría
de personas afectadas, no puede verse obstaculizado por la
prohibición contenida en el párrafo 3ro. del inc. 2º del
art. 20 de la Constitución provincial, pues la sentencia
que en el recaiga, de acoger favorablemente la pretensión
actora alcanzará subjetivamente a todos y cada uno de los
integrantes de la clase o categoría a que se refiere la
norma en cuestión, sin expandir sus efectos en forma
indeterminada a otros sujetos de la sociedad.
Como se ve, una derivación razonada de aquella
dualidad impugnativa prealudida, nos persuade que cuando se
trata de una norma referida estrictamente a una categoría o
clase de personas, la misma puede ser impugnada por medio
de la acción de amparo, siempre que se trate de un amparo
colectivo que brinde tutela a todo el universo de personas
comprendidas en la categoría o clase y nada más que a
ellos, cual acontece en autos.
Por ello, reitero -y al margen de lo sostenido en
el ap. "a" de esta misma cuestión que nos conduce sin mas
ni mas a la misma respuesta- el amparo colectivo promovido
por la Asociación Judicial Bonaerense no puede verse
obstaculizado por la prohibición contenida en el párrafo
3ro. del inc. 2º del art. 20 de la Constitución provincial.
Voto por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Hitters dijo:
Adhiero al voto del doctor Roncoroni.
Sostiene la demandada que sin perjuicio de que la
actora encausa su presentación como una acción de amparo
colectiva, resulta que lo que realmente ejerce en el sub
lite es una vía de inconstitucionalidad, pues impetra que
se declare la inconstitucionalidad de diversos artículos de
la ley 12.727, en tanto reducen las retribuciones de los
agentes públicos provinciales.
Tal planteo resulta improcedente, teniendo en
cuenta que en la pretensión liminar se afirma expresamente
que la condena deberá incluir el pago de las prestaciones
desde el mes de julio inclusive con los intereses
moratorios (ver fs. 45).
De ello se desprende que lo que se impugna son
los actos aplicativos de un plexo normativo que ha sido
tachado de falta de acomodamiento de la Carta Magna
provincial.
Sobre el particular destaco que tanto las
reformas del ordenamiento supremo nacional (art. 43, primer
apartado), como del provincial (art. 20, ap. 2), introducen
innovaciones trascendentes en la temática sub examine,
facultando al juez del amparo a ejercer el control del
precepto en que se funda el acto u omisión lesivos y a
declarar su inconstitucionalidad.
De tal modo, se ha receptado la tesis que permite
el ejercicio de la defensa de inconstitucionalidad en el
proceso amparista, consagrándose por esta vía, otro medio
de revisión indirecto de supralegalidad, ya que esta
cuestión no es el objeto principal del juicio -que como es
sabido, persigue el cese de un acto, hecho, decisión u
omisión lesivos de derechos constitucionales- sino que sólo
se plantea incidentalmente como cuestión previa y
necesaria, para decidir si corresponde o no, hacer cesar la
actividad presuntamente lesiva.
El control de constitucionalidad en el proceso
amparista se ejerce cuando se ataca un acto aplicativo de
una norma general motivo de embate. Así, la declaración de
inconstitucionalidad de dicho precepto deviene en el
presupuesto necesario para marginar la aplicación del acto
lesivo a la situación particular del caso (conf. Bidart
Campos, Germán. "La interpretación y el control
constitucionales en la jurisdicción constitucional", Bs.
As., Ediar. 1987, pág. 194 a 199).
Si bien, el art. 161 inc. 1º de la Carta Magna
provincial dispone que la Suprema Corte tiene competencia
originaria para entender en las acciones directas de
inconstitucionalidad en las que se controvierta la validez
de alguna norma provincial por ser contraria a aquella, el
art. 20 de la misma Ley Suprema prevé que también puede
peticionarse tal declaración a través de la acción de
amparo, por lo cual si reúne los recaudos que hacen a su
procedencia, corresponde que el juez que entiende en la
cuestión se pronuncie sobre la misma, sin que ello afecte
la competencia originaria del Máximo Tribunal local.
En la senda analizada, la declaración de marras
resulta relevante -como destaca Bidart Campos- en aquellos
casos en que "el acto lesivo ha sido aplicación o
individualización de una norma general, porque entonces la
declaración de inconstitucionalidad de dicha norma es
presupuesto indispensable para marginar su aplicación a la
situación particular del caso (conf. La interpretación...",
ob. cit., pág. 195, lo remarcado me pertenece).
Por ello, juzgo que en el sub lite no ha sido
incoada una pretensión de amparo contra la ley de
emergencia, sino contra actos aplicativos de la misma.
Voto por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Negri dijo:
La defensa fiscal, en el punto III del escrito de
fs. 142/161 vta. bajo el acápite "Improcedencia de la
acción de amparo", objeta la vía procesal utilizada por la
accionante.
Sostiene allí que corresponde rechazar in limine
la demanda pues la pretensión consiste en la declaración de
inconstitucionalidad de varias normas de la ley 12.727 y,
según dispone el art. 20 de la Constitución, la acción de
amparo no procede contra leyes.
Se trata de un remedio, agrega la Fiscalía, que
presupone la existencia de un hecho, acto u omisión
manifiestamente arbitrario o ilegal por parte de la
Administración. En modo alguno, a su criterio, puede
sostenerse que se haya obrado de ese modo al aplicar la ley
o que ésta esté teñida de tales vicios que justifiquen la
procedencia de la acción.
Expresa que la actora tenía expedita la acción de
inconstitucionalidad y que no se acredita la falta de
idoneidad de esa vía. De ahí que no se cumple -a su
criterio- un requisito imprescindible para utilizar el
remedio excepcional del amparo, que no es sustitutivo de
los cauces regulares o especiales de la tutela
jurisdiccional.
Arguye que la dilucidación del presente conflicto
exige una mayor amplitud de debate lo que obsta la
procedencia del amparo. Por último, asevera que no se ha
probado la existencia de un perjuicio efectivo y concreto
sufrido por el impugnante y derivado de la aplicación de la
ley.
Los argumentos no resultan atendibles.
a) La conclusión extraída del texto
constitucional (art. 20 inc. 2°), en el sentido de que
cuestionada una norma legal -como ocurre en el sub lite con
respecto a la ley 12.727-, el amparo devendría
improcedente, se repele con el enunciado íntegro de la
disposición de la Constitución provincial. En efecto, allí
se establece, por un lado que el amparo "no procederá
contra leyes" (párrafo tercero, art. 20 inc. 2, cit.) y,
por el otro, que "En el caso, el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u
omisión lesivos" (párrafo quinto de la misma disposición).
Se lo estatuye, pues, como un medio idóneo para
ejercer el control de constitucionalidad de normas, siempre
que exista acto aplicativo, hecho u omisión lesivos. De
donde se colige sin dificultad que la improcedencia de la
vía -para utilizar la terminología de la Constitución- se
refiere a la impugnación de la ley antes de que se concrete
la afectación (y aún en este supuesto, cabría dejar a salvo
el caso de la "inminente" afectación que la Constitución,
art. 20 inc. 2º, contempla).
El supuesto de improcedencia contra leyes
previsto con el alcance mencionado encuentra explicación en
que a los efectos del control preventivo de
constitucionalidad de la ley, la misma Carta pone a
disposición de los interesados la instancia judicial que
fluye del inc. 1° del art. 161 y reglamentan los arts. 683
y siguientes del Código ritual en lo Civil y Comercial. Es
esta una particularidad del ordenamiento de la Provincia de
Buenos Aires que justificaría el distinto tratamiento que
del asunto se advierte entre los textos de las
Constituciones nacional donde no se incluye la limitación
(art. 43) y provincial (art. 20 inc. 2º).
A la luz de lo dicho, el límite previsto en la
tercera parte del art. 20 inc. 2°, si así cabe
considerarlo, sólo puede tener sentido ante la pretensión
autónoma y preventiva de declaración de
inconstitucionalidad de la "ley". Puesto que, para tal
cometido, el orden jurídico local confiere una vía
específica, la acción de inconstitucionalidad. Esta, y no
otra, es la interpretación que impone el enunciado
explícito y el espíritu de la Constitución de 1994.
En la Convención respectiva, al tratarse la
cuestión en la 8ª sesión del 31 de agosto de ese año se
dijo "que no puede haber impedimento alguno cuando el
hecho, el acto o la omisión que agravia los derechos
constitucionales está sustentado en una ley, en un
reglamento, en un decreto...para que el juez declare la
inconstitucionalidad de la norma para el caso que esa norma
respalde el motivo del amparo". Se agregó que "Nada es más
grato para un juez, conforme el principio de supremacía de
la Constitución, que aplicar la validez o el rechazo por
inconstitucional a todas las normas que infringen sus
disposiciones...". Se expresó entonces que "Hemos puesto
que no habrá amparo contra leyes...Por una razón muy
sencilla: la Constitución prevé una acción muy rápida para
resolver el caso, porque se puede iniciar un juicio ante la
Corte originariamente planteando la inconstitucionalidad de
la ley. De modo que ya tenemos una vía muy clara y
suficiente, como para pretender que el amparo pueda ir
contra las leyes. Para ir contra las leyes están las
acciones de inconstitucionalidad, que en la Provincia de
Buenos Aires...se inician nada menos que ante la Corte y en
instancia única". Seguidamente se recalcó "...que la
inconstitucionalidad entre nosotros tiene suficiente
garantía en decisión originaria ante la Corte...y si no,
puede aún en primera instancia plantearse la
inconstitucionalidad de la ley". Para despejar toda
confusión se especificó "En realidad en el amparo lo que se
impugna nunca es la ley, siempre es el acto, el hecho o la
omisión que provoca la lesión constitucional. Cuando ese
acto, ese hecho que provoca la lesión constitucional está
sustentada en una ley inconstitucional, ahí sí el juez
podrá declarar constitucional la ley. Diríamos que
solamente así decaen las leyes, decretos y normas por
inconstitucionales". A mayor abundamiento se añadió "La ley
en realidad no lesiona hasta que no se cumple eso y si el
Estado la cumple evitando lesionar, no habrá lugar al
amparo; pero si a través de esa ley inconstitucional en un
acto, un hecho o una omisión, se provoca una lesión
constitucional, un juez puede declarar la
inconstitucionalidad de la ley" (Diario de Sesiones de la
Honorable Convención Constituyente, 8ª Sesión del 31 de
agosto de 1994, pág. 1387).
b) Lo expuesto despeja otro tema. Si se ha
utilizado la vía del amparo para controvertir una normativa
por transgresión constitucional mediando acto aplicativo
lesivo, no puede sostenerse que es inadmisible en razón de
existir otro medio "idóneo", como la demanda de
inconstitucionalidad.
Puesto que si se concluyera lo contrario,
entonces nunca podría plantearse la cuestión constitucional
de marras (impugnación de normas que sustentan al acto u
omisión lesivos) en el amparo. Así quedaría sin margen de
vigencia posible aquello de que "el juez puede declarar la
inconstitucionalidad de las normas..." (art. 20 inc. 2,
cit) y restringido el alcance del amparo por conducto de
una hermenéutica contraria a la Constitución.
Como la esencia de la acción de
inconstitucionalidad es su carácter preventivo
(especialmente, art. 685, 2º parte del C.P.C.C. y su
doctrina), cuando se aplica el precepto general atacado la
misma se convierte en un remedio alternativo, en casos como
el sub examine, de la acción de amparo. De suerte que,
ocurrida la lesión, no puede entenderse inadmisible el
remedio expedito y rápido por la circunstancia de contar el
justiciable con la alternativa de utilizar la acción de
inconstitucionalidad, so riesgo de tornarse ilusoria toda
la construcción constitucional del amparo.
Y en lo que respecta a la necesidad de acreditar
el daño grave o irreparable que el uso de otros carriles
procesales puede ocasionar (cfr. art. 20 inc. 2°, cit.),
como recaudo de admisibilidad de la acción intentada,
resulta a mi juicio inopinable que la situación descripta
en la demanda (continuidad de la alteración sustancial de
los haberes alimentarios de agentes estatales activos y
pasivos) es demostrativa, sin más, de la mayor eficacia del
amparo frente a una vía de trámite ordinario que, en las
indicadas condiciones fácticas y en atención a la índole de
los derechos que se dicen conculcados, se presenta menos
idónea que la articulada por la demandante (art. 15,
Constitución provincial).
c) Por fin, las quejas de la Fiscalía de Estado
por requerir mayor margen de debate y prueba la cuestión y
por no presentarse un supuesto de arbitrariedad o
ilegalidad manifiestos, pertenecen en todo caso al análisis
del fondo del asunto.
El carácter patente de los vicios que guarda
íntimo parentesco con la estrechez de conocimiento de la
vía del amparo, es la materia que habrá de considerarse y
en su caso verificarse al tratar la pretensión actora. Es
así que, salvo la hipótesis de orfandad total de la demanda
en plantear la cuestión inherente a este remedio -lo que no
sucede en la especie- dilucidar si se acreditan los
extremos aludidos es, precisamente, el contenido de la
decisión de mérito.
Por lo tanto ha de reservarse para esa
oportunidad su tratamiento. Sería un grave exceso de rigor
procesal, sopesar en la etapa de admisibilidad de la acción
lo atinente a la configuración de los vicios desde una
perspectiva meramente formal, si éstos han sido alegados y
se han expuesto fundamentos para sostenerlos.
Por ello, opino que también fracasa y debe ser
rechazada, la oposición así planteada por la representación
fiscal.
Voto por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Domínguez dijo:
Adhiero y hago míos los fundamentos expuestos por
mi distinguido colega, doctor Benjamín Ramón Sal Llargués
en la causa B. 64.621, "U.P.C.N.", sent. del 1-X-2003, cuyo
voto me permito reproducir, en cuanto resulte pertinente
para la resolución del caso, ya que de la lectura del
escrito de demanda se advierte que el objeto del juicio es
la declaración de inconstitucionalidad de la ley 12.727:
"Resulta evidente que la pretensión persigue la
declaración de inconstitucionalidad de la ley 12.727 y las
normas dictadas en relación a la misma, y que, como
consecuencia de ello, se devuelva el dinero descontado a
los agentes públicos que representa.
Del pedimento no resulta que se haya atacado un
acto lesivo concreto sino que se la emprende contra una ley
y sus complementarias con la tacha de resultar repulsivas a
la Constitución. Por mucho que pueda inferirse a partir de
su redacción cuál es el acto o actos controvertidos, es
deber del accionante demostrar que media agravio ilegal o
arbitrario y que ello es manifiesto.
Ello no deja lugar a dudas respecto de que lo que
ha planteado es un pedido de inconstitucionalidad de leyes,
bajo la capa de la acción de amparo.
De acuerdo a lo que surge del art. 20 inc. 2º
párrafo 3º de la Constitución provincial, como ya se
señalara, 'el amparo no procederá contra leyes o contra
actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial'.
Dicha disposición encuentra su causa en la
existencia de una vía especial -la acción de
inconstitucionalidad- que brinda las mismas garantías que
otorga el amparo y que -contra lo que ocurre en este marco
(el del amparo) establece la competencia originaria de este
Superior Tribunal.
La misma se encuentra prevista a través de los
arts. 57 y 161 de la Carta Magna Local y normatizada
procesalmente a través de los arts. 683 a 688 del
ceremonial civil y comercial de la Provincia.
Sin perjuicio de no haber sido planteado por la
parte actora, merece destacarse que esta norma no entra en
colisión con el art. 43 de la Constitución nacional, ya que
ésta prevé la procedencia del amparo 'siempre que no exista
otro medio judicial más idóneo'.
Es el caso de la Provincia de Buenos Aires que
del modo indicado contempla la vía idónea para atacar de
inconstitucionales las leyes, que resulta ser la aludida
acción de inconstitucionalidad que está diseñada para
brindar celeridad y eficacia y en la que -cabe reiterarlo-
conoce en forma originaria esta Suprema Corte de Justicia
(art. 161, Const. prov.).
Por lo expuesto, no siendo idónea la vía
intentada para materializar la pretensión expuesta en la
demanda, debe rechazarse la misma sin más trámite, debiendo
ocurrir la actora -en caso de considerarlo oportuno y
pertinente- por la vía correspondiente".
Voto por la afirmativa.
El señor Juez doctor Borinsky, por los
fundamentos del señor Juez doctor Hitters, votó a la
primera cuestión planteada por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, la señora Jueza
doctora Kogan dijo:
a) El art. 6º de la ley 7166 establece, respecto
de la acción de amparo, que "... deberá interponérsela
dentro de los treinta días hábiles a partir de la fecha en
que el afectado tomó conocimiento del acto u omisión que
considera violatorio del derecho o garantías
constitucionales".
b) Cabe en primer término recordar que éste
Tribunal ha sostenido que el plazo para deducir la acción
de amparo no ha sobrevenido incompatible con la cláusula 20
ap. 2º de la Constitución provincial, aunque precisó que su
aplicación no debe conducir a soluciones incongruentes con
el acceso a la justicia y la tutela judicial conforme la
previsión del art. 15 de la Carta Fundamental (cfr. B.
59.168, "Riusech", sent. 16-II-1999; B. 59.728, "Maida",
sent. 3-V-2000; B. 64.832, "Zaparart, Fernando", res. del
27-XI-2002).
En el ámbito nacional, la Corte Suprema ha
sustentado el mismo criterio (Fallos 318:1154).
c) Corresponde analizar, entonces, el momento de
inicio para el cómputo del mentado plazo, para lo cual debe
estarse a la fecha en que el afectado tomó conocimiento del
acto u omisión lesivos.
Al respecto cabe diferenciar entre los supuestos
en que la conducta lesiva se configura en un determinado
momento -aunque sus efectos se prolonguen en el tiempo- de
aquellos otros en que la conducta perdura sin solución de
continuidad o se reitera periódicamente, manteniéndose
hasta el momento de accionar y posteriormente.
En el primer caso los treinta días deben
computarse a partir de la fecha en que el afectado tomó
conocimiento de la conducta lesiva; en el segundo, cabe
tener presente a tales efectos el tiempo en que se produce
cada una de ellas.
Este es, por lo demás, el criterio sustentado por
la mayoría del Tribunal al resolver las causas Ac. 38.680,
"Reyes"; Ac. 39.231, "Pergolani"; Ac. 39.432, "Feito" y Ac.
40.237, "Boccaccio de Pincardini", todas sentencias del 5-
XII-1989. Se sostuvo en tal oportunidad: "a) Cuando la
norma o acto estatal impugnados afectan de un modo
instantáneo derechos amparados por garantías
constitucionales, está por demás claro que el plazo de
caducidad de que se trata corre a partir del momento en que
el interesado tuvo conocimiento del agravio y que la
aplicación del precepto se torna imperativa para los
jueces... b) Pero cuando la norma o acto cuestionados por
la vía del amparo aparejan para el interesado un
desconocimiento o vulneración de sus derechos
constitucionales que operan de un modo permanente, la
solución ha de ser otra. Quien invoca un derecho que la
Constitución le garantiza y pretende remover los obstáculos
que para su goce o ejercicio pueda representar.
Un acto cualquiera del poder público,
técnicamente no cumple con un deber ni satisface una carga:
por el contrario, ejercita una facultad que el ordenamiento
expresamente le acuerda, que deriva de un modo directo e
inmediato de la Constitución misma (arts. 31 y 33, Const.
nac.) y que la reglamentación legal no puede sino organizar
razonablemente, sin desconocer su esencia y funcionalidad
como instrumento enderezado a hacer efectiva, en los
hechos, la vigencia de los derechos y garantías
constitucionales. Esto sentado, si una norma, como la del
decreto aquí cuestionado, está destinada a producir efectos
continuados que se reproducen de un modo periódico o
sistemático o que perduran en el tiempo sin solución de
continuidad, la posibilidad de ejercer la acción de amparo
por parte del damnificado no se agota con el fenecimiento
del plazo del artículo 6º, contado desde la fecha de
vigencia de esa misma norma. Admitir lo contrario en
circunstancias como las expuestas importaría imponer a todo
ciudadano la carga de impugnar la norma o acto cuestionable
del poder público como condición sine qua non, para
mantener expedita la vía del amparo, aunque aún no se
hubieren producido los efectos susceptibles de tacharse de
incompatibles con los derechos o garantías constitucionales
invocados por el interesado o aún cuando, en función de
circunstancias susceptibles de variación temporal, recién
pongan de manifiesto su inconstitucionalidad con mucha
posterioridad al dictado de la norma...".
También ha sido el criterio sustentado por el
Alto Tribunal nacional, integrado por conjueces, al
resolver la causa "Bonorino Peró, Abel y otros c/ Estado
Nacional": "... Resulta necesario señalar que la omisión
respecto del ajuste de los sueldos de los magistrados se ha
ido registrando mes por mes, al realizarse el pago sin la
actualización suficiente de los haberes respectivos, en
transgresión al artículo 96 de la Ley Fundamental. En
consecuencia, se ha dado, no una sola, única y continuada
omisión en lo atinente a tal reajuste, sino una serie de
omisiones diferenciables. Cada una de ellas debe valorarse
para determinar si se configura o no la lesión
constitucional y si ha transcurrido el plazo para promover
la acción de amparo..." (Fallos 307 v. 2, p. 2191, cons.
13, "El Derecho", 116-323). Recientemente, reiterando tal
doctrina, el Alto Tribunal sostuvo que "... en la medida en
que con la acción incoada se enjuicia una arbitrariedad o
ilegalidad continuada, sin solución de continuidad,
originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la
justicia, pero mantenida al momento de accionar y también
en el tiempo siguiente. No es un hecho único, ya pasado,
cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica ni
un hecho consentido tácitamente, ni de aquellos que en
virtud de su índole deben plantearse en acciones
ordinarias" (C.S.J.N., "Tartaroglu de Neto, Leonor c/
I.O.S.", Fallos 324:2:3082, "La Ley", 2002-E-374).
En sentido concordante se manifiestan Morello-
Vallefín "... ciertos comportamientos positivos, concitan
algunas dificultades. Valiéndonos de la terminología
utilizada por el plenario antes citado, podrían
distinguirse entre aquellos casos en que los efectos de la
conducta lesiva se prolongan en el tiempo careciendo de la
aptitud de renovarse periódicamente" de aquellos otros en
que "los efectos de la conducta lesiva se prolongan en el
tiempo teniendo la virtud de renovarse periódicamente". En
los primeros, el plazo correrá a partir del conocimiento
del acto lesivo; en los segundos, la acción podrá
intentarse cada vez que la lesión se renueve (Morello-
Vallefín. El Amparo. Régimen Procesal. Librería Editora
Platense. Cuarta Edición, pág. 44); Por su parte, Sagües
expone: "... Para la hipótesis de los descuentos en las
remuneraciones, se trata en principio de una serie de
distintos actos lesivos (los distintos pagos insuficientes)
que se van consumando, por ejemplo, mes a mes, por más que
el título jurídico de esos actos dañosos sea históricamente
uno sólo" (así una ley que dispuso las reducciones
impugnadas como manifiestamente arbitrarias o ilegítimas)
(Sagües, Néstor P. El plazo de caducidad de la ley de
amparo ante la reforma constitucional, "Jurisprudencia
Argentina", 2000-II-65).
Por lo expuesto no corresponde determinar como
inicio del plazo el día 25-VII-2001 (día siguiente a la
fecha en que fuera publicada en el Boletín Oficial la ley
12.727), ni la fecha en que por primera vez se hizo
aplicación de la misma (fecha de percepción de los haberes
correspondientes al mes de julio de 2001), en tanto los
descuentos en los haberes de los representados por la
entidad accionante se aplicaban al momento de la
interposición de la acción de amparo.
Voto por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor de Lázzari dijo:
Considero que la reforma constitucional de 1994
no ha importado derogación del plazo de caducidad
establecido en la ley 7166. Ello así en tanto dicha
previsión reglamentaria guarda razonabilidad y no
contradice el texto constitucional.
Sentado ello, en lo que concretamente atañe
a los términos de la cuestión planteada destaco que frente
a determinadas situaciones jurídicas en las que la conducta
lesiva -y no sólo sus efectos- dura en el tiempo, y se
renueva periódicamente considero que resulta aplicable la
doctrina sentada por la Corte de Justicia nacional, según
la cual dicho término obsta al amparo “en la medida en que
con la acción incoada se enjuicia una ilegalidad o
arbitrariedad continuada, sin solución de continuidad,
originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la
justicia, pero mantenida al momento de accionar y también
en el tiempo siguiente. No se trata de un hecho único, ya
pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad
jurídica ni un hecho consentido tácitamente ni de aquellos
que en virtud de su índole deben plantearse en acciones
ordinarias” (conf. dictamen del Procurador General
Subrogante con el cual concuerda la C.S.J.N.. en Fallos
307:2174; criterio reiterado en in re “Video Club Dreams v.
Instituto Nac. de Cinematografía”, sent. del 6-VI-1995 y
Fallos 324:3082).
Criterio sustentado por la mayoría del
Tribunal al resolver las causas Ac. 38.680, “Reyes”; Ac.
39.231, “Pergolani”; Ac. 39.432, “Feito” y Ac. 40.237,
“Boccaccio de Pincardini”, todas sentencias del 5-XII-1989.
Allí se sostuvo: “a) Cuando la norma o acto estatal
impugnados afectan de un modo instantáneo derechos
amparados por garantías constitucionales, está por demás
claro que el plazo de caducidad de que se trata corre a
partir del momento en que el interesado tuvo conocimiento
del agravio y que la aplicación del precepto se torna
imperativa para los jueces ... b) Pero cuando la norma o
acto cuestionados por la vía del amparo aparejan para el
interesado un desconocimiento o vulneración de sus derechos
constitucionales que operan de un modo permanente, la
solución ha de ser otra. Quien invoca un derecho que la
Constitución le garantiza y pretende remover los obstáculos
que para su goce o ejercicio pueda representar un acto
cualquiera del poder público, técnicamente no cumple con un
deber ni satisface una carga: por el contrario, ejercita
una facultad que el ordenamiento expresamente le acuerda,
que deriva de un modo directo e inmediato de la
Constitución misma (arts. 31 y 33, Const. nac.) y que la
reglamentación legal no puede sino organizar
razonablemente, sin desconocer su esencia y funcionalidad
como instrumento enderezado a hacer efectiva, en los
hechos, la vigencia de los derechos y garantías
constitucionales. Esto sentado, si una norma como la del
decreto aquí cuestionado, está destinada a producir efectos
continuados que se reproducen de un modo periódico o
sistemático o que perduran en el tiempo sin solución de
continuidad, la posibilidad de ejercer la acción de amparo
por parte del damnificado no se agota con el fenecimiento
del plazo del art. 6º, contado desde la fecha de vigencia
de la misma norma. Admitir lo contrario en circunstancias
como las expuestas importaría imponer a todo ciudadano la
carga de impugnar la norma o acto cuestionable del poder
público como condición sine qua non, para mantener expedita
la vía del amparo, aunque aún no se hubieren producido los
efectos susceptibles de tacharse de incompatibles con los
derechos o garantías constitucionales invocados por el
interesado o aún cuando, en función de circunstancias
susceptibles de variación temporal, recién pongan de
manifiesto su inconstitucionalidad con mucha posterioridad
al dictado de la norma...”.
Lo importante, en definitiva, es que la
ilegalidad o arbitrariedad se mantenga al momento de
demandar (antes, durante y después), como ocurre en la
especie, y que el agraviado actué con celeridad, ya que la
acción no decae mientras subsista la situación lesiva de
derechos.
Si bien las razones apuntadas son suficientes
para tener por interpuesta en término a la presente acción
de amparo, merece destacarse que, en el presente caso, como
bien señala la parte actora al contestar el traslado que se
le diera respecto de la articulación de caducidad de la
acción (v. fs. 173/174), uno de los fundamentos de la
demanda consiste en que los pasivos judiciales fueron
objeto de un trato violatorio de la igualdad ante la ley y
de la proporcionalidad, a causa de una doble quita en sus
beneficios causada por el descuento en el haber jubilatorio
y la rebaja proporcional en la tasa de justicia (arts. 15 y
24 de la ley 12.727). La última quita recién se concretó
luego de promovido el amparo, pues es de pago semestral
(en abril y octubre de cada año, según ley 11.594). De tal
modo uno de los hechos que motivaron el agravio aún no se
había consumado.
Por ello, me pronuncio por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Roncoroni dijo:
A) 1. Tal como ha sido propuesta por el señor
Fiscal de Estado en su informe, la caducidad de la acción
se erige en una nueva cuestión previa a abordar por esta
Corte, pues, de compartirse la conclusión lanzada al ruedo
de este juicio de amparo por el citado funcionario,
resultaría patente la inadmisibilidad de la pretensión por
la ausencia de un requisito de admisibilidad vinculado a la
actividad de la misma en su esfera temporal (su deducción
fuera del tiempo que la ley impone a su ejercicio),
imponiéndose entonces, sin mas, el rechazo de la demanda.
La ley provincial 7166, al igual que la ley
nacional 16.986, acota temporalmente la postulación de la
pretensión de amparo fijando un plazo breve para ello. La
primera lo establece en 30 días (art. 6, párrafo 2). La
segunda ha sido más severa al conceder uno más exiguo de
quince días (art. 2 inc. 'e'). Con mayor precisión, la
norma local establece que el plazo rige para todos los
casos, que en él sólo se incluyen los días hábiles y que el
cómputo comienza a partir de la fecha en que el afectado
tomó conocimiento del acto u omisión que considera
violatorio del derecho o garantías constitucionales.
En el informe precitado se arguye, por el
representante del Estado provincial, que el plazo de
treinta días comenzó a correr a partir del día siguiente al
de la publicación de la ley 12.727 o, eventualmente, a
partir del día siguiente en que se verificó el primer
descuento en los haberes (fs. 148). En cualquiera de los
casos, afirma, al 15 de octubre de 2001 -día de promoción
de la demanda- el plazo del art. 6 de la ley 7166 se
encontraba vencido (fs. 142).
En su réplica, la amparista, rebate el planteo de
caducidad articulado en el informe (fs. 173). Sostiene que
por tratarse del enjuiciamiento de una ilegalidad o
arbitrariedad continuada, el plazo en cuestión no se
encuentra agotado y, por ende, que la demanda se radicó
tempestivamente ante esta Corte (fs. 173 vta.).
2. Resulta claro que ni el art. 43 de la
Constitución nacional ni el art. 20 inc. 2º de la
Constitución local, someten a la acción de amparo a un
plazo de caducidad. También lo está que se trata de normas
de jerarquía superior producto de una reforma
constitucional alumbrada con posterioridad a la sanción y
promulgación de aquellos textos legales. Ahora bien, ¿basta
ello para concluir que existe un nuevo derecho procesal
constitucional para el amparo, distinto, renovado,
revitalizado, simplificado y con vocación por la
efectividad y continuidad de la tutela jurisdiccional tal
como lo manda el art. 15 de la carta magna provincial?
Si -tal como lo creemos- los preceptos contenidos
en uno y otro texto constitucional que dibujan el torso de
la garantía amparista no constituyen meras normas
declarativas que acoten su mensaje al campo de la retórica
política o al de la sola expresión demagógica, ni tampoco
que el común de sus reglas estén autolimitadas por una
naturaleza programática dependiendo del dictado de leyes
complementarias o reglamentarias para entrar en
funcionamiento, sino que, por el contrario, poseen valor
operativo per se (art. 28, Const. nac.), es evidente que
las viejas normas locales regulatorias del amparo han de
considerarse derogadas e inaplicables en todo aquello que
contradiga, debilite o amengüe el remedio expeditivo y
rápido para la tutela y garantía de los derechos -
individuales y colectivos- ante cualquier acto u omisión
que amenace o lesione a unas y otros, según opiniones
autorizadas que compartimos (cf. Rivas, Adolfo a., Pautas
para el nuevo amparo constitucional, "El Derecho", 163-702,
pág. 711; Gozaíni, Osvaldo Alfredo, Derecho Procesal
Constitucional. Amparo. Doctrina y Jurisprudencia, Santa
Fe, 2002, Rubinzal-Culzoni, págs. 422/424; Salgado-
Verdaguer "Juicio de amparo y acción de
inconstitucionalidad", Astrea, 2000, 2a. ed., págs. 145/49;
Tawil "El art. 25 de la ley 19.549 en la reciente
jurisprudencia de nuestra Corte Suprema", "La Ley", 1995-E-
473).
Más aún, dentro de esta línea de pensamiento
cuyos márgenes aparecen fijados con trazos gruesos por el
principio de supremacía constitucional, toda nueva norma o
reglamentación de las antiguas que se fugue del núcleo con
que fue diseñada la garantía por el constituyente, ha de
correr igual suerte: su anatema o expulsión del
ordenamiento jurídico constituido conforme a la norma
fundamental y, por ende su tipificación como derecho
inválido.
3. Ahora bien, llegados a este punto, la pregunta
originaria ha de reconducirse circunstanciada al tema de la
cuestión propuesta a la consideración del acuerdo: ¿el
plazo de caducidad establecido en el art. 6º de la ley 7166
ha de entenderse derogado o "barrido" por el más generoso
texto constitucional local, al cual la primera se encuentra
subordinada?
No pocas cavilaciones -marchas y contramarchas
del pensar- ha provocado en mi ánimo la búsqueda de una
adecuada respuesta. En primer lugar, porque aún resuena en
mis oídos la doctrina de esta Corte burilada antes de que
la integrara e, incluso, contándome en uno de los casos
como Juez subrogante (S.C.B.A., B. 59.168, sentencia del
16-II-1999), en donde se ha valorado como aplicable el art.
6º párrafo 2º de la ley 7166, aunque llegándose a
explicitar que su aplicación es restrictiva y que posee
prioridad el principio "pro amparo". En segundo lugar,
porque la pervivencia y exigibilidad de un plazo breve de
caducidad parece corresponderse con el carácter urgente que
posee el amparo y con los altos intereses que el mismo
tutela (los entrelazados con los derechos
constitucionales), de donde, podría inferirse que quien no
corre presuroso en busca de la misma ha renunciado o
convalidado el acto que en forma actual e inminente
lesionaba o amenazaba sus derechos.
Empero, por más vueltas que de en torno al tema,
no puedo apartar del centro de la escena el texto
constitucional que, pese a los plurales y variados
antecedentes que le ofrecían las leyes locales, no impuso
como requisito de admisibilidad del amparo un plazo
procesal. Mas aún, tanto el art. 43 de la Constitución
nacional como el 20 de la Constitución provincial conceden
la garantía contra todo acto u omisión de autoridades
públicas o de particulares, en la misma frase y sin hacer
distinción alguna según que el acto provenga de unos u
otros sujetos. Si bajo la idea de que las leyes
procedimentales de cada ordenamiento local (o las que
preexistían a las reformas constitucionales de 1994) pueden
sumar o imponer otros requisitos de admisibilidad a los
que, con exclusividad, exigieran las normas fundamentales
que hoy nos rigen, aquella igualdad con que estas últimas
diseñaran el amparo contra actos de la autoridad pública y
contra actos de particulares, desaparecería. Según el texto
de la ley 7166 solo se contaría con 30 días para impugnar
los primeros, mientras que a estar al art. 321 inc. 1º ese
plazo breve y fatal no existiría para procurar el amparo
ante los segundos y la acción que vehiculizara tal tutela
sólo estaría expuesta a los plazos de prescripción que la
naturaleza del acto lesivo indicara. Nada justifica tamaña
desigualdad a favor del Estado y las autoridades que
despliegan sus funciones investidos de la autoridad de
aquél.
Es cierto, que seguramente se podrá argumentar
que tal diferencia encuentra razón de ser en la presunción
de legalidad de que gozan los actos del Estado. Pero no lo
es menos que igualmente puede responderse que por esa misma
presunción (que también importa una presunción de
constitucionalidad) y el tipo de relación de subordinación
que se genera entre el Estado y los administrados -y que se
agudiza aún mas en el vínculo con sus empleados- las dudas
y vacilaciones para encarar la acción pueden ser mayores
que para contradecir el acto arbitrario o ilegal de un
particular, no justificándose, por ende, la manifiesta
diferencia de trato ya expuesta.
Anticipo de esta manera que, convocado en el
presente a un nuevo análisis de la cuestión en el marco de
este amparo colectivo, he de modificar el criterio
suscripto en el recordado precedente, en el sentido de
ahondar el juego liberador del principio "pro amparo",
facilitando la soltadura de amarras para que la acción que
da vida al mismo se desligue de un plazo ciego y fatal.
4. En idéntica sintonía, durante el XIX Congreso
Nacional de Derecho Procesal (celebrado en Corrientes en el
mes de agosto de 1997), abierto el interrogante sobre la
supervivencia de la ley que regula el juicio de amparo en
el ámbito nacional, se respondió -sin vacilación o
hesitación alguna- que ella debe considerarse derogada en
tanto establezca mayores requisitos de admisibilidad que
los que establece el art. 43 de la Constitución nacional
(cf. Ventura, Adrián, "El plazo del amparo. En el Estado
subversor del Derecho", en Revista de Derecho Público,
Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2002-1, pág. 534; Díaz, Silvia
Adriana, "Acción de Amparo", "La Ley", Buenos Aires, 2001,
págs. 151-152; Rivas, Adolfo A. "Pautas para el nuevo
amparo constitucional", "El Derecho", 163, pág. 709 y 710,
cap. XIII). Estimo que otro tanto cabe decir respecto de la
ley local 7166, pues en la misma senda de entronización
constitucional del amparo como garantía (medio), ha de
entenderse que nuestra Carta Magna local lo pone al
servicio de la "tutela efectiva y continua" de los derechos
que la propia Constitución consagra (arts. 15 y 20 inc.
2º).
Si bien en el caso del art. 43 de la Constitución
nacional, el verbo del constituyente dogmatiza como
contenido a la "acción expedita y rápida de amparo",
disipando a mi modo de ver toda duda sobre -usando una
expresión de Morello- el "alto voltaje" de la tutela
jurisdiccional que se consagraba y que volvía a su matriz
pretoriana de 1958 (cf. Morello Augusto Mario y Vallefín
Carlos A., El amparo. Régimen Procesal, Librería Editora
Platense, Buenos Aires, 2000, págs. 361 y ss.), no ha de
dejar de advertirse que en el texto supralegal provincial
la garantía posee idéntica trascendencia como instancia
impugnativa de urgentísima definición. Ella se radica no
sólo en la relación de supraordinación y subordinación que
deben mantener la Constitución nacional y el plexo
constitucional local (arts. 5 y 123), sino también en sus
propios contenidos dogmáticos, en particular el de la
"tutela judicial continua y efectiva" (art. 15), a cuyo fin
deberá (futuro) regularse por ley el juicio de amparo:
breve, de pronta resolución, más sencillo y con facultades
judiciales suficientes para acelerar su desenvolvimiento y
conclusión (art. 20 inc. 2, párrafo 4).
De esta manera queda en claro que la seguridad
como valor ha estado presente en la estimación de los
constituyentes, quienes la plasmaron en las normas citadas,
para realizarla efectivamente brindando a todos y a cada
uno de quienes conviven bajo un determinado ordenamiento
jurídico, en forma irrestricta, la disponibilidad de la
garantía asegurativa de la supremacía constitucional en que
consiste la tutela del amparo, en cuyo escenario es posible
realizar el control jurisdiccional de constitucionalidad
para el inmediato restablecimiento de los derechos
conculcados. Dicho en otros términos, la fórmula
constitucional no se agota en la ecuación "medio-fin", sino
que se expresa enriquecida en una nueva síntesis: "medio-
fin-valor del fin", en donde lo axiológico cobra
preeminencia sobre lo teleológico en una norma que se
autoabastece para su operatividad. Y ello a mi modo de ver
resulta incompatible con ciertos condicionamientos y
restricciones que establecieran las leyes 16.896 y 7166,
cuya subsistencia, sino se las juzga derogadas, confrontan
con el límpido y más generoso mandato constitucional.
No esta demás señalar que considero inatendible
el argumento según el cual, por tratarse de una acción,
debe estar sujeta a un plazo de caducidad en aras de la
seguridad jurídica. Quienes así razonan olvidan que las
normas en su específica faz descriptiva -aquella que
precede al elemento prescriptivo- suelen contar con ciertas
circunstancias generales como contenidos contingentes
sujetos a la valoración que realice el constituyente o el
legislador. El plazo lo es, sin duda. Pero resulta claro
que no integra las circunstancias generales de las normas
constitucionales implicadas en la consagración y regulación
del amparo y que imponerlo por vía reglamentaria
comportaría desnaturalizar un revitalizado juicio de amparo
que ha vuelto por sus fueros, como lo advierten Morello y
Vallefín en obra citada.
Podrá -y de hecho lo hacemos de continuo-
acudirse a las normas meramente procedimentales que
estructuran el juicio de amparo en la Provincia. Y ello,
hasta tanto ésta no se dé una nueva ley, lo que estimamos
de imperiosa y urgente necesidad. Pero no podrá, tras la
reforma constitucional y tal como lo señalamos, exigirse
requisitos o presupuestos para la admisibilidad de la
pretensión amparista que, contenidos en la vieja ley, están
ausentes del art. 20 de la Constitución provincial.
Juzgo, en consecuencia, que al haber perdido su
validez y eficacia el plazo de caducidad establecido en el
art. 6 de la ley 7166, T.O. por decreto 1067/1995,
corresponde abrir las puertas de este Tribunal a la
admisibilidad de la pretensión que nos convoca y que ha
sido propuesta como acción en defensa de derechos de
incidencia colectiva, sin limitación temporal alguna.
B) A todo evento, y sin desentenderme de que mi
postura no haga mayoría y si, en cambio, la que avala que
el plazo de caducidad establecido en el art. 6 de la ley
7166 se encuentra vigente, he de pronunciarme sobre tal
hipótesis de trabajo en este mismo momento -y sin esperar
la normal recirculación del expediente- como modo de no
retardar el dictado del pronunciamiento que con premura nos
demanda este proceso de amparo.
1. Ante todo, si se admite la subsistencia de un
precepto como el invocado y del plazo de caducidad de la
acción en el impuesto, es dable advertir -para la sana y
justa solución del caso que nos ocupa- que dicho plazo,
tomado a "pies juntillas" y sin hacer las necesarias
diferenciaciones, se muestra francamente frustratorio de la
operatividad de esa garantía protectoria frente a
determinadas situaciones jurídicas en las que el acto
injustamente lesivo y manifiestamente ilegal o arbitrario
se perpetúa en el tiempo o, mas claramente aún, cuando el
mismo, al reproducirse en forma concreta mes tras mes,
empobreciendo una y otra vez el contenido patrimonial del
derecho restringido, revela su notoria arbitrariedad con el
correr del tiempo y al compás de circunstancias
sobrevinientes.
Nuestra ya explicitada tendencia hacia el
desbrozamiento de todo aquello que desnaturalice la tutela
urgente, expedita y efectiva del amparo, permite
inventariar al lado del antes mencionado principio in dubio
pro amparo, la doctrina de la ilegalidad continuada que la
Corte Suprema de la Nación comienza a desplegar en la causa
"Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de
Cinematografías/amparo" ("La Ley", 1995-D, pág. 247), para
consolidarse en las causas "Imbrogno" y "Tartaroglu" donde
por remisión al dictamen del Procurador General vuelve a
repetirse aquella doctrina que naciera diez años antes en
boca del entonces Procurador General subrogante, doctor
Jorge Mosset Iturraspe, en la causa "Bonorino Peró, Abel y
otros c/Estado Nacional s/ amparo" (Fallos 307;2174). De la
mano de tal doctrina se abre las puertas a la pretensión de
amparo sosteniendo que el escollo que importa el art. 2º de
la ley 16.986 no es insalvable "en la medida en que con la
acción incoada se enjuicia una arbitrariedad o ilegalidad
continuada, sin solución de continuidad, originada, es
verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero
mantenida al momento de accionar y también en el tiempo
siguiente. No es un hecho único ya pasado, cuyo juzgamiento
tardío comprometa la seguridad jurídica, ni un hecho
consentido tácitamente, ni de aquellos que en virtud de su
índole deben plantearse en acciones ordinarias; se trata,
por el contrario, del deterioro de mi sueldo de hoy, que
sumado al deterioro de meses anteriores y posteriores,
completa un cuadro de perjuicio o menoscabo, máxime que, de
pronto, se presenta como cuestión urgente que no admite las
dilaciones de otros mecanismos judiciales. Es del caso
insistir que estamos frente a un dilema de hierro para el
juez: si acciona ante la primera remuneración depreciada,
puede razonablemente considerársele que el hecho carece de
la significación necesaria como para constituir una lesión
a un derecho subjetivo; puede incluso plantearse la falta
de prudencia del juez, su intolerancia o apresuramiento. Y
si, como en autos, se dejan pasar unos meses, a la espera
de la solución justa, se imputa al accionante la
desactualidad de la lesión. Pensamos que en la especie la
lesión es a la vez, inescindiblemente, actual y pasada"
(Fallos: 324; 3082).
Es que en el corazón de tal doctrina esta la idea
de que cuando no estamos frente a un solo acto lesivo único
e instantáneo (aquél que se produce de una sola vez y
frente al cual el plazo de caducidad corre desde su
conocimiento) sino ante una pluralidad de actos lesivos
continuados que se repiten y consumen periódicamente (tal,
por caso, las reducciones o recortes salariales que se
efectivizan mes tras mes), el plazo renace con cada nuevo
acto lesivo, si bien, por lo general y según los casos (que
habrá de analizarse conforme sus circunstancias) sin efecto
retroactivo que proyecte el amparo hacia los actos
anteriores (ya porque pese a ser lesivos quedaron
consentidos; ya porque su ilegalidad o arbitrariedad
manifiesta solo asomaron con el correr del tiempo). Como lo
señala Néstor Pedro Sagües "Para la hipótesis en los
descuentos de las remuneraciones, se trata en principio de
una serie de distintos actos lesivos (los distintos pagos
insuficientes) que se van consumando, por ejemplo, mes a
mes, por más que el título jurídico de esos actos dañosos
sea históricamente uno solo (así una ley dispuso las
reducciones impugnadas como manifiestamente arbitrarias o
ilegítimas). En definitiva, habrá que averiguar caso por
caso en cual situación se encuentra el afectado" ("El plazo
de caducidad de la ley de amparo ante la reforma
constitucional", "Jurisprudencia Argentina", 2000-II-67).
Este es, por lo demás, el criterio sustentado por
la mayoría del Tribunal al resolver las causas Ac. 38.680,
"Reyes"; Ac. 39.231, "Pergolani"; Ac. 39.432, "Feito" y Ac.
40.237, "Boccaccio de Pincardini", todas sentencias del 5-
XII-1989. Se sostuvo en tal oportunidad: "a) Cuando la
norma o acto estatal impugnados afectan de un modo
instantáneo derechos amparados por garantías
constitucionales, está por demás claro que el plazo de
caducidad de que se trata corre a partir del momento en que
el interesado tuvo conocimiento del agravio y que la
aplicación del precepto se torna imperativa para los
jueces... b) Pero cuando la norma o acto cuestionados por
la vía del amparo aparejan para el interesado un
desconocimiento o vulneración de sus derechos
constitucionales que operan de un modo permanente, la
solución ha de ser otra. Quien invoca un derecho que la
Constitución le garantiza y pretende remover los obstáculos
que para su goce o ejercicio pueda representar un acto
cualquiera del poder público, técnicamente no cumple con un
deber ni satisface una carga: por el contrario, ejercita
una facultad que el ordenamiento expresamente le acuerda,
que deriva de un modo directo e inmediato de la
Constitución misma (arts. 31 y 33 Const. Nac.) y que la
reglamentación legal no puede sino organizar
razonablemente, sin desconocer su esencia y funcionalidad
como instrumento enderezado a hacer efectiva, en los
hechos, la vigencia de los derechos y garantías
constitucionales. Esto sentado, si una norma como la del
decreto aquí cuestionado, está destinada a producir efectos
continuados que se reproducen de un modo periódico o
sistemático o que perduran en el tiempo sin solución de
continuidad, la posibilidad de ejercer la acción de amparo
por parte del damnificado no se agota con el fenecimiento
del plazo del artículo 6º, contado desde la fecha de
vigencia de la misma norma. Admitir lo contrario en
circunstancias como las expuestas importaría imponer a todo
ciudadano la carga de impugnar la norma o acto cuestionable
del poder público como condición sine qua non, para
mantener expedita la vía del amparo, aunque aún no se
hubieren producido los efectos susceptibles de tacharse de
incompatibles con los derechos o garantías constitucionales
invocados por el interesado o aún cuando, en función de
circunstancias susceptibles de variación temporal, recién
pongan de manifiesto su inconstitucionalidad con mucha
posterioridad al dictado de la norma...".
2. Esta doctrina legal de la ilegalidad
continuada -tanto la que brota de boca de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, como la pregonada por esta Corte-
abraza por igual al caso de autos y la caducidad de la
acción intentada no habría advenido en los tiempos que
demarcara la presentación de la demanda y la fecha de
entrada en vigencia de la ley 12.727, ni la fecha en que se
hizo aplicación de la misma con los primeros descuentos en
los haberes de julio de 2001.
Voto por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Hitters dijo:
Considero que el plazo de caducidad de la ley
7166 no debe considerarse derogado por la reforma
Constitucional de 1994, ya que a mi modo de ver el término
de marras no aparece como irrazonable no debiendo quedar
librado al criterio de los jueces mientras exista una norma
legislativa que lo regule, como en el caso de autos.
El art. 43 de la Constitución nacional es de
carácter operativo, lo que no prohibe que las normas
infraconstitucionales fijen un plazo para el ejercicio de
la acción de amparo, salvo que por su exigüidad limite el
acceso a la justicia.
En lo demás adhiero a lo expuesto por el doctor
Roncoroni en el ap. B) de su voto y a mayor abundamiento
agrego los siguientes fundamentos.
Como cuestión preliminar la Fiscalía de Estado
opone al progreso de la demanda la caducidad de la acción
intentada, de acuerdo a lo establecido en el art. 6º de la
ley 7166. Así sostiene que en el sub lite el plazo comenzó
a correr al día siguiente de la publicación en el Boletín
Oficial de la ley 12.727 y eventualmente desde cuando se
efectuó el primer descuento a alguno de los afiliados que
la actora dice representar.
La cuestión en debate se centra en determinar el
cómputo del plazo para demandar.
Liminarmente destaco que establecer el momento en
que el afectado tomó conocimiento del acto es una cuestión
que, en cada caso, deberá ser resuelta a la luz de las
probanzas que se produzcan en la causa.
Tratándose de comportamientos positivos, es dable
distinguir aquellos casos en que los efectos de la conducta
lesiva se reeditan en el tiempo careciendo de la aptitud de
renovarse periódicamente, de aquellos otros en que los
efectos de tal conducta también se prolongan
cronológicamente, pero teniendo la virtud de renovarse
periódicamente. En los primeros, el plazo corre a partir
del conocimiento del acto dañoso; en los segundos, la
acción podrá intentarse cada vez que la lesión se renueve
(conf. Morello-Vallefín. El Amparo. Régimen Procesal. Ed.
Platense, 4º ed., p. 44).
En estos últimos, en los que la propia conducta
lesiva -y no sólo sus efectos- dura en el tiempo, juzgo
aplicable la doctrina sentada por la Corte de Justicia
nacional, según la cual dicho término obsta al amparo "en
la medida en que con la acción incoada se enjuicia una
ilegalidad o arbitrariedad continuada, sin solución de
continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir
a la justicia, pero mantenida al momento de accionar y
también en el tiempo siguiente. No se trata de un hecho
único, ya pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la
seguridad jurídica ni un hecho consentido tácitamente ni de
aquellos que en virtud de su índole deben plantearse en
acciones ordinarias" (conf. dictamen del Procurador General
Subrogante con el cual concuerda la C.S.J.N. en Fallos
307:2174; criterio reiterado en in re "Video Club Dreams v.
Instituto Nac. de Cinematografía", sent. del 6-VI-1995 y
Fallos 324:3082).
Ello supone que la acción continuada de
ilegalidad o arbitrariedad manifiesta se mantenga al
momento de accionar, por el contrario si la situación
lesiva ha cesado sin intentarse el amparo, éste podrá
iniciarse sólo dentro del plazo previsto en el art. 6º de
la ley 7166.
De tal modo que si los actos violatorios de
derechos son de tracto sucesivo, interpreto que no
corresponde computar el primer acto como propio para
iniciar el término de la caducidad, toda vez que ésta no
decae mientras subsistan los hechos generadores del
perjuicio.
En tal sentido, ha dicho esta Corte que el plazo
del art. 6º de la ley 7166 no debe computarse desde la
fecha de vigencia de la norma cuando el desconocimiento o
vulneración de los derechos constitucionales que de aquella
se derivan se opera de modo permanente (causas Ac. 38.680,
sent. del 5-XII-1989, "Acuerdos y Sentencias", 1989-IV-
395; Ac. 39.231, sent. 5-XII-1989; "Acuerdos y Sentencias",
1989-IV-395; Ac. 39.432, sent. del 5-XII-1989; Ac. 40.237,
sent. del 5-XII-1989), señalando también que, en el examen
de las cuestiones vinculadas con el término de caducidad
previsto por el citado artículo, en caso de duda, debe
estarse a favor de la apertura del amparo si el reclamante
ha actuado con una celeridad razonable de acuerdo a las
circunstancias del caso (causas B. 59.168, sent. 16-II-
1999; B. 59.728, sent. del 3-V-2000; Ac. 79.940, sent. del
19-II-2002).
Voto por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Negri dijo:
I. La acción reúne los extremos de admisibilidad
(arts. 20 inc. 2° de la Constitución provincial; 1º, 2, 6 y
concs. de la ley 7166). Los reparos que al respecto formula
la Fiscalía de Estado, en oportunidad de producir el
informe circunstanciado, están desprovistos de sustento,
por lo que deben ser rechazados.
1. El primero de ellos se refiere a la caducidad
de la acción. Sostiene al respecto el representante fiscal
que el art. 6º de la ley 7166, que establece un plazo de 30
días para entablar el amparo, se hallaba vencido al tiempo
de deducirse la presente. Computa que ese plazo comenzó a
correr con la publicación de la ley 12.727 cuestionada (es
decir, el 25-VII-2001; cfr. B.O. del 23/24-VII-2001),
-eventualmente desde que se efectuó el primer descuento a
alguno de los afiliados- y que la demanda fue presentada en
el 15 e octubre del 2001. Para el supuesto de desestimación
del argumento, solicita se declare operada la caducidad
respecto de las remuneraciones percibidas hasta el mes
anterior a la promoción de la acción.
Como he tenido oportunidad de expresar al
debatirse cuestión procesal análoga, el plazo que establece
el art. 6 de la ley 7166 no puede aplicarse a situaciones,
como la de autos, en las que se enjuicia una ilegalidad
continuada, originada antes de ocurrir a la justicia,
mantenida luego al tiempo de demandar y sostenida sin
solución de permanencia en el tiempo subsiguiente y de la
que resulta una clara vulneración a las garantías que
consagra el orden constitucional (cfr. mi voto en la causa
Ac. 80.079, "Matos", sent. 19-II-2002; conc. doctrina
C.S.J.N. in re, "Tartaroglu de Neto", sent. del 25-IX-2001,
voto de los doctores Moliné O'Connor, Fayt y Vázquez,
Fallos 324:4074; ver también sent. de la mismo tribunal y
fecha in re "Imbrogno", en Fallos 324:3076).
Por lo demás y como lo ha decidido esta Suprema
Corte, los recaudos procesales (y no me parece posible
discutir que el mencionado plazo de interposición lo sea)
tienen por fin cuidar ciertas exigencias de orden externo,
no para que los derechos se vean vulnerados sino -por el
contrario- para que su realización resulte en todos los
casos favorecida. De otro modo ese orden procesal devendría
ritualismo, es decir una forma vacía de contenido ético y
no debe olvidarse que el derecho es de contenido ético (Ac.
60.772, sent. del 2-VI-1998; Ac. 75.329, sent. del 18-IV-
2001; al igual que lo sostuve en reiterados precedentes, si
bien en minoría, así en Ac. 35.064, sent. del 22-X-1985,
"Acuerdos y Sentencias", 1985-III-217, "D.J.B.A.", 1986-
130-221; Ac. 37.524, sent. del 18-VIII-1987, "Acuerdos y
Sentencias", 1987-III-319, "Jurisprudencia Argentina",
1988-II-303, "La Ley", 1988-A-411, "D.J.B.A.", 1987-133-
389; Ac. 49.561, sent. del 31-V-1994, "Acuerdos y
Sentencias", 1994-II-383; Ac. 52.544, sent. del 7-IV-1995,
"Acuerdos y Sentencias", 1995-I-17, "D.J.B.A.", 148-209,
"El Derecho", 162-543; Ac. 56.923, sent. del 10-VI-1997,
"El Derecho", 176-320, "Jurisprudencia Argentina", 1998-I-
543, "La Ley Buenos Aires", 1997-1111).
Todavía queda por agregar que el plazo que fija
el art. 6 de la ley 7166 lo es a partir "... de la fecha en
que el afectado tomó conocimiento del acto u omisión que
considera violatorio del derecho o garantías
constitucionales".
Identificar ese conocimiento con la entrada en
vigencia de la ley controvertida -como pretende la Fiscalía
de Estado- es manifiestamente inadecuado y significa una
violación de la propia ley 7166 que dice aplicar, ya que
desplaza a magnitudes generales y abstractas (como la de
entrada en vigencia de una norma legislativa, o la del
cumplimiento de los requisitos en ella establecidos) las
circunstancias particulares y concretas que las expresiones
"tomó conocimiento ..." "del acto u omisión ..." "que
considera violatorio ..." tratan, personalizadamente, de
definir (conf. mi voto en la causa Ac. 79.940, "Briceño",
sent. 19-II-2002).
Esa concreción se produce con la efectivización
de los contenidos normativos impugnados, y tal presenta
carácter de aplicación continuada, que se renueva en cada
mensualidad y se mantiene vigente en la actualidad. Y como
ya expresé, frente a tal estado de cosas, el plazo del art.
6º de la ley 7166 carece de andamiento.
Sin perjuicio de ello cabe agregar que la índole
de la legitimación invocada no se concilia con la
aplicación del mentado requisito. En efecto, el derecho de
incidencia colectiva trasciende la situación subjetiva
individual y al mismo tiempo implica la pluralidad de tal
tipo de situación, de modo que la imposición del plazo para
demandar (art. 6º, segundo apartado, ley 7166) "importaría
unificar al conjunto de ciudadanos afectados bajo la
singularidad de ese derecho subjetivo, que es precisamente
lo que la reforma de 1994 pretendió modificar con la
ampliación del universo de legitimados" (C.S.J.N., cfr.
Cons. 21 del voto del doctor Bossert en la causa "Mignone",
fallada el 9-IV-2002, "La Ley", t. 2002-E, pág. 133 y
sigtes.).
Las razones dadas tornan inaplicable al caso la
caducidad que se denuncia y determinan que no es necesario
abordar la cuestión de si el plazo es un requisito
compatible o no con la reforma constitucional (en sent.
conc. v. mi voto en autos "Briceño" cit.).
Voto por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Domínguez dijo:
Cabe aquí reiterar los argumentos expuestos por
el señor Juez doctor Sal Llargués al votar la causa B.
64.621, "U.P.C.N.", sent. del 1º de octubre de 2003, a los
cuales oportunamente adherí y cuyo texto me permito
transcribir al ser de entera aplicación al presente caso:
Dice el art. 43 de la Constitución de la Nación
que "toda persona puede interponer acción expedita y rápida
de amparo siempre que no exista otro medio judicial más
idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas
o de particulares, que en forma actual o inminente,
lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidas por
esta Constitución, un tratado o una ley...".
En armonía con la manda del art. 5º de la Carta
Magna de la Nación, el art. 20 párrafo 2º de la de éste
Estado provincial, establece que "... la garantía de amparo
podrá ser ejercida por el Estado en sentido lato o por
particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisión u
omisión, proveniente de autoridad pública o de persona
privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de
los derechos constitucionales individuales y
colectivos...".
Más adelante dispone que "no procederá contra
leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder
Judicial".
A mi juicio, la reglamentación del instituto en
la Provincia -ley 7166- se adecua a estas disposiciones
direccionales.
En efecto, el hecho de que la reforma de la
Constitución provincial que introdujo el texto transcripto
haya sido posterior a la sanción de la mentada ley, se
sanea toda vez que:
a)La misma constitución ordena que "... la ley
regulará el amparo estableciendo un procedimiento breve y
de pronta resolución" (art. 20 inc. 2º, Const. prov.), y
b)El texto ordenado de la ley 7166 fue dispuesto
por decreto 1067/1995, B.O. 5-VI-1995 -dispénsese la
obviedad- en fecha posterior a la reforma constitucional
aludida, en cumplimiento de esa disposición.
Importa esto decir que esa norma reglamentaria,
en tanto establece -entre tantos otros tópicos- un término
de caducidad, se aparta por ello de la Constitución.
Del propio texto del art. 20 inc. 2º de la
Constitución provincial parcialmente transcripto, surge
claramente la excepcionalidad de esta vía, principio rector
en la materia, cuando la autoriza "... siempre que no
pudieren utilizarse, por la naturaleza del caso, los
remedios ordinarios sin daño grave o irreparable y no
procediese la garantía de habeas corpus...".
Así resulta de la letra del art. 2º de la ley
7166 que la acción que aquí se intenta "sólo procederá
cuando no existan otros procedimientos ordinarios
administrativos o judiciales, que permitan obtener el mismo
efecto".
De tal suerte, el amparo está signado por las
nociones de "excepcionalidad" u "urgencia".
Es evidente que si el requisito de la urgencia
resulta esencial para la procedencia del amparo, el límite
temporal impuesto para su articulación es congruente con
aquel y no altera la naturaleza de la acción.
También que si existiera otro procedimiento
específico que asegure la consecución de los mismos fines
en tiempo y forma asimilables al amparo, debe acudirse a
aquel y éste resulta desdeñable.
Por ambas razones -urgencia y excepcionalidad-
cabe afirmar que la acción debe ser ejercida en un tiempo
de caducidad exiguo.
Puede sin esfuerzo -a fortiori- colegirse que si
la misma no es ejercida en tiempo oportuno, el titular del
derecho ha considerado que no existe peligro de un daño
grave e irreparable que los remedios ordinarios no puedan
atender eficazmente o que ha renunciado a su ejercicio, ya
que, como se ha dicho "al tratarse de un instituto
caracterizado por la urgencia en la protección de un
derecho constitucional, se exige la inmediatez de la
reclamación, de lo contrario, el transcurso de un lapso
apreciable entre el menoscabo constitucional y la acción,
hacen presumir la ausencia de dicha urgencia y por ende,
que el justiciable puede recurrir a los procedimientos
ordinarios" (C. Nac. Civ. Trib. De Superint. 27-IX-1999 -L.
M. C. V., Telearte S.A.) "Jurisprudencia Argentina"- 2001-
I-59.
Pero si no media la "excepcionalidad" por existir
otro modo legal y expedito de lograr el objetivo que se
procura, no existen motivos para dejar de lado ése trámite
procesal específico dispuesto por la ley para atender la
discusión del derecho litigioso de que se trate.
Así, ha sido entendido por destacados
doctrinarios que han considerado al respecto: "Ante la
demora considerable en iniciar la demanda, no se puede
invocar luego el gravamen irreparable que pueden traer
aparejados los largos trámites ordinarios" (Lazzarini, El
juicio de amparo. Pág. 147/148). Asimismo, en igual sentido
por distintos fundamentos "si la parte perjudicada, no
objeta el acto en el término de ley, corresponde presumir
que se ha renunciado a la impugnación convalidando de tal
manera el acto u omisión de la persona pública o privada, o
del particular de que se trate, incluso por aplicación
analógica de los arts. 874 y 919 del Cód. Civil, además de
otras disposiciones procesales" (Morello, Régimen procesal
del amparo. Pág. 93).
También solventa el criterio esbozado, las
consecuencias jurídicas negativas que traería aparejado el
desconocimiento de la existencia de un plazo para deducir
el amparo, ya que se estaría violando el principio de
seguridad jurídica del que deben gozar los actos del
Estado, pues: "de mantenerse latente la posibilidad de
impugnar los mismos a través de este proceso sine die,
implicaría echar un manto de incertidumbre sobre los
procedimientos de la autoridad pública" (C.S.J.N., Fallos
248:458).
Adelanto que -con el mismo rango normativo
constitucional (atribución de competencia originaria a esta
Suprema Corte)- media la acción de inconstitucionalidad
regida por el rito estadual civil que mejor atiende los
reclamos del accionante que en su presentación ha tachado a
la norma declarativa de la emergencia de inconstitucional -
ley 12.727- y ha solicitado se la declare tal.
Llamado a pronunciarme entonces respecto de la
tempestividad del presente reclamo y a salvo que -como ya
quedara expuesto- creo que el accionante ha equivocado el
camino, sostengo que si la acción fue instaurada con fecha
15 de octubre de 2001, mientras que la vigencia de la ley
atacada por inconstitucional data del 23 de julio de 2001,
surge diáfano que la acción habría caducado, pues fue
presentada habiendo vencido el plazo de gracia -esto es a
las 13:29 del 15-X-2001, v. cargo de fs. 57 vta.-, pues
debió presentarla en las dos primeras horas del día 15-X-
2001.
Sin embargo la resolución de la materia tratada
no puede agotarse en el análisis esbozado, siendo necesaria
la evaluación de tres cuestiones que considero esenciales y
-entiendo- no se pueden soslayar, a saber:
1) ¿la afectación del derecho que se denuncia
conculcado es permanente y continuada con los sucesivos
descuentos mes a mes, reeditándose así la facultad de
deducir la acción de amparo?
2) ¿la prórroga de los efectos de la ley atacada,
amplía el término de caducidad?
3) ¿desde cuando debe contarse el transcurso del
plazo para la interposición de la acción?
La controvertida es una ley temporaria que
determina expresamente la duración de los efectos de la
misma (un año, prorrogable por otro, ello por virtud de la
ley 12.774 sancionada en vigencia del término inicial), lo
que ab initio aventa toda incertidumbre respecto de la
sucesión de sus efectos a estar a la fecha de la
interposición. Por ello, no puede aducirse que el derecho a
reclamar por amparo se renueve mes a mes.
Debo apartarme de la afirmación previa de que los
descuentos constituyan un exceso dispositivo del Estado
puesto que -antes de discernir si es apta la vía traída
para pronunciarme- no es posible presuponer esa
calificación. Antes bien, una ley en sentido formal o
material, emanada de la legislatura provincial, debe tener
-a priori- un fumus de bonis iuris que deriva de que ha
sido el producto de la actividad legisferante de un Poder
de un Estado Republicano.
Por esta razón es que las disposiciones rituales
de la acción de inconstitucionalidad que regla el Código
Procesal Civil y Comercial del a Provincia, aún cuando se
refieren a leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos (art.
683, C.P.C.C.), omiten toda referencia a arbitrariedad o
ilegalidad manifiestas (como sí lo hace en cambio la norma
que regla el amparo).
A la luz de lo dicho, que el Estado prorrogue los
efectos de la ley por un año más (el 23 de julio de 2002
tal como estaba autorizado el Poder Ejecutivo por ley
12.774 -art. 3º- extensiva del plazo previsto en la norma
originaria siempre que subsistiera la emergencia por ésta
declarada), no puede dar lugar a que se interprete que esa
extensión importe hacer renacer la posibilidad de plantear
la acción de amparo en cualquier tiempo intermedio del
término originalmente contemplado en dicha ley.
La prórroga era un supuesto expreso del texto de
la ley 12.774 que -como se señalara- vio la luz en vigencia
del término que establecía la originaria y su delegación al
Poder Ejecutivo no altera su naturaleza puesto que toda ley
reconoce un momento de ejecución (por disposición de esa
misma ley, como sería éste caso, un decreto reglamentario u
otro instrumento complementario). Si éste pudiera
escindirse de aquella, la prohibición de atacar por amparo
a las leyes, por cuya legitimidad me he expedido, sería
ilusoria.
Ello importa sostener que en ese sentido media
una unidad normativa (decisión expresada por el legislador
que siempre y necesariamente es operativizada por un
administrador) coherente con la noción de ley formal y
material.
En este estado cabría -en los términos en que
viene tratada la cuestión- determinar si la acción de
amparo ha sido interpuesta dentro del plazo establecido por
el art. 6º de la ley 7166, aún cuando se produjera la
escisión aludida (30 días) esta vez respecto del decreto
1465/2002.
La norma aludida -como se deja dicho- se
encuentra vigente desde el 23 de julio del año 2001, fecha
en que se considera operativa a la luz del art. 1º de la
norma citada, en concordancia con la disposición del art.
2º del Código Civil, no siendo necesario el transcurso de
los ocho días desde la publicación en el Boletín Oficial
(18-VII-2002) pues la misma contiene una determinación
específica de vigencia.
A la luz del principio de publicidad de las
leyes, desde su operatividad (de acuerdo con lo referido en
el párrafo precedente) debería considerarse que ha
comenzado a correr el término de caducidad aludido,
criterio que armoniza con los arts. 2 y 3 del Código Civil
("las leyes no son obligatorias sino después de su
publicación y desde el día que determinen, si no designan
tiempo, serán obligatorias después de los ocho días
siguientes al de su publicación", "... a partir de la
vigencia, las leyes se aplicarán aún a las consecuencias de
las relaciones y situaciones jurídicas preexistentes...").
En tal sentido "el plazo debe contarse desde la publicación
de la ley, ya que sólo desde esta puede conocerse
efectivamente la norma" (C.S.J.N., 2-VII-1985, "La Ley",
1986-A-239).
En virtud de lo expuesto y en el entendimiento
que el plazo contenido en el art. 6º de la ley 7166, es
eminentemente procesal, deben contarse días hábiles
judiciales, por lo que el término para entablar la acción
aquí traída -no obstante reiterarme persuadido de la
vigencia y razonabilidad de la prohibición de enderezarla
contra una ley- lo ha sido vencido ya aquel plazo el día 15
de octubre de 2001 a las 13:29 horas y por tanto debe ser
desestimada.
Voto por la afirmativa.
El señor Juez doctor Borinsky, por los
fundamentos del señor Juez doctor Hitters, votó a la
segunda cuestión planteada por la negativa.
A la tercera cuestión planteada, la señora Jueza
doctora Kogan dijo:
1. La actora manifiesta que los agentes pasivos
del Poder Judicial de la Provincia -con excepción de los
jubilados por sus servicios como jueces y miembros del
Ministerio Público- han sido objeto de sustanciales
reducciones en sus prestaciones previsionales desde el mes
de julio de 2001 inclusive. Tal reducción ataca derechos
patrimoniales y de la seguridad social reconocidos en la
Constitución nacional (arts. 14 bis, 17, 75 inc. 22) y en
la Constitución provincial (arts. 10, 31, 39 inc. 3º y 40).
Aduce que la agresión se concreta de modo
manifiestamente ilegal y arbitrario por cuanto la reducción
se practicó en sumatoria con otras formas de recorte
salarial, contrariando varias prescripciones de la
normativa previsional vigente, afectando -a su criterio-
derechos adquiridos.
Señala que con la sanción de la ley 12.727 y sus
reglamentaciones sus representados han visto gravemente
afectadas sus prestaciones previsionales.
Afirma que el objeto preciso de esta acción se
enfoca sobre esa reducción fundada en el art. 15 de la ley
12.727, carente de verdadero sustento legal.
2. Por su parte la Fiscalía de Estado sostiene
que la normativa en cuestión es razonable, pues las medidas
adoptadas guardan proporción con sus fines, adecuándose a
las peculiaridades de la realidad económica actual. Refiere
que en el sistema constitucional argentino no hay derechos
absolutos, todos están subordinados a las leyes que
reglamentan su ejercicio. Por ello, la decisión de reducir
las remuneraciones de los empleados públicos en forma
generalizada, frente a la emergencia económica, no resulta
un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado.
3. Expuestos los argumentos de las partes y, con
la finalidad de analizar la tercera cuestión, me permito
reproducir mi voto en la causa "U.P.C.N.", pues es
enteramente aplicable a la situación de autos.
a) Principio de división de poderes:
La Constitución nacional establece en forma
clara, terminante, la doctrina de la separación de las
funciones del gobierno, precisando uno de los contenidos
básicos asignados a la forma republicana prevista en su
artículo primero. La clásica doctrina de la división de los
poderes, concebida por el movimiento constitucionalista
como una de las técnicas más eficaces para la defensa de
las libertades frente a los abusos gestados por la
concentración del poder, reviste jerarquía constitucional y
es uno de los pilares elementales sobre los cuales se
estructura la organización gubernamental de la Nación
(conf. Badeni Gregorio, Reforma Constitucional e
Instituciones Políticas, Buenos Aires. Ed. Ad Hoc, 1994).
El principio básico sobre el que reposa nuestro
régimen político, que es la división de los poderes del
gobierno en tres departamentos, Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, con funciones propias y limitadas, independientes
el uno del otro, sería lesionado gravemente si cupiera la
posibilidad de que la vida de los funcionarios que integran
uno de ellos esté a merced del otro.
En esa dirección y respecto a los mecanismos
constitucionales de solución a los conflictos de poderes,
es dable señalar que: "En la organización política
democrática cada uno de los tres poderes del Estado está
dotado de facultades privativas, aunque coordinadas. Es la
esencia de tales facultades, su limitación, es decir, que
sus alcances no pueden exceder los señalados en los
respectivos preceptos, y, de los poderes, como órganos
tendientes a los fines escogidos por el pueblo, la
inexistencia de superioridad alguna de uno con respecto a
los otros; lo que significa la exclusión de interferencias
recíprocas" (Carré De Malberg, Teoría General del Estado,
Fondo de Cultura Económica, México, 1948, pág. 741 y ss).
El objeto esencial de la separación de poderes es
ante todo imponer, a cada titular de la potestad pública,
determinados límites ya que "es necesario que el poder
detenga al poder". He ahí el punto de partida de toda la
doctrina. Pero si se quiere que los poderes se contengan y
se detengan unos a otros, es necesario conceder a sus
titulares los medios de influenciarse y controlarse
recíprocamente. Los poderes ejecutivo y legislativo no
pueden funcionar sin relaciones entre ambos y sin
entendimiento entre quienes son sus titulares. La
Constitución ha previsto y regulado estas relaciones, para
que no existan en el Estado más que poderes iguales; de lo
contrario la unidad estatal quedaría desvirtuada.
Así pues, cuando la Constitución ordena a uno de
los poderes del Estado el ejercicio de una competencia, ese
poder está obligado a ponerla en movimiento. Más aún, la
interrelación equilibrada de funciones, propia del sistema
republicano, contiene en su mecanismo interno la imposición
a cada uno de ellos, no solo a cumplir la Constitución en
la órbita de su respectiva competencia, sino también a
promover el cumplimiento de aquella por los otros poderes.
Cada uno tiene su "zona de reserva" y esta es intocable e
impenetrable frente a los otros. El poder judicial tiene la
suya propia exclusiva. Ni el Congreso por ley, ni el
Ejecutivo por decreto, pueden prohibirle a los jueces que
administren justicia, porque administrarla es el meollo de
su zona de reserva.
En consecuencia, desde la perspectiva que la
Constitución impone, resulta inválida la absorción de
funciones propias o inherentes al Poder Judicial, ya sea
que la realice el Ejecutivo o el Legislativo. Cualquier
medida que invada la zona de reserva de otro Poder no va a
adquirir legitimidad aunque logre convalidación
parlamentaria ulterior, ya que si se diera este supuesto la
Legislatura estaría prestando consentimiento a un acto que
también exorbitaría su propio techo de competencias y
estaría interfiriendo en la "zona de reserva" de otro
órgano de Poder del Estado: "La administración de
justicia". Ello es así, ya que la capacidad de "decir el
derecho", la iuris dictio, que es connatural a la función
jurisdiccional, no viene otorgada graciosamente al
respectivo órgano estatal del Poder Judicial por concesión
de algún otro poder constituido, sino por claro imperativo
constitucional (art. 100 y concs. Ley Fundamental) (Walter
F. Carnota, "¿Defensa institucional o control social de
constitucionalidad?", lecciones de un fallo ejemplar, "El
Derecho", Nº 141-1991, Buenos Aires, Universitas, págs.
368-73).
Lo que está en juego, en definitiva, no es una
cuestión de superioridad entre el Poder Judicial y el Poder
Legislativo o el Ejecutivo, sino entre la soberanía del
pueblo y los actos propios de uno de los poderes creados
por la Constitución. Como lo señala Hamilton "Los
tribunales han sido concebidos como un cuerpo independiente
entre el pueblo y la legislatura, con la finalidad, entre
otras varias, de mantener a esta última dentro de los
límites asignados a su autoridad. La interpretación de las
leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los
tribunales. Una Constitución es de hecho una ley
fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A
ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado,
así como el de cualquier ley que provenga del poder
legislativo..." (Hamilton, Alexander, El Federalista, Fondo
de Cultura Económica, México, 1974, págs. 331 y sigs.).
Así, el esquema expuesto es un reflejo del
sistema de división de poderes, que conjuntamente con el
principio de supremacía constitucional y el control de
constitucionalidad, comportan límites al ejercicio del
poder por parte de los gobernantes.
b) Control de constitucionalidad:
La Constitución supone que quienes gobiernan
ajustarán las normas que dicten al "techo ideológico" de la
Ley Fundamental, entendido éste como la "estructura,
listado u orden de valores" que impacta en cada artículo y
en cada palabra de ésta, con miras a rescatar siempre el
concepto de "dignidad humana" (Sagües Néstor, "Dignidad de
la persona e ideología constitucional", "Jurisprudencia
Argentina", 1994-IV-904); normas que sólo serán válidas y
jurídicamente obligatorias cuando no se opongan a la
supremacía material y formal de la Constitución.
El control de constitucionalidad es el
instrumento con que cuentan los jueces para mantener la
supremacía de la Constitución, sin el cual los derechos y
garantías que ésta consagra serían una vana ilusión, pura
retórica.
Bidart Campos señala que la Constitución es
establecida por un "poder constituyente". El "poder
constituido o poder del Estado" no puede ni debe sublevarse
contra la Constitución que deriva de un poder
constituyente. Si además, ese poder constituyente ha creado
una Constitución escrita y "rígida", fijando para la
reforma de la misma un procedimiento distinto al de las
leyes ordinarias, todo acto contrario a la Constitución
implica, de hecho, y por esta sola alteración, una
"reforma" a la Constitución, llevada indebidamente a cabo
fuera del mecanismo que ella ha arbitrado para su enmienda.
Según tiene declarado la Corte, "cuando ante los
estrados de la justicia se impugnan las disposiciones
expedidas en el ejercicio de una atribución propia de
alguno de los otros poderes, con fundamento en que ellas se
encuentran en pugna con la Constitución, ... se configura
una causa judicial atinente al control de
constitucionalidad de preceptos legales
infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder
Judicial". Empero, ello es así, siempre y cuando se
produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a
quien legítimamente lo invoca (conf., a contrario sensu,
argumento de Fallos: 311:1435, cons. 5 y su cita).
También ha sido establecido por la Corte que
"Cualquiera que sea el procedimiento mediante el cual se
proponga a decisión de los jueces una cuestión justiciable,
nadie puede sustraer al poder judicial la atribución
inalienable y la obligación que tiene de hacer respetar la
Constitución Nacional y, en particular, las garantías
personales que ella reconoce" (Fallos 267:215). "Toda
persona alcanzada por las leyes del país, tiene derecho a
obtener que se haga efectiva la subordinación de ellas a la
Constitución Nacional mediante el control de
constitucionalidad establecido por los arts. 31 y 100 de la
misma" (Fallos 212:493).
Así, la consagración del Poder Judicial como
supremo intérprete de la Constitución representa el más
preciado resguardo para las instituciones republicanas y
democráticas. De ello surge la necesidad de que la Corte y
los tribunales inferiores ejerzan plenamente su rol de
guardianes de la Constitución nacional y de garante del
libre juego democrático, de lo contrario el tiempo empleado
en la elaboración de una declaración de derechos y en el
establecimiento de la forma republicana de gobierno se
habrá perdido.
En definitiva, si Estado constitucional y Estado
de Derecho son conceptos hermanados, la sumisión del poder
al Derecho está fuera de toda discusión; en palabras de
Segundo Linares Quintana: "... El rasgo que mejor tipifica
al estado de Derecho que es el Estado constitucional es la
sujeción de todos sus actos a la ley, asegurándose así el
imperio de ésta...".
c) La emergencia económica:
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, a lo
largo de los últimos ochenta años, ha admitido la
existencia y fijado los presupuestos y los límites del
poder de policía estatal en materia económica, ante
situaciones de emergencia (ver Fallos 136:164; 172:21;
199:516; 243:449; 243:467; 313:1513; 323:1566, entre
otros).
Sobre el particular ha dicho que "En caso de
desastres o graves perturbaciones de carácter físico,
económico o de otra índole, el gobierno está facultado para
sancionar las leyes que considere convenientes con el
límite de que tal legislación sea razonable y no desconozca
las garantías y restricciones que impone la Constitución"
(Fallos 323:1566), señalando que el fundamento de las
normas de emergencia es la necesidad de poner fin o
remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir
en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el
cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar la
gravitación negativa sobre el orden económico e
institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos
136:170).
Mas para justificar la utilización por parte del
Estado de la policía de emergencia -que de suyo importa una
fuerte tensión entre el poder y la propiedad, entre las
prerrogativas estatales y los derechos individuales- el
cimero Tribunal nacional ha exigido se encuentren reunidos
estos cuatro requisitos (Fallos 243:466; 313:1513):
Una situación de emergencia definida por el
Congreso.
La persecución de un fin público que consulte los
superiores y generales intereses del país.
La transitoriedad de la regulación excepcional
impuesta a los derechos individuales o sociales.
La razonabilidad del medio elegido por el
legislador, es decir, la adecuación de ese medio al fin
público perseguido y el respeto del límite infranqueable
trazado por el art. 28 de la Constitución nacional en orden
a las garantías constitucionales.
Resulta indiscutible que aún ante situaciones
anormales, extraordinarias, excepcionales (guerra,
desastres naturales, agudas crisis económicas) impera
enteramente la Constitución, siendo que las respuestas para
atemperarlas, conducirlas y superarlas, deben encontrarse
en el marco constitucional. En palabras de la Corte
nacional "... el derecho de emergencia no nace fuera de la
Constitución, sino dentro de ella, se distingue por el
acento puesto según las circunstancias lo permitan y
aconsejen, en el interés de individuos o en el interés de
la sociedad toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea
fácil como no lo fue establecer la Constitución..." (Fallos
313:1315).
Como lo ha sostenido Frías "... la emergencia es
un accidente grave en la sociedad; pero es menos grave si
se mantiene la referencia al estado de Derecho, y con él, a
la Constitución y a la democracia representativa" (Frías,
Pedro J., "Entre la emergencia y el Estado de Derecho" "La
Ley", 28-XI-1991.
Por lo expuesto en las consideraciones
precedentes, entiendo que es deber de la jurisdicción, en
el caso sometido a su conocimiento y decisión, asumir el
control de constitucionalidad de la calificación legal del
estado de emergencia y la verificación de las condiciones o
requisitos establecidos por la Corte Suprema a que antes
hiciera referencia. Ciertamente que no les incumbe a los
jueces el control de la oportunidad, mérito o conveniencia
de las razones tenidas en cuenta por los otros poderes en
torno de decisiones que les son propias (Fallos 98:20;
238:60; 293:163; 304:1335; 308:2246, entre otros), más ello
no impide el control de razonabilidad de tales decisiones.
Es por ello que comparto el juicio según el cual
"el problema central de la doctrina de la emergencia
económica no está en su existencia, ni en sus elementos de
calificación, sino en la aplicación e interpretación amplia
y no restrictiva de la misma" (Lorenzetti, Ricardo L.
"Estado de Derecho y Estado de Necesidad", "La Ley", 2001-
C-1382), motivo por el cual considero que "... a todo
acrecentamiento del poder debe corresponder un
acrecentamiento de los controles, un vigorizamiento de las
garantías y una acentuación de las responsabilidades"
(Vanossi, Jorge. Diario La Nación, 17-X-2002).
d) La emergencia económica en la Provincia de
Buenos Aires.
1. Entiendo necesario detenerme brevemente sobre
los antecedentes en materia de emergencia económica en la
Provincia de Buenos Aires, a efectos de ganar perspectiva
en el análisis en la cuestión bajo examen, teniendo en
consideración los presupuestos establecidos por la doctrina
emergente de los precedentes del cimero Tribunal de la
República.
La Provincia de Buenos Aires, desde 1984 ha
dictado una serie de normas de "emergencia", a efectos de
paliar sucesivos cuadros de crisis económico-financieros.
Así, se han sucedido en tal lapso, entre otras:
Ley 10.162 (B.O.P., 1-VI-1984): Suspensión por
ciento veinte días de los procesos en trámite y de las
ejecuciones de sentencias en los que sea parte demandada la
Provincia.
Ley 10.235 (B.O.P., 6-XII-1984): Carácter
declarativo de las sentencias que condenen a la Provincia y
Municipalidades al pago de sumas de dinero, con excepción
de las derivadas de la responsabilidad extracontractual o
en que la cuestión debatida verse sobre jubilaciones o
pensiones, empleo público o relaciones laborales.
Ley 10.867 (B.O.P., 11-I-1990): Declaración de
emergencia administrativa, económica y financiera de toda
la administración pública provincial, centralizada y
descentralizada. Suspensión de la ejecución de sentencias,
con exclusión de créditos laborales, de empleo público, de
jubilaciones y pensiones y toda prestación de naturaleza
alimentaria.
Ley 11.174 (B.O.P., 11-XII-1991): Suspensión por
ciento veinte días de todos los procesos en trámite y las
ejecuciones de sentencia en que la Provincia y
Municipalidades revistan el carácter de parte demandada o
reconvenida. Quedan exceptuadas los procesos en que la
cuestión debatida verse sobre responsabilidad civil
extracontractual derivada de accidentes de tránsito,
jubilaciones o pensiones, relaciones de empleo público o
laborales.
Ley 11.184 (B.O.P., 31-XII-1991): Declara la
emergencia administrativa, financiera y económica de la
Provincia. Contempla la reasignación del personal, un
régimen jubilatorio de excepción, un régimen de pasividad
anticipada y el retiro voluntario de los agentes.
Ley 11.192 (B.O.P., 23-III-1992): Consolidación
de deudas provinciales y municipales. Carácter declarativo
de las sentencias. Emisión de bonos de consolidación.
Ley 11.369 (B.O.P., 12-I-1993): Prorroga por un
año el plazo de vigencia de la emergencia declarada por la
ley 11.184.
Ley 11.489 (B.O.P., 14-I-1994): Prorroga por un
año adicional el plazo de vigencia de la emergencia
declarada por la ley 11.184.
Ley 12.727 (B.O.P., 23 y 24-VII-2001):
Declaración, por el término de un año, del estado de
emergencia administrativa, económica y financiera del
Estado provincial. Suspensión por ciento ochenta días de la
ejecución de sentencias que condenen a la Provincia al pago
de sumas de dinero. Aprobación de la emisión de letras de
tesorería para cancelación de obligaciones y de bonos de
cancelación de obligaciones. Autorización para que el Poder
Ejecutivo disponga el pago parcial de haberes y otras
retribuciones personales con dichas letras. Reducción de
las retribuciones del personal de la totalidad de los
organismos provinciales, a partir de los salarios del mes
de julio de 2001 y por el período de la emergencia. No
cómputo del tiempo para acreditar antigüedad, a los efectos
de las bonificaciones por tal concepto. Afectación de hasta
un sesenta por ciento de los recursos provenientes de las
Tasas Retributivas de Servicios Judiciales. Reorganización
administrativa. Regularización de obligaciones fiscales e
incrementos tributarios.
Ley 12.774 (B.O.P., 2-XI-2001): Autoriza al Poder
Ejecutivo a extender por hasta un año la emergencia
declarada por la ley 12.727. Modifica los porcentajes de
las retribuciones que pueden abonarse en letras de
tesorería; aprueba la emisión de letras de tesorería
"patacon 2", establece una consolidación de deudas
municipales y el carácter declarativo de las sentencias.
Ley 12.836 (B.O.P., 7 al 11-I-2002): Autoriza al
Poder Ejecutivo a efectuar el pago de haberes en función de
las disponibilidades reales de caja en cada oportunidad;
establece una consolidación de deudas provinciales, el
carácter declarativo de las sentencias, la imposibilidad de
trabar medidas cautelares contra el Estado provincial.
Ley 12.867 (B.O.P., 08-IV-2002): Suspende la
vigencia de toda norma estatutaria que establezca
retribuciones especiales por egreso, reconocidas por
razones de antigüedad o por reunir los requisitos para la
obtención de la jubilación ordinaria; deroga la prórroga a
la ley 12.563 dispuesta por la ley 12.774; suspende los
beneficios por licencias del art. 114 de la ley 10.579.
Ley 12.874 (B.O.P., 16 y 17-V-2002): Establece
que el año 2002 no será computado para acreditar antigüedad
a los efectos de las bonificaciones por tal concepto; que
las retribuciones neta de descuentos y retenciones,
mensual, normal, habitual y permanente del personal
perteneciente a los poderes ejecutivo y legislativo no
podrá superar bajo ningún concepto la suma de pesos cuatro
mil quinientos ($ 4500), que el sueldo anual complementario
no se devengará a favor de funcionarios de los poderes
ejecutivo y legislativo que revista como personal
permanente sin estabilidad, incluyendo a los beneficiarios
de los sistemas previsionales; interrumpe la Bonificación
Anual por Eficiencia establecida en el art. 79 inc. 'b' del
Convenio Colectivo de Trabajo 36/1975; interrumpe todo
régimen que disponga la determinación y/o asimilación y/o
equiparación automática de las remuneraciones de agentes de
los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial tomando como
referencia la de otro u otros poderes de los estados
provincial o nacional; autoriza al Poder Ejecutivo a
convenir la reformulación de los términos de los contratos
de obras públicas en ejecución, contratadas sin inicio de
obra o adjudicadas a la entrada en vigencia de la presente
ley.
Ley 13.002 (B.O.P., 30 y 31-XII-2002): Establece
que el año 2003 no será computado para acreditar antigüedad
a los efectos de las bonificaciones por tal concepto; que
las retribuciones neta de descuentos y retenciones,
mensual, normal, habitual y permanente del personal
perteneciente a los poderes ejecutivo y legislativo no
podrá superar bajo ningún concepto la suma de pesos cuatro
mil quinientos ($ 4500), que el sueldo anual complementario
no se devengará a favor de funcionarios de los Poderes
Ejecutivo y Legislativo que revista como personal
permanente sin estabilidad, incluyendo a los beneficiarios
de los sistemas previsionales; interrumpe la Bonificación
Anual por Eficiencia establecida en el art. 79 inc. 'b' del
Convenio Colectivo de Trabajo 36/1975; interrumpe todo
régimen que disponga la determinación y/o asimilación y/o
equiparación automática de las remuneraciones de agentes de
los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial tomando como
referencia la de otro u otros poderes de los estados
provincial o nacional; prorroga hasta el 31 de diciembre de
2003 inclusive el régimen de emergencia previsto en la ley
12.727.
El detalle efectuado en el punto precedente es
suficiente a efectos de tener por acreditadas dos
circunstancias relevantes para la solución del caso:
Que la emergencia económica provincial, lejos de
ser un acontecimiento excepcional, extraordinario, anormal,
se ha convertido en una situación "crónica", "normal",
"continua", "permanente".
Que pese a las diversas medidas adoptadas para su
conjura a lo largo de estos años, no sólo no se ha
encausado, morigerado, aminorado o superado el estado de
crisis, sino que, por el contrario, este se ha visto
agravado, de modo tal que, como si se tratara de un círculo
vicioso, las nuevas declaraciones imponen medidas aún más
limitativas de diversos derechos patrimoniales.
Respecto de la temporalidad de la emergencia, es
cierto que no es posible definir a priori el lapso que
exigirá la superación del estado de crisis.
La Corte Suprema lo ha puesto de manifiesto al
señalar que "la temporaneidad que caracteriza a la
emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas,
no puede ser fijada de antemano en un número preciso de
años o meses. Todo lo que cabe afirmar, razonablemente, es
que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas
que la han originado" (Fallos 243:467).
Más también lo es que no resulta posible "vivir
en estado de emergencia" o que la emergencia se "eternice"
o se vuelva "crónica" o "permanente". Adviértase que,
además de los sucesivos regímenes de emergencia que
precedieron al presente, en definitiva, esta circunstancia
se ha repetido en el caso bajo examen.
Veamos. El artículo 2º de la ley 12.727 contempló
que el estado de emergencia tendría vigencia por un (1) año
a partir de la promulgación de la ley. Más, al poco tiempo,
por ley 12.774 (art. 3º) se autorizó al Poder Ejecutivo a
extender hasta por un (1) año adicional su vigencia, lo que
efectivamente aconteció mediante el dictado del decreto
1465/02 (B.O.P., 18-VII-2002). A fines de 2002, al dictar
la ley de presupuesto 13.002, se incorporó una nueva
prórroga, esta vez hasta el 31 de diciembre del corriente
año.
De lo expuesto resulta que el requisito de la
temporalidad de la emergencia se ve claramente soslayado:
desde hace diecinueve años, recurrentemente, vivimos en
estado de emergencia económica.
Como afirma Marienhoff: "La emergencia sólo se
concibe para lapsos breves, que trasuntan una anormal
situación aguda" (Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo IV, pág. 518/519).
Pero el temporal no es el único reproche que
puede formularse a la emergencia actualmente vigente.
Entiendo que la reducción de las retribuciones de
los agentes estatales, activos y pasivos, dispuesta por el
art. 15 de la ley 12.727, quebranta el límite infranqueable
trazado por el art. 28 de la Constitución nacional, en
tanto las limitaciones deben ser razonables, es decir, debe
existir una adecuación de los medios al fin público
perseguido.
Como enseña Segundo V. Linares Quintana "toda
actividad estatal para ser constitucional debe ser
razonable... todo acto gubernativo debe resistir la prueba
de la razonabilidad. La ley que altera, y con mayor razón
todavía, suprime el derecho cuyo ejercicio pretende
reglamentar, incurre en irrazonabilidad o arbitrariedad, en
cuanto imponga limitaciones a éste que no sean
proporcionadas a las circunstancias que las motivan y a los
fines que se propone alcanzar con ellas. La regla de la
razonabilidad se funda, primordial y específicamente, en el
artículo 28 de la Constitución Nacional y disposiciones
concordantes, además de fluir, clara y lógicamente de la
filosofía, alma o espíritu de la Ley Suprema" (Tratado de
Interpretación Constitucional: Principios, Métodos y
Enfoques para la aplicación de las Constituciones. Buenos
Aires. Abeledo Perrot, 1998, pág. 559 y sigs.).
Como es sabido las restricciones a los derechos
asegurados por la Constitución, establecidos por el
Congreso en ejercicio de su poder reglamentario, que debe
interpretarse con criterio amplio, no han de ser infundadas
o arbitrarias; es decir, deben estar justificadas por los
hechos y las circunstancias que les han dado origen y por
la necesidad de salvaguardar el interés público
comprometido y ser proporcionadas a los fines que se
procura alcanzar con ellas. De tal forma la reglamentación
a que se refiere el art. 14 de la Constitución está
limitada por el art. 28 en cuanto prohibe alterar el
derecho reconocido. Al legislador no le es permitido obrar
caprichosamente al punto de destruir lo mismo que ha
querido amparar y sostener. No puede considerarse alterado
un derecho por la reglamentación de su ejercicio, cuando
sólo se le han impuesto condiciones razonables (Fallos
199:483; 235:445; 262:205; 263:28; 277:147).
4. A fin de justificar la irrazonabilidad de la
medida impugnada entiendo necesario, por una parte,
destacar la naturaleza alimentaria del salario y de los
haberes previsionales, para posteriormente distinguir entre
la "suspensión" y la "frustración" de un derecho.
El salario o haber previsional no puede ser
considerado, a esta altura del desarrollo jurídico, una
simple contraprestación de naturaleza patrimonial por la
fuerza de trabajo puesta a disposición del empleador o por
los aportes efectuados durante la prestación de servicios.
Su condición alimentaria incorpora un plus axiológico, que
se ve reflejado en el art. 14 bis de la Constitución
nacional (que exige que el salario sea justo, mínimo vital
y móvil, compensatorio de las cargas familiares, que
permita el acceso a una vivienda digna), así como en el
art. 39 inc. 1º de la Constitución provincial (El trabajo
es un derecho y un deber social: 1) en especial se
establece: derecho al trabajo, a una retribución justa, a
condiciones dignas de trabajo, al bienestar, a la jornada
limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por
igual tarea y al salario mínimo, vital y móvil...). En
consecuencia, no puede considerárselo desde una perspectiva
meramente patrimonial o económica, sino atendiendo a que
resulta el sustento del trabajador y su núcleo familiar, y
por tal razón, digno de una protección prevalente.
En palabras de Bidart Campos "... Cuando topamos
con el salario, que reviste naturaleza alimentaria y es -o
debería ser- la retribución justa del esfuerzo laboral en
que se compromete en mucho la dignidad de la persona que
trabaja, las emergencias económicas no prestan fácil
sustento constitucional a las rebajas que se disponen para
recomponer situaciones difíciles. Que el Estado eche mano
del ingreso básico y del recurso económico elemental que la
mayor parte de la gente tiene para su subsistencia y para
atender sus necesidades básicas, expande mal olor. Algo
huele mal. Huele a podrido en términos de
constitucionalidad. La capacidad económica del trabajador
no es holgada, máxime cuando los sueldos son de escaso
monto y poco o nada congruentes con la cláusula
constitucional de la retribución justa y del salario mínimo
vital. 'Vital' significa suficiente para vivir" (Bidart
Campos, Germán. Las reducciones salariales por emergencia
económica. "La Ley", 1998-A-62).
b) Por otra parte, en mi criterio resulta
relevante establecer la distinción entre la suspensión y la
frustración de un derecho. La suspensión importa una
postergación, una limitación temporal en su goce o
ejercicio, mientras que la frustración significa la
alteración, supresión, vulneración total o parcial de su
sustancia o esencia.
En el caso de autos, el art. 15 de la ley 12.727
ha establecido la reducción "...de las retribuciones brutas
totales, mensuales, normales, habituales, regulares y
permanentes y el sueldo anual complementario, excluyendo
las asignaciones familiares, del personal de la totalidad
de los organismos provinciales... de conformidad a lo
establecido en la Planilla Anexa, que forma parte
integrante de la presente ley".
En tanto no se ha previsto mecanismo alguno de
reintegro, devolución o aseguramiento a favor de los
agentes de las sumas descontadas, a efectos de que puedan
ser percibidas en un futuro, en rigor no estamos frente a
la suspensión temporaria de un derecho, sino antes bien
ante una alteración frustratoria de su sustancia o esencia.
5. Las razones dadas son suficientes, para hacer
lugar a la pretensión actora, por lo que resulta
innecesario el análisis de los restantes argumentos en que
la funda.
Asimismo, y a mayor abundamiento, corresponde
agregar que con la sanción de la ley 12.789 (B.O. del 30-
XI-2001) se despeja cualquier duda que, sobre la cuestión
debatida pudiera presentarse. En efecto la citada ley
modifica el art. 15 de la ley 12.727 y dispone: "Quedan
excluidos de la reducción establecida en el presente
artículo los agentes pasivos del Poder Judicial de la
Provincia".
La nueva norma legal resulta además relevante
para resolver el caso, toda vez que conforme a la doctrina
del Tribunal, las normas posteriores o las modificaciones
introducidas por el legislador a las normas vigentes,
pueden servir como elementos útiles para confirmar la
corrección de un determinado criterio interpretativo (conf.
D.J.B.A., t. 122, p. 284; t. 120., p. 69; t. 123, p. 205;
causas B. 53.408, "Alfredo Arregui", sent. del 15-X-1990;
B. 54.170, "Vaccare", sent. del 24-III-1993, entre otras).
De tal modo, el planteo de la actora, ha quedado
delimitado a la devolución de las sumas descontadas entre
la sanción de la ley 12.727 (esto es, 23-VII-2001), momento
a partir del cual sufrieron la afectación de sus haberes y
la sanción de la ley 12.789 (esto es, 30-XI-2001).
6. Por las razones expuestas, entiendo
corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 15 de
la ley 12.727 y condenar a la Provincia de Buenos Aires a
restituir la totalidad de las sumas que retuviera a los
agentes pasivos del Poder Judicial por aplicación del
citado artículo, a las que deberá adicionársele el interés
correspondiente, el que se calculará, desde cada uno de los
períodos en que se hubieren devengado y hasta el efectivo
pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la
Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días
vigente en los distintos períodos de aplicación.
El importe que resulte de la liquidación que con
tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los
treinta días de quedar firme la presente (conf. art. 163
inc. 7º, C.P.C.C.).
Costas a la demandada vencida (art. 25, ley
7166).
Voto por la afirmativa.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
doctor de Lázzari dijo:
Adhiero al voto de la doctora Kogan, por los
siguientes fundamentos:
Sin perjuicio de lo expresado en la causa B.
64.621, "Unión Personal Civil de la Nación", oportunidad en
la que al tratar la tercera cuestión hice mío el exhaustivo
voto del doctor Roncoroni, he de considerar que los
empleados judiciales activos quedaron fuera de la retención
impuesta por el art. 15 de la ley 12.727, siéndoles
absorbidos únicamente un porcentaje aplicado sobre la tasa
de justicia.
De esta manera, resulta diferente la situación
que les fuera originada a los judiciales pasivos, a los que
se les aplicó una doble limitación -sobre el haber y la
tasa de justicia- hasta la sanción de la ley 12.879 (B.O.
del 30-XI-2001).
La citada modificación al art. 15 de la ley
12.727 dispuso: "Quedarán excluidos de la reducción
establecida en el presente artículo los agentes pasivos del
Poder Judicial de la Provincia".
Es así que se ha delimitado temporalmente el
reclamo de la parte actora al período comprendido entre el
23-VII-2001 hasta el 30-X-2001.
En consecuencia, correspondería hacer lugar a la
pretensión actora en atención a la proporcionalidad entre
el haber del jubilado y del personal activo.
Por lo expuesto entiendo corresponde declarar la
inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 12.727 y
condenar a la Provincia de Buenos Aires a restituir las
sumas que retuviera a los agentes pasivos del Poder
Judicial por la aplicación del citado artículo.
A dichos importes, deberá adicionársele el
correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde
que cada uno de los períodos en que se hubieren devengado y
hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el
Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a
treinta días vigente en los distintos períodos de
aplicación.
El importe que resulte de la liquidación que con
tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los
treinta días de quedar firme la presente (conf. art. 163
inc. 7º, C.P.C.C.). Costas a la vencida (art. 25, ley
7166).
Con los alcances señalados, voto por la
afirmativa.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
Roncoroni dijo:
Adhiero a la solución propuesta por el colega
preopinante doctor de Lázzari.
Voto por la afirmativa.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Hitters dijo:
I. Adhiero a la solución propuesta por los
colegas que me preceden en la votación, aunque en función
del siguiente desarrollo argumental.
II. Como quedara expuesto en el relato de los
antecedentes formulado por mi distinguida colega, doctora
Kogan, la Asociación Judicial Bonaerense pretende se
condene al Instituto de Previsión Social a abonar las
prestaciones previsionales sin la reducción prevista por el
art. 15 de la ley 12.727, que fuera aplicada a partir del
mes de julio de 2001 a sus afiliados en pasividad.
En esencia, se advierten dos líneas argumentales
en el escrito postulatorio:
a) que el descuento importa vulnerar los
principios de justicia social (art. 75 inc. 19),
indemnidad, progresividad (75 inc. 16), afectando el
concepto del salario vital (14 bis, C.N.) y la igualdad
(art. 16, C.N.).
b) que a pesar de que el recorte salarial
establecido por la norma aludida no incluye a los agentes
activos del Poder Judicial -para quienes se dispuso otra
forma de quita directa (art. 24 ley 12.727)-, la
interpretación de la norma formulada por el ente demandado
alcanzó a quienes obtuvieron un beneficio previsional a
consecuencia del desempeño laboral en el mismo Poder,
circunstancia que resulta totalmente diferente para el
resto de los agentes del Estado -ya en actividad o
pasividad- puesto que respecto de ellos habría una
correlación perfecta entre las quitas que deberían padecer
unos y otros.
III. Al contestar el informe, la Fiscalía de
Estado pone de manifiesto la situación económico financiera
de la Provincia, la naturaleza intrafederal de la ley
12.727, la doctrina de la emergencia económica -cuya
validez constitucional ha sido sostenida por el Máximo
Tribunal federal de la Nación- y la razonabilidad de las
medidas adoptadas para conjurarla.
Sostiene que la ley 12.789 (B.O.P., 30-XI-2001)
modificó el art. 15 de la ley 12.727 disponiendo que quedan
excluidos de la reducción los agentes pasivos del Poder
Judicial de la Provincia. En consecuencia, entiende que la
cuestión planteada ha perdido sustento jurídico y
sobrevenido como abstracta.
Finalmente refiere que por el art. 24 de la ley
12.727 se modificó el art. 1º de la ley 11.594, limitándose
la afectación de los recursos provenientes de las tasas
retributivas de servicios judiciales hasta el 60%.
IV. Como anticipara, entiendo que la pretensión
merece ser acogida.
a) Al adherir al excelente voto desarrollado por
mi distinguido colega, doctor Roncoroni, en las causas I.
2312, "A.E.R.I." y B. 64.621, "U.P.C.N.", ambas del 1-X-
2003, entendí que el estado de emergencia económico
financiera que sufrió la Provincia de Buenos Aires
justificó la adopción de medidas tendientes a conjurarlo
(entre ellas, la reducción salarial prevista en el art. 15
de la ley 12.727 [aquí cuestionada]). Tales limitaciones
fueron consideradas constitucionales hasta el 23-VII-2003.
Razones de brevedad habilitan la remisión a los
sólidos fundamentos expuestos en los mentados decisorios,
para rechazar la primera línea argumental desarrollada por
la accionante a que hiciera referencia.
b) Sin perjuicio de lo expuesto, cabe poner de
resalto que los agentes pasivos del Poder Judicial, desde
la vigencia de la ley 12.727, además de la reducción del
porcentaje de afectación de la tasa por servicios
judiciales (art. 24), hasta la puesta en vigor de la ley
12.789, sufrieron la reducción del haber prevista por el
art. 15, limitación que no alcanzó a los agentes activos
del Poder Judicial.
De tal modo se advierte un quebrantamiento al
principio de igualdad (arts. 16, C.N.; 11, Const. prov.),
en tanto se exigió a un sector de los pasivos un aporte
mayor que al resto, al tiempo que la vulneración del
principio de proporcionalidad del haber en relación a la
remuneración del agente en actividad (art. 50, dec. ley
9650).
El desarrollo precedente se ve corroborado por el
propio criterio legislativo plasmado al sancionar la ley
12.789.
Ello no obstante, contrariamente a lo sostenido
por la representación fiscal, tal circunstancia no torna
abstracta la causa, en tanto subsisten los efectos
patrimoniales fruto de la aplicación de la ley 12.727 hasta
el dictado de la mentada norma modificatoria.
V. En razón de lo expuesto, corresponde declarar
la inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 12.727 y
condenar a la Provincia de Buenos Aires (Instituto de
Previsión Social) a restituir las sumas que le fueran
descontadas a los agentes pasivos del Poder Judicial por
aplicación de la citada norma en el período julio a
noviembre de 2001.
A dichos importes deberán adicionarse los interés
correspondientes, que se calcularán desde cada uno de los
períodos en que se hubieren devengado y hasta el efectivo
pago, de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la
Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días
vigente en los distintos períodos de aplicación.
El importe que resulte de la liquidación que se
practique, deberá abonarse dentro de los treinta días (art.
163 inc. 7, C.P.C.C.).
Costas a la vencida (art. 25, ley 7166).
Voto por la afirmativa.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Negri dijo:
I. En autos, el Secretario de la Asociación
Judicial Bonaerense, en representación de los agentes
pasivos del Poder Judicial, promueve la presente acción de
amparo, solicitando se condene a la Provincia de Buenos
aires y al Instituto de Previsión Social a abonar las
prestaciones previsionales de sus representados, sin
reducción alguna proveniente de disposiciones de emergencia
o de carácter excepcional, especialmente de la ley 12.727.
Denuncia la inconstitucionalidad del art. 15 de
la mentada ley, por contradecir artículos que resguardan
garantías y derechos fundamentales tanto de la Constitución
nacional como de la Provincia.
Pide que se restituyan a los actores las sumas
descontadas en su aplicación, con la pertinente
recomposición monetaria de sus importes.
II. A efectos de propiciar una solución para esta
tercera cuestión planteada, me remito en lo pertinente y
por razones de brevedad, a los argumentos que expusiera en
oportunidad de votar en la causa B. 64.621, "U.P.C.N."
(sentencia del 1-X-2003).
Cabe destacar que, en dicho precedente manifesté:
"...A la luz de una Constitución que regula establemente
las relaciones entre gobernantes y gobernados, la
legislación impugnada resulta inconstitucional".
"Son, efectivamente inconstitucionales y así se
los declara, los arts. 1, 2, 15, y 47 de la ley 12.727, por
su colisión con los arts. 14 bis y 17 de la Constitución
Nacional; 10, 31 y 39. 1 y 4 de la Constitución de a
Provincia de Buenos Aires, 23 de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre; 17 y 23.3 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos; 21 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San
José de costa Rica-; 7 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (arts. 683, 688
C.P.C.C.)...".
III. No advierto razones, en el caso, para
apartarme de lo expuesto precedentemente, motivo por el
cual corresponde declarar la inconstitucionalidad del art.
15 de la ley 12.727, y en consecuencia condenar a la
Provincia de Buenos Aires a restituir la totalidad de las
sumas retenidas a los agentes pasivos del Poder Judicial en
virtud de la aplicación del precepto declarado
inconstitucional.
A dichas sumas deberá adicionársele el importe
correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde
cada uno de los períodos en que4 se hubieren devengado y
hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el
Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a
treinta días vigente en los distintos períodos de
aplicación.
Costas a la demandada vencida (art. 25, ley
7166).
Voto por la afirmativa.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Domínguez dijo:
En atención a la mayoría alcanzada en las
cuestiones precedentes, llamado a decidir la presente
cuestión adhiero al voto del doctor Hitters, por sus mismos
fundamentos, a los cuales, sólo a mayor abundamiento aduno
los siguientes.
Como ha sido reseñado por quienes me precedieran
en el orden de votación, el planteo de la accionada ha
quedado circunscripto a la devolución de los descuentos
realizados a partir de la sanción de la ley 12.7827 (23 de
julio de 2001 hasta el día 30 de noviembre de 2001 al
momento de ser sancionada la ley 12.789.
En consecuencia, soy de la opinión, tal como lo
resolviera en causa B. 64.621, "U.P.C.N.", el estado de
emergencia económica que sufriera la Provincia de Buenos
Aires justificaba los descuentos en los salarios de los
agentes públicos.
Empero, en el caso traído, la situación especial
sufrida por los agentes pasivos del Poder Judicial a tenor
de lo normado por el art. 24 de la ley 12.727 genera una
diferente solución que en el precedente citado.
Tal como se expone en el voto al que adhiero, la
doble reducción del salario por aplicación de los arts. 15
-que no alcanzó a los activos- y 24 de la ley 12.727 ello
hasta la sanción de la ley 12.789 generó una mayor carga en
los agentes pasivos del Poder Judicial que en el resto de
los asalariados del sector público, afectando de 4esta
manera el principio constitucional de igualdad, como así
también el de proporcionalidad del haber jubilatorio con el
salario de los agentes en actividad (art. 16 de la
Constitución nacional, 11 de la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires y 50 del decreto ley 9650).
Con los alcances brindados por el doctor Hitters,
también doy mi voto por la afirmativa.
El señor Juez doctor Borinsky, por los
fundamentos del señor Juez doctor Hitters, votó a la
tercera cuestión planteada por la afirmativa.
Con lo que se terminó el acuerdo, dictándose la
siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que
antecede, se hace lugar a la demanda entablada,
declarándose la inconstitucionalidad del art. 15 de la ley
12.727 y condenándose a la Provincia de Buenos Aires
(Instituto de Previsión Social) a restituir a los agentes
pasivos del Poder Judicial las sumas que les fueron
descontadas por aplicación de la citada norma en el período
julio a noviembre de 2001.
A dichos importes, deberá adicionársele el
correspondiente a los intereses, que se calcularán, desde
cada uno de los períodos en que se hubieren devengado y
hasta el efectivo pago, de acuerdo a la tasa que pague el
Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a
treinta días vigente en los distintos períodos de
aplicación.
El importe que resulte de la liquidación que con
tales pautas se practique, deberá abonarse dentro de los
treinta días de quedar firme la presente (art. 15, ley
7166; art. 163 inc. 7º, C.P.C.C.).
Las costas se imponen a la demandada vencida
(art. 25, ley 7166).
Difiérese la regulación de honorarios para su
oportunidad (art. 54, dec. ley 8904).
Regístrese y notifíquese.
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