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¿Qué es la política pública y cuálesson sus elementos constitutivos?
Mauricio León Guzmán
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Objetivos de la clase• Discutir los conceptos de política pública y
política económica, así como una definiciónoperativa de política pública.
• Presentar el alcance y los elementosconstitutivos de la política pública.
• Exponer el ciclo de la política pública y sus fases.• Describir las claves para el análisis de las
políticas públicas.
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La política pública
• ¿Qué es la política? Según el diccionario• Arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los
Estados.• Actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos
públicos.• Actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos
públicos con su opinión, con su voto, o de cualquier otromodo.
• Arte o traza (diseño, plan) con que se conduce unasunto o se emplean los medios para alcanzar unfin determinado.
• Orientaciones o directrices que rigen la actuación de unapersona o entidad en un asunto o campo determinado.
Real Academia de la Lengua Española, http://lema.rae.es/drae/?val=politica
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La política pública
• ¿Qué es la política?
• Dificultad semántica que existe en el español con eltérmino política, a diferencia del inglés que tiene distintas
palabras para expresar diferentes acepciones.• Polity: la política concebida como el ámbito delgobierno de las sociedades humanas.
• Politics: la política como la actividad de organización y
lucha por el control del poder.• Policy: la política como designación de propósitos yprogramas de las autoridades públicas.
• Interesa esta última acepción: Public Policy
André-Noel Roth Deubel (2012), Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación
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¿Qué es la política pública?
• Una política pública representa la respuesta del sistema político-administrativo a unasituación de la realidad social juzgadapolíticamente como inaceptable o problemática.
• Toda política pública apunta a la resolución deun problema público reconocido como tal enla agenda gubernamental.
• Es la utilización del poder político pararesolver los problemas colectivos lo queconstituye el objeto esencial del análisis depolíticas públicas.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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La política pública
• Las políticas públicas constituyen una respuesta aun problema público que refleja un problema social(cambiante) que se ha articulado a través demediadores (ej. medios de comunicación,movimientos sociales, partidos políticos y/o grupos deinterés) para debatirse posteriormente en el procesodemocrático de toma de decisiones.
• El problema social es desde este punto de vista una
construcción social y política, que dependerá delas percepciones, representaciones, intereses yrecursos de los diferentes actores públicos y privadosque intervienen en el proceso.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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La política pública
• No existe una respuesta institucional lineal,mecánica y que pueda sólo entenderse comoel resultado de la importancia o presión
objetiva que genera un problema colectivo.• Esta respuesta, de darse, se plantea siempre
en el marco de un ejercicio <<redistributivo>> (con ganadores yperdedores), en el centro de una<<movilización de visiones sesgadas>>.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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La política pública y la políticaeconómica
• La noción de política pública hace referencia alas interacciones, alianzas y conflictos,en un marco institucional específico, entre losactores públicos, parapúblicos yprivados, para resolver un problema colectivoque requiere una acción concertada.
• Tales problemas se presentan en ámbitosespecíficos por lo que se habla de políticaeconómica, política social, política industrial,etc.
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La política pública y la políticaeconómica• La política pública existe sólo en la medida en
que señala su campo de acción.• Su objeto tiene que ser enunciado.
• De manera que existe una política (pública)económica, social, exterior, ambiental, etc.
• Mediante esta operación se admiteexplícitamente una distribución de larealidad en distintos campos, sectores yterritorios (política económica ecuatoriana,colombiana, china, etc.), idealmente
independientes los unos de los otros. André-Noel Roth Deubel (2012), Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación
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La política pública y la políticaeconómica
• Cada política pública tiene su campo deintervención reservado que puede serobjeto de varias subdivisiones para las cuales
se fijan objetivos más específicos.• Ej. La política económica se subdivide en
política monetaria, política cambiaria,
política fiscal, política financiera, políticaindustrial, política de crecimiento económico,política de estabilización y empleo.
André-Noel Roth Deubel (2012), Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación
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Definición operativa de políticapública• Es una serie de decisiones o de acciones,
intencionalmente coherentes, tomadas por diferentesactores, públicos o a veces no públicos -cuyos recursos,nexos institucionales e intereses varían- a fin de
resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo.
• Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actosformales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendentes a modificar la conducta de grupos socialesque, se supone, originaron el problema colectivo aresolver (grupos-objetivo), en el interés de grupossociales que padecen los efectos negativos del problemaen cuestión ( beneficiarios finales)
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El triángulo de base de los actores de una política pública
Autoridades político-administrativas,quienes elaboran y aplican la política
pública
Definición política del
problema colectivo aresolver
Hipótesiscausal (es)
Beneficiarios finales,
o quienes padecen losefectos negativos del
problema
Terceros beneficiadosGrupos-
objetivo, oquienes
causan elproblema
Tercerosafectados
Hipótesis de
intervención
FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 70)
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Definición operativa de políticapública
• Incorpora el conjunto de actividades normativas yadministrativas que tratan de mejorar o solventarproblemas reales.
• Es el conjunto de decisiones y acciones lo quedefinimos como <<política pública>>, siempre y cuandose trate de decisiones que emergen de los actorespúblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) yque pretendan orientar la conducta de una
población- objetivo determinada a fin de que unproblema colectivo (que la sociedad no está encondiciones de resolver autónomamente) puedaresolverse a través de un esfuerzo conjunto.
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Alcance de la política pública
• La política pública incorpora lasdecisiones correspondientes a todas y cadauna de las etapas de la acción pública e
incluye tanto reglas generales yabstractas (leyes, decretos, órdenes,etc.), como actos individuales y
concretos producidos durante laejecución de las mismas (decisionesadministrativas, autorizaciones,subvenciones, etc.)
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Elementos constitutivos de una política pública
• a) Solución de un problema público• b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de
un problema público• c) Una coherencia al menos intencional• d) Existencia de diversas decisiones y
actividades• e) Programa de intervenciones
• f) Papel clave de los actores públicos• g) Existencia de actos formales• h) Naturaleza más o menos obligatoria de las
decisiones y actividadesSubirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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a) Solución de un problema público
• Una política pública pretende resolver un problema social reconocidopolíticamente como público.
• Supone pues el reconocimiento de unproblema, es decir, la existencia de unasituación de insatisfacción social,
cuya solución requiere la acción delsector público.
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b) Existencia de grupos-objetivo en el origen deun problema público
• Toda política pública busca modificar uorientar la conducta de grupos de poblaciónespecíficos (target groups, o grupos objetivo),
ya sea de manera directa o actuando sobre elentorno de tales actores.• El <modelo de causalidad> presupone la
coherencia de la política pública, y conduce a la
identificación de los grupos-objetivo de esapolítica, es decir, los grupos sociales cuyocomportamiento, se supone, genera el problemaque se trata de resolver.
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c) Una coherencia al menos intencional
• Una política pública que quieraimplementarse, presupone una cierta base conceptual de partida.
• Parte de una teoría del cambio social o deun modelo causal que se tratará deaplicar para resolver el problema
público en cuestión.• Supone asimismo que las decisiones y lasactividades que se lleven a cabo esténrelacionadas entre sí.
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d) Existencia de diversas decisiones yactividades
• Las políticas públicas se caracterizan porconstituir un conjunto de acciones querebasan el nivel de la decisión única o específica,
pero que no llegan a ser una declaración decarácter muy amplio o genérico.• Una simple declaración de política
gubernamental afirmando que el sida es un
problema público, sin definir los grupos socialesa los que concierne la existencia de tal problema,ni las medidas a impulsar, no puede, per se,considerarse como una política pública.
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e) Programa de intervenciones
• El conjunto de decisiones y deacciones debe, además, contenerdecisiones más o menos concretase individualizadas (decisionesrelativas al programa y a su
aplicación).
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f) Papel clave de los actores públicos
• Este conjunto de decisiones y de acciones sólopodrá considerarse como una política pública enla medida en que quienes las toman y las llevan a
cabo lo hagan desde su condición de actorespúblicos.• Es necesario que se trate de actores integrados
en el sistema político-administrativo o bien
de actores privados que posean la legitimidadnecesaria para decidir o actuar en base a unareglamentación jurídicamente fundada.
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g) Existencia de actos formales• Una política pública supone la producción de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento degrupos o individuos que, se supone, originan el problemapúblico a resolver.
• Supone la existencia de una fase de implementación delas medidas decididas.
• En ciertos casos puede ocurrir una no-intervención delactor político-administrativo o la no utilización dedeterminados instrumentos de intervención.
• Estas no-decisiones o no-acciones constituyen política
pública si van acompañadas de decisiones formalesparalelas. Ej. Una administración pública que
voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmenteuna empresa contaminante a fin de incentivar que de
manera rápida cumpla la normativa existente.Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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h) Naturaleza más o menos obligatoria de lasdecisiones y actividades
• Las formas de acción pública actuales sontanto incentivadoras como coercitivas.
• Muchas de las intervenciones públicas se llevan
a cabo a través de contratos entre el Estado yotras administraciones o entes públicos (ej.universidades), entre los poderes públicos yempresas privadas o públicas, fundaciones o
cooperativas, etc. (servicios de salud, centrosinfantiles, obras de infraestructura, etc.).
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Definición de una política pública
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Definición de una política pública
Elementos constitutivos de una política pública
Elementos que no puedenconsiderarse per se comoconstitutivos de una política pública
Conjunto de decisiones yactividades…
Decisión o actividad única (por ejemplo, declaraciónde intenciones, enunciar una política sin accionesconcretas subsecuentes)
… con coherencia, por lo menos en laintención,
Decisiones o acciones incoherentes (por ejemplo,promoción del vino desde el punto de vista agrícola y limitación del consumo de alcohol; aumento delimpuesto sobre la gasolina por razones fiscales ypolíticas del ahorro de energía)
… emprendidas o efectuadas por
actores públicos
Decisiones o acciones emprendidas o efectuadas por
actores privados (por ejemplo, certificaciónpromovida por asociaciones de empresas)
…con diferentes niveles deconcreción
Decisiones que no pasan de un estado puramentelegislativo (por ejemplo, principios de intervencióndefinidos sin aplicación posterior)
… que se traducen en actosindividuales y concretos Decisión o actividades sin actos formales deimplementación (por ejemplo, que no implicanmedidas organizacionales en el seno de laadministración)
Decisión o actividad sin objetivos puntuales (porejemplo, devaluación de la moneda sin anticipaciónde las conductas económicas inducidas)
... que buscan influenciar la conductade grupos-objetivo causantes del
problema político a resolver
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El ciclo de la política pública
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El ciclo de la política pública
(Re) Surgimientode un problema
Percepción de losproblemas por
actores privados ypúblicos
Inclusión en laagenda
gubernamental
Formación de alternativasDecisión y adopciónde un programa
legislativo
Implementación delos planes de acción
Evaluación de losefectos de la política
pública
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Ciclo de la política pública: fase de surgimientoy de percepción de los problemas
• Una determinada situación produce una necesidad colectiva, unacarencia o una insatisfacción identificable directamente o através de elementos que exteriorizan esa situación y ante la cualse busca una solución.
• Surge un problema cuando se constata la diferencia entre lasituación actual y lo que sería la situación deseable.• No todo problema social genera una política pública. El
paso de la existencia de un problema a su tratamiento políticoderiva de una (re) construcción social del problema en cuestión,
lo que se conecta con su mayor o menor incorporación a losmedia (a través del conocimiento científico, de la difusión deinformaciones, del lobbying, de la visibilidad de los afectados,etc.). Ej. Antes bullyng era problema social pero no problema depolítica pública.
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Ciclo de la política pública: fase deincorporación a la agenda política
• Corresponde a que se tome en cuenta,por parte de los actores decisivos delsistema político-administrativo, eseproblema de entre las múltiples demandasprovenientes de grupos sociales e inclusode los propios servicios públicos.
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Ciclo de la política pública: fase de formulacióny decisión del programa de la política pública
• Definición del <<modelo causal>>
• Definición de la o las soluciones
adaptadas al problema y aceptables• Proceso de contraste entre las
soluciones ideales y los medios
disponibles• Selección de los instrumentos de
acciónSubirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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Ciclo de la política pública: fase deimplementación
• Consiste en una adaptación del programade la política a las situaciones concretas alas que deberá enfrentarse (producciónde outputs)
• Aplicación de las soluciones seleccionadas• Acciones de los agentes administrativos a
cargo de la implementación
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Ciclo de la política pública: fase de evaluación
• Pretende determinar los resultados ylos efectos de dicha política en términosde cambios de conducta de los grupos-objetivo (impactos) y en términos delgrado de resolución del problema (outcomes).
• Evaluación de la efectividad, eficacia,eficiencia, pertinencia de lo realizadorespecto al problema inicial.
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Secuencias de una política pública
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Secuencias de una política pública
SECUENCIA 1ª. fase 2ª. fase 3ª. fase 4ª. fase 5ª. fase
TERMINOLOGÍA Surgimiento ypercepción de losproblemas
Inclusión en laagenda
Formulación ydecisión delprograma de lapolítica
Implementaciónde la política
Evaluación de lapolítica
CONTENIDO Surgimiento de unproblema
Percepción delproblema
Definición delproblema e
identificación desus causasposiblesRepresentacióndel problema
Demanda deacción pública
Selección (filtro)de los problemasemergentes
Esquema deformulación delmodelo causal
Respuestas delos poderespúblicos a losproblemas que sereconoce quehan de ser objetode una política
Definición del<<modelo causal>>
Definición de la olas solucionesadaptadas alproblema yaceptables
Proceso decontraste entre lassoluciones ideales y los mediosdisponibles
Selección de losinstrumentos de
acción
Aplicación de lassolucionesseleccionadas
Acciones de losagentesadministrativos acargo de la
implementación
Determinación delos posibles efectosde la política
Evaluación de laefectividad,eficacia, eficiencia,pertinencia de lo
realizado respectoal problema inicial.
PRINCIPALESCUESTIONAMIENTOS DEL ANALISTA
¿Cómo se hatomado concienciadel problema?
¿Cuáles son losfactores que hanllevado alGobierno aactuar ante elproblema?
¿Cuáles son lassolucionespropuestas yaceptadas porparte del Gobierno y del Parlamento?¿Qué procesos sehan seguido paraformular dichassoluciones?
¿Se han aplicadolas decisiones delGobierno y delParlamento?
¿Cuáles han sidolos efectos directose indirectos de lapolítica?
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Claves para el análisis de políticas públicas
• Análisis de la conducta, tanto individualcomo colectiva, de los actores implicados en lasdiferentes etapas de la política pública.
• El contenido y características institucionales
de una acción pública ( variable a explicar)son el resultado de las interacciones entrelas autoridades político-administrativas y losgrupos sociales que causan y/o padecen los
efectos negativos de un determinado problemacolectivo, que la actuación de los poderespúblicos ( variable explicativa) tratan deresolver.
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Claves para el análisis de políticas públicas
• El << juego>> de los actores depende no sólo desus intereses respectivos, sino también de losrecursos que logren movilizar paradefender sus posiciones con relación a los
objetivos, a los instrumentos y a los procesos deelaboración de una intervención pública.• Dicha dinámica o juego puede darse tanto en la
definición del contenido de la política pública
(aspectos conceptuales y sustantivos),como en la forma (aspectos operativos queincluyen procedimientos, organización, etc.) enla que ésta se lleva a cabo o se implementa.
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Claves para el análisis de políticas públicas
• Los actores públicos y privados involucradosen las políticas públicas son personas físicas o jurídicas, con sus valores, intereses, mecanismosde defensa y con capacidad de innovación y
adaptación.• Capaces por tanto de utilizar las políticas públicaspara la consecución de sus propios fines.
• Gozan de una amplia autonomía y de suficiente
margen de maniobra para tratar de influir enlas políticas públicas en el sentido de sus propiosintereses.
• El margen de autonomía varía de un actor a otro.
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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Claves para el análisis de políticas públicas
• Hay diferencias en la disponibilidad yaccesibilidad de que gozan losdiferentes tipos de actores con relacióna los recursos de políticas públicas,así como el rol crucial que juegan lasinstituciones (parlamento, gobierno,administración, poder judicial) en ese
escenario de implementación de laspolíticas (cuestión del poder).
Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas
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Claves para el análisis de políticas públicas
• Los actores deberán tener en cuenta los obstáculos y las oportunidades que representan las reglasinstitucionales vigentes.
• Las reglas establecidas a nivel constitucional yen consecuencia aplicables a todas las políticaspúblicas, predeterminan, dado el principio de la jerarquía normativa, las reglas específicas ligadasa una política determinada.
• Las reglas específicas tendrán una influencia directa sobre el acceso que un determinado actor tendrá al espacio de la política pública de que setrate y también el tipo de recursos que podráutilizar.
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Claves para el análisis de políticas públicas
• Las propias reglas son el resultado (parcial) de una negociación sobre lapropia formulación de la política en la queintervinieron (o podían haber intervenido)los actores involucrados en los resultadossustantivos que se pretenden conseguircon esa política, y que por tanto son
susceptibles de cambio o adaptación.
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Gráfico 1. Las claves del análisis de políticas públicas
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Actores:Triángulo de base formado por
las autoridades político-
administrativas, los grupos-objetivo y los beneficiariosfinales
Recursos:
Derecho, personal, fuerza,dinero, información,
organización, consenso, apoyopolítico, tiempo,infraestructura.
Contenido de una política pública:Definición política del
problema público, programapolítico-administrativo, planes
de acción, actos deimplementación, enunciados
evaluativos acerca de los
efectos
Reglas institucionalesgenerales:
(aplicables a todas las políticaspúblicas) Reglas institucionales
específicas:(propias a una política
pública)
p p
Visión de conjunto de los diferentes recursos de políticas públicas
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Gestión de los
recursos(producción,
combinación y
substitución)
FuerzaRecurso
violencia ApoyoPolítico
recursomayoría
TiempoRecurso
cronológico
InfraestructuraRecurso
patrimonial
ConsensoRecurso
confianzaOrganización
Recursointeractivo
InformaciónRecursocognitivo
DineroRecurso
económico
PersonalRecursohumano
DerechoRecurso jurídico
FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 78)
j p p
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Preguntas de repaso1. ¿Qué es política pública?2. ¿Qué es política económica?3. ¿Cuál es la diferencia entre un problema social y un
problema colectivo o público?4. ¿Cuáles son los elementos constitutivos de una política
pública?5. ¿Cuáles son las fases del ciclo de la política pública?
6. ¿Cuáles son las claves del análisis de política públicas?7. ¿Cuál es el triángulo de actores de la política pública?8. ¿Cuáles son los recursos que movilizan los actores de
las política públicas?
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Trabajo autónomo individual
• Leer el artículo: Mauricio León, Políticaeconómica como política pública, MásQmenos de20 de enero de 2014,http://www.telegrafo.com.ec/economia/masqmen
os/item/politica-economica-como-politica-publica.html • Leer y resumir en Power Point las secciones 1.1 y
1.3 del capítulo 1 del libro de Dente Bruno y
Subirats Joan, Decisiones Públicas: análisis yestudio de los procesos de decisión en políticaspúblicas.
• Mirar los videos de la semana 1 y resumirlos en