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Análisis comparativo del sector de agua potable y saneamiento del Paraguay en el contexto de
América Latina y el Caribe
Fabian Alvarez Helguero 2018
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
ESCOLA DE ENGENHARIA DE SÃO CARLOS
Análisis comparativo del sector de agua potable y saneamiento del Paraguay en el contexto de América Latina y el Caribe
FABIÁN URIEL ALVAREZ HELGUERO
São Carlos
2018
FABIÁN URIEL ALVAREZ HELGUERO
Análisis comparativo del sector de agua potable y saneamiento del Paraguay
en el contexto de América Latina y el Caribe
Monografia apresentada à Escola de Engenharia de São Carlos como parte dos requisitos para conclusão do curso de Especialização em Saneamento e Recursos Hídricos.
Orientador: Prof. Tadeu Malheiros
São Carlos
2018
AUTORIZO LA REPRODUCCIÓN Y DIVULGACIÓN TOTAL O PARCIAL DE ESTE TRABAJO, POR CUALQUIER MEDIO CONVENCIONAL O ELECTRONICO, PARA FINES DE ESTUDIO Y INVESTIGACIÓN, DESDE QUE SE CITE LA FUENTE.
Ficha catalográfica preparada por la Sección de Atendimiento al Usuario del Servicio de la Biblioteca
“Prof. Dr. Sérgio Rodrigues Fontes” de la EESC/USP
Elena Luzia Palloni Gonçalves – CRB 8/44.64
1. Agua potable y saneamiento. 2. América Latina y el Caribe. 3. Análisis comparativo. 4. Paraguay. I. Malheiros, Tadeu. II. Título.
Monografía (Especialización en Saneamiento y Recursos Hídricos) – Escuela de Ingeniería de São Carlos da Universidad de São Paulo, 2018.
Alvarez Helguero, Fabian Análisis comparativo del sector de agua potable y
saneamiento del Paraguay en el contexto de América Latina y el Caribe / Fabian Alvarez Helguero; orientador Tadeu Malheiros. -- São Carlos, SP, 2018.
A473a
AGRADECIMENTOS
A Dios por sobre todo, por su intervención en todos los aspectos de mi vida, cualesquiera
sean ellos.
Al Estado Paraguayo y al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y todo el
funcionariado detrás de éste proyecto, por la oportunidad de ser útil a mi país y a los demás a
través de los conocimientos adquiridos en ésta beca.
A mi pareja de vida Belén, a mi familia y a mi Maestro por estar presentes en cada
momento brindando su apoyo y respaldo.
Al profesor Tadeu Malheiros por orientarme durante el trabajo, por su ejemplo de vida
sencilla y coherencia de conciencia con el medio ambiente.
A los profesores del Departamento de Hidráulica y Saneamiento de la EESC/USP por
no escatimar en cuanto a traspaso de conocimiento y disponibilidad de enseñanza; sin olvidar
a los funcionarios de secretaría y apoyo por su cordialidad y amabilidad.
A mis colegas de grupo de estudio y a mis colegas becarios que atravesaron este proceso
con camaradería y compañerismo.
A mi nefróloga Dra. María Mayor y equipo médico que me apoyaron con consultas via
Whatsapp y me dieron tranquilidad para seguir éste curso.
A Giuliana Battaglia y Fernando Falvo por su acogida en São Carlos brindando su
amistad y calidez humana.
Tantas personas que estuvieron involucradas en este proceso tanto directa como
indirectamente; quedo con gratitud a todos y cada uno de ellos.
EPÍGRAFE
“Es el derecho natural de todo ser humano
tener una sociedad libre de violencia, un
cuerpo libre de enfermedad, una respiración
libre de agitación, una mente libre de estrés,
un intelecto libre de prejuicios, una memoria
sin traumas, un ego libre de arrogancia y una
conexión directa con su propio Ser.”
Sri Sri Ravi Shankar (2014)
RESUMEN
ALVAREZ, F. U. Título: Análisis comparativo del sector de agua potable y saneamiento del
Paraguay en el contexto de América Latina y el Caribe. 2018. 66 p. Monografía
(Especialización) – Escuela de Ingeniería de São Carlos, Universidad de São Paulo, São
Carlos, 2018.
La propuesta de este trabajo fue la de contextualizar el sector de agua potable y
saneamiento de diferentes países de América Latina y el Caribe, verificar las tendencias
evolutivas de diferentes aspectos que constituyen determinados instrumentos de políticas
públicas del sector en cada país, para posteriormente ser comparados con la situación paraguaya
de una manera mas adaptada.
Para poder realizar análisis comparativo, fue necesario traer a contexto las diferentes
situaciones socioeconómicas y políticas por los que atraviesan los países. Posteriormente fueron
descritos los principales instrumentos de políticas públicas que constituyen a los sectores de
agua potable y saneamiento, para detallar en base a eso, los estados y enfoques de los diferentes
países y así poder evaluar las tendencias, y estado de su situación en éste ámbito. Tan solo un
36% de los países analizados poseen una política del sector, el 63% posee un Plan Nacional
sectorial, el 59% un marco legal específico, el 77% posee un ente rector definido, el 68% un
ente regulador, el 100% posee un ente ejecutor de inversiones ya sea a nivel nacional o
supranacional y tan solo el 22% posee un sistema de información disponible.
El trabajo concluye reconociendo una tendencia similar en países de contextos
semejantes, en donde se podrían realizar estimaciones y adoptar casos de éxito aplicándolos al
contexto paraguayo y obtener buenos resultados .
Palabras clave: Agua potable y saneamiento, análisis comparativo, América Latina y el
Caribe, Paraguay.
RESUMO
ALVAREZ, F. U. Título: Analise comparativa do setor de agua potável e saneamento do
Paraguai no contexto de América Latina e o Caribe. 2018. 66f. Monografía (Especialização)
– Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2018.
A proposta deste trabalho foi contextualizar o setor de água potável e saneamento de
diferentes países da América Latina e Caribe, para verificar as tendências evolutivas de
diferentes aspectos que constituem determinados instrumentos de políticas públicas do setor
em cada país, para posteriormente serem comparados com a situação paraguaia de maneira
mais adaptada.
Para realizar a análise comparativa, foi necessário contextualizar as diferentes
situações socioeconômicas e políticas pelas quais os países estão passando. Posteriormente, os
principais instrumentos de política pública que constituem os setores de água potável e
saneamento foram descritos detalhadamente nessa base, os estados e abordagens dos
diferentes países e, assim, capazes de avaliar as tendências e o estado de sua situação nessa
área. Apenas um 36% dos países em analise possuem política do setor, o 63% um Plano
Nacional setorial, o 59% um marco legal específico, o 77% possue um ente reitor definido, o
68% um ente regulador, o 100% possue um ente ejecutor ao nivel nacional ou supranacional e
apenas um 22% possue um sistema de informação disponível.
O trabalho conclui reconhecendo uma tendência similar em países de contextos
similares, onde estimativas poderiam ser feitas e casos de sucesso aplicados ao contexto
paraguaio e obter bons resultados.
Palabras llave: Água potável e saneamento, análise comparativa, América Latina e Caribe,
Paraguai
ABSTRACT
ALVAREZ, F. U. Title: Comparative analysis of drinking water and santiation sector of Paraguay in the context of Latin America and the Caribbean. 2018. 66 p. Monography (Specialization) – Engineering School of São Carlos, University of São Paulo, São Carlos, 2018.
The proposal of this work was to contextualize the drinking water and sanitation
sector of different countries of Latin America and the Caribbean, to verify the evolutionary
tendencies of different aspects that constitute certain instruments of public policies of the sector
in each country, to be later compared with the Paraguayan situation in a more adapted way.
In order to carry out comparative analysis, it was necessary to bring to context the
different socio-economic and political situations that the countries are going through.
Subsequently, the main public policy instruments that constitute the drinking water and
sanitation sectors were described, to detail on that basis, the states and approaches of the
different countries and thus be able to evaluate the trends, and state of their situation in this
area. Only 36% of the analized countries has a sector policy, 63% has a National Plan, 59% a
specific legal structure, , 77% has a defined rector entity, 68% a regularor entity, 100% has an
invest executor on a national level or supranational and only 22% has an available information
system.
The work concludes recognizing a similar tendency in countries of similar contexts,
where estimates could be made and success cases applied to the Paraguayan context and obtain
good results.
Key words: Drinking water and sanitation, comparative analysis, Latin America and the
Caribbean, Paraguay.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Comparativo entre IDH, % de Área Urbana y cumplimiento ODM.........................1
Figura 2 – Composición del Gasto de inversión pública en ALC, 2014 ...................................9
Figura 3 – Estructura del sector de APS…………………….…..............................................12
Figura 4 – Estructura del sector de APS en Paraguay..............................................................17
Figura 5 – Niveles de Cobertura en Paraguay...........................................................................23
Figura 6 – Evolución de relación del Estado con prestadores..................................................48
Figura 7 – Matriz DAFO del sector de APS en Paraguay........................................................49
LISTA DE TABLAS
Tabla 1 – Contexto demográfico de ALC...................................................................................5
Tabla 2 – Inversión en APS como % del PIB.............................................................................8
Tabla 3 – Historia cronológica del sector de APS en Paraguay................................................16
Tabla 4 – Distribución de cobertura de prestadores. ................................................................23
Tabla 5 – Resumen de situación de ALC en sistema de saneamiento…………..……………45
Tabla 6 – Resumen de propuestas y respectivos impactos.………………………..…………56
LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS
ALC América Latina y el Caribe
APS Agua Potable y Saneamiento
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
COMITE 874 Comité Interinstitucional del Sector de agua Potable y Saneamiento CORPOSANA Corporación de Obras Sanitarias
DAPSAN Dirección de Agua Potable y Saneamiento
DIGESA Dirección General de Vigilancia Sanitaria
ERSSAN Ente Regulador de Servicios Sanitarios
ESSAP Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay
IDH Índice de Desarrollo Humano
INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra INDI Instituto Paraguayo del Indígena
MADES Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MDN Ministerio de Defensa Nacional
MDS Ministerio de Desarrollo Social
MEC Ministerio de Educación y Cultura
MH Ministerio de Hacienda
MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
MSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
MUVH Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat
ODM Objetivos del Milenio
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OMS Organización Mundial de la Salud
ONU Organización de las Naciones Unidas
PIB Producto Interno Bruto
PMSAS Plan de Modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento
SEN Secretaría de Emergencia Nacional
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
STP Secretaría Técnica de Planificación
USAPAS Unidad de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitarioz
SUMARIO
1 INTRODUCCIÓN............................................................................................................. 1
2 OBJETIVOS…………….................................................................................................. 2
3 METODOLOGÍA……..................................................................................................... 3
4 CONTEXTO GENERAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE............................... 4
5 ANATOMÍA DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO..................... 11
6 SITUACIÓN DEL PARAGUAY…………………………………………..................... 14
6.1 Análisis histórico del Paraguay…………………………………………..................... 14
6.2 Actores del sector de Agua Potable y Saneamiento…………….………..................... 17
6.3 Análisis de la situación de Agua Potable y Saneamiento……...…………..................... 21
7 SITUACIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE..…………………..................... 25
7.1 Resumen y destaques de los diferentes países analizados en el sector de APS….......... 46
8 ANÁLISIS COMPARATIVO DEL PARAGUAY CON LOS DEMÁS PAÍSES
EN LOS ASPECTOS ANALIZADOS..………………….................................................. 49
8.1 Política del sector.............................................................................................….......... 50
8.2 Legislación……...............................................................................................….......... 51
8.3 Institucionalidad y Gobernabilidad....................................................................….......... 52
8.4 Regulación……………………….....................................................................….......... 52
8.5 Prestadores……………………….....................................................................….......... 53
8.6 Información…………………….....................................................................….......... 55
8.7 Propuestas……………………….....................................................................….......... 55
9 CONCLUSIÓN………………….....................................................................….......... 59
REFERENCIAS............................................................................................................ 61
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 1
1. INTRODUCCIÓN
El sector de Agua Potable y Saneamiento (APS) en América Latina y el Caribe (ALC)
posee niveles de evolución similares, las tendencias en cuanto a los diferentes componentes del
sector recorren en su mayoría un camino semejante al del conjunto de todos los países en
desarrollo; es más, en la siguiente figura puede apreciarse una relativa semejanza en la mayoría
de los países el Índice de Desarrollo Humano de los países con relación al porcentaje de área
urbana.
Figura 1. Comparativo entre IDH, % de Área Urbana y cumplimiento de ODM
Fuente: Elaboración propia basado en CEPAL, 2015 y UNDP, 2016 *Países ordenados en orden decreciente de IDH de derecha a izquierda.
Los compromisos asumidos dentro de la comunidad internacional (Objetivos de
Desarrollo del Milenio, Objetivos de Desarrollo Sostenible, etc.) suponen el cimiento de las
planificaciones estratégicas para concretar el crecimiento y mejora contínua en cuanto a la
provisión de servicios y las estrategias para llevarlas a cabo. De igual forma, la evolución y las
diferencias en cuanto a la disminución de la brecha de provisión de los servicios entre áreas
rurales y urbanas suponen desafíos importantes; de manera hasta casi contradictoria, éste sector
geográfico es una región que posee abundantes recursos naturales, especialmente recursos
hídricos. La situación se complejiza al considerar que la distribución es asimétrica, tanto dentro
de un mismo país y como con países limítrofes; lo que representa esfuerzos políticos y
compromiso aún mayor.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 2
Sin embargo, de manera más específica el desarrollo y evolución del sector
considerando a los países como ejemplos aislados, tienen diferencias significativas en algunos
ámbitos en comparación a otros o al conjunto. Esto es debido probablemente a las diferentes
situaciones políticas, económicas, sociales, culturales y hasta climáticas que atraviesa cada país
como entidad individual; trayendo consigo sus respectivas consecuencias, aspectos positivos o
dificultades.
Para realizar un análisis comparativo entre las diferentes situaciones no basta solamente
comparar números, sino que hay que desmenuzar el sector y analizar los instrumentos de
políticas públicas que fomentan la formulación del conjunto de medidas y acciones que son
necesarias para el avance del sector. Por un lado tenemos los objetivos políticos y las metas
sectoriales que han sido propuestas por las autoridades; luego el marco legal que es establecido
para direccionar dichas políticas; también se debe considerar a los diferentes actores del sector,
las diferentes instituciones componentes, los aspectos financieros, etc.; y sin dejar de lado las
regulaciones y la operatividad en conjunto tanto de los actores como de los diferentes
instrumentos de políticas públicas involucrados.
Compilando los aspectos mencionados con anterioridad, revisando las tendencias y
realizando un análisis crítico, es posible desarrollar un estudio comparativo más objetivo a nivel
país.
2. OBJETIVOS
� General.
Realizar un análisis crítico comparativo del sector de agua potable y
saneamiento en Paraguay dentro del contexto de América Latina y El Caribe.
� Específicos.
� Contextualizar la situación de América Latina y el Caribe de tal forma entender
el nivel actual y estado del sector.
� Describir la evolución y estado actual de la situación del Paraguay dentro del
sector de agua potable y saneamiento.
� Analizar específicamente la situación de agua potable y saneamiento en cuanto
a institucionalidad, legislación y estructura de prestadores de países de América
Latina y El Caribe.
� Evaluar las potencialidades del Paraguay en comparación a otros países de la
región.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 3
3. METODOLOGÍA
El presente trabajo fue realizado mediante una investigación descriptiva basada
en revisiones bibliográficas del sector de agua potable, saneamiento, economía,
sociología, etc. El acceso a la literatura base para desarrollar el trabajo fue casi en su
mayoría mediante páginas web; tanto sitios oficiales de entidades gubernamentales
pasando por trabajos de grado y postgrado como de organizaciones internacionales que
analizan recopilan diferente tipo información de los países asociados que las componen
(CEPAL, ONU, OMS, SWA, entre otras); que poseen información relativamente
actualizada. Los datos e informes recopilados, en su mayoría correspondían al periodo
entre 2008 y 2015, salvo algunos informes mas actuales.
En Paraguay fueron realizadas también solicitudes formales a entes
gubernamentales como el ERSSAN y MOPC; las cuales tuvieron poco o nulo resultado
debido a las respuestas limitadas y demoradas. Sin embargo de manera extraoficial
gracias a entrevistas y consultas a funcionarios de dichos entes se tuvo un mejor
panorama que posteriormente tuvo que ser respaldado por la escueta información
específica disponible. Esta situación es reflejada de alguna manera a nivel macro en
ALC también, es por eso que los países seleccionados para el estudio se limita a tan solo
veintidós.
Para realizar un estudio comparativo adecuado fue necesario desagregar el
sector de agua potable y saneamiento en diferentes instrumentos de políticas públicas
que son descritas en base a revisiones bibliográficas y el contexto de información
disponible, luego este parámetro fue utilizado de base para comparar y realizar el
análisis estructural del funcionamiento del sector en cada país, realizando un énfasis en
la composición institucional, el marco legal y la estructura de los prestadores del
servicio.
Los análisis críticos del autor son un producto de una recopilación y síntesis
personal de lectura de diferentes autores que son descritos en las referencias
bibliográficas.
4. CONTEXTO GENERAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 4
Es importante conocer algunas de las cifras de los países en análisis para traer a contexto
las diferentes realidades y poder realizar una comparativa más criteriosa en base a parámetros
semejantes. Un aspecto siempre presente en el contexto internacional, es la heterogeneidad
existente en los diferentes países, tanto en situación como en las tendencias sociodemográficas,
políticas a nivel país, situaciones económicas, culturales, etc.
Hay algunas tendencias que deben ser analizadas dentro del contexto de saneamiento,
según Juan Chackiel (CHACKIEL, 2014), existe un patrón de mortalidad que no es presentado
necesariamente de forma lineal, sino que es un resultado de avances y retrocesos en combate
de enfermedades que se creían superadas a nivel poblacional; enfermedades transmisibles tales
como cólera, hantavirus, malaria, tuberculosis, etc; luego el rebrote de éstas enfermedades
estarían relacionadas a la permanencia de una alta pobreza y por el hecho de que grandes
sectores de la población no se benefician con las mejoras de saneamiento ambiental.
A continuación se presenta la Tabla 1 que compara a nivel general el contexto de ALC
por tipo de gobierno, Índice de Desarrollo Humano; la población, superficie con su respectivo
porcentaje de área urbana y finalmente el porcentaje de cumplimiento de la meta 7c. De los
Objetivos del Milenio (ODM).
Tabla 1: Contexto demográfico de ALC.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 5 ODM – Meta 7c.
País Gobierno (1) IDH *
Población (miles Hab)
Superficie (km2)
% Área Urbana Agua Saneamiento
1 Argentina República
federal 0,705 42 874 2 780 000 91,0 100,0 100,0
2 Barbados Democracia
Parlamentaria 0,714 283 430 32,1 100,0 100,0
3 Bolivia Republica de
estado unitario 0,535 10 571 1 098 580 66,8 100,0 78,4
4 Brasil República
federal 0,754 205 960 8 514 880 84,3 100,0 99,4
5 Chile Republica de
estado unitario 0,847 17 899 756 096 88,1 100,0 100,0
6 Colombia Republica de
estado unitario 0,727 47 793 1 141 750 77,7 97,0 96,0
7 Costa Rica Republica de
estado unitario 0,776 4 770 51 100 71,6 100,0 100,0
8 Ecuador Republica de
estado unitario 0,739 15 903 256 370 62,5 100,0 100,0
9 El Salvador Republica de
estado unitario 0,680 6 273 21 040 65,2 100,0 99,3
10 Guatemala Republica de
estado unitario 0,640 16 059 108 890 52,0 100,0 86,7
11 Haití Republica de
estado unitario 0,493 10 608 27 750 47,5 72,9 71,3
12 Honduras Republica de
estado unitario 0,625 7 965 112 490 50,8 100,0 100,0
13 Jamaica Monarquía
Constitucional 0,730 2 783 10 990 53,7 97,2 91,0
14 México República
federal 0,762 122 978 1 964 380 76,5 100,0 100,0
15 Nicaragua Republica de
estado unitario 0,645 6 018 130 370 56,8 100,0 94,4
16 Panamá Republica de
estado unitario 0,788 3 876 75 420 65,2 100,0 94,3
17 Paraguay Republica de
estado unitario 0,693 6 554 406 750 63,4 100,0 100,0
18 Perú Republica de
estado unitario 0,740 30 983 1 285 220 76,9 99,5 99,7
19 Republica
Dominicana Republica de
estado unitario 0,722 10 408 48 670 7,7 100,0 90,4
20 Trinidad y
Tobago Republica de
estado unitario 0,780 1 354 5 130 9,1 95,7 99,3
21 Uruguay Republica de
estado unitario 0,795 3 418 176 220 94,2 100 100
22 Venezuela República
federal 0,767 31 828 916 445 94,0 - -
Fuente: Elaboración propia basado en CEPAL, 2015 y UNDP, 2016 (1) Páginas oficiales de cada país * UNDP define como IDH: Muy Alto >0,800; Alto de 0,700 a 0,799; Medio de 0,550 a 0,699 y Bajo <0,550
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 6
El 77% de los países considerados poseen una estructura de gobierno correspondiente a
un estado unitario, en el cual desde el Gobierno Central son tomadas las decisiones, realizadas
las inversiones, etc.
Por otro lado, es importante observar los países por Índice de Desarrollo Humano (IDH),
(...)un indicador creado para enfatizar que la expansión de las opciones humanas debería ser el criterio principal para evaluar los resultados de desarrollo. El crecimiento económico es un medio para este proceso, pero no es un fin en sí mismo. El IDH también se puede usar para cuestionar las opciones políticas nacionales, preguntando cómo dos países con el mismo nivel de Producto Interno Bruto (PIB) per cápita pueden terminar con diferentes resultados de desarrollo humano. (UNDP, 2018)
Con el IDH, tenemos una combinación de indicadores involucrados que nos brindan un
panorama menos sesgado, puesto que incluye la medición de la riqueza a través del PIB, la tasa
de alfabetización y la esperanza de vida, en donde está incluida de forma indirecta el acceso a
APS.
En el cuadro es también considerado en porcentaje de áreas urbanas de cada país, factor
importante para analizar la distribución de la población dentro de éste contexto,
(...)es llamativo ver que el nivel de vida y acceso a los servicios varía significativamente en función del tamaño de las ciudades. En cuanto más grande es la ciudad, se tiene mayor acceso a servicios. Además de los servicios básicos como el agua potable o el saneamiento, esta tendencia es muy marcada (...) (García, 2017).
Complementando la citación de García 2017, al referirse a una ciudad grande, se refiere a una
ciudad con mayor densidad poblacional, puesto que muchas ciudades grandes poseen
problemas de acceso a servicios en la periferia. Podemos inferir que en el caso de existir una
mayor mancha urbana en un país, salvo algunos casos, existe una mejora en el IDH por tener
mayor acceso a salud, educación un mejor desempeño económico y en consecuencia el
cumplimiento de los ODM en éstos casos sería más accesible y con menor nivel de inversión.
No se encontraron estudios específicos en cuanto a la relación entre el cumplimiento de los
ODS y la migración interna a nivel país de zonas rurales a zonas urbanas. Los resultados
solamente muestran el objetivo alcanzado y en que porcentaje.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 7
También cabe resaltar que la gran mayoría de los países alcanzaron la meta 7c. de los
ODM consistente en Reducir a la mitad, para 2015 la proporción de persona sin acceso
sostenible al agua potable y servicios básicos de saneamiento (Naciones Unidas, 2000);
Según los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la información reportada la región alcanzó una excelente cobertura en agua potable, aunque algunos países no lo lograron. En cuanto al saneamiento, no se alcanzó la meta ODM a nivel regional, y menos de la mitad de los 46 países alcanzaron la meta a nivel nacional. (García, 2017)
Si bien los esfuerzos en algunos países pueden mejorar, esto marca una tendencia inicial
importante en cuanto al sector de APS escalando su importancia de una meta a un objetivo en
sí en la siguiente propuesta de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS); en donde el
Objetivo Nº 6 es “Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento
para todos” (Naciones Unidas, 2016) estableciendo ya un desafío más importante con un
compromiso aún mayor.
Los esfuerzos para cumplir con el Objetivo Nº6 de los ODS tendrían un enfoque especial
en áreas rurales, que constituyen las zonas menos atendidas, puesto que hoy en día la cobertura
de servicios básicos tienen un sesgo en áreas urbanas debido a la densidad poblacional de éstas
zonas.
Para poder cumplir con los ODS, se requieren además, inversiones mayores. En el
siguiente cuadro se exponen los porcentajes de inversión de algunos países considerados que
poseen información disponible en cuanto al porcentaje de inversión tanto del sector público
como del sector privado (en algunos casos el porcentaje de inversión privada no puede ser
diferenciada por falta de información más detallada); el valor de inversión del año 2015 es
comparado con el promedio de los últimos años para tener una idea de la tendencia.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 8
Tabla 2: Inversión en APS como % del PIB
Inversión en APS - 2015 (% del PIB)
Pública Privada Promedio
(2008-2015) Total (2015)
Argentina 0,24 0 0,23 0,24
Bolivia 1,15 0 0,61 1,15
Brasil 0,04 0,09 0,13 0,13
Chile (1) 0,05 0 0,08 0,05
Colombia 0,3 0 0,38 0,3
Costa Rica 0,16 0 0,10 0,16
Ecuador 0,66 0 0,42 0,66
El Salvador 0,16 0 0,27 0,16
Guatemala 0,03 0 0,13 0,03
Honduras 0,04 0 0,09 0,04
México 0,12 0,12 0,27 0,24
Nicaragua 0,58 0 0,63 0,58
Panamá (2) 0,22 0 0,22 0,22
Paraguay 0,13 0 0,14 0,13
Perú 0,47 0 0,63 0,47 Republica
Dominicana (3) 0,08 0 0,1 0,08 Trinidad y Tobago (4) 0,25 0 0,17 0,25
Uruguay (5) 0,23 0 0,24 0,23
Promedio de Inversión Total 0,27 0,28
Elaboración Propia en Base a INFRALATAM, 2015; (1) Hasta 2014; (2) Desde 2010; (3) Sin 2008; (4) Sin 2011; (5) Desde 2012
Se puede observar que por lo menos en el año 2015 la mayoría de los países tuvo una
inversión menor al promedio de los últimos años; sin embargo, el promedio invertido en el 2015
de los países analizados muestra una inversión mayor a la media de los últimos años, dando un
palpite de tendencia media a la mejora o al menos que hay una intención de designación de
rubros estatales. La inversión de ALC en el sector de APS es en promedio 0,27 del PIB hasta
el 2015, con una leve tendencia al aumento; Paraguay se encuentra apenas cerca de la mitad de
inversión media. En ALC existe una larga historia de privatización del sector de aguas, sin
embargo en algunos países los contratos son rescindidos con facilidad o carecen de estabilidad;
por el contrario, Brasil y México se han comprometido a la utilización de mecanismos de
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 9
financiación privada a menor escala mediante contratos municipales a diferencia de otros que
presentan cierto retraso (IMTA, 2018).
Por otro lado, para contrastar el porcentaje de inversión específico, se hace una
desagregación en porcentajes en cuanto a la composición del gasto de inversión pública
promedio en ALC.
Figura 2: Composición del Gasto de inversión pública en ALC, 2014
Fuente: ARMENDÁRIZ, 2016 1/ Excluye Agua y Saneamiento. 2/Servicios públicos incluye inversiones realizadas en organismos de control, de planeación y legislativos. 3/Otras actividades económicas incluye inversiones en comercio, comunicaciones, ciencia y tecnología, industria, sistema financiero y turismo entre otros.
Se evidencia una gran tendencia de inversión en infraestructura y vivienda con servicios
comunitarios; normalmente la inversión en vivienda tiene como consecuencia acceso a agua y
saneamiento básico si bien en el gráfico se encuentran discriminados, por lo que se podría inferir
que en promedio existe de manera indirecta una preeminencia de gasto en el sector de APS
como consecuencia de la inversión de vivienda.
Luego, hay una composición de gasto a nivel público que incluye al sector de APS con
fondos de origen predominantemente públicos y algunas componentes del sector privado que
son vistos principalmente en países con tipo de gobierno federal como Brasil y México, que
denota una posible atracción económica debido a asociaciones público privada o inversiones
registradas en ampliaciones de sistemas ya existentes; es posible que existan inversiones en
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 10
otros países pero no necesariamente son discriminadas como privadas debido a falta de sistemas
de información unificadas en el sector.
� Aprendizaje del capítulo: En las áreas urbanas, es más fácil el acceso a agua potable
y saneamiento adecuados debido a la concentración poblacional, pero análogamente en
áreas rurales es un desafío por lo contrario. En ALC existe una migración interna
importante hacia áreas urbanas debido a la globalización, lo cual genera un acceso al
sector de APS sin inversión específica.
De todas formas, en general existe una tendencia a aumento de la inversión sectorial y
mejora de calidad de gasto público que podría ser atribuida debido a los compromisos
asumidos con la comunidad internacional, para reducir las enfermedades por
vehiculación hídrica, para mejorar la calidad de vida de la población o una combinación
de las alternativas anteriores.
Considerando la migración del sector rural al urbano e inversión específica del sector,
como consecuencia es reflejada una mejora significativa del indicador de desarrollo
humano de cada país; que engloba varios aspectos, tanto sociales, económicos como de
salud. El factor de calidad de acceso podría estar comprometido
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 11
5. ANATOMÍA DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Para tener un criterio base, es necesario establecer cuáles serían las condiciones
generales y componentes que debería tener mínimamente el sector de APS en un país, luego
(...) las actividades requeridas para la operación de un sector de agua potable y
saneamiento se pueden dividir en (al menos) tres papeles distintos.
● El diseño de políticas sectoriales, por lo cual se entiende la definición de
una estrategia global para el sector abarcando una serie de metas
específicas y un plan concreto de acción. Dentro del diseño de políticas
sectoriales, se pueden distinguir entre las relacionadas con el desarrollo
físico del sector y las vinculadas con el tema de solidaridad social.
Mediante esta última función se reconoce que el servicio de agua y
alcantarillado tiene un carácter político irreducible, pero se evita que las
consideraciones políticas se conviertan en obstáculos para el
funcionamiento adecuado del sector.
● La prestación del servicio, que consiste en todas las actividades técnicas
y comerciales involucradas con el abastecimiento de agua potable y
saneamiento básico. Dentro de la prestación del servicio se pueden
distinguir entre la operación de la infraestructura existente, y su
ampliación mediante programas de inversiones.
● La regulación, que consiste en vigilar que la prestación del servicio no
perjudique de algún modo el bien social. En el caso del sector de agua y
saneamiento, esta regulación tiene dos facetas. Primero, la prestación del
servicio implica unos impactos profundos sobre la salud pública, la
abundancia del recurso hídrico y la calidad del medio-ambiente acuático,
los cuales requieren ciertas medidas de control social. Segundo, el hecho
de que no haya posibilidad de plena competencia en la prestación del
servicio implica la necesidad de proteger al usuario de los posibles
abusos asociados con la posición monopólica. (FOSTER, 1996)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 12
Sin embargo, también existen otros componentes importantes; que si bien son
consecuencias de la aplicación de las mencionadas más arriba, amerita resaltarlas, como ser, la
legislación específica del sector, la administración de inversiones de infraestructura y también,
no menos importante, velar por los aspectos ambientales y de disponibilidad hídrica.
En el siguiente gráfico se esquematizan y encuadran los diferentes aspectos y actores
intervinientes que debieran ser tomados en cuenta al momento de analizar de manera
desagregada el sector de APS, ejemplificados como una idealización de una estructura sectorial
que incluya diferentes ámbitos de modo a cubrir de una manera global la totalidad del sector a
nivel país.
Figura 3: Estructura del sector de APS.
Fuente: Elaboración propia.
Luego, un sector de APS debería estar compuesto por:
a. Un ente rector que diseñe las políticas, que defina las estrategias para el sector con
metas específicas y planes de acción. Éste debería pertenecer al gobierno central, de tal
forma a tener la autoridad respaldada.
b. Un cuerpo legal sólido, coherente con la realidad del país y las políticas adoptadas que
sea específico para la situación de tal forma a que genere una sinergia a las demás
acciones.
c. Un ente regulador cuyo objetivo sea el de vigilar el servicio y protección del usuario de
posibles abusos asociados a la naturaleza monopólica del servicio; esto incluye la
calidad del servicio, la regulación de tarifas y establecimiento de concesiones mediante
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 13
contratos, etc. Éste ente, debería ser autónomo en cuanto a presupuesto, compuesto en
su comisión por el sector público, sector privado y tener participación de la sociedad.
d. Un ente ejecutor, encargado de invertir en obras de infraestructura dentro sector de
acuerdo a las políticas establecidas, los objetivos y las necesidades; podría ser una
entidad dependiente del ente rector con influjo del ente rector, puesto que debería dejar
la administración de las infraestructuras a los eventuales prestadores del servicio bajo
la supervisión reguladora.
e. Salud pública, trabajando en conjunto con el ente regulador en cuanto a establecimiento
de rangos permitidos de calidad de potabilidad de agua, control y aplicación de medidas
necesarias para asegurar la salud pública en la distribución.
f. Un órgano ambiental que regule los aspectos ambientales involucrados en el proceso y
análisis de los recursos hídricos, tanto de toma de agua como de disposición final de los
efluentes cloacales. De una forma más adecuada debería inferir mediante una
regulación macro enfocada al uso y disposición de acuerdo a cuencas hidrográficas y
sus interconexiones más que la limitación política entre municipios.
g. Prestadores del servicio, que se encarguen de la operación y/o implementación de
infraestructura y su ampliación mediante sistemas de inversión. Deberían ser
descentralizados de tal forma a alcanzar a una mayoría poblacional; debe poseer una
administración dinámica y alta respuesta ante los clientes, por lo que es recomendable
una presencia importante del sector privado ya sea en carácter exclusivo o mixto.
h. Poseer un sistema de información es imprescindible, tanto para toma de decisiones
como para retroalimentación del sector. La disponibilidad de la información involucra
a todos los actores, incluso a la sociedad civil, haciendo más tangible la realidad del
sector, evidenciando sus necesidades, las metas y los logros. Éstos sistemas de
información, idealmente deberían ser de igual forma autónomos y descentralizados.
La interacción de diferentes organismos y actores en el sector de APS es de suma
importancia, puesto que existen varios aspectos a ser considerados a nivel país tales como:
calidad y sostenibilidad del sector, medio ambiente, regulaciones, aplicaciones de la legislación
específica del sector y cumplimiento de metas y objetivos. Al final de cuentas, los instrumentos
de políticas públicas del sector son herramientas para el correcto funcionamiento a nivel macro
del sistema.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 14
6. SITUACIÓN DEL PARAGUAY
6.1. Análisis histórico sectorial en Paraguay.
Según (ESSAP, 2018) a principios de la década de 1950 , Asunción era la única capital
en Latinoamérica que no tenía un sistema de abastecimiento de agua potable para la creciente
población. Los esfuerzos más significativos aplicados al sector datan entonces desde 1954 en
donde es creada la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA), empresa pública cuyo
objetivo era atender las necesidades en cuanto a distribución de agua potable y alcantarillado
sanitario a la ciudad de Asunción.
Posteriormente, en la década de 1970 debido al aumento de la población y desarrollo en
otras ciudades del país es creado el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA),
órgano dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS); cuyo
objetivo era atender a las comunidades con población menor a 10.000 habitantes. Las
comunidades con población mayor quedarían a cargo de CORPOSANA (ESSAP, 2018)
El año 2000 se inició un cambio importante en la organización del sector de agua y
saneamiento en Paraguay con la promulgación de la Ley General del Marco Regulatorio y
Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (Ley Nº
1614/2000). Con la promulgación de esa ley también fue creado el Ente Regulador de Servicios
Sanitarios (ERSSAN) (PARAGUAY, 2000).
En el contexto de descentralización de entidades del Estado el gobierno estableció el
marco jurídico para la liquidación de CORPOSANA reemplazándola por la Empresa de
Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP) con mismo objetivo que el anterior con la diferencia
de su estructura legal, esta vez ya en el marco de una sociedad anónima regida por el derecho
privado (ESSAP, 2018).
Al ser establecido el marco regulatorio mediante la emisión de la Ley 1614/2000 que
crea el Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN) también se establece la titularidad y
competencia de la prestación y provisión del servicio será de carácter público, correspondiente
al Estado Paraguayo a través del Poder Ejecutivo; a su vez éste establece que debe ser asistido
por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) en su ejercicio de titularidad
(PARAGUAY, 2000); a lo que éste ministerio crea la Unidad de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario (USAPAS) (MOPC, 2018).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 15
En el año 2009, es aprobado el préstamo del Banco Mundial en el contexto del Proyecto
de Modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento (PMSAS), cuyo objetivo es
incrementar la eficiencia, cobertura y sostenibilidad de los servicios de abastecimiento de agua
y saneamiento en Paraguay a través de la mejora de la gestión dentro del sector, de los servicios
en el área metropolitana de Asunción y del acceso a los servicios sostenibles en zonas rurales.
Esta modernización y apoyo consta de 3 componentes: fortalecimiento institucional (MOPC,
ERSSAN y Secretaría del Ambiente - SEAM), suministro en zonas urbanas con apoyo de
inversiones prioritarias en infraestructuras y educación en materia de higiene en áreas rurales a
través de fortalecimiento del SENASA (MOPC, 2009).
Como consecuencia del PMSAS, en el marco de fortalecimiento institucional en el
MOPC la USAPAS es reemplazada por la Dirección de Agua Potable y Saneamiento
(DAPSAN) y para el cumplimiento de la rectoría sectorial ejercida por el MOPC es establecido
que el órgano encargado del diseño de las políticas, incluyendo las de financiamiento, con
destino al desarrollo de los sistemas de APS es la DAPSAN (MOPC, 2018).
Dentro de ese contexto también ocurrieron acontecimientos importantes del sector,
como ser uno de ellos la creación del Comité Interinstitucional del Sector de agua Potable y
Saneamiento (Comité 874), con el objeto de facilitar la coordinación y articulación del accionar
de las entidades públicas y privadas y de los organismos de cooperación intervinientes en todo
el territorio nacional; conforman éste comité el Ministerio de Obras públicas y Comunicaciones,
el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social a través de
SENASA, la Secretaría Técnica de Planificación (STP), la Secretaría del Ambiente (hoy
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADES), el Ente Regulador de los Servicios
Sanitario (ERSSAN) y la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP). Otro evento
significativo más reciente es la promulgación de la Ley de Efluentes Cloacales (2015) que tiene
por objeto regular el tratamiento, depuración, vertido, control y fiscalización de los efluentes
cloacales antes de la descarga final a los cuerpos receptores; tiene por objeto regular el
tratamiento, depuración, vertido, control y fiscalización de los efluentes cloacales antes de la
descarga final a los cuerpos receptores; en donde se designa como autoridad de aplicación de
ésta ley al ERSSAN (aún no se encuentra reglamentada), (MOPC, 2018).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 16
Tabla 3: Historia cronológica del sector de APS en Paraguay.
Año Acto Descripción
1954 Ley 244/54 Creación de la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA)
1972 Ley 369/72
Creación del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA) - Dependiente del Ministerio de Salud Pública y
Bienestar Social
2000 Ley 1614/00 Creación del Ente Regulador de Servicios Sanitarios
2000 Ley 1615/00 Se crea la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay Sociedad
Anónima (ESSAP S.A.)
2002
Decreto Reglamentario Nº
18.880/02 Marco regulatorio y tarifario del servicio público de agua potable y
alcantarillado sanitario.
2009 Resolución MOPC
Nº37/2009 Se crea la Unidad de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario (USAPAS)
2009 Ley 3908/09 Aprueba el convenio de préstamo para Proyecto de Modernización
de Agua Potable y Saneamiento (Banco Mundial)
2010 Decreto Nº
5369/10 Se crea y Reglamenta la Dirección de Agua Potable y Saneamiento
2010 Decreto Nº
5516/10 Modifica parcialmente y amplía el reglamento de la Ley 1615/00
2011 Resolución MOPC
Nº1876/2011 Se aprueba estructura organizacional de la DAPSAN
2013 Decreto Nº 874/13 Se crea el Comité Interinstitucional de Coordinación del Sector de
Agua Potable y Saneamiento.
2015 Firma de Contrato
de Concesión ESSAP S.A. formaliza la concesión con el Estado Paraguayo.
2015 Ley 5428/2015 Ley de efluentes cloacales.
2017 Resolución MOPC
Nº 968/2015 Se reorganiza la estructura de la DAPSAN.
2018
Plan Nacional de Agua Potable y
Saneamiento
Marco de referencia para establecer objetivos, estrategias y acciones para universalizar los servicios adecuados de APS en
Paraguay. Fuente: Elaboración propia en base a MOPC, 2018.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 17
6.2. Actores del Sector del Agua Potable y Saneamiento. Figura 4: Estructura del sector de APS en Paraguay.
Fuente: Elaboración propia en base a MOPC, 2018. MADES: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Anteriormente Secretaría del
Ambiente - SEAM)
ERSSAN: Ente Regulador de Servicios Sanitarios
MSP y BS: Ministerio de Salud Pública y bienestar Social
SENASA: Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (Dependiente de MSP y BS)
MOPC: Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
DAPSAN: Dirección de Agua Potable y Saneamiento (Dependiente de MOPC)
DIGESA: Dirección General de Vigilancia Sanitaria (Dependiente de MSP y BS)
ESSAP: Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay.
MDN: Ministerio de Defensa Nacional
MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadería
DINCAP: Dirección Nacional de Coordinación y Administración de Proyectos (Dependiente
del MAG)
Entidades Binacionales: Itaipú (Paraguay - Brasil) y Yasyreta (Paraguay - Argentina)
SEN: Secretaría de Emergencia Nacional
MEC: Ministerio de Educación y Cultura
INDERT: Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 18
SAS: Secretaría de Acción Social
INDI: Instituto Paraguayo del Indígena
MUVH: Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat (Anteriormente Secretaría Nacional de
la Vivienda y el Hábitat - SENAVITAT)
MH: Ministerio de Hacienda
CAPA: Cámara Paraguaya del Agua
FEPAJUS: Federación Paraguaya de Juntas de Saneamiento
Como fue mencionado con anterioridad, la titularidad de la competencia para prestar el
servicio de provisión de APS será siempre de naturaleza pública y corresponde al Estado
Paraguayo a través del Poder Ejecutivo. Luego éste delega la rectoría sectorial, ejercida por el
MOPC a través de la DAPSAN.
El ERSSAN es una entidad autárquica dependiente de la Presidencia de la República, su misión
principal es regular la prestación del servicio, supervisar el nivel de calidad y eficiencia,
controlar y verificar la correcta aplicación de normas, obligaciones y sanciones establecidas en
el Marco Regulatorio. No se ocupa del saneamiento sobre el territorio paraguayo sino procura
mejorar la eficiencia y fortalecer las funciones principales, (ERSSAN, 2017).
El MADES tiene como función la formulación de políticas, la coordinación, la
supervisión y la ejecución de las acciones ambientales, los planes, programas y proyectos
enmarcados en el Plan Nacional de Desarrollo 2030 referentes a la preservación, conservación,
recomposición y el manejo de los recursos naturales; además de ser la autoridad de aplicación
de la ley de los recursos hídricos del Paraguay, con la función de regular la gestión sustentable
e integral de todas las aguas y los territorios que la producen; también es autoridad de aplicación
de la ley de Evaluación de Impacto Ambiental en cuyo marco es responsable de otorgar las
Declaraciones de Impacto Ambiental para la construcción y operación de los sistemas de APS
(MOPC, 2018).
Paralelamente a la DAPSAN en la estructura presentada en la figura, se encuentra
SENASA, dependiente del MSP y BS y tiene como función promover y ejecutar obras de
infraestructura para la provisión de APS; considerando la planificación y ejecución de dichos
proyectos en zonas rurales a través de la creación de Juntas de Saneamiento integradas por
miembros de la comunidad beneficiada con los servicios de provisión. Además realiza acciones
de asesoramiento técnico, administrativo y financiero de dichas juntas. A su vez, DIGESA
también es una dependencia del MSP y BS que desarrolla funciones que corresponden a
regulaciones y controles en temas de salud ambiental; su función es ejercer la vigilancia
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 19
sanitaria de la calidad del agua para consumo humano para todo el país mediante su laboratorio
de agua (MOPC, 2018)
Ya observando desde un punto de vista más ejecutivo/operacional, se encuentra la
ESSAP como la primera concesionaria de servicios de provisión en Paraguay, presta el servicio
de agua potable y alcantarillado sanitario a las localidades del país de más de 10.000 habitantes.
Su área concesionada corresponde a 31 ciudades, abasteciendo con agua potable a alrededor de
1.700.000 personas y con alcantarillado sanitario a aproximadamente 622.300 personas en todo
el país (MOPC, 2018).
Por otro lado, paralelamente se tienen a los proveedores de agua donde se aglomeran
varias organizaciones como ser Juntas de Saneamiento que son entidades con persona jurídica
constituidas con el apoyo de SENASA, inicialmente fueron conformadas para prestar el servicio
de APS a poblaciones rurales y urbanas con población menor a 10.000 habitantes, aunque
existen juntas que han crecido y superado los 20.000 en algunos casos; existen más de 20.000
Juntas de Saneamiento en todo el país (ERSSAN, 2017). Las aguateras privadas constituyen
emprendimientos privados que en general iniciaron sus operaciones en las periferias de los
medios urbanos, prestando servicio de provisión de agua potable en poblaciones en las que la
atención de ESSAP y/o las Juntas de Saneamiento no llegaba.
Las municipalidades y gobernaciones también se encargan del abastecimiento de agua
y saneamiento muchas de ellas tienen una participación importante en cuanto al apoyo a las
juntas de saneamiento y otros prestadores. Dentro del Plan Nacional de Agua Potable y
Saneamiento (MOPC, 2018), contempla el fortalecimiento de las Mesas Intersectoriales de
Agua y Saneamiento (MIAS) que impulsan la participación de gobiernos subnacionales así
como de todos los sectores interesados en mejorar los sistemas en funcionamiento y/o expandir
los servicios.
Finalmente los pequeños prestadores comunitarios son los constituidos por
organizaciones o comisiones vecinales, reconocidas en su mayoría por los municipios, pero que
no constituyen Juntas de Saneamiento ya que no han sido registrados por el SENASA y carecen
de persona jurídica, (ERSSAN, 2017).
Por otro lado y trabajando en conjunto dentro de ésta distribución de responsabilidades
y funciones se encuentran las diferentes entidades del gobierno central que en desarrollo de sus
objetivos y atribuciones con injerencias tanto directas como indirectas dentro del sector de APS
por citar algunas de ellas tenemos:
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 20
- El Comando de Ingeniería dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, que se
encarga de realizar proyectos tanto de agua potable como de saneamiento para los
destacamentos militares y también de forma indirecta para las comunidades cercanas.
- El Ministerio de Educación y Cultura tiene un aporte significativo principalmente en
construcción de escuelas y también cumplen un rol importante en la educación sanitaria.
- El Ministerio de Agricultura y Ganadería apoya a inversiones sostenibles y
asesoramiento técnico para usos consuntivos del agua a través de la Dirección Nacional
de Coordinación y Administración de Proyectos. Es considerado un aporte considerable
al ámbito de saneamiento y ahorro de recursos.
- La Secretaría de Acción Social (hoy Ministerio de Desarrollo Social - MDS) asigna
recursos a sistemas de abastecimiento de agua potable y alcantarillado de manera
ocasional o indirecta enfocados a poblaciones y comunidades en situación de pobreza o
pobreza extrema.
- El Ministerio de Hacienda tiene a su cargo administrar el patrimonio y el proceso
presupuestario del Estado Paraguayo además de participar activamente en la
planificación y la programación de la financiación de las obras de infraestructura y las
relaciones con los organismos multilaterales de crédito. Por un lado, la Dirección de
Sistema de Inversión Pública de la Subsecretaría de Estado de Economía tiene como
objetivo dirigir y administrar el Sistema Nacional de Inversión Pública y el Banco de
Proyectos; incluidas las concesiones y Alianzas Público Privada, además de dictaminar
la viabilidad sobre el estado de ejecución de los proyectos durante su ciclo de vida. Por
otro lado se encuentra vinculada al proceso la Dirección General de Empresas Públicas,
que tiene a su cargo el monitoreo, supervisión y evaluación de Empresas Públicas y
Sociedades Anónimas con participación accionaria mayoritaria del Estado (caso
ESSAP), en donde a través de instrumentos y herramientas de control para la evaluación
de la gestión económica, contable, técnica, administrativa y presupuestaria, éstas
empresas son monitoreadas.
- El Instituto Paraguayo del Indígena tiene como una de sus funciones la de prestar
asistencia científica, técnica, jurídica, administrativa y económica a las comunidades
indígenas, por cuenta propia o en coordinación con otras instituciones y gestionar la
asistencia de entidades nacionales o extranjeras; en el caso del sector de agua potable
saneamiento existe un aporte importante además de colaborar con estadísticas y
necesidades de las comunidades indígenas.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 21
- El Ministerio de Urbanismo, vivienda y Hábitat, centra sus gestiones en posibilitar el
acceso a una vivienda adecuada a familias de diferentes estratos socio económicos de la
población, de manera directa al brindar soluciones habitacionales incluyen servicios de
provisión de agua y saneamiento básico en donde hay una intervención directa en el
sector.
- El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Desarrollo de la Tierra, posee una
intervención semejante al MDS, aportando como institución responsable de promover
la integración armónica de la población campesina al desarrollo económico y social de
la nación, adecúa la estructura agraria promoviendo el acceso a la tierra rural, saneando
y regularizando su tenencia, coordinando y creando las condiciones propicias para el
desarrollo que posibilite el arraigo conducente a la consolidación de los productores
beneficiarios, configurando estrategias que integren participación, productividad y
sostenibilidad ambiental.
- La Secretaría de Emergencia Nacional tiene una acción fuerte en cuanto a gestión y
reducción de riesgos de desastres en el Paraguay; a través de ella se iniciaron los trabajos
de las Mesas Intersectoriales de Agua y Saneamiento en la zona del Chaco, insertando
un modelo de gestión articulada que posteriormente fue reflejada en otras zonas del
país.
- No con menor importancia también existe un aporte significativo de los organismos de
la Sociedad Civil; constituidos por organizaciones no gubernamentales, la Cámara
Paraguaya del Agua (CAPA), las diferentes asociaciones de Juntas de Saneamiento y la
Federación Paraguaya de Juntas de Saneamiento; que en la mayoría de los casos ejercen
funciones de asistencia técnica a los prestadores.
6.3. Análisis de la situación del Sector de Agua Potable y Saneamiento.
� Institucionalidad y gobernanza.
Según MOPC, 2018, la rectoría y la titularidad del servicio del sector de APS, el proceso
de creación y posicionamiento estratégico del ente rector no ha sido rápido ni claro y puede
considerarse aún en desarrollo. Por otro lado, también menciona que la regulación de los
servicios debe ser fortalecida , puesto que el hecho de tener numerosos pequeños proveedores
de servicios y un gran prestador como lo es ESSAP; presenta desafíos de supervisión.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 22
La situación de los prestadores del servicio no escapa de la realidad de varios países de
ALC al tener una gran cantidad de prestadores con situaciones de operación muy heterogéneas,
habiendo también superposición en las áreas de prestación, falta de calidad y por sobre todo
insuficiencia en las tarifas cobradas generando esto amenazas a la sostenibilidad financiera y
operativa de los prestadores.
La gestión urbana es mayormente atendida por ESSAP, sin embargo las limitaciones
que posee la empresa contribuye a la creación de pequeños prestadores comunitarios
coexistiendo en áreas ya concesionadas. El enfoque centralizado de la empresa en Asunción y
su área metropolitana descuida otras ciudades importantes.
La gestión rural tiene limitaciones en cuanto a la capacidad técnica, presupuestaria y
operativa para asistir a las Juntas de Saneamiento por SENASA; también existe una falta de
asistencia técnica permanente, lo que lleva al deterioro de los servicios en el tiempo (MOPC,
2018)
� Fuentes de financiamiento
La fuente principal de financiamiento del sector es el presupuesto público a través del
Presupuesto General de la Nación, apoyada en gran parte con créditos externos de la
cooperación internacional (MOPC, 2018).
Los recursos estatales asignados al sector son ejecutados básicamente a través del MSP
y BS - SENASA y el MOPC. Por otro lado otro programas relacionados al sector pero no
exclusivos con las entidades que constituyen actores del sector.
Cabe resaltar que no existe normativa que dictamine un financiamiento presupuestario
de fuente exclusiva para el sector de agua potable y saneamiento (MOPC, 2018).
� Cobertura
El 2016, el 95,3% de la población paraguaya contaba con acceso a fuentes mejoradas de agua
para beber y el 80,3% de la población tenía acceso a saneamiento mejorado (MOPC, 2018); sin
embargo la cobertura de agua para consumo por redes a nivel nacional es de solo el 78%, la
cobertura de alcantarillado sanitario es de solo 11% y tan solo 2% de las aguas cloacales son
tratadas (ERSSAN, 2017). El dato de porcentaje cobertura de alcantarillado sanitario para el
informe de ERSSAN fue calculado en base a la población con acceso al servicio en
comparación a la población total; esto podría variar, puesto a que las áreas rurales no necesitan
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 23
necesariamente servicio de alcantarillado, sino que soluciones individuales podrían ser
suficientes y mas adecuados.
Figura 5: Niveles de Cobertura en Paraguay
Fuente: (ERSSAN, 2017)
Tabla 4: Distribución de cobertura de prestadores.
Composición de prestadores para
Agua Potable
Composición de prestadores para
Alcantarillado Sanitario
Juntas de Saneamiento 43,1% 3,6%
ESSAP 27,1% 84,5% Aguateras Privadas 12,3% 0,9%
Comisiones Vecinales 11,4% 1,8% Otros 6,1% 9,2%
Fuente: (ERSSAN, 2017)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 24
Hasta el año 2017, de acuerdo con los registros de la ERSSAN, se tienen identificados
más de 4.400 prestadores de provisión de agua corriente y saneamiento a través de
alcantarillados sanitarios, de los cuales se identifican solamente 46 sistemas de alcantarillado
sanitario en el país (MOPC, 2018). De esta cantidad de prestadores, tanto de agua potable como
de alcantarillado sanitario, la cobertura de cada tipo de prestador está distribuida como se
muestra en la Tabla 4.
Si bien las soluciones de saneamiento por alcantarillado sanitario son recomendables
principalmente para zonas más densamente pobladas y no así para comunidades rurales
(alrededor del 40% de la población del país) generalmente más dispersas, los niveles de
cobertura son los más bajos de la región de América Latina y el Caribe (MOPC, 2018)
� Tecnologías de la información y comunicaciones.
Existe una gran dificultad en el manejo, recolección, procesamiento y divulgación de datos e
información del sector. La cantidad de organismos del sector genera documentos y datos no
sistematizados, ni claros ni estandarizados (PEREZ, 2017; MOPC, 2018):
- No existe un control de los sistemas de información de los cuales la rectoría del
sector pueda obtener datos e información relevante, por lo que la alta
dependencia de sistemas de entidades externas hace que la gestión de la
información sea desestructurada.
- En este sentido, la generación de información y de los indicadores propios de la
rectoría no es sistemática y, adicionalmente, no cubren a todo el sector.
- La gestión de conocimiento es desestructurada y no cuenta con un repositorio de
información que permita centralizar, articular y ordenar la información asociada
en términos de política, legales, empresariales, asistencia técnica, entre otros.
- La agregación de información de las diferentes fuentes a las cuales se accede
para gestionar la política y la información relacionada es inexistente.
- No hay un modelo de memoria institucional único para generar información
coherente hacia el sector y los ciudadanos y usuarios.
- Hay una visión parcial de los proyectos del sector (particularmente en
planeación y ejecución), característica fundamental para una integración de
resultados adecuada.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 25
7. SITUACIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
A modo general, existe una tendencia a la descentralización de la prestación de los
servicios, casi siempre a nivel municipal. Muchos países han adoptado políticas tendientes a
asegurar la administración despolitizada de los servicios, con un criterio más técnico y
comercial. Sin embargo, muchos prestadores públicos cuentan todavía con un gobierno
corporativo con alta dependencia del nivel central o subnacional de gobierno, lo que resta
autonomía (ORTUSTE, 2014)
Con relación a los planes y metas de los países de la región, varios presentan coberturas
nominales altas o inclusive aspiran a lograr la universalidad de los servicios en los próximos
años.
ALC es una región que posee abundantes recursos naturales, en especial recursos
hídricos, no obstante que la distribución es asimétrica, lo que genera retos a la gobernabilidad
hídrica al interior de otros países e inclusive entre países vecinos (JORAVLEV, 2014).
i. Argentina.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: Los prestadores de servicio, tanto
públicos como privados poseen funciones reguladas a nivel provincial y las entidades
reguladoras se encuentran afederadas. A nivel de país, se cuenta con asesoría técnica,
financiación y apoyo por parte del Ente Nacional de Obras Hidráulicas de Saneamiento
(ENOHSA) desde 1995 (ARGENTINA, 1995), dependiente de la Secretaría de
Infraestructura y Política Hídrica del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.
Por otro lado, los objetivos y bases de desarrollo a nivel país están delimitadas por un
plan nacional bianual, (...)de acuerdo al organigrama y competencias del Gobierno Nacional el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento fue formulado por la Subsecretaría de Recursos Hídricos - SSRH (Unidad de Agua Potable y Saneamiento - UAPyS) perteneciente a la Secretaría de Obras Públicas - SOP del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda - MIOPyV. (MINISTERIO DEL INTERIOR, OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA - MIOPYV, 2017)
El ente rector del sector es la Subsecretaría de Recursos Hídricos a través de la
Dirección Nacional de Agua Potable y Saneamiento por competencias asignadas en la
estructura del Gobierno Nacional desde el año 2012 (MIOPYV, 2017). Según el Plan
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 26
Nacional de Agua Potable y Saneamiento el sector carece de un sistema de información
sustentado con base de datos.
Debido al sistema de gobierno federal, cada provincia aprueba su marco
regulatorio de los servicios.
� Legislación: Cuerpos legales provinciales, no existe ley de APS ni ley de aguas en
específico.
� Estructura de prestadores: Existen prestadores tanto públicos como privados; analizando
la proporción de prestadores cerca del 30% (ORTUSTE, Franz, 2014) constituyen
privados con predominancia municipal en cambio el sector privado tiene una mayoría
de agrupaciones vecinales y cooperativas siendo de menor participación en cuanto a
cantidad las sociedades anónimas,
ii. Barbados.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El único prestador de servicios de
toda la isla es Barbados Water Authority - BWA, creado en 1980 que a su vez es regida
por la Autoridad de Servicios de Saneamiento (Sanitation Service Authority, SSA); es
la encargada del monitoreo, evaluación, control y protección de las fuentes de agua de
interés público. (BWA, 2014)
� Legislación: Existen 2 principales instrumentos de política que marcan el rumbo del
país en materia sectorial (ORTUSTE, 2014): la Política Nacional de Desarrollo
Sostenible, elaborada por la Comisión Nacional para el Desarrollo Sostenible junto con
la División de Medio Ambiente y el Plan Estratégico Nacional donde son fijadas metas
para mejorar el servicio del sector.
� Estructura de prestadores: Un único prestador encargado del suministro de APS.
iii. Bolivia (Estado plurinacional):
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El Ministerio de Medio Ambiente y
Agua (MMAyA), creado en 2009, coadyuva en formular políticas, normas además de
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 27
impulsarlas y difundirlas, gestión de los servicios a través de la Entidad Rectora del
sector, el Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico (VAPSB). La
Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico
(AAPS) es una entidad pública existente desde el 2009, descentralizada y con autonomía
de gestión; cumple funciones de control, supervisión, fiscalización y regulación de las
actividades del sector, principalmente a las Entidades Prestadoras de Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSA; éstas últimas poseen asistencia técnica y
fortalecimiento institucional a través del Servicio Nacional para la Sostenibilidad de
Servicios en Saneamiento Básico (SENASBA), una entidad descentralizada del
MMAyA que fué creada el mismo año. Para la ejecución, seguimiento y evaluación de
los proyectos del MMyA se encuentra la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua
(EMAGUA). También se encuentra el Consejo Interinstitucional del Agua (CONIAG)
que constituye un espacio de diálogo y concertación entre el gobierno y las diferentes
organizaciones. (ORTUSTE, 2014). Poseen una política sectorial elaborada para un
plazo de 2016 a 2020 (MMyA, 2015)
� Legislación: El hecho de mayor resalte en cuanto al marco legal del sector, en donde en
la constitución política del Estado Plurinacional se consagra el agua como un “derecho
fundamentalísimo para la vida” (BOLIVIA, 2009). También se encuentra la Ley 2066 -
2000 - Ley de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en donde se definen los roles
institucionales del sector y las condiciones de otorgación de concesiones, licencias y
registros. La Ley Marco de la Madre Tierra (Ley 300 de 2012) establece las directrices
entorno a la gestión de los recursos naturales como bienes colectivos de interés público.
� Estructura de los prestadores: La prestación de los servicios es realizada a través de las
EPSA o lo realizan directamente los gobiernos municipales a través de una Unidad
Municipal. Las EPSA son definidas como personas jurídicas que pueden tener alguna
de las siguientes formas de constitución (ORTUSTE, 2014):
- Empresa Pública Municipal o Intermunicipal.
- Cooperativa de Servicios Públicos.
- Asociación Civil.
- Empresa Mancomunitaria Social.
- Pueblos Indígenas y originarios, comunidades indígenas y campesinas.
- Comités de Agua, juntas vecinales o cualquier estructura reconocida por ley.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 28
iv. Brasil.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El Gobierno Federal tiene la
responsabilidad del desarrollo y la coordinación de las políticas federales a través del
del Ministerio de las Ciudades y dentro del mismo la Secretaría Nacional de
Saneamiento Ambiental (SNSA); que tiene como uno de sus principales objetivos
coordinar y promover la integración de los servicios de agua potable además de aseo
urbano y drenaje pluvial, que constituyen lo que en el país se ha denominado el sector
de saneamiento básico. Los municipios están obligados a desarrollar planes de APS y
establecer regulación y supervisión de los mismos, además de ser requisito para poder
acceder a fondos federales. También dependiente de la SNSA se encuentra el Sistema
Nacional de Informaciones sobre Saneamiento (SNIS) el sistema más importante de
informaciones del sector. No existe agencia nacional de regulación, ya que esta
competencia pertenece de manera descentralizada a las entidades subnacionales. Otros
actores a nivel nacional son los Ministerios de Integración Nacional, Medio Ambiente
por medio de la Agencia Nacional de Aguas (ANA) y el Ministerio de Salud a través de
la Fundación Nacional de Salud (FUNASA) (ORTUSTE, 2014). El Plan Nacional de
Saneamiento Básico delimita las estrategias del sector a nivel de gobierno central, el
último emitido es del 2013 (MINISTERIO DAS CIDADES, 2013).
� Legislación: Con la promulgación del la Ley 11.445/2007 de Saneamiento, que
establece las directrices nacionales para el saneamiento básico, que fue reglamentada
mediante el Decreto 7.217/2010 se establece la institución del marco legal a nivel
federal, la ley define las directrices nacionales para servicios de saneamiento, además
de establecer la Política Federal de Saneamiento Básico (BRASIL, 2007).
� Estructura de los prestadores: La prestación de los servicios corresponde a los
municipios, salvo en áreas metropolitanas donde la responsabilidad es compartida con
los estados (ORTUSTE, 2014). La mayoría de los estados tienen sus servicios operados
por delegación (compañías estaduales) creados por ley municipal específica o también
operadores privados. Los proveedores municipales están asociados en la Asociación
Nacional de Servicios Municipales de Saneamiento (ASSEMAE), las estaduales en la
Asociación de Empresas Estaduales de Saneamiento Básico (AESBE) y los operarios
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 29
privados formaron la Asociación Brasileña de Concesionarias Privadas de Servicios
Públicos de Agua y Alcantarillado (ABCON). (ORTUSTE, 2014)
v. Chile.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: Las empresas sanitarias formulan
planes de desarrollo con horizonte de 15 años de manera quinquenal de tal forma a
satisfacer la demanda proyectada. Estos planes tienen que cumplir los estándares
definidos por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) creado en 1990
(CHILE, 1990, ORTUSTE, 2014). La entidad rectora sectorial en el ámbito urbano es
el Ministerio de Obras Públicas (MOP), que tiene a su cargo la reglamentación de la
legislación sectorial y el otorgamiento de las concesiones a través de la SISS. Por otro
lado, en cuanto a materia tarifaria la rectoría corresponde al Ministerio de Economía,
Fomento y Turismo; mientras que el Ministerio de Salud se encarga de la fiscalización
de las normas de calidad de agua potable. En el ámbito rural el MOP financia y asiste
el abastecimiento de agua potable a través de la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH);
por otro lado, el financiamiento de saneamiento se encuentra a cargo de la División de
Desarrollo Regional, perteneciente a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior (OMS, 2000). El Plan Nacional
de Saneamiento, delimita un horizonte de proyecto y metas desde el 2017 al 2021
� Legislación: Las principales legislaciones del sector son la Ley General de Servicios
Sanitarios (DFL 382) de 1989, la Ley de Tarifas de Servicios Sanitarios (DFL 70) de
1988, la Ley de Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de
Alcantarillado (Ley 18778 /1989), la Ley que crea la Superintendencia de Servicios
Sanitarios (Ley 18902 /1990) y las Leyes 18.777 y 18.885 que le autorizan al estado a
desarrollar actividades empresariales en materia sectorial; estas últimas permitieron un
fortalecimiento sectorial como paso previo a la reforma de 1998 (Ley 19.549) en la que
se modifica el marco regulatorio, esta vez para posibilitar la participación privada de los
servicios.(Ortuste, 2014)
� Estructura de los prestadores: A partir de 1998, con el nuevo marco regulatorio se
posibilitó la venta de paquetes accionarios de las sociedades anónimas estatales, en
donde aproximadamente el 99% de los clientes urbanos son atendidos por dichas
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 30
empresas y el porcentaje restante es atendido por otros prestadores (SISS, 2016), entre
los cuales se encuentran cooperativas y municipales (con mayor participación). Por otro
lado los clientes rurales son atendidos en un 90% por comités de agua potable rural
como organizaciones comunitarias funcionales a cargo de los municipios y la diferencia
está a cargo de modelos cooperativos sujetos a fiscalización por el Ministerio de
Economía Fomento y Turismo. (ORTUSTE, 2014)
vi. Colombia.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: A partir del 2006, la Dirección General
de Agua y Saneamiento fué elevada de jerarquía, tornándose Viceministerio de Agua y
Saneamiento (VAS), dependiente del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
generando un gran impulso al sector. El VAS está a cargo de promover el desarrollo
sostenible a través de la formulación y adopción de las políticas, programas, proyectos
y regulación para el acceso de la población a agua potable y saneamiento básico
(LÓPEZ, Alberto, 2012). Siendo que el campo de regulación y control le pertenece a la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) definiendo los
criterios para prestación eficiente de servicios y establecer las normas de fijación
tarifaria. Por otro lado la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)
es un ente multisectorial de control y supervisión que cuenta con Superintendencias
delegadas, entre ellas la de agua potable, alcantarillado y aseo. Finalmente las empresas
prestadoras de servicios constituidas por empresas de servicios públicos (ESP),
pudiendo ser éstas públicas, privadas o mixtas. Cuenta con un Sistema Único de
Información de Servicios Públicos Domiciliarios (SUI), administrado, mantenido y
operado por la SSPD y también las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
(EICE) (ORTUSTE, 2014). El Plan Director 2018 - 2030 delimita las tareas y da un
panorama del sector. (MINVIVIENDA, 2018).
� Legislación: Así como Bolivia, Colombia también posee una reforma constitucional
desde 1991 (COLOMBIA, 1991), abriendo paso a un Estado regulador; luego en 1994
se emite la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios que define la prestación de los
servicios por operadores sujetos a regulación, control y supervisión. (ORTUSTE, 2014).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 31
� Estructura de los prestadores: La mayoría de las empresas prestadoras son catalogadas
como organizaciones autorizadas, que representan el 55% de las registradas en la SSPD,
siendo asociaciones de usuarios, Administraciones Públicas Cooperativas (APC),
Cooperativas, Empresas Asociativas de Trabajo, Juntas Administradoras, Juntas de
Acción Comunal y Precooperativas que operan esencialmente en áreas rurales; seguidas
por los municipios que prestan servicios en forma directa (20%). Las ESP y EICE tienen
mayor participación en el mercado (52% y 37% respectivamente) en tanto que los
municipios prestan servicios a solo el 7% y las organizaciones autorizadas al remanente
4%. (ORTUSTE, 2014)
vii. Costa Rica.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados (AyA) es la entidad encargada de la rectoría técnica de
los servicios de APS en todo el país, con la facultad de delegar en otros prestadores.
(AyA, 2017). Por otro lado, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
(ARESP), es la entidad encargada de regular la cantidad de los servicios públicos en
general y fijar la metodología de cálculo de las tarifas de los mismos; además cuenta
con la Intendencia de Aguas. En cuanto a rectoría de recursos hídricos a nivel nacional
se encuentra la Dirección de Aguas, dependiente del Ministerio de Ambiente y Energía,
quien otorga las concesiones de aprovechamiento de agua. A nivel operativo se
encuentran las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y
Alcantarillados comunales en Costa Rica, también conocidas como ASADAS,
ascienden a más de 2000 organizaciones comunales, que funcionan como
organizaciones sin fines de lucro, bajo el marco legal de la Ley de Asociaciones. Las
ASADAS en Costa Rica administran los sistemas de acueducto y alcantarillado
comunales, bajo un esquema de delegación de la administración, acordado con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, mediante un Convenio de
Delegación de Administración; las municipalidades también se encargan de administrar
proveer servicios del sector, reguladas por la Contraloría General de la República. El
Ministerio de Salud es responsable de controlar la contaminación hídrica y normatiza
además de fiscalizar la calidad del agua potable y la disposición de excretas y aguas
servidas en los cuerpos de agua. (ORTUSTE, 2014)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 32
� Legislación: La primera ley y marco del sector es la de Aguas, Ley 276 de 1942; por
otro lado la Ley General de Agua Potable (Ley 1634 - 1953), donde establece
obligaciones y derechos entre el prestador y los usuarios y también que las
municipalidades tuvieran cargo de administración de los acueductos de su área de
competencia;la Ley 2726 - 1961 que crea el AyA dejándola como encargada de los
servicios de Agua Potable y Saneamiento de todo el país. La Ley General del Salud
(Ley 5395 - 1973) que indica que el agua es un bien de utilidad pública y define la
prelación del agua para consumo sobre cualquier otro uso; también la Ley 5395, que
faculta al Ministerio de Salud de controlar la calidad de los recursos hídricos; finalmente
la Ley 7893 - 1996 que crea la ARESP y a través suyo con la intendencia de aguas
(AyA, 2016, 2017 y ORTUSTE, 2014).
� Estructura de los prestadores: las ASADAS y otros sistemas comunales atienden un
cuarto de la población, fundamentalmente rural y periurbana por delegación del AyA.
Las municipalidades un 16%; un 4% de la población la Empresa de Servicios Públicos
de Heredia S.A. con naturaleza particular, puesto que es creada por Ley pero se gestiona
como una entidad privada. La diferencia es atendida por la AyA. (Ortuste, 2014)
viii. Ecuador.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: La Secretaría Nacional del Agua
(SENAGUA) es la autoridad rectora de recursos hídricos, APS (ECUADOR, 2013); que
cuenta a su vez con la Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento (SAPS),
responsable de la definición de políticas, planes y estrategias sectoriales. La tarea de
regulación tarifaria y control de calidad de los servicios está delegada a la Agencia de
Regulación y Control del Agua (ARCA) y también se crea la Empresa Pública del Agua
(EPA) mediante el Decreto Ejecutivo Nº 310 (ECUADOR, 2014); estas tres
instituciones componen la Autoridad Única del Agua, que representa la autoridad
máxima en la materia (ECUADOR, 2015)
� Legislación: Ecuador modifica su Constitución el 2008 reconociendo “el derecho a una
vida digna, que asegure la salud, alimentación y nutrición, agua potable, vivienda,
saneamiento ambiental, educación, trabajo, empleo, descanso y ocio, cultura física,
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 33
vestido, seguridad social y otros servicios sociales necesarios”. Ley de Recursos
Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua del 2014 garantiza el derecho humano al
agua como el derecho de todas las personas a disponer de agua limpia, suficiente,
salubre, aceptable, accesible y asequible para uso personal y doméstico en cantidad,
calidad, continuidad y cobertura, entre otros aspectos; también prohíbe toda clase de
privatización del agua (ORTUSTE, 2014). Por otro lado, la designación de funciones y
creación de instituciones actoras están regidas por los Decretos Ejecutivos 310 y 650
(ECUADOR, 2014, 2015).
� Estructura de los prestadores: Los servicios en áreas rurales son proveídos por Juntas
Administradoras de Agua Potable (JAAP) bajo un modelo comunitario y en cuanto al
área urbana se prestan mediante tres modelos de gestión: Empresa pública
Metropolitana de Agua Potable y Saneamiento de Quito (EPMAPS) para la capital, la
Empresa Pública Municipal de Teléfonos, Agua Potable y Alcantarillados (ETAPA) el
municipio de Cuenca y como caso excepcional la empresa INTERAGUA de Guayaquil,
empresa privada con contrato de concesión. (ORTUSTE, 2014).
ix. El Salvador.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: La Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados (ANDA) está a cargo de los servicios de APS a nivel
nacional, siendo una institución autónoma; en cuanto la responsabilidad para definir
políticas en el sector recae en la Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, el
Ministerio de Salud (MINSAL) es el encargado de vigilar la calidad del agua potable y
el Ministerio de Ambiente y de Recursos Naturales (MARN) tiene la responsabilidad
de la protección de los recursos hídricos; no existe entidad de regulación sectorial
(ANDA, 2017)
� Legislación: La Ley General de Aguas se encuentra en propuesta de anteproyecto desde
el 2014. Los medios de implementación para avanzar en las expansiones de agua
potable y saneamiento son los planes estratégicos de la ANDA y del Fondo de Inversión
Social para el Desarrollo Local. (ORTUSTE, 2014)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 34
� Estructura de los prestadores: La ANDA es el principal proveedor de servicios; las
Juntas Administradoras de Acueductos rurales o Asociaciones Rurales, son entidades
sin fines de lucro existentes ante en Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial
o de los municipios para funcionar como operadores de sistemas específicos (ANDA,
2017)
x. Guatemala.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El 2010 se creó la Unidad Especial de
Ejecución Administrativa para el Control del Agua Potable y Saneamiento, dependiente
del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), como ente rector. En
conjunto con la Secretaría Específica del Agua dependiente de la Vicepresidencia de la
República acompañan la institucionalización del sector. Por otro lado la Secretaría
General de Planificación y Programación (SEGEPLAN) es el encargado del
ordenamiento de planificación nacional y el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) establece las regulaciones y normativas a cuestiones vinculadas con
el medioambiente, incluyendo las descargas de aguas residuales. El Instituto de
Fomento Municipal brinda capacitación, asistencia técnica, financiera y administrativa
a los municipios (encargados de ejecución) incluyendo los aspectos relativos a APS
(MSPAS, 2013)
� Legislación: El país no cuenta con régimen legal e institucional especial para
administrar el agua como bien natural, social y económico ni para el conjunto de
derechos y obligaciones de los diversos usos; el marco legal se organiza en cuatro
instrumentos: la Constitución Política, la Ley General de Descentralización, el Código
Municipal y el Código de Salud. (ORTUSTE, 2014)
� Estructura de los prestadores: La provisión de los servicios de APS es descentralizada
bajo la responsabilidad de los municipios, también en áreas rurales, sin embargo en éstas
últimas se conformaron entidades de base comunitaria (Comités Administradores de
Agua Potable) creados con poca participación de la municipalidad local (ORTUSTE,
2014).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 35
xi. Haití.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El ente rector en APS es el Ministerio
de Obras Públicas Transporte y Comunicaciones (MTPTC) y bajo su autoridad se crea
la Dirección Nacional de Agua Potable y Saneamiento (DINEPA), además de diez
Agencias de Abastecimiento Regional de Agua Potable y Saneamiento (OREPA); en
cuanto a planificación en el sector de salud corresponde al Ministerio de Salud de la
Población (MSPP) y esto incluye APS. (ORTUSTE, 2014)
� Legislación: Desde el 2009 rige la Ley marco sobre la Organización del Sector de
Abastecimiento de Agua y Saneamiento, que fortalece la política de gobierno así como
la coordinación y control en cuanto a proveedores de servicios. La DINEPA la reducción
de la inequidad y mejora en el ámbito de saneamiento a través de la Estrategia de
Saneamiento y el Plan de Atención del Cólera del 2013 al 2022 (ORTUSTE, 2014).
� Estructura de los prestadores: Las OREPA son instancias regionales de la DINEPA a
cargo de los servicios de APS en zonas urbanas que se apoyan en operadores particulares
para la operación de los sistemas; las OREPA sustituyeron a la Autoridad Central
Metropolitana de Agua (CAMEP) luego de su colapso a causa del terremoto en 2010
(ORTUSTE, 2014).
xii. Honduras.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El ente rector es el Consejo Nacional
de Agua Potable y Saneamiento (CONASA), integrado por cuatro Secretarías de Estado
(Salud, quien preside; Interior y Población; Recursos Naturales y Ambiente; y Finanzas)
con la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON). En cuanto a la operativa, el
Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) es la empresa
estatal encargada de proveer servicio de agua potable; pero actualmente estas funciones
están siendo transferidas a las municipalidades. El Ente Regulador de los Servicios de
Agua Potable y Saneamiento (ERSAPS) es una institución adscrita a la Secretaría de
Estado de Salud que regula, fiscaliza y controla la prestación de servicios. (ORTUSTE,
2014)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 36
� Legislación: La reforma constitucional del 2012 declara el acceso al agua y saneamiento
como derecho humano; un avance importante constituye la Ley General de Aguas (DL
181 - 2009) que establece principios y regulaciones para la gestión de recursos hídricos
para el aprovechamiento del agua. La Ley de Municipalidades (1990) da potestad a las
mismas para la gestión de los servicios de APS y la Ley Marco del Sector de Agua
Potable y Saneamiento (2003) dispone que SANAA transfiera los servicios prestados
hasta entonces a las municipalidades, la ley Marco creó también el CONASA y al
ERSAPS (ORTUSTE, 2014)
� Estructura de los prestadores: Ésta puede considerar los siguientes modelos de gestión
urbana: Privado, Mixto Municipal, Unidades Municipales Desconcentradas y los
Servicios Municipales de Agua, Saneamiento y Aseo (SERMUNAS); además de la
gestión directa municipal (ORTUSTE, 2014); la mayoría de los sistemas administrados
por el SANAA han sido transferidos a las municipalidades (CONASA, 2013)
xiii. Jamaica.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El Ministerio de Agua, Territorio,
Medio Ambiente y Cambio Climático (MWLECC) establece las políticas de los sectores
que llevan su nombre, la Autoridad de Recursos Hídricos (WRA) es la responsable de
gestión, protección y asignación del agua. El Ministerio de Salud desarrolla e
implementa las políticas y la legislación para promover prácticas de saneamiento
adecuadas, establece y monitorea los aspectos relativos con la calidad del agua. La
Oficina de Regulación de Servicios Públicos (OUR) está a cargo de regular, entre otros,
la provisión de APS; aprobar tarifas y establecer objetivos para mejorar la eficiencia de
los servicios. En la parte operativa se encuentra la Comisión Nacional del Agua (NWC)
a cargo de servicios y por otro lado la Compañía Rural de Abastecimiento de Agua
atiende la población rural. (ORTUSTE, 2014)
� Legislación: Existen planes y políticas a ser seguidas, tales como la Política del Sector
del Agua, Estrategia y Plan de Acción; la Política Nacional de Salud Nacional y el Plan
Nacional de Desarrollo de Jamaica (ORTUSTE, 2014).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 37
� Estructura de los prestadores. La NWC posee un 90% del suministro del agua potable
de Jamaica, siendo que la recolección, tratamiento y disposición de aguas residuales
urbanas y la provisión en zonas rurales es compartida con los Consejos Parroquiales.
También existen proveedores de servicios locales privados más pequeños con licencias
no exclusivas por máximo 10 años (ORTUSTE, 2014)
xiv. México.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: La entidad que coordina la política y
planificación del sector es la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); es un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SERMANAT). La prestación de los servicios en zonas urbanas es efectuada por los
municipios mediante organismos operadores, mayormente son entidades públicas
descentralizadas de la administración municipal; los municipios también prestan los
servicios de forma directa a través de juntas de agua y saneamiento municipales
(ORTUSTE, 2014).
� Legislación: Tuvieron reforma de la Constitución Política el 2012 en donde se reconoce
el derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y
doméstico en forma suficiente. La Ley de Aguas Nacionales reformada el 2004 señala
que la explotación, uso y aprovechamiento de aguas nacionales por parte de los sistemas
del Distrito Federal se realicen mediante asignaciones que otorgue la Autoridad del
Agua; además de la responsabilidad sobre el tratamiento de las aguas residuales de uso
público urbano. El documento rector de la política hídrica es el Programa Nacional
Hídrico (PNH) que es aprobado por el Ejecutivo Federal (CONAGUA, 2014)
� Estructura de los prestadores: En las áreas rurales, las Juntas o Comités del agua se
encargan de los servicios; siendo que en el sector urbano, mayormente la
responsabilidad recae en las municipalidades que lo realizan a través de organismos
operadores que actúan como entidades similares a las empresas públicas municipales.
En la zona metropolitana de la ciudad de México lo realiza el Sistema de Aguas de la
Ciudad de México (SACMEX) y en la zona de Guadalajara el Sistema Intermunicipal
para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la Zona Metropolitana (SIAPA)
(ORTUSTE, 2014).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 38
xv. Nicaragua.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: La Autoridad Nacional del Agua
(ANA)que posee facultades técnicas-normativas, operativas y de control y seguimiento
para ejercer administración nacional de los recursos hídricos; dependiente de ésta se
encuentra la Dirección General de Agua Potable y Saneamiento como instancia de
planificación para su respectivo uso en el sector. Ciertas funciones de la Rectoría las
ejerce la Secretaría de la Presidencia (SERPRES), encargada de normar los planes
sectoriales y coordinar con las instituciones del sector. El Ministerio de Salud (MINSA)
tiene la facultad de vigilancia sanitaria de los sistemas y el Ministerio del Ambiente y
los Recursos Naturales (MARENA) tiene a su cargo la regulación de descargas de las
plantas de tratamiento de aguas residuales a los cuerpos receptores. La asignación de
concesiones y fijación de tarifas se encuentran a cargo del Instituto Nicaragüense de
Acueductos y Alcantarillado Sanitario (INAA). La prestación de los servicios para la
población urbana corresponde a la Empresa Nicaragüense de Acueductos y
Alcantarillados Sanitarios (ENACAL), además de operadores independientes; y en el
ámbito rural es proveído por los Comités de Agua Potable y Saneamiento (CAPS)
(ORTUSTE, 2014).
� Legislación: La reforma de la Constitución Política de 1995, obliga al Estado proveer,
regular y facilitar la prestación de los servicios básicos a la población, entre ellos los de
agua. El marco regulatorio sectorial lo constituye la Ley General de Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario (Ley 297 - 1998), cuya aplicación recae sobre el
INAA. En el marco de la Ley General de Aguas Nacionales (Ley 620 - 2007) se
establece que el servicio de suministro de agua potable no será objeto de privatización
alguna y será siempre de carácter público; la Ley Especial de Comités de Agua Potable
y Saneamiento (Ley 722 - 2010) ratifica los derechos humanos y constitucionales
aplicables a áreas rurales. La Ley 620, crea la ANA, además de asignarle funciones; la
Ley General de Salud (Ley 423 - 2002) se asigna al MINSA la facultad de vigilancia
sanitaria (ANA, 2008)
� Estructura de los prestadores: La prestación a nivel urbano corresponde a ENCA y tiene
alcance nacional por medio de las delegaciones departamentales. En las áreas rurales,
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 39
el Nuevo Fondo de Inversión Social de Emergencia (Nuevo FISE) financia y supervisa
obras hidráulicas y sanitarias, siendo que la ejecución de las mismas corresponde a las
municipalidades y su operación a los CAPS (ORTUSTE, 2014)
xvi. Panamá.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: Uno de los primeros entes del sector
es el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN). El Ministerio de
Salud (MINSA) se encarga de coordinar el desarrollo de la política del sector mediante
la Dirección del Subsector del Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (DISAPAS); en
el ámbito rural la prestación de servicios se realiza a través de Juntas Administradoras
de Acueductos Rurales (JAAR) y en cuanto al ámbito indígena la Dirección de Asuntos
Sanitarios Indígenas (DASI). La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) es una
entidad autónoma del Estado que como parte de sus funciones otorga permisos para la
descarga de aguas residuales y monitorea la calidad de los recursos hídricos. En cuanto
a regulación tarifaria y fiscalización cuenta con la Autoridad Nacional de los Servicios
Públicos (ASEP). La formulación y ejecución de programas del sector se realiza a través
del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CONADES) dependiente del
Ministerio de la Presidencia (ORTUSTE, 2014)
� Legislación: La Ley 77 - 2001, que reorganiza el IDAAN, fortalece a los prestadores
nacionales y modifica legislación anterior (de 1997) que establecía el marco regulatorio
de las actividades relacionadas con la prestación de los servicios de APS (ORTUSTE,
2014).
� Estructura de los prestadores: A nivel urbano cuenta con un único prestador de alcance
nacional, el IDAAN que realiza sus funciones a través de Gerencias Regionales. En
aquellos lugares donde el IDAAN no está en capacidad de brindar los servicios, la ASEP
puede otorgar licencias temporales para terceros. En cambio a nivel rural, los acueductos
son manejados por las JAAR, de base comunitaria, que se encuentran registradas en el
MINSA y son supervisadas por el mismo (ORTUSTE, 2014). Actualmente se encuentra
como proyecto de ley, la creación de una empresa pública de saneamiento encargada de
desarrollar las metas establecidas por el Programa de Saneamiento de Panamá
(PANAMÁ, 2018).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 40
xvii. Perú.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: EL Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (MVCS) es el ente rector a través del Viceministerio de
Construcción y Saneamiento (VMCS) que diseña, norma y ejecuta la política y el plan
nacional; se encuentra también en el contexto el rol de la Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento (SUNASS) que se encarga de fijar tarifas de oficio (OPS,
2006) Las municipalidades provinciales son responsables de los servicios que pueden
ser a través de Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS). A los efectos
de asegurar la sostenibilidad de los servicios y emitir normativas en cuanto a la
composición dirigente de las EPS, se encuentra el Organismo Técnico de la
Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS) (ORTUSTE, 2014).
� Legislación: En 1994 se promueve la Ley 26338, Ley General de Servicios de
Saneamiento; también la Ley para Optimizar la Gestión de las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento (Ley 28879 - 2006) y se establecen nuevas tarifas para revertir
el rezago tarifario. Posteriormente se promulga la Ley de Modernización de los
Servicios de Saneamiento (Ley 30045 - 2013), creando el OTASS y reafirmando al
MVCS/VMCS como rector (ORTUSTE, 2014)
� Estructura de los prestadores: En zonas urbanas actúan las EPS, con autonomía de
gestión empresarial, presupuestal y política de inversión, con mecanismos de
compensación que a las que realicen programas o proyectos de asistencia técnica a los
prestadores rurales. Las EPS pueden ser mayores, medianas (ambas entre 15.000 y
40.000 conexiones) o menores (menos que 15.000 conexiones); por otro lado se
encuentra el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) ejerciendo
sus funciones en el área metropolitana de Lima, que es una empresa estatal de derecho
privado. En el ámbito rural se encuentran las Juntas Administradoras de Servicios de
Saneamiento (JAAS), integradas por un directorio integrado por 5 personas ad honorem
(ORTUSTE, 2014).
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 41
xviii. República Dominicana.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: Las atribuciones rectoras están
delegadas al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MISAP), al Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), al Instituto Nacional de Recursos
Hidráulicos (INDRHI), al Ministerio de Industria y Comercio (MIC) y al Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) (ORTUSTE, 2014) La responsabilidad
de suministro de agua y servicios de saneamiento fue asignada al Instituto Nacional de
Aguas Potables y Alcantarillados (INAPA) entre otras corporaciones que reemplazan
las funciones de INAPA en otras zonas, que son autoreguladas. INAPA también posee
la rectoría de la prestación (INAPA, 2016).
� Legislación: En la Constitución del 2010, se dispone que el consumo humano de agua
tiene prioridad sobre cualquier otro uso (MEPyD, 2018). En 1962 se crea el INAPA por
Ley 5994, teniendo un esquema centralizado. No existe legislación específica del sector,
siendo que la Ley General de Agua Potable y Saneamiento sigue en análisis desde 2012
(ORTUSTE, 2014)
� Estructura de los prestadores: La prestación de servicios en zonas urbanas y rurales es
responsabilidad del INAPA, con la coexistencia de juntas comunitarias a cargo de varios
servicios. Se exceptúan de éste la Ciudad de Santo Domingo proveída por la
Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD), La
Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN),
CORAAPPLATA para la Provincia de Puerto Plata, CORAAMOCA para Mocay
COAAROM para La Romana; todas ellas empresas públicas autónomas (ORTUSTE,
2014; INAPA, 2016)
xix. Trinidad y Tobago.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: La Autoridad de Agua y
Alcantarillado (WASA) presta servicios a nivel nacional, además de aprobar métodos y
diseños para los desarrollos privados y comerciales; la Autoridad de Gestión del Medio
Ambiente (EMA) otorga certificaciones ambientales y evaluación de impacto
ambiental; siendo que el Ministerio de Gobierno Local es responsable de proporcionar
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 42
orientación, facilitación y seguimiento a las 14 Corporaciones Municipales en cuanto a
prestación de servicios sanitarios. Por otro lado la Comisión de Industrias Reguladas
(RIC) asegura que los servicios públicos sean de buena calidad, eficientes y a costos
razonables (entre esas empresas se encuentra WASA) (ORTUSTE, 2014).
� Legislación: El marco legal del sector en el país está conformado por la Política de
Gestión de los Recursos Hídricos, las Políticas Nacionales de Medio Ambiente y la Ley
de creación de WASA (ORTUSTE, 2014).
� Estructura de los prestadores: El servicio es brindado por WASA, cuyo Directorio es
nombrado por el Ministro por un periodo de 5 años (ORTUSTE, 2014)
xx. Uruguay.
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: El ente rector en materia de aguas es
la Dirección Nacional de Aguas, incluyendo APS, dependiente del Ministerio de
Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVTOMA); la Unidad
Reguladora de Energía y Agua (URSEA) regula y fiscaliza actividades tanto
energéticas, de gas por redes y combustibles como las de APS. Sin embargo la
definición de políticas nacionales del sector y el apoyo a la URSEA es desempeñada
por la Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (COASAS), constituida por miembros
de la sociedad civil, sector universitario; representantes de varios ministerios, el
Congreso de Intendentes y Obras Sanitarias del Estado (OSE). A nivel subnacional, las
Intendencias Departamentales se encargan de drenaje pluvial urbano y la fiscalización
de instalaciones sanitarias internas de las viviendas (ORTUSTE, 2014)
� Legislación: El reconocimiento del agua y saneamiento como derecho humano y cuyo
servicio sea provisto en forma exclusiva por el Estado fué manifestado el 2004 mediante
referéndum; luego la Ley 18610, Política Nacional de Aguas (2009) ratifica dicho
derecho; por otro lado la Ley 18840 del 2011 establece la obligatoriedad de los
inmuebles a las conexiones a las redes públicas de saneamiento (ORTUSTE, 2014;
MVTOMA, 2017)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 43
� Estructura de los prestadores: OSE es el mayor prestador de servicios, un ente estatal
descentralizado, responsable por el suministro de agua potable en todo el país y del
servicios de saneamiento por redes en el interior; como caso particular la Intendencia
de Montevideo está a cargo del alcantarillado y tratamiento de aguas residuales en la
zona metropolitana de Montevideo y por último se encuentra el prestador Aguas de la
Costa, empresa público - privada de participación en mayoría pública perteneciente a
OSE, posee concesión hasta el 2018 en varios balnearios y urbanizaciones en el
departamento de Maldonado y no se prevé extender la concesión en atención a la
reforma constitucional (ORTUSTE, 2014).
xxi. Venezuela (República Bolivariana de).
� Composición del Sector de Agua y Saneamiento: Existen 2 instituciones principales: la
Oficina Nacional para el Desarrollo de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento
(ONDESAPS) que es un servicio autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular del
Ambiente que funge las funciones de ente rector diseñando y aprobando las políticas y
planes estratégicos de desarrollo del sector, además de definir fuentes de
financiamiento, diseñar y aprobar normas que regulen los subsidios; y por otro lado la
Superintendencia Nacional de Servicios de Agua Potable y Saneamiento bajo la figura
de instituto autónomo y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional pero
adscrita al Ministerio de la Producción y del Comercio. Finalmente la encargada de
prestar el servicio con la posibilidad de promover la transferencia de los mismos a
gobiernos locales es la Compañía Anónima Hidrológica Venezolana (HIDROVEN)
(ORTUSTE, 2014)
� Legislación: La reforma constitucional de 1999 plantea el agua como bien de dominio
público no privatizable; la Ley de Aguas (2007) tiene como objeto establecer las
disposiciones que rigen la gestión integral de las aguas como elemento indispensable
para la vida, el bienestar humano y el desarrollo sustentable del país y por último la Ley
Orgánica para la Prestación de Servicios de Agua y Saneamiento (LOPSAPS - 2001)
que establece la separación de las funciones de la planificación, regulación y prestación
de los servicios, correspondiendo éstos a los municipios y distritos metropolitanos
(ORTUSTE, 2014)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 44
� Estructura de los prestadores: HIDROVEN constituye la casa matriz de diez Empresas
Hidrológicas Regionales (EHR) y prestan servicios a la mayor parte de la población
siendo que el resto es servido por empresas estatales, algunas municipalidades y
organizaciones comunitarias (ORTUSTE, 2014)
A continuación se presenta un cuadro resumen representativo del sector con los
diferentes instrumentos de políticas públicas analizados y los países que fueron tomados en
cuenta, en donde se detallan en algunos casos el año de inicio o el periodo de duración de alguna
política; se compara el resumen con la situación paraguaya de manera cuantitativa como
porcentaje, quedando en rojo el numero en el caso que Paraguay no posea dicho instrumento y
en verde en caso de poseerlo.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 45
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 46
7.1. Resumen y destaques de los diferentes países analizados en el sector de APS.
En los últimos años el sector de APS de América Latina ha experimentado reformas
sucesivas y de diferente naturaleza. La mayoría de los procesos de transformación han
presentado algunas características comunes (Jouravlev, 2004), principalmente :
● La descentralización, en muchos casos al nivel más bajo posible, o sea municipal;
● La separación institucional entre las funciones de formulación de políticas sectoriales
de regulación económica y de operación de los sistemas, incluida la creación de entes
especializados de regulación y control de la prestación; y
● La participación privada, y más recientemente, en varios casos, salida de operadores
privados internacionales y la reversión a la prestación pública.
Paralelamente, a un nivel macro, a continuación son resumidas las referencias a nivel
estructural del sector.
� Tipo de gobierno.
� Un gobierno federal posee las funciones y competencias distribuidas; Argentina,
Brasil, México y Venezuela poseen este sistema de gobierno, en el cual tanto las
legislaciones, regulaciones y prestación de servicios independen del gobierno
central; siendo éste el que normatiza el sector a nivel país.
� Tanto en Jamaica como en Barbados, rige la figura monarca inglesa; en donde
ambos países poseen parlamentos locales.
� La mayoría de los países poseen un sistema de gobierno unitario, en el que una
sola constitución política rige en todo el territorio; lo mismo ocurre entonces
tanto con los entes rectores, reguladores y las legislaciones. La variación los
diferentes países analizados del sector, en este caso se encuentra en los
prestadores, su distribución y estructura en las áreas urbanas y rurales.
� Ente rector y regulador del sector: Dentro de los países que poseen un sistema de
gobierno unitario, la institucionalidad y gobernabilidad del sector de agua potable y
saneamiento mayormente se encuentra regida por una institución centralizada (a nivel
jerárquico de viceministerio, secretaría o dirección); siendo que por otro lado la
regulación de las tarifas, la gestión y servicios del sector se encuentra a cargo de un ente
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 47
descentralizado; algunos de los más resaltantes son: Bolivia, Chile, Colombia, Costa
Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.
� Paraguay posee tanto un ente rector como un regulador, este hecho es una
fortaleza dentro del sector y una ventaja organizacional para el país
aprovechando el sistema de gobierno, considerando el contexto de ALC el 77 y
68% respectivamente de los países analizados poseen ente rector y regulador.
� Políticas y legislación específica: En ALC, todos los países que forman parte de la
ONU tienen la obligación de seguir los lineamientos de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y otros tratados que fueron ratificados. El derecho al agua y el
derecho al saneamiento fueron explícitamente reconocidos por el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, lo que “obliga” a los estados a garantizar el acceso a
niveles básicos. (O.P.S., 2011).
Los estados tienen que cumplir estas obligaciones y garantizar el derecho al agua y
saneamiento a nivel nacional, mediante políticas y legislaciones apropiadas, con
objetivos y plazos de aplicación claros.
En general el reconocimiento del derecho al agua y saneamiento como un derecho
humano en las leyes de los países y en los instrumentos internacionales de derechos
humanos, son un paso fundamental para que los estados otorguen garantías al
cumplimiento de éstos derechos.
Hay algunos países que ratifican éste derecho con enmiendas constitucionales o
mediante legislaciones específicas del sector; de igual forma aún queda por mejorar en
este segmento sin embargo los países más estructurados en cuanto a legislación
específica o políticas claras con acciones concretas son: Bolivia, Chile, Costa Rica, Perú
y Uruguay.
� El Paraguay es firmante de todos los convenios internacionales y miembro de
las Naciones Unidas, por tanto necesita ratificar sus compromisos mediante de
emisión de instrumentos suficientes que encaminen al sector mínimamente para
lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible; no posee ni políticas ni legislación
específica del sector, tan solo un 36% posee políticas y un 59% legislación
específica del sector.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 48
� Estructura de prestadores: a continuación un gráfico resumen de la tendencia de
evolución de la relación entre el Estado y los prestadores considerando el impacto de la
descentralización del servicio y participación del sector privado.
Figura 6: Evolución de relación del Estado con prestadores
Fuente propia.
Existe una tendencia a la descentralización de los prestadores del servicio de
manera a mejorar la eficiencia del mismo, flexibilizar los gastos, inversiones y la
relación con el consumidor final. Por otro lado y en paralelo también existe una
tendencia a la participación en cuanto a inversiones del sector privado siempre y cuando
las regulaciones y políticas permitan la sostenibilidad del sector y la protección de la
inyección de capital privado.
� La evolución de prestadores de alguna forma también está presente en el
Paraguay, las zonas rurales, ciudades alejadas y comunidades indígenas son en
su mayoría autogestionadas mediante sistemas comunitarios con apoyo de
algunas instituciones gubernamentales pero sin registro ni trabajo ordenado.
Aún quedan muchos aspectos a ser definidos para encaminar al sector a ser
sostenible y más aún a la inversión privada; las inversiones privadas en su
mayoría pertenecen a intenciones lucrativas que cubren un servicio en donde el
Estado no tiene inferencia y con escasa regulación.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 49
8. ANÁLISIS COMPARATIVO DEL PARAGUAY CON LOS DEMÁS PAÍSES
EN LOS ASPECTOS ANALIZADOS
Figura 7: Matriz DAFO del sector de APS en Paraguay
Fuente: Elaboración propia.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 50
8.1. Política del sector.
En Paraguay, la carencia de una política pública en el sector de agua y saneamiento constituye una debilidad fuerte en cuanto al análisis del sector. La descoordinación, superposición de funciones y de leyes vigentes se traduce en una situación que no permite direccionar y priorizar las inversiones nacionales y externas. Hacen falta políticas distributivas claras basadas en el enfoque de los derechos humanos, apegadas al papel rector del Estado y alejadas de la concepción de que el agua y el saneamiento son bienes comerciales. (SWA, 2014)
El Paraguay ha ratificado los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos el
2015; comprometiéndose a lograr para el año 2030 en 100% de acceso al suministro de agua
potable de forma equitativa y a un precio asequible para todos, el 100% de acceso a los servicios
de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos y el 50% del tratamiento de las
aguas residuales (MOPC, 2018).
Si bien no posee una legislación específica del sector, ni declara políticas en cuanto al
enfoque del sector; recientemente, con la publicación del Plan Nacional de Agua Potable y
Saneamiento hace alusión a lo mencionado de la siguiente manera:
(...)Este Plan Nacional debe entenderse como el marco de referencia que establece las prioridades, los objetivos, las estrategias y las acciones para lograr la universalización de los servicios adecuados de agua potable y saneamiento en el Paraguay, enfocando los esfuerzos prioritariamente en los sectores vulnerables hasta ahora relegados y que enfrentan problemas sociales tales como pobreza, analfabetismo, desnutrición infantil y, por ende, un bajo nivel de desarrollo humano. ( MOPC, 2018).
De manera análoga, en cuanto a la ratificación del derecho humano en el contexto del sector
declara: (...)El acceso al agua potable y saneamiento es un derecho humano,
esencial para el disfrute pleno de la vida. En este marco, el objetivo general del Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento es el de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el bienestar individual y social de los habitantes del Paraguay, mediante estrategias y acciones que contribuirán a garantizar este derecho en el país, a través del mejoramiento de la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento para alcanzar su sostenibilidad y de las buenas prácticas de higiene y de manejo del agua para el consumo humano. (MOPC, 2018)
Luego, sí existe una intención de direccionar las acciones del sector hacia el
cumplimiento de los compromisos asumidos; considerando que éste plan no se encuentra
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 51
refrendado por el Congreso Nacional ni el Poder Ejecutivo no implica ningún compromiso
formal.
Países que poseen situaciones similares y estructuras del sector semejantes, poseen
políticas declaradas con diversos ejes, metas y acciones como ser: Bolivia, Colombia, Costa
Rica y Guatemala.
8.2. Legislación
En Paraguay no existe una legislación específica del sector, la más representativa es la
Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario (PARAGUAY, 2000), que incluso define al Plan de Desarrollo del Servicio (PDS)
como un instrumento general de políticas y estrategias sectoriales que emite el Titular del
Servicio, y que representa la guía a la cual debe ceñirse todo Plan de Desarrollo Trienal; sin
embargo como fue comentado en el ítem anterior, aún no existen políticas definidas en el sector.
Otro componente legislativo importante y más reciente es la Ley de Efluentes Cloacales,
emitida el 2015, pero aún sin reglamentación vigente.
Por otro lado tampoco existe legislación paraguaya que ratifique el acceso a APS como
derecho humano de manera tácita aunque es reconocido éste en la Política Nacional de Agua
Potable y Saneamiento (2018).
8.3. Institucionalidad y Gobernabilidad
El Paraguay posee una institucionalidad del sector bastante diversa y bien distribuida de
acuerdo a sus funciones misionales principales; sin embargo existen muchas funciones
superpuestas en diferentes entidades, lo que genera una desorganización en cuanto a gestión y
manejo de datos e información. A esto se suma la carencia de políticas, legislación y
principalmente la falta de financiamiento exclusivo presupuestario en el sector.
La gobernabilidad por ende se torna difusa en el momento que existe superposición de
funciones y roles; sumado a que la DAPSAN posee un rol como rector relativamente corto
(2010), su última reestructuración fué muy reciente (2017) y se encuentra en un estado de toma
exclusiva de la rectoría.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 52
Por otro lado, sí existe una estructura concreta y bien conformada en donde se definen
acciones y estrategias de forma más integral, constituída por el Comité 874 en cual se
encuentran los actores troncales del sector en el país.
8.4. Regulación
La regulación desempeña un rol de suma importancia, puesto que debería establecer un
equilibrio entre los diferentes actores intervinientes; el Estado, la población, los proveedores de
los servicios y sobre todo velar por la sostenibilidad del proceso y se complica más aún
considerando el hecho que el sector constituye un monopolio natural. Por eso es de suma
importancia su actuación imparcial y autónoma dentro de su actuación y mediación; para ello
cuenta con dos principales herramientas, una de ellas es la legislación y la otra es la información
extraída de los prestadores en un determinado contexto.
En el caso paraguayo, el ERSSAN es una entidad autónoma descentralizada,
dependiente directamente de la Presidencia, que cuenta con un capital humano total de 86
personas (ERSSAN, 2017).
A falta de política específica, los objetivos regulatorios del ERSSAN se enmarcan en
políticas públicas del gobierno, como ser: Reducción de pobreza y desarrollo social,
mejoramiento de las condiciones de hábitat, saneamiento, provisión de agua, calidad del aire y
tratamiento de residuos; dentro del sector de APS posee las siguientes funciones :
- Función Administradora: que tiene como oficio cumplir y hacer cumplir la ley,
la legislación nacional aplicable, los contratos y las demás normas reglamentarias del servicio en continuidad, sustentabilidad, regularidad, calidad, generalidad e igualdad.
- Función Normativa: En este sentido, el Erssan debe establecer un sistema
normativo que garantice la prestación y continuidad del servicio de acuerdo con las condiciones esenciales establecidas en el marco regulatorio. Debe promover la expansión del servicio a toda la población, y mejorar los actuales niveles de calidad a fin de situarlos a niveles aceptables de calidad del mismo.
- Función Reguladora: Dentro de su función reguladora, es obligación del Erssan dictar reglamentos sobre el servicio, a los cuáles se ajustarán el titular, los prestadores, los usuarios y los terceros comprendidos. Especialmente en materias de calidad del servicio, seguridad, reglamentos y procedimientos técnicos, de control y uso de medidores, de conexión, interrupción y reconexión del servicio y acceso a inmuebles de terceros.
- Función Supervisora: Le permite supervisar y controlar el servicio que reciban los usuarios; controlar todas las conductas y actividades de los prestadores en relación al cumplimiento de las disposiciones del Marco Regulatorio. Es
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 53
también función supervisar el cumplimiento de las obligaciones asumidas respecto a las metas de mejoramiento y expansión del servicio por parte de los prestadores. Otra de las ocupaciones supervisoras es controlar el cumplimiento del régimen tarifario por parte de los prestadores, implementando un régimen de sanciones por incumplimiento. (ERSSAN, web)
En paralelo, según los registros del ERSSAN, existen más de 4.400 prestadores de
provisión de agua potable y saneamiento (MOPC, 2018); entonces desempeñar las funciones
mencionadas con anterioridad para una atomización de prestadores a lo largo del territorio
incluyendo la situación normativa que propicia la proliferación de prestadores; es una tarea
utópica a ser llevada a cabo a cabalidad con el capital humano que posee la institución.
8.5. Prestadores
En general, ALC tienen una tendencia a la descentralización de los prestadores y
posteriormente una línea con una tendencia a la participación más activa del sector privado ya
sean empresas publicas puras o mixtas; éste fenómeno es observable con mayor rapidez en
países con sistema de gobierno federal y de igual manera pero con una transición más lenta en
los países de gobierno unitario.
Históricamente, inicia el proceso con entidades centralizadas y estatales con fuerte
influencia en las zonas rurales, que luego va delegando responsabilidades y funciones a los
gobiernos locales debido al desarrollo social en diferentes zonas del país (ORTUSTE, 2014);
sin embargo las administraciones públicas en su mayoría se caracterizan por sus sistemas y
procedimientos rígidos y burocráticos, con poca eficiencia en cuanto a gestión, calidad y
rentabilidad del servicio; finalmente existe una apertura al sector privado tanto en participación
parcial como total. Cabe destacar que cuando existe participación del sector privado, se deben
cuidar los aspectos de sostenibilidad del sistema mediante políticas de incentivo de inversión
para evitar fuga de inversiones.
Por su parte, Paraguay se encuentra en un intermedio del proceso, en el cual posee un
prestador principal de servicios, con carácter privado pero participación mayoritaria en acciones
pertenecientes al Estado Paraguayo (ESSAP, 2018), con alcance nacional; y por otro lado la
cobertura de poblaciones de menor porte son atendidas en su gran mayoría mediante Juntas de
Saneamiento constituidas por SENASA; cabe considerar al Decreto Nº 3617/2004, que
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 54
establece una política de financiamiento relacionada con la inversión en el área rural, con
recursos de donaciones de préstamos y del fondo público.
Las condiciones que establece el mencionado Decreto son diferentes según que el financiamiento lo pida un prestador rural con un número de conexiones mayores a 150, menores o iguales a 150 o comunidades indígenas. El tratamiento del Decreto favorece a las dos últimas categorías, introduciendo sin embargo incentivos indeseados a la proliferación de prestadores, resultando en una alta atomización del sector, la sub declaración de conexiones para acceder a mayores beneficios, una carga a la administración de regulación y supervisión, dilatación de la posibilidad de tener tarifas, eficiencia, calidad y mantenimiento uniformes en los servicios y, finalmente, baja sostenibilidad de los servicios. (MOPC, 2018)
Puesto que la mayoría de las conexiones congregadas de ésta forma pertenecen
eventualmente a sectores de renta similar, aumenta eventualmente la tasa de morosidad en
sectores de menor renta, esto compromete el proceso de encaminar el sector a una sostenibilidad
en el tiempo. También tiene una influencia importante en los costos, tanto de captación,
tratamiento como de distribución; puesto que no existe una economía de escala que permita
reducir costos.
8.6. Información
La información básica en cuanto al servicio puede considerarse como asimétrica
(CARRASCO, 2011), puesto que es proveída por los mismos prestadores y fiscalizado
eventualmente, mediante un formulario proveído por ERSSAN. Esta información podría estar
sesgada a favor de los prestadores. Si bien ERSSAN posee el S.I.U. (Sistema de Información
Único) - en implementación, no se tiene un control muy riguroso sobre los detalles financieros
y contables de las Juntas de Saneamiento, parámetro fundamental para apalancar el proceso de
sostenibilidad del sector, considerando más aún el requerimiento de transparencia de las Juntas
de Saneamiento por ser entidades sin finalidad de lucro.
La información contable, financiera, administrativa y operativa es indispensable para
poder ejercer una regulación adecuada en el sector, contando con información precisa, es
posible realizar evaluaciones comparativas para apuntar al crecimiento de los proveedores con
casos exitosos (Benchmarking) (CARRASCO, 2011).
Por otro lado, la información a nivel sectorial no se encuentra disponible de manera fácil
y amigable, la misma se encuentra dispersa y para acceder a ella se debe recurrir a notas,
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 55
solicitudes formales y ésto a veces se traduce a esperas largas y respuestas parciales que
dificulta poder conocer con exactitud la situación actual para la población en general.
En cuanto a la comunicación estratégica y entre entidades, no existe un sistema de
comunicaciones integrado, pero la información es discutida y analizada en reuniones periódicas
del Comité 874.
8.7. Propuestas.
Fueron analizados los diferentes aspectos constituyentes al sector de APS de ALC y
focalizados en comparativa con Paraguay; luego en base a dichas situaciones son consideradas
algunas propuestas que podrían encaminar al proceso evolutivo del sector considerando las
tendencias de la comunidad internacional vecina y las necesidades locales.
Son diferenciadas las propuestas que deben ser analizadas de manera estructural con los
tomadores de decisión de los diferentes Poderes del Estado y por otro lado las que requerirían
un compromiso institucional por parte de los actores intervinientes.
A continuación se presenta una tabla resumen en cuanto a propuestas y la repercusión
en los diferentes instrumentos de políticas públicas en el Paraguay; también son analizadas las
dimensiones de manera cualitativa el costo y la resistencia a la implementación que podrían
tener las propuestas en los diferentes instrumentos contemplados.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 56
Tabla 6. Resumen de propuestas y respectivos impactos.
Políticas Legislación específica
Institucionalidad y Gobernabilidad Regulación Prestadores
Sistemas de información
Estructural
Establecer un marco político para el sector A++ A++ A++ A++ A++ N
Emitir y reglamentar
una ley específica del
sector A++ A++ A++ A++ A++ A--
Establecer un fondo de inversión sectorial N N A++ A++ A-+ B--
Institucional
Convenio con la contraloría N N A+- A+- A-- A--
Gestión hídrica por cuencas A-- A-- A-- A-- A+- A--
Investigaciones periódicas
exclusivas del sector N N B-+ B-+ A-- A--
Implementación de indicadores
de gestión A-- A-- A-- A-+ A-- A--
Capacitación a prestadores N N B-+ A-+ A-+ N
Fortalecimiento de capacidades
técnicas de actores
institucionales N N A-+ A-+ A++ N
Promoción de educación sanitaria N N A-+ A-+ B-+ N
Fuente: Elaboración propia en base a PHILIPPI; MARCOVITCH, 1999. 1º Caracter: A: Alto impacto; B: Bajo Impacto; N: No posee impacto. 2º Caracter: Bajo Costo (+); Alto Costo (-) 3º Caracter: Baja Resistencia (+); Alta Resistencia (-)
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 57
� Estructurales:
� El establecimiento de políticas específicas del sector de APS permitirá
dar un marco institucional claro y principalmente una base para
delimitación de legislaciones, ejes estratégicos, objetivos claros y metas
alcanzables.
� Una legislación específica ordenaría el sector en cuanto a delimitación
de tareas, alcance de funciones y establecimiento de obligaciones de los
diferentes actores del sector así como los derechos de los usuarios.
� Un fondo sectorial permitiría incentivar el proceso de mejora contínua
de los prestadores, impulsados por posibilidades de acceso a
financiamientos que generen mejoras en el sector.
� Institucionales:
� Considerando que la mayoría de los prestadores están constituidos por
Juntas de Saneamiento, quienes son apoyadas en gran parte por las
municipalidades y gobernaciones locales, es difícil conocer el detalle de
inversiones en el sector. La Contraloría General de la República, de
oficio realiza auditorías administrativas, financieras y contables;
estableciendo un convenio, es posible acceder a los asientos contables
que correspondan a áreas del sector, cuestión que derivaría a una
discriminación más detallada de inversiones del sector.
� Dentro del Comité 874, también se encuentra el MADES, organismo
rector de los recursos hídricos del país, con la implementación de
comités intermunicipales entre gobernaciones se podría gestionar un
proceso de consumo y disposición de agua en base a cuencas,
delimitando los usos, los parámetros de disposición, etc.
� Fomentando las investigaciones científicas y educacionales mediante
convenios con universidades públicas y privadas, se podrían tener
avances en cuanto a propuestas de soluciones e incluso recopilación de
información censal.
� Creando indicadores de gestión del sector, se tendrían parámetros de
evolución del sector; permitiría dar a conocer el estado de los proyectos
y éstos conformarían herramientas muy importantes para la toma de
decisiones.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 58
� Las capacitaciones en cuanto a gestión técnica y administrativa a los
prestadores de servicios y a los interventores gubernamentales tienen un
impacto significativo de sensibilización y de forma indirecta habría una
retroalimentación en cuanto estado y situación de los diferentes sistemas;
esto podría desencadenar en un proceso de benchmarking y traspaso de
conocimiento entre los diferentes actores involucrados.
� La promoción de la importancia de la educación sanitaria tendría un
efecto significativo y estratégico en el consumidor final, quien en
consecuencia tendría más conciencia sobre la situación y se involucraría
más en el proceso. Los niños son los agentes de cambio más importantes
en esta propuesta.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 59
9. CONCLUSIÓN
Para realizar un análisis comparativo, no solamente basta comparar los números de
cobertura, el nivel de inversión, u otros índices o ratios; sino que deben ser evaluadas varias
aristas que componen tanto la planificación, la ejecución, operación y resultados del sector de
APS; por otro lado también es importante realizar un análisis histórico, evaluaciones macro
económicas, sociopolíticas, culturales, condiciones ambientales, etc. En términos cualitativos,
se evidencia un déficit general en cuanto a acceso a información, lo cual se refleja en una falta
de participación de la sociedad civil en cuanto a reclamo de derechos fundamentales y toma de
responsabilidad.
No existe una “varita mágica” para resolver los problemas de saneamiento de una
comunidad, mucho menos en un país. Ni tampoco hay consenso sobre cuál es la mejor manera
de involucrar a las comunidades en este proceso. Los enfoques aún continúan evolucionando.
El proceso de fortalecimiento del sector debería iniciar con políticas específicas que
determinen metas a través de diferentes ejes estratégicos necesarios en el sector; en
consecuencia se promoverá una legislación coherente a éstas líneas, gestando una tendencia de
reglamentaciones y regulaciones operacionales hacia el cumplimiento de las mismas y habrá
un ordenamiento institucional. El Paraguay ya cuenta compromisos asumidos de manera
institucional, de tal forma que las políticas y legislaciones representarían ratificaciones a los
mismos.
Además de dichos compromisos, Paraguay posee particularidades del sector que
precisan ser atendidas, es un país que cuenta con una importante población rural, por lo que
debe situar esfuerzos, atención e inversiones a este hecho. Esto inicia con establecimiento de
políticas e incentivos que busquen atender esta situación.
Difícilmente sea sostenible el sistema si la idea que la provisión de agua potable y
saneamiento en los sectores rurales sigue siendo enfocada a que el Estado tenga que cumplir
“un rol social”, y ésta idea es concebida de manera indirecta al establecer como 150 conexiones
mínimas para recibir apoyo de inversión en áreas rurales (Decreto Nº 3617/2004).
En líneas generales, posee el desarrollo similar a varios países vecinos que poseen
características socioculturales y políticas semejantes, por lo que se pueden realizar estimaciones
de desarrollo basadas en sus experiencias y adoptar casos exitosos para contextualizarlos a la
realidad nacional sin estar muy alejados del contexto internacional.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 60
El país posee una disponibilidad hídrica tanto superficial como subterránea que lo hace
resaltar en la materia, pero es preciso tomar las acciones necesarias con una gestión más
eficiente para evitar el deterioro de ésta situación mediante la contaminación de los manantiales
debido a las actividades humanas.
En cuanto a necesidad de inversión económica;
(...)Se estima que el Paraguay va a necesitar, como mínimo, una
inversión de más de USD 6.000 millones de dólares para cubrir la brecha de cobertura de servicios de APS (población que aún no cuenta con los servicios) al año 2030 (MOPC, 2018).
Y a esto se debe sumar también la inversión en reforzar y mejorar la estructura pública
interviniente, tanto en mano de obra calificada como en planificación estratégica y capacitación;
además de mantenimiento de la infraestructura ya existente.
A fin de cubrir tan solo la brecha estimada de acceso a APS, desde el
2019 y hasta el 2030 el sector debe invertir anualmente 487.4 millones de USD. Considerando que el promedio de inversión en el sector entre 2013 y 2017 ha sido de 68,6 millones de USD, se requerirá destinar anualmente unos 418,9 millones de USD de manera adicional a lo que se ha venido invirtiendo. (MOPC, 2018)
Finalmente, a pesar de haber tenido avances significativos en el sector y poseer una
tendencia importante hacia la mejora dentro de los últimos periodos, el Paraguay precisa
incrementar aún más los esfuerzos para cumplir con los compromisos asumidos ante la
comunidad internacional y ante la población local que posee necesidades básicas insatisfechas.
Análisis comparativo del sector del APS del Paraguay en el contexto de ALC. 61
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