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COMUNICACIÓN Y BANCA CENTRAL: UNA EVALUACIÓN A LA MITAD DEL CAMINO
Federico Rubli Kaiser */
*/ Gerente de Relaciones Externas, Banco de México, (frubli@banxico.org.mx).
Documento preparado para la V Reunión de Comunicación de Banca Central , convocada por el CEMLA y auspiciada por el Banco Central de Venezuela del 6 al 8 de diciembre en Caracas, Venezuela. Las opiniones vertidas son estrictamente personales y no deben identificarse como posturas oficiales del Banco de México. Agradezco la colaboración de Martha Mancera Tovar y Ma. Teresa Gómez R.
CONTENIDO
1. Introducción 2. Las Exigencias Comunicacionales de un Régimen Monetario de
Inflación por Objetivos (IT) 2.1 Principales Características de este Régimen Monetario 2.2 IT y la Comunicación 2.3 Avances en la Transición hacia el IT en México
3. El Perfil de un Comunicador Eficiente de Banca Central 4. Conocer la Percepción Pública sobre el Banco Central y la Inflación
mediante una Encuesta
4.1 Algunas Consideraciones Conceptuales sobre las Encuestas Públicas
4.2 La Opinión Pública y el Enfoque Económico de Elección Pública
4.3 Las Encuestas como Termómetro de la Opinión Pública 4.4 Proyecto para aplicar una Encuesta de Opinión sobre la
Inflación en México. 4.5 Una Estrategia de Medios para Cambiar la Opinión Pública
5. Consideraciones Finales: Los Retos de la Agenda Inmediata
Referencias
COMUNICACIÓN Y BANCA CENTRAL:
UNA EVALUACIÓN A LA MITAD DEL CAMINO
“Si ustedes creen que me entendieron, entonces me expresé mal”.
Alan Greenspan, Presidente de la
Reserva Federal de los Estados Unidos1.
1. Introducción Mitad broma mitad en serio, la cita arriba mencionada es reflejo de la contradicción
que viven muchos banqueros centrales hoy en día: Por un lado, ante las
exigencias actuales de mayor transparencia y mejores explicaciones sobre el
quehacer de los bancos centrales, éstos deben proveer a la opinión pública con
mayor información, más entrevistas y mayores detalles sobre la conducción de la
política monetaria; en una frase, deben mostrar una muy amplia exposición ante
los medios de comunicación. Pero por otro lado, es difícil que olviden el enfoque
tradicional de que en vista del contenido altamente técnico y especializado de las
políticas de banca central, muchas veces es preferible hablar lo mínimo en público
para evitar ser mal interpretados y propiciar movimientos indeseables en variables
económicas clave. “En boca cerrada no entran moscas”, reza un refrán popular, y
ciertamente muchos banqueros centrales lo aplican casi literalmente. De ahí la
tradicional parquedad con la que se tiende a calificar al comportamiento de
funcionarios de la banca central cuando se enfrentan a los medios de
comunicación. Alan Greenspan por ejemplo, en muy pocas ocasiones concede
entrevistas a los medios, pero a la vez está consciente de las nuevas demandas
de información y transparencia que la sociedad exige. Esa es la dicotomía
comunicacional que enfrentamos en los bancos centrales.
1 Citado en la revista Der Spiegel, No. 43, octubre de 2000.
2
Pero la cita mencionada también nos da cuenta del gran reto comunicacional que
enfrentan los economistas: superar la percepción - muchas veces auténtica – de
que los economistas tienen una imposibilidad inherente para articular sus
mensajes en oraciones inteligibles.
Quizás motivados por enfrentar los nuevos tiempos que en exigencias de
comunicación se abrían ante los bancos centrales y conciliarlos a la vez con la
visión tradicionalista de sólo comunicar lo necesario, el CEMLA inició en 1996 un
foro anual entre los bancos centrales miembros para discutir e intercambiar puntos
de vista acerca de esta problemática. Estas reuniones de “Comunicación de
Banca Central” ciertamente han constituido un cónclave útil para conocer las
políticas y estrategias de comunicación que llevan a cabo otros bancos centrales,
así como sus visiones y opiniones sobre la peculiar circunstancia que envuelve el
ejercicio de la comunicación en un banco central. Ciertamente ha sido igualmente
enriquecedora la presencia en estos foros de profesionales de diferentes
disciplinas: comunicólogos en su mayoría, pero complementados por economistas,
profesionales del periodismo, abogados y administradores. El estudio de la
comunicación requiere de una interdisciplinariedad para ser entendida en su
cabalidad.
El grupo que año con año se ha venido reuniendo ha ido evolucionando en sus
planteamientos y ampliando la cobertura de los temas. De simples presentaciones
durante las dos primeras reuniones por parte de cada participante de lo que se
hace en materia de comunicación en sus respectivos bancos, la agenda ha
evolucionado para incluir temas más sofisticados y especializados. Prueba de ello
es el temario que nos ocupa en esta V Reunión de Comunicación de Banca
Central que celebraremos en el marco de la bella ciudad de Caracas, y teniendo
como anfitrión al Banco Central de Venezuela.
3
Personalmente esta es la tercera Reunión consecutiva en la que participo. Es por
ello que esta ponencia realmente no puede considerarse en forma aislada de las
dos anteriores que presenté 2. Debe ser vista en secuencia o si se quiere como la
tercera parte de un todo. En consecuencia, frecuentemente se harán referencias
a esos trabajos previos para evitar repeticiones.
¿Porqué el título del presente documento? ¿Porqué “a la mitad del camino”? En
primer lugar, para establecer la noción de que de ninguna manera se ha
alcanzado una conclusión sobre el tema y han quedado solucionados todos los
cuestionamientos. En segundo lugar, porque la primera mitad del camino ha
consistido en encontrar consensos sobre el rol de la comunicación en la banca
central; ahora la segunda mitad deberá compartir métodos y sistemas3, establecer
lineamientos y principios comunes, quizás hasta un código de ética para la
comunicación congruente con las legislaciones de derecho a la información
pública. En suma, determinar la dirección del futuro inmediato que la comunicación
debe tomar en nuestros bancos centrales.
Los consensos alcanzados. Sin afán de resumir todo lo que se ha discutido en
las sesiones anteriores, es conveniente repetir lo que a mi manera de ver son tres
de los consensos más importantes y amplios alcanzados en las Reuniones
anteriores:
(i) El imperativo de que los bancos centrales deben perseguir una
política comunicacional pro-activa. Este proactivismo debe darse
como un justo equilibrio que no olvide el espíritu tradicional del
banquero central y trate de compatibilizar la dicotomía a la que se
hacia referencia párrafos más arriba. Lo señalado por Turrent (1997)
resume acertadamente de que una política de comunicación pro-
activa implica que el banco central es quien “tome la iniciativa y que
2 Rubli (1998, 1999). 3 Como por ejemplo el tema de discusión que se ha incluido en esta Reunión acerca de las técnicas de
manejo de un “public enquiries group” .
4
incluso éste trate de desarrollar virtudes de anticipación para
adelantarse a los acontecimientos”4. El mismo autor en otro trabajo
refleja otro consenso sobre la política pro-activa: “esta política tiene
que ser más dinámica, exigente y de un espectro social mucho más
amplio, más diversificado tiene que definir a sus interlocutores y ser
omniabarcante, en su esfuerzo debe llegar a todos los grupos de la
sociedad...y los mensajes deben ser a la medida de cada grupo
interlocutor”5.
(ii) Otro consenso importante alcanzado y mencionado en mi documento
anterior, es la necesidad de consolidar una estrategia integral y
articulada de comunicación en torno a la política monetaria. La
diseminación de información amplia y transparente de las acciones
de política monetaria debe desembocar en un “proceso sistemático y
un esfuerzo continuo encaminado a orientar y explicar la política
monetaria” 6.
(iii) Y finalmente una coincidencia importante es que una estrategia
integral de comunicación por parte del banco central sobre la política
monetaria fomenta en la población una auténtica cultura anti-
inflacionaria de incalculable beneficio social 7.
En México también estamos “a la mitad del camino”. En lo que concierne a la
situación particular del Banco de México, los consensos anteriores son
plenamente compartidos. Acorde con ellos, en los últimos años se han desplegado
esfuerzos enmarcados en una política de comunicación pro-activa que busca un
acercamiento con los distintos actores sociales. No obstante los avances, es
mucho todavía lo que debe hacerse, sobretodo en lo que se refiere al desarrollo
4 Turrent (1997), p. 5 5 Turrent (1999), pp. 22-23. 6 Rubli (1999), p. 4. 7 Ibid. p. 22.
5
de “instrumentos de comunicación” representado por una línea de publicaciones
diversas sobre los temas de la banca central, la política monetaria y la inflación
enfocados a diversos públicos y grupos. A diferencia de la mayoría de los bancos
centrales, en el Banco de México no hemos podido concluir todavía la producción
de este tipo de folletos y cuadernos explicativos. Este proceso ha llevado más
tiempo del previsto, y se espera que en la primera mitad de 2001 se publiquen los
dos o tres primeros cuadernos de la serie de publicaciones explicativas.
Pero la principal característica de porqué en el Banco de México nos encontramos
“a la mitad del camino” se debe a lo siguiente:
(i) Actualmente el Banco está transitando gradualmente hacia un nuevo
esquema de política monetaria que se conoce como “régimen de objetivos
explícitos de inflación” (inflation targeting). Uno de los principales
imperativos de este esquema es que requiere del apoyo de una política de
comunicación muy amplia y activa. Por lo tanto, la política comunicacional
en el Banco también está en transición para adaptarse a las exigencias
comunicacionales que impone el nuevo régimen de política monetaria. A
este respecto, sobretodo en el año 2000, se han hecho ya importantes
avances (como se detallará en la siguiente sección).
(ii) Por otro lado, en la operación del mencionado nuevo esquema monetario,
un ingrediente importante para enmarcar los esfuerzos y efectividad de las
políticas anti-inflacionarias es conocer las percepciones públicas sobre el
pernicioso fenómeno de la inflación. Para ello, en los últimos años, los
bancos centrales han utilizado cada vez más como una importante
herramienta de sus estrategias de comunicación a las encuestas de opinión
pública. En concreto, dichas encuestas se han enfocado a conocer la
percepción que tienen ciertos grupos - o bien la sociedad como un todo-
acerca de lo que es y como funciona el banco central y la actitud pública
hacia el mal social que es la inflación. Por lo tanto, estas encuestas de
6
opinión pueden servir en forma útil para diseñar una estrategia de
comunicación más efectiva por parte de un banco central que promueva un
consenso social a favor de la estabilidad y una cultura de aversión a la
inflación.
Por lo tanto, en vista de que los dos elementos mencionados constituyen piezas
fundamentales de la transición comunicacional necesaria para consolidar una
estrategia integral que sea un eficaz complemento al nuevo régimen monetario de
objetivos explícitos de inflación, en este documento se han escogido dichos
elementos para ser desarrollados como principales núcleos temáticos. Así, la
siguiente sección 2 trata sobre las exigencias comunicacionales que impone la
adopción de un paradigma monetario de objetivos explícitos de inflación. La
sección 3 brevemente esboza el perfil que debe tener un comunicador eficiente de
un banco central. La sección 4 aborda el tema de conocer la percepción pública
sobre el banco central y la inflación mediante la técnica de encuestas. El
documento concluye con unas consideraciones finales sobre los retos
comunicacionales de banca central que impone la agenda inmediata, con
particular énfasis en el Banco de México.
7
2. Las Exigencias Comunicacionales de un Régimen Monetario de
Inflación por Objetivos
El año pasado, en este mismo foro (la IV Reunión de Comunicación de Banca
Central), como parte del documento presentado por este ponente, se incluyó una
sección que trató sobre el reto comunicacional que representa la adopción del
esquema monetario conocido como “objetivos implícitos de inflación” (inflation
targeting).8 Por lo tanto, sólo resumiremos aquí las consideraciones principales al
respecto y el énfasis será en detallar los avances logrados durante el presente año
para eventualmente converger a dicho régimen en México, enfatizando desde
luego las exigencias comunicacionales que se han ido cumpliendo al respecto.
2.1 Principales Características de este Régimen Monetario9
Es conveniente repasar someramente las principales características del régimen
de “objetivos explícitos de inflación” (que abreviaremos como IT de acuerdo con
las siglas del término en inglés). Bajo tal régimen, la tasa de inflación para un
periodo determinado es el objetivo y compromiso directo del banco central, en vez
de utilizar como objetivo intermedio a un agregado monetario u otra variable. Es
un marco monetario que implica un uso más discrecional de diversos instrumentos
de política monetaria, pues lo fundamental es cumplir con la expresión del objetivo
de inflación, representada por una tasa inflacionaria para un periodo determinado.
Para ello se requiere que el proceso de toma de decisiones de la política
monetaria utilice una amplia gama de indicadores. La adopción de este esquema
monetario implica varios temas de índole técnica. Basta mencionar que entre los
principales aspectos para instrumentar este marco para la política monetaria, se
encuentran la determinación de expresar la meta de inflación como un valor único
o como rango; la definición de la medición pertinente de inflación que se utilizará,
8 Véase Rubli (1999), pp. 18-21. 9 La literatura técnica sobre este esquema monetario es muy vasta; sólo mencionaremos el libro de
Bernanke, Laubach, Mishkin y Posen (1999) como una excelente recopilación sobre el tema.
8
ya que muchas veces se opta por un índice de precios que contenga componentes
que realmente puedan ser controlados en gran medida por el banco central. A este
respecto, la elección es construir índices ex profeso para darle seguimiento al
objetivo, y dichos índices excluyen bienes cuyos precios son muy volátiles por ser
altamente susceptibles a choques transitorios. Estos índices “más limpios” en el
sentido anterior se conocen como de inflación subyacente.
Otras decisiones se refieren a definir el horizonte y velocidad de la desinflación lo
cual implica el establecimiento de metas multianuales de inflación, y a definir
reglas transparentes sobre las circunstancias bajo las cuales la meta podría ser
modificada por presentarse condiciones totalmente exógenas a la política
monetaria que podrían impedir el cumplimiento cabal del objetivo.
Como se desprende de lo anterior, este esquema requiere de un aumento de la
transparencia de las acciones del banco central y de una comunicación e
información fluida y constante con el público, pues permanentemente se deberá
informar si la meta de inflación se está cumpliendo, y en caso de desviaciones,
explicarlas y corregirlas. Ello hace también que el proceso de rendición de cuentas
sea más estricto, pues está referido precisamente al cumplimiento de la meta
inflacionaria.
2.2 IT y la Comunicación
La principal motivación para adoptar el régimen de IT es que se ha comprobado
que es un esquema que puede favorecer la consolidación de la credibilidad en las
políticas del banco central y de su objetivo de abatir el ritmo inflacionario10. Su
ventaja es que permite una evaluación más tangible del desempeño monetario del
banco central, y por ende, una mejor rendición de cuentas ante la sociedad;
asimismo mejora la comprensión del público hacia la política monetaria. Pero
10 Países como Nueva Zelanda, Canadá, Gran Bretaña, Suecia Israel, Australia, España y más recientemente
Brasil, han adoptado este esquema de política monetaria y han logrado alcanzar reducidas tasas de inflación y bajas expectativas inflacionarias en forma permanente.
9
como ya se mencionó en un documento anterior,11 un régimen monetario de IT exige requerimientos mucho más estrictos en términos de cantidad, calidad y
transparencia de información relevante así como de estrategia de comunicación
con la sociedad para un adecuado seguimiento y monitoreo. Esto último es
particularmente relevante, pues sin apoyo público, los esfuerzos de las acciones
del banco central bajo un esquema de IT estarían encaminados al fracaso. Es por
ello que resulta particularmente crucial bajo este esquema crear un consenso
social en torno a la necesidad de lograr la estabilidad permanente de precios.
2.3 Avances en la Transición hacia el IT en México
Se mencionó en la introducción de este documento, que el Banco de México está
transitando gradualmente hacia un régimen de IT y de que consecuentemente la
política de comunicación del Banco Central está también inmersa en una
transición para cumplir con las exigencias comentadas que le impone el esquema
de IT. Durante el presente año 2000, se han dado seis avances importantes en
términos de la transición hacia un IT, mismos que han implicado cumplir con las
exigencias comunicacionales respectivas:
1. Anuncio de metas inflacionarias en un horizonte multi-anual
2. Cálculo y publicación de una medición de inflación subyacente
3. Publicación de un reporte trimestral detallado sobre la evolución de la
inflación
4. Declaraciones públicas sistemáticas del Gobernador sobre la tasa
mensual de inflación esperada
5. Reconocimiento oficial de que se persigue explícitamente adoptar el IT en un futuro cercano
6. Intención de un levantamiento de una encuesta sobre percepción
pública del fenómeno inflacionario.
11 Ibid. p. 19.
10
Me referiré a continuación brevemente a cada uno de estos aspectos y qué es lo
que han implicado en términos de política de comunicación.
(i) Anuncio multi-anual de metas de inflación. Desde inicios de 1999, el Banco
de México expresó en uno de sus documentos públicos, de que perseguiría un
objetivo inflacionario de mediano plazo consistente en lograr en el año 2003 una
tasa inflacionaria similar a la de sus principales socios comerciales.12 En ocasión
de la publicación del “Programa de Política Monetaria para 2000” en enero del
presente año, la Junta de Gobierno del Banco de México reiteró el objetivo
inflacionario de mediano plazo del 2003.13 Repetir esta intención fue
particularmente importante a la luz de que a mediados de año se celebrarían
elecciones presidenciales, y el Banco Central quiso enviar el mensaje a la
sociedad de que el hecho de que el Banco es autónomo implica que su tarea
prioritaria de abatir la inflación se tiene que cumplir al margen de cualquier ciclo
político e independientemente de quién resultara ganador en la contienda
electoral.
No obstante lo importante de haber expresado un objetivo a mediano plazo,
inmediatamente surgieron voces críticas cuestionando el porqué el Banco había
dado a conocer esta meta para 2003 (y desde luego la meta de 200014), sin haber
anunciado de una buena vez las metas para los años intermedios 2001 y 2002. Se
adujo que compromisos multianuales reforzarían la credibilidad. No obstante, el
Instituto Central acertadamente declaró que las metas de inflación no las puede 12 Véase Banco de México (1999a), p. 51, y (1999b) p. 137. Cabe mencionar de que después de haber
entrado en vigor la nueva ley el 1 de abril de 1994 que le concede autonomía al Banco, ya desde su primer Reporte de Política Monetaria dado a conocer en mayo de 1994, el Banco externó precisamente en esos términos su objetivo inflacionario de mediano plazo: “El Gobierno Federal, a través de diversas exposiciones que sus funcionarios han hecho durante los últimos años, ha manifestado su propósito de reducir la tasa de inflación a niveles semejantes a los que privan en los países que son los principales socios comerciales de México. La Junta de Gobierno del Banco concuerda con este criterio como objetivo de medio plazo.” [Banco de México (1994), p. 54]. A raíz de la grave crisis financiera desatada a fines de ese año y que implicó un severo programa de ajuste y estabilización durante los años subsecuentes, el Instituto Central ya no volvió a insistir en sus pronunciamientos sobre este objetivo de mediano plazo sino hasta 1999, una vez logrados avances duraderos en el proceso desinflacionario.
13 Véase Banco de México (2000 a), p. 1.
11
establecer unilateralmente y que para ello tendría que concertarlas con la nueva
administración. Por otro lado, si bien las metas multianuales son un ingrediente
primordial de los esquemas de IT, El Banco no había anunciado todavía,
categóricamente, que buscaría transitar hacia dicho régimen.
Conforme fue transcurriendo el año, se fue consolidando la desinflación y se
definió el proceso electoral. Ello permitió entonces que cuando el Banco de México
anunció formalmente la meta de inflación para 2001 el 17 de octubre de este año,
diera a conocer la trayectoria preliminar que permitiría alcanzar el objetivo de
mediano plazo: las tasas de inflación en 2001 y 2002 no deberían exceder 6.5 y
4.5 por ciento respectivamente para así converger a una inflación cercana a 3 por
ciento en 200315. A su vez, se expresó en el boletín de prensa correspondiente, de
que este horizonte multianual se había establecido por consenso entre el Banco
Central, la administración saliente y el equipo económico de transición de la
administración pública entrante.16 En suma, con esta expresión de objetivos de
inflación multianuales se cumplió con un elemento importante para el tránsito
hacia el marco de IT, y el manejo correspondiente en términos del requerimiento
de comunicación respectivo fue el adecuado. Esto último debido a que se fue
informando y explicando oportunamente a la opinión pública y no se registraron
reclamos sustantivos por parte de los medios o de analistas especializados.
14 La meta para 2000 es una tasa máxima de inflación de 10 por ciento. La expectativa es que este objetivo
se cumplirá con cierta holgura, pues la inflación anual apunta a ser alrededor de 8.8 por ciento. 15 Véase Banco de México (2000d, 2000e). 16 Banco de México (2000d).
12
(ii) Cálculo y publicación de una medición de la inflación subyacente. Como ya
se mencionó, un componente importante del IT es el de monitorear una medición
de la inflación que no contenga demasiados elementos volátiles fuera del control
del banco central. Una medición ajustada o “limpia” de estos componentes
volátiles se conoce como inflación subyacente (core o headline inflation).17 Como
parte de la transición hacia el IT, el Banco de México decidió a partir del 25 de
julio, publicar mensualmente el comportamiento de una definición de inflación
subyacente. Dicha definición excluye del índice convencional a los precios de los
bienes y servicios públicos fijados por decreto por el gobierno, a los precios de los
bienes agropecuarios por estar sujetos a los vaivenes y exogeneidad de las
condiciones climatológicas, y a los costos de los servicios en educación, que en el
caso de México han probado ser altamente volátiles. Al darse a conocer la práctica
de que se publicará, en adición al IPC tradicional, la inflación subyacente, se puso
especial cuidado en ofrecer una explicación adecuada a la opinión pública.18 En
los meses en que se lleva dando a conocer al índice de inflación subyacente, no
ha habido mayores críticas ni cuestionamientos. Además de las explicaciones
satisfactorias ofrecidas a la opinión pública, esto se atribuye al hecho, ya
mencionado, de que ambos índices se continúan publicando y mes a mes se hace
una comparación entre ambos; el Banco ha sido lo suficientemente cuidadoso de
no destacar la importancia de un índice sobre el otro. Ambos representan
mediciones útiles que contribuyen a un conocimiento público más detallado de las
distintas presiones inflacionarias. 17 Conceptualmente se ha criticado a la inflación subyacente porque no es representativa de las presiones
inflacionarias completas de la economía y ofrece un panorama un tanto amañado de la situación inflacionaria. Los críticos hacen la similitud con un partido de futbol, donde el equipo de casa perdió el juego por 2:1; pero si no se considera un gol que le anotaron en tiro penal y el hecho que expulsaron a dos jugadores por actitudes violentas, entonces el marcador “ajustado” indicaría que el equipo de casa ganó 1:0. Aunque aparentemente persuasiva, esta crítica no es del todo válida, porque no se trata de falsear el resultado sino de indicar cuales componentes de la inflación se atribuyen a decisiones de política en manos del banco central y cuales a elementos totalmente exógenos. En todo caso, siempre se publican las dos mediciones, no es que la inflación subyacente sustituya totalmente a la medición convencional del aumento de los precios. Un banco central siempre tomará en cuenta todas las fuentes generadoras de presiones inflacionarias, pero sabe que sus acciones de política tendrán un impacto más directo e inmediato sobre la inflación subyacente. La distinción contribuye a forjar credibilidad en la habilidad del banco central de cumplir con un régimen de IT.
13
(iii) Publicación trimestral del Reporte de Inflación. En enero de este año, el
Banco de México anunció que como apoyo a la eventual adopción de un régimen
de IT iniciaría la publicación trimestral de un reporte sobre la situación de la
inflación, similar a los testimonios que ya muchos bancos centrales publican. El
Banco convino en dar a conocer estos reportes durante el mes subsecuente al
término de cada trimestre. El objetivo central de los mismos es hacer un recuento
detallado y desglosado del comportamiento trimestral de los precios y compararlo
con la perspectiva de cumplir la meta anual de inflación. Ante posibles
desviaciones, el reporte explicaría sus causas y enunciaría las medidas
correctivas necesarias que se adoptarían para recuperar el sendero conducente al
logro de la meta. Como es de esperarse, en estos reportes se incluye una
descripción detallada de la política monetaria llevada a cabo. Estos documentos
trimestrales se irán convirtiendo en las expresiones más importantes de las
acciones, comportamiento y políticas del Banco, sustituyendo en importancia al
resto de los reportes que se publican 19. Esto es congruente con el IT. Durante el
año, la recepción de estos reportes trimestrales por parte del público especializado
y los medios ha sido muy buena, lo que revela una adecuada política de difusión y
manejo explicativo ante la opinión pública.
(iv) Influir sobre las expectativas a través de declaraciones públicas. Durante el
año, se comenzó con la costumbre de que el Gobernador, a través de
declaraciones públicas, proporciona elementos para encauzar las expectativas
sobre la tasa mensual de inflación. Esto ha dado resultados satisfactorios, porque
en aquellos meses en que el mercado esperaba una inflación mayor a la que
finalmente se registró en ese mes, el Gobernador declaraba con antelación un
18 Véase el boletín de prensa respectivo, Banco de México (2000 c) y (2000 e) pag. 77 y 78. Los reportes
trimestrales de inflación contienen desde luego explicaciones amplias sobre el comportamiento de este índice.
19 Desde 1995 el documento más esperado por el público es el “Programa de Política Monetaria” para el año que se da a conocer en enero. El próximo enero de 2001 será la primera vez que se publicará el Reporte de Inflación correspondiente a un cuarto trimestre; es por ello que el Banco de México está considerando incluir la descripción del programa monetario en el Reporte de Inflación para evitar que sean dos documentos importantes los que circulen en un mismo mes.
14
dato estimado de la tasa mensual y ello contribuía a que los mercados anticiparan
dicha tasa, corrigieran sus expectativas y se minimizaba así el elemento
“sorpresa” que puede ser muy volátil y alimentar incertidumbres. Esta es una
práctica socorrida de los esquemas de IT, pues es un método que ayuda a anclar
las expectativas de acuerdo con el objetivo cuantitativo de inflación.20 Debe
subrayarse que su eficacia sólo es posible si se goza de credibilidad, pues de lo
contrario las declaraciones serían contraproducentes. El hecho de que este
método ha sido satisfactorio, refleja que el Banco de México cuenta con un
razonable grado de credibilidad.
(v) Reconocimiento de que se transita hacia la adopción del régimen de IT.
Gradualmente el Banco de México ha ido informando públicamente que está
transitando hacia la eventual adopción del esquema de IT. Inicialmente, apenas y
se mencionó al inicio del Reporte de Inflación correspondiente al primer trimestre
del año: “…la publicación de un informe trimestral de inflación, ampliando los
mecanismos de comunicación con el público …(es un) nuevo elemento en la
conducción de la política monetaria que representa un paso adicional en la
transición hacia un esquema de objetivos de inflación”21.
Posteriormente, los miembros de la Junta de Gobierno en sus declaraciones
públicas han ido haciendo el señalamiento respectivo en forma cada vez más
explícita22. Finalmente el Banco de México organizó en noviembre, en el marco de
su 75 aniversario, un seminario técnico donde se discutieron ampliamente entre
connotados académicos extranjeros y prestigiosos gobernadores de bancos
centrales las experiencias e implicaciones del régimen monetario de IT.23 Se
20 Aunque en el contexto de apoyar el valor del tipo de cambio en los mercados internacionales, esta
práctica de determinar las expectativas mediante declaraciones se denominó como “intervención oral” y fue muy habitual en el entonces Presidente del Bundesbank Tietmayer.
21 Banco de México (2000b), p.1. 22 Por ejemplo Elizondo (2000): “El Banco de México ha avanzado paulatinamente hacia la adopción del
esquema mencionado”. 23 Las ponencias respectivas que se presentaron en el Seminario mencionado pueden consultarse en
www.banxico.org.mx/conferencia2000
15
aprovechó la ocasión para dejar en claro que el Banco de México tiene planeado
adoptar este esquema.
(vi) Intención de llevar a cabo una encuesta sobre percepción pública de la
inflación. La sección 4 del presente documento está dedicada al tema de
implementar una encuesta de opinión para conocer la percepción de la sociedad
sobre el fenómeno inflacionario. Aquí mencionaremos solamente que el Banco ha
evaluado la posibilidad de llevar a cabo próximamente una encuesta tal, pues
considera que es un elemento más que puede contribuir a establecer una
adecuada política de comunicación en apoyo del régimen de IT.
En suma, se reseñaron en esta sección los avances que en el año 2000 ha dado
el Banco de México en seis elementos importantes que forman parte de la
transición hacia el régimen monetario de IT. Asimismo, en cada caso se
desprende que se ha cumplido con las exigencias comunicacionales respectivas y
que el apoyo de difusión y comunicación ha sido el adecuado.
Por último, no debe pasarse por alto que una de las principales características que
ofrece el marco monetario de IT es la transparencia del proceso de la política
monetaria y que el banco central está expuesto permanentemente a un escrutinio
público más intenso. Un ancla importante para el funcionamiento del esquema es
la credibilidad. Por lo tanto, algunos analistas han comenzado a plantear que una
vez que se haya adoptado formalmente el régimen de IT, sería en detrimento de
la credibilidad de que el Banco de México continuara midiendo la inflación.
Señalan que si bajo el IT el objetivo explícito es el logro de una determinada tasa
16
de inflación, resultaría incongruente que el mismo Banco midiera su propia meta.24
La solución a este conflicto de ser simultáneamente “juez y parte” se daría si la
medición de los índices de precios se transfiriera a una entidad estadística
autónoma como sucede en la mayoría de los países. En México esa entidad sería
el INEGI,25 pero en la actualidad no es un ente independiente del gobierno. Por lo
tanto, mientras no se le conceda total independencia a dicho Instituto, no puede
plantearse que dicha responsabilidad recaiga fuera del Banco de México. En todo
caso, la transición hacia el IT debería acelerar la autonomía del INEGI.26
24 Véase Ornelas (2000). Además de este argumento, esta analista junto con varios otros, han externado la
postura de que en aras de una mayor transparencia el Banco de México debería dar a conocer, como lo hacen muchos bancos centrales con un rezago razonable, las minutas de las deliberaciones y discusiones sobre política monetaria de la Junta de Gobierno del Banco. Al respecto, miembros de la Junta han respondido que de hacerlo, en realidad el beneficio de contar con nueva y mayor información sería mínimo, toda vez que el Banco ya provee información muy amplia sobre el proceso de la política monetaria a través de boletines de prensa que son prácticamente inmediatos, las frecuentes declaraciones e intervenciones públicas de los miembros de la Junta y los reportes trimestrales de la evolución de la inflación.
25 INEGI = Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
26 Dotar de autonomía al INEGI sólo es una facultad del Congreso. Hace unos años se envío a los legisladores una iniciativa en este sentido, pero por diversas razones la discusión al respecto no fructificó y ya no ha continuado.
17
3. El Perfil de un Comunicador de Banca Central Eficiente En vista de que el paradigma monetario de objetivos explícitos de inflación tiene
exigencias comunicacionales mucho más estrictas, la capacidad de comunicar
eficazmente por parte del banco central adquiere una importancia mayor. Técnicos
y funcionarios se ven en la necesidad de desempeñar en forma cada vez más
creciente el papel de comunicadores, un rol para el cual frecuentemente no se
sienten adecuadamente capacitados. Es por ello conveniente establecer el perfil
con las características básicas para contar con comunicadores eficientes de banca
central. Desde luego estas características que configuran el citado perfil no son,
en lo esencial, diferentes de las de un buen comunicador en otras disciplinas. No
obstante resulta conveniente en este breve apartado de este documento señalar
las características básicas del perfil que debe cumplir de un buen comunicador de
banca central.
• La primera característica obvia que debe poseer es la de un amplio
conocimiento técnico e institucional.
• Ello le permite estar plenamente convencido de las virtudes de las políticas
que busca “vender” (convicción sobre la política de desinflación).
• Su nivel de preparación profesional y experiencia le deben permitir la
capacidad de poder expresar un mismo mensaje a públicos diferentes en
forma clara y entendible.
• Ello requiere de la habilidad de bajar o subir el nivel de las explicaciones
necesarias de acuerdo con el nivel del interlocutor. Discutir entre
economistas es relativamente fácil, pues se habla el “mismo lenguaje”; el
reto para un buen economista es tener la capacidad de hacerse entender
ante públicos legos en la materia.
18
• Frecuentemente las declaraciones públicas de los funcionarios de mayor
rango en un banco central tienen la capacidad de influir en los mercados.
Por ello, se debe ser moderado en el lenguaje y aquilatar la capacidad que
se puede tener de influir sobre variables importantes.
• El lenguaje que utiliza no debe generar confusiones ni ambigüedades.
• Deberá tener un criterio amplio para entenderse con interlocutores de muy
diversa índole y tendencias ideológicas y mostrar la debida paciencia con
aquéllos que pueden ser hostiles hacia el mensaje que se quiera transmitir.
• Por último, deberá tener los atributos obvios de cualquier buen
comunicador: facilidad de palabra, buena dicción, buena oratoria, carisma,
riqueza de lenguaje etc.
Aunque la lista anterior pueda parecer obvia, es conveniente tenerla en mente,
pues los economistas que repentinamente tienen que ejercer un papel de
comunicador, por lo general no han sido entrenados para tal tarea. Por otro lado,
en vista del halo de tradicionalidad que tiende a cubrir aún a muchos bancos
centrales, puede existir cierta reticencia o hasta desdén por ejercer la
comunicación abierta. Todo ello puede solventarse con una respectiva
capacitación interna de aquellos funcionarios seleccionados para ese fin.
Ahora bien, a pesar de una adecuada capacitación, el oficio o arte de ser un buen
comunicador se va adquiriendo con la práctica sistemática. Pero no hay que
olvidar de que la comunicación es un ejercicio de doble vía, de responsabilidades
compartidas.
En síntesis, las exigencias para un buen comunicador son de índole intelectual,
cultural, pragmática, ideológica, y técnica. Si bien las características de un buen
comunicador en el caso de los bancos centrales no difiere esencialmente de las de
19
cualquier otro en este campo, existen ciertas particularidades que les son propias
a los economistas como comunicadores. Entre ellas, el hecho de que la política
monetaria tiene una naturaleza muy técnica, lo que dificulta muchas veces una
difusión masiva de las acciones de política monetaria que sean entendibles.
Asimismo, de que frecuentemente el lenguaje utilizado tiende a estar muy cargado
de tecnicismos. Por lo tanto, para una comunicación eficiente, el auténtico reto es
darse a entender con todo público.
20
4. Conocer la Percepción Pública sobre el Banco Central y la Inflación mediante una Encuesta
“De hecho, no tenemos ninguna información sistemática sobre qué ocurre en las mentes de los hombres públicos, cuando meditan sobre el peso que debe darse a la opinión pública en las decisiones gubernamentales.”
V.O. Key Jr.27
En los últimos años, los bancos centrales han utilizado cada vez más como una
importante herramienta de sus estrategias de comunicación a las encuestas de
opinión pública. En concreto, dichas encuestas se han enfocado a conocer la
percepción que tienen ciertos grupos - o bien la sociedad como un todo- acerca de
lo que es y como funciona el banco central y la actitud pública hacia el pernicioso
fenómeno de la inflación. Conocer estas percepciones públicas, no sobra
reiterarlo, constituye un ingrediente importante para enmarcar los esfuerzos y
efectividad de las políticas anti-inflacionarias de los institutos emisores.
Por lo tanto, estas encuestas de opinión pueden ser útiles para diseñar una
estrategia de comunicación más efectiva por parte de un banco central. El
principio es muy simple: si se piensa establecer una campaña para crear un
consenso público a favor de la lucha contra la inflación y las virtudes de un banco
central independiente, más vale conocer en detalle lo que la opinión pública piensa
ex ante sobre estas cuestiones. En términos mercadológicos, se trata de tener un
adecuado conocimiento del mercado al cual se le atacará con una campaña
publicitaria. En términos más técnicos, como ya se expresó en un documento
27 V.O. Key jr. “Public Opinion and the Decay of Democracy”, Virginia Quarterly Review, Fall 1961,
pp.490, mencionado por Lemert (1983).
21
anterior, la información obtenida a través de estas encuestas “contribuye a
conocer el tipo de modelo analítico implícito de inflación que utiliza el público y que
sirve para determinar su mecanismo de formación de expectativas”28. Así, el
diagnóstico que arrojen los resultados de estas encuestas constituirá un insumo
fundamental para diseñar una campaña de difusión, información y comunicación
encaminada a mejorar sustancialmente la percepción de la opinión pública sobre
los fenómenos y las políticas de las que típicamente se ocupan los bancos
centrales. Igualmente en un documento previo, ya se había establecido que una
campaña comunicacional que persiga lo anterior, debe propiciar un efecto-
imitación en el público para forjar la aversión colectiva hacia la inflación. Por ello,
lo conveniente es utilizar técnicas y mensajes publicitarios similares a los que se
usan en campañas públicas contra otros males sociales como por ejemplo la
drogadicción, el contrabando, el abuso infantil y sexual etc. 29
4.1 Algunas consideraciones conceptuales sobre las encuestas públicas.
La aspiración de un sistema democrático de forjar una sociedad abierta y
accesible requiere de un público informado, interesado y participativo. Este público
debe poseer la habilidad y disposición de poder expresarse en forma colectiva o
individual sobre temas y cuestiones específicas a todos los niveles sociales y de la
vida pública. En las ciencias sociales, la utilización ampliamente más generalizada
de encuestas públicas de opinión para conocer la percepción y expresión de la
sociedad ante ciertos hechos y fenómenos se ha dado en el campo político-
electoral. En el terreno de la política económica, la utilización de encuestas de
opinión definitivamente no ha gozado de una amplia aplicación. 30 Un trabajo
pionero que consistió en un estudio comparativo internacional mediante encuestas
28 Véase Rubli (1999), pp. 16-17. 29 Véase Rubli (1999), pp. 17-18. 30 Cabe mencionar que aquí nos estamos refiriendo a la utilización de lo que estrictamente son encuestas de
opinión desde el ámbito de un público amplio y aleatorio, y no se está considerando el tipo de encuestas dirigidas y especializadas a grupos acotados y definidos que los bancos centrales llevan a cabo con regularidad: por ejemplo, encuestas de expectativas entre especialistas económicos, encuestas a empresas determinadas para conocer sus planes de inversión, comportamiento exportador, utilización de créditos, etc.
22
para determinar la actitud pública contra la inflación fue el de Schiller (1994), un
profesor de la Universidad de Yale.
Algunos principios y conceptos que se manejan en el análisis general de las
encuestas de opinión pueden trasladarse a la problemática analítica sobre la
percepción y actitud sobre el mal de la inflación, considerando esta última como un
daño social. Por lo general, se estudia la interrelación entre opinión pública y
política pública. Específicamente en lo que concierne a nuestro ámbito de combate
a la inflación, ello se representa en el vínculo entre opinión publica y la política
monetaria.
En términos amplios, para evaluar la influencia sobre la opinión pública de una
cierta política pública es necesario conocer los límites de las actitudes sociales. En
forma por demás importante, se debe conocer la intensidad y dirección de las
percepciones y la capacidad de poder actuar sobre dichas percepciones. En esto
último, los medios de comunicación constituyen un instrumento importante de
influencia. Sin embargo, para la evaluación anteriormente descrita entre opinión
pública y política pública existe el problema de determinar la causalidad. ¿Cómo
influye la opinión pública en el diseño de la política pública, o cómo influye el
ejercicio de una determinada política en la opinión pública? Sin duda, esta
causalidad no es unidireccional, sino que se da en ambos sentidos y de forma
simultánea con una gran retroalimentación entre ambas. Esto se representa en el
siguiente diagrama:
DIAGRAMA 1
OPINIÓN PUBLICA
(Expectativas de inflación)
POLÍTICA PÚBLICA
(Acciones de Política Monetaria) Causalidad y retroalimentación
23
La problemática de causalidad complica desde luego cualquier diagnóstico y
diseño de estrategias para la utilización de instrumentos de la política pública en
cuestión y la cuantificación de su impacto sobre la opinión pública. Si la causalidad
fuese unidireccional, el ejercicio de la política pública en este ámbito sería hasta
cierto sentido una regla mecanicista: para lograr una mejora en la percepción
pública sobre la inflación, por ejemplo, para bajar la expectativa inflacionaria en x
puntos porcentuales, se requiere ajustar la política monetaria en tal forma que
aumenten las tasas de interés a y por ciento. Sin embargo existe un fuerte
componente de retroalimentación y que termina definiendo una causalidad en la
otra dirección: la determinación autónoma de las expectativas de inflación por
factores económicos, sicológicos, educativos, sociológicos y culturales (los
economistas dirían “por la definición del modelo de formación de expectativas”)
termina por ser un importante elemento para determinar la magnitud del ajuste
necesario en la política monetaria para el logro del objetivo de bajar las
expectativas inflacionarias.
Los estudiosos de la ciencia política y de la comunicación señalan que la
capacidad de ejercer un mayor control para determinar que la causalidad sea
mayormente de la opinión hacia la política pública, es una medición del poder de
los grupos sociales. [Véase Strouse (1975)]. Un ejemplo clásico en este sentido lo
constituyeron varias encuestas de opinión llevadas a cabo en medio de la crisis
política de Watergate en los Estados Unidos a principios de los setenta. La opinión
pública tan adversa sobre la percepción del Presidente Nixon que revelaron estas
encuestas fueron finalmente una presión importante para forzar su dimisión.
Trasladar este concepto del poder de presión de los grupos sociales a nuestro
ámbito de combate a la inflación, significa que si existe una gran aversión hacia el
fenómeno del crecimiento de los precios, habrá el apoyo social necesario para que
el banco central lleve a cabo una política monetaria acordemente moderada y se
vigile que el gobierno no incurra en una política fiscal expansiva.
24
Politólogos que han estudiado la interacción entre opinión y política pública [Como
por ejemplo Beardsley y Munger mencionados por Strouse (1975)], señalan la
importancia de determinar el nivel de congruencia entre ambos elementos. Sin
embargo, una elevada congruencia complica el problema de poder identificar la
causalidad entre opinión y política pública: la congruencia puede hacer que la
opinión pública tenga un fuerte impacto sobre la política pública, o a la inversa, o
ambos. Estos estudiosos señalan que en este terreno social es sumamente difícil
poder llegar a probar o comprobar empíricamente una hipótesis de causalidad. A
lo más que uno podría llegar sería a ciertas inferencias si uno supone una
causalidad recursiva y unidireccional bajo ciertas circunstancias específicas. Ello
es un principio y método muy conocido por los economistas y practicado con
habitualidad por los econometristas. Pero lo realmente relevante no es determinar
la causalidad, sino estudiar y conocer la naturaleza de la interacción entre la
opinión pública y las políticas públicas. En nuestro contexto, ello una vez más
encierra enseñanzas valiosas: ¿Cómo podría ser la opinión pública (las
expectativas de inflación) un catalizador para impulsar políticas monetarias y
fiscales congruentes con la estabilidad de precios? ¿Cómo influye la estructura de
opinión (las expectativas) en la función-reacción de la política monetaria de un
banco central ? ¿Cómo determinan al comportamiento de los precios y cantidades
en un mercado determinado, las percepciones públicas sobre ciertas variables
económicas?
En suma, las encuestas de opinión son un elemento relevante para conocer las
actitudes sociales hacia ciertos fenómenos e instituciones, mismas que interactúan
con la formación y ejecución de políticas públicas encaminadas al logro de un
objetivo compartido entre sociedad y autoridad.
25
4.2 La Opinión Pública y el Enfoque Económico de Elección Pública
Uno de los objetivos teóricos del enfoque económico de elección pública (public
choice)31 es el de explicar y predecir el desempeño de autoridades y gobierno en
términos de la ejecución de sus políticas públicas. La evaluación de la eficiencia
gubernamental, de los indicadores sociales y de las mediciones de calidad de
vida, así como la aplicación de la teoría económica a las decisiones colectivas a
todos los niveles de gobierno (y a burocracias corporativas privadas) son
preocupaciones centrales en la literatura de los teóricos del public choice. Una
revisión de este enfoque económico, indica cómo el papel de la opinión pública
puede contribuir a determinar las elecciones colectivas o las preferencias sociales.
Esto es particularmente importante en lo que se refiere a la provisión de los
llamados bienes públicos.32 Conocer las preferencias individuales o de grupo
puede ser importante para resolver -- al menos parcialmente -- el problema de la
indivisibilidad33 que presentan los bienes públicos: por ejemplo, para conocer el
valor de un puente para la sociedad o su utilidad marginal frente a otros bienes de
31 El enfoque del Public Choice dentro de la teoría económica fue objeto de un Premio Nobel concedido en
1986 a su principal exponente James Buchanan. Como referencia para el lector interesado, se menciona a continuación la literatura más importante al respecto: Mancur Olson, The Logic of Collective Action.: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge, Mass. Harvard University Press, 1965; James Buchanan and Gordon Tullock , The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, Mich. Ann Arbor Paperbacks, The University of Michigan, 1971; James Buchanan and Robert Tollison eds. The Theory of Public Choice, Universitry of Michigan Press, Ann Arbor 1972; James Buchanan, Public Finance in Democratic Process, University of North Carolina Press, Chapel Hill 1967; Gordon Tullock, Private Wants Public Means, Basic Books, New York, 1970; Gordon Tullock, Papers on Non-market Decision-Making, University of Virginia Press, Charlottesville, 1966; y Mancur Olson, “Collective Action”, in The New Palgrave:A Dictionary of Economics, eds. John Eatwell, Murray Milgate, Peter Newman, Vol. 1, Mac Millan and the Stockton Press, New York, 1987, pp. 474-477.
32 En el análisis de la teoría de las finanzas públicas, un bien público es aquél que provee el gobierno para consumo de la colectividad y por el cual no cobra en forma directa: seguridad pública, alumbrado, carreteras, parques, educación y salud pública, playas, información vía Internet etc. Las principales características de un bien público frente a un bien privado es la no-exclusión para su consumo, (no se puede evitar que alguien específico lo disfrute), la indivisibilidad para su provisión (se ofrecen sólo en su totalidad y ello dificulta calcular su utilidad marginal), y su gratuidad directa (indirectamente la población los paga vía impuestos).
33 Este problema de indivisibilidad inherente en bienes colectivos se profundiza entre mayor sea la diversidad de preferencias en un grupo social. Los bienes privados no presentan este problema ante la diversidad de preferencias porque personas con valores diferentes consumirán cantidades diferentes del bien sobre el cual tienen opiniones y gustos distintos hasta alcanzar un punto en que debido a la utilidad marginal decreciente, la sociedad valuará igual a la unidad marginal del bien a su precio de mercado.
26
infraestructura. Por lo general, los economistas atribuyen estas preferencias al
“factor gustos” y lo consideran como determinado exógenamente. Generalmente
son reacios a considerar variables de actitud obtenidas mediante encuestas de
opinión pública para tener una aproximación más precisa sobre el mapa de
preferencias de un grupo social. Parecería obvio que una manera para establecer
el valor de proyectos y servicios públicos (su utilidad marginal social) sería la de
preguntarle directamente a la gente cuanto vale para ellos dicho proyecto en
relación con otros bienes y servicios. Mediante esa acción colectiva de revelar el
valor social puede conformarse una elección o preferencia pública por ciertos
bienes y obtener así una aproximación de su utilidad marginal superando el
problema de la indivisibilidad de un bien público.
La discusión anterior puede trasladarse a nuestro contexto: podemos considerar
que un banco central provee a la sociedad del bien público de la desinflación. En
efecto, la estabilidad o desinflación posee las principales características de un bien
público (gratuidad directa, no-exclusión e indivisibilidad). Puede entonces aplicarse
el análisis anterior y se podría determinar la utilidad marginal social de bajar la
inflación mediante una revisión de las actitudes y percepciones de la colectividad
obtenidas a través de encuestas de opinión.
Respecto a esto último, debe comentarse que tradicionalmente los economistas, a
diferencia de los politólogos, sicólogos y sociólogos, han mostrado una gran
desconfianza por la utilización de datos de actitudes de los individuos obtenidos
mediante encuestas. Ello parecería ser el resultado de su preferencia por
estadísticas económicas “sólidas” (hard facts) y por la aplicación de un método
científico que busca aproximarse más al de las ciencias “exactas” que las sociales.
Pero la riqueza analítica que se puede derivar del conocimiento de las variables de
actitud de los individuos puede ser amplia y puede redundar, sin duda, en el
diseño de políticas económicas mejores y más eficaces. El economista requiere
por lo tanto un mayor entrenamiento (o interacción con profesionales en la
materia) en lo que se refiere a la medición e interpretación de variables de actitud
27
de los individuos mediante encuestas de opinión. Es fundamental tener un buen
entendimiento del complejo papel de la opinión pública en el proceso general de
formación de opiniones colectivas hacia la concepción de políticas económicas.
4.3 Las encuestas como termómetro de la opinión pública
Como un conjunto de información sobre actitudes de los ciudadanos, las
encuestas pueden aumentar la diversidad y variedad de la información disponible
para uso de quienes toman decisiones dentro del marco de influencia del universo
encuestado.
Si suponemos que las encuestas per se son “buenas” (en términos de técnicas de
encuesta, tamaño adecuado de la muestra, tasa adecuada de terminación,
preguntas adecuadas etc.), las encuestas no son mejores, ni probablemente
peores, que los otros muchos tipos de información sobre actitudes de los
ciudadanos que llegan a los que toman decisiones. Todos tienen sus desventajas,
pero las encuestas se diferencian en que sus valores y limitaciones suelen ser
diferentes34. Sin embargo, las encuestas parecen dominar en los conceptos
populares y científicos de opinión pública. Con excepción de las encuestas que
deben ser devueltas por correo o medios electrónicos, las encuestas como fuente
de información sobre actitudes requieren menos del ciudadano que cualquier otra
forma de información. Esto se debe a que todas las demás formas exigen, al final
de cuentas, algún acto de participación. El contraste es tan claro que inclusive se
ha acuñado el término “política silenciosa” para referirse a las encuestas35. Dado
que otros tipos de información exigen participación, no tendría nada de
sorprendente hallar que con frecuencia tanto las características demográficas,
como las preferencias políticas de aquéllos que intervienen en las formas
participativas pueden ser diferentes de las de aquéllos que son encuestados.
34 Véase por ejemplo Lemert (1983). 35 De acuerdo con Lemert (1983), este término lo acuñó el politólogo Bogart, estudioso de encuestas
políticas.
28
4.4 Proyecto para aplicar una encuesta de opinión sobre la inflación en México
Con la finalidad de precisamente avanzar en conocer la percepción de la opinión
pública sobre el Banco Central y el fenómeno de la inflación, y que ello pueda
contribuir al diseño de una estrategia de comunicación más eficaz para coadyuvar
a la consolidación del proceso desinflacionario, el Banco de México36 ha
considerado la posibilidad de un proyecto de encuestas. La propuesta
metodológica se encuentra todavía en una etapa preliminar. Tentativamente, se
podría considerar levantar dos encuestas: la primera dirigida al público en general
que podría contemplar dos etapas, una dirigida a grupos focales y la otra aplicada
en forma de entrevistas directas; y la segunda dirigida a una muestra más
especializada de empresarios.
El diseño metodológico de la encuesta se haría de tal forma que los resultados
arrojen perfiles de percepción sobre la inflación entre distintos estratos de la
población, clasificados por nivel de ingreso, escolaridad, sexo, edad, región
geográfica, etc. Asimismo, se ha pensado que la encuesta debería ser capaz de
proveer información sobre las siguientes cuestiones:
• ¿Qué factores asocian las personas como causas de la inflación?
• ¿Qué teorías implícitas tienen sobre dichos mecanismos generadores
de inflación?
• ¿Quiénes son los responsables de generar la inflación?
• ¿Qué información toman en cuenta para formar su opinión y expectativa del fenómeno inflacionario?
• ¿Qué preferencias revelan con respecto a los resultados del combate a
la inflación?
• ¿Qué grado de cultura anti-inflacionaria existe en el país? 36 A través de su Dirección General de Investigación Económica.
29
El proyecto de encuesta evidentemente tendría que ser instrumentado por una
institución especializada en estudios de percepción social. Los aspectos técnicos
de la encuesta tales como definición del marco muestral, tamaño de la muestra,
periodicidad, levantamiento etc. correrían a cargo de dichos especialistas,
mientras que economistas y otros técnicos del Banco intervendrían en el diseño de
las preguntas de los cuestionarios para ser aplicados a los encuestados. El
proceso de análisis e interpretación de los resultados también lo deberán efectuar
técnicos del propio Banco de México. Es de esperarse que este ejercicio de
encuestas pueda completarse durante 2001.
Aunque en etapa preliminar, lo importante es haber dado el paso de considerar al
instrumento de las encuestas de opinión como un medio útil para determinar
percepciones sociales sobre el fenómeno inflacionario. Este conocimiento es de
particular importancia -- como se mencionó en la sección 2 de este documento--
para la transición y eventual adopción formal del paradigma monetario de objetivos
explícitos de inflación.
4.5 Una estrategia de medios para cambiar la opinión pública No es finalidad de este documento discutir la forma y técnicas en que los medios
de comunicación pueden influir y tener efectos sobre la opinión pública. Basta con
señalar que un papel primordial de los medios es precisamente inducir cambios en
las opiniones públicas. Los medios de comunicación masiva cambian de varios
modos el resultado de los procesos de opinión pública. El sentido común, las
encuestas y los hábitos mentales nos indican que cambios en la actitud del
individuo constituyen el medio necesario y suficiente para crear cambios en la
opinión pública sobre un tema determinado. Por ello, una vez que se conocen los
resultados que arrojó la encuesta de opinión sobre las actitudes públicas de la
inflación, lo que procede es diseñar una estrategia para afectar la actitud del
público. Dependiendo del objetivo y del resultado de la encuesta, la estrategia de
los medios se enfocará a cualquiera de estos tres objetivos: formación de actitud,
30
reforzamiento de actitud y cambio de actitud. Es decir, en el ámbito que nos
ocupa: a formar una actitud anti-inflacionaria si ésta básicamente es inexistente, a
reforzarla si ya existe, o a cambiarla si la actitud es negativa al respecto.
El siguiente diagrama 2 resume los vínculos que se dan entre la estrategia para
influir en la opinión pública y el logro del efecto sobre la actitud de la sociedad. El
vehículo intermedio entre ambos conceptos son los medios de comunicación.
Definitivamente son éstos los que pueden cambiar a la opinión pública. El
detonador del proceso es la encuesta de opinión, que además influye en la
estructura de la política pública en cuestión. La etapa final del proceso es la
interacción ya comentada entre la percepción o actitud pública y la implementación
de las políticas públicas pertinentes.
DIAGRAMA 2
Encuesta
de Opinión
Estrategia para Influir
en la Actitud
Colectiva
Medios de Comunicación
ACTITUD SOCIAL
Vehículo
POLÍTICA PÚBLICA
31
5. Consideraciones Finales: Los Retos de la Agenda Inmediata
“Lograr que la política de comunicación de un banco central sea clara es una tarea difícil aún en las mejores circunstancias”.
Otmar Issing, Miembro del Directorio Ejecutivo del Banco Central Europeo37
Hoy día resulta prácticamente ocioso repetir entre banqueros centrales la
necesidad de llevar a cabo una política proactiva de comunicación. En los últimos
años, ello ha ido de la mano con el desarrollo de bancos centrales más autónomos
y las exigencias asociadas con estas instituciones de mayor transparencia y una
rendición de cuentas más estricta y efectiva ante la sociedad. Avanzar en el
entendimiento que los profesionales, el mercado y el público en general tengan de
la política monetaria y de los instrumentos que se tienen para conseguir el objetivo
central de abatir la inflación, es de particular importancia para cualquier banco
central moderno. La comunicación se ha vuelto de primordial importancia para
ellos debido al papel que ésta juega en la determinación de las expectativas por
parte de los mercados y del público en general, y cómo ello incide en el proceso
de transmisión de la política monetaria. Se ha reconocido que una buena
comunicación facilita la interacción con los mercados y contribuye a que se
cumplan más eficientemente los objetivos de política monetaria. Asimismo, una
política de puertas abiertas a la comunicación ayudará a que el banco central logre
ganarse la confianza y credibilidad del público, activos de suma trascendencia
para instituciones autónomas. Si el mundo fuese uno de información perfectamente completa y simétrica, la
transparencia y la claridad deberían coincidir. El público analizaría la información
económica y los objetivos del banco central y con estos elementos deduciría las
políticas a seguir por el instituto central. En ese contexto, no habría necesidad de
37 Issing (2000), p. 11.
32
instrumentar una política de comunicación o tener una estrategia de difusión de la
política monetaria. Este tipo de consideraciones son usualmente utilizadas por los
analistas y académicos para establecer una referencia o “benchmark” para criticar
y evaluar la política monetaria y la transparencia en la información de un banco
central38. Son las desviaciones de ese marco de referencia las que imponen los
criterios de eficiencia de las estrategias de comunicación. Por lo tanto, este
“benchmarking” comunicacional tiene una implicación sumamente práctica para la
instrumentación y el diseño de la política monetaria.
Sin embargo, debemos ser cuidadosos de no caer en la trampa del señalamiento
de que al fin de cuentas lo importante es sólo la efectividad de la política
monetaria en términos del cumplimiento de sus objetivos. Desde el punto de vista
del responsable de la política monetaria puede existir la tendencia de que ello
sería lo único relevante, pues en la medida en que la inflación sea abatida, se
cumple con una importante contribución al bienestar social. El veredicto en ese
caso tiende a ser que es preferible contar con una buena política monetaria
aunque ésta no sea bien explicada y por ende no bien entendida por el público,
que tener malas políticas impecablemente bien explicadas. A pesar de que esto
representa una visión arcaica que refleja un profundo desdén por la comunicación,
tiende a resurgir frecuentemente. Es cuando se debe plantear el reto de “educar” a
los economistas para que además de buenos técnicos, sean buenos transmisores
y comunicadores para difundir y explicar adecuadamente sus políticas y así ser
unos formadores de opinión eficientes39. En la sección 3 de este documento se
plantearon precisamente las características con las que debe contar un buen
comunicador de banca central. Entre ellas, se mencionó que es importante
uniformar el lenguaje que se vaya a utilizar por parte del comunicador del banco
central y la habilidad de adaptar un mismo mensaje a la capacidad de
comprensión de públicos con niveles educativos diferentes.
38 Al respecto véase por ejemplo el excelente discurso de Issing (2000). 39 En Rubli (1999) se incluye una discusión más amplia al respecto.
33
Pero el ejercicio de la comunicación es de doble vía y de responsabilidad
compartida. Cada una de las dos partes involucradas tiene obligaciones y
responsabilidades para que el proceso de comunicación sea eficiente. Para que
un mensaje determinado sea comprendido en su totalidad se requerirá de la
voluntad y la habilidad del banco central para transmitirlo así como de su público
o audiencia para entender e interpretar su contenido. Sólo así esa información
será útil para la toma de decisiones óptimas de los agentes económicos. El
método que utilice un banco central para comunicarse debe ser abierto y honesto.
Por lo tanto, para realizar esta labor de una manera eficiente tiene que hacerse
entender. Pero también debe ser escuchado. Precisamente un instrumento
(comentado en la sección 4) que coadyuva a la definición de las responsabilidades
de esta doble vía del ejercicio de comunicación son las encuestas de opinión que
permiten conocer las percepciones públicas acerca del banco central mismo y de
sus políticas.
Es adecuado pensar en una estrategia de política monetaria no en términos de
reglas inflexibles y estrictas, las cuales deberán ser aplicadas bajo cualquier
circunstancia, sino en un marco informativo flexible que sea capaz de adaptarse a
las circunstancias y que presente información de una manera articulada y
sistemática. En ese sentido, la difusión de la información para un banco central es
mucho más que un asunto de buen “marketing” o relaciones públicas: Es un marco
coherente con consistencia técnica y analítica que apoya el logro del objetivo de la
política monetaria mediante el fomento sistemático de expectativas en los agentes
económicos que sean favorablemente acordes con dicho objetivo. Como se
mencionó en este documento, lo anterior constituye un reto de particular
relevancia cuando un banco central elige como paradigma monetario al esquema
de objetivos explícitos de inflación que se comentó en la sección 2.
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34
En estos foros auspiciados en el seno del CEMLA hemos podido constatar durante
los últimos años lo mucho que hemos avanzado los bancos centrales de la región
en materia comunicacional. Como en toda área de políticas públicas, desde luego
persisten disparidades y desviaciones entre países. Sin embargo se percibe un
consenso en torno de la agenda inmediata común sobre estrategias de
comunicación de banca central y sus retos respectivos. Estos retos son los que se
han esbozado en esta sección final.
Al nivel particular del Banco de México, aunque nada novedosa, la agenda
inmediata para avanzar en términos de comunicación resulta muy clara:
• Consolidar los esfuerzos comunicacionales y de información en la medida en que se vaya avanzando en la implementación formal del paradigma monetario de objetivos explícitos de inflación.
• Conocer en detalle la percepción que la sociedad tiene del Banco Central como
institución y del origen e impactos del fenómeno de la inflación. Para ello una encuesta de opinión podrá ser un importante elemento para el diseño de una campaña que promueva una cultura a favor de la estabilidad y de aversión social a la inflación.
• Avanzar en la adopción de instrumentos tradicionales de comunicación como lo
son la elaboración de folletos, panfletos y videos explicativos sobre temas de banca central dirigidos a distintos públicos.
• Intensificar seminarios y conferencias sobre termas del Banco de México con
diferentes grupos de opinión y decisión: círculos escolares y académicos, organizaciones empresariales, grupos parlamentarios y partidos políticos.
• Reforzar los contactos con los medios de comunicación por parte de
funcionarios del Banco para ofrecer mejores explicaciones sobre la política monetaria, la cual después de estar en vigencia desde ya cinco años, aún no es comprendida en su totalidad por los medios. Por ello, persisten las continuas interpretaciones erróneas sobre el uso y efectos del principal instrumento de política monetaria vigente (el coloquialmente conocido “corto”).
• Para esto último, es necesario realizar un proceso sistemático de capacitación
interna para los principales funcionarios de la Institución para que se constituyan en transmisores de mensajes claros y entendibles.
35
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Epílogo. En los sistemas democráticos, la colectividad ha clamado, en todos
los ámbitos de sus relaciones gobierno-sociedad, por una amplia apertura de
información del desempeño de las instituciones públicas para someterlo al
escrutinio de la población. Aunque en otro contexto, podemos parafrasear lo
dicho por un conocido analista político40: en la medida en que todas las decisiones
de instituciones públicas, incluido el banco central, sean efectivamente públicas,
sus funcionarios tendrán el incentivo de procurar atender más a la población que a
cualquier otro interés, a la vez que quedan sujetos al escrutinio de los medios y la
población en general. Es por ello que en las sociedades democráticas se están
impulsando nuevos marcos normativos para la provisión y utilización de
información pública, elevando inclusive el derecho a la información a un rango
constitucional. En el campo de la banca central, la publicación de cuentas claras
sobre su actuación y el cumplimiento de su principal objetivo de combate a la
inflación, con el detalle necesario para que sean comprensibles por toda la
población, se ha constituido en una necesidad. Y no ha sido trivial lo logrado por la
mayoría de los bancos centrales en estos temas. Quizás se pueda continuar
avanzando en este campo compartiendo más las experiencias de varios bancos
centrales y estableciendo normas o códigos comunes a nivel internacional para
garantizar marcos comunicacionales éticos y eficientes.
Los retos continúan siendo variados y deben explorarse ámbitos cada vez más
ambiciosos en el terreno de la comunicación y su interacción con nuestras
responsabilidades como banqueros centrales. El simple hecho de que mediante
ese ejercicio podamos lograr mejores instituciones al servicio de la comunidad
debe ser motivación e incentivo suficiente para superarnos cada día más en
nuestras tareas. Estos foros y las ponencias que en ellos se discuten son un
modesta contribución para avanzar hacia las transformaciones mencionadas.
Estamos entrando ahora a la “otra mitad del camino”.
40 Luis Rubio (2000)
36
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