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OCTUBRE 2003 AN LISIS
DEBATE
Edita :Asoc iación Profesionaldel Cuerpo Superior de
Técn ico s de la Administraciónde la Seguridad Soc ial
Apartado de Correos nO4.04828080 MADRID.
www.foross.org
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Subdi rector:Mario Gómez-A1ler Iglesias
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la Seguridad Social:Pedro Gata Cas trilloAsistencia Sanitaria:
Fernando de Benito AnguitaProtección por Desemp/eo:
Bernardo Diez RodriguezSeguridad Socia/ Internacional.'
Carlos García de Cortázar y NebreraTribuna Abierta:
Juan Pablo Nieto Mengotti
m
LAJUBILAClÓN ANTICIPADA PORTENERLA "CONDICIÓN DEMUTUALISTA" EN EL SISTEMA DESEGURIDAD SOCIAL: UNENFOOUE REALISTAAntonio Comas Barceló
LA REVISiÓN DE LOS SISTEMAS DEPROTECCiÓN SOCIAL EN ELCONTEXTO DE LAS ECONOMíASGLOBAlIZADASJosé Aureliono Martín Seguro yM' de lo Concepción Gon.óle. Rabanal
LAJUBILAClÓN FORZOSA: UNCADÁVER NORMATIVO A LAESPERA DE SEPULTURA DEFINITIVAPedro Gete Caslrillo
ESTiMULOSA LACONTRATACIÓN: FOMENTO DELEMPLEO Y FINANCIACIÓN DELASEMPRESASRicardo Morón Prieto
Relaciones Institucionales:Ernesto Fem ández-Xesta y Vázquez
Administración:Alejandro Slocker Torres
Coordinación EditorialConcha Hernández Carazo
LA OTRA SANIDADMarto Carreña Guerra
Documentación y Sec retariado deRedacción
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• DOCUMENTOS:CONCLUSIONESDELPACTO DETOLEDO
• ACTUALIDAD LEGISLATIVAYJURISPRUDENClAL
• INTERNACIONAL• AGENDA
• RESÚMENES
1!J~1!l~ DE SEGURIDA D SOC IAL
odos los estudios que ofrece estenúmero de "Foro" son de actualidad máxima; incluso el de Antonio Comas Barceló La j ubilaciónanti cipada por tener la condiciónde mutualista en el Sistema de la
Seguridad Social: un enfo que realista , en el quenos presenta una curiosidad de la política protectora española, donde una institución de Derecho transitorio tiene más perdurabilid ad y comportami ento más es table que la mayoría decuantas configuran la legalidad aplicable.
s también relevante e l tema deLa re visión de los sis temas deprotección social en el contextode las econo mías globalizadas,del que tratan los profesores JoséAu re liano Martín Seg ura y M'
de la Concepción Go nzález Rabanal. El es tudio no es uno más de los muchos que la NuevaEconomía inspi ra en nuestros días a políticos yes tudios os . Eso s í, los auto re s también semuestran contag iados de un cierto pesimi smo,por lo demás muy extendido y reali sta, acercadel futuro de la Seguri dad Social. El texto de larenovación del "Pacto de Toledo", que aquí sepub lica en la Sección Docume ntos, conf irmalas dificu ltades de ese futuro, y en qué medi daés te se plantea sobre desv iacio nes sensibles delos principios tradi cionales hasta ahora vigentes. Foro de Seguridad Social pretende dedicaruno de sus próxim os números al aná lisis críticodel referido Docum ento, solicitando al efectola co laborac ión de sus autores, la de los representantes cualificados de los Agentes soc iales,y la de profesores universitarios y funcionariosde la Administrac ión espec ializada de Seguridad Social.
I resto de los estudios que aquí sepublican son también de actualidad y contenido plural. No se haplanteado deliberadam ente lacons ide rac ión de un tema com-partido , pero , s in embargo, son
susceptibles de una lectura interdependiente. Enellos se trae a primer plano , aunque indirectamente, un viejo debate : el del volumen internacional, co mparado , de las ca rgas soc iales denuestras empresas y las de las demás europeas.Hasta ahora, se ha dado por bueno que, por porcentajes de la cotización patronal , eran much omás elevadas que las de la media europea . Pero ,después de leer los estud ios de los profesoresPedro Gete Cas trillo y Ricardo Morón Prieto,cabe abrir el asunto a reconsideración. El profesor Gete, con su conocido estilo personal, tan directo y claro, advierte sobre la traslación de costes laborales a la Seguridad Social, que resultande la generalización de las "jubilaciones forzosas" autorizadas por los Convenios colect ivos;una práctica - por lo demás, y así lo adv ierteGete - de más que dudosa constitucionalidad ycontraria a la legalidad. Por su parte, el profesorMorón enumera la variadísima gama de estímulos a la contratación, de la mano de reduccionesen la cuota patronal para el fomento del empleo,lo que le impulsa a proponer una mayor sinceridad en la política financiera de las prestac ionessoc iales, reduci endo si es necesario las cuotasemp resariales, pero eliminando es tas rebajas" tendencialmente generalizada s" . Cierto queambos estudios requi eren otros cuantificativos,y complementarios , co mo los relativo s a loscostes que la Seguridad Social asume a través delas mutu as co laboradoras y con cargo a las responsabil idades empresariales de seguridad e higiene en el trabajo , o el relacionado con el destino de los excedentes anuales de gestión de losrecursos de la Seg uridad Social administr adospor mutu as y "empresas autoaseguradoras" •
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oo~oo~ DE SEGUR IDAD SOC iAl
,
LAJUBILACION ANTICIPADA,
POR TENER LA "CONDICIONDE MUTUALISTA EN EL SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL:
UN ENFOQUEREALISTA
Antonio COMAS BARCELÓTécnico del Cuerpo Superior de la Administración de la Seguridad Social.
Director Provincial de la Tesorería General. Baleares
I Real Decreto-Ley 16/2001, de 27 de diciembre, de medidas para el establecímiento de un sistema de jubilación gradual y flexible, ha hecho extensivo desdesu vigencia el derecho a la jubilación anticipada a trabajadores que no tuv ieran la
condición de mutualista laboral el 1 de enero de 1967.La otra modalidad de jubilación que posibil ita dichadisposición y que figura en su propio enunciado {jubilación f lexiblel queda condicionada a ' los térm inosque reglamentariamente se establezcan', por lo quetodavia no es operativa. La jubilación 'a la carta' estaservida (*1.
Mediante el tramite parlamentario, la Ley 35/2002,de 12 de Julio, ha venido a sustitu ir el citado Real Decreto-Ley, aunque con algunas variaciones, constituyendo ambas dispos iciones modificaciones al textorefundido de la Ley General de la Seguridad social.
El acceso a la jubilación anticipada a partir de los 61años de los trabajadores afiliados a la Seguridadsocial con posterioridad a 1 de enero de 1967, según se expresa en la exposición de motivos de la Ley,no es gratuito, sino que se condiciona al cump limientode determinados requis itos: 30 años de cot izaciónefect iva, involuntariedad en el cese en el trabajo. inscripción como desemp leado por un plazo de al menos
[FJlol[Rlo' DE SEGUR IDAD SOC IAL
seis meses e inclusió n en el campo de aplicación dedeterminados regimenes del sistema de la SeguridadSocial.
La nueva modalidad de jubilación ant icipada viene acoexis tir con la clásica o tradicional por aplicación dederecho t ransitorio a parti r de los 60 años, cuya regulación actual se mantiene, y que se cimienta en la denominada "condición de mutua lista", posibil idad de jubilación cond icionada únicamente a los req uis itossiguientes: situación (alta o asimilada), carencia (15años y la especifica de 2 años) y hecho causante, porlo que su acceso es mucho menos exigente, amén deser posible actualmente en cualquiera de los regimenes que integran el sistema de la Seguridad Social.
Aho ra bien, ¿qué significa tener la "condición de mutualista' P, ¿cómo se ha venido inte rpretando y vieneaplicándose dicho término? y, finalmente, ¿qué coti-
zaciones la confiere n y cuáles no la otorgan? Estascuestiones son las que a continuación se analizan y resuelven.
La jubilación anticipada por tenerla "condición de mutualista" en elsistema de la Seguridad Social: unenfoque realista
1. La actual regulación
El Real Decreto-Ley 5/1998, de 29 de mayo, por elque se dictan reglas para el reconocimiento de la jubilación anticipada del sistema de la Segur idad Social,en determinados casos especiales , estableció unanueva regulación de esta modalidad de jubilación, quecon la preexisten te constituye la normativa aplicablepara el acceso a la pens ión en base a la "condición de
mutualista".
1*) JUBILACiÓN "A LA CARTA" EN EL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
MODALIDADES
A. Jubilación ordinaria
B. Jubilación anticipada
C. Jubilación concertada
D. Jubilación flexible
E. Jubilación de inválidospermanen tes (Minería delCarbón)
F. Ayudas previas a lajubilación ordinaria
TIPOS O VARIANTES
al Normal, a los 65 añosbl Singular, inferior a los 65 años (determi nadascategorias de artistas, profesionales taurinos ypersonal ferroviario)
al En régimen de derecho t ransitorio por tene r la'condición de mutualista", a part ir de los 60 años o55 años (trabajadores del Mari
b) Sin tener la condición de mutualista laboral el 1 deenero de 1967, a part ir de los 61 años
cl Por el desempeño de actividades profesionalesexcepcionalmente penosas, tóx icas, peligrosaso insalubres
d) Por aplicación de coef icientes reductores no derivadosde derecho transitor io (artistas y profesionales tau rinos)
a) Jubilación especia l a los 64 años
bl Jubilación parcial
Compatibilidad con un trabajo a tiempo parcial
al Inválidos tota lesb) Inválidos absolutos y grandes inválidos:nueva cuantía de la pensión al cumplir la edad dejub ilación
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La citada disposición,susceptible de ser aplicadaa hechos causantes producidos a part ir de 1 de abrilde 1998, entró en vigor aldia siguiente de su publica- .5__ción en el BOE (núm. 129,de 30 de mayo ) y respondea una moción aprobada porel Congreso de los Diputa-dos en la que se ins tó alGobierno a regular la situa-ción juridica planteada en elmarco del Pacto de Toledo.La Resolución de 18 de ju-nio de 1998, de las CortesGenerales, recoge elacu erdo de convalidaciónde l RDL, que final me nte seconvert irá en la Ley47/1998, de 23 de diciem-bre (BOE núm. 311, de 29de diciembre) con idénticosenunciado y co nten ido,cuyo análisis se aborda actoseguido.
A. Contenido. La ci-tada normat iva establecesu ámbito en base a las siquien tes puntu alizaciones:
al Dicta reglas parael reconocim iento del derecho, que están contenidasen su articulo único (Reglasde aplicación), que han sido
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interpretadas "Iatu sensu" por eI INSS.
b) Dichas reglas se aplican a la jubilación anti-cipada del sistema, eso es, afectan a todos los Regímenes, y singularmente a los RR. EE. Agrario, Autónomos y Empleados de Hogar, que en su regulaciónpropia no reconocían esta modalidad de jubilación.Con la nueva disposición se amplia la acción protectora de estos regímenes, permitiendo la jubilacíón ensu seno a quienes no han cumplido los 65 años.
c) La regulación se limita a casos especialesque son aquellos en los que concurren las siguientescondiciones:
Una. Haber cotizados a varios Regíme-nes del Sistema. Luego, quien tenga cotizacionesen un solo Régimen y en su precedente no se veafectado por la nueva regulación, y su derecho a jubilarse antes de los 65 años por ostentar la condición de mutualista en aquel se mantiene incólume.
Dos. No reunir todos los requisitos exi-gidos para acceder a la pensión en ningún régimenconsiderado éste aisladamente, o sea, considerando únicamente las cotizaciones acreditadas enél. Luego, si se ha cotizado a varios Regímenes,pero en uno de ellos el interesado reúne todos losrequisitos exigidos, su derecho a jubílarse en esteRégimen antes de los 65 años, por tener acreditadoen su prece dente la condición de mutualista, semantiene tal cual.
Tres. Precisar, consecuentemente, latotalización de cotizaciones de varios Regímenespara reunir los requisitos exigibles para el reconocimiento del derecho a la pensión: período mínimo decotización (carencia genérica y especifica), el de la"cuarta parte", en su caso, etc.
Cuatro. Tener la "condición de mutua-lista", que producirá el efecto de causar el derechoa la pensión con menos de 65 años en el Régimenen que el interesado acredite mayor número de cot izaciones, aplicando sus propias normas reguladoras. Este Régimen competente, cualquiera que sea,"importa" la condición de mutual ista que se generóen el precedente de "otro" Régimen o en el "extranjero", y lleva a cabo el reconocimíento del derechoen su propio seno, pero con dos particular idades:
al La edad (55 ó 60 años) es la estable-cida en el derecho transitorio del Régimen, en cuyoprecedente se ha obtenido la condición de mutualista.
b) El coeficiente reductor aplícable(8% ó 7%) es correlativamente el f ijado en dicho derecho transitorio , y no el correspondiente -caso deexistir- al Régimen competente. (1)
Cinco. Si el Régimen competente no teníacontemplada la modalidad de jubilación antici pada(Agrario, Autónomos y Empleados de Hogar) reunirel nuevo requisito de la "cuarta parte". Luego, siel Régimen competente fuese el General, Trabaiadores del Mar o Minería del Carbón, que tenían yaincluida en su acción protectora esta modalidad dejubilación, el requisito de la "cuarta parte" no es exigible al interesado.
B. Objetivos. El RDL no conti ene -ni la nuevaLey tampoco- disposición derogatoria alguna, ni genérica ni específica, y ello porque su función no es sustituir ninguna norma precedente, sino ni más ni menosque termi nar con una práctica administrativa, que dioorigen al denom inado "cuarto supuesto" en el lenguaje técnico de la Seguridad Social.
El régimen jurídico sobre cómputo de períodos decotización a distintos Regímenes regula los tres supuestos conocidos, en tanto que el cuarto surgió deuna interpretación extensiva del Decreto 2957/1973,de 16 de noviembre, llevada a cabo por una Resolución de 9 de agosto de 1978, incluida en la Circular n"112/1978, de 26 de septiembre, del Servicio del Mutualismo Laboral, que dictó instrucciones para su aplicación. El preámbulo del RDL -reproducido en la exposición de motivos de la Ley- se hace eco de dichapráctica, consistente en que agotadas las posibilidades de causar pensión en los tres supuestos regulados, se admi tía la posibilidad de causar la jubilació nanticipada en el Régimen en que esta modalidad estaba contemplada y cuyo precedente había generadola "condición de mutualista", aunque no fuese el Régimen en que el interesado reuniese mayor número decotizaciones.
Poner f in a esta práctica administrativa fue sin dudael primer objetivo del RDL, que no se acomodaba alas normas en vigor, como en su momento oficial ypersonalmente se expuso al INSS (Palma, 11 de abrilde 1984) y posteriormente sentencíó la doctrina jurisprudencial, así como las Resoluciones de 21.12.95 y14.11.97 que nunca fueron aplicadas.
Ahora bien, la nueva normativa no se limita a negardicho supuesto, sino que cumple la función de articular el beneficio de la jubilación anticipada en el casoque el Régimen competente no lo tuviese cont emplado en su acción protectora, extendiendo así estamodalidad a dichos Regímenes, constituyendo estesegundo objetivo el corolario del anterio r.
El impacto negativo del "cuarto supuesto" radicaba en el cambio de Régimen mayoritario por mor dehacer efectivo el derecho a la jubilación anticipada enel seno del Régimen, en cuyo precedente se habíagenerado la condición de mut ualista, cuyos efectos nose limitaban a la reducción de la edad de jubilación,
oo~oo~ DE SEGU RIDAD SOCiAl
EL RECONOCIMIENTO
DEL DERECHO DE LASPENSIONES POR EL
CAUCE DE LARESOLUCiÓN DE 9 DEAGOSTO DE 1978 SECONVIRTiÓ ENPRÁCTICA
GENERALIZADA,EMPEZANDO ASIGNIFICAR UNA
CONSIDERABLE CARGAECONÓMICA PARA LASEGURIDAD SOCIAL,
DESPROPORCIONADA ALA AUTÉNTICA RELACIÓN
JURíDICA CONTRAíDACON LOS ASEGURADOS
sino que se extendían alconjunto de sus normasreguladoras. Así, se determinaba una nuevabase reguladora (de120/120 a 24/28, comoejemplo extremo), seprocedía a la integraciónde lagunas, en su caso;se aplícaba la esca lapara abono de años ydías de coti zación, según la edad en 01.01.67;se reconocían las gratificaciones extraordinariasy, en époc as, hasta seexoneró del requisito de"estar al corriente ", etc.,beneficios sin cuentoque prod ucian la desazón funcionarial de "rasgarse las vestiduras "ante tan anómala situación. El tercer objetivodel RDL fue reconducirim plícit am ent e a suspropios cau ces estosexcesos, al disponerque el reconocimientodel derecho a la pensiónse llevará a cabo por elRégimen competente(en el que acredite el in-teresado mayor númerode cotizaciones) aplicando sus normas reguladoras, osea, sus propios requisitos (necesidad de estar al corriente, en su caso) y efectos (determinac ión de supropia base reguladora, del porcentaje aplicable a lapensión, etc.).
2. La situación jurídica planteada y los inten-tos reformístas
El denominado "cuarto supuesto " tie ne su base yorigen en el Decreto 2957/1973, de 16 de noviembre,que tuvo dos funciones:
Una, consistente en cerrar el círculo del reconocimiento recíproco de cotizaciones entre los Regimenes que sin haberlo expresamente reconocido entresí, coincidiesen en tenerlo establecido en el RégimenGeneral.
Dos, posibilitar que "cuando un trabajador no reúnael período mínimo de cotización exigido para el derecho a una pensión, de acuerdo con las normas particulares del Régimen que debería reconocerla, por seraquél en el que el trabajador tenga acreditado mayornúmero de cotizaciones y, reúna, en cambio, el peri-
oda minimo de cotización requerido al efecto en alguno de los demás Regímenes que se hayan tenidoen cuenta para la totalización de los períodos de cotización, se entenderá que es este último Régimen elque debe otorgar la pensión".
Con apoyo en el propio preámbulo del referido Decreto empezó a cuestionarse la posibilidad de quecuando en el Régimen donde se acreditasen mayornúmero de cotizaciones no pudiera otorgarse la prestación al no reunirse cualquiera de los requisitos exigidos a tal efecto -y no solamente el de carencia, o sea,cualquier otro, como por ejemplo, la edad- pero si reuniesen, por el contrario, todas las condiciones exigidas en otro Régimen en el que el trabajador cotizó a lolargo de su vida laboral (aunque se tratase de su precedente y de un solo día que le confiriese la condiciónde mutualista), fuese este último Régimen el que reconociese la prestación.
A. La Resolución de 9 de agosto de 1978. Lasnumerosas consultas planteadas por las Ent idadesMutualistas de la época, canalizadasa través del Ser-vicio del Mutualismo Laboral, merecieron un pronunciamiento de la Dirección General de Prestaciones delMinisterio de Sanidad y Seguridad Social, que dictó laResolución de fecha 9 de agosto de 1978, transcrita ~7__en la Circular del SML n2112, de 26 de sept iembre de -1978, que a su vez dicta dos inst rucciones para suaplicación.
En la citada Resolución se signif ica el carácter complementario o integrador del Decreto 2957/1973, considerando que cuando resultase inviable el derecho ala prestación por el Régimen en que haya efect uadomayor número de cotizaciones , el trabajador podrácausar pensión en alguno de los Regímenes concurrentes en la tot alización de períodos. En suma, el Régimen que tenga que reconocer una pensión seráaquel en que se cumplan las condiciones del derechode que se trate, aunque no sea en el que el trabajadortenga mayor número de cotizaciones.
B, Los int ent os reform ist as. Después de uncierto letargo o de aplicación esporádica, el reconocimiento del derecho a las pensiones por el cauce de laResolución se convirtió en práctica generalizada, empezando a significar una considerable carga económica para la Seguridad Social, desproporcionada a laauténtica relación jurídica contraída con los asegurados, y que se materializaba en los siguientes efectos:coste anticipado en cinco años de la pensión de jubilación, normalmente, por el Régimen General; mayores cuantías, derivadas de una base reguladora y unosporcentajes más favorables; reconocimiento de pagasextraordinarias, inexistentes en algunos RegímenesEspeciales, ya que no se cotizaba por ellas; no recaudar las cotízaciones a realizar por el interesado en elmismo período; etc. y ello con el agravante que, en
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diados de enero de1996, para su ap lica ción a partir del momento de su recepción, la misma no fueaplicada, ya que la expresada Dirección General en fecha 23 deenero de 1996 "resuelve dejar sinefecto la anterior Resoluc ión de dichoCentro Directivo defecha 21 de diciembrede 1995' . Las razonesapuntadas en la nuevaResolución para hacermarc ha atrás y, porende, resucitar la Resolución perturbadorade 9 de agosto de1978 fueron la existencia de nuevos pronunciamientos judiciales y la redacción conuna generalidad excesiva de algunos desus apartados. Dosmeses más tarde,elecciones generales.
bl Las Reso-luciones de 14 denoviembre V 5 de diciembre de 1998.
La Dirección General de Ordenación dela Seguridad Social,ahora ya del Min isterio de Trabajo y Asun-
tos Sociales, aborda de nuevo la jubilación anticipadaen base a la "condición de mutualista ' acreditada enEspaña y en el extranjero, en sendas Resoluciones:
al La primera Resolución de 14 de noviembrede 1998, const ituye el calco actualizado y ampliado dela Resolución de 21 de diciemb re de 1995, que habiasido dejada sin efecto. En el marco del Decre to2957/1973, reitera textualmente los argumentos encontra del denominado 'cuarto supuesto", a la vez quedelimita de nuevo los supuestos de afiliación anterioral 1 de enero de 1967 que conf ieren la condición demutualista, subsanando omisiones anteriores (antecedentes del RE de Trabajadores del Mar, Ctas. Concesionarias de Ferrocarriles de Uso Público y MU NPAl) . La nueva Resolución -con nueve apartados envirtud de dichas ampliaciones- deja sin efecto, con ca-
EL CUMPLIMIENTO DEL
REQUISITO DE LA
"CUARTA PARTE"
CONSTITUYE LAEXIGENCIA DE LOSREGíMENES ESPECIALESQUE SIN TENER
CONTEMPLADA EN SUPROPIA NORMATIVA LA
MODALIDAD DEJUBILACiÓN ANTICIPADA.
MERCED A LA NUEVAREGULACIÓN (RDL
5/1988. DE 29 DE MAYOY LEY 47/1998. DE 23 DEDICIEMBRE) HAN
POSIBILITADO ELRECONOCIMIENTO DEL
DERECHO A LA PENSiÓN
DE JUBILACiÓN ANTES DELOS 65 ANOS
En este tiempo también se modifica y se asienta elcriterio de aplicación referente a la condición de mutualista acreditada en el extranjero. que se reconoce por cualesquiera perlados de seguro certif icadosen paises comun itarios o con convenio bilateral anteriores a 01.01.67, siempre que se acrediten en España (con posterioridad) cotizaciones al Régimen Ge-
I neral (INSS, Circular núm. 5/1990, de 27 de marzal. El--- criterio anterior y clásico condicionaba la obtención de
la condición de mutualista a que dichas cotizacioneshubieren dado lugar a la incorporación del trabajadoren alguna de las Mutua lidades Laborales por cuentaajena antes de 01.01.67, y con absoluta independencia del Régimen en que con posterioridad y en Españase efectuasen más cotizaciones.
La definitiva modificación de ambos criterios efectuada por el RDL 5/1998, estuvo precedida de los siguientes intentos fallidos:
al La Resolución de 21 de diciembre de 1995.Ante consulta planteada por el INSS -a la vista de unareciente jurisprudencia de lo social- sobre las procedencia de modificar los criterios que se venlan aplicando, la Dirección General de Ordenación Jurldica yEntidades Colaboradoras de la Seguridad Social dictaResolución en fecha 21 de diciembre de 1995, que através de seis apartados niega la existencia legal del'cuarto supuesto" y la validez de "cualesquiera cot izaciones en el extranjero antes de 01.01.67' para reconocer la condición de mutual ista, calificando a la Resolución de 9 de agosto de 1978 -que deroga- deelemento perturbador, 'cuya interpretación de las normas sobre cómputo reciproco de cotizaciones va mucho más allá de lo que éstas, tanto en su literalidadcomo en sus objetivos, admiten, por lo que en realidad las desvirtúa'.
Trasladada por los Servicios Centrales del INSS dicha Resolución a sus Direcciones Provinciales a me-
muchas ocasiones, reconocía la pensión un Régimenen el que el trabajador ni tan siquiera estuvo incluidoen su campo de aplicación.
A la vista de dichos despropósitos, empezaron a levantarse las primeras voces en contra de la interpretación efectuada por la Resolución en cuestión, sosteniendo que se extralimitaban los efectos del Decretocítado, que estaba exclusivamente referido a exigencias de cotización, y que hacer extensiva su bondad alrequisito de edad constitula un exceso. Voces quefueron acalladas por la Superioridad, quien en 1985,no sin antes considerar de gran utilidad las argumentacíones expuestas, no estima conven iente, por elmomento, modificar el criterio que se venia aplicando,sin perjuicio de elevar la cuestión al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a los efectos procedentes.Transcurrirán diez años en este 'status' .
I!J~OO~ DE SEGURI DAD SOCIAL
rácter general, la Resoluc ión de 9 de agosto de 1978,que previamente ha calificado como elemento perturbador con toda evidencia . En base al nuevo criterio la"condición de mutualista" podrá hacerse valer sólo enel caso de que el Régimen llamado a resolver admitala jubilación anticipada por derecho transitor io, admit iendo la reciprocidad de dicha condición entre el Régimen General y los Especiales de Mineria del Carbóny de Trabajadores del Mar, sin que proceda la remi sión a ningún otro para atender el requisito de la edad.
b) la segunda Resolución de 5 de diciembrede 1998 se ocupa específicamente sobre la posibili dad de reconoce r el derecho a la jub ilación anticipadaen virtud de cotizaciones efectuadas en el ext ranjeroantes de 1 de enero de 1967, cuando tengan lugar ensectores similares a los incluidos en España en las extinguidas Mutualidades Laborales de trabajadores porcuenta ajena. En base a varios pronunciamientos delTribunal Supremo y después de reproducir el mismopárrafo que refer ido a esta materia se hacia figurar enel preámbulo de la Resolución de 21 de diciembre de1995, se llega a la misma conc lusión : denegar el beneficio de la 'condición de mutualista' cuando únicamente se acrediten al efecto cotizaciones abonadas asistemas de previsión social extranjeros . Llama denuevo la atención que la Dirección General citada sereplantee esta cuestión, como si dicho criterio se viniese aplicando, cuando en realidad -en contra de voces autorizadas- había sido sust ituido por el reflejadoen la Circular del INSS Núm . 5/1990, de 27 de marzo,tal como se ha expues to supra.
El traslado por los Servicios Centrales del INSS deambas resoluciones a sus Direcciones Provinciales seproduce a primeros de marzo de 1998, con instrucciones para su aplicabilidad a todos los expedientesque se iniciasen a partir de 1 de abril de 1998, criterioluego trocado por el más equitativo de "hechos causantes ' producidos desde la misma fecha , pero la historia volvería a repet irse y el fantasma de la Resolución de 9 de agosto de 1978 reaparecería. En estaocasión es el Congreso de los Diputados, med ianteuna proposición no de ley aprobada el 31 de marzode 1998 -día anterior a la fecha de aplicación de díchasresoluciones- el que insta al Gobierno "a mantener loscriterios que se venían aplicando con anterioridad", sibien en el marco de las recomendaciones del Pactode Toledo. En su virtud y a la espera de la decisión queen cum plimiento de la misma se adopte, el INSS comunica que 'deberá dejarse en suspenso, por el momento, la resolución de los expedientes de solicitudde pensiones de jubilación que resulten afectados porel contenido" de las Resoluciones de 14 de noviembrey 5 de diciembre de 1997, que posteriormente se cancelarían. El acto siguiente es la aprobación por el Gobierno del Real Decreto-Ley 5/1998, de 29 de mayo .
3. La "condición de mutualista"
Suprim ida la limitación de tener cumplidos los cincuenta años de edad en 1 de enero de 1967, llevada acabo en el Régimen General por la Orden de 17 deseptiembre de 1976, la exigencia de haber tenido la"condición de mutualis ta" en la misma fecha se convierte en el requis ito por excelencia para causar el derecho a la pensión de jubi lación a partir de los sesentaaños, comúnmente denominada jubilación anticipada.El derecho transitorio que regula esta modalidad de jubilación cumple la función de mantener una situaciónde expectativa de derecho -jubilación a los sesentaaños- anteriormente reconocida por el ReglamentoGeneral del Mutualismo Laboral, dado que con carácter general , la edad mínima para la jubilación ordinariaen el sistema de la Seguridad Social se fija en los sesenta y cinco años.
Actualmente dicha expectativa se mantíene en virtud de la DT Tercera.1.2') de la LGSS/94, en la redacción dada por el artículo 7.Uno de la Ley 24/1997, de15 de julio, recogida y ampliada por el Real DecretoLey 5/1998, de 29 de mayo .
El precepto se ínicia con la afirmación siguiente:"Quienes tuvieran la condición de mutualista el 1 de 9enero de 1967 podrán causar el derecho a la pensión --de jubilación a partir de los sesenta años. En tal caso,... ". Ahora bien , qué sígnifica la expresión "tener lacond ición de mutualista". Pues bien, su alcance y sig-nificado es el siguien te:
A. Ámbito nacional. La condición de mutua-lista obtenida por el t rabajador en virtud de su incorporación a entidades o Inst ituciones nacionales puedeser debida a distintas situaciones:
a) En el Régimen General , la condición demutualista, propiamente dicha, que viene conferidaa los trabajadores por su encuadramiento y cotizaciónen cualquier Mutualidad Laboral de Trabajadores porcuenta ajena en 1 de enero de 1967 o en cualquierot ra fecha con anter ioridad. Dicha definición excluyede la condición de mutualista a las siguientes situaciones:
a') El alta y cot ización a las Mu tualidades Labo-rales de Trabajadores por cuenta ajena a partir de 1de enero de 1967.
b'l El encuadramíento y cotización a las Mutuali-dades Nacionales (no laborales), o sea no tuteladaspor el Servicio del Mutualismo Laboral, como la Mutualidad Nacional Agraria y el Mon tepío Nacional delServicio Domést ico.
c'l El encuadramiento y cotización a las Mutua-lidades Laborales de Trabajadores por cuenta propia, como las Mutualidades de Trabajadores Autó-
[!]~OO~ D E SEGURIDAD SOC IAL
La relación de paises es la siguiente:
al En aplicación de los Reglamentos Comunita-rios: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia,Francia, Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, Liechtenstein,Luxemburgo, Noruega, Paises Bajos. Portugal, ReinoUnido y Suecia.
b) En aplicación de los Convenios Bilatera les:Andorra, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile,Ecuador, Estados Unidos de América, Filipinas, Marruecos, México, Panamá, Paraguay, Perú, Rusia,Suiza, Túnez, Ucrania, Uruguay y Venezuela.
b') Por integración: Mutuaíidad Nacional de Pre-visión de la Administración LocaIIMUNPALI, Mutualidad de Previsión, Entidades de Previsión Sustitutorias, etc.
En Anexo n' 1 se incluye cuadro comprensivo de lassituaciones de afiliación o de cotización que confierenla 'condición de mutualista' para causar la jubilaciónanticipada en el sistema de la Seguridad Social.
En Anexo n' 2 se incluye cuadro comprensivo de lassituaciones de afiliación o de cotización que no confieren la 'condición de mutualista ' para causar la jubilación anticipada en el sistema de la Seguridad Social.
B. Extranjero. La condición de mutualista obte-nida por el t rabajador en virtud de que se le certi fiquepor algún país extranjero periodos cotizados o asimilados, en razón de actividades realizadas en el mismo,con anterioridad a 1 de enero de 1967, que, de haberse efectuado en España, hubieran dado lugar a lainclusión de aquel en alguna de las Mutualidades Laborales y que, en virtud de las normas de derecho internacional, deban ser tomadas en consideración.
LA "NUEVA
REGULACIÓN" DE LA
JUBILACiÓN ANTICIPADA
PERMITiÓ QUE UN
TRABAJADOR AGRARIO,
CUENTA AJENA O
CUENTA PROPIA, UN
TRABAJADOR
AUTÓNOMO O UN
EMPLEADO DE HOGAR,
FUO O PARCIAL, PUEDA
JUBILARSE A PARTIR DE
LOS 60 ANOS, EN SU
PROPIO RÉGIMEN,
AUNQUE CON LA
CONTRAPARTIDA DEL
REQUISITO DE LA
"CUARTA PARTE"
nomos de Servicios,de Industria y de Consumo. La Resoluciónde 25 de junio de1968 IBML 6/1381 interpretó que aquel lost rabajadores que porestar afectados por lalim itación establecidapor el articulo 9 delReglamento Generaldel Mutualismo Laboral Ihaber cumplidolos 55 años al inic iar oreanudar el trabajo) notuvieron en ningúnmomento, en el régi men anterior, la condición de mutua lista, yaque la adquirieronsólo a partir de 1 deenero de 1967 -fechade entrada en vigor dela nueva legis laciónno puede series deaplicación el derechotransitorio que mantiene la jubilación anticipada.
bl En los Regí-menes Especiales, lacondición de mutua-lista, propiamente di-cha , que viene conferida a los trabajadores por su encuadramiento y coti zación en las Inst it uciones de lrégimen anterior en las fechas que para cada uno seexpresan o en cualquier otra fecha con anterioridad .
10
a') Mineria del Carbón: 1 de abril de 19694. El requisito de la "cuarta parte"
b'l Trabajadores del Mar: 1 de agosto de 1970
cOI Trabajadores Ferroviarios: 14 de juíio de 1967(RENFEI. 19 de diciembre de 1969 (FEVE y otras Cías.Concesionarias)
el La condición de mutualista, asimilada, queviene conferida a los trabajadores por su afiliación, encuadramiento y cotización a determinadas Inst it uciones de Previsión con anterioridad a 1 de enero de1967 y que, en virtud de su equiparación o integraciónen el Régimen General, han alcanzado o mantenido elderecho a la jubilación anticipada.
a') Por equiparación: ML de Trabajadores Espa-ñoles en Gibraltar, Caja de Seguros Sociales de Guinea (SESOGUI).
El cumplimiento del requisito de la 'cuarta parte 'constituye la exigencia de los Regimenes Especialesque sin tener contemplada en su propia normativa lamoda lidad de jubilación anticipada IAgrario, Autónomos y Empleados de Hogar), merced a la nueva regulación IRDL 5/1998, de 29 de mayo, y Ley 47/1998, de23 de diciembre), han posibilita do el reconocimientodel derecho a la pensión de jubilación antes de los sesenta y cinco años.
El cumplimiento del 'nuevo requisi to ' varia segúnlos distin tos supuestos, habiendo sido objeto de acomodación por el INSS según se computen los denominados "días-cuota' para tener cubierto el periodominimo de cot ización exigible (15 años) o se alcancentreinta o mas años. Siempre teniendo presente quelas cot izaciones superpuestas se computa n una solavez, el alcance del requisito queda como sigue:
[!]~I!I~ DE SEGUR ID AD SOCI AL
Supuesto
A
B
e
Total cotizaciones a lo largode la vida laboral
15 años, incluyendo los días-cuota,si con ellos se alcanza dicho periodomínimo de cot ización
M enos de 30 años , no incluyendolos dias-cuota
30 o mas años , incluyendo losdías-cuota
Nuevo req uisito
Cuarta parte del total de cot izaciones,incluyendo los dias-cuota, efectuadasen los regímenes que a continuaciónse indican.
Cuarta parte del total de cotizaciones,sin incluir los días-cuota, efectuadasen los regímenes que a continuaciónse indican.
Cinco años de cotizaciones, incluyendolos días-cuota, efectuadas en los regímenesque a contin uación se indican.
Así como para obtener el "total de cotizaciones" soncom putables las cotizaciones realizadas a cualquierrégimen del sistema o a aquellos regímenes que conel sistema tengan establecido su cómputo reciproco,para cubrir el requisito de la "cuarta parte" del "total decotizaciones" solamente son computables las realizadas en los regimenes que a cont inuación se indican:
al Regímenes que reconozcan el derecho a lajubilación anticipada, según sus propias normas: General, Trabajadores del Mar y M ineria del Carbón.
b) Precedentes de dichos Regímenes.
el Regímenes de Seguridad Social extranjeros,que de haberse efectuado en España hubieran dadolugar a la inclusión del interesado, bien en los Regimenes que reconozcan el derecho a la jubilación anticipada según sus propias normas, bien en alguna delas Mutualidades Laborales que conf ieren la "condición de mutualista" y que, en virtud de las normas dederecho internacional, deban ser unas y otras tomadas en consideración.
5. El régimen competente
Cuando se acrediten cotizaciones en varios regímenes, procede puntualizar el Régimen competente parareconocer el derecho a la jubilación ant icipada, bien
sea con las normas del régimen que la reguló, biensea con la "nueva regulación" por los regimenes queadolecian de ella. Las reglas aplicables son las siguientes:
A. Será competente el Régimen en el que el in- 11teresado reúna todos los requ isitos , considerando _únicamente las cotizaciones en él acreditadas.
B, Será competente el Régimen en el que seacredite mayor número de cotizaciones, cuando seha precisado la totalización para reunir todos los requisitos.
6. Epílogo
La "nueva regulación" de la jubilación anticipada permit ió pura y simplemente que un trabajador agrario,cuenta ajena o cuenta propia, un trabajador autónomoo un empleado de hogar, f ijo o parcial, pueda jubilarsea partir de los 60 años, normalmente, en su propio régimen (Agrario, Trabajadores Autónomos y Empleados de Hogar, respect ivamente), aunque con la contrapartida del requisito de la "cuarta parte".
Desde su vigencia la actual regulación de la jubilación anticipada por tener la "condición de mutualista"viene constituyendo un enfoque realista de un derecho ejercitable sin extralimitaciones. •
[!]~OO~ DE SEGU RIDAD SOCIA L
Anexo n' 1
SITUACIONES DE AFILIACiÓN ODE COTIZACiÓN QUE CONFIEREN LA "CONDICiÓN DE MUTUALISTA" PARACAUSAR LA JUBILACiÓN ANTICIPADA EN EL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
12
LETRA
A
B
e
D
E
F
G
SITUACiÓN
Cotización a las Mutualidades Laborales de trabajadores por cuenta ajenaantes de 01 .01 .67 IInstituciones integradasenelámbito del Mutualismo Laboral y tuteladaspor el Serviciodel Mutualismo Laborall
Cotización a las Mutualidades Laborales del Carbón antes de01.04.69
Cotizaciones a la Mutualidad Laboralde Trabajadores Españoles enGibraltarantes de 01 .01 .67
Cotizaciones a las Mutualidades Laborales de Empresas antes de 01.01.67,tuteladas por el Servicio del Mutualismo Laboral yposteriormenteintegradas en laMutualidad Labora l de laactividad
Cotizaciones a las Cajas de PrevisiónLaboral antes de 01.01.67, tuteladaspor el Servicio del Mutualismo Labora ly posteriormente integradas en laMutualidad Laboral de la actividad de laEmpresa
Cotizaciones al Montepio Marítimo Nacional antes de 01 .08.70 oala Mutualidad Nacional de Previsión Social de losPescadores de Bajura antes de su integración enaquél
Cotizaciones alas Cajas de Previsiónde Estibadores Portuarios antes de01.08.70
CAUSA
Posibilidad de jubilación a partírde los 60 años en sus respectivos Estatutos y en el Reg lamentoGeneral de 10.09.54 lart.571
Posibilidad de jubilación a partirde los 60 años en sus respectivos Estatutos y en el Reglamento General de 10.09.54
La OM de 09.07.69 equipara losderechos de tales trabajadores,atodos losefectos, a los del RégimenGeneral
Posibilidad dejubilación a partirde los 60 años en sus respectivos Estatutos o equiparación alrégimen aplicable a su ML. deintegración
Posibilídad de jubilación a partirde los 60años en sus respectivos Estatutos o equiparación alRégimen aplicable a su ML. deintegración
Posibilidad de jubilación a partirde los 55 años en sus respectivos Estatutos
Posibil idad de jubilación apartirde los 60años en sus Estatutos
RÉGIMEN YNORMATIVAAPLICABLES
Régimen GeneralLSS, DTTerceraOM 1801 .67, DTPrimera.9OM 11.09.76LGSSI74, DTTerceraLGSS/94, DTTercera
RE. Minería del CarbónOM 0304.73, DTSéptima.7
Régimen GeneralResolución 10.05.88INSSOficio-CircularNúm. 16/88, 18 mayoOrden de 09.07.69
Régimen GeneralLSS, DTTerceraOM 18.01.67, DT Primera.9OM 11.09.76LGSSI74, DTTerceraLGSS/94, DTTercera
RégímenGeneralLSS, DTTerceraOM 18.01.67, DT Primera.9OM 11.09.76LGSSI74, DT TerceraLG SS/94, DT Tercera
RETrabajadores del MarD 1867/1970, de 9 de julio, DTTercera.2Ode 03.01.77
RE Trabajadores del MarD 1867/1970, de 9de julio, DTTercera.2Ode 03.01.77
RELACiÓN DEMUTUALIDADESOENTIDADES
Víd. relación enAnexo A
CJS Minería AsturianaMLCarbón NoroesteMLCarbónSurML Carbón Centro-Levante
ML Trabajadores Españolesen Gibraltar, Icreadapor OM27.06.62, conefectos apartirde01.09.62)
Vid. relaciónen AnexoA
Vid. relación en Anexo A
alMontepío Marítimo Nacionalbl Mutualidad Nacional dePrevisión Social de los Pescadores de Bajura
Caja de Previsión de Estibadores Portuarios
oo~oo~ DE SEGURIDAD SOCIAL
LETRA SITUACiÓN CAUSA RÉGIMEN Y RELACiÓN DENORMATIVA MUTUALIDADESAPLICABLES OENTIDADES
H Cotizaciones ingresadaspor los tra- Existencia de jubilación de partir de Régimen General RENFEbajadores de RENFE antesde los 60 años en sus Estatutos DT segunda RD 2621114.07.67 1986, de24diciembre
Cotizaciones ingresadas por losna- Existenciade jubilación apartir de Régimen Genera l FEVE yCías. Concesionariasbajadores de FEVEyde Compañias los 60 años en sus respectivos Es- DT segunda RD de Ferrocarriles de Uso PúoConcesionarias de Ferrocarriles de tatutos 2621 /1986, de 24 di· blicoUso Público antes de 19.12.69 ciembre
DT segunda, apartado1orden de 30.11.87
J Afiliación ycotizaciónantes de Posibilidad de jubilación apartirde RégimenGeneral MUNPAL01 .01 .67 en la Mutualidad Nacional los 60 años ensus Estatutos Art. 7.4. RDde Previsión de la Administración 480/1 993, de 2deLocal (MUNPALI abril
L Cotizacionesala Mutualidad de Existenciade jubilación apartir de Régimen General a) Instituto Nacional de PrevioPrevisión antes de 01 .01 .67 porsus los60 años ensus respectivos Es- INSS, criterio387, re- siónrespectivoscolectivos, posterior- tatutos fundido 1/1/15 b) Servicio deReasegurodemente integrada en el Régimen Ge- RD1220/1984, de 20 Accidentes de Trabajoneral de junio cl lnstituto Social de laMarina 13
d) Instituto Nacional de lndus-triael Institutode Reforma yDe-sarrolloAgrariof) Banco de CréditoAgricolag) CréditoSocial Pesqueroh) Instituto Nacional de lnvesfi-gaciones Agrariasi) Real Academia de Jurispru-dencia y Legislación
M Cotizaciones alas Entidadesde Existencia de jubilación apartir de RégimenGeneral al Mutualidad de FuncionariosPrevisión sustitutorias de la Seguri· los 60años ensus respectivos Es- INSS, oficio n' 55.421, de la Obra de Proteccióndedad Social antes de 01 .01 .67, pos- tatutos de 30.03.92 Menoresteriormente integradasen el Régi- INSS, criterio 387, re- b) Mutualidad de Previsión Sermen General fundido 1/1/15 cial del Personal de las Cáma-
RD2248/1985, de 20 rasOficiales de la Propiedadnoviembre Urbana
c)Caja de Previsiónde laONCEd) Institución Telefónica dePrevisión
R Cotizaciones en la Caja de Seguros La SESOGUI nunca tuvo el carác- Régimen General RENFESociales de Guinea ISESOGUIIano ter de Mutualidad Laboral (quedó Resolución 30.01 .92tes de01 .01.67 integradaen eI INP), pero el TS. en INSSOficierCircular
Sentenciade23.09.91, recaidaen Núm. 04.92, de6 te-recurso de casación paralauniñca- breroción de doctrina, entendióque sus RD2397/1976, de 1cotizantespodian solicitar lapeno octubre, arto3siónapartir de los 60 años
[!]~~~ DE SEGURIDAD SOC IAL
Anexo n' 2
LETRA SITUACiÓN CAUSA NORMATIVA DOCTRINA LEGAL
a Afiliación al Retiro Obrero La edad de retiro o jubila- RDL 11.03.19ci ón se fija en los 65 años RD 21.01 .21
b Afiliación y cotización al Se- La edad para tener dere- Ley 01 .0939guro Obligatorio de Vejez e cho al subsidio de vejez OM 02.02.40Invalidez (SOVII, en cual- se fija en los 65 añosquiera de sus ramas:a) Ra ma generalb) Rama agropecuariae) Rama de pescadores
e Rég imen Especial Agrope- La protección de la vejez Ley 10.02.43 TCT Sentencia decua rio fue análoga a la del SOVI, Decreto 26.05.43 30.10.86 (A.10609)(Censo Laboral Agrícola) quedando fijada la edad
en los 65 años
d Cotización a la Mutualidad Inexistencia de jubilación Inexistencia de dere- Tribunal Supremo.Nacional de Previsión So- anticipada en sus Estatu- cho transitorio que Sentencias recaídas encial Agraria tos permita la jubilación recursos de casación
14anticipada en el Régi- para la unificación demen Especial Agrario doctrina de fechas:
23.11.9317.02 9414.069428.10.942705.96
e Cotización a las Mutualida- Inexistencia de jubilación Inexistencia de dere- Tribunal Supremodes Laborales de Trabaja- anticipada en sus respec- cho transitorio que TSJ Madrid (Sala de lodores Autónomos de: tivos Estatutos permita la jubilación Social), Sentencia dea) Alimentación y Transpor- anticipada en el Régi- 13.09.89tes y Comunicaciones men Especial de Tra-b) Servicios, Industria y Ac- bajadores Autónomostividades directas para elConsumo
f Cotización al Montepio Na- Inexistencia de jubilación Inexistencia de dere- TCT, Sentencia decional del Servicio Domes- anticipada en sus Estatu- cho transitorio que 05.09.86 (A.7455)t ico tos permita la jubilación Tribunales Superiores
anticipada en el Régi- de Justiciamen Especial de Ern-pleados de Hogar
9 Cotizaciones a las Entidades de Previsión sustitutorias de la Seguridad Social,posteriormente integradasen el Régimen Generala) Mutualidad de Empleados de Notarías
Inexistencia de jubilaciónanticipada en sus respectivos Estatutos
INSS, oficio n' 59.153,de 20.07.96
[!]~[!]~ DE SEGUR IDAD SOC IA L
Anexo n' 2
LETRA SITUACiÓN CAUSA NORMATIVA DOCTRINA LEGAL
h Régimen de Clases Pasivas El alcance de la normativa RO 691/1991 , de 12del Estado aplicable se limita al córn- de abril
puto recíproco de cuotasentre el Régimen de Cia-ses Pasivas y el Sistemade la Seguridad Social, asícomo a la equiparaciónentre grupos de cotiza-ción, sin que alcance alderecho a la jubilación an-ticipada
Períodos de tiempo trabaja- No se han realizado coti- INSS, oficio nO40.103,dos antes de 01 .01 .59 para zaciones efectivas al Mu- de 20.06.00las Administraciones Públi- tualismo Laboral en razóncas por el personal a quien a dichos trabajosle es aplicable la Ley de 26de diciembre de 1958
j Cotización por transferencia No se han realizado coti- RO 2072/1999 , de 30recíproca de derechos en- zacionesefectivas al Mu- de diciembre
15tre el sistema de previsión tualismo Laboralsocial del personal de lasComunidades Europeas ylos regimenes públicos deprevisión social españoles
k Periodos cotizados por los Inexistencia de jubilación INSS, Régimen Jurí-maestros interinos a la Mu- anticipada en los Regía- díco. Expedientetualidad Nacional de Ense- mentos de la MNEP 70103. C.e.02.06.03.ñanza Primaria, entre01 .01 .65 y 31 .12.66 (los co-tizados hasta 31 .12.64sereputan como de ClasesPasivas)
[!J~[!]~ DE SEGU RI DA D SOCiAl
CUADRO COMPRENSIVO DE LAS INSTITUCIONES QUE CONSTITUYERONEL MUTUALISMO LABORAL
16
A 1 de octubre de 1954
(Fecha deentrada envigor delReglamentoGeneral delMutualismo Laboral, y de los
últimos Estatutos de las MutualidadesLaborales)
Mutualidades Laborales
AceiteActividades DiversasAgua, Gas y ElectricidadAhorroy PrevisiónAlimentaciónArtes GráficasArtistasBancaCarbón (Noroeste, Sury Centro-Levante)CementoComercioConfecciónConstrucciónHarineraHosteleriaIndustrias ExtractivasMadera (9 interprovinciales)Minas MetálicasMinas de PlomoPanaderíaPapeleraPeriodistasPielPorteros de FincasUrbanasQuímicas (3 interprovinciales)Seguro Obligatorio de EnfermedadSegurosSiderometalúrg icas (16 interprovinciales)TransportesVidrio y CerámicaVinícolaLasPalmas (Provincial)Santa Cruz de Tenerife (Provincial)Caja de Jubilacionesy Subsidios TextilMontepíode Previsión Social de Productores Civiles del Ejército.Montepio de Previsión socialde Productores Civiles en Establecimientos del AireCaja de Compensación y Reaseguro
Mutualidades laborales
AceiteActividades DiversasAgua, Gas y ElectricidadAhorroy PrevisiónAlimentaciónArtes GráficasArtistasTrabajadores Autónomos de ConsumoTrabajadores Autónomos de la IndustriaTrabajadores Autónomosde ServiciosBancaCementoComercioConfecciónConstrucciónIndustrias ExtrativasHosteleríaPorteros de Fincas UrbanasPeriodistasPielSeguro Obligatorio de EnfermedadTransportesVidrio y CerámicaVinícolaLas PalmasSanta Cruz de TenerifeCaja de Jubilaciones y SubsidiosTextilCaja de Jubilacionesy Subsidios de la MineríaAsturiana.Carbón (Noroeste, Sury Centro-Levante)Siderometalúrgica (16 interprovinciales)Madera (9 interprovincialeslTrabajadores Españoles en Gibraltar (local)Caja de Compensación y Reaseguro
Creadas posteriormente
Trabajadores FerroviariosRepresentantes de ComercioEjércitoAireAutónomosde la AgriculturaAviación CivilEscritores de LibrosMontepio de la Asociación Benéfica de Toreros
A 10 de octubre de 1977
(Fecha de entrada en vigorde la última estructuradegestión en el Mutualismo
Laboral)
Mutualidades Laborales
Actividades DiversasAgua, Gas y ElectricidadAlimentación y BebidasArtes Grá ficasComercio y HosteleríaConstrucciónCuero, Calzado y VestidoTrabajadores de la DefensaNacionalIndustrias OuímicasInstituciones Financieras y deSegurosMaderaMinería del CarbónSiderometalúrgicaSeguro Obligatorio de EnfermedadTransportes y ComunicacionesRegímenes Especiales DiversosTrabajadores AutónomosLas PalmasSanta Cruz de TenerifeCaja de Jubilacionesy Subsidios TextilCaja de Compensación Mutualismo Laboral
Mutualidades laborales de Empresa: Calvo Sotelo, Coches Cama, Galerias Preciados, Iberia-Líneas Aéreas, Metro-Madrid, Minas de Almadén, Pompas Fúnebres y Servicio de Trabajo de los Mercados Centrales y Estaciones de Barcelona
Cajas de Previsión laboral: Alfa, Alter, SociedadGeneral de Autores de España, Banco de Bilbao, Banco Ibérico, Banco de LaCoruña, Banco de Vizcaya, Caja de Ahorros Municipal de Bilbao, Caja de Pensiones para la Vejez y de Ahorros, Canal de Isabelll, C.E.P.SA, ERICSON, Firestone Hispania, Juan Urrutia de IBERDUERO, PREGE, Salvador Fontcuberta, Silvestre Segarra e Hijos, Tabaco de Filipinas, Transportes Urbanos de Málaga y Unión Eléctrica Madrileña
I!J~OO~ DE SEGU RIDAD SOCiAl
,
LA REV SION DE LOSSISTEMAS DE
l'
PROTECCION SOCIALEN EL CONTEXTO DE
LAS ECONOMIASGLOBAL ZADAS
José Aureliano MARTíN SEGURA (1J
Mª de la Concepción GONZÁLEZ RABANAL /2/
1. Licenciado en Ce. Económicas yen Derecho. Profesor tutor de Econom etría enla UNED. Interventor de la Seguridad Social.
2. Doctora en Derecho, Licenciada en ce. Económicas yen Ce. Políticas. Profesora Titular de Economía Aplicada. Universidad Nacional de Educación a Distancia
17
I Estado de bienestar ha sido consideradocomo una mezcla de los derechos civiles(apuntalados en el siglo XVIII). los derechospol ít icos (consolidados en el siglo XIX) ylos sociales y económicos (emergentes
--- tamb ién en esta centur ia como consecuencia de los enfrentamientos entre la burguesía y el proletariado). En su génesis y ulterior desarrollo han influ ido también aspiraciones poli ticas de diversaorie ntación: desde las luchas obreras preocupadaspor garantizar una cierta protecc ión y seguridad a lapoblación trabajadora -especialmente cuando aparecían la enfermedad profesional o el accidente laboral-,
hasta los deseos de ciertos polit icos relevantes demantener y perpetuar el sistema capitalista (Bismarck,Beveridge). Lo cierto es que la génesis del denominado Welfare State también ha estado relacionadacon la nueva orientación social surgida en los paísesindust rializados tras la segunda conflagra ción mundial.
En cualquier caso, con independencia del momentohistórico donde se feche su nacimiento , a nadie se leoculta que la acogida dispensada a este mecanismode protección frente a situaciones de necesidad hasido muy amplia, lo cual ha propiciado su rápida extensión tanto en lo que se refiere al ámbito objetivo de
[!]~OO~ DE SEGUR IDA D SOC IAL
cobertura (situacion es de necesidad tuteladas), comoal subjetivo (población amparada por su acción proteotoral.
Sin embargo, en su devenir histó rico, el Estado deBienestar ha atravesado por etapas de dife rente esplendor. Es más, en las últim as décadas hemos asist ido a una denuncia insistente de su crisis. Crisis quese ha agudizado como consecuencia del delicado momento histórico por el que han atravesado las economías occidentales tras los dos shocks del petróleo (de1973 y 1979) . Una crisis agravada por el resurgimiento,3} de la globalización de las economías quelleva a pensar que las economías avanzadas no pueden competir con los países menos desarrollados quecarecen de un Estado de Bienestar comparable y ven,de este modo, notablemente reducidos sus costesde producción .
Es, en ese momento, cuando se inicia un giro económico hacia posiciones neoliberales (cuyo máximoexponente es la victoria electoral de Margaret Tatcheren 1979 y la de Ronald Reagan en 1980) ardientes defensoras de la reducción del Estado (también, por supuesto, del Estado de Bienestar), de la ampliación del
18 protagon ismo del mercado y de la iniciativa privada.....,¡¡,.;¡
A este replanteamiento ideológico de los modelosde bienestar se añadirían otros eleme ntos como el envejecimiento de la población, el creciente interés porlas privatizaciones, la globalización de los mercados yel auge del sector inf orma l, así como la ya mencionada ralentización de las tasas de crecimiento económico de la mayoria de los países desarrollados.
Este contexto propicia el cambio de orientación delos sistemas de Seguridad Social, procurando una mayor vinculación de los mismos con las necesidades reales, una relación más estrecha entre sus costes y losindicadores de eficiencia económica y perm ite destacar (a l menos doctrinalmente) las potenciales ventajasque pueden presentar los sistemas gestionados mediante la técn ica actuarial de la capitalización, f rente alos modelos hasta entonces basados en el reparto .
1. Los hechos
Conforme a los datos de Eurostat '" , desde el año2000 al 2050, la población europ ea bajará de 376 a364 millones. La tasa de dependencia de personasmayores de 65 años, pasará del 26.7 al 53.4%. Si aesto le añadimos las personas de 1 a 19 años, dichosporcentajes pasarían del 64.4 al 89.5%. De estafo rma, el gasto en pensiones ascenderá del 1Oal1 5%del PIB, y el gasto en Sanidad, del 6 al 9% del PIB. Enconjunto, el gasto en protección social aumentaría en10 puntos, lo que supon dria un incremen to de ladeuda pública desde el actual 60% del PIB al 400% dedicho PIB, si no se llevan a cabo reformas en los distintos sistemas.
Según el Banco Mundial,5}en 1990 casi 500 millones de personas, es decir, el 9% de la población mundial, tenían más de 60 años de edad. Para el año 2030esta cifra se elevará al triple, situándose en 1.400 millones. Además, el envejecimiento en los países endesarrollo será mucho más rápido que el de las naciones desarrolladas, dados sus diferen tes ritmos demográficos.
Esto ocasionará que la demanda de servicios en salud también aumente, lo cual llevará a un incrementode los costes públicos y, por tanto, a elev ados impuestos sobre la nómina, que distorsionarán los mercados laborales y reducirán el crecimiento . Este elevado gasto impedi rá sum inistrar otros importantesbienes y servicios públicos. Los estu dios llevados acabo han demostrado que muchos trabajadores quese jubilen en el futuro obtendrán menos benef icios delos que habrían podido obtener de otras inversiones,en un contexto de economia globalizada.
Para la 0 IT,6}, los gastos mundiales de SeguridadSocial han ido en aumento. Así, en los países de laOCDEse elevaron al 18% del PIB, de promedio, a mediados de los años 90 (un 25% en los países de laUnión Europea). En los paises de economias central izadas, a pesar de la transic ión a economías de mercado, dichos gastos se mantuvieron entre el 15 y el
(3)Preferimos uti lizar el término resurgimien to porque para algunos autores la globalización no es unfenómeno nuevo, ni reciente, sino un hecho cuyos albores pueden encontrarse ya en el flore ciente come rcio que tenía lugar en las postrimerías del siglo XVI entre ciertas ciudades de Europa y las "tierras lejanas".
(4J Conferencia de J. M§BURDIEL en el curso "La reforma de los Sistemas de la Seguridad Social" dela Universidad Internacional Menéndez Pe/ayo, Santander, 2001 .
(51En su informe del año 1994, "Envejecim iento sin crisis ", Washington,D .C.
(6)En su informe VI sobre "Segu ridad Social: temas , retos y perspectivas" del año 2001. Conferencia Internacional del Trabajo , 89~ reunión.
[!]~~~ DE SEGU RIDAD SOC IAL
2. Algunas propuestas de reforma
Ante esta sit uación no es de extrañar que hayanabundado los proyectos de reforma . A algunos deellos nos vamos a referir a continuación .
Todos ellos tienen en cuenta de alguna manera queen la cobertura de riesgos de la Seguridad Social inciden tres factores de naturaleza económica: la rentanacional, la estructura demográf ica y el grado de estabilidad monetaria. Cuando han variado estos factoresy han surgido los primeros desequilibrios financierosse han configurado nuevos modelos teóricos de previsión, la mayoría de los cuales ha estado basada entres niveles: uno de carácter básico, universal y obligatorio, un segundo de carácter profesional-fina nciado con las cotizaciones de empresarios y trabaja-
Como se decía al principio, desde que comenzarona aparecer los primeros síntomas de crisis en los sistemas de Seguridad Social, consecuencia del envejecimiento de la población y del crecim iento del costede las prestac iones por encima de la capacidad recaudatoria, empezó un vivo debate acerca de la necesidad de privat ización de los mismos, así como de lasustitución de los sistemas de reparto por ot ros, supuestamente más adecuados a la nueva situación yportadores de múltiples " beneficios" para el sistemaeconómico en su conjunto.
dores-, y un tercero de previsión individual, libre y voluntario.
El pilar público, tendria como objetivo aliviar la pobreza en la vejez y asegurar determinados riesgos. Sufunción príncipal seria la red istributiva , además de lade coaseguro. Para ello se pondrían en marcha tresmodalidades: un programa de beneficios supeditadosa la necesidad, una pensión mínima y un beneficio uniforme universal, o vinculado con el empleo, que cons-
Considera que los sistemas públicos de reparto porsí solos no son suficientes para la redistri bución, elahorro y el seguro, funcio nes básicas de los programas de seguridad económ ica en la vejez. Además ,cuando la población envejece y los sistemas llegan ala madurez se requieren altas tasas de aporte, las cua-les fome ntarán la evasión y el aumento del sector in- 19forma l. A su vez, se reducirá el empleo de aquellasempresas que no puedan pagar estas altas tasas. Asimismo, se obstaculiza el desarrollo del mercado decapital y a menudo se incurre en gastos superiores alos previstos. De esta forma, estos resultados no soneficientes, ni equitat ivos, ni sostenibles.
Análogamente se postula que los planes ocupacionales o de ahorro personal administ rados por el sectorprivado, como pilares únicos, también constítuirían unfracaso, pues, aunque sean favorables para el desarrollo de los mercados de capitales, no resuelven elproblema de las personas que han tenido un ingresobajo, ni el de la falta de información.
Por ello, las propuestas se centran en la idea de separar la función de ahorro de la función de distribucióny en establecer dos pilares obligatorios distintos,uno de administración pública -cuvos recursos provengan de los impuestos- y otro de administ ración privada -cuvos recursos provengan de la capitalizacióndel ahorro individual-. Por último habría un pilar voluntario, también privado, para los que deseen mayores benefic ios.
Entíende que si bien la intervención de los gobiernos se justifica en que los mercados privados de capital y seguro son inadecuados y se necesita una redistrib ución a favor de los pobres, no obstante, enmuchas ocasiones ésta se ha operado en favor de losricos. Por este mot ivo se cuestiona que los impuestosy las transferencias públicas const ituyan la mejor alternat iva de intervención.
El Banco Mundial. en el inform e referido anteriormente, lanza una serie de propuestas con las que, supuestamente, no se incrementarían de forma insoportable los costes de los sistemas públicos deprotección social, se aumentaría el ahorro nacional yel crecimiento económico, y se garantizaría la viabilidad futura de estos sístem as.
LA OIT ENTIENDE QUE, ALARGO PLAZO, EL RETOQUE SE LE PLANTEA A LA FINANCIACiÓN DE LA PROTECCiÓN SOCIAL ES TANTODE ORDEN MUNDIAL,COMO NACIONAL. SI SEPERMITE QUE LOS ACTORESECONÓMICOS MUNDIALESSOCAVEN LA FACULTAD DELOS ESTADOS PARA RECAUDAR IMPUESTOS YCOTIZACIONES A LA SEGURIDADSOCIAL, ENTONCES sí HABRA UNA IMPORTANTE INCERTDUMBRE
20% del PIS en esosaños. En el mundoen desarrollo, si bienaumen taron, semantienen entre tresy cinco veces por debajo de los de los desarrollados.
Este incre mentopodría ser aún mayoren las economíasmás desarrolladas sílas tasas de depe ndencia continúan aume ntando, lo cualocurrirá si la tasa departícipación de lamano de obra femenina sigue siendo relativamente baja, sila edad media de iniciación de la vida laboral se alarga y silas edades de jubilación, de hecho, sereducen.
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queña reforma, alcanzaria el 80%.
EXISTEN RAZONESSUFICIENTES PARAMANTENER EL ESTADO DELBIENESTAR: MAYORIGUALDAD, MAYORBIENESTAR Y SEGURIDAD,PROTECCiÓN DE LOSDERECHOS HUMANOS YSOLIDARIDADINTERGENERACIONAL. ENESTE SENTIDO, LACUESTiÓN ES PLANTEARSEPRIMERO LAS IDEAS Y, SIADMITIMOS LANECESIDAD DE MANTENEREL ESTADO DE BIENESTAR,DESPUÉS VER LOS MEDIOSECONÓMICOS PARAFINANCIARLO
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tituyera un coaseguro.
El segundo pilar obligatorio, seria privado y vincularia actuarialmente los beneficios con los costes, esdecir, seria de aportación definida, no de beneficiosdefinidos, con lo que los riesgos de la inversión recaerían sobre los trabajadores. As I se fomenta rian losmercados financieros y el ahorro. El hecho de ser privado y no público beneficiaria a toda la economia, propiciando la movilización del ahorro a largo plazo y suasignación a usos más productivos. Su func ión seria lade ahorro y coaseguro y se concretaria en cuentasde ahorro individuales o en planes profesionales, capitalizables .
El tercer pilar, tendria carácter voluntario y privado.Su función también seria de ahorro y coaseguro.
Para poner en marcha estos tres pilares, que supuestamente garantiza rian la viabilidad futura de lossistemas de protección social, propone una serie demedidas, agrupadas en función del tipo de paísdondese trata ra de implantar la reforma.
La OIT, en su informe sobre Seguridad Social delaño 2001, entiende que el nivel de costes de protección social al que los países podrán hacer frente dependerá mucho más de las preferencias políticas quese tengan, que de las circunstancias económicas concretas. Asimismo demuestra que la relación simpleque se cree que existe entre gastos sociales y nivelesde PIB es cierta sólo en parte . Así, según un estudiocomparatívo entre distintos parses'" la correlaciónmatemática que existe entre PIB por habitante y elporcentaje de gastos de Seguridad Socia l es muybaja, pues hay sociedades más pobres que otras, quehan optado por dedicar mayor porcentaje de PIB a susgastos sociales.
Tampoco cree que el envejecimiento de la población represente el principal prob lema para f inancia rlos sistemas de protección social, siempre que se tomen medidas para contener la dependencia social,sobre todo si se tiene en cuenta que este mayor envejecimiento también es consecuencia dei mayorgasto en salud.
Según cálculos "model izando" un país europeocon envejecimiento rápido, jubilación real a los 60años y tasas de actividad femenina similares a las delos Países Bajos, se demuestra que, sólo aumentandola edad de jubilación a los 67 años e incrementando latasa de partic ipación de la mujer hasta el nivel de Suecia, se conseguirla que en el 2030 la tasa de dependencia se hubiese elevado del 62 al 68%. Sin esta pe-
Por tanto, la OITasume que las clavespara financiar la futuraprotección soc ial sonel empleo y la con tención de la tasa dedependencia . Asimismo, entiende quela Seguridad Social nose enfrenta a ningunacrisis como consecuencia de la globalización , pues paísescon economías másabiertas (como los paises nórd icos, Alemania, Austria y PaisesBajos) han registradolos mayores nivelesde gasto socia l. Además, alude a que yaen el año 2000 indicaba que hay un consenso entre los economistas en el sentidode que las cotizacio-nes a la Seguridad Social y los impuestos noinfluyen de manera
importante en los costes laborales , por lo que la supuesta pérdida de competitividad con paises de menores gastos sociales queda sin argumentación.
Respecto a los sistemas de financiación, consideraque, con arreglo a la teoría del seguro, la viabilidad delos sistemas aumenta proporcionalmente con relacióna las dimensiones del grupo asegurado. Por ello, elf raccionamiento de los sistemas nacionales de solidaridad en grupos más pequeños, sobre todo llegando alcaso extremo de las cuentas individua les, crea inevitablemente desigualdades e incertid umbre en cuantoa las prestaciones .
Tamb ién piensa que el sistema de capitalización anticipada, por si solo, no resuelve ninguno de los problemas financ ieros estructurales a largo plazo. Tampoco se incrementa el ahorro nacional, tal y como sedemuestra en países con altos niveles de ahorro nacional y bajo nivel de fondos de pensiones (Alemania,Francia, Japón ...1y al contrario (Canadá, EEUU, ReinoUnido...). Asimismo, si la poblac ión se reduce, tam-
(71 0 IT, Informe VI sobre "Seguridad Social : temas, retos y perspectivas", Ginebra, 2001, p.56.
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bién habrá una caída del precio de los act ivos y, portanto, una merma de los ingresos de jubilación en elrégimen de capitalización. De cualquier forma, al f inales el Estado el garante de la seguridad de los pensionistas, tanto en un régimen público, como en uno privado.
La OIT entiende que, a largo plazo, el reto que se leplantea a la fi nanciación de la protección social estanto de orden mundial, como nacional. Si se permiteque los actores económicos mundiales socaven la facultad de los Estados-nación para recaudar impuestosy cotizaciones a la Seguridad Social, entonces sí habráuna gran incertidumbre.
Por tanto, lejos de una disminución de los sistemasde protección social, cree que el objetivo debe ser laampliación de la cobertura personal, el incremento delempleo, aumentar la igualdad de género e intensificarel diálogo social.
3. El contexto de la reforma
El debate ideológico en torno a la idoneidad del momento para reformar los Sistemas de Bienestar y a lasorientaciones que deben seguirse dista mucho de serpacifico.
Dicho debate se inscribe en la más amplia discusiónacerca de cuál debe ser el papel del Estado lo del sector público, si se pref iere) en las modernas economías. Se trata de un problema de enormes connotaciones valorativas . No es de extraña r que, comoseñala P. MONTES/SI, las fuerzas conservadoras estén aprovechando a fondo la crisis económica y el debilitamiento politico e ideológico de la izquierda, paradesmantelar el Estado de Bienestar con un doble propósito: económico, de elevar la tasa de ganancia delcapital y dominar los mercados internacionales y político, de crear unas nuevas condiciones de inseguridad y debilitamiento de la conciencia colectiva, quehagan posible liquidar def init ivamente las conquistassociales de la posguerra. Por ello, para el neoliberalismo, "las mercancías deben incorporar los menores
costes en salarios, el cálculo económico debe dominar sobre la calidad de los servicios públicos, la financiación del Estado del Bienestar debe modificarse reduciendo las aportaciones del capital y aumentando lade los asalariados, el mercado debe penetrar en losterrenos que le fueron arrebatados, como la sanidad olas pens iones, para abrir nuevos campos a la rentabilidad del capital ".
Sin embargo, no faltan posturas a favor del mantenimiento de los actuales sistemas de protección social. El propio P. MONTES/SI insiste en que no escierto que los sistem as de protección social sean insostenibles, pues "contando con el crecimiento de laproductividad, bastaria una polit ica que pusiese en actividad los recursos humanos disponibles para garantizar no sólo las actuales prestaciones, sino procuraruna mejora susta ncial de las mismas en el fut uro ".
M. ETXEZARRETA/101 rechaza la insostenibilidad delcrecimiento de los gastos en Seguridad Social debidaa la disminución de la fuerza activa y al aumento delnúmero de pensionistas, consecuencia del envejecimiento de la población y afirma que la viabilidad futu radel sistema de pensiones no se basa en el número depersonas que trabajan, sino en lo que producen, puessi aumenta el nivel de producción y la productividadde los trabajadores, toda la sociedad podrá perc ibirmás bienes y servicios que antes . El problema no esde falta de fondos, sino de "cómo se distribuye la riqueza". Por ello, considera que el gasto en SeguridadSocial es una decisión política.
Además, existen razones suficientes' ! " para mantener el Estado del Bienestar, a saber: mayor igualdad,mayor bienestar y seguridad, protección de los derechos humanos y solidaridad intergeneracional. Eneste sentido, la cuest ión es plantearse primero lasideas y, si admit imos la necesidad de mantener el Estado del Bienestar, después ver los medios económicos para f inanciarlo.
Por otro lado, como señalan ORSZAG y STIGLlTZ/121
, mucha s naciones- siguiendo las primerasreformas chilenas y con el apoyo del Banco Mundial-
21
/BIMONTES, P.: El desorden neotiberst, Madrid, Editorial Trotte , 1996, pp. 153-154.
(S/ Ver nota 8.
¡10IETXEZARRETA, M., en TORRES LÓPEZ, J.: Pensiones públicas: ¿y mañ ana qué?, Barcelona, Ariel,1996, 15-21 .
f11' BERZOSA, C: "La reforma de /05 sis temas de la Seguridad Social", Curs o impartido en la UIMP,Santander, 2001.
/121 0 RSZAG, P. R. y STIGLlTZ, J. (1999): "Un Nuevo Aná/isis de la Reforma de las pensiones. Oiez Mitos sobre los sistemas de Segu ridad Social" , Conferencia sobre "Nuevas ideas de la Seguridad en la Ve·jez, Washington, D.C., Banco Mundial. J. E. STIGLlTZ dejó de ser Economista Jefe y Vicepresidente delBanco Mundial, despué s de este estudio.
[!]~OO~ DE SEGU RI DA D SOCIAL
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se alejaron del sistema público de prestaciones def inidas, para volcarse en sistemas privados de aporte sdefinidos. Sin embargo, en torno a estos sistemas privados hay muchos mitos que surgen de la incapacidad de dist inguir cuatro aspectos fundamenta les: laprivatización; el denom inado prefund ing (acumulaciónde activos para hacer frente a los pagos futuros depensiones), que podrá utilizarse en un sentido amplioo en un sentido estr icto; la diversif icación de las inversiones en una variedad de activos, y el concepto deprestación def inida, frente al aporte def inido.
Para estos autoresl ' 3/, perviven ciertos mitos rnacroeconóm icos (que las cuentas individuales aumentan el ahorro nacional, que las tasas de rentabilidadson mayores en un sistema de cuentas individuales,que la rentabilidad de los sistemas de reparto reflejaproblemas o que la inversión de fondos fiduciarios públicos en acciones no tiene efectos macroeconóm icos o implicaciones en el bienestar social), microeconómicos (que los incent ivos del mercado de trabajoson mejores en los planes privados de aporte def inido, que los planes de prestaciones definidas brindanincentivos para un retiro ant icipado o que la competencia asegura costes administrativos bajos en los píanes privados de aporte definido) o de política económica (que los gobiernos ineficientes brindan unafundamentación para los planes privados de aportedefin ido, que las políticas de ayuda estatal son peoresen los planes públicos de prestación def inida que enlos planes privados de aporte defin ido o que la inversión de los fondos fiduciarios públicos siempre se realiza sin el debido cuidado y que su gest ión es defectuosa) que hay que desterrar porque no existenpruebas fehacientes de que se produzcan.
Además, las consecuencias negativas derivadasde la creciente globalización de las economías (desigual reparto de la riqueza y de la pob lació n, porejemplo) hacen imprescindible introducir la variablede la cohesión social y los planteamientos redistr ibut ivos como factores importantes en cualqu ier política. Al mismo tiempo se hace necesaria la incorporación de mecanismos para incentiv ar los flujosde capital estables y producti vos y vigilar los movimientos de capital especulativos a corto plazo. Deeste modo, hay que compatibilizar ét ica y rentabi li-
dad por un lado, y equidad y ef iciencia por otro.
La gran preocupación por la evolución demográfica(progresivo envejecimiento de la población) tampocopuede verse como un condicionante inexorable parala viabilidad de los sistemas de protecc ión social. Enpalabras de R. MUÑOZ DE BUSTILLOI14/ "el pago delas pensiones medias de ahora se podría asegurar aúnen presencia de aumentos en la tasa de dependencia,sin aumentar las cotizaciones sociales y sin redistribuir renta a favor de la masa salarial, simplemente conque la produc tividad crezca al mismo ri tmo que latasa de dependencia ". Es decir, los problemas de financiación de la Seguridad Social serian consecuenciade la incapacidad de la econom ia de generar empleo.
Ni tan siquiera los efectos perversos de la globalización servirian para afirmar que la financiación del Estado de Bienestar mediante las cot izaciones socialesrepercute negativamente en la competitividad exterior pues, por un lado, las cotizaciones sociales sonuna especie de salario "diferido" que financia un aseguramiento contra cont ingencias futuras, que en cualquier caso tendria que ser cubierto por los trabajadores, por lo que, de no existir estas cotizaciones, lossalarios directos tendrían que ser mayores y, por otro,la variable relevante para medir la competitividad delas empresas no es el coste laboral total , sino el costelaboral unitario, que es el salario dividido por la product ividad,15}, con lo que, en la medida en que los gastos sociales contr ibuyan a elevar la product ividad (almejorar la salud de los trabajadoresl, el impacto sobrela competit ividad se verá reducido, ya que se abaratael coste laboral unitario. Además, los Estados de Bienestar maduros, cuando garant izan unas rentas a susciudadanos, al margen de la situación del mercado detrabajo, estarán mejor preparados para reaccionarante los cambios inherentes a los procesos de globalización. De hecho, se ha demostrado que existe unarelación positiva entre el grado de apertura de un paísal exterior y el peso del sector público.
También insiste en esta idea 1. ZUBIRII ' . / quien concluye que la insolvencia del siste ma público de pensiones depende de una serie de supuestos acerca dela evolución futu ra de la economía , del comportamiento del sector público y de la estructura del sis-
(13J La versión española de este trabajo se puede encontrar en http://www.redsegsoc.org.uy
114/M UÑOZ OE BUSTlLL O, R. tea.t: El Estado de Bienestar en el cambio de siglo, Madrid, Alianza editorial, 2000, pp . 17-18.
(15}C.I.u.= w.L/Y= w/ (YjL), donde weselerlos: L= ns de trabajadores; Yeproducto real .
lIS/ZUBIRI ORlA, l. (1997): "El Sistema de pensiones español, problemas y pe rspectivas de reforma ",Economistas, nl1 75, Madrid.
[!]~[!J~ DE SEGURIDAD SOCIAL
• Vincular y armonizar las reformas de la SeguridadSocial con las reformas de otros regímenes sociales.
En conclusión, no se puede decir que haya un sólomodelo de reforma, ni que unos sean mejores queot ros. Cada país debe acometer sus reformas conforme a sus circ unstanc ias económicas y sociales.Pero en cualquier caso, el objet ivo común de todas lasreformas de la Seguridad Social a nivel internacionaldebe ser el de garant izar a todos los ciudadanos unosingresos dignos cuando no los puedan obtener porsus propios medios.
No es de extrañar que en este amplio y dispar contexto doctrina l las propuestas acerca de la reforma delos sistemas de Seguridad Social revistan no sólo unaintensidad variable, sino que se concreten en un amplio abanico de objetivos. A modo de ejemplo señalaremos los que apuntan A. BONIL LA y A. H.CONTEIIB/:
• Adaptar los regímenes de Seguridad Social a lascondiciones cambiantes de la vida de las sociedades,procurando que tengan un efecto positivo sobre laerradicación de la pobreza y contra la exclusión social. 23---• Adaptar los regímenes de jubilaciones y pensio-nes al mercado de trabajo y a las nuevas condicionesdemográficas, de movi lidad de la mano de obra y decompetitividad internacional.
• Clarif icar el papel del Estado, para que sin queéste abandone su presencia en los sistemas de Seguridad Social, se establezca claramente la línea divisoriay la responsabilidad de cada parte.
• Conseguir que el régimen económico-f inancieroesté en equilibrio permanente y que no afecte negativamente a la economía nacional ni a las unidades productivas con cargas innecesarias.
• Otorgar prestaciones que respondan a las necesidades del trabajador y su familia consistentes en lasustitución de sus ingresos del trabajo en, al menos,un 45-50%, como fija la Norma Mínima sobre Seguridad Social de la OIT.
• Extender la cobertura a la mayoría de la población, entendiendo como tal, al menos el 75% de la población económicamente activa.
NI TAN SIQUIERA LOSEFECTOS PERVERSOS DE LAGLOBALlZACIÓNSERVIRíAN PARA AFIRMARQUE LA FINANCIACiÓNDEL ESTADO DE BIENESTARMEDIANTE LASCOTIZACIONES SOCIALESREPERCUTENEGATIVAMENTE EN LACOMPETITIVIDAD EXTERIORPUES LAS COTIZACIONESSOCIALES SON UNAESPECIE DE "SALARIODIFERIDO" QUE FINANCIAUNA ASEGURAMIENTOCONTRACONTINGENCIASFUTURAS
tema de pens iones,de donde se desprende que mas que latasa de natalidad, lorelevante será la futuracreación de empleos.Para afirmar esto partede una restricción presupuestaria para elpago de pensionescomo la siguiente:
PN=twL+A lP~pen
sión meoia.Nen? depension istas, t~tipo
de cot ización medio,w~ salario medio, L~nO de ocupa dos yA~Subvenciones Estado para pensiones).
Dividiendo dichaecuación por el PIB y,después, mult iplicando y dividiendo laprimera igua ldad porw L, obte ndríamos lasiguiente igualdad:
bxre xt + AIPIB( b~plw~ relación pensión medialsalario me-dio; r~NIL ~relación jubilados/ocupado. y x~wLlP I B ~
participación salarios en el PIBI.
Por su parte, J.K. GALBRAITH en un trabajo conjunto con P. CONCEI(:AO y P. FER REIRAI17I rebateque las altas tasas de desempleo en Europa se debana los generosos sistemas sociales de bienestar y a las" rigideces" de las estructuras salariales. Tras estudiarel asunto concluyen que el desempleo en Europa hasido siempre superior allí donde era mayor la desigualdad y propugnan un Estado del Bienestar con unprograma de igualación de los salarios bajos al nivelmáximo vigente en la actualidad, así como una extensión de los sistemas de Seguridad Social de los paísesricos de Europa hacia los más pobres, ayudando a losancianos por encima de todo.
Iln .GALBRAITH, J.K., CONCEIr;AO, P. y FERREIRA, P. : "Desiquetded y desempleo en Europa, el reme-dio estadounidense", New Left Review, n!1 5,2000, pp. 44-68.
IIBJBONILLA GARCíA, A. y CONTE-GRAND, A. H. (comp.) (1998) : Pensiones en América Latina: dos décadas de reforma, Ginebra, O/T.
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4. Algunas reformas realizadas
Al objeto de ejempl ificar con datos concretos lo quehemos señalado anteriormente, nos proponemos hacer una breve exposición de dos modelos de reformasporque entendemos que presentan un calado biendistinto. Mientras las acometidas en el ámbito geográfico de América Lat ina han postulado un cambiomás o menos gradual en la técnica de gest ión de losrecursos, propugnado la capitalización de los sistemas, las reformas llevadas a cabo en el seno de lospaíses de la OCDE han estado presididas por la ideade seguir con la técnica del reparto, si bien, delimitando las obligaciones financieras del sistema públicoy completándolo con otros "pilares".
4.1 Las reformas en lospaises de América Latina (19)
Conforme al estudio realizado por la Comisión Económica para Amér ica Latina y el Caribe ICEPALI en elaño 95, en el Istmo Centroamericano los Institutos delSeguro Social sólo cubren las necesidades de saludde menos de la cuarta parte de la población, alrededorde un tercio no recibe ni los más elementales cuidados asistenciales por parte de los gobiernos , pese aser su responsabilidad de acuerdo con lo suscrito enla Declaración Universal de los Derechos Humanos, yla población trabajadora se encuentra proteg ida frentea los riesgos profesionales y pensiones sólo en un30% del total, principalmente en las zonas urbanas,sin garantizarse además que con estas prestacionessus beneficiarios puedan escapar de las condicionesde pobreza.
En general, los diagnósticos que se hacen sobre lossistemas iniciales de pensiones en América Latina(20)coinciden en señalar los siguientes problemas comunes:
• Coexistencia de múltiples regímenes con priv ilegios y nula cobertura para los más pobres.
• Escasa generación de empleo productivo y descensode la relación entre contribuyentes y beneficiario.
• Evasión y ret rasos en el pago de contribuciones.
• Absorción de los saldos y reservas actuariales por
los presupuestos gubernamentales.
• Baja rentabilidad de las inversiones.
• Débil relación entre contribuciones y beneficios.
• Excesivos gastos administrativos y baja eficiencia.
Para hacer frente a estos problemas, los gobiernoshan iniciado reformas de distinto t ipo, ninguna de ellascoincidente entre sí, pero orientadas todas a dar suficiencia financiera a los sistemas, reconociendo el papel estratégico que desempeña la Seguridad Social enuna acción combinada con las polít icas económicaspara luchar contra la pobreza.
Siguiendo a C. MESA LAGO(2f) las reformas de laSeguridad Social en América Lat ina se pueden agrupar en tres mode los generales: sustitutivo, mixto y paralelo. El sustitutivo es el que reemplaza por completo al sistema antiguo de pensiones y lo sustituyepor uno nuevo privado, pero obligatorio. Esto ocurreen Chile y ha sido seguido en parte por Bolivia, El Salvador y México. El mixto es aquél que no cierra el sistema público antiguo, sino que sigue pagando unapensión básica, mientras que el nuevo, privado o público, financia una pensión complementaria resultadode la capital ización individual. Se ha aplicado en Argentina y Uruguay. En el modelo paralelo no se cierratampoco el sistema antiguo, pero se convierte en unaalternativa al nuevo sistema privado. Esta ha sido laestrategia seguida en Colombia y Perú.
Además, existen otros modelos como el de CostaRicaque posee un sistema muy desarrollado y universal y que ha emprendido reformas no estructuralestendentes a mejorarlo, el de Panamá -con un sistemade Seguridad Social de desarrollo intermedio- que sesitúa entre los más elevados de América Central y,por último, los de Guatemala, Nicaragua y Honduras,que forman parte del grupo de menor grado de desarrollo y que no han emprendido reformas importantes.
A continuac ión vamos a ofrecer un pequeño cuadroen el que se incluyen algunos indicadores que nos danel reflejo de las diferencias más importantes entre losSistemas de Seguridad Social de distintos países deAmér ica Latina:
(19JEn este apartado se siguen, fundam entalment e, las líneas desarrolladas en: J.A. MARTíN SEGURA:"Formu lación de políticas de Seguridad Social en Honduras", Docume nto de trabajo del Ministerio deTrabaj o y Asuntos Sociales, 2001,pp . 45-46.
(20)BONILLA GARCíA, A. y CONTE-GRAND, A. H. (co m p.) (1998): Pensiones en América Latina:do s décadas de reforma, Ginebra, Ot], p . 43.
(27}M ESA-LAGO, CA. (1998): "Le privatización de los sistemas de pensiones de la Segurida d Social en
América Latina, un balance de final de siglo", An uario Social y Político de América Latina y el Caribe.Año
2, FLACSO, San José,
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Tabla 1
CUADRO COMPARATIVO SISTEMAS SEGURIDAD SOCIAL AMÉRICA LATINA
PAIS Reforma %cotización Edad O/OPEA Cot izantesl %g.pension./ %gastojubilación 1*1 fuerza labor. PIB público/PIB
Chile sustitutivo 13,10 65/60 80 62,2 5,7 27,5
México sustitutivo 12,50 65 38 40,2 1 1,5
Bolivia susti tutivo 12,50 65 12 16,9 1,5
El Salvador sustit utivo 13,50 65/60 23 12,4 0,4 3,4
Argentina mixto 16,00 65/60 82 53,2 4,6
Uruguay mixto 16,00 60 80 68,8 8,8 33,4
Perú paralelo 13,00 65 32 60,7 0,7 4,1
Colombia paralelo 13,50 62/57 35 24,5 0,8 5,9
Costa Rica no estructural 27,20 62/57 60 3,7 12,2
Panamá en proceso 28,70 62/57 54 39,5 5,1 19,7
Guatemala en proceso 18,62 60/55 39 27 0,4 2
Nicaragua en proceso 17,00 60 20 22,7 0,8 2,8
Honduras en proceso 10,50 65/60 24,4 18,7 0,2 0,7
Fuentes: Banco Mundial, envejecimiento sin crisis, 1994 (tres últimas columnas), CEPAL, Seguridad Social y equidad en el istmo cen-troamericano, Mesa L. C. Lareforma estructural de pensiones en América Latina y elaboración propia.
25
(* ) % de la Población económicamente activa cubierto por la Seguridad Social.
Como podemos observar, aunque los indicadoresno reflejan una situación muy desarrollada de la Seguridad Social, en general se puede resaltar el hecho deque Honduras destaca espec ialmente en tres indicadores relevantes: el más bajo porcentaje de cot ización, el más bajo porcenta je de gasto público en pensiones y, en consecuencia, el más bajo porcentaje degasto en pensiones respecto al PIB, además de unode los más bajos porcentajes de cobertura de población económicamente activa, lo que estaría indicandola urgente necesidad de emprender medidas correctoras cuanto antes.
En el lado opuesto destaca Chile, que se ha destacado por ser pionera en inicia r sus reformas y encamb iar el sistema de reparto por otro de capitalización, obligatorio y privado. Pero no todo han sido lucesen esta reforma, por otro lado, fiel reflejo de las propuestas del Banco Mundial.
Con frecuencia se identifican los sistemas de re-
parto con los públicos y los de capitalización con losprivatizados, sin pensar que puede haber regimenesde capita lización individual y Fondos de pensionesgestionados públicamente, e incluso con posibilidades de generar mayor riqueza social que los totalmente privados '22J, asi como puede haber sistemasde reparto gestionados privadamente.
También se identifica, interesadamente, regimenespúblicos como sinónimo de inef icacia y regimenes privados, como sinónimo de buena gestión. Asimismose suele creer que la privatización de los sistemas deSeguridad Social resolverá todos sus problemas actuales, incrementará los niveles de ahorro nacional ymejorará las economías.
La cienc ia económica no es concluyente sobre quésistema de financiación es mejor. Tampoco lo es sobre la mayor o menor bondad de tos regimenes públicos, pues éstos también pueden ser eficien tes y modelos de buena gestión. De hecho , en los casos detransición de un régimen de reparto público a uno decapitalización individual privado, como en el caso chileno, la disciplina y el grado de eficiencia demostrados
(22JSLACKBURN, R.:" El nuevo colectivismo: reforma de las pensiones, capitalismo gris y socialismo
complejo" en New Left Review, n~2, mayo/juni o 2000.
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por las Inst ituciones públicas, han sido ejemplares. Delo contrario habría sido imposible concluir dicha transición y los problemas financieros hubiesen sido muchomayores.
Pero ademas. una vez que se han analizado los resultados de los casi 20 años de experiencia privadachilena, así como los resultados de otras reformas parecidas, las conclusiones a las que llegan algunos estudios ya referenciados (23) son que no están demostrados los supuestos beneficios sobre el ahorronacional, sobre la disminución de los costes de administración y sobre la disminución de la mora en las cotizaciones, por el supuesto mayor interés de los asegurados en cont ribuir a sus cuentas individuales. Esmas, en uno de los estudios referidos en el t rabajo deC. M ESA, se demuestra que el coste fiscal de la reforma chilena fue super ior a la acumulación de capitalen el sístema privado, llegando a suponer un -2.5%del PIB.
Abundando mas en el caso chileno, en un trabajo dela economista alemana D. ELTER, publicado junto aotros en un interesante libro(24) sobre los sistemas depensiones, en sus conclusiones sobre los sistemasde capitalización individual de las AFP, entend ía queno eran idóneos para proveer una protección socialfrente a los riesgos de pérdida de ingresos, debido aque éstos dependían de la capacidad económ ica individual de los afiliados que, en la mayoría de casos, setendría que cubrir mediante pensiones mínimas y programas de pensiones asistenciales de los Estados.
4.2. Reformas en algunos países de la OeDE
Obviamente, el punto de partida es radicalmente diferente en la mayor parte de los países de la OCDE.En este caso, siguiendo a J. M' BURDIEL(25), las reformas de los sistemas de protección social se pueden clasif icar en dos grandes grupos: las paramétricas o no paramétrícas. Las primeras, que modificanlos parametros del sistema de reparto para que seaviable financieramente y han sido las que han encontrado una mayor acogida, pueden concretarse en alguno de los aspectos siguientes:
• Incremento de la edad de jubilación.
• Aumento del número de años para el calculo de lapensión.
• Reducción de la tasa de sust itución del importe
de los salarios por la pensión.
• Indexación de las pensiones conforme a variablesque permitan controlar el incremento explosivo de lasmismas.
• Considerar todas las pensiones sometidas a gravamen.
• Cambiar los tipos de cotización y pasar algunospuntos desde el sistema de reparto al de capitalización (obligatorio o voluntarío).
• No sustituir totalmente el sistema de reparto porel de capitalización, pues sería carísimo.
• Crear Fondos de Reserva que, para que fuesenefectivos, deberían alcanzar el 100% del PIB (en la actualidad, sólo Holanda tiene unas reservas del 110%del PIB).
• Reforzar el segundo y tercer pilar, haciéndolosobligatorios y permitiendo que los fondos colectivosde pensiones puedan trasladarse de empresa (el tercer pilar seria el de cuentas individuales, que en la actualidad es obligatorio sólo en Suecia).
Cabe señalar que, a pesar del origen dispar de lossistemas de Seguridad Social en estos países, en lamayoría de ellos se articulan tres pilares. El primero locomponen las prestaciones que el Estado otorga mediante los programas de Seguridad Social. El segundoes el de los planes complementarios fomentados porlos empleadores, como en Francia, Austria o Suiza,aunque en la mayoria de países es voluntario, si bien,recibiendo un trato fiscal favorable del Estado. El tercer pilar lo forman las cuentas individuales y los ahorros privados de las personas. A esto añadiríamos losprogramas de lucha contra la pobreza que llevan acabo algunos países.
Los sistemas de pensiones en los países de laOCDE se han implantado siguiendo dos tendencias:algunos de ellos de corte profes ional y basados en lascotizaciones (Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Italia, España y Estados Unidos), otros de tendencia universal en los que las prestaciones ten ian que ver conla edad y la residencia y no con las ganancias. Tal es elcaso de los países Nórdicos (Dinamarca, Finlandia,Noruega y Suecia), los Países Bajos y los anglosajones (Australia, Canad á, Nueva Zelanda y el ReinoUnido), todo ello sin perjuicio de que se haya obser-
(23J Ver el estudio refere nciado en la nota 2 1.
f24J r ORRES LÓPEZ J. et al.: Pensiones Públicas: ¿y mañana qué?, Barcelona, Ariel, 1996.
(25)BURDIEL, J. M' .: " La reforma de los Sistemas de Seguridad Social ", UlMP, Santander, 200 1.
[!]'ª~'ª DE SEGURIDAD SOCIAL
Tabla 2
PARÁMETROS DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE LOS PAISES DE LA OCDE
PAíSES Edad jubilación Años Período referencia Tasa de Puntos de Indexación Pensiónhombre/mujer cotizo cálculo pensión sustitución pensión por pensiones mínima
año cotizado
España 65 35 últimos 15 años 100 2.9 precios 20-30%
Bélgica 65/61 45/41 vida laboral 60 1.3/1.5 Precios
Finlandia 65 38 desde 23 años 60 lA 0.2 salarios 20-24%
y 0.8 precios bruto
Francia 60 40 25 años 80 2.0 precios y salarios
Alemania 65 45 vida laboral 70 1.6 salarios netos
Italia(1 996) 62/65 35 20 años 77 1.9 precios
Italia (nuevol 57/65 40 vida laboral sin máximo 1.9 precios 20-25%
Japón 60/55 40 vida laboral 30 0.8 salarios netos
Noruega 67 40 mejores 10 años 67 1.7 salarios netos 30%
Portugal 65 40 mejores 10 años 80 2.0 precios
Suecia 61 /70 30 vida laboral 60 precios
Suecia (nuevo) 61/70 vida laboral sin máximo precios y salarios
Reino Unido 65/60 49 vida laboral 20 OA precios
EE.UU 65 35 mejores 35 años 41 1.2 precios 27Fuente: Tabla facilitada por JuanM' Burdiel en el curso: La reforma de los Sistemas de Seguridad Socialde Universidad Internacio-nal Menéndez Petevo. 2001. Los datos se basan en cálculos de la OeDE y ehjand, S. K. y A Jaeger, "Aging Popula tions and PublicPensións Schetnes", FMI Ocasional Paper No. 14 7, Diciembre 1996.
vado un cierto proceso de aproximación entre ambosmodelos. Además, el sistema de gestión de recursosen la mayoría de países es el de reparto y los beneficios son de prestación definida, aunque en los paísesde corte universalista se está tendiendo a crear regímenes de cotización definida.
El contexto de debilidad económica general y de insuficiencia financiera de los sistemas de SeguridadSocial ha hecho necesario, como ya hemos señalado,acometer reformas más o menos intensas en los diferentes países de modo que la mayoría de ellos haoptado por combinar incrementos de las cotizacionescon reducciones de las prestaciones , para que asícompartan ambas generaciones el coste de la crisis.Así, por ejemplo, los miembros de la Unión Europea,con el fin de poder integrarse en la Unión Monetaria,redujeron el coste de sus sistemas de pensiones paracumplir los criterios de convergencia de Maastrichl.
Se han modificado las fórmulas para el cálculo deprestaciones en España, Francia, Austria y Países bajos. Asimísmo se hicieron ajustes por el coste de vidaen las pensiones en Austria, Alemania y Japón. También se retrasaron las edades de jubilación para acce-
der a la prestación completa y se redujeron actuarialmente las prestaciones percibidas en edades tempranas en Alemania, Italia, Japón, Suiza y Estados Unidos. Asimismo se prevé equiparar, de formaprogresiva, las edadesde jubilación en hombres y mujeres en Alemania, Austria, Bélgica, Japón y ReinoUnido. Las tasas de cotización se han incrementadoen Dinamarca, Finlandia, Francia, España, Sueciay Estados Unidos. También se han ampliado los regímenes complementarios, utilizando el criterio "colectivo,de carácter mutualista y solidario". Se han utilizadodos modelos: el legal y obligato rio, que se ha aplicado en el Reino Unido, Luxemburgo, Noruega, Finlandia, Suecia, Francia y Suiza, y el privado con tutela estata l, que presenta muchas variedades.
llama especialmente la atención la reforma llevadaa cabo en Suecia, en la que, según J. M' BURDIEL sehan internalizado las externalidades y, por tanto, se hagarantizado su pervivencia financiera futura. Así, hantratado de que no les afecte el envejecimiento diversificando el riesgo. Para ello se han hecho cuentas individuales en las que se acredita contablemente sólolo acumulado por las cotizaciones (16%). Éstas secomplementan con unacuenta financiera que cotizaal
[!]~OO~ DE SEGURID AD SOCIAL
No obstante, el Pacto ha sido criticado porque l27) no
es una acción racionalizadora de reforma, sino una"revisión antiestatista y reduccionista de las prestaciones sociales".
duciéndose a aspectosformales de gestión yde congelación de lasprestaciones o de endurecimiento de lascondiciones de accesoa las mismas.
Estos y otros datos,así como el intenso debate que habia acercade la crisis del sistemade protección social,originaron conversaciones entre los distintosgrupos parlamentarios,hasta que por unanimidad, el 6 de abril de1995 se aprobó eltexto de la Ponenciaconocido como el"Pacto de Toledo" .
Dicha Ponencia, además de un estudio dela situación, elaboróuna serie de recomendaciones que contemplaba aspectos como:la separación y clarificación de las fuentesde financiación, laconstitución de reser
vas, el perfeccionamiento de los mecanismos de recaudación, la lucha contra el fraude, la simplificaciónde los regímenes especiales y de la gest ión, la reducción de las cotizaciones, el reforzamiento del carácterredistributivo, la flexibilización de la edad de jubilación,el mantenimiento del poder adquisitivo de la pensiones, etc.
EN EL CASO CHILENO,VARIOS TRABAJOSENTIENDEN QUE LOSSISTEMAS DECAPITALIZACIÓNINDIVIDUAL NO ERANIDÓNEOS PARA PROVEERUNA PROTECCIÓN SOCIALFRENTE A LOS RIESGOS DEPÉRDIDA DE INGRESOS,DEBIDO A QUE ÉSTOSDEPENDíAN DE LACAPACIDAD ECONÓMICAINDIVIDUAL DE LOSAFILIADOS QUE, EN LAMAYORíA DE LOS CASOS,SE TENDRíA QUE CUBRIRMEDIANTE PENSIONESMíNIMAS Y PROGRAMASDE PENSIONESASISTENCIALES
De cualquier forma, existe un amplio abanico de posibilidades que tratamos de recoger en la tabla 2, peroen la mayoria de países, el objet ivo común es el de generar la capacidad de proveer colectivamente la Seguridad Social y garantizar a todos los ciudadanos unosingresos dignos para su jubilación.
2,5% Y es individual. Se mantiene una pensión mínima que se cobra a los 65 años. El cálculo de la pensión se hace actualizando lo acumulado al índice deaumento de los salarios y dividiendo el resultado porel número de años de esperanza de vida media delpaís. De esta forma, si alguien quiere más pensión,trabaja más años. Las pensiones así calculadas se incrementan al 1,6% anual, que es el crecimiento medio esperado de la productividad. Los cálculos efectuados estiman que con estas reformas la tasa desustitución bajará en un 20%, que es lo que aumentará por las ganancias de la cuenta financiera.
El mode lo español de Seguridad Social no podíasustraerse a las corrientes generales de su contextogeográfico y económico más próximo .
4.3. El caso español
Si bien en nuestro país el sistema ha ofrecido yadesde sus orígenes algunas peculiaridades -su retrasohistórico en implantarse y su comparativamente menor grado de desarrollo- de las que se derivarían algunas de sus debilidades más importantes, lo cierto esque los movimientos a favor de su revis ión y/o reforma no tardaron en producirse .
Como ~a hemos tenido ocasión de señalar en otrostrabajos ' 6) hace más de una década que la revisióndel modelo protector debía ser acometida sin temor,pero sin precipitación. La mayor crudeza de las crisiseconómicas de los años 70 en nuestro país no hizosino elevar el coste de oportunidad de allegar recursos crecientes a la Seguridad Social, castigada con dureza por las importantes cifras de desemp leo que incrementaban de forma preocupante su gasto yminaban sus bases recaudatorías -Ias cotizacionescon contundencia, en un momento de escaso, si nonulo, crecimiento económico.
28
Sin embargo, pese a la seríedad del problema, losintentos de reforma en nuestro país fueron la mayoríade las veces tímidos, contradictorios y titubeantes, re-
A pesar de ello, hay que reconocer que esteAcuerdo ha supuesto el inicio de una nueva etapa enla que los objetivos de la reforma parecen haberse cla-
(26)GONZÁ LEZ RABANAL, M 4 C.: La Reforma Financiera de la Seg uridad Social, M adrid, M ontecorvo,
1988 y GONZÁ LEZ RABANAL, M.I. C.: Los problemas de la Seguridad Social Española, M adrid, Tecnos,
1990.
127¡BARRADA RODRíGUEZ, A. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La financiación de la protección social en
España. A propósito del Pacto de Toledo, M adrid, Consejo Económico y Social, 1998.
[!]~~~ DE SEG URI DA D SO C IA L
rificado significativamente, aunque el ritmo de desarrollo no haya estado exento de discontinuidades just ificadas en algunos casos por la propia fase del cicloeconómico en la que nos encontrábamos. Quizás lasmedidas más relevantes en este contexto hayan sidolas adoptadas con ocasión de la aprobación de la Ley24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social. En dicho texto normativo se prevén cinco grupos de med idas: de garantia del equilibrio f inanciero, deadecuación del gasto social a las f luctuaciones económicas, de separación y clarificación de las fuentes def inanciación, de equidad cont ributiva y de ahorro degasto .
No obstante, a juicio de los anter iores autores , estaley apura la tarea de "reducción intensiva de las cargas empresariales ", transf iriendo parte de esas cargas al conjunto de la sociedad vía impue stos y moderando los gastos soc iales del Estado a través de larebaja de las pensiones de jubilación y de la devaluación de las prestaciones de servicios, acentuand o elcarácter asistencial de la protecc ión social mediante laf inanciación fiscal de sus prestaciones, renovando lasestru cturas de los regímenes, facilitando los mediospara privatizar la organización y la gestión de las prestac iones obligatorias públicas e impu lsando el desarrollo de regímenes de previsión social libres y complementarios.
Algunos datos acerca de la evolución de los gastose ingresos nos ayudarán a comprender estas afirmaciones y a darnos cuenta del dife rencial que seguimosteniendo respecto a la Unión Europea.
La recopi lación estad íst ica de R. VíCTORFERNANDEZ1281, basada en las Cuentas integ radas deProtección Social en tér minos SEEPROS, contabilizaun total de gastos de protecci ón social, sin incluir enseñanza o gastos de administración, del 20% del PIBen 1990, del 22,1% en 1995 y del 21,1% en 1998. Dicha evolución representa un incremento equivalente auna tasa anual media del 2,9% en el periodo 1990-94y una tasa decreciente del-l ,8%, desde 1994 a 1998.Entre las causas de esta disminuc ión se encuentra la
caída de la prestación de dese mpleo, consecuenciade la mejora de la actividad económica que se produjoa part ir del año 1994, superada la crisis de 1993
En unas cifras similares estar ian los gastos de protec ción socia l de EUROSTAT, ofrecidas por J. FRADES del Gabinete técnico de UGT'291, que seríande un23,5% en 1994, hasta el 21,6% en 1998, lo que habríasupue sto pasar de un 5% de diferencial con la UE,hasta el 6,1 % en 1998, o al 7,3 %, si ut ilizamos elnuevo PIB en base 95 (SEC-951. Como indica este técnico de UGT, esta reducción del gasto social ha sido elatajo español para la cump lir los crite rios de convergenc ia de la UEM .
La estru ctura interna de la financia ción ha sufridotamb ién cambios importantes ,301ya que desde 1981 a1989, las cot izaciones sociales reales de los empleadores pasaron del 45,77% al 36,38%, disminuyendoen un 20%, mient ras que las aportacione s de las administraciones públicas pasaro n del 29,19 % al38,75 %, lo que supuso un incremento del 33%. Estatendencia se mantu vo en el periodo 1989-95, con unadism inución de las cotizacione s reales de los empleadores del 8,5% (hasta situarse en el 33,26 %) y un aumento del peso de las aportaciones públicas en un9,2% (hasta situarse en el 42,31%1. .2.9__
Respecto al equilibrio financiero del sistema, tampoco parece que los efectos de la reforma hayan sidodel todo favorables . Si en lugar de conside rar sólo losresultados presupuestarios analizamos los resultadoscontables de la Seguridad Social, en los que se incluyen las dotaciones para insolvencias por deudas conla misma, se ha pasado de unos 700.000 millones depesetas de resultados negativos acumulados en 1996a más de dos billones y medio acumulados hasta elaño 2000, cantidades éstas que están f inanciadas conpréstamos del Estado que hay que devo lver y que noshablan de una situación muy delicada que habrá quetener en cuenta en futuros acuerdos de rebaja de lascotizaciones empresaria les.
Sobre esta cue sti ón es interesante destacar, siguiendo el estudio de BARRADA y GONZALO(3' I, queen 1995 había un superá vit acumulado desde 1976
'281 VíCTOR FERNÁNDEZ, R.: en GARDE, J.A. (ea.): Informe 2000: Políticas soc iales y Estado de Bienes
tar en España, M adrid, Fundación Hogar del Empleado, 2000, p. 42 7.
'291J . FRADES: El gasto soc ial en España yen la U E, Gabinete técnico de UGT, enero 2001. (Se pu ede
encontrar en la direcció n de Internet www.redsegsoc. org.uyJ.
'30lBARRADA RODRíGUEZ, A. y GONZAL O GONZÁLEZ, B.: La financiación de la protección social en
España. A propósito del Pacto de Toledo, M adrid, Consejo Económico y Social, 1998 .
(3'10 p, cit. nota anterior.
oo~oo~ DE SEGURIDAD SOC IA L
Tabla 3
RESULTADO PRESUPUESTARIO SEGURIDAD SOCIALAñosDéficitlmillonesl
1994
-30867
1995
-504143
1996
-459036
1997
-183160
Tabla 4
1998
-27772
1999
255448
2000
609015
Años
RESULTADO CONTABLE DE LA SEGURIDAD SOCIAL(en millones)1996 1997 1998 1999 2000
Resultados ejercicio
Resultados ej. anter iores
Deudas a largo plazo
-565034 -541504 -439403 -181598
-736174 -1368145 -1915585 -2395855
2118990 2616354 3083914 3169475
350548
-2618818
3148538
de 168.879,9 millones de pesetas, después de haberaplicado, desde el año 1994, el criter io del devengo ,en lugar del criterio de caja. De lo contrario, el déficitacumulado hubiera sido de 956.566,1 millones de pesetas. Esta situación se produce a partir de 1995, fecha en la que la Tesorería comenzó a contabilizar las
30 deudas en vía ejecutiva como ingresos, sin esperar a___ ÍI que el dinero entrase en caja, como consecuencia de
la Orden de 21 de julio de 1995 del M2 de Trabajo yA.S., por la que se modifican los criterios de imputación contable de los recursos del sistema. No obstante, esto también originó que se contabilizaran lascorrespondientes provisiones por insolvencias, en razón del principio de prudencia, entre las que se incluirían el total de deudas con la Seguridad Social que seprevén como incobrables y cuya influencia en lacuenta del resultado patrimonial es muy importante,pues dismínuyen el total de ingresos devengados.
Los resultados que avalan las afirmaciones anter iores se pueden ver en las tablas 3 y 4.
No obstante lo anter ior, hay que señalar que la disminución de la prestación de desempleo -consecuencia del incremento del empleo en nuest ro país-, elaumento del número de cotizantes debido en parte ala contratación de inmigrantes y la disminución delimporte de las pensiones -consecuencia de que ahorase están jubilando las generaciones de la guerra civil-,han hecho que a partir de 1999 el resultado presupuestario haya sido positivo y a partir de 2000, también lo sea el resultado contable. Es decir, que con estos resultados el caso español vendría a confirmar las
opiniones de los expertos resaltadas anteriormente,en el sentido de que más que la tasa de natalídad, o elsistema de financiación escogido, lo relevante es el incremento del empleo y de la productividad.
Ahora bien, aunque la crisís parece que empieza asuperarse, no conviene olvídar la deuda contable acumulada, pues esto condiciona, tanto el fondo de reserva, como las rebajas de cotizaciones planteadas. Yesto nos debería llevar a concluir que en las futuras reformas que se planteen se debería contar con estedéficit contable, que es el real, en lugar de con el déficit presupuestario exclusivamente.
La f irma 19 de abril de 2001) del Acuerdo Socialpara la mejora y desarrollo del sistema de protección social, suscrito por el Presidente del Gobiernoespañol, el Secretario General de CCOO y los Presidentes de las organizaciones patronales CEOE yCEPYME, ha supuesto la continuación de los textosnormativos anteriores y en él se insiste en la necesidad de separar las fuentes de financiación en funciónde la naturaleza contributiva o universal de la prestación, de aplicar los excedentes que se vayan creandoa la constitución de un Fondo de Reserva y a la reducción de cot izaciones, de f lexíbilizar la edad de jubilación, de reforzar la equidad y el carácter contributivodel sistema, de mejorar sus prestaciones, de propiciarla convergencía de los diferentes regímenes, de luchar contra el fraude, de potenc iar la previsión socialcomplementaria, etc . Dicho Acuerdo prolongará su vigencia, con carácter general, hasta 2004.
(32}J. FRADES en representación de UGT en la Mesa redonda del curso: "La reforma de los sistemas de
Segur idad Social", Santander, UIMP,2007.
[!]~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL
EL CONTEXTO DEDEBILIDAD ECONÓMICAGENERAL y DEINSUFICIENCIAFINANCIERA DE LOSSISTEMAS DE SEGURIDADSOCIAL HA HECHONECESARIO ACOMETERREFORMAS MÁS O MENOSINTENSAS EN LOSDIFERENTES PAíSES DEMODO QUE LA MAYORíADE ELLOS HA OPTADO PORCOMBINAR INCREMENTOSDE LAS COTIZACIONESCON REDUCCIONES DELAS PRESTACIONES PARAQUE Así COMPARTANAMBAS GENERACIONES ELCOSTE DE LA CRISIS
Sin embargo, sucontenido no fue suscrito por el sindicatoUGT al entender l321
que el mismo ha sidoprecipita do, potenc iael sistema mix to -encont radicc ión con elPacto de Toledo queconsagra el sistemade reparto-, prevé incluir la vida laboral total de los trabajadoresen el cálculo de suspensiones, fomentala reducción de la part icipación del Estadoen el gasto social, daun plazo demasiadoamplio -de 12 añospara que el Estado financie los com plementos a minimos, sigue sosten iendo lasprestaciones de desempleo con cot izaciones sociales, elFondo de reserva esdemasiado pequeño,se pretende reducirlas cot izaciones sinespeci f icar cómo se compensarán, no contempla alos trabajadores mayores de 52 años que no hayansido despedidos por expediente de regulación de empleo y, por último, las mejoras de las pensiones deviudedad, orfandad y mínimas no necesitan acuerdos,ya que son compromisos electorales del Partido Popular.
5. Conclusión final
A lo largo de estas reflexiones se ha hecho un breverepaso de las dist intas crit icas vertidas sobre la conveniencia de mantener los sistemas de protección social, ya que es cierto que éstos adolecen de ciertos vicios e insuf iciencias. También se ha dejadoconstancia de las principales coordenadas en las quedebe inscribirse su necesario proceso de reforma.Todo ello sin olvidar que el mantenimiento del Estadode Bienestar es una cuestión politica vinculada estrechamente a planteamientos normativos puesto que eléxito de los sistemas de protección social ha estadounido al objetivo de redist ribución de la riqueza másque a otros elementos -garantia de rentas, segurofrente a riesgos profesionales- que, si bien estuvieronpresentes en su génesis (especialmente en el caso de
los sistemas de corte profesional) han perdido protagonismo como consecuencia de la evolución de losmodelos hacia la universalidad, tanto de sus prestaciones, como de sus beneficiarios. Ello no impide que,a la hora de plantear la reforma de los actuales sistemas de bienestar hayan de ser tenidas en cuenta susimplicaciones económicas que condicionan la viabilidad futura de los mismos, ya que el Estado de Bienestar se ha hecho imprescindible, no sólo para combatir la pobreza, sino para mantener al propio sistemade economia de mercado.
En definitiva, no existe un único modelo de Estadode Bienestar porque las coordenadas en las que sedesarrollan sus actuaciones no son universales ni extrapolables a todo contexto y lugar. Lo que hay quepretender es compatibilizar, en la medida de lo posible, el coste derivado de su mantenimiento y/o previsible ampliación, con la carga que la sociedad y susmiembros a nivel individual están dispuestos a asumir. Puesto que vivimos en un mundo extraordinariamente global izado y se pretende hacer io mínimamente habitable, es precisa una profundización en losDerechos Humanos y ésta probablemente nos lleve,más que al mantenimiento, al desarrollo del Estado deBienestar.•
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[!]~[!]~ DE SEG URIDA D SOC IA L
I
LA JUBILACION FORZOSA:I
UN CADAVER NORMATIVOALA ESPERA DE SEPULTURA
DEFINITIVAPedro GETE CASTRILLO
Profesor titular de Derecho de l Trabaj o y de laSeguridad Social. UCM. Madrid
33
1. Poc as c ues tiones jurídi cas, en el ámb ito de nuestro orde na miento jur íd ico labo ral yde Segu ridad Soc ial , se estánrevelando tan polémicas, en losúlt imos años, como la que sere fier e a la pretendida pervivencia del fenecido instituto jurídico de la [ubilaci ári fo rzosaex convenio colectivo. Aquellaguillotina contractual - por jubilator ia - prevista en numerosos convenios colectivos, posibilitada por la habilitación dadaa la negociación co lec tiva por
la ya d e ro gada Di spos ic ió nAdicional 10' de la Ley del Esta tuto de los Trabajado res de1995 (antes DA 5' ), se empeña,de manera tan incomprensibl ecomo "empecinada" (BORRAJO DACR UZ), en no pasar aocupar el nicho al que el legislador le ha des tinado, tras la vigencia de la Disposición Derogatoria Úll ica del Real Decretoley 5/2001 , de 2 de marzo, luego ra t i fi cado por la Ley12/200 1, de 9 de juli o.
[!]~OO~ DE SEGU RIDAD SOC iAl
La lóg ica de las cosas y e lse ntido co mún - q ue debie raser el principal canon interpretativo de las normas jurídicas nos co nduce ineludiblem entehacia la posic ión que defiendela efectiva derogación - y conplen itud de efec tos - de la polémica disposición estatutaria autori zatoria del es tablec imientopor co nvenio de la jubi lac iónfor zosa. y es tamb ién e l má se le me nta l sen t id o com ú n cuando men os e l sentido co mún "jurídico" - el que nos hade hacer concluir que las pala-
34
bras en la norma tienen el alcance que tienen en ella, en razón a su propia textura y finalidad , no el que de parte interesada q u iera dárse la , por mu yfuertes que sean los interesesque és ta defienda . Si estamosen presencia de una derogaci6nexpresa, cual es la contenida enel apartado a) de la DerogatoriaÚnica de la Ley 12/200 1, no esde recibo negar la eficac ia propia de l in stit uto de roga to rio ,que no otro es que la desa parición completa del ordenamiento juríd ico de la vigenc ia deaquél instituto, derecho o facultad reconoc ido en la norma derogada (art. 2.2 del Código Civil).
Así las cosas, con la Ley enla mano, no se comprende fác ilmente e l denodado empeñoen que no desaparezca de nuestro ordenamiento jurídico - delque, obviamente, forman partelas normas convencionales - elinstituto de la jubilaci án fo rzosa, siendo así que, tanto la pro pia Ley - desde el Real Decreto- ley 5/200 1, la Ley 12/200 Ique le ratifica , hasta las norm aslegales posteriores: Real Decreto -ley 16/200 1, de 27 de d iciembre y la Ley 35/2002 , de12 de julio -. como la principalmanifestación de "s upra 't-tiegociación colectiva - el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sis tema de prot eccionsocial - protagonizado por losagentes soc ia les en abril del200 l , así como - y sobre todo por la propia realidad soc ial ysoc io lóg ica , económica y deempleo de l momento históricoen que aqué lla deroga ción seproduce conducen a un decidido enterramiento del institutoj ubilarorio forzoso . El manejomás e lementa l de las técni cashermenéuticas previ stas en e lart . 3. 1 de l Cód igo C ivil no slleva a la conclusión enunciada,pero las posturas encontradas ,en sede doc trinal y jurisdiccio-
nal, a la hora de la aplicac iónconcreta de la ment ada Disposición Derogatoria, nos exigenun mayor esfuerzo interpretativo.
2 .. A tal efecto , y al objetode conseguir una correcta inteligencia del tema que es objetode deba te, nada mej o r q ueadoptar un criterio analítico queparta de la evo lución normativahabida con relación al institutode la jubilaci6n f orzosa. Comopedía ORTEG A y GASS ET,para co mprende r cualquier fenómeno social se precisa tenerperspectiva. y es desde la perspectiva histórica como mejor seha de comprender y enjuiciar elnúcleo central del actual debateju rídico, tan certeramente identificado por cualificada doctrina (DESDENTADO BONETE/ DURÁN HER AS; MONTOYA ME LGA R/SÁ NC HEZURÁ N AZA ÑA ) : ace rca decuál sea el alcance deroga torioope rad o por e l legi sl ador de l200 1 sobre la extinta DA 10'ET, si dicha derogación priva alos convenios co lectivos de laposibilidad de esta blece r cláusulas de j ubilacion fo rzosa (asícomo de mantener vigentes lasprevi am ente es tab lec idas enellos) o, por el contrar io, si laeficac ia de la dero gac ión noafecta a la negociación colectiva por no necesitar ésta de habilitación legal alguna para disponer sobre jubilación forzosa,en razón a unos supuestos poderes normativos "propios" sobre la materia, al margen de laley.
3 . . Enmarcad as las lín easque siguen en ese propósito, esobligad o parti r de l reco no c imiento explícito de que, a estasaltura s del deb ate , resultaríapretencioso intentar sentar doctrina novedosa sobre ese tema,interesada e intencionadamentetan problematizado. Está dichocasi todo, cualquiera que sea la
f!]~!!l~ DE SEG URIDAD SOCI A L
posición que cada cual defienda. Baste un repaso al e lencobibliográfico que se adjunta aestas líneas como para observarque cada bando se limita a reiter ar a rgume ntos co nsa b ido s.Obv iame nte , sólo el Alto Tribunal tendrá la última palabra,la que resultará efectiva en verdad . Aq uí sirva una ordenadaexposic ión de l iter seguido ennuestro ordenamiento de Seguridad Soc ial por el instituto jubilatorio forzoso por si resultaúti l a l lect or en la co nfo rmac ión de la idea que ca da c ualqu iera formarse y, por qué no,en apoyo decidido de la opciónque postula la defini tiva desaparición de la esce na jurídicade un instituto que, si bien ensede de ahorro de costes empresariales en las reduccionesde plant illa ha sido beneficioso,en ab so luto puede decirse lomism o en sede de prot ecci ónsoci a l - plano indi vidu al deltrabajador -, ni tampoco en favor de los intereses generales; ymenos aún si en el plano de loque pretendidamente se le justificó - la política de empleo entendida como eje rc icio de solidario reparto del mismo - se leenj uicia.
Puestos al esbozo del procesoevolut ivo habido con tan problemático como inúti l instrumen to jurídico, de prevalen teservicio a la supresión de empleo en términos empresar ialmente eco nómicos y de pacífica aceptación sindical, obligadoresulta arrancar, siquiera sea encumplimiento de l deber hermenéutico que nos impone e l art.3.1 del Código Civil, reseñandolos grande s trazos con que seha escrito la evolución recientedel instituto jurídico de la jubi la c i6 n fo rzos o lab o ra l , as íco mo - aquí sí que con algomás de detenimient o - rep araren los e fec tos sustantivos queha implicad o la de ro g aci ónope rada po r e l leg isl ador de
200 I sobre dicho institu to, hoyex pul ado de nuestro orde namien to juríd ico laboral y de Seguridad Social .
4. A l efec to, co nv ie nearrancar, como punto de partida- que resultará de llegada, a lapostre -, de stacando la vigencia, tanto histórica como actual,del indubitable cará cter voluntario de la jubilación d elo s trabajadores por cue ntaaje na, sujetos de relación laboral. En los autónomos, obv iamente , la volunta riedad va desuyo. En unos y en otros, por"jubilación" hemos de entenderla situac ión fác tica en la que ,cumplida cierta edad, el trabajador cesa en la actividad profes ional y percibe pen sión dejubi lac ión. Este concepto estáimplícito en la norma positiva arto 160 LGSS -, aun cuando essusceptible de importantes matizaciones desde el momento enque la trad icional incom patibilidad entre pensión y trabajo seha suavizado o suprimido, enciertos supuestos. A los efec tosque aquí interesa, sigue en piee l tradicional concepto de equiparar "jubilación" co n e l cesedefinit ivo y total de cualquieractividad que de lugar a encuadramiento en Seguridad Social.
En nuestro histórico y actualSis tema de Seguridad Soci al(funciona rios al margen ), esecarácter de voluntar iedad en elhecho jubilatorio es definitoriode la instituci ón y rige con alca nce genera lizado . Co nfo rmea l ac tua l art. 160 LGSS, qu econtinúa la línea de sus predecesores arts. 153 LSS de 2 1 deabril de 1966 y LGSSn4, el derecho subjetivo a la jubilaciónque todo trabajador tiene conlleva la voluntariedad del ceseen la actividad de forma sustanc ial y definitoria. Tal carácterha sido incuestionado desde lavigencia de la memorable OMde I de julio de 1953 y bien
destacado por la doc trina y losTrib un a le s ( RO DR ÍGUEZSAÑUDO, VILLA GIL, MONTALVO CORREA). Este sagrado principio de vo luntariedaden e l acceso a la j ubi laci ón ,co mo la regla genera l siemprevige nte. es co múnmente co mpartido en sede de pro tecciónsoc ial, ámbito natural del instituto jub ilatorio (G ETE CASTRILLO), a la vez que soportefundacional de la concepción yco nsagrac ión de la jubi lacióncomo derecho subje tivo del trabajador desd e la OM de 1 dejuni o d e 195 3 (M O NTO YAMELGARISÁNCH EZ-UR ÁNAZAÑ A). Tanto en nuestra his-
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toria normativa patria como enel ámbito internacional, la jubilación cual institu to central deprotección social, que es su pIano natural de co ns iderac ión yno como instrumento adjetivode otros planos o al servicio deotras polít icas, por muy legítimo y coyuntural que resulte, hasido siempre co nce bida co moun acto decisorio de l trabajador , no de riva do de vo luntadex t int iva ajena. El Tr ib una lCons t ituc io nal españo l tuvoocasión de resa ltarlo en la primera vez que enjuició la excepción coy untural que ha supuesto la admisión norm ativa de laj ub ilaci án fo rzosa, co ntrastando lo que esta excepción chocaba con la tendenc ia histórica dejubilación voluntaria y flexibledefendida por la OIT en su Reco me nd ac ió n nú mero 162(Sentencia 22/ 198 1, de 2 de julio).
5 .. Frente a ese principio gener al de vo lunta riedad indi vidual en el acceso a la jubilación- y salvo expresas y part icularizadas excepc io nes (MELLAMEND EZ)-, ca be señalar quenada ha pod ido hacer la voluntad unilateral de l empresario,quien no pod ía rescindir e l cont ra to de t ra baj o por e l merodato del cumplimiento de unaedad determ inada por parte deltr abaj ad or, a un cuand o és teacreditara a ese momento todoslos requ is itos par a deven g arpensión de ju bilación de la Seguridad Soc ial. Pero tampoconada pod ía es tab lecer la auto nomía co lec tiva . Es decir, lanegociación colecti va no tuvon unca, hasta la habilitaciónq ue incorp o r a la DA S'ET/80, facultad alguna paraorde nar el hecho j ubilatorio.
En este sentido, por muy amplia que se pretend a la competencia reguladora de la negociación colectiva - arto85. 1 ET - alamparo de su respaldo constitu-
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c ional qu e nadie di scu te - art.37 .1 CEo, siempre ha qued adosometido su eje rcicio al respetoa las leyes (pro pio art. 85. 1 ET,amén del art. 9. 1 y 3 CE y arto3ET) . y e n esta s coordena dascons tituc ionales y lega les, resulta impresc ind ib le reco rdarqu e en nu e stro o rdenam ientohistó rico de Segur idad So c ia lha regido co n meridiana claridad la proh ibi c ión de normal'derech os de ca rácter público cuales son todos los de Seguridad Social y entre los que destaca cua l espina dorsal la jubilac ión - por sujetos privados,como res ultan se r los s uje tospro tagonistas de la negociacióncolectiva. As í de nítida era laprohib ic ió n legal qu e vedabatoda materi a de se guridad social a la negociación co lec tiva,salvo en lo que la propia normasustantiva de Seguridad Soc ial
36 le permit ía. El art, 2 1.3 de la--- Ley de 2 1 de abril de 1966 no
adm itía marge n alguno de interpretación al respecto. Su tenor era bien tajante : "Sin ot raexcepción que el establecimienlo de mejo ras voluntaria, confo rme a lo previsto en el número anter ior, la Seguridad Social no podrá se r obj eto decontratación colecti va ". Conidénti cos términos y rotundidadse ex presará e l Tex to Refundi do de la LGSS de 1974, en precepto de igual numeración y orde n. Y así contínúa, con idéntica for m u lación y fue rzaprohíbitoria, en el vigente a r to39.2 de la LGSS/94 . Es poreste dat o positivo insoslayab lepo r lo que so rprende e n altogrado el reiterado silenciamiento que de estos precept os legales, tan ex plíc itos como vigentes, hacen ga la ciertos autores yTribuna les. No pued e decirse,sin rubori zar al lecto r, que noex ista precepto legal alguno derese rva mate rial de la jubilación a favor de la ley (MELLAMENDEZ; GA RC ÍA VI ÑA /SA LI DO BANÚS). ¿Qué otro
signif icado tien e e l citado arto39 .2 LGSS , qu e no sea e l devedar la regulación convencional de una materia típica de Seguridad Social cual es el señala mi en to de e da d d e ju bil a-
" ?clon . .
De ese rasgo histó rico y actual, en virtud del cual la mater ia de j ubilación se configu racomo de estricto ca r ácter legal, derecho necesario, ajenopor co m p le to a la intervención norma ti va de las partesdel contrato de trabajo - tant oindividual , como colectivamente cons ideradas - ha de der ivarse importantes co nsec ue nc iashermenéu ticas, para la so lucióndel prob lem a que nos ocupa . Setrata, en def initiva, de una materia que por su carácte r público está re servada al legislador público, en la que no tieneca bida intervención alg una desujetos pri vados que no sea elpro p io tr abajador par a haceruso de su derecho, conform e aLey, sin que ni el empresa rio ,ni la negociación colectiva tengan protagon ismo alguno, salvoen la medida en que la Ley lopermita en cada momento , mediante la correspondiente y expresa habili tación .
Si resulta innegable la voluntar iedad del conc reto trabajadorque se j ubila, en el supues to deuna jubilación "parcial" - véa seel tenor del art. 12.6 ET, en suinteg ridad -, cuá nto más habráde req uerirse tal vo lunta riedadpara el supuesto de la total jubilación. En aquél supuesto de j ubilación resulta curioso observar cómo el precepto es tatutario , bien que mediante una "falsa operac ión de delegación leg is lat iva o a uto r iz a to ri a"(RO D R ÍGUEZ PI Ñ ER O /VALD ÉS DAL-RÉ / CAS ASBAAMONDE) , indica cuál esel co metido posible de la negoc iac ió n co lect iva : "esta blecermed idas para impulsar la cele-
lIJ~OO~ DE SEGU RIDAD SOCiAl
braci ón de contratos de relevo"(art. 12.6, d) ET). En abso lutoauto riza a que dich a negociación co lectiva pued a afectar laestruc tura básica de l insti tutojubilator io, ni tan siquiera el dej ubilaci ón parcial. Es por estainnegable vigencia de la voluntar idad en la j ubil ación por loque, acertadamente , di cen losauto res últi mos mencion ad osqu e " los co nvenios co lec tivosno pueden presc indir de la decisión voluntaria del trabajadorde acogerse a la jubilación parcia l, imponiendo la forzo sidadde la j ubilación en tajes supuestos de com pat ibilidad con e ltrabajo a tiempo pa rcial, ni siquiera basándose en razonesde política de empleo" . Siendonuestro el subrayado, es ese expreso y co ntunde nte reconoc imiento de l principio de vo luntariedad ju bilatoria el que ha deprimar en cua lquier j ubilación ,sea és ta parcial o sea total. Dees te modo, si los co nve nios co lectivos, por s í m ism os y s inhabi litaci ón legal expresa, nopued en lo menos - ju bil ac ión" parc ia l" - , ¿con qué fund amento van a poder lo más - laj ubilac ión forzosa total -?
6. No obstante , es lo ciertoq ue en e l transcu rso histór icode nuestro Sistema de Seg uridad Social, a esos básicos princ ipios de vo lunta riedad e n laju bilación e ind ispon ibili dad deesta materia por parte de los suje tos - ind ividuales o co lectivos- de la rel aci ón labora l, t ansólo un paréntesis se contempla: el que in t roduce la discutida DA S" del ET/1980, en lostérminos que e l Trib u nalC onsti t u cional seña ló , luegoconvertida en D A m- d elET/95 y hasta que ésta últimaes expresa e incondiciona lmente derogada por la Derogatoria Única del Real Decreto Ley 5/2001, de 2 de marzo.Ese paréntesis temporal ha supuesto - amén de ríos de tinta,
por su intrínseca prob lernat icidad y desviada utilización - unaexcepción a la regla general dela vo luntariedad en e l accesosubjet ivo a la j ub ilación, as ícomo en la posibilidad de quelos sujetos de la negoci acióncolectiva - e incluso el Gobierno, aunque éste no haya utilizado tal facultad - pudieran entrara regu lar e l hecho jubi latorio,precisamente med iante el establecimiento en co nven io d eedades de j ub ilación fo rzosa.
Así las cosas en el transcursohistórico, lo que no debe olvidarse es e l ca rác ter de excepción y de coy unturalidad de semejante habilitación legal paraque la jubilación f orzosa hayapodid o ser contemplada en losconvenios colectivos. El Trib unal Constitucional, al tolerar lahabilitación legal para e l establecimien to co nve nc iona l deedades de jubilación forzosa dela DA 5' ET/80 dejó bien claroel carácter constitutivo - que nomerament e declarati vo - de lahabilitación legal, al decir que"es indudable que el precept olegal no pretende úni cam enteatribuir a la negociación colectiva la fa cultad de fa cili tar laj ubilación voluntaria a tra vésde una regulación promocionalque n.o era preci so autorizar,pues nunca habia sido negaday era frecuentemente ejerci tada, sino superar el precedenteobstácu lo legal convirtiendoen disponible por la negociacióII colectiva UII derech o queco n anterioridad no lo era "(TC, Sentenc ia 58/1985, FJ 1,párrafo 3 in fine).
Co nsec uentemente, la habili taci ón lega l qu e co nt iene laposterior DA 10' ET/95, redactada para recoger la interpretación const itucional de su precedente DA 5", ademá s de es tarcondic iona da a los requi si to sque el Alto Tribunal exige parasu líc ito ejerc ic io y a lo dis-
puesto por el Sistema de la Seguridad Social sobre jubilación,significa que la facultad de establecer edades de jubilaciónforzosa no es inherente u ori ginaria de la negociación colectiva , sino que deriva expresamente de aquélla habilitacióny es tá sometida a la misma. Deigual modo que tal habilitaciónlegal viene a suponer la conversión en disponible de un derecho - la jubilación - que antesno lo era . Estas dos consecuencias están expresamente recog idas en la fundamentación ju ríd ica qu e aporta e l Tr ib una l
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Constitucio nal en su Sentencia22/198 1, donde se afi rma el ca-rácter de autorización que tienela Disp osici ón es tatutaria , a ldec ir que se trata de ... "un pre-cepto legal que modificando lasituación preexistente. autorizaa la negoc iaci án colectiva a re-gular una materia que con anterioridad se habia conside ra-do excluida de la misma. Quie-re decirse que es el propio le-gislado r quien en ejercicio deuna competencia que no puedeneg ársele, ha realizado el ajus-te entre los principios aludidos,ponderando c irc un s tanc ia sconcurrentes ... Siendo la Ley,en es te caso, la qu e de termi-na... el ámbito de actuación dela negociación colectiva" (TC ,Sentenc ia 22/1 98 1, FJ 7°). Lac laridad de l razon ami ento delA lto Tr ibuna l nos ex ime detodo comentario. Como acerta-da mente ha señalado doct rina 37bien granada, "los argumentos ---y las af irmac iones del TribunalConstitucional pueden ser com-partidos o no, pero nunca silen-c ia do s" (TO RT UE RO PLA-ZA).
En línea con lo que precede,yen un cabal entendimiento de lsistema de fuentes de nuestroorde nam iento laboral, no puedeconfundirse el reconocimien too fundamento último de la negoc iación co lectiva en sí misma, con su "f uerza vinculante"o carácter normativo, que es loque consagra el arto 37.1 de laCE, con el régimen legal a quela prop ia Constitución sometee l ejercic io de ese poder normativo en que consiste la negociac ión colectiva. Una cosa esel reconoc imient o constitucional del ca rác te r normativo delos convenios co lec t ivos (art.37. l CE) y otra bien distinta ese l so me timiento ob lig ado deesa fue nte co nve nc io na l a laLey, así como los límites de suposib le alca nce reg u lador,puesto que éste, ni es ilimit a-
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do, ni puede abordar las materias q ue la Ley le veda. Unaatenta lectu ra de l prop io art.37.1, así como del arto 9. 1 y 3de la CE, así como del mismísimo art o8S.1 del ET as í lo atestiguan . Y si concurre una ex presa prohibición legal paraentrar a regular una mater ia,cual sucede con la edad de jubilación ex arto39.2 LGSS , ha deser respetado por los negociadores de los conve nios, inclusopor imperativo del arto 8S.1 ET,que directamente prevé su contenido posible. Ob érvese bienque no es en sede del arto37.1CE do nde han de figurar los límites de la negociación colectiva, sino en la ley, a la que se remite el prop io precepto constituciona l. No le es ex igible a eseprecepto constitucional la constancia de una ex presa prohibición de ser norm ada por la negociación co lectiva una u otramateria, sino que correspondeal legislador ordinario es tablecer esas prohibiciones expresas,conforme previene dicho precepto fundamental. De este reiterado precepto constituciona lsólo la consagrac ión de la eficacia normativa del conveniose ded uce, no el contenido regulador posible del mismo, quedepende, de una parte de la naturaleza pública o de ius cogensque la materia posea, y de otra,de l o b li gad o re spe to q ue e lconvenio ha de tener a la Ley,cual le exige el propio arto8S.1ET.
Llegados a es te punto , q uéduda cabe que la jubilación -encualquiera de sus formas o manifestac iones posibl e - co nstituye e l núcleo duro del enteroDerecho de la Segurid ad Social. Y bien asentado está entrenosotros que d icho Derec ho ,referido a la Seguri dad Soc ialpúb lica, por obliga toria, quedaextramuros del ámbito de la negociación colectiva, salvo en loque él mismo determine (art. 39
LGSS). La Seguridad Soc ia l,co mo de recho púb lico que es,goza del carác ter de autént icoius cogens , indisponib le por lossujetos privados, forma ndo unordenamiento de estricto carácter público, completo y cerradoen sí mismo, como destacadosautores han señalado (ALON SO O LEA , CASAS BAAMONDE, MONEREO PEREZ,MA RT ÍN VALV ER DE ,VA LDÉS DE L A V EGA ,TO RT UERO PLAZA , e ntreotros) . Por mu y beligerantesque se quiera ser en pro de lanegociación colect iva, no cabeentender como un "poder propio " de la autonomía colectivade empresarios y representantesde los trabajadores la posibili dad de normar una materia queafecta, prima faciae y por definición , a los intereses generales. Nadie puede discutir el valor normativo del convenio, exart. 37. 1 de la Constitución, nila condición de fuente de derecho que la negociación co lectiva laboral posee. Pero de ahí nocabe colegir un poder omnímodo y sin limitación material alguna de esta fuente de regulación. En el esquema de fuentesde Derecho , nad ie en su sanojuicio puede hoy concebir a lafuente convencional aislada delentramado jurídico constitucional. Tambi én a la negociacióncolectiva, en cuanto fuente deregulación jurídica, le es de referencia el arto9 del Texto Fundamental. No es de recibo soslayar el prin cipi o de jerarq uíanormativa, por más pec uliar y"autónoma" que se pretenda lafuente convencional laboral. Yde estas consideraciones en orden a la mater ia obje to de regulaci ón : e l hech o j ubi la to r io ,cabe ex traer adec uadas co nsecuencias en el problema objetode es tas líneas. Ello sin adentrarnos en la considerac ión delindi vidu al der ech o al tra bajo,ex arto 3S.1 CE, de cuya consideración cabe tamb ién abundar
[!]~~~ DE SEG URIDA D SOCIA L
en el carác ter excluido de la negoc iación co lectiva que la jubilación, como institución y cualquiera que sea su mani festacióno grado, posee.
7 . Además de partir de esaspremi sas básicas , necesario esrecordar que la única justificación que ha ten ido esa excepción transitor ia del principio devo luntariedad en la jubilac iónradica en la "po lítica de empleo ". En efecto, declarada inconstitucional la DA S- ET/80en cuanto estab lecía una edadlímite - los 69 años - para trabajar, de modo ge nérico e inco nd ic io nado (TC, Se ntenc ia22/198 1, de 2 de julio), sin embargo fue di cha DA positivamente pasada por el filtro de lacons t ituc iona lidad e n lo q uerespecta a la habilitación legalpara que la negociación colectiva pudiera establecer edades dejubi lación forzosa, pero sólo enla medida en qu e siempre seconcitaran, en cada caso de estab lecimiento , do s req uis itosbásicos (TC, Sentenci aS8/198S , de 30 de abril): que eltrabajador cumpliera los requisitos ex igidos por la SeguridadSocial para acceder al disfrut ede pensión, de modo que así seente nd ía "co mpensa do" e l sacrificio individual que le suponía la supresión del constituc ional derecho al trabajo (art. 3S. ICE) ( jsic l) y, lo más definitoriode la justificación - la vertientecolectiva -: que se tratara de uninst r umento d e repar to d elempleo. Este segundo requisitoexigido por el TC para admitirla constitucionalidad de la habilitación legal co ntenida en laseg und a part e de la DA SET/80 se fo rmuló cla rame ntepor e l más Alto Tribun a l demodo que había de entendersesó lo co mo "no amorti za c ióndel puesto de trabajo" que liberaba e l jubilado a la fuerza .De este modo queda bien claroque e l trato desigual que , por
razón de edad, implica la ju bilac ión forzosa, frente al derecho co nst ituc iona l al tr ab aj o(art. 35. J CE) , sólo enc uentrajustificación razonab le que impi de su cons ide rac ió n co modiscr iminatorio (art. 14 CE) enla medida en que sirve a unapolítica de reparto de empleo yno como mero mecanismo extintivo de contratos. Es por elloq ue e l te xto de la DA JO'ET/95 reflejará claramente estajusti ficac ión de la jubilaciónforzosa, al señalar en su párrafosegundo que... "dentro de los límites y condiciones f ijados eneste precepto, la jubilación f orzosa podrá ser utilizada comoinstrumento para realizar unapolítica de empleo. "
Sin embargo, la uti lizac ióndel instit uto jurídico de la jubilación f orzosa, así entronizadoen nuestro ordenamiento debido a la excepc iona l situaciónnegat iva de l empleo en aque llos año s, no ob stante quedarsupeditada su constituc ionalidad a los requi sitos señalados,tuvo un deveni r tortuoso, tansesgado en la práct ica conve nc io na l que susci tó la crí tic aunánime de la doctrin a (TO RTUERO PLAZA, SATRE IBARRECHE, GARCÍA BLAS CO,DURÁN LÓPEZ, APARIC IOTO VAR, GETE CASTRILLO,VALD ÉS DE LA VEGA, entreotro s) y motivó su puesta encuestión. Utilizada la ju bilaciónforzosa co mo mero mecanismoextintivo de contratos, al servicio exclusivo de la gestión másbarata de los recursos humanosde las empresas, devino en serobjeto de toda crít ica , por suescaso significado en una política de reparto de empleo. Bienreciente es la af irmación de lainutili dad de los institutos dejubi lación fo rzo sa pactada enconvenio co lectivo o de la ju bilación anticipada a los 64 añosco mo mecan ismo s de re pa rtode em pleo (DESDE NTA DO
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BONETE / DURÁN HERAS).Es más, el recurso a las mismasse ha tildado de "nefasto, pues,en realid ad, han contribuido ala amo rtizac ión de puestos detrabajo financiada por la Seguridad Socia l, lo c ua l obliga are plantea rse la va lid ez de lae x iste nc ia de las mi sm as ,... "(RODRÍG UEZ ESCANCI ANO).
8. Esa evolución degradantede l in st it uto de la jubilaciónf orzosa, unido al fundamentaldato de la va r iación susta ncia l
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de la situa ción del mercadode t rabajo en España y la situaci ón dem ográfica, ha dadopie a un cambio radical de situación en la materia, de modoque por mor de la act uación dellegislador de 200 1, se ha vueltoa la situación tradicional, anterior a la del antes denominadoperíodo de excepción transitoria del principio de voluntar iedad en la jubilación .
En efecto, ha sido el RDL5/2001 , de 2 de marzo, en vigor desde el día 4 del mismomes, el que ha vuelto a colocar cada cosa en su sitio, derogando la Disposición Adicional 10' del ET medi antela Disposición Derogatori aÚnica de esa norm a, luegoreiterada en idéntica Disposición de la Ley 12/200 1, de 9de ju lio, cuyo tenor reza, li-teralmente y en ambas dispo- .3.9__siciones , así :
"Quedan derogada s cuantas disposiciones de igual oinferior rango se opongan alo disp uesto en la presenteLey y, expresamente, las siguientes :
a) La disposición adiciona l décima de la Ley del Es tatuto de los Trabaj adores,texto refundido aprobadopor Real Decreto Legislativo111995, de 24 de marzo. "
A la vista está que esta derogación goza tanto de una muyexplícita fo rmul ación, co mode un fundamento mater ial objeti vado e incuestionable. Respecto de lo prim ero, basta observar su tenor. Su alcance hade ser poco discutible, a la luzde tan contundente formulacióntextual, ya que no admite condicionamiento alguno , ni parcialidad o postergación de efectos. Todo el contenido normativo de la anterior DA IO" ET/95
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q ueda exp ulsado del orde namiento ju rídico, en su integri dad. Por lo que no cabe hacerdistingo s a la hora de atenerse alos efectos de la de rogac ión. Sila mayor virtua lidad habid a co nla vigencia de aqué lla es tatutaria Disposición era la hab ilitación legal a la negociación colectiva pa ra e l establec imie ntode edades de j ubi lación forzo sa, lógico es deducir que dichahabilitac ión ha de saparec ido ,dev in iendo en nulas las clá usulas de los co nvenios vige nte sen los que se contemple tal institut o e impidien do, de futuro ,otras de nuevo establecimiento.
En c ua nto a l fundame n toobjetivo, se encuentra reflejadoen la propia Exposición. de Motivos de la reforma labora l enque se produce. El legislador de200 I co ns idera que la jubilació n forzosa es un instrum entode po lí tica de empleo que haquedado ob so leto pues se encuent ra "inspirada en concepciones y apoyada en necesidades demográficas y del mercado de trabajo distintas de lasactuales ". Esta fundamentac iónobjetiva cobra espec ial significado para valorar e l sentido dela derogac ió n y s u a lc a nce,dado que fue , prec isamente, lafunción instrumental en el co ntex to de la po lítica de repa rtodel empleo lo que j ustificó queel instituto de la jubila ción. fo rzosa int roducido por la DA 5'ET/80 superara el test de co nstituc iona lidad (TC Se ntencias22/8 1 y 58/85). Hoy la situación del em pleo ha variadosustancialmente, así como lasituación demográfica, de es caso crecimiento vegetativo ymuy a lta longevida d, de manera que las op ciones de política legislativa en el Sistemade Seguridad Social evoluciona n en di rección opuesta a loque significaba el instituto derogado de la jubilacion fo rzosa . Tanto por la evolución habi-
da en e l mercado de trabajo,como por razo nes demog ráficasy de sostenibilidad del sistemade protección social público, sevienen aco nsejando y adoptando medidas legislati vas de retraso de la edad efec tiva de jubi lación , así co mo de acentuación de voluntar iedad , grad ual idad y flexibilidad en el acce soa la j ub ilac ión. En esta di rección ab undan disposiciones legislativas rec ientes y tan significativas co mo lo son: prim erola Recomendación Décima de lPacto de Toledo (9-4-95) , donde se esta blecen las líneas maestras por las que se transit arádespués en la regulación de laedad de j ubi lación : progresividad , gradualidad y flexibilid aden el acceso a la pensión , asícomo co mpatibilidad co n e l trabajo; en esa línea le seguirándesp ué s prece pt os pos it ivosco mo lo fuera el arto 12 de laLey 24/ 1997, de 15 de j ulio , olas mú ltiples dispo sic iones recogidas en la legislación presupues taria - sucesivas "Leyes deAcompañamiento", tal cua l sucede co n la Ley 24/200 I , de 27de diciembre - y má s en conc re to e n e l Rea l Decreto Ley16/200 1, de 27 de diciemb re yen la Ley 35/2002, de 12 de julio. Estas disposiciones legislativas materi alizan una opciónde po lítica legislativa que concue rda con la de rogac ión - enplenitud de efectos - de la habili tac ión legal anterio r para elestableci m ien to co nv enc io na lde la ju bilación forzosa que lleva a cabo el RDL 5/200 1.
El ins t itu to e n c ue st ió n noca sa con las dispo siciones vige ntes sobre jubilación . Nuncas irvió rea lme nte al repa rto dee mp leo, como se qui so paraju stificarl e en nuest ro ordenamiento. Pero menos aún puedeservir hoy a ninguna polí tica deempleo, más bien a lo co ntrario: a la más barat a y directasupres ión de emp leo. La lógica
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de su derogación y la inteligenc ia caba l de és ta par ece asíap lastante . Siquiera por ate nim ien to a los crite rios hermenéuticos establecido s en el arto3 de l Código Civil, a cuyo amparo han de in terpret ar se lasnormas "según el sentido prop io de sus palabras, en relación co n el contex to, los antecedentes históricos y legislativos , y la realidad so cial deltiempo en que han de ser aplicadas , a tendiendo fundamentalmente al espíritu y fi nalidadde aquéllas".
Es en razón a es os cánonesinterpretativos; es de conformidad co n la evoluc ión histór icaantes descrita; y es por la merid iana cla rida d de la Dispos ición Derogatoria co mo no puede pretenderse mantener vigente una institución suprimida de lord enamiento jurídico. Es deb ido al co ntexto legislativo; asíco mo, y de manera fundamenta l, a la propia rea lidad soc ialqu e le s irve de f unda me n toco mo nos parece incuestionab leque con e l RDL 5/2 00 I se haq uerido expulsa r del ordena mi e nto juríd ico la jubila ciónforzosa que ante s posib ilitabala DA 10' ET, rec uperándoseen plenitud la prohi bición legalexp resa y trad icional de que lanegoci ac ión co lectiva entre areg ular derechos subjetivos deseguridad social. Co bra de nuevo ple nit ud de efec to s e l art.39.2 LGSS, en cuya virtud nopueden los co nven ios co lectivos establece r ni co ntemplar elmecanismo ext intivo de la ju bilac ión fo rzo sa , co mo ningunaotra medida qu e exceda de loque la propia Ley Ge ne ra l deSeguridad Soc ial autoriza. Contal derogación se vuelve a la situac ión tradicional, en nuestroordenamiento j urídico prev isional y laboral , en la que no cabeque derechos de estricta naturaleza pública se vea n afec tadospor previsiones convenc iona les
que, aunque gocen de eficac ianormativa, proceden de sujetosprivados a quienes les está expresamente vedado regular inst itutos d e d e rech o pú b l ico ,como es, de modo incuestionable, la j ubilaci ón. Del mism omodo que, una vez desaparecida la cobe rtura legal autorizante, ninguna cláusula convencional puede permitir que la jubilaci ón forzosa se com pre ndaco mo cau sa líc ita y pro pia deextinción del contrato de trabajo, a l ampa ro del art. 49. l f)ET.
Sabid o es qu e ese preceptoestatutario men c ion a la jubilación del trabajador sin especificar el modo en que se produceel hecho ju bilatorio. Es una referencia in genere al institutotradicional del cese en el trabajo com o consecuencia del cumplimiento de la edad que perm ite el acceso a la pensión. y loera - sobre todo antes, ya queahora ca be que coexistan jubilación y trabajo - como merodato fáctic o, externo, que implicaba dejar de trabajar, perono por imposición de l propi oprecepto estatu tar io. Es comocuando la letra e) de igual apartado y precepto menc ion a lamuerte co mo ca usa de ex tinc ió n de l co ntra to de trabaj o.¿Ac aso la mención a es ta causaes "creación" de un convenioque entre a regular aspec tos referidos al modo de extinguirsee l contrato por este hecho ex tintivo?
Si se distingu en adec uada mente , como es debido , d osplanos sustantivos que puedenrozarse , pero no confundirse: ellaboral y e l de Seguridad Social, para nada cabe dedu cir delarto 49 ET ningún tipo de fundamento ju rídi co a la aho rapretendida capacidad negocialpara mantener o establece r, trasla desapari ción de la hab ilitación lega l contenida en la ex -
tinta DA lO' ET, la jubilaciónforzosa. Si las partes de la relación laboral tuvieren plena capacid ad par a decidi r sobre laextinción del contrato de trabajo, como es posib le defender, elordenamiento laboral les proporciona sobrados mecanismo spara articular su deseo de incidir en los procesos de extinciones contractuales, utili zando,incluso, la edad como criteriode preferente salida de la empresa. Es en sede de los expedi entes de regul ación de em-
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pleo (art. 51 ET), con una complementaria y convencional reg ulac ió n normati va , do nd ecabe que la negociación colectiva contemp le adecuadamenteel factor edad, o el grado de accesibilidad previsib le a las s ituaci ones de protección socialde los trabajadores a integrar enla lista de sobrantes. Pero no esdable ad mit ir qu e a lcanza lacompetencia de la negociacióncolectiva, al margen de expresahabilitación legal al efec to, a uninstituto transido de intere sesgenerales, cual es el de la jubi lación, cuando hay un preceptolegal que lo veda tajantemente(art. 39.2 LGSS).
Bajo ese prisma interpretati-vo, la fict icia discusión doctri-nal - o en sede jurisdiccional -sobre cuál sea e l alcance de laderog aci ón de la DA 10 aET/95 no parece tener mucho 41sentido, puesto que basta el te- --- nor de la propia Di sp osici ónDerogator ia reseñada, los ante-cedentes históricos y legislati-vo s de ge ne ra l y tr adi ci on alprohibición de introm is ión deregulación privada en derechospúb lico s (a rt. 39 .2 LGSS), e lcarácter de excepción y coyun-tural del instituto de la j ubila-ción forzosa como mecanismoex t int ivo de los contra tos detrabajo (DA 5' y 10' ET/80 YET /9 5, respecti vam en te ), loscambios habidos en el contextosociodemográfico y de empleo,as í como la nueva normati valegal sobre jubilación, para de-fender que, desde el 4 de marzode 200 1, no existe habili taciónlegal par a qu e los conveniosco lectivos es tablezca n cláusu-las de jubil ación fo rzo sa , ha-biendo incurrido en nulid ad depleno derecho las que ya exis-tieran en los convenios a la sa-zón vigentes.
De este modo, desde la fechaindicada no cabe amparar unadeci sión empresaria l ex tintiva
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de contrato de trab ajo , del tipoque sea, en ninguna disposiciónconvenc ional, alegando comocausa el cumplimiento de unaedad determinada por parte deltrabaj ador. Este hecho es co nst itut ivo de un desp ido puro ydu ro , s i en tal e s térm inos seprod uce . As í, tr as la vige nc iade l RDL 5/200 1, ni se puedeestablecer po r convenio colectivo al guno cláusulas de j ubilación forzosa, ni cabe apela ra ningún convenio colect ivovigente, en el que iniclalmente rig ie ran tales cláus u las ,como cobertura nor mativa deuna extinción cont r actual porel mero cumplim iento de unaedad. Ya no hay co bertura legalautorizante para que la negociación co lectiva pued a establecerdi cha fó rmu la ex t in tiva , habiendo dev enido en nulas lascl áusulas de los co nve nios vivos a fecha 4 de marzo de 200 Iqu e las tuvieran, sin perj uic iode lo que éstos requieran o puedan ex igir de reada ptación paramantener su equilibrio internoo en aten ción a la cláusula rebus sic stantibus. Desaparecid ala autorizac ión legal , recobraple no s e fec tos la prohib ic ióngeneral del arto 39 .2 LGSS.
9. Además , desap arec idaslas c irc uns ta nc ias materi al esque j usti fica ron la excepc ión ala regla, permi tiendo el sacrific io indi vi du al del derech o altra baj o qu e consag ra e l a rt.35. 1 CE, utili zar la ju bil ac iónfo rz os a sin hab ilita ci ón legalimplica un ataque frontal a dic ho derech o qu e , e n razó n autilizar como causa la so la edaddel trabajador, merece el reproche co nstitucional por discriminatorio (art. 14 CE y 17.1 ET).
A es ta s c onc lus io nes debellegarse tras los razonamiento sque preceden. Y a ellas ha llega do la doctri na mayorita ria( A LA RC Ó N C A R AC U E L,A L ONS O OLEA / CASAS
BAAMONDE , ALBIOLMONTESINOS, BLAS CO PELUCER, CA MPS RUIZ , DESD ENTAD O BON ET E , D URAN H E RAS , GOERLIC HPESET, GARC ÍA VI Ñ A ,MALDO NA D O M O LINA ,MO NTOYA MELGAR ,SÁNCH EZ- URA N AZAÑA,T O RT U E R O PLAZA). Y aes as mi sm as y correctas concl usiones llegan ciertos Tribunales Superiores de Justicia. Enes ta lín e a , po r madru gadora ,bien merece dest acarse la tanimpecab le co mo fund ada Sentencia N" 72 1 de l Tribunal Superior de Justicia de Castilla-LaMancha , de fec ha 24 de abrilde 2002, resolviendo el Recurso nQ 295/02 . En esta meritori aSentencia se afirma que "... derogada la autorizaci án, devienecon ello el mantenimiento de laprohibición, y en su consecuencia, su rge un límit e legal a lconten ido negociador que debeser respetado por los convenios( II'f. 85.1 ET), bajo sanción denulidad de dicha cláusula (a rt.161 y siguientes de la Ley Procesal Laboral). Así deriva además, de la STS de 9-2-95, re!Al: 791''. Más ade lante , resolvie ndo la c ues t ión de s i hanperd ido o no vigencia las cláusulas de ju bilación for zosa delos co nve nios que s igue n vigen tes tras el RDL 5/200 1, afirma e l mismo Tribuna l que "sedebe tener en cuenta la primacía de la Ley sobre el Conve nio, tanto por su je rarquía general, constitucionalmen te ga rantizada (art, 9.3 CE), comoen cuanto que aque lla ejerceademás de límite del contenidodel segundo, tal y como se viene señalando. A ñadido a ello,la aplicación de la nueva norma legal a los Con ven ios vige n tes en ese momento, nocabe entender qu e supongaaplicación retroa ct iva de lamisma, pues no se pretende queafecte a situaciones ya creadascon ante rio ridad, sino Única -
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mente a las posteriores a su vigencia, como se ría el caso dela actora . Lo que es acordeCOIl la doctrina con stitucional,derivada de un supues to similar, cuando se produjo la reducci án de la jornada máximalegal, afectando a los con ve·nios colectivos en vigor qu e tenían pactada una superior, sibien solo a partir de su en trada ell vigor (STC de 20-12 90), y por lo tanto solo a situac iones f uturas , cuyos efectosaun no se han consumado a laentrada en vigo r de la nuevaley general, y debiendo some terse a la ley tanto los con venios co lect ivos como las normas de inferior rango normati vo. Lo que, se ñala la mencionada Sentencia, es acorde tantocon. el artículo 37. 1 CE, que reconoce el derecho a la negociación. colectiva, como el 9.3 CEque alude a la seguridad jurídica", En es ta di rección , añadimos nosot ros, debe recorda rsela doctrina del Tribunal Constitucional que deja bien se ntadala primacía de la Ley sobre elConvenio, cuando se ña la quede l arto 37. 1 CE no emana nideriva el pretendido derecho aque lo establecido en convenioco lec t ivo "permanezca inalterado y sea inmune " a lo di spuesto en la Ley posterior hastael momento en que dicho convenio pierda vigencia, máximecuando "la voluntad de dichaLey sea la de entrar en vigorinmediatamente, en la fecha enella señalada" (T C, se nte nc ia2 10/ 1990, de 20 de diciemb re,RTC 2 10, 1990). Además de lasentenc ia reseñada, abunda n enla posición de negar toda perovivenc ia de las cláusulas co nve nc iona les so bre j ubil ac iónforzosa, tras la derogación de laDA 10' ET Y con efectos desdee l 4 de marzo de 200 1, as ícomo de la mera posibilidad dequ e los co nve nios co lec tivoslas es tablezcan de futuro , numerosos pronunciamientos ju -
11 . No obstante la meridiana claridad de los argume ntoshasta aquí recogidos, es lo cierto que la aplicación práctica dela derogación de la DA 10' EToperada por el Real Decreto-ley5/200 I no está resultando pacífica. Hemos dado ya noticia dee llo en un ante rior apartado .Para ese posici onamiento co n-trario a dar e ficacia a la deroga- .~¡¡¡3__ción operada por el legisladorde 200 1, [aquf no ha pasad onad a tr as e l RDL 5/200 I!.Como si ta l derogación no hu-biera s ido ca rne de BOE, e n-tiende ese sector reacio a la desapa ric ió n de tan den ost ad oinstitut o jubilatorio que puedenlos co nvenio co lectivos seg uirimponiend o la ju bilación forzo-sa; del mis mo modo que de-fiende la continuada eficacialas clá usulas de los co nve niosvige nte s tras la derogac ió n .S ue le esgrimirse la ab so lutairrel evanc ia de la deroga c iónlegal ope rada, dic iendo al efec-to que "el hecho de la deroga-ción de una norma permi sivano significa que esté prohibidolegalmente lo por ella hasta en-tonces permitido. sino que, sise considera prohibido, así de-berá fijarse expresamente" (TSJdel País Vasco, sentencia de fe-cha 19 de febrero de 2002 , Rec.2891/200; MELLA MÉNDEZ;SEMPERE NAVARRO). De lmismo modo que se argumenta( jsic l) diciendo que puesto quelo s c onve nio s s ig uen con te-
ble, inderogabl e e ina lte rable,de modo que, en aras del principio de legalidad que consagrae l ar t , 9 CE, las normas promulgada s por el Estado con carácter de derecho necesario penetran por imperio de la Ley enla norma convencional ya creada. Así se hace, entre otras, enlas sentencias de 4 de mayo de1994 (RJ 7725 ); de 24 de juni ode 1994 (RJ 5479 ); así como enlas de 12 de mayo y 16 de juniode 1998 (RJ 4332 Y5397).
afec te al contenido esencial delderecho a la negociación colectiva (art , 53 . l CE). Desconoceresto es vio lar la jurisprude nciasentada por el Tribunal Supremo en sentencias de 8 de juniode 1995 (RJ 4772); de 2 de octub re de 1995 (RJ 7087); de 9de di ci embre de 1995 (RJ9082) ; y la de 10 de febrero de1998 (RJ 1800 ). Del mi sm omodo qu e ha sentad o d ichoAlto Tribun al, en línea a comolo hiciera el Tribun al Constituc ional, la pr im acía de la Le yso bre e l conven io, s ing ula rmente en aque llos ex tremos cual sucede con la jubilación que tienen ca rácter indi sponi -
e...J"...., •••,,' ..., ••
De ju sticia es reseñar que haypronu nc iam ien tos e n se ntidocontrario, signif icativa mentelas sentencias del TSJ de Cataluña, nO6 14 1/02 , de 27 de septiembre, o la n2 937/02, de fecha 6 de febrero de 2002; asícomo la del TSJ del País Vasco,sentencia n2 445/02, de fecha19 de febrero de 2002. De igualmodo que nos parece reconfortante observar cómo en un pronunciamiento posterior de esteú lt imo T ri bunal Su pe rio r seproduce ya un, tan significativocomo bien fundado , Voto Particular; de signo co ntrario al fallo, lógicamente, ali neado conla tes is que nosotros defend emos. Se trata de la Sentencia de29 de ab ril de 2003 (Rec . N°604/2003, Actualidad Laboral,Suplemento al nO28, 2003).
10. En otro plano de consideraci one s, y co mo bi en hadestacado un sector de la doctrina (G OERLICH PESET /BLASCO PELICER), la jurispruden cia ha ve n ido man te niendo que lo acordado en losconvenios colect ivos puede sermodi fi cado por e l leg isl adorsiempre y cuando la mod ificación no tenga tal entidad que
risd icc ion ales , e nt re los q uedes tacamos las sentenc ias de lTSJ de Madrid, de fecha 17 dediciembre de 2002 (ActualidadLaboral, Su pleme nto a l nO7,2003); de 12 de marzo de 2003(Actua lidad Laboral, Suplemento al nO28, 2003); de l deabri l de 2003 (ibídem) ; asícomo la sentencia nO566/2003,de fec ha 18 de junio de 2003(Rec . N° l. 108/0 3) , do nde ,co mo en alguna s otras que lehan precedido, se hace una valiosa referencia al Derecho comunitario como norte interpretati vo qu e re fuerza los arg umentos aquí esgrimidos a favordel definitivo enterramiento dela jubilación fo rzosa co nvencional.
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n ie ndo tal t ipo de c lá usu las,pues entonce s es que no está nprohibidas; o que - como señalala se nte nc ia de l TS J del PaísVasco de 19-02-02- con la derogació n operada en el 200 I loúnico que ha pretend ido el legislador es "dejar de est im ularla jub ilac ión forzosa por haberca mbiado las circunstanc ias",no derogar en sentido estricto.
Ninguno de esos argume ntosse so s t ie ne e n Derec ho . Enefec to, respecto a que tenga queex igirse una nueva prohi biciónlegal expresa para que los co nve nios co lec tivos no puedanentrar a establece r la ju bilaciónfo rzosa tras la v ige nc ia delROL S/200 1, nada más equivocado. Argumentar de ese modosignifica desconocer el ordenamient o vigente - antes y ahora- de nuestro Sistema de Seguridad Social o silenciar intencionadamen te el vigente preceptoe n e l qu e o bra esa ex p res aproh ib ic ió n . ¿Ac as o no loproh ibía y sigue prohibiendo elart. 39.2 de la LGSS? ¿No esés ta una Ley es pecial, reg uladora de una ma teria de derechopúbli co , necesa rio , abso luta mente vedada a la negociacióncolec tiva? ¿No e ra la DA S' ,luego 10' ET una di sposiciónexceptuante, de ob ligada interpretación restrictiva y constituciona lmente fi ltrada medi anteun claro condic ionamiento ensu práctica, que no eliminó laregla ge neral de la vo luntariedad en la jubi lac ión de los trabaj ad ore s asa la r ia do s? ¿ Nos ignif ica nada e l art. 160 y ssLGSS , ni las recientes disposiciones legales qu e co nf igura ne l in s t itut o d e la jubila c ióncomo estrictamente voluntario,por parte del trabajador? Si esincuestionable que desde la Leyde Seguridad So c ia l de 1966 ,pasando por el Texto Refundido de 1974 y en el vige nte, lajub ilac ión es materia reservadaa Ley, q ue só lo ha res ultado
dispon ib le para la negociaciónco lectiva durante un lapso temporal en virtud de autorizac ióno habi litación legal ex presa introducida por el ET y condicionad a por e l Te, un a vez queesta habilitación ha desaparecido del ordenamiento no resultanecesaria nin guna otra normalegal que prohiba aq ue lla disponibilidad, pues queda inme rsa, como todas las materias deSegur idad Social - salvo cuestiones puntuales - en e l espac ioomnico mprensivo de la LGSS(arts . 39.2 y l OS). ¿Q ué másnorma ex presa se necesita?
Sobre la utilización como argume nto j urídico a favor de lape rv ivenci a de las c lá usulasco nve nc iona les de ju bil aci ónforzosa el dato fáctico de que,co n post erio ridad a cuatro demarzo de 200 1, los co nvenioscolectivos siguen conteniendotal es c láusulas, ge ne ra lmenteincondicionadas, ... casi mejorcalla r. ¿Desde cuándo la inerciade los convenios es garant ía desu corrección? Só lo qu ien nunca ha for mado parte de una comi s ión negoc iad ora se puedeatrever a utili zar como argumento lo que no deja de ser unlastre incorregible de nuestrosistema de negociación co lect iva, tan criticado como irrelevante a los efectos que aquí importa. Y por lo que respecta a lafalac ia de querer ver en la DA10' ET un a mera "es t im ulaci ón" de la ju bi lación forzosa,raya co n la ingenuidad o con elmás imperdonab le olvido de larealid ad.
En efecto, si resu lta que la felizmen te derogada DA lO' ETha susc itado tanta polém ica ytant a litigiosidad su aplicac iónpráctica, ¿acaso ello era debidoal carácter meramente "estimulante" de la Disposición estatutari a? Si tal carác ter meramente incenti vador de la vo luntaddel trabajador para ju bilarse te-
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nía, ¿ en qué quedaba la "forzos idad" que le carac terizaba?Nada más lejos de la realidad.Ésta se ha carac ter izado , muyal contrario, por la imposiciónde la jubilac ión ex autorizaciónlegal de la DA 10' ET a la negoc iac ión co lectiva. La habil itación lega l que el RDL S/200 Isuprime ten ía como f ina lidadperm itir a los empresarios disponer de un mecanismo extintivo de los contratos a coste ce roy a travé s de un me cani sm omucho más cómodo que la víanatural de l expediente de regulación de emp leo, las bajas incent ivada o e l pu ro y c ru dodesp ido s in opc ión de readm isión posterior. Muy al contrario, la habilitac ión contenida enla derogada DA 10' era rigurosamente constitutiva para la negoc iac ión co lectiva, facultadorade poder normar la edad de ju bilación del trabajador, frente ala imposibilidad de hacerlo conanterio ridad. Obsé rve se cómocuando se trata de una facultadprop ia de la negoci ación , qu eno preci sa de autorizació n. laley hab la, en efecto, de "medidas de imp ulso", de verdade ra" es tirnulac ió n" a cargo de lane go ci ac ió n co lect iva (a rt.12 .6 ,d ET) . Lo s té rm ino s e nque se ex presaba la ex tinta DAl O' ET no pe rmi ten e nte nderque e l legi s lador de la épocapretendiera facultar a los negociadores soc iales "impulsar" o"estimular" la j ubi lación forzosa. M uy a l co ntrar io, lo qu ehizo es permitirles fijar edadesde j ub ilac ión co n una libertadde la q ue hasta ese mom e ntocarecían.
Al co ntrario de lo que los detractores de la derogación pretenden , la virtua lidad estim ulante radica en otras medidas,e n o tro s me canismo s , tal e sco mo los típicos "premios deju bilación ", o como las mism ís imas "mejoras vo luntarias"qu e , a ca rgo de las empres as,
incentivaban que los trabajadores, individualmente y de formavoluntaria, accedieran cuantoantes o a una edad concreta alhecho jubi latorio. Eso sí era/es"es timular" , en sentido propio,no el hecho de impon er la extin ción del co ntrato co ntra lavoluntad del trabajador, que esen lo que, precisamente, consiste e l mecanismo extintivo de lajubilación forzosa , antes practica ble al co bijo de la habil itación legal de la DA 10ª ET.
12. En defi nitiv a - y co ntextualizado s en la rea lidad queen verdad importa: el caso concreto del trabajador que al cumplir cierta edad " le jubilan a lafuerza"- , querer cobija r un actoempresarial de ese carácter netamente ex tintivo de contrato- en e l extinguido instituto dej ubilacion fo rzosa, una vez suprim ida la habilitación legal ala negociación co lectiva antesprevista en la ya derogada DA10' ET, es incurrir en violaciónde las no rmas s us tantivas- constituc iona les y lega les que vedan al empresario extinguir el co ntrato de trabajo s inca usa ju sta . A la pos tre, tant oantes con las cláusulas convencionales de jubilación forzosaincond icionadas a una políticade materi al reparto de trabajo,como ahora en cualquier caso,si el empresario recurre a taltipo de cláusula convenciona lpara just ificar la ex t inc ión deun concreto contrato de trabajo,a su ex cl usiva volun tad, incurrirá en un despido sin causa,dado que la pretensión empresarial de basar su voluntad extintiva en la edad del trabajadorchoca frontalmente con concluyentes preceptos constitucionales - arts. 9. 1 y 3, 14, 35. I Y4 1CE -, que vedan la uti lizaciónde esa c ircunstanc ia personalde manera discriminatoria anteel derecho individual al trabajo ,bajo sanción de nulidad.
y qué duda cabe que tanto elpr incipio de igualdad de trato,la no discriminación por razónde la edad o el derec ho constitucional al trabajo debe n ser interpretados y aplicados con elcanon hermenéutico que impone e l a r t. 10 .2 de la prop iaConstituc ión. Es deci r, confo rme a la Decl arac ión Universa lde Derechos Humanos, entrecuyas dec laraciones se incluyenlos derechos de Segu ridad Social, para los que la norma inte rnac io na l propone la plenaigualdad legal , sin ningún tipo
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de restricc ión ni de discriminación.
Es por lo que, a estas alturasde la v ig e nc ia d e la Ley12/2001 , es tima mos como lomás aj ustad o a Derecho cumplir con la voluntad derogatoriadel legislador y dar por bien expu lsad o de n ue st ro o rde namiento jurídico un instituto jubilarorio y extintivo de contratos cuyos re sul tados no hansido nada beneficiosos para lostrabaj adores indiv id ua lme nteco nsiderados , ni para los intereses generales - la política de reparto de empleo, la salud eco nómica del sistema de pensiones y su viabilidad -. Si ni tans iq uie ra han dad o resu ltadospositivos en materia de empleo ,otras figuras jurídicas más ajustadas a los mecanismos de intervención de los negociadoressociales como son la jubilaciónparcial o la anticipada con contrato de sustitución a que se refiere e l RD 1194/1985 (DESDENTA DO BONETE / DURAN HERAS), cómo los iba adar un artilugio como la jubilaci án fo rzosa , complicado e incurso con frecuencia excesi vatanto en una confusión conceptual frecuente - entre el hechoextintivo del contrato de trabaj o(art. 49.1,f ET) Y la jubilacióndel trabajador (art. 160 LGSS )- como en una demostrada falacia - i su pretendida causa leg it ima dora fue e l re parto deempleo, pero muy otra ha sidola realidad !-.
A la vista de cuanto aquí hemos reflejado, sólo resta la esperanza de que la autoridad judicial co mpetente y en trámi tede casación para la unificaciónde doctrin a, se imponga paz enun deb ate q ue no deb ió entablarse, dando merecida sepultura a un instituto que nunca debió nace r, c uando men os e nsede de protección social. •
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BIBLIOGRAFíA CONSULTADA
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[!]~~~ DE SEGURIDAD SOCI AL
I
ESTIMULOS ALAI
CONTRATACION: FOMENTO DELI
EMPLEO YFINANCIACION DELAS EMPRESAS
Ricardo MORÓN PRIETOProfesor de Derecho de l Trabajo y de la
Seg uridad Social. UAM.
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SUMARIO: 1. Introducción: estímulos públicos a la contratación; entre el fomento del empleo y la financiación de las empresas. 2. Régimen jurídico del fomento del empleo: caracterizacióny principios generales. Los programas anuales de fomento delempleo. 3. Programa de fomento del empleo para el año 2002 :3.1. Ámbito de aplicación: beneficiarios y colectivos incluidos yexcluidos. 3.2. Incentivos: 3.2.1. Contratación indefinida porempresas o trabajadores autónomos. 3.2.2 Contratación de de sempleados en situación de exclusión social. 3.2.3. Conversión decontratos temporales. 3.2.4 Contratación temporal de minusválidos. 3.3. Requisitos, limitaciones e incompatibilidades y reintegro. 4. Programas permanentes de fomento del empleo: 4.1. Elempleo selectivo de minusválidos: reserva de empleo, derecho dereincorporación y preferencia en la readmisión. 4.2. Contratación indefinida de minusválidos. 4.3. Contratación formativa deminusválidos. 4.4 Contratación temporal de interinidad para lasustitución de excedencia por cuidados familiares. 4.5. Contratación de interinidad para la sustitución por maternidad, adopción O riesgo durante el embarazo. 4.6.- Mantenimiento de contratos indefinidos de personas mayores de 65 años. 5. Régimensancionador y reintegro de ayudas o subvenciones.
I!J~OO~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
1. Introducción:estímulos públicos ala contratación; entreel fomento delempleo y lafinanciación de lasempresas
La Administraci ón , par a laconsecución de los objetivos yfinalid ades sociales que le imponen el ordenami ento jurídicodespliega de modo paralelo asu actividad de coacción o deservicio público, una actividadde fom ento cons istente en e lestablecimiento de técnicas quepermiten y estimulan la colaboración voluntaria de los propiosadmini strados en la consecución y desarrollo de dichos ob-
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jen vos. Esta ac tividad de foment o, definida jurídicamentecada vez con más precisión , seencuentra particularmente desarroll ad a en e l ám bito soc ia l,vinculada a los obje tivos de lacreación del empleo y en general al perfeccionamiento y mejora del mercad o de trabajo.Así, aunque en e l marco de laeconomía de mercado [artículo38 CE] la ge ne rac ión de empleo y la co ntratac ión laboralforma parte de la libre iniciativa empresarial, la acc ión publica desarrolla una función de estímu lo, faci litación y encauzamiento de esa iniciativa.
El fomento del emp leo puedeencontrar su desarro llo genéricoen la regu lación de múltiplesaspectos de la vida económica ylaboral (por eje mplo la regulación más flexible de aspectos dela regu lación laboral tales comolas fórm ulas de contratación, eldespido o las mod ificaciones decond ic io ne s de tr abajo). Sinembargo, en sentido estricto, sehace referencia al fomento delempleo par a describir aq ue lconjunto de medidas ge neralmente de contenido económicoO financiero que tienen por finestimular la creac ión de empleode manera directa y evaluable.En cuanto a su finalid ad estasmedidas si bien han estado dirigidas prioritariamente a la creac ión de empleo , en oc as ionesmedi ante la simple co ntratacióny en otras además mediante lacreación neta de empleo, paulatinamente han ido incorporad ootros objetivos ta les com o lamejora del empleo ex iste nte,mediante la con versión de empleo temporal en empleo estable, y, últimamente, el mantenimiento del emp leo como medida frent e al desempleo futuro ,objetivo desa rro llado fu ndamentalmente medi an te el establec imiento de las ayudas a laformación profesional continuade los trabajadores en activo.
Por lo qu e se refiere a losdestin atari os, tales medidas seco ncentra n habitualmente endeterminados co lect ivos conparti cul ares d if icultade s par aacceder o insertarse en el mercado de trabajo (jóvenes, mujeres , discapacit ados y mayoresde cuarenta y c inco años). Noobstante, junto a tales co lec tivos se han ido incorp orandoprogresivament e otros co molos parados de larga du ración ,las per son as co n difi cu ltad espara la inserci ón so c ial, em igrantes retornados, etcétera.
Finalmente, aunque las medidas de fomento de l e m ple opueden concretarse en determ inadas regu lac ion es j urídicas(por ejem plo, es establecimiento de cuotas de reserva para m inusválidos) su form ulación máshabitual es e l es tablec imientode ayudas económicas bien enforma de subve nc iones direc taspara la realización de la acciónperseguid a o bien mediante bonificaciones o reducciones enlas cuotas a la segur idad soc ialo desgravaciones fisca les. Talesmedidas econó m ica s ti enencomo efecto directo la disminución la redu cción para las empresas del coste de la mano deobra y la mejora de la posiciónco mpe t it iva de las personasafectadas. Pues bién, aunque elestableci mie nto de es tas ayudas , no suponga por si mismodi scriminaci ón alg una , en lamedida en que se trata con ellasde equilibrar o igualar a aquellas personas o co lectivos queinicialmente tienen una dificul tad de acceso al mercado detrab ajo, la ge ne ra lizac ión de lsistema de bonifi cac iones puede plantear algunos prob lemas,al menos desde e l punto de vista de las lógica de la reca udación de la Seguridad Social.
En efecto, lo que inicialmenteha sido configurado como unmecanismo instrumental de fo-
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mento del empleo es tá adquiriendo cada vez más un carácter de reb aja ge nera liza da delas co tizaciones de las empresas a la seguridad y además nosolo vinculada a la creac ión deempleo sino al servicio de otrosobjetivos o política s. As í, porun lado en los últimos años estamos asistiendo en primer lugar a la reit eración de programas de incent ivo s al e mpleoque inic ialmente naci eron conuna vocac ión temporal (se tratade progr amas anua les) de talmodo que de facto se han convertido en un e leme nto es tructural con e l que cuentan las empresas. En segundo lugar, se haprodu cid o una pro gresiva ampliaci ón tanto de las ay ud asconced idas como de los colectivos bon ifi cab les de ta l modoque se generalizan las ayudas aun gran porcentaje de los contratos rea lizados. Fin alme nte ,los objet ivos a los que sirvenestos incenti vos han ido igualmente amp liándose . De per seguir e l fome nto del emp leo através de la co ntratación inici al,o la mejora del empleo, a travésde la conversió n de contratostemporales en indefinidos se hapasado a promoc ionar otros objet ivos. A lg unos rel ati vos a lempleo, como es el caso de laincent ivación de la co ntratacióna tie mpo parcia l, pe ro ot rosmás alejados, como es la incentivación de la prolongación dela edad de ju bilación por encima no solo de los 55 años sinotambién de los 65 años. Todosestos aspectos desdibujan notablem ente la fun cion alid ad delas bonificaci ones a la contratación y, de alguna manera encubren la falta de valentía políticade abrir expresamente el debatede la redu cci ón de las cot izaciones a la seg ur idad social,optando por una rebaja, tendenc ialmente genera lizable y, a lapostre, encubierta en la políticade fomento del empleo.
2 . Régimen jurídicodel fomento delempleo:caracterización yprincipios generales.Los programasanuales de fomentodel empleo.
La producción normativa relativa a las medidas de fomentode l empleo , presente en nuestroordenamiento desde fina les delos años setenta, ha alca nzadoen los últimos tiempos una notab le intens idad debido a laproliferación de normas reguladoras de estímulos o ay udas ala contratación, así como de lasfuentes de emisión (administració n Comunitaria. Estatal, Auton ómi cas e incluso ámbitosconve nciona les) y sus propi osprocedimientos administrativosde tramitación y concesión. Talgrado de producción y complej idad normativa compo rta inconvenien tes tales como la dificultad de su conoci miento. interpre taci ón y a pl icac ió n . Ae llo contrib uye, s in duda , laex iste nc ia de una regulac ióndispe rsa en variadas norm as dedistinta índole y rango, a menudo as istern ática , inspirada , enocasiones, en principios diversos y con duraciones o vige ncias diferentes.
Como desarrollo de l mandatoconstitucional de que los poderes púb licos real izaran de manera espec ial una po lítica orientada al pleno emp leo [artículo40 .1 CEl ia Ley 5 1/ 1980, de 8de octubre, Básica de Empleo ,recoge entre los obje tivos de lapolítica de empleo del Gob ier110 "aumentar el niv el de empleo. potenciando las industriasy sec tores... a través de programas es pecíficos destinad os afomentar la co locac ión de trabajadores que encuentren dificultades de inserción en el mercado de trabajo" [artículo 2.a.
LBE], aspecto al que la Ley dedica los Ca pítulos 1 y II del T ítulo Primero. Aunque sea concarácter meramente indicativo,tales disposiciones habi litan alGobi ern o a es tablecer progra-
IIl~OO~ DE SEGU RI DA D SOC IAL
mas de fomento de l empleo, decarácter tempo ral, diri gidos aco lectivos o zonas geográficasde te rminada s, que pueden incluir bonificaciones en las cuotas de la seguridad soc ial y medidas de carác ter fisca l. Se incl uye ta mbién una referenciagenér ica a la posibi lidad de estab lecer ayudas para la constitución o ampliación de sociedades laborales o coo pera tivas asícomo ayudas al establecimientode trabajadores autónomos .
Por su part e , e l artículo 17ET. es tablece pr incip ios co mplemen tarios que orientarán e lfo me nto de l emp leo. Así. enprimer lugar, prevé la posibi lidad de l establecimiento por elGobierno de medidas de reserva, duración o preferencias enel empleo que tengan por objeto facilitar la co locac ión de tra-bajadores demandantes de em- ,;4.9._pleo. En segundo lugar, se pre-vé la pos ibi lidad de establece rsubvenci ones, desgravaciones yotras medidas para fomentar elempleo de grupo s específicosde trabajadores que encuentrendificultades especiales para ac-ceder al emp leo. Sin embargo,las ultimas modificaciones rea-lizadas a es te respecto son lasintroducidas en la nueva redac-ci ón de l artíc ulo por la Le y62/1997, de 26 de dic iemb re ,referidas a los princ ipios qu edeba n o rie ntar la acció n de lGob ierno. Así, frente a la ante-rior redacción q ue es ta blecíacomo instrumento pri mordialde l fomento del empleo el estí-mu lo a la contra tac ión tempo-ral, la actual sitúa como objeti-vos pr ioritar ios el fomento delempleo es table de los trabaja-dores desempleados y la con-versión de contratos temporalesen contratos por tiempo indefi-nido. Junto a la reforma de lalegislación laboral en 1997 seproduce una reforma parcial delmarco juríd ico del fomento de lempleo. mediante la aprobación
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del Real Decr eto- ley 9/1997 .Esta disposición, además de derogar e l anterior programa permanen te de fomento del empl eo con te nido e n la Le y22/1992, inicia lo que será unnuevo sistem a caracterizadopor la elaboración de una disposic ión limitada en su vigencia al año natural y vinculada alas disposiciones y las disponibilida des presupuestari as (as í,al menc ionado Real Decr eto,sust ituido por la Ley 64/ 1997,le han seguido las disposicionesco ntenidas en la Ley 50/1998,55/1999, etc.) en la que se contienen distintas acciones obje tode est ím ulo y los co lec t ivosdest inatarios, así como el conteni do de las ayuda s. No obstante, junto a tales incentivos yayudas de carácter anual, continúan conviviendo otras disposiciones que se refieren a la regulación de ayudas o es t ímulosc uya v ige nc ia es ind efi ni dahasta que no sean derogadas osustituidas por otras. Ade másno hay que confundir la vigenc ia de l pro gr am a, esto es , eltiempo durante el cual es posible acceder a las ayudas en elcontenido, con la duración delas ayudas concedidas a su amparo, que pueden alcanzar hastaun máximo de 24 meses, e incl uso prol on gar se durante latoda la vigencia del contrato(como ocurre en las ayudas a lacontratación de personas mayores de 45 años).
Al amparo de estas dos normas básicas y durante su vigenc ia se han desarro ll ad o unamult iplicidad de medid as de fomento del empleo, a través unadiversidad de norm as específicas de distinto rango y vigenci ay de ámbito es tatal. Sin emba rgo, hay que destacar que juntoa estas disposiciones de carácter estatal, se han desarro lladointensas políticas de empleo enlos ámbito s a uto nó micos , alamparo de sus co mpetencias en
mater ia de fomento del desarrollo económico reconoc idas enel artículo 148.1. 13' CE y delas competencias transferidas odelegadas por el Estado, que sehan traducido en una gran cantidad de di sposiciones regul adoras de las más variadas medi das de fomento del empleo que,no obstante, en muchas de lasocas iones son es tímulos complem entari os de los es tata lescuyo contenido se encuentra limitado a las ayudas económicas no pudi end o afectar a unode los instrumentos principalesde las ayudas al empleo, las bonificaci ones en materia de Seguridad Socia l, al ser cuestiónde estricta competencia estata l.Paralelamente hay que destacare l progr esi vo in crem ento deayudas o estímulos al empleocon origen en la Unión Europea , particularmente las procedentes del Fond o Socia l Europeo , aunque en la mayoría delas ocasiones su reconocimiento y tram itación no se realizande modo directo por los par ticulares s ino qu e dep ende de ldesarrollo previo de una activ idad normativa por parte del Estado o de las Comunidades Autónomas.
Por lo qu e se re fi e re a lo sprocedimient os de tramitaciónexiste una gran dispersión, establ eci éndose en gene ra l encada di sposici ón los procedími emos administrativos correspondi entes. No obs tante , co ncarácter general son de aplicación las disposiciones incluid asen Real Decreto 2225/1993, de17 de diciem bre por el que seaprueba el Reglamento del Procedi miento para la Conce siónde Subvenciones Públicas (o lacor respond iente regul ación enel caso de los estímulos autonómicos) as í como la regul acióncontenida en el Capítulo 1 deTítulo II del Texto Refundidode la Ley General Presupuestaria, aprobada por Real Decreto
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Leg is lati vo 10 91 /1 98 8 . E ncuanto al régimen sanc ionador,sin perjuicio de las disposiciones específicas que establezcana lguna s d ispo sic ione s, se encuentra recog ido de maneraunitaria en los art ículos 16 y 46de la LIS.
3. Programa defomento del empleopara el año 2003
El programa de fomento delempleo para e l año 200 3 secontiene en el artículo 27 de laLey 53/2002, de 31 de diciembre, de medidas fisca les, administrativas y del orden social, yextiende su vigencia hasta el 3 1de diciembre de 2003.
3.1.2. Ám bito de aplica ción :beneficiarios y co lec tivos incluidos y excluidos.
Los beneficiarios de las ayudas previstas para el año 200 3son las empresas que contratena personas pertenecientes a loscolectivos seleccionados por lanorma y en las co ndiciones establecidas en ella. No obstante,la propia norma c irc unsc ribelas ayudas tan solo a un determinado t ipo de em pleado r oempresario. En concreto, juntoa la referencia genérica a empresa s, se c ita a trab ajadoresautóno mo s q ue c umplan un aserie de requi sitos específicos ,a entidades sin ánimo de lucroasí como a Cooperativas o Sociedades Laborales. Tal distinción se fundamenta en e l establecimien to de programas espec ífico s d irigidos a determinados colec tivos y con un régimen de bonificac iones cua lificado -de mayor cuantía- en elcaso de que se an co ntratado spor dichos em plea do res. Y entodo caso , esta distinc ió n noimpide que los trabajadores autó no mo s o las ent idades s in
ánimo de lucro puedan acoge rse, en tanto que empleadores, alos programas referidos genéricamente a empresas, eso sí, conel régimen aplicable al correspond iente programa.
Por lo que se refiere al primercaso - trabajadores autónomosque contraten indefinidamentese trata de un espec íf ico pro grama de empleo que se refierea contratac iones indefinidas depersonas inclu idas en los colectivos citados expresamente, rea lizada s por trabajado res in clu idos en el campo de aplicación de Régim en Espec ial dela Seguridad Social de los Trabajadores Autónomos - incluidos, por tanto, los múltiples colectivos integrados en este régimen de la Seguridad Social mediante disposición legal o Resoluc ión ad m in is t ra t iva , tal escomo Grad uados Soci a les ,Agentes de Seguros, Economistas, Estoma tó logos, etc.-. Porotra parte, aunque los co lectivos cuya contratación se incentiva son idénticos al de las empresas en general, las contrataciones realizadas por los trabajadores incluidos en el RETA,cuentan, como se verá a continuación, co n ay uda s notablemente superiores . Finalmente,solo pueden acogerse a las ayudas previstas los trabajad oresautó no mo s dad os de a lta , a lmenos, desde el i de enero de2002 , que contraten indefinidamente a trabajado res desemp leados inscri tos en la oficina deempleo, incluid os en alguno delos co lectivo s afectados.
En el segundo de los casos las entidades sin ánimo de lucro-, su inclusión expresa juntoa las empresas en gene ra l esmeramente declarativa, pues enla medi da que es tas entidadesactúen como empleadoras pueden acceder a las ay udas previstas tanto en el programa específico en e l que se las c ita
como en el resto de programasreferidos a empresas en general. La es pec ificac ió n de lasempresas constituidas por entidades sin ánimo de lucro tieneuna ev idente función de recla-
1!J~[!j~ DE SEGURIDAD SOCiAl
mo para entidades que por supropi a naturaleza y objeto social tienen una relación más intensa con los colectivos a cuyacontratació n se dir igen específicamente las ayudas - trabajadores desempleados en situación de exclusión social-o
Por lo que se refiere a los colectivos cuya co ntratació n seincentiva. las acc iones bonifica bles está n limitadas subjetiva me nte, ya que tan so lo sonobjeto de bonifi caci on es lascontratac iones realizadas conpersonas que pertenezcan a alguno de los co lectivos expresamente recogidos en la norma.Estos co lectivos son los habi tualmente más castigados por eldesempleo y aque llos que tienen más dificultades en el acce so al mercado de trabajo, estoes, menores de 30 años , para-dos de larga duración, mayores 51de 45 años, minusválidos y mu- ---jeres cuando sean contratadasen profesiones u oc upac ionescon menor índice de empleo fe-meni no, as í co mo los trabaja-dores -cualquiera que sean suscaracterísticas- que estén con-tratados mediante las moda lida-des contractuales formativas ode relevo. Es, por tanto, la con-tratación de esto s es pecíficoscolectivos a la que se vinculanlos dist intos incentivo s cuyacuantía e intensidad varía. enfunción de la presunta dificu l-tad en su inserción laboral.
En todo caso, además de formar parte de alguno de los colectivos citados, para el accesoa las bonifi cac iones se ex igeco n ca rác te r ge ne ra l -sa lvo ,que se contrate a desempleadosen situación de ex clus ión social- que se trate de trabajadores desempleados, e inscrit osen la Ofici na de Empleo. Noobstante, el alcance de estos requisitos es meramente formal yno excluye, tal y como se deduce de la jurisprudencia del Tri-
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bunal Supremo en torno al requi sito de estar desernpleado-,el acceso a estas bonifi cacionesde trabaj adores en activo quecesen en su puesto de trabajo,se inscriban en el INEM y seancontra ta d os, s in so luc ión deco nt inuidad, en lo s términosexig idos por la norm a [STS 11-1996]. Excepc ión hech a delos casos en los la propia norm alegal ex ige de te rminad a antigüedad en el desempleo tal ycomo ocurren en el supuestodel colectivo de parados de larga duración , respecto del cualse ex ige la inscripci ón durantedo ce o má s me se s , o qu e lacontratac ió n boni ficada se refiera a trabajadores que hayanfina lizado su rel ación lab oralde carácter ind efinido en unplazo de tres meses previos a laformalización del contrato.
52 Por otro lado, hay que desta-__iiiiii. car las especialidades procedi
mentales de l program a de fomento de la contratac ión de trabajadores desempleados en situación de exc lusión social, yaque además de requ erir que elcontratado se encuentre en determinadas circunstancias personales o soc iales se ex ige laintervención de los correspondientes Serv icios Soc iales paraacreditar la situación de exc lusión social y para el establec imiento de un itinerario de inserción sociolaboral de la persona afectada. Por lo que se refiere al primer requi sito, la leyatribuye la situación de exclus ión soc ia l exc lus iva mente alos destinatarios de rentas mínimas de inserción (los que lasperciban o los que no las perciba n por falta de los peri od osexigidos de resid encia, empadronamiento, O para la constitución de la unidad perceptora, opor haber agotado el peri od omáxim o de percepción), jovenes entre J8 y 30 años procedentes de instituciones de protecci án de menores , afectados
por proceso de drogadicción oalcoholismo en proceso de rehabi litaci6n o inserci6n sociale inte rno s de ce nt ros pe niten ciarios cuya situación les permita acceder a un empleo, asícomo liberados condicionales yexreclusos. En segundo lugar,se requi ere la activa parti cipación de los Servicios Socia lespar a ac red itar la situac ión deexclusión social y realizar otrasactuaciones co mplementarias yde acompañamiento en relacióncon la integración laboral y socia l del contratado. Esta configuración result a problemáticaen su ap licac ión, tan to por laex igencia de la concurrencia dela actuación de distin tas administraciones, como por la faltade def ini ci ón de las medidascomplementarias tales como laelaboración del itinerario de inserción sociolaboral. Dificult ades qu e pu ed en ser salvadasparcialmente por la regulacióny la exper iencia que vienen desarrollando algunas Comunidades Autónomas con programasde empleo y de inserción de estos colec tivos.
Si n embargo , no tod os loscontratos realizados con personas incluidas en los co lec tivo smencion ados en la ley tien enacceso a las ayudas previstas enella, ya que el programa de fomento de empleo del 2003 , enidénticos términos a anteriorespr ogr am as de empleo , pr evéuna serie de exclusiones. Talesexcl usiones, estab lec idas pa raev ita r una posible utili zaciónfra udulenta de las ay uda s, serefieren de un lado a las contrataciones relativas a las relaciones espec iales , o a familiaresdel empresario o miembros delos órganos de administrac iónde la empresa o a estos mismosy, de otro lado, a las contrataciones rea liza da s con trab ajadores vinc ulados en los ve intic uatro me se s ante rio res mediante contrato indefinido a la
rn~oo~ DE SEGUR ID AD SOC IAL
empresa , al grupo de empresaso a empresas a las que el solicitante de los beneficios haya sucedido por imperativo legal [artículo 44 ET].
3.2. I ncentivos.
3.2. / Contrataci6n indefinidapor emp resa s o tra baj adoresautónomos.
Como se ha indicado el objeto central del programa de fomento del empleo del año 2003es la co ntra tac ió n indefini dasea a tiempo co mpleto o parcial, incluid os los fijos disco ntinuos, de los trabajadores desempleados pertenecientes a loscolec tivo s exp resame nte recogidos en la norma. En este sentido , aunque lo s co lectivos aque se dirigen son los mismos,se distinguen var ios subprogramas con di stintas cu antías enate nc ió n a los req uis itos delempleado r (empresas y autónomos) , las caracte rí st icas deldestinatario (desempleados perce ptores del subs id io por desempleo del Régimen Agrario)y el obje tivo de las ayudas (lacontratac ión de mujeres exclusivamente a tiemp o completo).
En prim er lugar, por lo que serefi ere a la contratación indefinida inicial a tiempo completoo parcial reali zada por empresas en general, lo s colec tivos,boni fi caci ones y period os dedisfrute son los siguientes:
10 La contratac ión de mujeres d esempleadas entre 16 y45 años gozará de una boni ficación del 25 por 100 en las cuotas a la seguridad social, durante un peri odo de 24 meses s iguientes al inicio del contrato.
2a La contratación d e mujeres pa r a p restar se r vicios enprofesiones y oficios con me-
nor índice de empleo femenino gozará de una boni ficacióndel 35 por 100, durante 24 meses, c ua lq u ie ra q ue sean lasco nd icio nes per son al es de lacontratada . No obstante, la norma prevé un régimen particulary de mayor cuantía cuando adem ás conc urra e n la personacontratada la condición de dese mpleada de medi a durac ión(más de seis meses) o mayor de45 año s, en cuyo caso las bonificac iones se elevan al 70 y e l60 por 100 durante el primer osegundo año. En el caso de quese trate de una dese mpl eadamayor de 45 años las boni ficacio nes tienen una vigencia limitad a de dos años, a diferenc iade l pr ogram a ge ne ra l de de se m p le ad os mayores d e 4 5años en que se prolonga durante e l resto de la vigenc ia delcontrato.
3" La co ntra tación de para dos de medi a duración (inscritos ininterrumpidamente en laoficina de empleo du rante unpe riod o m ínimo de 6 meses)tendrá una bonifi cación del 20por 100, durante 24 meses. Conrel ación a la delim itación delconce pto de parado de larga duración , es to es , e l qu e figureinscrito de modo inin terrumpido en la ofici na del lNEM dura nte doce o más m ese s. esconveniente record ar que el requisi to de antig üeda d ini nterrumpida ha sido flexibili zadopor e l propi o INEM, al establecer que la oc upac ión efect ivapor una sola vez que no excedade 30 días no obsta la consideraci ón como parado de lar gaduración (Criterios de interp retaci án. de la Direcci án Generaldel INEM sobre los Reales Decretos- ley es 8/1997 y 9/1997,de 16 de mayo).
4" Respecto de cont ratac iónde mayores de 45 años se distinguen do s tramos. Así, hastalos 55 años se goza de una bo-
nificación del 50 por 100 durante el primer año de vigencia delcontrato y del 45 por 100 durante toda la vigencia del contratocuando se trate a un desempleado mayor de 45 años. Entre 56y 65 años las contrataciones sebonifican con un 55 por 100 durante el primer año y el 50 por100 durante el resto de la vigencia del con trato.
5" Respecto a los desempleados que reciben alguna percepc ión publi ca se distinguen tressupues tos : La co ntra tac ión deperceptores de prestaciones O
su bsidios por desempleo a losque les reste un año o más de
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percepción , que se bonifi ca conel 50 y el 45 por 100 el primery segundo año , respectivamente. La contratación de perceptores de su bs idio por desempleo d el Régimen Es pecia lAgrario las boni ficaciones serán del 90 y e l 85 po r 100 e lprimer y segundo año , respectivamente . Y la co ntra tac ión deperceptores de la Renta Activa de Inserción con el 65 por100 durante veint icuatro meses.En este últ imo caso, además, siconcurren las circunstancias detener entre 45 y 55 años se bonifica con el 45 por 100 duranteel resto de l contrato, y se se tiene entre 56 y 65 ren un 50 por100 tambi én du rante e l re stodel contrato.
Por otro lado, la contratacióne n lo s sup ues to s a nte r iorescuando sea rea lizada por traba- 53jadores autónomos en los t ér- o
minos vistos anter iormente , go-zarán de las boni ficaciones pre-v istas con un incremento en to-das ellas de cinco puntos por-centuales (con e l límite absolu-to del 100 por 100).
Tambié n se estab lece un incremento del porcentaje de lasboni ficacion es a las co ntra ta cio nes de Pa rados de media duración , de mayores de 45 años,de perceptores de prestacioneso subsidios de desempleo o derenta activa de inserción , cuando tales contrataciones se realicen con mujeres y exclusivamente a tiempo completo. Elincrem ento es de l 10 po r 100resp ecto de las pre vi st a s e ncada ca so. En e l supuesto dequ e se trate de co ntratac ionespor trabajadores autónomos sesuma el incremento del 5 y del10 por 100 .
3.2.2. Contrataci án indefi nida o temporal de desempleadosen situación de ex cl us ión. social.
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Junto a los co lec tivos mencionados, se recogen las bonificaciones a la contratac ión dedesempleados en situac ión deexclusión social, cuyas caracter ísti c a s y procedimiento deacreditación se ha come ntadoanteriormente. L as bonificaciones en este caso, a diferenc ia delo hast a ahora co me nta do , serefieren tant o a la contrataciónindefinida com o a la temporal(entre las modalidades legalesex istentes) . Las bonificacionesen este caso ascienden al 65 por100 de las cuotas a la seguridadsoc ial duran te el tiem po de vige ncia del contrato y con el límite de 24 meses, para el supuesto que el contrato temporalsupere ese periodo o se trate deun contrato indefinido. En todocaso, si existiesen diversas contrataciones temporales el cómputo de estos 24 meses se rea liza desde la fecha inicial del primer contrato, pudiéndose beneficiar las empresas que contratasen con posteri o ridad de lasbon ificaciones aplicables al periodo de tiem po restant e hastaesos 24 meses.
3.2.3. Conversión de contratos temporales.
Las con versiones de contratos temporales en indefinido rea lizad as d urante e l año 200 Idarán lugar a una bonificacióndel 25 por 100 durante el peri odo de 24 meses cuando se refiera n a las siguientes mod ali dades contractuales: contratosde duración determinada o temporales, ce lebrados con anterioridad al I de enero de 2003 ylos co ntratos formativos, de relevo y de sustitución por anticipación de la edad de ju bilación,cualquiera que sea la fech a desu celebrac ión. También gozande dichas bon ificac iones la stransfor maciones de contratosde práct ica s y de re levo ce lebra do s ini ci almente a ti empoparcial, en indefinidos a tiempo
parcial, siempre qu e la nuevajornada sea como mínimo iguala la anterior.
3.2.4. Contratación temporalde minusválidos.
En último lugar, aunque no loregu la directament e, el programa de fo mento del empleo incor pora y mantien e dotándo lede vigenc ia indefi nida las bonificaciones a la co ntratac ión deminusválidos mediante e l contrato temporal de fome nto delempleo . Se trata de una figuraco nt rac tual recogida inici almente en e l art ícu lo 44 de laLey 42/1994, de medidas fiscales, administrativa s y de orde nsocial y vigente durante el año1995 , c uya re gul ac ión se hamantenido aplicable, con diversas y complejas modificacionesy derogaci one s , durante lo sejercic ios 1996 a 2000 en virtud de declar aci on es ex pres asde vigenc ia conte nidas en lasco rrespo ndie ntes nor mas deacompañamiento de los presupuestos.
El rég ime n ju rídico de es ta figura residual de la co ntratac iónde fomento del empleo, se refiere a la contratación temporalex cl usivame nte de desempleados min usvál idos, por las empr e sa s par a la re ali zac ión desus actividades, cualquiera quesea su naturaleza. Reproduciendo las carac terís t icas bás ic asdel antig uo contrato te mpo ralde fomento del empleo, la duración de es te contrato no podráser inferior a doce meses ni superior a tres año s, y en el momento de su extinc ión el trabaj ador tiene derecho a una compen saci ón econó m ica eq uivalente a doce días de salario poraño de servicio. A sí mismo, seestablece la pro hibic ión de contratar bajo esta modalidad a lasempresas que ha yan amo rtiza do puesto s de trabajo por despi-
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do declarados improcedentes opor causas económicas duranteel año anter ior a la contratación.
Por lo que se refiere al co ntenido de las ayudas, estas se refieren tan solo a las contratac io ne s real izad as a tiempocompleto co n minusválidoss ea n o n o b enefici arios deprestaciones por desempleo yconsisten en una reducción del75 por 100 de las cuotas empresariales a la Seguridad Soci alpor contingencias comunes. Dicha boni fic aci ón se amplía al100 po r 100, c ua ndo se tra tedel primer trabajador contratado por em presa s, cualquieraque sea su forma jurídica, queno hayan ten ido trabajador alguno a su servicio durante elaño anterior.
Co mo se come nta ba, el pro grama de 2003 mantiene los incenti vos re lacionados con lapro longación de la actividad laboral y el co nsiguiente re trasode la edad de j ubilac ión. Así ,duran te el año 2003, se bonificael mantenimiento de contratosindefinidos a trabajadores co n60 o más años y un mínim o decinco de antigüedad en la empresa en un 50 por 100, para lostrabajado res que reún an los requisitos en 2003, y del 60 por100, de los trabajadores que yalos reunían en 2002. Las bonificaciones se refieren a las cuotasempresariales por contingencias comunes, salvo por incapacidad laboral. Dich as bonifi caciones, por otro lado, se incrementarán en un 10 por 100 encada ejercic io hasta alcanzar unmáximo del 100 por 100 .
3.3. Requisitos, limitacionese incompatibilidades. E l reintegro de las su bvenciones.
Adem ás de la reali zación dela contratación en los términos
exigidos en cada caso, todos losbeneficiarios de las ayudas hande reunir con carácter genera llos requisitos de hallarse al corriente en el cumplimiento desus obligac iones tributaria s yfrente a la Segurid ad Social, yno haber sido excluido del acceso a las ayudas al empleo porla comis ió n de in fr acci on esmu y grave s no presc ritas. Elprimero de los requisitos, estaral corriente de las obligacionessociales y tributarias, tiene unaproyección dinámica ya que nosolo se ex ige en el momento desu acceso a las ay udas , s inotamb ién su mantenimiento en eltiempo, de tal manera que si sedeja de estar al corriente durante el periodo de bonificación sepierde el derecho a co ntinuaraplicando las ayudas previstas.Por otro lado, conviene recordar que la condición de estar alcorriente de las obligac ionesrespecto de la Seguridad Socialno se pierde por el mero hechode existir deudas con la Seguridad Socia l, si el pago de estasse encuentra debidamente aplazado 0, incluso iniciado el periodo ejecutivo (la vía de apremio), e l pago de la de uda estadebidamente garantizado en lostérmin os establec idos en la normativa de la Seguridad Social.Por lo que se refiere al segundorequi sito, no se permite el acceso a las ayudas previstas en elprograma de foment o del empleo a las empresas que hayancometido infracciones muy graves en esta materia y que hayansido objeto de la sanción accesoria prevista en el artículo 45LIS , co nsistentes en la exclusión del acceso a beneficios enmateria de fomento de l empleodurante un periodo máximo deun año, momento a partir delcua l podrá accederse a los beneficios deri vados de las nuevas contrataciones que se realicen aunque no por las realizadas con anterioridad.
Junto a los requi sitos generales vistos, la Ley impone a losbeneficiarios otras limitacionesal acceso a las ayudas. En concreto, excluye del acceso a lasbonificaciones por un periodode doce meses a las em presasque hayan extinguido por despido declarado improcedente,contratos bonificados al amparo de esta y las anteriores normas de fomento del empleo indefinido [Re a l Decreto-ley9/ 1997 , Ley 64 / 1997 , Ley50/1998, Ley 55/1999 , Ley14/2000, etc.], aun ago tado elperiodo máximo de disfrute debonificaciones. El period o de
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doce me ses de exc lusión secuenta a partir de la declaraciónde improcedencia del co rrespondiente de spi do. En todocaso esta excl usión es relativa yno absoluta puesto que afec tatan solo a un número de contrataciones igual al de las ex tinciones improcedentes reali zadas. Se trata con esta medida degarantizar la permanencia en elemp leo de las co ntratac ionesreali zadas no solo durant e e lperiodo de disfrute de bonificaciones sino también con posterioridad, intentando conjurar elposible uso de los incentivos ala contratac ión como ayudaseconómicas para sufragar eventuales ex tinciones, tal y comoha puesto de mani fiesto algúnsector de la doctrina.
Por otra parte, el acceso a losestímulos a la contratación, estásujeto a particulares normas so- 55bre concurrencia e incompatibilidad ent re ayuda s. Así, enpri mer lugar, establece de ma-nera expresa que en los supues-tos en los que la co ntratac iónindefinida de un desempleadopudi ese dar lugar simultáneamente a su inclu sión den másde uno de los supuestos bonificado s solo será posible aplicaruno de ellos, co rrespondiendola opción al beneficiario de lasdeducci on es previs ta s en lanorma. Por lo que se refiere a laposibl e concurrencia entre lasayudas previstas en el progra-ma de fomento del empleo parael 2003 y otras normas se esta-blece una incompatibilid ad relativa, ya que podrán concurrirlas di st inta s ay uda s sie mpreque en conj unto no superen unacuantía idéntica al 60 por 100del coste salarial anual del con-trato que se bonifica. Esta limitación que resulta desde luegomás flexible que la incompatibilidad abso luta es tablec idarespecto de las ayudas a la contrat ación previst as en la Ley22/1992, supone un tratamiento
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restricti va respecto de la regulaci ón ge neral de las subvenciones contenida en el artículo8 1.8 de la Ley Ge nera l Pres upuestaria (Real Dec reto Legislati vo 1091 /1 988) qu e pre vécomo único límite de la concurrenci a de ay udas, la supe ración del coste total de la actividad a desarrollar, en este casola co ntra tac ió n . Conv ie nemencionar a este respecto , queel rég imen de incompatibilidades recogido en el Real Decreto-Ley, ha sido objeto de transposici ón a la regul ación de lacontratac ió n inde finida de minu sválid os esta b le c ida e n e lReal Decreto 1451/1 983, mediante la nueva redacción realizada po r e l R e al Decreto27/2 000 , de 14 de enero.
F ina lme nte , e l c ita do Rea lDec reto Ley, mantiene en idénticos términos a la regulac iónanterio r e l régimen relativo alrein tegro de los beneficios enlos casos en los que se obtenga n ay udas so n reunir los requi sitos ex ig idos lega lmente .Tal régimen se refi ere , de unlado , a la de voluci ón de lascantidades dejadas de ingresarco n los recargos correspondientes medi ante el procedimientoestablec ido en la Orden de I deseptiembre de 1995 , anal izadoal fin al de este te ma . De otrolado, tal y como prevé la ley laobligación de reintegro se entiende sin perjui cio de la imposición de sanciones a que hubiera lugar de ac uerdo co n laLIS.
4. Programaspermanentes defomento del empleo.
4.1. E l em pleo selectivo d eminusválidos: reserva de empleo, derecho de reincor pora ción y preferencia en la readmisión.
En atenc ión a las particularesdi ficultades de los minusváli dos para acce der al mercado detrab ajo y a la integración laboral el orde namiento jurídico ylos poderes públi cos les dispensan una es pecial protección , estableciendo a su favor un variado conj unto de medidas de fomento que se refieren tanto desu contratación en régimen ordinario -ya sea mediante la reserva de cuota de empleo a sufavor, o mediante el incentivode su co ntratac ión te mpo ral oindefinida- como a formula deempleo protegido --en los Centros Espec ia les de Empleo - o,en fin, ince ntivando su incorporación a empresas soc iales - Sociedades La borales y Cooperativas- O e l inicio de actividadescomo trabajadores autónomos.
En pr imer lu gar se puedenanalizar las medidas de empleoselect ivo de minu sválid os. Bajoeste epígrafe se recogen distintamedidas que tienen en comúnestablecer favo recer el accesopreferente al empleo de los trabaj ad ores di scapacitad os . Laprime ra y más rel e van te deellas es la denominada reservade empleo . De ac uerdo co n lahabilitación ge nera l co ntenidae n e l artíc ulo 17 ET, la Le y13/1982 [artículo 38. 1, en la redacc ión introdu cida por la Disposi ci ón Ad ic io na l 39 ' de laLey 66/1997 y la Di sposici ónAdicional 11 ' Ley 50/1 998] establece la obligac ión de que lasempresas públicas y pri vad asque empleen a un núm ero de 50o más trabajadores reserven alme no s un 2 por 100 de lo spu estos de tr abaj os para qu esean ocupados por minusválidos. Ta l obligación puede ser,de manera excepcional, eludidatotal o parcialmente, por la negociación co lec tiva sectorial deámbito estatal o, en su defecto,de ámb ito inferi or O bien poropc ión vo luntar ia del empresario debid amente comunicada a
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la autoridad laboral y siempreque en amb os casos se apliquenmedidas alternativas, en los términos que han sido desarroll ado s p or e l Rea l Decre to27/2000 y la Orden de 24 de julio de 2000.
En el caso de los que las empresas o pte n po r e l c ump l imiento de la obligac ión legalen sus propios términos la leyestablece reglas específicas sobre el cómputo de la plantilla aefectos de cuantificar la obligación de reserva [artículo 38 .1Ley 13/1 9 82 y Di spos iciónAdiciona l l ' RD 27/2000]. Enconc reto , se establece que e lcó mputo se debe realizar sobrela plantilla total de la empresac ualquiera que sea su numerode centros de trabajos y cua lquiera que sea la forma de co ntratación laboral que vincule alos trabajadores con la empresa. Además, el periodo de referenci a para dicho cálcul o seráel de los doce meses inmediatament e anteriores , durante loscuales se obtendrá el promediode trabajadores empleados, incluidos los contratados a tiempo parc ia l, en la to ta lidad decentros de trabajo de la em presa. Igualmente se establecen lasreglas de cómputo de los trabajad or es co n contrato de durac ión determinada superior a unaño -se computan como trabajadores de plantill a-- o inferior-se computan según el númerode días trabajados en el periodode referenc ia , comp utandoco mo un tr abaj ador más ca dadosci entos días o fracción trabajados-o
La realización de medidas alternativas aco rdada mediante lanegoci aci ón colectiva o frutode la opc ió n e mpresarial re quiere de la ex istencia de unacircunstancia excepcional, ce rtificada o declarada por el servic io público de empleo co rrespondi ente . Se e nt ie nde qu e
concurre la nota de excepcionaIidad, entre otras causas, cuando la no incorporación de trabajadores minu sválido s se debaa la imposibilidad de los servicios públicos de empleo o lasage nc ia s de col oc aci ón , d eatender la oferta de empleo. Ental caso, los servic ios de empleo deben emitir el correspond iente ce rt ifica do , que tendráuna validez y vigencia de dosaños. En el caso de que se aleguen otras causas, deberá solic ita rse la declarac ión ex presade excepc ionalidad por el correspondient e servicio públi code empleo. Una vez acreditadala co ncurrencia de excepcionaIidad las empresas pueden aplicar las medidas a lte rna t ivasprevi stas en el art ículo 2 delReal Decreto 27/2000, comunicándo lo en los términos previstos en la Orden de 24 de juliode 2000 al correspondiente servicio público de empleo. Talesmedidas, en co nc reto, puedenser, la realización de contratosmercantil es o civ iles de suministro o de prestación de servicios con Cen tros Especiales deEmpleo, o trabajadores autónomos discapacit ados; la realización de donaciones y de accio nes de patrocinio de ca rác te rmonetario para el desarrollo deactividades de inserc ión laboraly de creación de empleo paradiscapacitados. Debiend o ser elimporte de tales medidas de almenos tres veces el SMl anualpor cada trabajador minu svál ido dejado de contratar por debajo de la cuota del 2 por 100,en el caso de los contratos , y deal menos e l J,5 en el caso delas donaciones.
En segundo lugar , entre lasmedid as de empleo se lectivo ela rt íc u lo I del Real Decreto1451 /J983 , establece e l de recho a la rein corp oración a suempresa de los trabajadores declarados en situación de incapacidad permanente parcial en los
supues tos en los qu e tal c ircunstanc ia no afec te al rendi miento normal del trab ajadoren el puesto de trabajo que ocupaba. En el supuesto de que laempresa acredite la redu ccióndel rendimien to deberá ocuparal trabajador en un puesto ade-
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cuado a su capacidad residual ys i no ex is tie ra pod rá reducirprop orci onalmente su salariocon el límite del 25 por 100. Finalmente, el artículo 2 del RealDecreto 1451/1983, reconoce lapreferencia absoluta para su readmisión en la última empresaen que halla trabajado a aquellos trabajadores que tras haberles sido declarada una incapacidad permanente total o absolutay des p ués de hab er recibidoprestaciones recup erad oras hubieran recobrado plena capac idad laboral. En tales casos, lareadmisión dará de rec ho a laredu cción del 50 por 100 de lacuota patronal de la Seg uridadSoc ia l co rrespond iente a lascontingenc ias comunes.Po r lodem ás, e l incumplimiento delas medid as generales de reserva, duración o prefe rencia en elempleo y, en concreto en mate-ria de int egr aci ón lab or al de 57minu sválidos, el incumplimien- ~::._.
to de la obligac ión legal de re-serva de puestos de trabajo paraminusválidos, o de la aplica-ción de sus medidas alterna ti-vas de carácter excepcional seconsidera una infracción grave[artícul o 15 LIS] , sanc ionablecon multa, en su grado mínimode 50.00 I a 100.000 pesetas; ensu grado medio, de 100.001 a250.000 pesetas; y en su gradomáximo, de 250.00 1 a 500.000peset as [art ícul o 40 LIS], sinperjuicio de las sanciones acce-sorias a los empresarios previs-tas en el artículo 46 LIS.
4.2. Contratación in definidade minusválidos.
E l Real Decreto 1451/1 983(modificado por Rea l Decreto4/ 1999 y 27/2000 y desarrollado por la Orden de 13 de abrilde 1994] también recoge unconjunto de medid as de fomento de la contratación indefinidadel que son beneficiarios tantolas empresas como los propiostrabajad ores. En concreto, se
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incenti va tanto la contratac iónindefinida inicial (sea ordinariao de fomento del empleo indefinido) co mo la co nve rsión enindefin idos de contratos temporales de fomento del empleo. Elcontenido de las ayudas es variado y acumulable y compren de, en primer lugar, una subvención de 650.000 pesetas porcada contratación realizada porti empo in def inido a ti empocompleto. En el caso de que lacontratac ión se realice a tiempoparcial tal subvención se reducirá proporcionalmente a la jornad a pact ad a [R ea l Decreto4/1999]; en segundo lugar, unasbonificaci on es , en las c uo tasempresariales a la Segur idadSocial por todas las contingenc ias incl u id a la recaud ac ió nconjunta, durante toda la vigencia del contrato, del 70 por 100en el caso de que se trate de untrabajador minusv álido menorde cuare nta y cinco años y del90 po r 100 s i s upera dichaeda d; en tercer lugar, si fuerapreciso se puede acceder a unasubvenc ión fin a list a de hast a150.000 pesetas para la adaptación del puesto de trabajo o lado tac ión de medios de protección personal del trabajador minusválido contratado .
Para la obtención y mantenimiento de ta les be nefic ios lanorma impone una serie de requisitos y obligaciones, entrelos que destacan los siguientes:
1°) Con carácter previo al cobro de los mismos, acreditar es tar a l co rriente de sus obligac iones tributarias y fre te a laSeguridad Social. En el caso deq ue se so lic ite la ay uda par aadaptación de puesto de trabajose tiene que adjuntar el informefavo rab le de la Inspecc ión deTrab aj o y la correspond ientefactura que acredite la adaptación o dotación requ erida.
2°) La empresa está obligadaa mantener la estabilidad en elempleo de los trabajadores contratados por este proced imiento, durante un mínimo de tresaños. En caso de despido procedente de trabajador contratado el benefic iario de las ayudasy subvenciones debe sustituirlepo r ot ro trabajador mi nusválido, benefic iándose en este casotan so lo de las boni ficacionesen las cuotas por los sustitutosy sin tener derecho a una nuevasubvención.
3°) Ad em ás, se esta b lece notras obligac iones formales acce sor ias como rem itir anualmente y durante tres años desdela conces ión al INEM u organismo comp etente una relaciónde los trabajadores por los quese concedió ayuda y su permanencia en la empresa y, en casode cese, de los trabajadores susti tutos.
4°) Las ayudas han de ser solicitadas, aco mpañando la docume ntac ión ex ig ida , co rrespondi endo la resolución de lasolicitud a los Directores Provinciales del INEM , en el plazode un mes, transcurri do el cuals in re so luc ión expres a se entiende denegada la solicitud.
4.3. Contratación de minusválidos mediante co ntratosformativos.
De ac ue rdo co n la Disp osición Adicional Segunda del ET,la contratac ión a tiempo completo de trabajadores minu sválidos mediante las modalidadesformativas --contrato en prácticas y para la formación- da lugar durante la vigencia del contrato a una reducción del 50 por100 de la cuota empresar ial dela Seguridad Social correspondiente las contingenc ias comunes en el caso de los contratosen prácticas y del 50 por 100 de
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las cuotas empresariales a la seguridad social por los contratosformativos.
4.4. Contratació n temporalde interinidad para la sustitución de excedencia por cui dados familiares.
Tam bién son objeto de ayu da s púb lica s las co ntra tac iónrealizada para sustituir a trabajadores que se encuentren en las itu ac ió n de excede nc ia porcuidado de familiares contemplada en el artículo 46.3 ET. Enconcreto , tales contratacionestendr án derech o a una redu cción en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Socialpor contigencias comunes enlas cuantías del 95 , 60 y 50 por100 durante el primer, segundoy tercer año de excedencia deltr a baj ado r, resp ecti va men te[D ispos ic ión Ad ic io na l 14 'ET].
Los requisitos para la obtenc ió n de esta s bonifi caci on esson, de un lado, la real izaciónde un contrato de interinidad deacuerdo con la regulación contenid a en el artículo 15.l.c ETy su normati va de desarrollo .De otro, dichos contratos ha dece lebrarse con beneficiarios deprestaciones por desempl eo, denivel contributivo o asistencial,que lleven más de un año comoperceptores quedando excluidasde tales beneficios las contrataciones realizadas con el cónyuge, ascendientes, descendi entesy demá s parient es hasta e l segundo grado inclusive, del empresario o de quien ostente cargos de dirección o sean miembros de los órganos de administración de las empresas que revistan la form a jurídica de sociedad.
4.5. Contra tación de interinidad pa ra la sus titución pormaternidad, adopción o r íes-
go du rante el embarazo.
También son obje to de ayudas púb licas las contratac ionesrealizadas para sustituir a trabajadores durante los periodo s dedescanso por matern idad, adopción, acogimiento y por riesgodurante el embarazo [Rea l Decreto-ley 11 /1998, en la redacción dada por la Ley 39/1999].En este caso, cada contrataciónda derecho a una boni ficacióndel 100 por 100 de las cuo tasem p res a r ia les por todas lasco ntinge ncias , incluida la reca udación conjunta. Tales derechos e extienden a los contratos de int erinidad ce le bradospara sustituir a trabajadores autónomos, socios trabajadores osocios de trabajo de las sociedades de cooper at ivas en lossupues tos de riesgo durante e lembarazo o disfrute de los desca nsos por mat ernidad , adopción y acog imiento. La duración máxim a de las boni ficaciones coincide con la duraciónde lo s perio do s de desca nsoprevistos legalmente, pero en elsupues to de que e l trabajadorsustitu ido no agote el periodode desca nso a que tenga derecho, los beneficios se ex tinguenen el momento de su incorporación. Los contratos de interinidad han de real izarse con personas desempleadas, excluyé ndose los que se susc riban co nfamili ares de l empresari o, loscelebrados por las Admini strac iones Públicas y sus organismos autónomos y los contratosde puesta a disposición celebrados por Empresas de TrabajoTemporal.
Igualmente gozarán de bonificac iones del 100 por 100 delas cuo tas empres aria les a laSeguridad Soc ial por todas lasco nt inge nc ias , in clui d as lascuotas de recaudaci ón conjunta,las cotizaciones por los trabaja dores sustituidos [DisposiciónAdi cional 2' Real Decreto-ley
5/2001]. En tal caso, solo seráaplicable la bonificación mientras coinc idan en el tiempo lasuspensión por dichas causas ye l co ntrato de interi nidad de lsustituto. La duración máxim ade las boni ficaciones coincidirá, en todo caso , co n la situación de suspensión de su rela-
ción profesional, con el límitemáximo que proceda según loscasos.
4.6.- Ma nte nimiento de contratos indefinid os de personasmayo res de 65 años.
Como se indicaba en la introducc ión , la prolongación de laedad de jubilación se ha conve rtido en un objetivo centralno tanto en la política de empleo co mo en relación co n e lsaneamiento y mantenimientode los equilibrios presupuestarios en materia de prestacionesde la Seguridad Social por jubilación .
En este marco, se ha modificado la regulación contenida enla Ley Gen era l de SeguridadSocia l, por un lado, para permitir la compatibilidad de la jubilación a tiempo parcial co n e lde semple o d e un tr ab aj o atiempo parcial y, por OlTO lado,estableciendo unas bonificac iones del 100 por 100 en la cuotas a la seguridad social, para elmantenimiento de los contratosindefinidos de trabajadores mayores de 65 años y más de 35años de cotizac ión. La exo nerac ió n alcanza las co t izacio nesempresariales y del trabajadores y compre nde también lasaportac ione s por desempleo,Fondo de Garantía Salari al yForm ación Profesional. De lascuotas por co ntingencias comunes bonificables queda excluidala aportación por Incapacid adTemporal (art . 112 bis LGSS).
5. Régimensancionador yreintegro de ayudas osubvenciones.
La utilización indebid a de lasayudas o subvenciones en materia de fomento del empleo es
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objeto de sanc ión por parte denuestro ordenamiento, que contempla una se rie de sancioness in perj uicio de la obligac iónde reintegrar las can tidades obten idas indebid amente.
De acuerdo en el artículo 16.3de la LIS se consideran infracciones muy graves la obtenciónO el disfrute indebido de subvenciones , ayudas de fome ntodel empleo o cualesquiera establecidas en programas de apoyoa la creación de empleo o formación profesional ocupacionalaje nas al régimen económico dela Seguridad Social. Asi comola no aplicación o las desviaciones en la aplicación de las ayudas, o subvenciones de fomentodel empleo, de re inserción dedemandantes de empleo, y de lafo rmac ió n profesional ocupacional concedidas, financiadas ogarantizadas, en todo o en parte,por el Estado, o por las Comunidades Autónomas en el marcode la ejecución de la legislaciónlaboral, ajenas al régimen económico de la Seguridad Social[art ículo 16.4 LIS).
Las sanc iones qu e co rre spon den a tale s in fracc io nesson en primer lugar de carác terpecu niario. Así , ta les in fracciones se sancionan con multasque pueden ascender, en atenc ión a los criterios legales degraduación, en su grado mínimo de 500.00 l a 2.000.000 depesetas; en su grado medio de2.000.00 l a 8.000.000 de pesetas; y en su grado máximo, de8.000.00 l a 15.000.000 de pese tas. Junto a tales sancionespecuniar ias el ar tículo 46 de laLIS es tablece co mo sancionesacceso rias a las multas, la perdida automática de las ayudas,bonif icacio nes y, en general,los beneficios deri vados de laaplicac ión de los programas deempleo , co n efectos desde lafecha en que se cometió la infracc ión. Igualmente se prevéque los infractores puedan serex cl uidos de l ac ceso a tal esbeneficios por un per iodo máximo de un año.S in perjuiciode las posib les sanciones pecuni ari as y acceso r ia s, ta l ycomo pr evé e l a rt íc ulo 46 .3LIS los infractores en materi a
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de subvenc iones y ay udas a le m p leo e stán ob ligados e ntod o caso a la devolución delas ca ntidades obtenidas indebidamente y las no aplicadas oap l icadas in corr ectam ente .Pro cede e l reintegro d e lascantidades percibidas y la exige nc ia del inte rés de demoradesde el momento de l pago dela subvención e l e l caso de incumplimiento de la obligac iónde justif icac ión, la obtención ,la obtención de la subvenciónsin reunir las condic iones requer idas para ello, el incumplimiento de la finalidad para laque la subvenc ión fue concedida y también en e l supuesto deque la ay uda supere e l lími tedel coste total de la actividadsubvencionada en cuyo caso elreintegro será parcial [artícu lo8 1.9 Ley General Presupuestaria] . El proced imiento para elre integro, en el caso de que laregulación de la ayuda o subvención no establezca uno específico, será e l regulado en laOrde n de l de se ptiembre de1995 [artículo 8.2 Real Decreto 225/ 1993). •
LA OTRA SAN DAD
Marta CARREÑO GUERRAManos Unidas
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La Organización Mundial de la Salud (OMS) nació en abril 1948, cuando el mundo se recuperaba de los estragos causados por la SegundaGuerra Mund ial que dejó tras de si decenas demillones de muertos y heridos.
La finalidad de esta organización dependiente de laONU es lograr para todo el mundo los mayores niveles de salud, y así lo establece en su texto const itucional: "La aspiración de todos los pueblos es elgoce máximo de salud para todos los ciudadanos"siendo la salud " un estado de absoluto bienestarfísico, mental y social, sin distinción de religiones,credos políticos o clases sociales".
También la Declaración Universal de los DerechosHumanos, redactada por la Asamblea General de laONU ellO de Diciemb re de 1948, estab lecía en suartículo 25 que 'toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, l..J, la salud yel bienestar y, en especial la alimentación, el vest ido, la vivienda, la asistencia médica y los serviciossociales l...)".
Este grado de salud y el bienestar deseable para todos los seres humanos es una preocupación primordial para gobernantes, personal médico e individuosen todos los países del planeta, aunque alcanzarlo seauna meta mucho más lejana para unos que para ot ros.
A pesar de los muchos riesgos para la salud a losque el hombre se enfrenta a diario, y de la aparición de
nuevas patologías como el SIDA, o el rebrote de otrascomo la tuberculosis, los avances en medicina en losúlt imos siglos han sido espectaculares: mediante programas de vacunación masiva se ha erradicado delplaneta la viruela, la enfermedad epidémica más temida hace tan solo 55 años, y se ha reducido la amenaza de otras como la poliomielitis , la malaria, el sarampión y la difteria.
Riesgos para la salud
A lo largo de estas décadas se han dado pasos degigante en el ámbito de la salud y la investigación sanitaria. Algunos avances de los últimos años como eldescubrimiento del mapa del genoma humano o laclonación, otrora podrían haberse calif icado de ciencia-ficción.
A pesar de ello, "esta es una época peligrosa paraelbienestar de la humanidad" . Así de rotunda se manifestaba Gro Harlem Brut land, anterior directora general de la OMS al afirmar que en muchos países "algunos de los más tem ibles enemigos de la salud estánuniendo sus fuerzas con los aliados de la pobreza paraimponer una doble carga de enfermedad es, discapacidades y muerte s prematuras" .
Entre los riesgos que afectan a los países del Sur figuran la poca salubridad del agua, la falta de higiene ysaneamiento, las prácticas sexuales de riesgo (sobre
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todo en lo relacionado con el VIH/SIDAl, la carencia dehierro o la malnutrición y el bajo peso.
Por su parte, los habitantes de los países más desarrollados, han de enfrentarse a males derivados de loshábitos de consumo adquiridos o del ritmo de vida impuesto en las sociedades occidentales como son la hipertensión arterial, el tabaquismo, el consumo excesivo de alcohol y drogas, la obesidad, el sedentarismoo la hipercolesterolemia. Riesgos que imperan en lasnaciones de ingresos medios o altos , aunque su influencia empieza a notarse cada vez más en las regiones más desposeidas.
Los datos que se aportan a continuación son reveladores de los contrastes existentes entre los paisesprivilegiados y los más empob recidos: en las nacionespobres la cifra de niños con peso insuficiente se elevaa 170 millones, de ellos cerca de tres millones mueren cada año por este motivo. En el otro extremo, elnúmer o de adultos con peso excesivo asciende a1.000 mil lones, 300 de los cuales pueden cons iderarse obesos. En Europa Occidenta l y América delNorte, fallecen anualmente unas 500.000 personaspor esta causa.
Sectores más vulnerables
Los sectores más vulnerables de la población encuanto a lo que a la salud se refiere son, una vez más,los niños y las mujeres. Los Objet ivos de Desarrollodel Mi lenio ratificados por los 191 estados miem brode Naciones Unidas, conceden especial importancia acuestiones relacionadas con la salud de estos grupos.Así, el obje t ivo número cuatro propone reducir endos terceras partes la mortalidad de los niños menores de cinco años entre 1990 y 2015 Y establececomo principales causas de mortalidad infantil la desnutrición, las enfermedades infecciosas y parasitariasy la ausencia de vacunación.
Este objetivo, según el Informe sobre DesarrolloHumano 2003 publicado por el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUDI, el pasado mes dejulio, es el que más probabilidades tiene de no cumplirse. Las zonas a las que se ha dado mayor prioridaden este aspecto son Asia meridion al y África Subsahariana. En la primera se han experimentado avancesimpo rtantes en este sentido al conseguir, en la década de los noventa, reducir la tasa de mortalidad infantil del 12,5 por ciento al 10 por ciento. Sin embargo, Áf rica Subsahariana se encuentra muy lejos delograr el objetivo: el porcentaje de niños fallecidos antes de cumplir los cinco años alcanza el 17 por ciento.Desgraciadamente , el Informe del PNUD indica que,de seguir así "esta región no logrará el objet ivo de reducir la mortal idad infantil antes de 150 años por lomenos".
En España, situada entre los países de desarrol lohumano alto, la tasa de mortal idad de niños menoresde 5 años se situaba en 1970 en 34 de cada 1.000 nacidos vivos, en 2001 la cifra se redujo a 6 niños decada millar. La cantidad aumenta cuando nos referimos a estados de desarrollo humano medio comopuede ser Arabia Saudita donde en 1990 murieron185 niños por cada mil nacidos vivos, proporción quedisminuyó a 28 de cada mil en 2001. En la RepúblicaDemocrática del Congo, nación de desarrollo humanobajo, los datos se disparan: en 1990 la tasa de mortalidad infant il estaba en 245 niños por cada mil, mientras que en 2001 el dato se situaba en el 205 por mil,cantidad que, aunque decreciente, resulta extremadamente alta.
Reducir la mortalidad materna en tres cuartaspartes para 2015 es el quinto de los Ocho Objet ivosdel Milenio. Son muchos los especialistas que sostienen que la tasa de mortalidad materna está aumentando en el mundo, afirmación que el PNUD calificade " bochornoso revés para el desarrollo". Cada añomueren en el mundo más de medio millón de mujerescomo consecuencia del embarazo y el parto. Los paises de Áfr ica Subsahariana registran la mitad de lasmuertes maternas de la Tierra -u n fallecimiento porcada cien nacidos vivos-o Esto signif ica que en estazona una mujer em barazada tiene 100 veces másriesgo de morir que una mujer occidental.
En los países desarrollados existe una atención especializada médica casi universal en el parto, mientrasque en los países en vías de desarrollo sólo el 50 porciento de los nacimientos se producen con asistenciade personal capacitado. Áf rica Subsahariana destacatambién en este sentido : el grado de cobertura sanitaria cualificada en el parto es muy bajo y hay regionesen las que tan solo un 2 por ciento de las mujeres reciben este tipo ayuda a la hora de dar a luz. La mortalidad materna ha aumentado también en los países deEuropa oriental.
Las mujeres y niñas de todo el mundo se enfrentanigualmente a riesgos de salud de otra índole: violenciasexual doméstica o laboral, malos tratos, mutilacióngenital (en algunos países), enfermedades de transmisión sexual y SIDA, y trastornos psicológicos derivados del rol que se les imputa en la sociedad. En lospaíses en conflicto, la violación se utiliza como armade guerra, a lo que hay que añadir los ataques y agresiones sexuales que las mujeres sufren en los campos de refugiados.
Según cifras de Naciones Unidas, entre un 25 y un50 por ciento de las mujeres sufren en el mundo maltrato físico por parte de hombres de su entorno familiar o sus parejas. Cadadía miles de niñas entre 9 y 12años sufren la muti lación de sus órganos sexuales. Apesar de que esta práct ica está, teóricamente, prohibida, se calcula que más de 130 millones de mujeresestán mutiladas en todo el mundo.
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Inversión en sanidad
que exige una respuesta urgente. Aunque en los países en desarrollo, unos seis míllones de personas necesitan urgentemen te tratamiento antirretrov írico, solame nte lo reciben 300.000 enfermos. La cifradescíende a 50.000 en África Subsahariana que, paradójicamente , es la región del mundo con más infectados por el virus.
La OMS informa de que de persist ir las tendenciasactuales al final de 2005 menos de un millón de personas recibirán estos medicamentos. Por ello, el Dr.Lee Jong-wook, Director General de esta organización, señalaba que " para proporcionar tratamiento antirretrov írico a los millones de personas que lo necesitan, hemos de cambiar nuestra forma de pensar y deactuar" a la vez que hacíauna advertencia destinada amover las conciencias: "Dejando que las cosas continúen como hasta ahora, no lograremos nada. Si no reaccionamos, presenciaremos la muerte de miles depersonas al día" .
La lucha cont ra las enfe rmedades ha de tener encuenta los dist intos contextos sanitarios, y la gran di-versidad de los países que la componen. 63
A la hora de conseguir el objetivo de "salud para todos" , que planteó la OMS en el año 2000, se observan cuestiones muy importantes como el paso deeconomías de dirección estatal a economías de mercado o la globalización de la economía que incidiránnegativamente en los grupos más vulnerables.
La Declaración Mundial de la Salud, reconoce que" la mejora de la salud y el bienestar de las personasconst ituyen el objetivo fundamental del desarrollo social y económi co" En función de una mala distribuciónde los med ios dest inados al desarrollo, problemascomo la crisis de la deuda han forzado a un decrecim iento en la inversión en salud. As í vemos cómomient ras que en las últimas décadas se ha producidouna creación de riqueza sin preceden tes, casi 1200millones de personas viven en la pobreza más absoluta, con menos de un dólar al día.
Al iniciar el siglo XXI se han definido unas metas enmateria de salud que pueden ser fundamentales parael Planeta: equidad en la salud, esto es dar a cada cuallo que se merece en salud por el mero hecho de serun ser humano; supervivencia por la mejora en lascondiciones de vida; inversión de las tendencias mundiales en las grandes pandemias (que no son exclusivas del Tercer M undol como la tuberculosis, el SIDA,el paludismo, el tabaquismo, y la violencia/traumatismos; erradicación y eliminación de ciertas enfermedades, mejora del acceso de todos a servicios tan fundamentales como el agua, la sanidad, la vivienda y laalimentación; promoción a nivel global de la salud através de políticas encaminadas a la asistencia sanita-
LA DECLARACIONMUNDIAL DE LA SALUD,RECONOCE QUE "LAMEJORA DE LA SALUD y ELBIENESTAR DE LASPERSONAS CONSTITUYENEL OBJETIVOFUNDAMENTAL DELDESARROLLO SOCIAL YECONOMICO" ENFUNCION DE UNA MALADISTRIBUCION DE LOSMEDIOS DESTINADOS ALDESARROlLO, PROBLEMASCOMO LA CRISIS DE LADEUDA HAN FORZADO AUN DECRECIMIENTO ENLA INVERSION EN SALUD,ASI VEMOS COMOMIENTRAS QUE EN LASULTIMAS DÉCADAS SE HAPRODUCIDO UNACREAClON DE RIQUEZASIN PRECEDENTES, CASI1200MILLONES DEPERSONAS VIVEN EN LAPOBREZA MAS ABSOLUTA,CON MENOS DE UNDOLAR AL DIA
También la compatibilización de las tareasdomést icas con otrot ipo de trabajos - rernunerados o no- suponeuna carga en muchasocasiones exces ivapara las mujeres, queproduce fat iga y enfermedades psicológicascomo el estrés, queconlleva otro tipo de enfermedades emocionales como la depresión,la neurosis o los trastornos del carácter y de lapersonalidad que pueden llegar a tener sintomatología física : úlceras, gastrit is, trastornosmenstrua les, a lo quese añaden males consi-derados t radicional-men te mascu linos,como enfermedadescardiova sculares, cardiopatías e infartos, entre otros .
El sexto Objetivo delMilenio relacionado conla salud se refiere a ladetención y reducciónpara 2015 de la propagación del VIH/SIDA,paludismo y otras enfermedades graves,Se calcula que en elmundo hay unos 42 millones de serapositivos.En 2002 murieron víctimas del SIDA -una delas plagas más atrocesde la era moderna- 3,1mi llones de personas .
El azote del SIDA gol-pea a todos los países del mundo, aunque en algunossu efecto es devastador. Trece millones de niños hanperdido a su madre o a su padre, o incluso a ambos, aconsecuencia de esta enfermedad. La proporción demujeres que vive con el VIH /SIDA en el mundo aumenta a un ritmo constante: en 1990 el porcentaje eradel 41 por cíento , mientras que en 2002 se situó en el50 por ciento. África Meridional y los paises asiátícosson las regiones donde las féminas se ven más afectadas por la enfermedad.
La OM S afirmaba hace unas semanas que la incapacidad de administ rar medicament os contra el SIDAse ha convertido en una emergencia sanitaria mundial
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ria para todos; utilización de los modernos sistemasde comunicación, la nueva tec nología a nuest ro alcance, facilitar la vigilancia de las enfermedades yapoyar las investigaciones, alli donde se realicen ycuyo objet ivo sea la mejora de la salud de todos.
El problema principal para la consecución de estosobjetivos es, sin duda alguna, el económico. Las diferencias en inversión en sanidad entre los países dedesarrollo alto y aquellos que pertenecen al grupo depaíses con un indice de desarrollo más bajo, son abismales. Así, por ejemplo, las naciones de ingresos altos de la OCDE -entre las que se encuentra Españadestinan al menos el 5 por ciento de su PIB a la atención médica pública, mientras que en los países conmenores ingresos esta cifra no llega ni a la mitad.
En los países con un índice de desarrollo alto, elgasto público ascendió al 5,2 por ciento en 2000, datoque descie nde al 2,7 por ciento en las naciones con índice de desarrollo medio y se sitúa en el 2,1 por cientoen las regiones menos desarrolladas. Si esto se traduce en cifras de gasto medio en salud pública per cápita, la proporción sería de 1.061 dólares, 194 dólaresy 38 dólares, respect ivamente.
Estas estructuras injustas se plasman también enlos servicios médicos, donde el difícil acceso de ciertos países a la más elemental asistencia sanitaria espalpable si comparamos por ejemplo los siguientesdatos: en España (país con índice de desarrollo alto)disponemos de 436 médicos por cada 100.000 habitantes; en Jamaica (índicede desarrollo mediolla cifrase sitúa en 140, yen Nigeria (índice de desarrollo bajo)el número de facultativos por cada 100.000 personasdesciende a 19. Hay países como Burundi en los quetan solo hay un médico por cada 100.000 habitantes .
La comparación entre los gastos en salud efectuados por esos mismos países en el año 2000 permiteapreciar las grandes diferencias: España invirtió eseaño en salud pública un 5,4 por ciento del PIB, mientras que en el sector privado invirtió un 2,3 por ciento.El gasto medio per cápita fue de 1.547 dólares.
Sin embargo, según la Plataforma 10 Minutos - quedefiende la calidad de la atención médica en Españanuestro país es, de 29 países europeos, el séptimoque menos proporción del Producto Interior BrutoIPIBI dedica a la sanidad pública, situación que empeora en la Atención Primaria, donde, según esta agrupación, la demanda ha aumentado en un 25 por ciento
en los últimos años y las plantillas se han congelado.
Asim ismo, la Plataforma 10 M ínutos, tiempo mínimo que los médicos generales piden para atender asus pacientes. indica que, según un informe de laOMS, los médicos de Atención Primaria españolestienen un 40 por ciento más de visítas que sus colegas europeos y son los que menos tiempo dedicanpor visita .
En Jamaica las inversiones fueron del 2,6 por cientodel PIB en salud pública, 2,9 por ciento del PIB en salud privada y 208 dólares per cápita. Por su parte, enNigeria gastaron un 0,5 por ciento del PIB en salud pública, un 1,2 por ciento en sanidad prívaday 15 dólarespor habitante.
El papel de las ONG
Las ONGD (Organizaciones No Gubernamentalespara el Desarrollol t ienen un papel muy importanteque cumplir en el campo de la sanidad. Su deber esapoyar la reivindicación de los derechos sanitarios quevan desde la denuncia de problemas, como por ejemplo el de las minas antipersonas o la contaminacióndel agua y el medioambiente -auténticos focos demuerte y discapacidades para la población-, hasta elcomportamiento de ciertas elites sanitarias y farmacéuticas.
Estas organizaciones también deben contribuir a laformación del personal local para que dirijan el futurosanitario de sus países, con el asesoramiento y todoel apoyo que se les pueda prestar, además de influ irpara que se apliquen las propuestas generales de laOMS y otros organismos dedicados a la salud; siempre en un marco de profundo respeto a las identidades culturales y económicas .
Por último, es también fundamental la presión a losgobiernos para que cumplan sus responsabi lidadespues, la consecución de la salud integral para sus gobernados es, fundamentalmente, competencia de losEstados
Manos Unidas, consciente de que la ausencia de salud afecta a todos los ámbitos de la vida, ha hecho dela Sanidad una prioridad. Por ello en 2002 financió 120proyectos sanitarios (54 en África, 25 en Amér ica y 41en Asia) por un importe de 5.150.081,40 euros. •
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DOCUMENTOS
El Congreso de los Diputadosrenovó el PACTO DE TOLEDO
El pleno del Congreso de los Diputados aprobó elpasado 2 de octubre el informe de la Comisión nopermanente del Pacto de Toledo por el que serenueva este acuerdo político de 1995, cuyo objetivoes garantizar la viabilidad futura del sistemapúblico de pensiones mediante la adopción de unaseri e de medidas que adapten el sistema a larealidad social y económica.
La renovación del Pacto de Toledo recibió 228votos a favor, seis en contra y cinco abstenciones.De los seis votos en contra dos fueron del BloqueNacionalista Gallego y cuatro del Partido Popular,por equivocación. Las abstenciones fueron deIzquierda Unida y de Ezquerra Republicana deCataluña.
Los tres votos particulares presentados por elPar tido Socialista, Izquierda Unida y Convergenciai Unió fue ron rechazados. Los primeros proponíanel acceso a la pensión de viudedad para todas lasparejas de hecho. IU reclamó que las pensionesmínimas se equiparasen al salario mínimointerprofesional que el trabajador pudiera escogerlos quince mejores años de su vida laboral, encuanto a ingresos, para calcular la cuantía de supensión. Y, por último, CIU reivindicó "mayorpresencia de las Comunidades Autónomas en lagestión de la Seguridad Social y en la mejora de lasprestaciones". También fueron rechazados otrosocho votos particulares presentados por distintosgrupos políticos.
Durante los tres años que han durado los trabajosde esta Comisión no permanente, sus miembros hanescuchado a numerosos exper tos y estudiado granprofusión de documentos estad ísticos yproyecciones de futuro.
Al final, han cons ensuado un informe en el querecogen las 15 Recomendaciones del Pacto deToledo de 1995 revisadas y actualizadas y proponenotras nuevas ha sta un total de 22.
Los parlamentarios han entregado el documentoal Gobierno y a los agentes sociales para que estos,mediante el consen so político, plasmen lasrecomendaciones en medidas concretas.
Entre las recomendaciones que los partidospolíticos han hecho al Gobierno están: incrementargradualmente el periodo de cálculo de la pensión,evitar que se siga abusando de las prejubilaciones yacercar la edad real de la jubilación, que ronda los63 años, a la edad legal que se mantiene en los 65años. Además, se incluyen nuevas medidas como lade crear un sistema de protección social para laspersonas dependientes y estudiar el impacto queestá teniendo en la Seguridad Social la entradamasiva de inmigrantes.
Finalmente, cabe recordar que la Comisión nopermanente del Pacto de Toledo ha estadopresidida, en su última etapa, por Jesús Merino(PP), anteriormente lo estuvo por FernandoFernández de Trocóniz y sus portavoces han sidoTomás Burgos (PP); José Antonio Griñán (PSOE);Inma Riera (CIV); Antero Ruiz (IV) ; SoledadMonzón (CC) ; Josu Erkoreka (PNV) ; José Núñez(PA); y Joan Puigcercós (ERC)
Dado el interés que para los lectores de "Forode Seguridad Social" tiene este Documento,ofrecemos a continuación íntegras todas susconclusiones.
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CONCLUSIONES
Preámbulo
• La Comi sión co ns ide ra, ta l ycomo ha señalado la Unión Europea.que la mod ern ización y reforma de losregímenes de pensiones. es un procesocomplejo que afec ta a un gran númerode intereses y personas. De él depen den las condiciones de vida de un sector de la pob lación , numeroso y potencia lme nte vulnerable, por lo que espreciso respetar expec tativas legítimasy mantener un equilibrio ju sto y viableentre derechos y obligaciones. Las refo rma s, ade más de ser ca paces deafrontar los desafíos del futuro , deberán ser transparentes y claras en su impacto y conceder suficiente tiempo a lapobl ación para ad apt arse a e llas . Es,por ello , necesario: en primer lugar ,mantener una información fidedi gna ycomprensible sobre las perspectivas alargo plazo de los sistemas de pensiones, especia lmente en cuanto a la evolución de la cuantía de éstas y de lasco tizaciones sociales; en segundo lugar, co nse rvar el conse nso más amplioposibl e en lo que se refiere a las reformas; y, en tercer lugar, incorporar unabase metodológica adecuada para rea lizar un seg uimiento perm anente y unaevaluac ión eficaz de las misma s. Hayque destacar como hace la ComisiónEuropea que: "No se trata simplementede una tarea para tecnócratas. Sin un liderazgo firme y un fuerte apoyo público a las medidas necesarias de reform a no será po sibl e co nstruir unossistemas de pension es sólidos".
• La conso lidac ión y las reformasde los sistemas de pensiones ex igen unalto grado de consenso polít ico y socia l; hacerlas implica una apuesta porel futuro que debe ser comprendida yaceptada por la socieda d e n su co njunto. Nada hay, desde luego, que noslleve a considerar inexorable una previsión a largo plazo por lo que se refiere a la evoluc ión de las va riablesmacroeconómicas o demogr áfi cas.¿Cómo evo luci ona rá e l PIS a largoplazo, cómo el empleo o la product ividad; cómo afectará e l envejecimientode la pobl ación al gasto en pens iones?No es, desde luego, fác il medirl o. Esosí: aunque sea arri esgado hacerl o, resulta, sin embargo, imp rescindib le trabajar sobre pro yecciones razonab les,para co nocer lo qu e es, en hip ótesi s,
más conve niente para aseg urar la viabilidad futura del sistema de pens ionesy par a prever las co nsecuenc ias qu epueden tener las decisiones actuales enel medio plazo. Ello no debería llevarnos, sin embargo , a co nve rtir en ineluct ab les las hipótesis pre vist as y e nimprescindibles es tas o aquellas medi das. El co nocimiento de las di ferentesprobabil idades, efectuadas y ana lizadas co n honestidad intelectua l, latran sp aren cia en la inform aci ón , elconsenso políti co y los acuerdos sociales, serán siempre la mayor garantía deava nzar e n una di recci ón correc ta y,sobre todo, socialmente ace ptable.
• En España conta mos de sde 1995con el Pacto de Toledo, fruto de l consenso entre todas las fuerzas po lít icasrepresentadas en el Parlam ento, c uyoobj et ivo fue hacer viable financi eramente e l actual modelo denom inado dereparto y solidaridad intergenera cionalde Seguridad Social y continuar ava nzando en su perf eccionamient o y consolidación. Se trata de un acuerdo parlamentario que , además de ser un hitoimportante ene l proceso de reform as yconso lidac ión del sistema público depen siones, form a parte ya del acervocultura l y políti co de nuestro país. Hayque subrayar, adem ás, que el de sarrollo en es te último cuarto de siglo de laSegurida d Social es pa ño la ha co nse guido mantener un adecuado equilibrioentre las decis iones dir igidas a configura r un sistema de pensione s modern o, y coherente con e l modelo soc ia l e uro peo, y la aprobac ión,simultánea , de las reformas preci saspara fortalecer sus bases fin ancieras.Es ta s dos línea s de av ance han sido,desd e 1977 ha sta nuestros dí as, do sconstantes en la política de los suces ivos, y diferentes, gobiemos: así, por unlado, la introdu cción de niveles de proporci on alid ad entre las pr estacion escontributivas y las rentas de activo, lamejora de la contributiv ida d que hatratado de poner en valor las ca rrerasde co tizac ión, la aprobació n de laspensiones no co ntributivas, la universalizac ión de la sanidad (y su financiación co n cargo a los presupuestos delEstado) y las leyes de planes y fondosde pen siones, entre otras, completaronel di seño de un modelo de SeguridadSoci al co mpue sto por dos pila res decobertura (uno , universal; otro, contributi vo) y un tercer pilar, compleme ntario y libre. La co nstrucc ión legal del
model o se vio acompa ña da por unconstante proceso de reform a y ada ptación de las estruc tura s administrativasy finan cieras a los nuevos esce narioseco nómicos y demog ráficos. El Pactode To ledo hizo posible, en 1995, queeste proceso se viera fort alecido co n elco nse nso po lítico a l co mpa rt ir todaslas fuerzas políticas con representac iónparlamentari a de forma explíc ita esteco mpromi so reformi st a que se inicióen 1977. La puesta en prác tica de susrecomendaciones se inició, además , en1996 , con un proceso prev io de negoc iac ión y ac uerdo co n los agentes sociales que la Comi sión estima de ex traordinaria importancia mantener.
• España cuenta, pues, con un instrumento po lítico, e l Pac to de To ledo ,de gran valor a la hora de plantear reformas en el sistema de pensiones. Susrecomendaci ones co nse rvan, oc hoaño s después de ser conce rtadas, plenavige nc ia co mo podrá comprobarse sise contrastan con las que ahora se hanconve rt ido en las orientac iones europeas para aborda r las reformas de lossistemas de pensiones: El Pacto de Toledo es, en efecto, fruto del consensopolítico , algo que, después, ha sido reiteradamente aco nsejado por la Co misión Europea; asimi smo, sus pro pósitos se pued en per fectam ente encerraren los tres apar tados aprobados por elCo nsejo Euro peo de Laeken de di c iembre de 2001 (adecuació n de laspension es; viabilidad financie ra y moderni zación de los sistemas de pensiones); y, además, en sus catorce recomendaciones es po sible incluir lapráctica tota lidad de los que luego hansido erigido s por dicha cumbre, en losonce objeti vos comunes para desarrollar e l llamado "método abierto de coordinación " en materi a de pen siones:
1. Prevenci ón de la exclusión social
2. Mant enimiento del nivel de vidade los pensioni stas
3. Promover la solidaridad intra e intergeneracional.
4. Elevar los niveles de empleo
5. Pr olon gaci ón de la vida ac tiva .
6. Sistem as viables de pens iones enel contex to de unas finanzas públicassanas
7. Aj uste equilibrado de las presta-
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ciones y cotizaciones.
8. Ga rantizar que la gestió n de losplanes de pensiones, basados en la capitalización, sea adecuada y sana desdeel punto de vista financiero.
9. Adaptarse a unos modelos de empleo y carrera profesional más flexibles
10. Conseg uir una mayo r iguald adentre hombres y mujeres
11. Demostrar la capacidad de lossistemasde pensiones para responder alos retos.
• Por otra parte, muchas de las recomendaciones que se vienen planteandode de distintos sectores doctrinales yacadémicos, y que fueron expuestas enlas di stintas comparecencias ante laComisión no Permanente, pueden también considerarse incluidasen lasrecomendaciones del Pacto de Toledo. Asíocurre con la separación de las fuentesde financiación; la dotación de reservas; el control del crecim iento de lascotizaciones sociales; la prolongaciónde la vida activa; la consideración deseguir reforzando el principio de contrib utividad como elemento básicopara la preservación del equilibrio financiero del sistema con el establecimiento, también, de un nivel mínimo;o la revalorización reglada de las mismas. L a Comisión estima, por tanto, enel momento de evaluar, y en su casoactuali zar, las recomendaciones de1995, que su vigencia actual es innegable y que, aun en su redacción originaria, hay, como más adelante expondremos, un terreno importante paraavanzar en la consolidación financieradel sistema de pensiones. En los últimos ocho años se han producido, sinembargo, importantes novedades tantoen los datos de la realidad social de España como en el terreno institucionalque es imprescindible considerar eneste momento de actuali zación de lasrecomendaciones del Pacto de Toledo.
• Los datos publicados por el Instituto N acional de Estadística correspondientes al Censo de 200 1 muestranuna tendencia al envejec imiento de lapoblación española en el medio plazo.Por un lado, en relación con el censoanterior (1991), la población menor de25 años se ha reducido en algo más de2,4 millones de efectivos, mientras quelas personas de 65 años en ade lante
han aumentado, en estos diez años, encasi 1,4 millones. Por otro lado, en Josdatos censales de 200 1 la población demujeres, comprendidas entre 20 y 39años, tramos éstos de edad de los queproviene el 95 por ciento de los nacimientos, supera a la de mujeres entre Oy 19 años en 2,5 millones. Por último,las generaciones que en los próximos einmedi atos años cumplirán los 65años, las comprendidas entre 55 y 64años en 200 1, se ha reducido en relación con sus homólogas, diez añosatrás, en algo más de un cuarto millónde personas. Estos datos, como se haseñalado por el gobierno en el Informede Estrategia, en relación con el futurodel sistema de pensiones remitido aBruselas, indican, de una parte, que deaquí al año 20 15, periodo en el que alcanzarán la edad de jubilación las personas nacidas durante la guerra civil ysu inmediata posguerra, el sistema depensiones podrá generar excedentes y,de otra, que, a partir de esa última fecha, seproducirá un aumento de la tasade dependencia , expresada por el porcen taje de personas con 65 ó más añossobre los activos potenciales. Afrontareste aumento del número de personasen edad de jubilación, con una contracción simultánea de la población potencialmente activa, la comprendida entre20 y 64 años, hace necesario un aumento de la tasa de ocupación de ésta,objetivo alcanzable si partimos de quesu nive l actual continúa siendo baj o.La Comisión estima, pues, como objeti vo prioritario este crecimiento delempleo, fundamentalmente de las mujeres y de los mayores de 50 años.
• Este aumento del porcent aje depersonas empleadasde entre los activospotenciales, imprescindible para afrontar el que se va a producir en el númerode personas de 65 y más años, podríaresultar , sin embargo , insuficiente sino se produce, también, un aumento dela natalidad, dada la prevista reduccióndel número de personas entre 20 y 64años. Estima, pues, la Comisión que sedeben adoptar de forma urgente medidas que permitan hacer compatible lamaternidad con el pleno desarro llo laboral y profesional de las madres, unobje tivo que ex igirá cambios importantes en la orientación de los serviciossociales y en los hábitos y comportamientos familiares, sociales y empresariales.
• La inmigración puede también
contribuir a paliar el problema de la insuficiencia de acti vos. La Comisiónconsidera, sin embargo, que se trata deuna solución cuyosefectosno son definitivos. Una vez consolidada la presen-cia entre nosotros de un porcentaje importante de inmi grantes, su pirámid ede población se irá aproximando a lade la población nacional y aportará nosolo activos sino también pasivos. Actualm ente, la población inmigrantesuma activos y contribuye a aumentarla natalidad (en los dos últimos años el8 por ciento de los nacidos en Españalo fueron de madre extranje ra). Con eltiempo aporta rá también población jubilada, si bien es cierto que los flujosescalonados harán que el porcentaje deésta siga siendo inferior al de los pasi-vos nacionales. En cualquier caso, lainmigración nos va a proporcionar unabase im portante de cotizantes quepuede servir de transición adecuada aun aumento, entre nosotros, de la nata-lidad. La inmigración no es una solu-ción definitiva, puesto que de lo que setrata es de modificar la tendencia de lapirámide de población mediante un au- 67mento de los nacimientos que haga que o
se pueda recuperar el equilibrio. Hayque tener en cuenta, además, que, ya apartir de los años cuarenta de este si-glo, entrarán en la edad de jubil aciónlos nacidos en los ochenta del siglo pa-sado; es decir, generaciones de reduci-dos miembros que aumentarán muypoco el número de pensiones. De ahíque la Comisión entienda que los flu-j os migratorios son positivos para elcrecimiento económico, el desarroll odel país y el sostenimiento del sistemapúblico de pensiones, pero que han deacompañarse con un aumento del nú-mero de hijos por mujer, para garanti-zar en el futuro la viabil idad del re-parto.
• El pacto de Toledo ha de actualizarse también en función de los objet ivos de l Pacto de Estabi lidad y Creci miento. La Comisión entiende, pues,que es necesario desarrollar una estrategia global que permita garantizar laviabi lidad del sistema de pensiones yde las finanzas públicas en su conju nto, conforme a la estrategia tripartita incorporada en el marco de lasOri entaciones Ge nerales de PolíticaEconómi ca. Es, pues, necesario, poruna parte, incluir las posibles reformasde las pensiones en el contexto de losprogramas de estabilidad, y, por otro,
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afrontar de manera preferente la reducción de la deuda púb lica y las dotaciones al fondo de reserva de la Seg uridadSoc ial.
• A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión ha proced ido, enprime r lugar, a ana liza r e l desarrollo delas recomend aciones del Pacto de Toledo y, en su caso , la actua lizac ión delas mismas, para, en segundo término,proceder a incorporar nuevas propuestas para afronta r los cambios hab idos,desde 1995, en la real idad soc ial e institucional de España.
Al Desarrollo del Pactode Toledo
l. Separación y clarificación de lasfuentes de financiación.
La Comisión constata que el legislador ha proce dido a la clarificac ión delas distintas fuentes financieras en fun ción de la naturaleza de las prestacio-
68 nes.....,¡¡:;¡;;Una vez efectuada la clarificació n se
ha abordado la separación de las fuentes de financiación, de tal mod o que lasprestaciones no contr ibutivas han pasado a se r financiadas co n carg o a losPresu puest os Genera les de l Estado,quedando por co ncl uir la comple taasunc ión po r los mismos de la financiación de los co mp leme ntosde míni mos.
La Comisión reitera el mandato deque la financiación de las prestacionesde natura leza co ntr ibutiva dependa básicamente de las co tizac iones soc iales ,y que la financiación de las prestaciones no contr ibutivas y universales seefectúe exclus ivame nte a través de laimposición general.
La Comis ió n consta ta la delimitación defi nitiva de los compleme ntos amíni mos, de naturaleza no co ntr ibutiva. Habiéndose iniciado su asunciónpor los Presupuestos Generales del Estado, esta Comisión cons ide ra conv eniente real izar la culminación efec tivadentro del plazo de vigenc ia de estasrecomend aciones.
Las co tizac iones soci a les deberánga rantizar lacobert ura de las prestaciones contributivas . La Co misión estimacon ven iente que en el program a de es-
tabil idad y sus sucesivas actualizaciones , a l hacer las prevision es so bre laprob able evoluc ión del gasto en pen siones , se inclu ya además la del tipo decotizac ión preciso para finan ciar dichogas to. En este sentido, la adopción demedidas sobre la regulac ión de l sis tem a de pensi on es deberá co ns idera rsu inc idencia sobre estos escenarios degas to, y, en particul ar, sobre el tipo decotización de equil ibrio.
La Comis ión insta a clari ficar, a lamayor brevedad, el ba lan ce eco nó mico-patrim onial entre el Estado y laSeguridad Social, de forma tal que nose generen efectos negativos sobre e lequilibrio presupuestario.
La Comisión insiste en qu e la fiscalidad generalde be hacer frente a la bon ificac ión en las cotizac iones de contratos dirigidos a grupos de es pe c ialdi ficu ltad en la búsqueda de empleo,así como a aq uellas actuaciones que enmateri a de anticipación de la edad ordinari a de j ubilación o de ayuda a sectores productivos pudiera n producirdistorsiones en el norm al equilibrio de lsistema.
2. Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
La Comis ión defie nde e l manteni mien to del pod e r adquis it ivo de lospensionistas, garantizado por ley, debie ndo se r pre servado med iante laadopción de medidas que garanticen e lequil ibrio financ iero del Sistema en e lfuturo.
Asimismo, se deberá seguir garantizando que las gana ncias de pod er adqu isitivo que puedan derivarse de unainflación real inferi o r a la prevista seco nso liden co n carácter perm anente enlas pensio nes, ev itando la co rrección ala baja cuando ex istan mejoras de poder adquisitivo derivadas del comportami ento de los prec ios.
A los efec tos de la reva lorizaci ón delas pen sion es co ntemplada en la LeyGeneral de la Seguridad Social, el Gobierno deberá ind icar, en el cuadro macroecon6mico que acompaña a los Presupues tos Genera le s de l Estado, e líndice de precios al co nsumo previstoparaese ejercicio.
3. Fondo de reserva.
La Comisión constata que el equili-
bri o presupuestari o de la Segur idadSocia l se co nfigura co mo un o de lose lementos básicos de ga ra nt ía de lapervivencia de l Sistem a. En este se ntido, la co nstitució n del Fondo de Reserva de la Segurida d Social ha supue sto un fac tor de estabilida d delSistem a que oto rga capacidad de actuación en fases bajas de ciclo económico sin necesidad de instrumentar reducci on es de prest aciones oincrem ent os de cotizaciones.
La Co misión establece que los excede ntes que se produ zcan, en su caso,deberán se r dest inados fundamenta lmente a seg uir dotand o dicho Fondo deReserva, sin límit e alguno y, en todoca so, teni en do en cuenta la situaciónsoc ial y económica. El resto de los exce de ntes , si los hubiere, reve rti rán alpropi o Sistema de la Seguridad Social.
4. Financiación, simplificación eintegración dc regímenes especiales.
La Comisión constata que se ha iniciado la aprox imac ión de las cotizaciones de determinados Regímenes Espec ia les resp ect o de los niveles deprotección que en la actua lidad disfru tan.
La Com is ión co ns ide ra oportunoagi lizar en mayor med ida la labo r iniciada a los efectos de establec er un aprotección soc ial equiparable entre losdiferentes re gímenes. Esta eq uipa ra c ión de be rá reali zarse ten ien do encuenta las peculiarid ades de los co lectivos a quienes va dirigida co n el fin desuperar las desigualdades que pudiesensubsist ir, s in o lvidar la adecuada correspondencia que debe ex istir entre laaportación co ntrib utiva y e l nive l deacc ión protectora dispensada.
Asimismo , la Comis ión estima quedebe impulsarse la labor de simplifica ción en orden a la ex istenc ia futura dedo s gra ndes regím enes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena y, por otrolado, los trabajadores por cuenta propia.
Ahora bien , co n anterioridad a dichoproceso de simplificac ión, la Comisiónco nsidera necesario impul sar un aná lisis ex haustivo de la situación actua l delos Regímen es Espec ia les Agrario yde l Mar y de los sectores económicosen ellos protegidos. In iciado e l procesode integración, la Comisión estima in-
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di spen sabl e que ésta se prod uzca demanera gradual y no traumática, y quese mante ngan las especialidades queprocedan con relación a cada uno detales co lectivos, es tudiando el establecimiento de periodos graduales de integración y/o la posibilidad de que lasmismas sean financiadas, en parte, pore l Sistem a de Seguridad Social. Asim ismo, se co ntinuarán adoptando lasmedidas necesarias para evitar discri m inaciones de la mujer que pudi eranproducirse en el Régim en EspecialAgrar io.
Así, la Comisión destaca las medid asaprobadas que han permitido ir equiparand o los derechos de los trabajadoresautónomos al Régimen General, e instaa seguir avanzando en el proceso de reconocimiento de la categoría de trabajadores autónomos en aras a conseg uirsu progresiva equiparación al RégimenGeneral de la Seg uridad Social.
5. Mejora de las bases de cotizació n.
La Comisión constata que se ha alca nzado e l objetivo fij ado e n 1995 ,consistente en la existencia de un únicotope máximo de cotizac ión para todaslas categorías laborales. Esta unific ación, al abundar en la línea de mej orade la re lación entre el salario real y lasbases de co tización y al implicar con eltiempo una mej ora en las prestacionesque se recibirán, se considera positi va.
A simismo, la Comisión co nsideraconveniente que también se proceda alestudio de la situación actual con el finde aprox imar las bases de cotización alos salarios realme nte percibidos.
Se recom ienda estudiar la situaciónde aquellos regímenes en los cuales lacot izac ión mayorit ari a sigue efec tuándose sobre bases mínimas, al considerar conveniente trasladar a la sociedadque una mejora progresiva de las basesde co tizac ión, con la finalidad de quelas pensiones causadas sean adecuadasy suficientes. es una tendencia deseable en el futuro .
6. Cot izaciones orientadas a l empleo.
La Comisión constata que las po líticas de bonificaciones y exoneracionesde cotizac iones sociales pueden ser uninstrumento útil para favorecer la in corporació n o permanencia en el mer-
cado de trabajo de personas con espe ciales di ficultades de acceso o en situacion es de riesgo de expulsión de aqué l.
En panicular, la Co misión ent iendeque es necesario reforzar las medidasde apoy o a la integración laboral y aldesemp eñ o profesion a l de la muj er,con el fin de incrementar sus tasas deoc upac ión de acue rdo co n los objeti vos establec idos en el Consejo Europeo de Lisboa del año 2000.
D e igu al modo, es conve niente intensificar el apoyo a los trabajadoresde mayor edad, l imitando el recurso alas prejubil aciones y desincentiv andoel abandono prematuro de la vida laboral, y todo ello en aras a conseguir lapro longación voluntaria de la vida laboral más allá de la edad legal de jubilac ión, aplica ndo una política ad ecuada de cotización.
L as políticas de bonificaciones estarán co ndici onadas al mantenimient odel equilibrio financiero de las cuentaspúblicas.
En genera l, la Comisión aboga porque las in iciati vas sobre las bonifi caci ones en las co tizac iones socialesconsideren el estímulo del empleo estab le e indefinido.
7. Modernizacién e información alciudadano.
Es prec iso seguir adop tando med idasdirigida s a la mejora de la gestión. Eneste sentido, se debe seguir profundizando en las posibilidades que ofrecenlas tecnologías de la información , decara a conseguir una gestión de car ácter integral del Sistema de Seg uridadSoc ial.
Por otra parte, se debe intensificar lalabor de puesta en conoc imiento de losciudadanos de sus derechos y obligaciones en materia de Segurid ad Social.
L a Com isión considera un elementorelevante que el ciudadano pueda acceder a información co mprensible y fiable acerca de las perspecti vas a largoplazo de su sistema de protección socia l, y, en especial, de las prestacionessociales a las que puede aspirar en susdi ferentes circunstancias.
L a Com isión se reafirma en la necesidad de continuar con las mejoras realizadas en benefic io de la eficacia de l
sistema respecto a las funciones de afi liac ión, reca udac ión y de ge stión deprestacio nes, al obje to de facilitar nuevos avances en estos ámbi tos.
8. Gestión del sistema.
L a Comis ión se reafirma en la ideade seguir potencia ndo la e ficacia ges tora del sistema a través de una mayorintegración orgánica y racionali zaciónde las funciones de afiliación, recaud atorias y de gestión de prestaciones. conel obj eto de ava nzar en la idea de lasimplificación y obtener nuevos logrosen este ámbito, sin perjuic io de la delimi tación competencial co nstitucionaly estatutariamente defi nida.
L a Comisión insiste en la necesidadde seguir avanzando en la adopci ón demedi das destinadas a mejo rar el control de las prestaciones de incapacidadtemporal e inva lidez al objeto de ev itarprácti cas abusiv as en relación con lasm ismas.
L a Comisión insta a reforzar las me-didas de coordinaci6n entre las entida- 69des responsables de l pago de la presta-c ión por incapaci dad tempor al y losservici os autonó m ico s de salud quepermitan un mejor control de las situaciones de incapacidad tem poral.
L a Com isi6n constata los ava ncesprod ucid os en el ámbito de la gestiónrecaudator ia e insta a seguir en el proceso de mejora constante de los instrumentos legales. técnicos y de procedimiento para reducir la incidencia de lamorosidad. A sim ismo, deslaca la importancia de estimular la implantaciónde buenas prác ticas en esta mater ia.
9. Lucha contra el fraude.
La Comisión entiende necesario seguir luchand o de forma decid ida co ntra la economía irregular , con especialatenci ón a los sectores donde ésta sigue teniendo incidencia. I gualm ente,constata la relaci ón ex istente entreeconom ía irregul ar e inm igración ilega l, por lo c ua l insta a co mba tir losefectos negativos que se generan sobreel conj unto del sistema.
L a Comi sión recomien da luch arcontra el uso inadecuado de la filiaciónal régimen de autónomos por trabajadores respecto de los cuales se dan lasca racteríst icas de ajene idad y dependen cia propi as de la re lación laboral.
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JO. Sobre el carácter contributivodel sistema.
La Comisión se reafirma en la ideade que es preciso seg uir reforzando elprincipi o de eontributividad como element o bás ico para la preservación delequilibrio financiero del sistema. A talfin se recom ienda seg uir ava nzando enel obje tivo de lograr una mayor proporcionalid ad entre las pens iones y elesfuerzo de cotización realizado , en línea con lo que se ha venido haciendoen los últimos años.
La Comis ión sigue cons ide randoque, en lodo caso, es tos criterios debenestablecerse con la necesaria gradualidad y sin perjuicio de la adecuada atenuaci ón de los mismo s derivada de criter ios de solidaridad.
La Com isión es tima que el refuerzode l princ ipio de contributividad ha dese r co mpa tible co n el mantenimi entode un tope máximo en la cuantía de lapen sión y con e l mantenim iento de lprin cipio de cuantías mínimas para lasd ifere ntes mod ali dades de pen sióncomo expres ión del princi pio de solidaridad.
Ll, Edad de jubilación.
La Co misión co nstata que se ha logrado un avance medi ante la implantación de un sistema de jubilac ión gradual y flexible llevado a cabo a travésde la Ley 35/2002, de 12 de ju lio. Sonindudab les los efectos ben eficioso sque se derivan de la permanenc ia en elmercado de trabajo de los trabajad oresde más edad, lo cual presenta ventajaspara ellos, su entorno y el conjunto dela soc iedad, que de esta forma pued eaprovechar la experiencia y los co nocimientos de estos trab aj adores, te niendo ade más efectos positivos parael Sistem a de Pensiones.
La edad legal de jubilación a los 65años es actu almente voluntaria. La Comisión pone de re lieve la necesidad decont inuar por e l ca mino ya inic iado alos efectos de conseg uir el objetivo deque la edad real de ju bilación se aproxime , cada vez más, a aqué lla.
La Comisión entiende, no obstante ,que resulta co nve niente seguir adoptand o med idas con la finalidad , por unlado, de fome ntar la prolongación de laact ividad laboral de aquellos que optenpor mant enerse en el mercado de tra-
bajo una vez alcanzada la edad a la quepueden accede r a la pens ión de jubilac ión y, po r e l otro , que impida c ua lquier tipo de discriminación por razónde edad que tenga por consecuencia laex puls ión pre ma tura del mercado detrabajo de trabajadores co n plenas facultades físicas y psíqu icas para co ntinuar desarroll ando su labor. La Comisión co ns ide ra que sólo en supues tosespecíficos y justificados deberían poder utilizarse recursos públicos de laSeguridad Social para ajustes de plantilla que supo nga n jubilaciones antici padas.
No obstante lo anterior, determinadas formas de trabajo y colectivos porrazón de su actividad o grado de discapacidad pueden obligar a con tem plarcons iderac iones específicas en tom o ala edad legal de ju bilac ión
La Comisión cons idera co nve nientemantener la figura del contrato de relevo y de sustitución.
Asim ismo, la Comisión insta a quese estudie la situación en la que se encuentran los pensionistas que accedieron a la jubilación anticipada con anterior idad a la fecha de entrada en vigorde l Rea l Decreto- Ley 16/2001 y quese encuentran en una situación de mayor necesidad, en orden a posibilitar lamejora de la pensión de jubilación quevienen percibiendo. Asimismo , se recomienda eva luar y, en su caso, corregir las di ferencias de prestacione s quese puedan producir en las ju bilacionesan tic ipa da s c uando ex ista n análogasco nd ic iones de acces o y de es fuerzocontributivo.
12. Prestaciones de viudedad y orfandad .
El s istema de Segurida d Socia l haido adaptando su cobertura a las necesidades cambiantes de la sociedad española . Las prest aciones de supe rv ivencia han tenid o, en los últi mos años ,una evo lución en la qu e se ha tratadode atend er más a las situaciones realesde necesidad que a la es tricta contributividad. La Comisión entiende que éstees un ca mino adec uado pero que paraque no se produ zcan co ntrad icci onesen la regu lación y situac iones de di scr iminac ión legal , es necesaria una reform ulación integral de las prestaciones de supervivencia que atienda a undoble objetivo: por una parte, cubrir de
form a efectiva las necesidades fam iliares que se produ cen como consec uencia del fallec imiento de una persona y,por otra , mejorar sustanci almente lasactu ales pres tac iones de viudedad delas personas que no disponen de otrosingre sos , especialme nte en e l caso delos mayores de 65 años . Se recomienda, as imismo , eliminar las contradicciones que se derivan de la aplica ción de las norm as regu ladoras de laviudedad.
En relación con las prestaciones deorfa ndad, la Co roisi ón co ns ta ta losavan ces regi strados en térmi no s demejora de la regulación de dichas prestaciones desde la aplicac ión del Pactode Toledo; no obstante , insta a continuar profundi zando en mejo ras en laspen siones de orfandad, es pecialmenteen los casos en los que la cuantía de laprestación es muy reducida unidos a situac iones de falta de ingresos alternativos o ingresos re lativamente bajos.
13. Solidaridad y garantía de sufíciencia.
La Comisión cons idera convenienteseg uir reforzando e l principio de solidaridad y de garantía de suficiencia delas pensiones en la medid a en que la situación financiera lo permita.
El sistema de Seguridad Social debeaseg urar a las personas de edad avanzada un nivel de vida digno, que se bene fic ien de l bienestar económico deEspa ña y puedan participar ac tivament e en la vida pública , soc ial y cultural En es te sentido se considera necesario el manteni mient o del prin cip iode cuantías mínimas para las diferen tesmodalidades de pens ión.
S in perjuici o de l principio generaldel mant enimiento del poder adquisitivo de las pensio nes , la Comisión considera oportuno seguir ava nzando en lamejora de las pensiones más bajas delsistema contributivo.
La Comisión cons idera adec uado revisar la incom patibilidad entre la percepción de l SOY) y la pensión de viudedad con la fina lidad de ga rantiza runa suficiencia eco nómica en casos denecesidad.
14. Sistemas complementarios.
La Comisión constata el insuficie ntegrado de desa rrollo de la previs ión
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complementaria en España y la necesidad de seguir reforzándola.
La Com is ión entiende que las medidas que se adopten en el futuro en materia de previsión social complementaria han de tener en cuenta lascircunstancias y particularidades queconcurren en cada uno de los pilaresque configuran nuestro sistema de laSeg uridad Social (universalidad, contributividad y complernentar iedad). Esnecesario continuar desarroll ando unaaproximación diferenciada entre losinstrumentos de previsión empresarialy laboral y los planes de pensiones yseguros individuales.
La Comisión entiende que se debenfaci litar y primar la ex tensión e incorporación en planes de pen siones.deempleo y seguros co lectivos del mayornúm ero de trabaj adores. permitiendouna amplia cobertura de los sistemasde previsión complementarios sobre elconjunto de la población activa, incluyendo en ellos al sector púb lico.
La Co m isión co nside ra también lanegociación co lectiva co mo vía estratégica de extensión de la previsión empresarial, de manera compatible conlas circunstancias particulares de cadaempresa. teniendo en cuenta las características de nuestro tejid o empresarial.compuesto en gran medida por pequeñas y medianas empresas y empresarios individuales. L a Co misión considera que se debe facilitar a este tipo deempresas y a sus trabaj adores la posibilidad de participar en planes de pensiones de promoción conjunta y seguros colectivo s, con sistemas sencill os yfl exibles. que generen economías deesca la y reduzcan los costes de gestióny administración.
Por consiguiente, la Co misión insta aseguir ahonda ndo en las políticas quepermi tan ava nza r haci a un sistem acomplementar io de asistencia y prestaciones. externo a la Seguridad Social,con carác ter claram ente vo luntario yf inanciado totalmente con aportaciones privadas independientes y no sustitutivas de las contribuciones obligatorias al sistema público de la Segur idadSocial. Se trata de que la protección socia l voluntaria , además de orientarseespecíf icamen te a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo , sirva decomplemento y mejora a las prestaciones de la Seg uridad Soc ial, salvaguar-
dándose siempre e l principio y las bases del sistemapúblico de pensiones, yreafirm ando que dichos sistemas complementarios tienen como objetivo elcomplementar y no el susti tuir las pensiones públicas.
A tal f in la Co misión recomienda dotar de estabil idad y garantizar la neutralidad del actual sistema de previsiónsocial complementaria, regular un seguro de dependencia com plemen tariode carácter privado y potenciar los sistemas complementarios de la Seguridad Soc ial en el marco de la negociación colectiva.
B) Recomendacionesadicionales
l. Nuevas formas de trabaj o y de sarrollo p rofesional.
L a Co misión constata la incidenciaen el sistema de protección social deldin am ismo creciente del mercado detrabajo, de las nuevas necesidades delos indi viduos. de la sociedad y de laeconom ía global. E n ese sentido, y sinmerma del principio básico de contributividad, se apuesta por estudiar la situación de los trabajadores afectadospor las nuevas formas de organizac ióndel trabaj o. en especia l, la ex tensióndel trabajo a tiempo parcial, la incidencia del empleo temporal , o las nuevasposibilidades de co mpatibilidad entresalario y pensión o subsidio.
L a Comisión insta a prever con antelación la existencia de carreras profesionalesde carácter irregular en lasquese alternan peri odos con cotizac ionescon situaciones de no participación enel mercado laboral.
2. M ujer y protección socia l.
L a Co misión constata los ava ncesproducidos en mater ia de políticas deigualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, de conci liac ión de lavida laboral y fami liar y en materia dein tegración laboral de la mujer . Sinembargo , estima conveniente quenuestro sistema de protecci ón soci alresponda más adecuadamente a los retos que plantean los cambios del modelo familiar en España en el que aquélse ha venido apoyando.
La Comisión subraya que los sa la-
rios constituyen la base sobre la que seasientan las cotizaciones que a su vezdetermi nan las prestaciones a percibir.Por tanto. insta a remover cuantos obstáculos sigan ex istiendo para una equiparación de los salarios realmente percibido s a igu al trabajo realizad o porhombres y mujeres. Todo ello en arasde una protección social sin discr im inación entre ambos sexos como factorinequívoco de igualdad real.
La Co misión considera un objetivoprior itario seguir avanzando en las políticas de conciliación de la vida laboral y fami liar. Es por e llo que la Comisión considera pertinente estudiarmecanismos que incorporen los períodos de atención y cuidado de los hijoso personasdependientes como elementos a considerar en las carreras de cotización para evitar que los costes y laspercibidas como desventajas de asumirresponsabil idades familiares constituyan un obstáculo a la natalidad en lamedida en que redunden en penali zaciones o menores niveles de protecciónindividual.
A simismo, la Comisió n consideranecesario abordar las situaciones creadas por nuevas realidades fam iliaresasociadas a la separación o al divorciode las parej as que imp liquen , entreotras, situaciones de riesgos no cubiertos por nuestro sistema de protección.y que pueden generar situaciones dedesprotección con especia l incidenciaen las mujeres. en particular aquell asde más edad o víctimas de la violenciadoméstica.
3. Dependencia.
No deja de ser cierto que a lo largode la historia siempre han existido ciudadanos en situaciones de dependencia. ya que por razones de edad, enfermed ad o defic ienc ia , par te de lapoblación ha necesitado ser ayudada O
atendida por terceras personas en el desarrollo cotidiano de las activ idades desu vida. T radicionalmente, el cuidadode las personas depend ientes se rea lizaba directamente en el seno de las famil ias, y más concretamente esta laborera asumida por las mujeres comoparte de su no reconocido trabajo; sinembargo , los profundos ca mbios quese están produciendo en el ámbito familiar y socia l ponen a prueba estostradiciona les modelos de protecci ónsocial.
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Resu lta por tanto necesario configurar un sistema integrado que aborde .desde la perspe ct iva de la globalidad ,el fenó me no de la dep enden cia. Ellodebe hacerse co n la parti cipación activa de toda la soc iedad y con la implicación de la Adminis tración Pública atodos sus niveles. todo ello a través dela e labo rac ión de una política integralde atención a la depend encia en la quequede cla ramente definido el papel queha de ju gar el sistema de protección social en su conjunto.
La Com isió n conside ra necesariauna pronta regulación en la que se recoja la definición de dependencia, lasituación actual de su cobertura, los retos previstos y las posibles alternativaspara su protecci ón , teniendo en cuentala distr ibución de co mpetencias entrelas distintas adm inistraciones públ icas,garantizando los recursos necesariospara su financiac ión y la iguald ad deacceso.
En determinado s supuestos , podrápreverse la co ntribuc ión de los usuarios para la financ iac ión de estos servicio s.
4. Discapacidad.
La Com isión constata los adelanto sque en materia de ayudas a las per sonas con discapacid ad se han reali zadoen el marco de la Seguridad Social através de diferentes políticas.
Sin embargo , la Comisión insiste enla necesid ad de seguir avanzando enes te sentido y recomienda, en cumplimiento de lo dispuesto en el art ículo 49de la Constituc ió n. prestar una atención especia l a los disminuidos físicos,psíquicos y sensoriales para el di sfrutede sus derechos en la materia, evit and ocualquier tipo de discriminación y fomentando su plena integración laboraly soc ial.
La Co misión recomienda que en eldesarrollo de las distintas políticas públicas, y en espec ial de aquéllas vinculada s al sistema de protecc ión soc ial,se evalúe su impa cto sobre las personas discapacitadas.
5. Inmigra ci én,
La Co misión co nstata que e l fen óme no de la inmigración co nstituye unimportante desafío para nuestra sociedad , pero rep resenta una gran contr ibu-
ción a la estabilidad de nuestro sistemade protecci ón soc ial e n e l futuro. Espor ello que han de arbitrarse las medidas oportunas para que la afluencia deciudada nos de otros paí ses se realicede modo que se garantice su incorporación al mercado de trabajo y al sistemade protecci ón soc ial co n plenitud dederechos y obligac iones.
La Comisión cons idera oportuno increme ntar las acciones de adaptaciónde nuestro mercado labora l a la incorpo raci ón de inmi gr an tes, mejorandolos instrument os de análisis de necesidades, ofe rtas de trabajo , tramitaciónde expedientes. acog imiento y formación para el empleo, de manera que lasociedad pueda as imilar de forma natural y sin tensiones la inmigración conlos rec ursos y los med ios adec uados.
Debemos conseg uir q ue e l inmi grante que res ida lega lmente sea unciudadano con todos sus derechos, quetenga la protecc ión de las leyes y de losSistema s de Seguridad Socia l, qu econtribuya con su trabajo a mejorar sunive l de vida, ev itando situaciones quepuedan conduc ir a la marginación, altrabajo clandestino o a situaciones deexplotación.
el El Sistema dePensiones en el marcode la Unión Europea
l. ~Ie('cmism()\ de coordinación enel ámbito de la Lni én Europea.
La Co misión, siguiendo las co nclusiones de l Consejo Europeo de Gotemburgo de 200 1, entiende que es necesario un enfoq ue globa l, en el ámbito dela Unión Europea, para afrontar el retodel envejecimiento de la soc iedad europea . De acuerdo con ello es preci soasegurar la ca pacidad de los sistemaspara e l cumplimiento de sus objetivossoc iales; el mantenimiento de la sostenibilidad financiera de los mismos y lasatisfacc ión de nuev as necesidades dela sociedad.
E l citado Consejo acordó la aplicac ión del método ab ierto de coordinació n a la política de pen siones, lo quesupuso la definición de or ientac ionescom unes generales a nivel de la UniónEuropea y su traslado a las estra teg iasde las po líticas naciona les. Ello im-
plica una evaluac ión per iódica de lospro gresos realizad os a partir de unosindicadores definidos y consensuadosconjuntame nte por los Estados miembros.
El Consejo Europeo de Barcelon a de2002 recom endó estudiar la sostenibiIidad a largo plazo de las finanzas públi cas ante e l ret o presupuestari o delenvejecimiento de la población.
Una ma yor coordinac ión ent re laspolíticas de protección social de los países de la Unión Euro pea tiene que responder , en primer lugar, a la coordinaci ón de las d iferentes po líticasecon ómicas de nuestros paíse s enbusca de una mayor estabilidad económica a nivel europeo y, en segundo lugar , al principio de libre circulac ión delos ciudadanos.
Los principios de viabi lidad , adec uación y suficiencia definidos a nivel europeo busca n potencia r un modelo depe ns io nes sólido y capaz de afrontarlos prob lemas derivados del envejecimient o, de la movilidad, de la inmigrac ión y de los cambios socia les a losque se enfrenta la sociedad española ye uropea, dentro de l llamado modelosocial europeo.
2. Políticas econ ómicas y presupuestarias oricntadas a la estabilidad. al crccimieuto )' a la mcjora dc lgasto soc ial. Sostcnihilidad finan ciera del sistema.
La Co misión constata la crecie nte relaci ón de las políticas ec onómicas ysoc iales del Estado respecto a las de laUnió n Europea . En co nsecuenc ia, laviabilida d fina nc ie ra del s iste ma depen siones ha de co nte mplarse en e lcontex to europeo de estabilidad y crec imie nto y vincularse , bajo los principios de subs idiariedad y coordinac ión,a los objeti vos perseguidos por la política común europea. A ella respo nde elobjetivo pr ioritario de unas fina nzaspúb licas saneadas como med io para reforzar las condiciones para la estabi lidad de los precios y para un crecimiento só lido y sostenible quecond uzca a la creación de empleo es table, co n es pec ial atención a aq ue lla sper sonas con mayores dific ultades deintegración en el mercado de trabajo , yque permita afrontar el desafío del envejecimiento de la pob lación.
La Comisión resalta la importa ncia
[!J~OO~ DE SEGURIDAD SOC IAL
de abordar el impacto de l gasto públicoen pensiones, sanidad y cuidados demayore s sobre la sostenibilidad de lasf inanza s públicas de manera coordinada desde el marco europeo.
3. La movilidad de los trabajadores en la Unión Europea.
La Com isión co nstata que, para uncorrecto funcionamiento del mercadointeri or e uropeo y para la conso lidación de un auténtico espacio económico co mún. es imprescindible ava nzar hac ia la plena movili dad de lostrabajadores de la Unión Europea.
Por e llo , la Co mi s ión recomie nda :
• Mayor coordinac ión en las políti cas sociales y laborales de los Estadosmiembros.
• Respetar y avanzar en el principi ode la portabilid ad de las pensiones enel ámbito de la UE.
• Mayor informac ión por parte delas oficinas públicas de empleo de losEstados miem bros sobre el sistema deSeguridad Social aplica ble a las ofertasde colocac ión y, en su caso , sobre laco nservación de los derechos adquiridos en este campo.
• Mayor acercamiento y coordinación en las políticas económicas, es pec ialmente las orientadas a la fiscalidaddel ahorro.
• Avanzar en una mayor coordinación de una po lítica co mún europea deinmigración.
• Incorporar una mayor eficiencia ycooperación entre las Administraciones.
DI Seguimiento yevaluación
L a Comisión resalta la importancia
del diálogo con los agentes sociales yeconómicos para el mejor desarroll ode las recomendaciones contenidas eneste informe. de las que se dará traslado a aquéllos.
La Comisión considera oportuno queel Congreso de los Diputados proceda,transcurrido s al menos cinco años. auna revisión general del grado de cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el mismo, mediante instrumentos parl amentarios específico spara ello.
En este sentido, dada la relevanciafutura de los fenómenos asociados alenvejecimiento de la población
y, en especial, su incidencia en lossistemas de pensiones, la Comi siónconsidera adecuado que, tanto por elGobierno como por el Parlamento, sehabiliten instrumentos de carácter permanente que evalúen la evolución delas magnitudes y variables que influi rán en aquéllos. •
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IIl~OO~ DE SEGURIDAD SOC iAl
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ACTUAL DAD LEG SLATIVAyJUR SPRUDENCIAL
SENTENCIA 125/2003, DE 19 DE JUNIO DE 2003. CUESTiÓN
DE INCONSTITUCIONALlDAD 5105/97 . PLANTEADA POR LA
SALA DE LO SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DEL PAís VASCO SOBRE LA DISPOSICiÓN ADICIONAL
DÉCIMA, REGLA QUINTA, DE LA LEY 30/1981, DE 7 DE JULIO,
REGULADORA DE LAS FORMAS DE MATRIMONIO Y DEL
PROCEDIMIENTO A SEGUIR EN LAS CAUSAS DE NULIDAD,
SEPARACiÓN Y DIVORCIO . VULNERACiÓN DEL DERECHO A
LA IGUALDAD EN LA LEY: PÉRDIDA DE LA PENSiÓN DE
VIUDEDAD POR CONVIVENCIA MARITAL. NULIDAD DEL
PRECEPTO ESTATAL.
Fundamentos JurídicosSexto: Este Tribunal ha venido
considerando que las diferenciaci ones entre categorías de personas queun texto legal toma en consideraciónno carecen de fundamento razonable,de suerte que e l legislador es libre deestablecer respecto de cada una deellas regímenes jurídicos diferencia -
dos. No obstante , co mo se ñalara laTC S 39/1992, de 30 Mar., FJ 8, dicha so lución no puede aplicarse demanera automática a todos los supuestos de conc urrencia de puntosdispares en distintos regímenes jurídicos, porqu e ello equivaldría a dejaral arbitrio de l legis lador o del Gobierno la eficacia del principio deiguald ad en la Ley, mediante el sim-
pie procedimi ento de crear sistemaslegales distintos , justifi cando tratamientos diferentes, aunque no concurriesen otras razones sustantivas (TCSS 39/1992, de 30 Ma r., FJ 8;268/1993, de 20 Sep. , FJ 2;377/1 993 , de 20 Dic., FJ 3 Y29 1/1994, de 27 Oct., FJ 4). El anterior criterio, sin desvirtuar el reiteradamente sentado por el Tribunal, per-
oo~oo~ D E SEG U RI DA D SOC IAL
mite excepcionalmente trascender enalgún caso singular el mero aspectoformal de la di vers idad de orde namientos, si la m isma notoriamenteca rece en algún punto de diferenc iasrea les objetivas que funden la distinción, para fundamentar la razonabili dad y obje tiv idad de la diferencia(TC S 184/1993, de 3 1 May. , FJ 2).En el presente caso es evidente quedentro del grupo normativo aplicablea las pensiones de viud edad cabeapreciar la existencia de dos regímenes jurídicos di ferenciados, constituidos, uno, por la regulación contenida en la disposición adicio naldécim a de la L 30/ 198 1, de 7 Jul., porla que se modifica la regulación delmatrimonio y se determina el procedimiento a seguir en las causas de nulidad, separación y divorcio, y, otro,el que cabría calificar como "régimencomún" es tablec ido por e l arto 160LSS/1974, que constituye una regulación autónoma y diferenc iada de lprimero, aplicando al presente casoel canon de enj uic iamiento antesapuntado . Se trata de es te modo deconstatar la relevancia constitucionalde la distinta incidencia que el legislador asigna en materia de pensión deviudedad a la convivencia more uxorio de su titular con otra persona distint a al sujeto que la generó, en función del estado civil que existía entreel beneficiario y causante en la fechade fallecimiento de este último.
Se hace necesario precisar que lapresunta lesión constitucional aprec iada por la Sal a que prop one lacuestión, a la que estrictamente debemos ceñirnos, no estriba en la configuració n de la convi vencia moreuxorio como causa extintiva de lapensión, sino en su desigual manejoO ap licación por e l legis lador an tedos pen siones de viudeda d, qu e nosolo reconocen una identidad de presupuestos, sino una misma e idénticafinalidad en el sistema de SeguridadSocial. Como se ocupa de señalar ensu auto de planteamiento el TS J, noresulta determinante para la resoluc ión de l caso la cuestión rel ati va aque la mera convivencia more uxoriono permi te generar pensión de viudedad una vez que la TC S 184/1 990,de 15 Nov ., declaró la conformida dconstitucional de la norma primera
de la disp. adic, 10.' de la L 30/ 198 1,que exige el matrimonio para el devengo de la pensión de viudedad . Yello es as í en la med ida en que la situación de quien, teniendo su matrimonio anulado o estando divorciadoo separado legalmente, se ve privadode su pensión por conviv ir con otrapersona, sin obtener a cambio nuevaviudedad cuando és ta fallezca, no resulta distinta en sus efectos j urídicosa la que se produce en e l caso dequien, sin estar divorci ado o separado previamente, convive extrarna trim onialmente con otra persona ysin embargo no devenga viudedad.
Procede en este punto analizar si eldistinto régimen j urídico que en relación a la ex tinc ión de la pen sión deviudedad se contiene en la norma S.ílde la disp. adic. 10.' de la L 30/ 198 1,en relación con el es tablec ido por e larl. 160 LSS , se funda e n una diferencia real que justifique la razonabilidad y objetividad de l distinto tratamiento j urídico. Es evidente que laregulación antes descrit a conduce,como hem os dicho, a la aplicación denormativas distintas para regular unmismo tipo de pensiones: la LSS de1974 para los viudo s stricto sens uconviv ientes con el causante en elmomento de la muerte de éste (independientemente de que lo sean de uncausante que hubiera contraído unúnico matrimonio con dicho viudo, oque hubiere contraído matrimoniosanteriores extinguidos por divorcio) ,y la L 30/198 1 para los cónyuges de lcausante cuyos matr imoni os se hubieran extinguido por divorcio asícomo los legalmente separados deaquél. Y es evi dente tam bién que ladiferencia entre los regímenes ci tados conduce a que una misma situación de hecho (la convivencia moreuxorio del t itular de la pensión deviudedad) , en la que pueden encontrarse los diferentes beneficia rios,opera como causa extintiva de la pens ión en unos casos (en los de l cónyuge separado y en los de cónyugesdivorciados) y no en otros (en los deviudos no separados, lo sean de unmatrimonio único del causante, y portanto sin concurrencia en el disfrutede la pensión con otros beneficiadores, o lo sean de un matrimonio delcausante al que precedieron otros ex-
tinguidos por divorcio).
La constatación de un panorama dedesigualdad resulta evidente. U navez que a todos los cónyuges sin distinción se les otorga el derecho a lapensión de viudedad, la pensión deviude da d qued a co ncebida co moúnica pensión repart ida entre todoslos có ny uges supérs tites, por lo quees evidente que no puede considerarse constitucionalmente admisibleque la concreta causa de extinción dela pensión por convive ncia moreuxorio pueda aplicarse en unos casosy no en otros. Como pone de relieveel auto de planteamiento de la presente cuestión de inconst itucionali dad, si la convivencia more uxoriocon una persona con la que no existevínculo conyugal es perfectamentelícita en el marco de nuestro ordenamiento legal, de este hecho lícito nopuede deducirse la privación de unapensión de viudedad, cuando tal medida no guarda relación alguna con lafinalidad que persigue la ley al acordar su establecimiento, máxi mecuando sólo en loscasos concretosdecónyuges con matrimonio anulado,divorciados o separados opera estacircunstancia como causa legal deextinción de la pensión, sin queexista j ustificación razonable que expl iq ue ese dife re nte trato legal conrespecto al có nyuge viudo.
A lo anterior debe añadirse que ladiferencia de trato que se introducepor la norma cuestionada entre unasy otras personas que estuvieron unidas con el causante por un vínculoconyugal no obedece a ninguna razón relacionada con la propia esenciao fundamento actual de la pen sión deviudedad, sino que corresponde acausas totalmente ajenas, que no sonotras sino el distinto estado civil derivado de la relación que mantenía conel causante la persona que tiene lacondición de titular de la misma, factor éste de diferenciación que, almargen de no reunir la cualidad deelemento razonable y constitucionalmente exigible para descartar la discriminación ante supuestos de hechoque reciben diferente trato legal, conlleva, en última instancia, una directavulnerac ión de l art. 14 CE, y en particular de la prohibición de discrim i-
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[!J~I!J~ DE SEGU RIDAD SOCIAL
nación en función de "cualquier otracondición o circunstancia personal osoc ial" a la que aquel precept o se refiere.
Como señalara la TC S 177/1993,de 3 1 M ay ., FJ 2 , "e l prin cipi o deigua lda d no pro híbe al legi sl ad orcualquier desigualdad de trato, sinosólo aque llas desigu ald ades que resulten artificio sas o injustificadas porno venir fundadas en criterios obje tivos sufic ienteme nte razo nables deacuerdo co n criterios o juicios de valor ge neralmente aceptados". De estemodo, dad a la unid ad de la pensión ,en los supuestos examinados la dife-
renciaci6n legal, al establecer dossistemas de ex tinció n distintos, incurre en una discriminación prohibidapor e l art. 14 CE, carec iendo de laobjetividad, suficiencia y razo nabilidad req uerida por nuestra do ct rina ,por lo que cabe decl arar la reclamadainco nst itucio na lidad de la norma 5.!!de la disp. adic. 10.' de la L 30/198 1,de 7 Jul., en su referencia a la concreta causa de extinción establecidaen e l art. 101 del CC de "vivir rnar italme nte con otra persona".
Fallo
En atenció n a todo lo expues to, el
Comentario
TC , por la autoridad que le confierela CE,
Ha dec id ido
Estimar la cuestión de inconstitucionalidad y, en su virtud:
Declarar la inconstitucionalidadde la norma 5. a de la disp. adic. 10.a
de la L 30/198 1, de 7 Iul. en su ref erencia a la concreta causa de extinción establecida en el arto101 delce de "vivir maritalmente COll otrapersona".
Madrid, 19 ju nio 200 3.
76 La Sentenc ia I¿5 /¿UU:J, de 1Yde JUniO, del TrIbunal Constitucional, viene a declarar la inco nstituc ionalidad de la regla 5' de la disposic ión ad iciona l 10' de la Ley 13/1981 , por laque se modifican las reglas del matrimonio en
e l Código Civil y se de te rm ina el procedimient o a seguir en las causas de nulidad. separación o divorcio .
Dicha disposición es tablecía que los efectos derivados de los apartados anteriores (referentes a supuestosde se parac ión o di vorci o) quedarían s in efecto encuanto al có nyuge en los supues tos del art. 101 del Código Civil.
Ello suponía que la pens ión de viudedad, cuando hubiera mediado separación o divorcio , se ex tinguiría, entre otras causas, por convivencia more uxorio del pensionista.
Administrativa me nte tambi én se aplicaba es te supuesto de ex tinc ión de la pensión de viudedad, aunqueno hubiese habido separación o divorcio previos, hastaque el Tribunal Supremo. en unificación de doctrina,entendió que la regla 5' de la disposición adicional 10'de la Ley 13/1981, sólo se refería a quién habiend o sidocó nyuge de la persona fallecid a, se había se parado o divo rciado de ella.
Por tanto , en el momento de emisión de la sentencia lacausa de extinc ión de la pensión de viudedad por co nvivencia marital s6lo se aplicaba a estos últimos supuestos.
El T ribunal Constituc iona l ha venido a destacar lafalta de objetividad, suficiencia y razon abilidad de es ta
dtrerencia de trato , y por ello , declara mconsntucionalla referida regla.
Es c ierto que di cha regla en rea lidad es tá derogadaforma lmen te por la Ley 24/200 1, de 27 de diciembre,que la incorp oró como nO. 3 al art. 174 del Tex to Refundido de la Ley Ge neral de la Seguridad Soc ial.
Pero, el Tribunal Constituc iona l, ju stifi ca la dec laració n de incon stitu cionalidad efectuada porque en que elcaso enjuiciado el fallec imiento del causante se produjoen 1992 , cuando ni siquiera se había publicado el Tex toRefundido de la vigente Ley Ge neral de la SeguridadSocial, ap roba do por e l Real Decre to Le gis lativo1/1994 , de 20 de junio.
La cuestión que se ha planteado tras la sentencia esqué oc urre con e l nO. 3 del art. 174 de la Ley Ge neral dela Seguridad Social que, como se ha indicado , reproduce materi almente la repetida regla 5' de la d isposición adic iona l 10' de la Ley 13/1981.
Aunque el Tribunal Constitucional no ha hecho unadec laración expresa de inconsti tucionalidad de dichoprecepto, e l Instituto Nac ional de la Seg uridad Social haadoptado el criterio de no co nsiderar la co nvivencia marital co mo causa de ex tinción de la pensión de viudedad, con independencia de que hubiera o no mediadoseparación, divorcio O nulidad.
(Por razones de extensión de la sentencia se ha decidido reproducir en es tas páginas, íntegramente, el últim o de los fundamentos jurídicos y el fallo de la sentencia).•
Madrid , 13 de octubre de 2003.
[!]~~~ DE SEGURIDAD SOC IA L
INTERNAC üNAlALEMANIA
El sistema alemán de pensionesestá siendo sometido a unproceso de estudio y revisióncon el fin deencontraruna reformaque permita su continuidad, sin aumentar en excesolas contribuciones de empresarios, pensionistas y trabajadores y que, a su vez, asegure unas pensiones de vejezque eviten la pobreza.El GobiernoFederal está trabajando para encontrar nuevasvías de recorte de gastos y en ajustar, al máximo, las cotizaciones y la revalorización anual de las pensiones. La Ministra de Asuntos Sociales pretende conseguir 1.000 millones de euros aumentando la contribución de lospensionistas, en tres puntos, al seguro de enfermedad, yobtener otros 1.000 millones del recorte de un 0,5% en lafórmulade revalorización de pensiones; además, considerapracticable al aumento legal de la edad de jubilación. Conello se conseguiria una reducción importante en la subvención estatal al seguro,a lavezquese intentaría mantener lacotizaciónen el 19,5% actual; porcontra, laspensiones netasdisminuirian en 2004.
Estas propuestasdel Gobiernose basan en los pronósticosrealizados sobre la evolucióndel crecimiento económico, elempleoy los salarios; sin embargo muchos expertos consideran esos planteamientos demasiado optimistas y caiculan que las cotizaciones pueden aumentar hasta el 20%.
FRANCIA
El Gobierno francés ha sacado adelante una reforma de lajubilación, a pesar de lasposturas en contra de laoposicióny de los sindicatos, y de lasmasivas protestas ciudadanasllevadas a cabo en los meses de mayo y junio. El presidente Chirac afirmó que la reforma era urgente y justa; urgente porque sin ella las pensiones no se podrán financiara causa del número creciente de jubilados, y justa porquegarantiza la pensión a todos los franceses y mejorae! nivelde las másbajas.
Los Sindicatos no lograron que se incluyeran sus peticionesen el proyecto de ley, entre ellas, el reconocimientodelos trabajos socialescomo periodos cotizados, ni quesesuprimieran artículos, comoel 80, relativoal ahorro-jubilación,en el que la Confederación Francesa de Trabajadores Cristianos (CFTCl ve un camino disfrazado a laspensiones porcapitalización. Por su parte, losgrupos de oposición políticaen la Asamblea Nacional presentaron alrededor de 11 .000enmiendas, intentando obstaculizar la adopción de la reforma y 1.000 más en el Senado. De entre todas las enmiendas se destacan dosbastante significativas que pasaron al texto definitivo: la posibilidad de jubilarse antes delos 60 años, para las personas de vida laboral muy larga, yla creación de un establecimiento público para asegurar latransparencia y eficacia de lagestión de las pensiones civiles y militares. Al final, el Gobierno sacó adelante su pro-
yecto de ley en el que se reafirma laopción del sistema porreparto y prolonga la duración del período de cotización,para todos, en el 2012.
BRASIL
La reforma de las pensiones en Brasil, presentada por elGobierno, ha recibido la oposición frontal de los funcionarios públicos y, principalmente, los del sector judicial. Elproyecto de reforma tieneel objetivo de lograr un régimenbásico, público y universal para todos los brasileños yquiere acabar con las prerrogativas de los funcionarios, esdecir, el salario integro y la paridad (recibir los mismos reajustes que los funcionarios en activo). Sin embargo, lafuerte oposición del sector ha obligado al Gobierno a cambiar la propuesta original, diferenciando entre los funcionarios actuales y los futuros y a mantener ciertos derechosadquiridos a los queya están trabajando. Los que se incorporen después verán aumentada la edadde jubilación a los65años, para los hombres, y 60 para lasmujeresy las nue-vas pensiones estarán exentas de contribución hasta los 772.400 reales; sobre ese valor habrá un descuento del 50%.
ITALIA
Continúa el debate sobre la reforma de las pensiones enItalia, debate que está suponiendoun enfrentamiento Gobierno-Sindicatos. Los técnicos del Ministerio de Economiay los de Presidencia han preparado un plan de posibles medidas entre las que figuran: extensión del sistema de cálculo contributivo, en forma de prorrata, a quienes tenganhasta 30 años de cotización (para el resto se aplica el sistema mixto): impuesto de solidaridad basado en la detracción del 2% sobre la parte de pensión que excede los73.000 euros; recortes en lasrentas para evitar jubilacionesanticipadas y aumento hasta 40 años de cotización , en el2008, paraacceder a la pensión. Los sindicatos se oponenrotundamente a los recortes en las rentas de las jubilaciones anticipadas y el Gobierno entiende que, aunque setratade unmomentodifícilpara laeconomíay es necesarioagilizar la reforma de las pensiones, es preciso contar conlos interlocutores sociales para llevarlaa cabo.
SUIZA
La reforma de los seguros de vejez y supervivencia e invalidez, propuesta por el Ministro del Interior, dista de sersuficiente para resolverlosproblemas actuales. Seq ún losúltimos datos se necesitan ingresos adicionales que seesperan obtener del aumento de la edad de jubilación (66añospara el 2015 y 67 en el 20251 . En la reforma del seguro de invalidez, el Ministro propone la introducción depensiones por tiempo limitado y graduales, para fomentar
[!]~~~ DE SEGUR IDAD SOCIAL
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la inserción en el mercado laboral. Las pensionescomplementarias también deben de ser reformadas y la propuesta gubernamental apunta a la reducción del interésmínimo que las instituciones de previsión ofrecen a losfondos de pensiones obligatorios, y la autorización paraestablecer cotizaciones extraord inarias en aquellas cajascon dificultades, de forma que los pensionistas contribuyan a sanear la caja que les paga la pensión complementaria. Las críticas a las reformas del Gobierno se centran,principalmente, en rechazar el aumento de edad de jubilación y en criticar la idea de involucrar a los pensionistaspara reflotar las cajas .
PAISES BAJOS
Este añosehananunciado nuevos recortes enla protecciónsocial holandesa. El nuevo Gobierno, formado en mayo, haanunciado las sigu ientes medidas: reducira la mitad laduraciónde la prestación pordesempleo, incrementarel númerode trabajadores en activo, prolongar la vida laboral de losque ya están trabajando, aumentar la contribución de losmayores que reciban una pensión alta, endurecer las condiciones para obtener la prestación de incapacidad laboral delarga duración, reducir a la mitad(2,5 años) el tiempoqueunparado involuntario percibirá la prestación pordesempleo eimpedir que los ayuntamientos abonen cantidades complementarias a los queperciben prestaciones socia les. Con todas estas medidas el Gobierno quiere ahorrar una cant idadde 15.000 millones de euros.
CANADA
En el sector de previsión canadiense, los planesde pensiones privados se encuentran en situación de riesgo. Noexiste garantía total de que los trabajadores reciban lasprestaciones de los fondos de pensiones de empresa, segúnadvierte la Oficina Federal deSupervisión, quecontrolaunos 1.200 planes. De los supervisados el pasado año, 177no estaban suficientemente financiados y, de ellos 12, habían dejado de recibir la participación empresarial. Esta situación se debe, en gran medida, al empeoramiento de laeconomía con tres años segu idos de pérdidas bursátiles ya una falta de control por parte del Gobierno.
AUSTRIA
El Consejo de Ministros ha aprobado la reforma de las pensiones en la que se anuncian modificaciones importantespara acceder a la prestación porvejez, tanto en el régimengeneral como en el de funcionarios. En primer lugar, se hadecidido aumentar el período de referencia paradetermina rla base regu ladora. Actualmente se tienen en consideración los 15 años cotizados más favorables, pero en el futuro se tendrán en cuenta las cotizaciones efectuadas durante 40 años. En segundo lugar, t ienden adesaparecer laspensiones anticipadas poracreditar un largo período de cotización, de forma queen el 2009 ya no se reconocerán estas pensiones. Por último, se va a incrementar la edad dejubilación pasando a ser, en el 2007 de 56,5 y 61 ,5, paramujeresy hombres, respectivamente.
MEJICO
Según un estudio del director del Centro de Estudios de laPoblación de la UDG, el sistema mejicano de pensiones nopodráhacer frente a las demandas delos jubiladosdentro de50 años, sa lvo que, desde ahora, la economía mejicanacrezca al 5% anual de forma sostenida. Las Admínístradorasde Fondos para el Retiro (AFOREI no tienen dinero físicamenteporque lo depositan en fondos de inversión que, a suvez, se invierte en empresas que generan empleos y crecimiento económico; por eso el dinero está invertido en bienes tísicos, no líquidos, y cuando la gente demande su pensión se necesitará liquidez que, por las característicaseconómicas y demográficas de Méjico, será difícil de obtener. Según el Consejo Nacional de Población, actualmente,porcada 15adultos enedad de trabajar, hay unmayor de 65años, mientras queen 2050, porcada 15adultos quetrabajen, habrá nueve personas de la tercera edad. Además,cuando las AFORE retíren sus inversiones de las empresaspara pagar a los jubilados, éstas tendrán menos capacidad degenerar empleo y actividad económica, en un entorno conmenos gente en edad de trabajar y más pensionistas.
REINO UNIDO
Elportavoz delPartido Conservador, enmatería deseguridadsocial, David Willets, ha puesto en duda la credibilidad delmensaje tranquilizador que el Gobierno está tratando de hacer llegar a la opiniónpúblíca, en relación con el futuro de laspensiones. En su opinión, no está en absoluto garantizadoque el gasto en pensiones públicas pueda mantenerse enlos próximos cincuenta años, a los niveles actuales, por loque propone que se exploren fórmulas para incrementar elvalor relativo de la pensión básicaestatal, hoymuyreducido.El Gobierno, por su parte, ha anunciado su intención de darmayores garantías de solvencia a los fondos de pensionesocupacionales, muchos de los cuales se han declarado enquiebra como consecuencia de la crisis bursátil. Esta propuesta implica estrechar el cerco de las responsabilidadessobre las empresas que administran talesfondos y crear unfondo de reaseguración para proteger losderechos de losfuturos pensionistas, en el caso de quiebra o insolvencia. Esteanuncio ha sidomuybien acogidoporla Confederaciónde laIndustria Britán ica, pero no así por las grandes compañíasaseguradoras, que demandan que el Gobierno se conviertaen el último garante de la seguridad de losfondos.
BELGICA
El Parlamento belga ha adoptado la Ley "Vandenbroucke"sobre la reforma de las pensiones complementariasde jubilación. Esta reforma permite establecer planes depensionesa nivel sectorial, negociados en el marco de los convenioscolectivos de trabajo. Impone a los planes de pensiones unrendimiento mín imo de un 3,25%, lo que representa unaventaja considerable en un período críticode repliegue de labolsa. También convierte a las pensiones sectoriales en unamateria totalmente paritaria, ofreciendo a los representantes delos trabajadores una verdadera competenciaen materia de decisión. Por último, exime a losplanes de pensionesde latasa de los seguros (4,4%1 y los importes abonados enesteconcepto están excluidos de la norma salarial.
[!]~[!I~ DE SEGUR I DA D SOCIA L
INSTITUCIONALI
LA TESORERIA GENERAL DE LA.SEGURIDADSOCIAL CUMPLE 25 ANOS
Fernando Cassett á. secre taria de Estado de fa Seguridad Social y Franci sco Gomer Ferreiro, director general de la Tesorería .
La Tesorería Gen eral de la Seguridad Social acaba de cumplir su veinticincoaniversario. Fue creada por el Real Decreto 231811978, de 15 de septiembre conel obj eto de asegurar uua gestión unificada de todos los recursos financieros.Esta conmemoraci án se celebró con un acto, que tuvo lugar en el Palacio deCongresos de Ma drid, el pasado 13 de octubre y qu e contó con la presencia delministro de Trabajo y Asuntos Sociales y Portavoz del Gobierno, Eduardo Zaplana, del secretario de Estado de la Seguridad Social, Fernando Castelló y todos los altos cargos del Departamento.
dad Rey Juan Carlos.
En ambas mesas, moderadas por eldirector general de la T esorería, Francisco Gómez Ferre iro, se analizó laevolución experimentada por la T esorería Gen eral de la Segurida d So c ia ldurante estos últimos veinticinco años,así como su configuración como unnuevo y moderno modelo organi zativo, que es referencia para otros organismos.
E l acto fue c lausurado por e l titu lardel departamento de Trabajo y AsuntosSociales, Eduardo Zaplana, quien trasrecordar el buen momento por el queatraviesa la Seguridad Social, felicitó alos funcionarios de la T esorería por elesfuerzo y buen trabajo que realizan.
Mejorando el presente, 79asegurando el futuro
Este ha sido el lema e legido por laTesorería General de la Seguridad Social para celebrar su XXV aniversario.Creada el 15 de septiembre por RealDecreto Ley, es un servicio común dela Segu ridad Soc ial, tutelado por el ministerio de Trabajo y A suntos Sociales,con personalidad jurídica propi a,donde por aplicación de los principio sde solidaridad financiera y caj a única,se unif ican todos los recursos económicos y la administració n financieradel sistema de Seguridad Social.
En la actualidad cuenta con más de14.000 empleados di st ribuidos ent relos servicios centrales y las 52 direcciones provinciales, de las que dependen 236 administrac iones y 27 1 unidades de recaudación ejecutiva.
Según explica Francisco Góm ez Ferreiro, director general de la Te sorería"el objetivo prioritario hoy es solucionar las necesidades de empresarios ytrabajadores, faci litándo les las gestiones y anticipándo nos, en la medida delo posible, a alguna de sus demandas.Para ello, se invierte en oficinas másmodernas y accesibles y en nuevas tecnologías que nos permit en acercarnosal ciudadano a través de nuevos canales como Internet".•
gio: Francisco P érez de los Cobos, dela Univers ida d Autónoma de Ba rcelona; A lfredo Montoya Melgar, de laUniversidad Complutense de Madr id yA ntonio V. Sempere, de la Universi-
Eduardo Zaplana, ministro de Trabajo yAsulltos Sociales.
Durante la jornada se celebraron dosmesas redondas. En las primera participaron los directores generales de laSeguridad Social: Rafae l Mateos Ca ITaSCO, del INSS ; María Ant oni a Lucena , del ISM ; José Lui s Gómez Calcerrada, de Ordenación Económica dela Seg uridad Social y Antonio Fern ández Huerta, de la Intervención General,quienes comentaron las relacio nes desus respectivos organismos con la T esorería General.
En la segunda intervini eron catedráticos de Derecho de l Trabajo y la Seguridad So c ial de reconocido presti-
El ac to de celebrac ió n de lXXV aniversario de la creación de la Tesorería Ge neral de la Seguridad Soci alfue inaugurado por el se
cretario de Estado de la Seguridad Soc ia l, Ferna ndo Castelló , acomp añadodel director general de la Tesorería,Francisco Gómez Ferreiro.
[!][-ºJOO[-ºJ DE SEG UR ID AD SOC IA L
oo~oo~ DE SEGU RI DA D SO CIA L
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LIBROS
"PROVISiÓN DEPUESTOS DE TRABAJOEN LA .ADMINISTRACIONPÚBLICA
Autor: Juan B. Lorenzo deMembiela
Edita : Aranzadi
Como reza su subtitulo, la obra quepresentamos consti tuye un estud ionormativo, jurisprudencial y doctr inalacerca de la provisión de puestos detrabajo en la Admi nistración pública.Cabría añadir que es un estudio muyexhaust ivo. Un estudio agotador . Ellector puede confiar que en esta obraestá recogido, analizado y ubicado deuna forma sistemática todo lo que lanormat iva estatal, legal y reglamentaria, dispone al respecto. También la interpretación y aplicación que en autos ysentencias hacena diario los tribunaleseuropeo, constitucional, supremo y superiores de just icia, convenientemente referenciadas parafacilitar su lecalización en los repertorios habituales.
El autor incluso hace alarde en sutrabajo del manejo de otras fuentes notan vistosas, como son los acuerdos ydictámenes de la Comisión Superiorde Personal y otros órganos consultivos de las Administraciones Públicas,a menudo desprec iadas en los est udios académicos. Estos raravez entrantan a fondo en las cuestiones puntuales y concretas, de menor alcance dogmático, lo que no significa que carezcan de relevancia jurldica. Sobre tododesde la perspect iva indiv idual. Sucede además que, al ser la función pública un colec tivo millonario en número, su alcance se multiplica. Dichasfuentes , sin serlo del Derecho, deciden o condicionan en la práctica y demanera inmediata la carrera de milesde funcionarios. El parecer de estos organismos , sin ser la últ ima palabra,merece ser conocido por obvias razones. Una ya de por suficiente es queref leja el punto de vista int erno de
AGENDAquien dir ige la Adm inistración y, a lapost re del Gobierno, respecto de innumerables incidencias generales e individuales que surgen de la gestión cotidiana y no siempre llegan hasta lostribunales. Estas decisiones concretasy no los grandilocuentes discursosson los que realmente definen una política de persona l. Es de agradecer,pues, que el autor se haya tomadoademás la molest ia de trascribirlos, almenos de manera fragmentaria, en unordenado Anexo documental.
Juan B. Lorenzo de Membiela sedoctoró recientemente por la Universidad de Valencia. A la especializaciónadquirida con este motivo en el Derecho procesal laboral, une su condición
de experto conocedor de la Adm inistración Pública y, en part icular, de laSeguridad Social. Primero como funcionario superior y actualmente comodirector provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social deAlbacete . El autor conoce bien, portanto, el complejo mundo de relaciones sobre las que versa este libro, enla doble perspectiva técnico-jurídica ypolítico-gerencial. Ello se refleja claramente en esta obra y en otros libros yarticulas precedentes, dedicados a lafunción pública.
En el que ahora comentamos, Lorenzo de Membiela evidencia su preocupación por la honest idad técnica,
profesional y política que debe guiar laactua ción de los responsables de lagestión pública. Y, de otro lado, la necesidad de incorporar nuevas estrategias organizativas que conduzcan a unsistema de excelencia administrativa,de calidad tota l de la Adm inistración,centrando su reflexión en el elementopersonal. Una y otra cosa deben responder, según el autor, a un principio,el de eficacia, establecido como nortede la organización administ rat iva ennuestra Constituc ión.
La extensión de contenidos quetiene el libro, su análisis infatigable detodos los pormenores que cada una delas modalidades de provisión de puestos de t rabajo en la Adm inist raciónpueda dar de sí, no permite resumir locabalmente . Diremos solo que se divide en diez capítulos: el concurso, elconcurso especifico , la libre designación, la redistribu ción de efectivos laasignac ión de efectivos, la comisiónde servicios, atribución tempora l defunciones, la permuta, la movilidad porcambio de adscripción de puestos detrabajo y la adscripción provisional. Encada uno de ellos se desgranan, conun esmero rayano en la filigrana, las incidencias que la rica experiencia de laAdm inistración española ha propiciado en los últimos años.
La consulta rápida y fiable del Iíbrose facilita enormemente con un sumario igualmente exhaustivo y dos cuidados indices: analítico y cronológico dedisposiciones citadas.
Se trata, en suma, de una obra fiel asus pretens iones, que cumple religiosamente con lo que promete . Ese ejercicio de honest idad intelectual reflejauna sola de las muchas virtudes personales del autor. Estamos seguros queel lector podrá así apreciarlo, tanto sies el estudioso que busca un conocimiento profundo y completo de estamateria como si se acerca al mismocon un afán práctico, para resolver problemas más inmediatos de la vida admin istrativa . Incluso si estuviera animado a cons ultar por un móvi lpersonal. Muy dif icil será que en estelibro no halle la respuesta o, al menos,una orientación atinada. •
Francisco Delgado Piqueras
,
RESUMENESEN ESTA PÁGINASE RECOGEN l OS RESÚMENES DE l OS ARTíCULOS
PUBLICADOS EN El N28-9 DENUESTRA REVISTA
Manuel AlonsoOlea
lA DESCENTRALIZACiÓN DE lAS pOLíTICAS DE LAPROTECCiÓN SOCIAL EN LA CONSTITUCiÓN
ESPAÑOLA Y EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMíA
Foro SS n2 8/9 (abr. 2003), p. 4-7
Planteamiento de las competencias que la Constitución españolaotorgaal Estado y a lascomunidades Autónomas,en materia de Seguridad Social. A partir de lo que se recogeen los articulas 148.1 y149.1 de la norma constitucional. se ha ido elaborando la normativacorrespondiente a la asistencia social y a la sanidade higiene, en elámbito autonómico. y laque contempla las bases y coordinación generalde la sanidady la legislación básica y régimen económico de laseguridad social. en el marco nacional. Las Comunidades Autónomas deben asumir la asistencia social que queda fuera del ámbitoestatal, es decir, las rentas de inserción y las medidas contra la pobreza, siempre que no rompan el principio de igualdad.
Steven VansteenkisteDESCENTRALlZACION DE LA PROTECCION SOCIAL:
SEGUROS DE DESEMPLEO Y PENSIONES DE VEJEZ ENLOS ESTADOS FEDERALES
Foro SS n2 8/9 (abr. 2003), p. 8-15
El estado de la cuestión sobre la descentralización de los segurosde desempleo y las pensiones de vejez en Bélgica, Canadá, Alemania,Suizay Estados Unidos. Para cada uno de esos países el autor expone las competencias, tanto de los gobiernoscentrales como de losregionales, haciendo referenciaa su origen y así se observa que, enlos países con un claro origen federal (Canadá. Suizay Estados Unidos). la protección social suele tener un mayor peso en los órganosregionales y locales, mientrasque en aquéllosen los que laprotecciónsocial precedió al federalismo (Bélgica, Alemania y España), estascompetenciascorresponden a los gobiernos centrales. En el casodela Unión Europea la política social es casi exclusiva de los Estadosmiembros aunque, según el autor, la separación entre política económica, en su mayorparte en manos de la Unión. y políticasocial. serádifícil de mantener por un largoperíodo.
Edoardo Ales
LA DESCENTRALlZACION DE LA ASISTENCIASANITARIA y DE LOS SERVICIOS SOCIALES PARA LASPERSONAS y LA FAMILIAS: LA EXPERIENCIA ITALIANA
Foro SS n2 8/9 (abr. 2003), p. 16-27
l a asistencia sanitariay los serviciossociales en Italia se han reformado, en los últimos cinco años, hacia la descentralización, primeroadministrativay despuéslegislativa, tras el nuevoordenamiento constitucional. la ley reconoce una función principal a los municipios y asus asociaciones, apoyadas por las regionesy el Estado, mientrasquesólo atribuye a lasprovincias funciones marginales. También se haestablecido el nivelde distrito paralos serviciosde asistencia primariarelativosa lasactividadessanitarias y sociosanitarias, todo ello inspiradoen el principio de subsidiariedad. Sin embargo. el sistema italiano deSeguridad Social está sujeto al principio de unidad cualitativa, que impone al Estado determinar los niveles esenciales de las prestacionesconcernientes a los derechosciviles y socialesque debenser garanti·zados en todo el territorio nacional.
Emilio Palomo BaldaDESCENTRALlZACION DE LA PROTECCION SOCIAL EN
ESPAÑA: PENSIONES Y PRESTACIONES DEDESEMPLEO
Foro SS n2 8/9 labr. 2003), p. 28-38la protección social pública recae conjuntamente en el Estado y
las Comunidades Autónomas, sin excluir a las entidades locales,aunqueesta participación no es equitativa; de hecho y. en materiade pensiones. las Autonomíassólo cuentancon la gestión de las nocontributivas. la cooperación que se persigue en el reparto de comopetencias intenta evitar que se rompan los principios de igualdad ysolidaridad, de ahí los conflictos de constitucionalidad presentadosante la concesión de un complemento a las pensiones no contributivasde jubilación e invalidez en Andalucía. Laaprobación de este Decreto ha suscitado un debate sobre la frontera entre Seguridad Social y Asistencia Socia l. así como sobre la insuficiente cuantía deestas pensiones y la necesidad de que se aumenten por parte delEstado.
Miguel Rodriguez-Piñero y Bravo-FerrerSEGURIDAD SOCIAL y ASISTENCIA SOCIAL EN EL
MARCO DE LADESCENTRALlZACION DE LAPOLlTICADE PROTECCIONSOCIAL: EMPLEABILlDAD y ACCESO
A LA FORMACIONForo SS n28/9 labr. 2003), p. 39-51
El concepto tradicional de Seguridad Social ha cambiado por el deprotección social. término más amplioy genérico, en el que se acentúan los elementos asistenciales del sistema y obligaa unacoordinación con laspolíticas económica y de empleo. En España. las fronterasde este nuevo concepto de Seguridad Social, frente al de asistenciasocial, no están perfectamente delimitadasy de ahí los problemascompetencialesentre el Estado y lasComunidadesAutónomas. A ellose han sumado los cambios en las estructuras y políticas familiaresyen la nuevarelación existente entre la asistenciasanitaria,como prestación de la Seguridad Social, y la genérica protección de la salud a todos los ciudadanos. Es por ésto por lo que se debe llegar a una coordinación entre el sistema prestacional de la Seguridad Social y lossistemasasistenciales de las ComunidadesAutónomas.
Antonio Ojeda AvilésSOBRE EL CONCEPTO DE ASISTENCIA SOCIAL y ELPRINCIPIO DE CAJA UNICA EN LA DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE PROTECCION SOCIAL
Foro SS n' 8/9 (abr. 2003), p. 52-61
Consideracionesa la situaciónactual del reparto de competencias.en materiade Seguridad Social. entre el Estado y lasComunidadesAutónomas. Sonvarias las cuestiones que se plantean sobredichorepartoy ni la Constitución ni la legislación de la Seguridad Social. nilas sentenciasdel Tribunal Constitucionalhandelimitado claramentelas competencias. ast como tampoco han aclarado la diferencia entre Asistencia Social y Seguridad Social. Un tema especialmente espinoso es el del régimen económicodel sistema sobre el que se recogen opiniones de diversos autores. Enel último punto del articulose propone una distribución de competencias en esta materia, basadaen la coordinación Estado-Autonomías y en la inspección de lagestión y los servicios.
81
[!]~OO~ DE SEG URIDA D SOC IAL
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Danny Pieters
HACIA UNCONCEPTO EUROPEO DE FEDERALISMOSOCIAL
Foro SS ng 8/9 (abr. 2003), p. 62-71
Consideracionessobre el concepto de federalismo socialeuropeo,ofrecidas a través del análisis de la situación actual de la SeguridadSocial en la Unión. Se analiza. en primer lugar, la ordenación decompetencias sociales en Europa. que dependen más de los Estados miembros que de las inst ituciones comun itarias, para pasar,después. a desarrollar el tema del federalismo social. El autor lo fundamenta sobre el principio de subsid iariedad y considera que el federalismo es la unión de fuerzasa todos los niveles para conseguir,med iante la división del trabajo. un ópt imo resultado para la sociedad. Por último plantea una serie de cuestiones y deja abierto el debate sobre este tema.
José Eduardo PérezMadrid
UNA RACIONALlZACION DE LA GESTION PLURAL DELAINCAPACIDAD TEMPORAL
Foro SS n'8/9 (abr. 2003), p. 72-74
Se proponen varias medidas para racionalizary agilizar la gestiónde la incapacidad temporal (lT). En primer lugar la coordinaciónentrelos médicos evaluadores del INSS y los inspectores y facultativosdel Servicio de Salud autonómico. En segundo lugar, que las altas dela IT las puedan realizar los facultativos evaluadoresde la SeguridadSocial y, en tercer lugar y como consecuenciade la an.terior, que s~
suprima la preceptiva comunicación actual a la lnspección del Servicio de Salud autonómico, de la intención de los médicos dellNSSdeextender los partes de alta médica de incapacidad temporal.
Federico PérezPiñarCOMPLEMENTOS AUTONOMICOS A PENSIONES
ESTATALES Y SUS POSIBLES EFECTOSPERTURBADORES
Foro SS ng 8/9 (abr. 2003), p. 75-79
Seanaliza la sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002 que desestima los conflictos positivos de competencia, a raíz de las ayudaseconómicas complementarias otorgadas por la Junta de Andalucía afavorde pensiones no-contributivas de jubilacióne invalidez. Este análisis se basa en los dos aspectos más relevantes, en opinión del autor,de dicha sentencia, la atribución de competenciasconstitucionalesenmateria de Seguridad Social y el alcance del fallo del alto tribunal.Como conclusión a las objeciones presentadas, se propone la necesidad de reforzar la concepción unitaria del modelo español de protección social, la necesidad de clarificar el mecanismo de revalorizaciónanual de las pensiones estatales no contributivas y, por último, la potenciación de los principios de solidaridad financiera y de caja únicacomo pilares económicos fundamentales del sistema de SeguridadSocial.
Vicente Pérez MenayoLAESTRATEGIA EUROPEA DE PROTECCION SOCIAL: EL
MÉTODO ABIERTO DE COORDINACIONForo SS ng 8/9 (abr. 2003), p. 80-87
Se presentan los últimos avancesdel Consejo de la Unión sobre la estrategia europea de protección social. Estaestrategia ha pasado de unasubsidiariedad pasiva a una activa, a través de diferentes fases de convergencia de objetivospolíticos. Con ello se ha llegado a la aplicación delmétodo abierto de coordinación en el ámbitode la protección social, cuyoobjetivo es el de ayudar a los Estados miembros a desarrollar sus propiasestrategias nacionales para garantizar unas pensiones adecuadasy sostenibles a largo plazo. El autor expone, al final, varias observaciones sobreeste método, en las que considera que la competencia exclusiva de losEstados miembros, enel ámbito de la Seguridad Social, no sehade cuestionar porahoray queel método debe deser flexible y adaptableparaquetengaen cuenta lasdiferenciasque existen en los regímenes de pensiones europeos. Se completa el artículo con cuadros sobre diversos elementos del métodoabierto de coordinación y actuacionesde las instituciones europeas relacionadas con los sistemasde pensiones.
Manuel Antonio Crespo PérezEL SUBSIDIO DE DESEMPLEO PARA MAYORES DE 52AÑOS Y LAACCION PROTECTORA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
Foro SS ng 8/9 (abr. 2003), p. 88-105
Estudio del subsidio de desempleo paramayores de 52 añosen elque se recoge. en primer lugar, su evolución histórica y, en segundolugar, su régimen jurídico vigente. Enel primer apartadoel autor presenta la aparición de este subsidio y posteriores modificaciones, basadas, fundamentalmente, en la doctrina emanada de los TribunalesSuperiores de Justicia y del Tribunal Supremo, y reclama una urgente reforma del mismo, cuya aplicación ha sido distorsionada porla jurisprudencia comunitaria. En el segundo bloque expone la naturaleza jurídica de dicho subsidio, los requisitos subjetivos, los formales y los específicos, las vías de acceso para cobrarlo, la dinámica, las incompatibilidades que presenta y su cuantía.
ManosUnidas
DERECHOS AL DESARROLLO:¿DERECHO HUMANO?
Foro SS ng 8/9 (abr. 2003), p. 106-110
Se presenta la consideracióndel Derecho al Desarrollodentro de laDeclaración Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas, yse comparacon la realidadactual de conflictos armados y de imposibilidad de accesoa los recursosbásicosparala mayoríade los paísespobres del hemisferio sur. La principal vía de erradicación de la pobrezason las ayudasal desarrollo provenientes de los proyectos de las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) y las colaboraciones de los estados, entre ella laayudaespañola, que se vio incrementada, para el año2001, en 171 millones de euros. Porsu parte.Manos Unidas, está desarrollandoun total de 860 programas en 54 países, dentro de las prioridades básicas de la Organización que son lapromoción agrícola, educativa, sanitaria, social y de la mujer.
[IJ~OO~ DE SEGURIDAD SOCIAL
VIDAASOCIATIVA
CUERPO SUPERIOR DE TÉCNICOSDE LA ADMINISTRACiÓN
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
FUNCIONES GENERALES
5el'0rolOdel 00\0 deforo de lo
seguridod sociol
Oc\úbre 2003
LOS FUNCIONARIOS PERTENECIENTES AL CUERPOSUPERIOR DE TÉCNICOS DE LA ADMINISTRACiÓN
DE LA SEGURIDAD SOCIAL DESEMPEÑAN
, ,.. ,.
Será magnífico cuando la le·gislación y la realidad administrativas sean coherentes, concarácter general, con esta deñnición, que no es ficticia, sinoreal.
También será de gran ayudaque nosotros, los integrantes deeste Cuerpo Superior, seamoscon carácter habitual plena.mente conscientes de nuestrocometido funcional general.
Esta pretensión es de grancalado, con proyección de fu-
turo y tributaria de una prolongada acción gestora de calidad.
Asimismo, esta definición deeste Cuerpo tiene cabida, tantoen las convocatorias de losConcursos de Acceso Libre,como de Promoción Interna, y,sobre todo, en las normas regu·ladoras orgánicas del Sistemade Seguridad Social.
y su existencia y publicaciónnormativa remediará muchasdisfunciones.
..~ OelATfVA
PUESTOS DE NUEVO INGRESOMás de una vez hemos sugerido que, al igual
que ocurre desde hace tiempo en otros CuerposSuperiores, se tengan previstas para los nuevosTASSunasplazasde nuevo ingreso ad hoc (por supuesto con Nivel 26 de CD), que no suponganocupar plazas de RPT, donde permanecerán eltiempo oportuno para su formación inicial en laASS.
De este modo tan profesional, moderno y adecuado se conseguirá la dignificación inicial de lacarrera administrativa de estos nuevos miembrosdel Cuerpo Superior de Técnicos de la ASS.
y este objetivo de la Comisión Ejecutiva denuestra Asociación, fijado tras largo debate, re-
dunda en beneficiospara todosy no provoca perjuiciosa nadie: esta práctica no obstaculiza la superación de la situación de los TASS que se encuentran en puestos con NCD inferior a 26.
La no adopción de esta medida no facilitaría lasuperación de esta situación (más bien la retrasaría).
Llevamos varios años de promesas:
"este año, sí que se consigue"
"Pues no, este año tampoco"
La realidad es la siguiente...
La realidad, real y verdadera, para losTASSdela Promoción 2.001, que han superado un Concurso Oposición de 210 temas, en cinco ejercicios, es la siguiente:
INSS5 Jefaturas de Sección NCD 24 (Las Palmas,
Barcelona, Huelva, Lugo) y un Asesor TécnicoNCD 25 (ServiciosCentra les)
TGSS6 Direcciones de Administración NCD 24
(Mondoñedo-Lugo-, Santa Cruz de Tenerife, Benicarló - Castellón-, Alcalá de Guadaira -Sevilla,Fuenlabrada - Madrid-); 1 Jefe de Sección NCD24 (La Coruña) y 1 ATN 1 NCD 25 (Toledo)
ISM2 Jefaturas de Sección NCD 24 en Servicios
CentralesIMSERSO1 Jefe de Sección NCD 24 en Servicios Cen
tra les
NO ES PARA TIRAR COHETES, CIERTAMENTE
-------~,.~ EIATfVA
HACIA LA DIGNIDADPROFESIONAL
,1. UNA RESOLUCION ES UNA PARTE DEL PROBLEMA
Para que no olvidemos quenuestro suelo está en el Nivel22 y no en el 26, con frecuencia se alude a la Resoluciónde 18 de Junio de 1998, de laSecretaría de Estado para laAdministración Pública, encuyo Anexo se determinan losNCD mínimos por Grupos .
"Quedan excluidos - señalael Punto Primero.2- del presente Acuerdo la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la entidad públicaempresarial Correos y Telégrafos".
Parece como si dicha exclusión se ampliase, en la práctica, a todos los demás Cuerpos del Grupo A y nunca a losTASS.
Jamás se les crea n plazaspor debajo del Nivel 26 a losdemás Cuerpos del Grupo Aen la Administración de la Seguridad Social, y fuera deella.
A excepción nuestra, ningún Grupo A entra en liza conlosGrupos B en posde plazascon niveles iguales o por debajo del 26.
UNA RESOLUCiÓN A MODIFICARO DEROGAR
Con la mayor brevedad ypor muchas razones -todasellas de peso- hayquemodificar, -al menos para el GrupoA- la escala de NCD mínimosestablecida en el Anexo de laResolución de 18 de Junio de1998, de la Secretaría de Estado para la Administración
Pública (BüE de 23 de Junio,
20515-6):
• Con carácter genera l, noha de insultarse la inteligencia
de nadie;
• Con esta Modificación oDerogación se acercarían:
• Normativa vigente
• Realidad Administra
tiva (de hecho, esta Reso
lución es lo que es)
• Lógica y sensatez (Ni
vel 26 mínimo Grupo A)
• Ha de favorecerse la profesiona l idad de los Cuerpos
Superiores Directivos;
• En el Grupo A no puedehaber subgrupos o castas;
2. LA OTRA PARTE DEl PROBLEMA (LO HEMOS DICHO MÁS DE UNA VEZ)
1°. Mientras haya funcionarios del Grupo Aque acepten y defiendan como propios estosplanteamientos restrictivos e indignos, nos serátodo muy difícil a los TASSy seguiremos dependiendo de la generosidad ajena y de la suerte;
2°. Con una mentalidad directiva muy dudosa,aunque tengan grados 30 o 33, están firmementeconvencidos de que hay que "comenzar desdeabajo", lo que para ellossignifica que un TASShade curtirse - y muchasveces envejecer- en puestos
con Niveles mínimos, rea lizando tareas incoheren tes con su preparac ión, a pesar de las Pruebasde Acceso que ha tenido que supera r.
3°. En tanto no se supere esta mentalidad antigua y complaciente ("cuartelera" y "chusquera",en el peorde lossentidos, resquicio deotrostiempos "con prórroga de jubilación"), los TASS tendrán que comenzar sus "carreras administrativas"realizando tareas que no les son propias, a diferencia de otros Grupos A.
8--H~VA
EQUIDAD YFUNCIONARIZACIONES
Hay determinados preceptosconstitucionales, criteriosjurisprudencialesy principiosgeneralesdel Derecho queni deben ni pueden ser soslayadosen ningún caso.
Pongamos un ejemplo.
En el caso de las pruebas de funcionarización siempre habrán de respetarse losprincipios de igualdad, mérito y capacidad,
• por lo que aquellas habrán de tener la misma estructura y análogo contenido querijan para las pruebas de acceso libre,
• toda vez que, en muchoscasos, losejercicios y entrevistas o comparecencias celebrados para acceder a determinadas esca las y cuerpos laborales
- lo sabemos perfectamente y lo recordamos con nitidez-
• no tuvieron nada quever con losconcursos libres para accederal Cuerpo Superior deTécnicosde la Seguridad Social.
• y ahora tienen 210 temas, cinco ejercicios y un curso se lectivo-formativa-final.
• Con independencia de losdatosconcretos actuales y de lasanécdotas y supuestascoyunturas históricas "justificativas", hay una idea clara que sirve como piedra detoquey criterio básico:
LA EQUI DAD,que no admite término medio:
• o hay equidad o hay iniquidad.
• A no ser que, los más próximos incluidos, quieran conformarnos con excusas "de mal pagador" (una vez más).
• Para rematar, una última consideración:
¿Por qué siempre nos toca a nosotros?