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UNIVERSIDAD DE LA HABANA
CENTRO DE ESTUDIOS DE LA ECONOMIA CUBANA
PROPUESTA
DE UN MODELO CONCEPTUAL DE PLANIFICACION ESTRATEGICA DE
DESARROLLO REGIONAL ENDOGENO Y SUSTENTABLE :
El caso de la Región Guayana - Venezuela.
TESIS QUE SE PRESENTA EN OPCION AL GRADO DE :
DOCTOR EN CIENCIAS ECONOMICAS
Autor : MSc. Reinaldo José Aguilera Araujo
Tutor : Dr. Orlando Gutiérrez Castillo
La Habana, Diciembre del 2003
2
INDICE
INTRODUCCION.....................................................................................................................3
CAPITULO I
CONSIDERACIONES TEORICAS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA
DEL DESARROLLO REGIONAL.......................................................................................8
1.1.- La planificación estratégica como instrumento básico de los procesos de la dirección
contemporánea.............................................................................................................................8
1.2.- El desarrollo regional en el contexto de las teorías de desarrollo
contemporáneo..........................................................................................................................15
1.3.- La planificación estratégica del desarrollo regional : escuelas y
tendencias..................................................................................................................................18
1.4.- Análisis crítico de modelos de planificación estratégica y desarrollo regional.
...................................................................................................................................................28
CAPITULO II LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA REGIONAL EN VENEZUELA......................52
2.1.-Evolución histórica de los procesos de planificación del desarrollo en
Venezuela..................................................................................................................................52
2.2.- Evaluación de los procesos de planificación estratégica regional en Venezuela............67
2.3. Particularidades de la planificación estratégica regional en Guayana...............................74
CAPITULO III
M ODELO DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA DEL DESARROLLO REGIONAL
DE LA REGION GUAYANA – VENEZUELA...................................................................86
3.1.- Fundamentos teórico-metodológicos del modelo.............................................................86
3.2. Etapas y procesos básicos del modelo...............................................................................99
3.3 Soportes necesarios para el funcionamiento del modelo..................................................115
3.4.- Consideraciones acerca de la generalización del modelo en Venezuela........................119
Conclusiones..........................................................................................................................127
Recomendaciones..................................................................................................................131
Bibliografía............................................................................................................................133
Anexos....................................................................................................................................143
3
INTRODUCCION
El diseño de una metodología para la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo
Regional de la Región Guayana de Venezuela representa un reto que el autor asume cuando el
diseño e implementación de distintos planes a nivel nacional, estadal y municipal en el país
históricamente han sido objeto de fuertes críticas. Y es que en un ambiente signado por la
turbulencia del entorno con oscilaciones constantes en los ambientes económicos, políticos y
sociales resulta difícil acertar en esta tarea, a pesar de los esfuerzos que se hacen a diferentes
niveles de gobierno. Sin embargo, las necesidades de la sociedad obligan a realizar
investigaciones sobre el tema y proponer las metodologías y modelos que se adapten a las
características específicas de cada nación, estado o municipio, donde la generalización
potencia el reto asumido, dada las diferencias que puedan existir entre los diversos contextos
abordados.
La Región Guayana de Venezuela, creada por decisión del Congreso Nacional el 11 de
junio de 1969, abarca una extensión de cuatrocientos cincuenta y ocho mil trescientos
cuarenta y cinco kilómetros cuadrados ( 458.345 km2 ) que corresponden al cincuenta por
ciento (50%) del territorio nacional ( 916.445km2 ). Esta extensión es superior , excluyendo a
Guatemala, a la de toda la América Central que tiene 423.345 km2, a la de Paraguay con
406.752 km2, a la de Alemania con 357.00 km2, a la de Inglaterra con 130.400 km2, y a la de
Irak con 434.000 km2, por mencionar solo algunos países. Esto da una idea de la magnitud
del territorio al cual nos referimos. Actualmente en el país existen ocho regiones de desarrollo
definidas, siendo la Región Guayana una de ellas, aunque con características muy particulares
que la diferencian del resto de las regiones del país.
Hacia el año 2000 la población regional era de 1.544.915 habitantes (Bolivar,
1.306.651 con el 85%; Delta Amacuro, 137.939 con el 9 %; y Amazonas, con el 6%), es
decir, el 6,4 % de la población total de Venezuela, con una densidad poblacional de 3,37
habitantes por kilómetro cuadrado, la más baja de todo el país. En materia de puertos, cuenta
con 13 localizados en el río Orinoco y un canal de navegación dragado de 320 kilómetros que
ofrece comunicación a Ciudad Guayana con salida al Océano Atlántico hacia el resto del
mundo. Esta región atesora el 80% de los recursos hídricos de Venezuela y produce el 70%
del consumo eléctrico generado por las plantas hidroeléctricas instaladas en la región en el río
Caroní. Cuenta, además, con 3.5 millones de hectáreas disponibles para la agricultura
(fundamentalmente cereales, tubérculos, frutas y ornamentales) y cría (bovinos, bufalinos,
ovinos, porcinos, aves, piscicultura y lombricultura), cerca de 13 millones de hectáreas de
4
bosques naturales, que representa el 75% de las reservas forestales del país y una captura de
recursos pesqueros del orden de las 70.000 toneladas anuales.
Sin embargo, a pesar de este impresionante potencial hídrico y agroforestal, la principal
riqueza de la región se concentra en la minería. Se calculan reservas potenciales de oro de
unas 12.000 toneladas, 1.854 toneladas de hierro de alto tenor y 12.680 toneladas de hierro de
medio y bajo tenor, así como reservas probadas de bauxita de 200 millones toneladas y unas
reservas probables de 5.000 millones de toneladas. Se calculan, además, reservas probables
de cuarzo de alrededor de 1.325 millones de toneladas y 43 millones de dolomita, al igual que
reservas de diamante, vanadio, manganeso, níquel, tungsteno, cuarcita, cromo, caolín,
magnesita, columbita, uranio, titanio, cuyas reservas aún no están totalmente probadas y se
encuentran en prospección minera, contando ya algunas de ellas con proyectos productivos.
Igualmente, la Región Guayana cuenta con casi 9 millones de hectáreas de parques naturales
activos aptos para la investigación científica y la producción sustentable, la biodiversidad y la
educación ecológica, el turismo y la recreación tradicional, de observación de selva y de
aventura.
En resumen, la Región Guayana contribuye al desarrollo de Venezuela con el 70% de la
energía eléctrica, el 100% del aluminio primario, el 73% de la madera, el 35% de las
exportaciones no tradicionales, el 90% del acero y el 100% del oro. Destaca, aparte de la
explotación industrial, la explotación artesanal del oro y del diamante, lo cual ha sido y es
parte importante de la cultura económica y social de la región. Sin embargo, es menester
aclarar que no obstante ocupar el 50% del territorio nacional y poseer el impresionante
potencial antes expuesto, la Región Guayana no contribuye en igual proporción al PIB
venezolano, los niveles de exportación e importación y la generación de ingresos fiscales al
tesoro nacional, entre otros. En tal sentido, cabe destacar que, siendo Venezuela un país cuya
economía se sustenta básicamente en la industria petrolera, la Región Guayana no es
esencialmente productora de petróleo. Por otra parte, la región tiene la peculiar característica
de poseer límites con cuatro países (Colombia, Brasil, Guyana y Trinidad – Tobago), lo cual
le brinda unas ventajas comparativas especiales, sobre todo en la esfera de las exportaciones
no tradicionales.
La investigación desarrollada abarca dos temas básicos e íntimamente relacionados, la
planificación estratégica y el desarrollo regional. De la vinculación entre ellos y de su
tratamiento específico en el contexto de la Región Guayana surge este trabajo de
investigación “Propuesta de un modelo conceptual de planificación estratégica de desarrollo
regional endógeno y sustentable: El caso Región Guayana–Venezuela”. Su principal rasgo
5
característico consiste en la incorporación de los conceptos endógeno y sustentable que
permiten diferenciarlo de otros modelos precedentes de desarrollo regional con enfoque
estratégico elaborados específicamente para el ámbito venezolano.
El enfoque de la planificación, desde un punto de vista estratégico, implica la
aceptación de una filosofía de trabajo donde se adopta la estrategia como instrumento para
vencer las dificultades que de manera permanente deben afrontar las organizaciones en su
toma de decisiones para a sacar ventajas sustanciales o minimizar los impactos ne gativos que
provienen del entorno. Los gobiernos, en todos sus niveles, igualmente pueden y deben
orientarse en este sentido.
Las posibilidades de promover un desarrollo endógeno frente a las “virtudes” que a
escala mundial ofrece la globalización, representa un enfrentamiento a aquellos modelos
promovidos por gobiernos, organizaciones internacionales y corporaciones transnacionales,
en los que se concentra la tecnología, el capital, el conocimiento, la información, y otros
importantes recursos en funció n de una apertura al mercado internacional y donde los aliados
nacionales ven al desarrollo endógeno como una amenaza a sus intereses de dominio y
control de las economías regionales. Desde la perspectiva endógena del desarrollo regional se
desprende la necesidad de desarrollar las ventajas competitivas y comparativas que permitan
a las regiones enfrentar las arremetidas globalizadoras con posibilidades ciertas de éxito,
situación sobremanera imprescindible en las economías en vías de desarrollo como la
venezolana. Importancia capital en este contexto adquiere también la conservación del medio
ambiente natural en el que se desarrollan estas economías, donde el equilibrio existencial
entre las distintas manifestaciones de vida se hacen necesarias en procura de la protección de
los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras. Se hace, pues, necesario
manejar el concepto de sustentabilidad como arista del desarrollo, que se contemple
explícitamente en los planes regionales y garantice el respeto por la biodiversidad existente,
como un compromiso ineludible con las generaciones actuales y futuras.
En este orden de ideas se puede definir el problema científico de la investigación en los
siguientes términos: la ausencia de una metodología de planificación estratégica con enfoque
de desarrollo endógeno y sustentable impide integrar efectivamente a los actores y la
comunidad en general en la construcción de un plan estratégico de desarrollo regional, que
permita satisfacer las necesidades de los habitantes de Región Guayana – Venezuela.
En consecuencia, la presente investigación parte de la hipótesis de que la existencia de
una metodología para el diseño de un plan de desarrollo regional con enfoque endógeno y
sustentable sobre la base de la efectiva integración de los actores implicados y la comunidad,
6
garantiza que los intereses regionales primen sobre los intereses privados y empresariales
para el logro de un desarrollo socioeconómico con mayor calidad de vida y justicia social.
Bajo esta óptica de trabajo científico, se formula el objetivo general de la investigación
como: contribuir al desarrollo socioeconómico de la Región Guayana -Venezuela mediante la
formulación de las bases conceptuales y metodológicas que posibiliten la elaboración de un
plan estratégico regional endógeno y sustentable, que tenga en cuenta la participación activa
de todos los actores implicados. De este objetivo general se derivan los siguientes objetivos
específicos:
1. Establecer las bases teórico-conceptuales sobre la planificación estratégica y el
desarrollo regional.
2. Diagnosticar la situación actual de la planificación regional en Venezuela y, en
particular, en la Región Guayana.
3. Proponer una metodología para la elaboración de un plan estratégico de
desarrollo regional para la Región Guayana que, a la vez, pueda servir de
referente para otras regiones de Venezuela.
La novedad científica de la investigación estriba en la elaboración de una metodología
que, al proponer una participación real y efectiva de toda la comunidad, privilegia el
desarrollo regional endógeno y sustentable en contraposición a los modelos de desarrollo
centralizado, donde la región es solo parte de un proyecto nacional, sin estrategias definidas
sobre el medio ambiente y que, tradicionalmente, son el reflejo de intereses particulares de
corporaciones, empresas y entes, públicos o privados, nacionales o internacionales, en la
búsqueda de la consecución de determinados objetivos que no necesariamente coinciden con
los de la colectividad regional.
A estos efectos, el trabajo de investigación se estructuró en tres capítulos, conclusiones
y recomendaciones. El Capítulo I aborda las consideraciones teóricas sobre la planificación
estratégica del desarrollo regional. Se analiza la planificación estratégica como instrumento
básico de los procesos de la dirección contemporánea y se aborda el desarrollo regional como
alternativa válida de desarrollo frente al desarrollo centralizado o globalizado. Esto, por su
parte, inevitablemente conduce al análisis de aspectos tales como la descentralización, la
desconcentración, la diversidad, la participación y la corresponsabilidad. Igualmente en el
Capítulo I se mencionan las distintas corrientes y tendencias de la planificación estratégica
para el desarrollo regional, tanto a escala internacional como en el ámbito nacional
venezolano.
7
En el Capítulo II se trata el tema de la planificación estratégica regional en Venezuela.
Se estudia la evolución histórica de los procesos de planificación en general y de la
planificación estratégica en particular, tanto a nivel nacional como regional, para luego
detenerse en el examen de las especificidades de estos procesos en la Región Guayana. En tal
sentido, se analiza la aplicación de la planificación estratégica como instrumento para el
desarrollo económico-social en Venezuela y en la Región Guayana. Además, se evalúa la
situación actual y las tendencias de la planificación estratégica para el desarrollo regional a
nivel internacional, las particularidades que se aprecian a nivel nacional (Venezuela) y en la
Región Guayana como objeto básico de estudio de la investigación.
Finalmente, en el Capítulo III se hace la propuesta de un modelo conceptual de
planificación estratégica de desarrollo regional endógeno y sustentable. Para ello se abordan
sus principios teórico-metodológicos, sus categorías básicas, así como los principales
enfoques, etapas, procesos, métodos y procedimientos asociados. Se estudia, adicionalmente,
la necesidad de soportes específicos para el adecuado funcionamiento del modelo, tales como
estructuras de dirección, estilos de liderazgo, niveles de motivación, comunicación, cultura,
así como sistemas operativos y de seguimiento, evaluación y control de gestión. Por último,
en este capítulo se expone un grupo de consideraciones relacionadas con la posible
generalización del modelo propuesto en las condiciones de Venezuela, a partir de un estudio
comparado de las realidades específicas de la Región Guayana y sus particularidades respecto
a otras regiones venezolanas. De ello se derivan ajustes necesarios para la generalización del
modelo y los retos del país y de las regiones.
En Venezuela, la presencia de procesos de ensayo y error asociados a la introducción de
distintos modelos de desarrollo socio -económico no es algo nuevo ni atribuible de manera
específica a un gobierno en especial, constituyéndose, por el contrario, en una constante en
todos ellos. Se han elaborado propuestas metodológicas o ensayos de modelos que, si bien en
algunos casos han alcanzado ciertos logros, mayores han sido sus fracasos y creciente la
frustración de la población supuesta a beneficiarse de los mismos. Ciertamente, distintos
equipos de gobierno presentaron al país soluciones basadas en un modelo de planificación y
desarrollo que, según sus promotores, representaban lo mejor que se podía ofrecer para el
momento. El presente trabajo se inserta en este ámbito, pretende analizar críticamente lo que
ha ocurrido hasta el presente en esta esfera y, al proponer un modelo conceptual de desarrollo
regional, trata de enriquecer los basamentos teóricos y metodológicos para enfrentar la tarea
más importante e imperativa de cualquier sociedad: su desarrollo socio-económico.
8
CAPITULO I. CONSIDERACIONES TEORICAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN
ESTRATEGICA DEL D ESARROLLO REGIONAL
“ Nosotros, los de entonces,
ya no somos los mismos.”
Pablo Neruda
El presente capítulo tiene por objetivo establecer las bases teórico-conceptuales sobre la
planificación estratégica y el desarrollo regional. Para ello, se analiza el proceso de dirección
desde una perspectiva estratégica y su inserción como instrumento metodológico válido en
materia de desarrollo socioeconómico y, de manera más específica, en el desarrollo regional.
A tales fines se estudian algunas escuelas y corrientes del pensamiento estratégico, así como
las tendencias actuales que más se reafirman en la actualidad. Seguidamente se abordan
algunos conceptos e ideas relacionados con la temática de la planificación regional, tales
como descentralización, desconcentración, diversidad, participación y corresponsabilidad. Al
final del capítulo se examinan críticamente diecinueve modelos de planificación estratégica y
de desarrollo regional, tanto a nivel organizacional como a nivel territorial, en la
determinación del “estado del arte” en esta materia y la identificación de los soportes teórico-
conceptuales del modelo que se propone en el presente trabajo. Al hacer mención de distintos
modelos y autores sobre el tema , el autor se reserva el derecho de fijar su posición en cada
caso mencionado.
1.1.- La planificación estratégica como instrumento básico de los procesos de dirección
contemporánea.
La velocidad de avance y transformación que sufre la ciencia y la tecnología en un
mundo altamente globalizado y competitivo ha dejado en el pasado viejos conceptos sobre las
organizaciones que, si bien se resisten a desaparecer, la fuerza de los acontecimientos y el
surgimiento de nuevos enfoques y conceptos dará al traste con los mismos. A esta situación
no escapan las ciencias administrativas, abarcando cada una de sus fases: planificación,
organización, coordinación, dirección y control. Como resultado, surgen distintas corrientes
de pensamiento entre las que se destacan las escuelas de pensamiento estratégico. Sin
embargo, independientemente de los enfoques presentes en las mismas, existen premisas de
validez y aplicación general que tocan a todas las etapas del proceso administrativo que
proponen nuevas formas y maneras de concebirlas.
El enfoque estratégico en la administración propone formas de pensar y hacer las cosas
que difieren de las vías tradicionales, dando paso al surgimiento de conceptos tales como
9
incertidumbre, flexibilidad, capacidad de adaptación, capacidad de respuesta interna,
entorno interno, entorno externo, misión, visión, políticas ,metas, indicadores claves o
críticos de gestión, sistemático, sistémico, fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas,
turbulencia y riesgo, entre otros. Muchos de estos conceptos tienen viejas formas de ser
interpretados, concebidos y aplicados, pero al ser insertados dentro de una concepción
estratégica, adquieren nuevas y más abarcadoras dimensiones dentro de las ciencias
administrativas. La aparición de estos nuevos conceptos o, tal vez, viejos conceptos con
nuevas interpretaciones y su introducción en las organizaciones contemporáneas,
normalmente generan temores, dudas y barreras para su comprensión, aceptación y aplicación.
Actitudes comúnmente conocidas en las organizaciones como la resistencia al cambio, los
mecanismos informales de defensa al régimen y las posiciones inerciales establecidas y el
temor a nuevas situaciones, generalmente desconocidas y con una gran carga de incertidumbre
y sensación de inestabilidad, son el reflejo de estas particulares situaciones.
Sobre este tema, Morales y Gutiérrez sostienen que “se puede definir el cambio como
transformaciones cuantitativas y cualitativas, positivas o negativas, que ocurren en cualquier
tipo de sistema. Sobre esta base, puede entenderse como la forma de movimiento y desarrollo
de todo cuanto existe.” 1 Ello nos ubica en una situación ineludible, que se presenta en
cualquier momento, y ante lo cual no hay mas salida que reconocer la situación, entenderla y
facilitar el tránsito hacia nuevos escenarios organizacionales. Más adelante, estos autores
definen la resistencia al cambio como “una reacción común y natural de los costos psíquicos
del cambio ( tensiones, temores, dudas, inseguridad, desconfianza, etc.). Son actitudes que
dificultan la aceptación del cambio.” 2 Así, podemos entenderla como una situación a la cual
hay que sobreponerse, implementando acciones que propicien la participación masiva en el
proceso de cambio, la información amplia, suficiente y clara a los implicados y la
introducción paulatina de los cambios, manejando etapas de transición en las que se
identifican y respetan los valores prevalecientes, se fortalecen los equipos, se fijan de forma
participativa los objetivos y se difunden y premian de los logros alcanzados con los cambios
como reconocimiento y estímulo para nuevos esfuerzos.
Se pudiera hablar de un intento de formalizar la resistencia al cambio buscando salidas
idóneas a una situación presente con características propias en cada caso que diferencian uno
de otro, pe ro que pudieran tener áreas comunes susceptibles de ser analizadas y abordadas con
1 Morales, R. , O. Gutiérrez. El cambio organizacional. Cátedra de Cambio Organizacional. Maestría en Consultoría Gerencial. CEEC-UH. La Habana, 1998, p.2. 2 Ibídem , p.18.
10
un mismo patrón procedimental, respetando la especificidad de cada organización estudiada y
aún de una misma organización en épocas o escenarios distintos. Por tanto, si aceptamos la
presencia de una cultura preexistente, implícita o explícitamente, como el contexto social
organizacional donde se pretende implementar un proceso de planificación estratégica y la
posibilidad, bastante cierta, de encontrar obstáculos que hagan inviable esta acción, debemos
estar en capacidad de identificar, analizar y comprender los distintos elementos que integran
esa cultura a fin de facilitar el camino para la instalación de este nuevo proceso.
En este sentido, Edgar Schein, al ser citado por Goobstein, Nolan y Pfeiffer, define la
cultura como “un patrón de supuestos básicos, inventado, descubierto o desarrollado por un
grupo determinado, a medida que aprende a afrontar sus problemas de adaptación externa e
integración interna, que ha funcionado suficientemente bien para considerarla válida y, en
consecuencia se enseña a los nuevos miembros como la forma correcta de percibir, pensar y
sentir en relación con aquellos problemas.”3 Reconociendo como válido este concepto, se
puede derivar la importancia que tiene la cultura en ámbitos de cambio, así como la
trascendencia de las auditorias de los elementos que la integran en este contexto.
Profundizando en este último tema, nos encontramos con conceptos tales como valores,
creencias, ritos, raíces, convicciones, estilos de liderazgo, comportamientos, actitudes y
ambiente físico de trabajo, entre otros, muchos de los cuales son de difícil observación y
detección directa, lo que e implica la necesidad de hacer inferencias sobre los mismos, con el
riesgo de cometer errores en su interpretación. La anterior observación, lejos de ver la cultura
como un obstáculo insalvable, nos proporciona una herramienta necesaria en el diseño e
implementación de un proceso de planificación estratégica en un contexto social dado, ya sea
este privado o público, con fines o sin fines de lucro, nacional o regional.
Sobre este particular, refiere Gutiérrez Castillo que “ la cultura es la gente, es el grupo
de valores identificados con la misión, visión y objetivos de la organización.”4 Luego, se
refiere al grupo social que integra la organización, el cual, a su vez, pudiera estar dividido en
subgrupos con características específicas que lo distinguen de los otros subgrupos que
integran la organización. En este mismo sentido, el propio autor apunta que “se da la cultura
general de la organización y las subculturas por departamentos o grupos formales o
informales. Luego, se dan valores centrales y valores específicos por áreas o subgrupos.”5 Esta
3 Goodstein, L. , Nolan y otros Planificación estratégica aplicada. Ediciones Mc Graw – Hill, Primera Edición, Colombia, 1998, p. 20 4 Gutiérrez, O.(a). Seminario Economía de empresas. En Programa Doctoral UH – UNEG. Ciudad Guayana, Venezuela, 2000 5 Ibidem.
11
afirmación denota aún más la necesidad de conocer la cultura de una organización, tanto lo
que se observa y es evidente y lo que subyace dentro y en el fondo de la organización y es de
difícil captación a primera vista y de manejo sumamente delicado. Así, la cultura de una
organización, dependiendo de su conocimiento, interpretación y manejo obstaculizará o
facilitará la instalación de un proceso de planificación estratégica en la misma medida en que
planificadores y administradores del proceso estén en capacidad de identificar, interpretar y
gerenciar la implementación del mismo en sintonía máxima posible con la cultura y
subculturas existentes en la organización a intervenir.
La globalización, los avances de la ciencia y la tecnología y, en particular, de las esferas
de la información y la comunicación, la competitividad, la conciencia ecológica y el interés
por la conservación del ambiente son temas a los cuales no se puede escapar en el
planteamiento de un proceso de desarrollo económico y social sustentable si realmente se
pretende sobrevivir en la turbulencia e incertidumbre que se presenta cada día con más fuerza
en el actual siglo XXI. Al aceptar la anterior idea como un supuesto válido, los cambios
vienen a ser un escenario que debe enfrentarse cada día con mayor capacidad de adaptación,
afectando lo menos posible la estructura interna de la organización, a riesgo de causar daños
de difícil reparación y recuperación, salvo aquellos de obligatoria modificación que garanticen
la continuidad de las actividades para el logro de los propósitos esenciales de la organización,
entre ellos, la misión y la visión, definidas y aceptadas como macro-objetivos
organizacionales.
En consecuencia, se trata de un problema asociado a la capacidad estratégica que tiene
la organización para sacar el máximo provecho de las oportunidades que le brinda su entorno
con el mínimo daño proveniente del mismo. Al respecto, Bueno Campos refiere que “se
puede definir el problema estratégico como el análisis y desarrollo de los retos e impactos, de
las amenazas y oportunidades externas (o del entorno) e internas (o en el seno de la
organización) a que se enfrenta la empresa.“6 Estamos, luego, ante una situación a la cual no
se evade simplemente con ignorarla, pues en algún momento se va a sentir su impacto y,
quizás, en ese momento no se tenga la capacidad para enfrentarla.
Hay que enfrentar, pues, la realidad analizando estratégicamente las distintas variables
que intervienen en el problema planteado con miras a sacar el mayor provecho del mismo,
utilizando el mínimo de recursos posibles. Los aspectos internos y externos de la organización
6 Bueno, E. Dirección estratégica de la empresa. Metodología, técnicas y casos. Ediciones Pirámide, Tercera Edición Ampliada, Madrid, 199 1, p. 24.
12
deben ser conjugados de manera tal que, con la menor interferencia posible, contribuyan al
logro de la visión y misión de la organización. Según Bueno Campos “el concepto de cultura
organizativa explica la existencia de un mínimo nivel de valores compartidos entre los
partícipes internos y la sociedad exterior. En definitiva, será el conjunto de valores, símbolos,
mitos, pautas de conducta y normas de actuación que influyen en la organización y que
permiten una integración social y cultural de sus miembros.”7 El autor citado resalta que la
presencia de elementos externos (sociedad exterior) en la definición de la cultura de una
organización es un aspecto poco considerado por otros especialistas en la materia. Es posible
que con un nuevo enfoque de dirección estratégica lo que ayer no fue válido hoy cobre
vigencia ante nuevos escenarios y conceptos sobre la gerencia moderna. De ahí que resulte
necesario lograr un enlace entre la cultura y la estrategia para la propuesta de nuevas
definiciones. Al respecto señala Bueno Campos que “se define la cultura estratégica como el
conjunto de valores y normas compartidas por los partícipes de la organización y que lleva a
unas determinadas actitudes y posturas estratégicas”8 en un intento de entrelazar ambos
conceptos en una definición de mayor alcance e integración.
Otros autores, como Jarillo, enlazan el concepto de estrategia al concepto de
competitividad al afirmar que se considera la “estrategia competitiva como el conjunto de
acciones que una organización pone en practica para asegurarse una ventaja competitiva
sostenible”9, donde el concepto de competitividad refleja la existencia de fuerzas encontradas
y la necesidad del uso de estrategias para superar los oponentes. Este enfoque de
competitividad es igualmente abordado por Porter cuando afirma que “la esencia de la
formulación de la estrategia es adecuarse o adaptarse a la competencia.”10, lo cual ubica a la
estrategia como parte esencial de la competitividad, es decir, como soporte de éxito confiable
y sostenible.
Por su parte, Sallenave resalta la importancia de la gerencia estratégica como una nueva
disciplina de la ciencia administrativa para el manejo de las empresas y afirma que “se trata
más bien de un cuerpo original con conceptos propios, técnicas particulares y herramientas
específicas. Todo ejecutivo llamado a asumir responsabilidades a nivel de gerencia general
debería conocer los conceptos, las técnicas y las herramientas de manejo estratégico de la
7 Ibídem, p. 420. 8 Ibídem, p. 421. 9 Jarillo, J. Dirección estratégica. Ediciones Mc. Graw – Hill, Segunda Edición. España, 1992, p.35. 10 Porter, M. Como fuerzas competitivas le dan forma a la estrategia. En el libro El proceso estratégico. Henry Mintzberg y Jamres Brian Quinn. Ediciones Prentice.Hall, Segunda Edición. México, 1993, p. 71
13
empresa.”11 De esta forma, se le da un enfoque empresarial al concepto de estrategia y se le
asigna especial relevancia para el logro del éxito en el mundo de los negocios.
Mitnzberg, al hablar sobre el enfoque estratégico en la dirección, hace referencia a Igor
Ansoff, quien en 1965 propuso una matriz de cuatro estrategias referidas a penetración del
mercado, desarrollo del producto, desarrollo del mercado y diversificación las cuales tuvieron
mucha aceptación en su época. En el mismo texto, Mintzberg cita a Michael Porter, quien en
1980 plantea su concepto de estrategias genéricas definidas como costo de liderazgo,
diferenciación y punto central o foco. Mintzberg, al considerar la propuesta de Ansoff como
enfocada hacia la ampliación del negocio y la de Porter centrada en la identificación del
negocio, hace su propia propuesta de estrategias genéricas: “la ubicación, referida a la
ubicación del negocio medular; la diferenciación: referida a la diferenciación del negocio
medular; la elaboración: referida a la elaboración del negocio medular; la ampliación:
referida a la ampliación del negocio medular; y la reconsideración: referida a la
reconsideración del (los) negocio(s).”12
Por su parte, Gary Hamel, considerado por la revista The Economist como “el mayor
gurú en estrategia del mundo”, quien en sus múltiples investigaciones ha introducido
conceptos tales como intención estratégica, competencia central, imaginación corporativa,
arquitectura estratégica y perspicacia en la industria, los que han impactado el enfoque y
contenido de la estrategia y han sido empleados por empresas de éxito a nivel mundial, ha
redactado trabajos donde “ayuda a las empresas a que primero se imaginen y después creen
nuevas reglas, nuevos negocios, y nuevas industrias que sean las que definan su horizonte en
el futuro.”13 Hamel asume la posición del cambio como algo natural, en el cual las empresas
pueden influir e insertarse de manera competitiva y exitosa.
Entre los investigadores europeos sobre este tema se encuentra el irlandés Charles
Handy, quien promueve el concepto de la sociedad comunitaria, en el que afirma que “el
verdadero patrimonio de las empresas no son las cosas sino la gente que las maneja”, y que
para mantener a estas personas dentro de la corporación “no podemos seguir considerándolas
como ‘los empleados’.”14 Este autor defiende la teoría de que las empresas han ido perdiendo
el sentido de pertenencia y el compromiso de los empleados para con la organización, así
como de la organización para con los individuos, por lo que se debe rescatar este sentimiento
11 Sallenave, J. Gerencia y planificación estratégica. Grupo Editorial Norma, Quinta Reimpresión, Segunda Edición de Bolsillo, Colombia. 1997, p. IX. 12 Mintzberg,H. J.Brian Quinn. El proceso estratégico. Ediciones Prentice –Hall, Segunda Edición.México, 1993,p. 81 13 Hamel, G. Autores famosos. www. docentes usaca.edu.co/kadir/garyhamel.htm. 16/02/03, p. 1 14 Handy,C. Autores famosos. www.docentes.usaca.edu.co/kadir/charleshandy.htm. 16/02/03, p.1
14
a riesgo de convertirse en simples maquinas generadoras de productos y servicios con un
futuro bastante incierto.
Por su parte C.K. Prahalad, autor de varios textos junto con Gary Hamel, sostiene que
“hoy en día las empresas deben ir al fondo dentro de sus organizaciones para reinventar sus
estrategias. La estrategia es revolución y hasta ahora no se conoce una monarquía que haya
fomentado su propia revolución. Puesto que los gerentes antiguos no están muy inclinados al
cambio, la gente que esta a otros niveles y más cerca de la nuevas tecnologías, de los clientes
y de los competidores, podrían ayudar a la formulación de la estrategia de la compañía.”15
Según Prahalad, las respuestas al entorno están dentro de la organización y no afuera, mientras
que no necesariamente son los gerentes mas antiguos y expertos los llamados a buscar estas
respuestas, sino el personal de nivel medio y con cuatro a cinco años de experiencia, quienes
reunidos en foros analizarán, diseñarán y formularán las estrategias de la organización.
Finalmente, nos encontramos con la corriente del pensamiento basada en los recursos
entre cuyos autores se encuentran Jay Barney, Robert Grant, Gary Hamel y C.K. Parahalad,
quienes sostienen que la estrategia debe surgir de la ubicación y desarrollo de recursos
internos de la organización, controlados por la misma y que, teniendo características únicas e
inimitables, permiten diseñar estrategias competitivas y perdurables en el tiempo. En este
sentido, Gutiérrez sostiene al citar a Barney, que los recursos son “todos aquellos activos,
capacidades, procesos organizacionales, información, conocimiento, etc. controlados por una
organización que le permiten concebir e implementar estrategias que aumenten su eficiencia y
efectividad. En el lenguaje del análisis estratégico tradicional, los recursos de una
organización son fortalezas que se pueden utilizar para diseñar y poner en practica sus
estrategias.”16 Este enfoque reafirma la posición de que las respuestas a los retos actuales y
futuros están dentro de la organización y no afuera de ella. De ello se puede concluir que con
el enfoque estratégico se trata de ubicar a la organización en el medio donde actúa sacando el
máximo beneficio de las oportunidades que se presentan y minimizando los posibles impactos
negativos, con un pensamiento deliberadamente abierto a los cambios y la competitividad, con
una clara visión de la organización que se desea y una eficiente utilización de los recursos
disponibles.
Las distintas corrientes que se han identificado sobre la dirección y la planificación
estratégica dan una idea de la evolución del pensamiento estratégico en el tiempo, donde cada
15 Prahalad,C.K. Autores famosos. www.docentes.usaca.edu.co/kadir/ckprahalad.htm. 16/02/03,p.1 16 Gutiérrez, O. (b). Dirección estratégica. Ediciones CEEC-UH, Primera Edición, La Habana, 2000. p.22
15
una de ellas incorpora nuevos aportes al tema, en una suerte de construcción ecléctica del
“estado del arte” de la misma. La acumulación de experiencias e investigaciones permite
desechar los errores pasados e incorporar en cada caso los aspectos positivos en una evolución
dialéctica sobre la materia hasta arribar al presente.
1.2.- El desarrollo regional en el contexto de las teorías de desarrollo contemporáneo.
La mayoría de las políticas de desarrollo económico-social han estado
tradicionalmente sustentadas sobre la idea de la existencia de un eje central (gobierno central)
desde donde se definen las políticas de desarrollo para todo un territorio nacional. Este
proceso, por lo general, se caracteriza por una débil y, en ocasiones ninguna, participación de
los actores y comunidad en general de los distintos territorios integrantes de la nación,
especialmente de aquellos distantes del centro de toma decisiones, lo cual acentúa las barreras
tradicionales del proceso de planificación del desarrollo nacional y regional. En este contexto
tradicional se daba por entendido que en ese poder central se encontraba la mayor capacidad
de diagnóstico y formulación de planes de desarrollo regionales y locales, aún cuando en
muchos casos esa actividad era desempeñada por personas que nunca, o escasame nte,
conocían las regiones en cuestión y tan solo consideraban y procesaban datos, cifras e
informaciones que se les hacían llegar por terceras personas o a través de fuentes secundarias
de dudosa confiabilidad.
Este concepto se ve reforzado recientemente en la era de la globalización,
especialmente con la profusión de corrientes y enfoques que promueven sistemas productivos
y de mercado mundiales, donde el Estado cede espacio a las empresas y el control estatal es
llevado a una mínima expresión, en el entendido que el sistema total, al final, generará
beneficios para todos. Según estas corrientes, el proceso de globalización implica el desarrollo
de competencias sobre la base de la tecnología, la innovación, la comunicación, la
información, el transporte, la mano de obra calificada, los complejos industriales
concatenados, las estructuras empresariales flexibles, los sistemas financieros ágiles y
confiables, las ventajas comparativas y el apoyo institucional del gobierno central, regional y
local, entre otros, que permiten la inserción del país en ese nuevo paradigma en condiciones
aceptables y lo más cercanas posibles a una situación de igualdad de oportunidades. Esta
inserción, pues, resulta imprescindible, de lo contrario se corre el riesgo de convertirse en
satélites permanentes de los grandes centros de producción y comercialización en su búsqueda
interminable de nuevos y seguros mercados para sus amplias y diversificadas ofertas de
productos y servicios, en muchos casos, como resultado de excedentes de producción.
16
Se presentan así, ante el resto del mundo, los países que reúnen las mejores condiciones
frente a países en vías de desarrollo con estructuras económicas, políticas, tecnológicas y
sociales no lo suficientemente maduras como para entrar en una competencia equitativamente
balanceada. En este contexto, el protagonismo del Estado es deseable y aún más necesario,
hasta que estas sociedades logren alcanzar la mayoría de edad como para competir sin
ventajas excesivas de sus contrapartes. Frente a esta situación, recientemente, han surgido
nuevos enfoques de desarrollo basados en el aprovechamiento de las ventajas competitivas y
comparativas de naciones, regiones, estados (provincias) y localidades, donde el centro del
proceso tiene características endógenas, en lugar de estar centrado en ejes exógenos sobre los
cuales se tiene poco poder de decisión y control, sin que ello implique una ruptura con las
estrategias y políticas nacionales ni un aislamiento del resto del mundo ni el necesario
intercambio comercial de productos y servicios.
Ubicados en el contexto del desarrollo centrado en lo local, conviene examinar un grupo
de premisas importante para su consolidación. En primer lugar, se hace necesario un proceso
de integración donde se garantice la participación de los actores socioeconómicos del
territorio en cuestión para definir objetivos, políticas y estrategias a partir de un coherente
diagnóstico de la situación actual y una correcta evaluación de las potencialidades reales, a los
efectos de definir rumbos a seguir con un alto contenido de beneficio económico y social
equitativamente distribuido entre toda la población.
En segundo lugar, es necesaria, además, la sensibilización de los actores y agentes
principales del proceso, entre ellos los distintos niveles de gobierno (central, regional, estadal
y local), las asociaciones empresariales y sindicales, la industria, el comercio, las
universidades, los partidos políticos, las ONG y, muy especialmente, la comunidad en general,
a los efectos de garantizar una efectiva identificación con el nuevo modelo de desarrollo,
donde se logre que todos sean participantes reales del proceso y no simples espectadores del
mismo, en un ejercicio de corresponsabilidad por el futuro que se construye. En este orden
de ideas, se deben promover nuevos actores, no necesariamente inscritos o pertenecientes a
organizaciones formalmente establecidas, evitando en lo posible el conflicto de intereses al
fijar posiciones. Castillo afirma al respecto, al citar a Borja (1989): “Se trata, en última
instancia, de favorecer que los sectores dinámicos sean los protagonistas del relanzamiento,
pero también de apoyar activamente los procesos de apropiación popular del territorio, no
limitándose a los sujetos populares con organizaciones consolidadas (sindicatos, asociaciones
de vecinos, entidades culturales, cooperativas), sino haciendo posible también la participación
17
de los colectivos informales y de los ciudadanos que estaban atomizados hasta ese momento.
Hay, que ir a buscar a la gente donde está y promocionar la emergencia de nuevos sujetos
sociales.”17
En búsqueda de la viabilidad de un modelo de desarrollo regional se hace también
necesario formular y ejecutar estrategias de descentralización, donde el gobierno central
transfiere facultades y fondos hacia las distintas regiones, así como facilita la posibilidad de
generar ingresos directos a nivel regional por la vía de un sistema de recaudación fiscal
regional. Para ello se requieren reformas legales y normativas, donde se cons igne la
participación de los representantes locales (diputados nacionales, diputados regionales,
concejales) ante las distintas instancias legislativas como premisa de una importancia de
primer orden.
Simultáneamente, la desconcentración de programas, proyectos y centros de
producción debe darse como estrategia de desarrollo territorialmente distribuido en toda la
geografía nacional y no precisamente concentrada en ciertos y determinados ejes o polos de
desarrollo escasos generadores de superpoblamiento en pocas regiones. Se hace necesario,
pues, distribuir la inversión pública e incentivar la inversión privada, nacional e internacional,
hacia los territorios materializados en proyectos y programas generadores de empleo directos
e indirectos, flujos de fondos financieros y la generación de impuestos locales y regionales,
entre otros. Igualmente necesario resulta la promoción y desarrollo de industrias de largo
alcance que explotan racionalmente los recursos y ventajas existentes en las regiones y
provincias que posibiliten un desarrollo socioeconómico sustentable y sostenible en el tiempo.
Esto debe tender a evitar la emigración hacia las grandes urbes, con la consecuente
aglomeración de población en territorios geográficamente pequeños y donde, finalmente,
claudican los servicios básicos frente a demandas cada vez mas crecientes dada la
superpoblación concentrada en espacios relativamente pequeños y en condiciones de
hacinamiento crítico.
Del mismo modo, se debe hablar de la desconcentración cultural, académica, recreativa
y de los servicios públicos, entre otros, con una dimensión integral de la calidad de vida a
nivel regional. La desconcentración de los planes de desarrollo deben estar soportados por la
descentralización de facultades del gobierno central hacia los gobiernos regionales, estadales y
locales a fin de contar con el marco jurídico necesario que brinde la confianza necesaria a los
promotores de proyectos en la provincia.
17 Castillo, J. Manual de desarrollo local.. Ediciones Departamento de Economía y Hacienda Gobierno Vasco, Primera Edición. Reproducción ILPES 1998.España, 1994,p.62
18
No obstante, aceptar la posibilidad de que se puedan presentar ventajas para centrar la
economía regional en un producto o servicio donde se es altamente competitivo resulta algo
inconsistente. Es, más que conveniente, necesario, diversificar las actividades productivas de
la región en la búsqueda de un equilibrio intersectorial (industria, agricultura, ganadería,
minería, turismo, comercio, etc) que minimice la dependencia de factores externos y brinde
mayor autonomía sobre los planes de desarrollo económico-social en un territorio previamente
definido. En este sentido, Don Jaime del Castillo señala que “...el territorio, a partir de sus
propios recursos y potencialidades, ha pasado a jugar un papel determinante en el proceso de
desarrollo endógeno local y regional...”18, para luego agregar su concepto de desarrollo
endógeno como “...aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad
local que mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una
determinada zona es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la
calidad de vida de la comunidad local.”19 El propio autor igualmente cita otros autores tales
como Allende, que dan su definición como “..un proceso por el que el gobierno local establece
iniciativas, promueve actividades económicas y sociales y se conecta con el sector privado en
proyectos conjuntos o incentivándolos con el objeto de crear nuevos empleos y regenerar la
estructura socio-económica de la zona.”20
Como se puede observar, en ambas definiciones es el gobierno local el actor y agente
principal, mientras que el sector privado de la economía asume un rol de autor-agente
complementario, por lo que la conciliación de intereses es obligante: por un lado, los
empresarios con un objetivo central de lucro y, por otro, los gobiernos con un objetivo central
de beneficio comunitario sostenible. La capacidad de diálogo y acuerdo entre las partes
requiere de personas calificadas técnica y profesionalmente, con una referencia social
confiable, con rasgos de liderazgo verificables y con un alto grado de imaginación innovadora
para la creación de nuevas estructuras institucionales, económicas y sociales perdurables hacia
una mayor y mejor calidad de vida de la región.
1.3.- La planificación estratégica del desarrollo regional.
Dado su uso frecue nte en este trabajo, se hace necesario hacer algunas referencias sobre
el origen y evolución histórica del concepto del vocablo estrategia y su inserción en el campo
18 Ibídem, p.7. 19 Ibídem, p.12. 20 Ibídem, p.12.
19
administrativo a través del examen de los planteamientos y enfoques de distintos autores y
escuelas que han sentado pautas en la literatura mundial sobre el tema.
La estrategia, si bien es un concepto de uso más o menos común en la actualidad y
generalmente aceptado dentro del campo administrativo, no fue en esta actividad donde tuvo
sus primeras aplicaciones. Su aparición se remonta a épocas pasadas, estando asociado
básicamente al terreno militar. Al respecto, Quinn señala que “el vocablo strategos
inicialmente se refería a un nombramiento (del general en jefe de un ejército). Más tarde pasó
a significar el arte del general, esto es, las habilidades psicológicas y el carácter con los que
se asumía el papel asignado. En la época de Perícles (450 a.c.), vino a explicitar habilidades
administrativas (administración, liderazgo, oratoria, poder). Y ya en tiempos de Alejandro de
Macedonia (330 a.c.), el término hacía referencia a la habilidad para aplicar la fuerza, vencer
al enemigo y crear un sistema unificado de gobierno global”21, estando incluso aún en
nuestros tiempos, este vocablo fuer temente arraigado al arte militar y su cultura.
Este enfoque militarista o guerrero del vocablo estrategia, así como su uso en la
diplomacia y el arte de gobernar, fue tomando fuerza, presentándose varios trabajos y
defensores de esta tesis. A saber, menc iona Quinn, entre otros, a Sun Tzu, Maquiavelo,
Napoleón, Von Clausewitz, Foch, Lenin, Hart, Montgomery y Mao Tse Tung. Hoy en día, se
considera que Filipo y Alejandro de Macedonia, en la Batalla de Queronea (año 338 a.c.), una
de las referencias histórico-militares más nombradas, manejaron conceptos de estrategia que
aún mantienen vigencia. Entre ellos, el análisis de situaciones (conocido hoy como el análisis
DOFA), retirada estratégica (retroalimentación), concentración de recursos (uso de recursos
estratégico-competitivos), logística (suministros seguros), fragmentar el objetivo a vencer o
lograr (segmentación del mercado), atacar a campo abierto (concentrarse en objetivos
posibles, posicionamiento competitivo), atrincherar posiciones logradas (nichos) y reagruparse
para expandirse (nuevos nichos y mercados más amplios). Actualmente se hacen estudios para
buscar analogías contemporáneas de las estrategias de Filipo y Alejandro de Macedonia en el
mundo de las organizaciones.
Muchas son las obras y autores que han escrito sobre el tema de la dirección estrategia,
gerencia estratégica o planificación estratégica, desde su aparición como concepto válido para
el logro de objetivos organizacionales, la sobrevivencia y el éxito dentro del mundo de la
economía, la industria, la empresa, gobiernos en la década de los sesenta. Cada una, de alguna
manera, se inserta en una corriente, escuela o tendencia que no es más que la manera de
21 Quinn, J. Estyrategias de cambio. En el libro El proceso estratégico. Hen ry Mitnzberg y James Brian Quinn. Ediciones Prentice Hall, Segunda Edición, México, 1993, p.4.
20
interpretar el vocablo y su utilidad e implementación, sobre determinadas bases teórico-
conceptuales y consideraciones específicas sobre el proceso de su puesta en práctica.
Gutiérrez examina las distintas definiciones de Dirección Estratégica y, en un intento de
resumir las variadas escuelas o corrientes existentes, afirma que “en rea lidad, cada una de
estas definiciones responde a determinadas corrientes de pensamiento estratégico que se han
desarrollado desde los años 60 hasta la fecha.“22
Haciendo un recuento de las escuelas de dirección estratégica, cabe mencionar, en
primer lugar, la Escuela Clásica (1960-1965), cuyo principal exponente es Alfred Chandler.
Esta escuela se centraba en la formalización del proceso y el empleo del análisis DOFA bajo
la rectoría unipersonal del director general de la organización, lo que evidencia la
preeminencia de la jerarquía y el débil uso de la participación, siendo éstas, definitivamente,
sus principales debilidades. Otra escuela de interés es la Escuela de Planificación Estratégica
(1966-1979), defendida por Igor Ansoff, cuyas principales características se resumían en
procesos sistemáticos, el manejo de escenarios y el análisis DOFA. Partía de las premisas de
implementación de estrategias a través de objetivos, presupuestos, planes operativos y el
sistema de control. Sin embargo, dicho enfoque presentó problemas de burocratización y
tecnocratización excesiva del proceso. El uso excesivo de las técnicas en algunos casos se
convirtió en una barrera para el pensamiento estratégico, en una suerte de madeja de rutinas
que impedía el flujo de ideas y la visualización de escenarios posibles a enfrentar en el futuro.
Ello pone de manifiesto que el uso excesivo de técnicas puede dar al traste con la necesaria
creatividad que se requiere en la concepción de una visión de futuro coherente y la definición
de los retos a vencer en su consecución.
Mas recientemente surge la Escuela del Posicionamiento Competitivo (1980-2000),
planteada por Michael Porter y soportada principalmente por la competitividad estratégica y
las estrategias genéricas. Se parte del supuesto de posicionarse competitivamente,
seleccionando una sola estrategia competitiva. La principal debilidad de esta corriente
consiste, precisamente, en la absolutización de la competencia. Por otro lado, Porter, en una
etapa de madurez, escribe su libro sobre las Ventajas Competitivas de las Naciones, donde
trata el tema de los clusters como tejidos industriales que operan como cadenas productivas
produciendo un efecto sinergia en el entorno. Este concepto presenta una connotación especial
en el ámbito del desarrollo regional y de su proyección estratégica, si se tiene en cuenta que el
22 Gutiérres, O. (b) Ob.cit. , p.16.
21
desarrollo endógeno que se pretende fomentar se debe sustentar en una suerte de integración
sinérgica intersectorial que apoye la sustentabilidad del territorio.
Henry Mitnzberg y James Brian Quinn, por su parte, promueven la Escuela del
Aprendizaje Estratégico (1980-200), donde el proceso de aprender a concebir, diseñar y
formular estrategias se convierte en el eje central de esa corriente, relegándose a un segundo
plano las estrategias deliberadas y dando preferencia a las estrategias informales y
emergentes. Estos autores visualizan la dirección estratégica como un proceso basado en un
aprendizaje colectivo, con lo que difícilmente ningún autor podría estar en desacuerdo, aunque
tal vez su debilidad principal estribe en colocar en un segundo plano a la alta dirección de la
organización respecto a la concepción y ejecución del proceso. En este sentido cabe destacar
que poner el futuro de la organización en variables emergentes sobrevaloradas implica la
asunción de riesgos que bien pudieran minimizarse analizando distintas alternativas, a la vez
que se correlacionan en el más alto nivel estratégico de la organización.
Finalmente, deben examinarse los postulados de la llamada Escuela Basada en los
Recursos (1990-2000), entre cuyos exponentes se encuentran Jay Barney, Robert Grant, Gary
Hamel y C.K. Prahalad, considerada hoy día como la corriente más aceptada, pues se centra
en el uso competitivo de los recursos internos de la organización como una fortaleza
competitiva y el desarrollo de una cultura organizacional basada en la identificación,
desarrollo y utilización de los recursos controlables por la organización que, siendo
sostenibles en el tiempo, brinden el mayor nivel de efectividad y eficiencia la misma. A juicio
de este autor, esta última corriente recoge aspectos relevantes que enriquecen la teoría
administrativa y que, además, presenta dimensiones de interés en el campo más específico que
nos ocupa, es decir, la planificación estratégica del desarrollo regional con enfoque
sustentable y endógeno.
Con independencia de los matices específicos que puedan presentar las corrientes
estudiadas, existen importantes puntos de convergencia que poseen especial importancia en el
planteamiento de las bases teóricas de los procesos estratégicos relacionados con el desarrollo
regional. Entre estos deben destacarse los siguientes: a) la Dirección Estratégica abarca la
organización en sí como sistema, y su contexto interno y externo a los que relaciona a través
de estrategias; b) las decisiones estratégicas exigen permanentemente nuevos escenarios,
nuevos enfoques y nuevas estrategias; c) las estrategias tiene impacto global en la
organización; y d) la Dirección Estratégica abarca los aspectos propios de la misma y el
proceso de su formulación e implementación.
22
Steiner, al comentar el surgimiento de la planificación estratégica, a la cual el denomina
Planeación Estratégica Formal plantea que esta “...con sus características modernas fue
introducida por primera vez en algunas empresas comerciales a mediados de 1950. En aquel
tiempo, las empresas más importantes fueron principalmente las que desarrollaron sistemas de
planeación estratégica formal, denominándolos sistemas de planeación a largo plazo. Desde
entonces, la planeación estratégica formal se ha ido perfeccionando al grado que en la
actualidad todas las compañías importantes en el mundo cuentan con algún tipo de este
sistema, y un número cada vez mayor de empresas pequeñas está siguiendo este ejemplo.”23
Sobre la base de estos planteamientos, se ubica el tema exclusivamente dentro del mundo
empresarial, con abstracción de otros sectores, lo cual le da un enfoque limitado a su análisis.
Sin embargo, la planificación estratégica representa un importante enfoque que se
emplea en otros terrenos administrativos como fruto de un proceso de enriquecimiento que
comenzó con la utilización de mecanismos de planificación en otros campos de la actividad
administrativa, como por ejemplo, la administración pública. En lo que se refiere al uso de la
planificación como instrumento de desarrollo territorial, Giordani refiere que “fue sólo
después de la Segunda Guerra Mundial, que la necesidad de reconstruir a Europa abrió paso a
la planificación con el Plan Marshall en 1947, siguieron los planes nacionales de varios países
europeos.”24 Ciertamente, este planteamiento de Giordani aborda la planificación como una
actividad de Estado y como instrumento válido para el apalancamiento del desarrollo, ya sea
de un territorio, región o país, y no necesariamente como una función empresarial. Esto es
coincidente con la posición que asumen otros autores y que apoya este autor de visualizar la
planificación como un proceso social, vista la sociedad como actor y objetivo de la misma.
Precisamente el Plan Marshall pudiera ser el primer gran ejemplo dentro del mundo
capitalista del uso de un plan de desarrollo regional en un contexto político-territorial, previa e
intencionalmente definido y centrado en la teoría Keynesiana sobre la base de un horizonte
temporal de cuatro años. Con la concepción e implementación de este plan, los propios
gobiernos se vieron en la necesidad de señalar rumbos específicos de desarrollo ante la fuerza
avasallante y arrolladora del sector privado que, bajo un indiscriminado esquema de
acumulación de capital, pasaban por encima de la misma sociedad.
Un precedente inobjetable del Plan Marshall consistió en la práctica planificadora de la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas- URSS. En este contexto, el uso de la
23 Steiner, G. Planificación estratégica. Lo que todo director debe saber. Compañía Editorial Continental, S.A. de C.V. Primera Edición 1983. Sexta Reimpresión, México.1993, p.7. 24 Giordani, J. (a). La planificación como proceso social. Editores Vadell Hermanos, Cuarta Edición, Venezuela,p.13.
23
planificación como alternativa a la economía de mercado, se venía utilizando hacía ya
bastante tiempo. Hacia los inicios de la URSS, año 1918, se formula el Primer Plan
Quinquenal de la URSS 1928 –1932. Con este plan se considera que tuvo su “cuna” la
aparición de la planificación como instrumento para el desarrollo de un país o territorio, bajo
una idea de distribución equitativa de las riquezas del mismo y como intento para organizar
con éxito la naciente sociedad.
En América Latina, los primeros intentos de adoptar la planificación como instrumento
de desarrollo se dan hacia finales de la década de 1.940, igualmente en la época de la
posguerra, promovidos por la CEPAL, institución creada el 10 de diciembre de 1.947 para
estimular el desarrollo de América Latina a través de una acelerada industrialización como
soporte para el desarrollo económico y bajo una corriente de pensamiento de la planificación
normativa y un modelo de sustitución de importaciones. Esta tesis, que tuvo poca aceptación
de los gobiernos de turno, salvo por la necesidad de mostrar algún documento que les sirviera
de soporte para solicitar créditos a organismos internacionales y aún más interesados en la
permanencia per sé en el poder que en el desarrollo de su país . En este contexto jugó un papel
importante, a partir del año 1.961, la Alianza para el Progreso, programa de ayuda
internacional creado, promovido y sostenido por el gobierno de Estados Unidos y el entonces
presidente John F. Kennedy, como instrumento de coerción para exigir la adopción de
sistemas de planificación como herramienta de una idea-concepto desarrollista.
Entre otros conceptos, se insiste en la idea de la sustitución de importaciones de bienes
de consumo y luego de bienes intermedios, lo que luego fue conformando el modelo de
sustitución de importaciones, sin que se llegase a instalarse en la práctica ningún sistema
efectivo de promoción del desarrollo. La ayuda que ofrecía el gobierno de Estados Unidos a
través del programa de Alianza par el Progreso y su peso, importancia e influencia en la
CEPAL operaban como mecanismos de control sobre los países subdesarrollados
latinoamericanos para el logro de los intereses del gobierno norteamericano. Esto, a la larga,
fue asimilado como un fracaso de la planificación como instrumento válido para la promoción
del desarrollo de los países y no como un fracaso de la concepción misma. En tal sentido, se
evidencia una incorrecta asociación entre la razón de la planificación en sí y de los objetivos
subyacentes de los promotores de la misma. Al respecto, Carlos Matus señala en su libro
sobre Planificación de Situaciones, al ser citado por Giordani, que el modelo de sustitución de
importaciones, “al haber sido preocupación fundamental en dicho modelo la velocidad de
24
crecimiento, su dirección quedaba relegada a un segundo plano.”25 Lo que, de hecho, puso a
la planificación en una posición de minusvalía.
Ya hacia finales de los años cincuenta el esquema de desarrollo cepalino empieza a
mostrar signos de debilidad y agotamiento, hecho que pone renovado interés sobre el tema de
la planificación en académicos, intelectuales y especialistas de la administración pública,
especialmente en la búsqueda de alternativas de desarrollo realmente válidas. A esta situación
se suma el éxito presentado con la recién instalada Revolución Socialista Cubana como
alternativa válida y posible para el desarrollo de los países del tercer mundo.
Valdría la pena reflexionar si efectivamente fue el proceso de planificació n propiamente
dicho el que fracasó o fue, precisamente, la actitud indiferente de los gobiernos o,
simplemente, se trata de que la planificación, aceptada como mecanismo definido de
desarrollo, iba en contraposición con el concepto de modelo de crecimiento capitalista, donde
el libre juego del mercado es el que define el grado de avance o retroceso de los países. En
este sentido, cabe destacar que, siendo aceptada la planificación como un proceso social, y la
política, a su vez, vista como el arte de gobernar una sociedad o gerencia social, ambas están
necesariamente entrelazadas en su concepción, interpretación, desarrollo, implementación y
resultados. Esto obliga a hacer referencias cruzadas al momento de hacer análisis de las
mismas. Ciertamente, la planificación dentro del mundo socialista se ha venido concibiendo
como un proceso de alta importancia imperativa, donde el Estado, como expresión de la
voluntad popular, es quien marca el rumbo y las vías para el logro de un desarrollo
económico, socialmente justo, digno, armónico, integral, equilibrado e inclusivo de los
distintos actores de la sociedad. Por su parte, en el mundo capitalista es el libre juego de la
oferta y la demanda, el mercado, quien define el rumbo y caminos a seguir, donde la
planificación adquiere características meramente indicativas.
Ubicados en el contexto latinoamericano, Julio Corredor señala que durante el lapso
1.970–1.979, los modelos característicos de la planificación fueron la imperativa o normativa
a nivel del sector público y la indicativa en el sector privado, presentándose algunos aspectos
mixtos (imperativa, normativa, indicativa) en algunas corporaciones públicas, empresas
mixtas, agencias y otros entes públicos con una relevante inserción en el sector privado. De
alguna manera, esta situación, con pocas variantes, se ha mantenido hasta el presente.
América Latina ha sido, de cierta forma, laboratorio de ensayo para probar la eficiencia o
ineficiencia de distintas ideas. Y de ello no escapa, por supuesto, la planificación. A este
25 Ibídem, p.154.
25
respecto señala Testa: “A mi juicio, la planificación desarrollada en América Latina durante
la mayor parte de las tres últimas décadas, ha sido victima de varios malentendidos que han
generado sucesivos períodos de euforia, decepción, “crisis” y recuperación parcial. El
principal malentendido creo que se debe al intento de aplicar una herramienta socialista a los
países capitalistas. Se da por aceptado que el origen de la planificación se encuentra en los
países socialistas, inicialmente la Unión Soviética, cuando el plan se utiliza para reemplazar el
mecanismo de mercado como el procedimiento de asignación de recursos y de distribución de
productos, los países capitalistas subdesarrollados advierten la posibilidad igualitaria que
introduce la planificación. La experiencia de la reconstrucción europea termina de convencer
a muchos intelectuales latinoamericanos que la vía de la planificación es eficaz para la
transformación del atraso y la pobreza en nuevos modelos de riqueza y madurez.”26
. Recientemente se ha puesto sobre la mesa de discusión la amenaza del agotamiento
del capital natural (suelos, bosques, ríos, lagos y mares) de mantenerse los actuales esquemas
de desarrollo económico. Surge, entonces, una interrogante: ¿el proceso actual de crecimiento
desmedido y de veloz consumo de los recursos naturales permitirá sustentar planes de
desarrollo económico-social para las generaciones futuras?. Con la intención de dar respuestas
a esta interrogante y asumiendo una posición de responsabilidad intergeneracional, aparece el
concepto de desarrollo sustentable, siendo la definición adoptada por la World Comission on
Environment and Development (WCED), en castellano la Comisión Mundial sobre el
Ambiente y Desarrollo, citado por Borrayo, una de las mas difundidas y aceptadas. La misma
sostiene que “desarrollo sustentable es aquel desarrollo que satisface las necesidades del
presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias,
e implica dos conceptos fundamentales: 1) el concepto de necesidades, especialmente las
necesidades de los pobres del mundo; y 2) la idea de restricciones impuestas por el estado
actual de la tecnología, de la organización social y de la capacidad del medio ambiente para
satisfacer las necesidades presentes y futuras...”27.
Analizando esta definición, resaltan dos aspectos claves. El primero es el concepto de
desarrollo como expresión de un crecimiento económico-social, asociado a variables
económicas y sociales tales como empleo, ingreso per cápita, producto interno bruto, balanza
comercial, inflación y cesta básica familiar, así como tasa de natalidad, morbilidad, mortalidad
y escolaridad que de alguna manera reflejan la calidad de vida de la población. Por otro lado,
26 Testa, M. Tendencias de la investigación en ciencias para la planificación. Ediciones Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo – CENDES Nº 5, Segunda Ëpoca, Enero – Abril 1986, Universidad Central de Venezuela, Impresión JD Editores, Venezuela, 1986, p.13. 27 Borrayo, R. Sustentabilidad y desarrollo económico. Ediciones Mc.Graw-Hill, Primera Edición. México, 2002, p. 5
26
el concepto sustentable, referido al resultado de la aplicación de políticas ambientales y
conservacionistas consecuentes que permiten sostener el capital natural existente y, de ser
posible aumentarlo, como fuente necesaria de generación de recursos para las generaciones
actuales y futuras.
Finalmente, conviene retomar los conceptos de desarrollo centralizado y desarrollo
descentralizado como vías alternas para el desarrollo socioeconómico de un país, región,
estado o localidad previamente definida. En este marco se presentan simultáneamente
conceptos de desconcentración, participación, actores y agentes, corresponsabilidad y
diversidad, entre otros, como características de un desarrollo económico local endógeno que
garantizan un proceso socialmente aceptable y seguro. Entre los autores que abordan el tema
se encuentra Don Jaime del Castillo, quien defiende el modelo de desarrollo local,
definiéndolo como “un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que
conduce a una mejora del nivel de vida de la población local en el que se pueden identificar al
menos tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad
para organizar los factores productivos locales con niveles de productividades para ser
competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven
de base al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensión político-administrativa en que
las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de
interferencias externas e impulsar el desarrollo local.”28
Frente a esta posición, surgen críticas al modelo de desarrollo endógeno, achacándole
específicamente una supuesta escasa eficacia y viabilidad. En este sentido Antonio Vázquez
Barquero, al citar a Amin y Robins (1990) y Harrison (1994), refiere que los mismos
argumentan que “el modelo de desarrollo endógeno no tiene capacidad para responder a los
cambios sociales e institucionales del mercado. En un mundo cuyo modo de desarrollo tiende
a globalizarse y en el que existen grandes fuerzas que tienden a la concentración e integración,
los sistemas productivos locales tendrían, por lo tanto, un futuro limitado.”29 En opinión del
autor, es deseable y viable un desarrollo económico autónomo, basado en los recursos
locales, con una interrelación necesaria, equilibrada y conveniente con su entorno nacional e
internacional sobre la base de estrategias de mediano y largo plazo que garanticen un
desarrollo económico socialmente justo, sostenible y sustentable.
28 Castillo, J. Ob. Cit. p.13. 29 Vásquez Barquero, A. Desarrollo, redes e innovación. Lecciones sobre desarrollo endógeno. Ediciones Pirámide, Madrid, España, p.47.
27
Hasta aquí se ha examinado el surgimiento y evolución de la planificación como una
actividad relacionada con categorías tales como estrategia, proceso, cambio, cultura, sociedad,
política, desarrollo y economía, insertadas en un contexto nacional e internacional. La
planificación como instrumento para el logro de objetivos previamente definidos pasa en la
actualidad por la necesidad de adoptar estrategias que superen los obstáculos que se presentan
en el camino hacia el éxito en condiciones donde la constante es el cambio y se hacen
imprescindibles organizaciones lo suficientemente flexibles para adaptarse rápida y
eficazmente a estos cambios, sacando el mejor provecho de los mismos. En la mayoría de los
casos se hará necesario el cambio de las culturas organizacionales, muchas de ellas ancladas
en paradigmas del pasado, y asimilar nuevas formas de pensar y concebir la realidad en un
mundo de alta turbulencia e incertidumbre. Hay, pues, que empezar a pensar estratégicamente.
El desarrollo socioeconómico de un país, región, estado o localidad específica será factible y
viable en la medida en que sus actores y la comunidad en general diseñen, formulen y
ejecuten planes de desarrollo que se inserten de forma efectiva en el medio ambiente y donde
las competencias se alcancen sobre la base del uso y desarrollo de recursos estratégicamente
eficaces y eficientes.
Las corrientes hasta aquí presentadas pretenden dar una idea de la evolución del
pensamiento estratégico hasta nuestros tiempos. En esta parte de la investigación lo esencial
es dejar en claro que no existen rupturas categóricas, sino que esta evolución ha estado en
función de tres elementos básicos: el contexto en que se aplica, la práctica de la aplicación y
el propio desarrollo del pensamiento estratégico que ha presentado un desarrollo dialéctico,
ascendiendo sobre lo positivo de las distintas corrientes precedentes e incorporando elementos
más a tono con el contexto. En resumen, lo que se trata de demostrar es que el desarrollo del
pensamiento estratégico hasta nuestros días es el resultado de una evolución dialéctica, y en
ello se soporta la actual propuesta. No obstante, teniendo en cuenta que uno de los sustentos
básicos del modelo propuesto es potenciar el carácter endógeno del desarrollo regional en un
contexto cada vez mas interdependiente y cambiante, la orientación principal que se adopta
en el mismo se ubica en la escuela basada en los recursos competitivos, defendida por Barney,
Grant, Hamel y Parlad, aunque ello no significa que se desdeñen planteamientos significativos
de otras corrientes.
Para concluir, cabe destacar que la relación planificación-sociedad debe ser analizada
sobre la base del estudio de la planificación como un proceso social más que como una técnica
gerencial. Ello presupone que la aplicación de los instrumentos de planificación debe partir de
28
una visión integrada de los planos económico, social y medioambiental que se interrelacionan
en el contexto de cualquier sociedad, sea esta nacional o local.
1.4.-Análisis crítico de modelos de planificación estratégica y desarrollo regional.
En tiempos en que el paradigma dominante es la tesis de la globalización, parecería
contraproducente sostener posiciones que propugnen el concepto de regionalización como
modelo de desarrollo socioeconómico donde se privilegien los recursos locales sobre los
recursos externos. Sin embargo, persiste una fuerte controversia a nivel internacional sobre las
llamadas bondades de la globalización y muchos son los países, sobre todo aquellos en vías de
desarrollo, que observan con recelo este nuevo esquema de relaciones internacionales, donde
muchos de ellos concurrirían en condiciones desventajosas y, lejos de acelerar sus respectivos
procesos de desarrollo, pudiera producirse el efecto inverso con graves consecuencias para sus
sociedades. El riesgo de convertirse en provincias de un nuevo tipo de colonialismo
económico, donde las grandes centros de poder serán los que ciertamente estarán en
competencia sobre los territorios que aspiran queden bajo su radio de acción, y donde los
pequeños países serán simples observadores y proveedores de materias primas, demanda un
nuevo enfoque de desarrollo.
Luego, conviene analizar algunas propuestas sobre modelos de desarrollo regional y
otras de planificación estratégica sobre la base de las ventajas comparativas y competitivas de
cada territorio en particular. Asumir el reto de enfrentar la globalización en función de los
recursos propios implica una organización regional- local, así como acuerdos y alianzas entre
los implicados locales sobre las estrategias a desarrollar, las áreas prioritarias, las políticas y
los métodos a aplicar, la corresponsabilidad, la definición de roles, los niveles de autoridad,
así como la formulación de planes y presupuestos, entre otros. En este marco, la elaboración
de un diagnóstico como inventario de la situación actual y la determinación de una versión –al
menos aproximada- de la misión y la visión son, entre otros aspectos, parte importantísima de
una decisión donde se pone en juego la calidad de vida de generaciones actuales y futuras.
Muchos son los especialistas e investigadores que han incursionado en el tema del
desarrollo y su planificación. A continuación se abordaran algunos de estos autores y modelos
propuestos, en el entendido de que algunos de ellos están enfocados inicialmente para ser
utilizados en organizaciones empresariales, pero que su versatilidad y flexibilidad permiten
emplearlos en el campo del desarrollo socioeconómico de un territorio dado con determinados
ajustes y consideraciones.
29
En total, se examinan diecinueve modelos, diez y seis serán analizados en este capítulo
y tres en el capítulo II. En primera instancia, se presentan los resultados obtenidos del análisis
de diez modelos empleados en organizaciones empresariales y, luego, seis modelos de
aplicación territorial.
Los modelos empresariales
El análisis de las propuestas conceptuales y metodológicas empleadas en organizaciones
empresariales a escala nacional e internacional ha permitido ampliar el horizonte de
evaluación de los modelos de planificación estratégica. En tal sentido, se presentan los rasgos
más relevantes de cada uno de los modelos estudiados a los efectos de evaluar y fundamentar
la escogencia de aspectos de interés de determinado modelo que, no obstante ser concebido
originalmente para su aplicación empresarial, su versatilidad y flexibilidad, ameriten
adaptaciones a nivel territorial, especialmente para un proceso de desarrollo económico-social
de la Región Guayana – Venezuela.
Los profesores de la Universidad de Alabama, EE.UU., Arthur A. Thompson, Jr. y
A.J. Strickland III, presentan un Modelo de Administración Estratégica donde enfocan el tema
sobre las tareas administrativas de crear, implementar y ejecutar. Así, definen la estrategia
administrativa de una compañía como “el plan de acción que tiene la administración para
posicionar a la compañía en la arena de su mercado, competir con éxito, satisfacer a los
clientes y lograr un buen desempeño del negocio.”30 Este concepto puede ser trasladable del
contexto de una organización empresarial al contexto de un área de desarrollo determinado,
bien sea una región o una localidad específica. Para lograr esa aplicabilidad, el plan de acción
visto como plan de desarrollo regional o local tendría como mercado el territorio que abarca;
como éxito, el logro de los objetivos y metas sociales y económicas previstas en el plan, o
sea, la efectividad del plan; los clientes serían la comunidad a que sirve; mientras que como
buen desempeño se pueden adoptar los niveles de crecimiento y desarrollo esperados. Luego,
en principio y no exenta de importantes consideraciones, resulta factible trasladar una
metodología empresarial al campo del desarrollo económico-social en condiciones locales.
Aceptando como cierta la anterior afirmación, se puede abordar el enfoque de los
profesores Thompson y Strickland, como proceso de creación de la estrategia y su posterior
puesta en practica, lo que implica el desarrollo de cinco tareas administrativas
correlacionadas: 1º Desarrollar una visión de lo que será la configuración de la compañía y
de hacia dónde se dirige la organización, con el fin de proporcionar una dirección a largo
30 Thompson, A. A. Strickland, A III. Administración Estratégica. Ediciones Mc.Graw-Hill, Onceava Edición, Segunda Edición en español, México, 2001, p.2.
30
plazo, delinear en qué clase de empresa está tratando de convertirse la compañía e infundir en
la organización el sentido de una acción con un propósito determinado; 2º Determinar
objetivos, es decir, convertir la visión estratégica en resultados específicos; 3º Crear un
estrategia , con el fin de lograr los resultados deseados. del desempeño que deberá lograr la
compañía; 4º Poner en practica y ejecutar la estrategia elegida de una manera eficiente y
efectiva; y 5º Evaluar el desempeño e iniciar ajustes correctivos en la visión, la dirección a
largo plazo, los objetivos, la estrategia o la puesta en practica, en vista de la experiencia real,
de las condiciones cambiantes, de las nuevas ideas y de las nuevas oportunidades. Estas fases
son aplicables a la concepción de un plan de desarrollo regional o local una vez hechos los
ajustes pertinentes para trasladar este proceso del campo empresarial al campo territorial. Ver
Anexo 1.
Por otra parte, el Prof. Fred R. David, docente de Gerencia y Política Empresarial de la
Universidad de Auburn, Alabama, Estados Unidos, concibió un libro como texto para sus
cursos de Política Empresarial donde combina conceptos tradicionales con conceptos
modernos de la gerencia estratégica, presentando técnicas que permiten aplicarlas a
situaciones reales de negocios que se integran en un Modelo de Gerencia Estratégica. Para
ello, utiliza la figura de un caso integrado al que se le van aplicando, a manera de ejercicio,
todas las técnicas y conceptos desarrollados en el texto, lo que facilita la demostración de la
teoría en la practica. En este sentido, David define la Gerencia Estratégica como “la
formulación, ejecución y evaluación de acciones que permitirán que una organización logre
sus objetivos”31, explicando a continuación las acciones a desarrollar tales como identificar
fortalezas, debilidades (contexto interno), oportunidades y amenazas (contexto externo);
fijación de objetivos, metas, estrategias y políticas; así como la evaluación y control de
avances y resultados. Según el autor, lo que “se trata más bien es de un intento por organizar
información cualitativa y cuantitativa, de tal manera que permita la toma de decisiones
efectivas en circunstancias de incertidumbre.”32
Concretando su posición, David afirma que el modelo abarca toda la organización,
centrándose en el crecimiento y desarrollo global de la misma, y que el mismo se puede
resumir en doce pasos : 1º.- Establecer los objetivos, estrategias y misión actual; 2º.- Realizar
investigación externa con el objeto de identificar amenazas y oportunidades ambientales; 3º.-
Realizar investigación interna con el objeto de identificar fortalezas y debilidades de la
empresa; 4º.- Fijar la misión de la firma; 5º.- Llevar a cabo análisis de formulación de
31 David, F. La gerencia estratégica. Fondo Editorial Legis, Cuarta Reimpresión 1991, Bogota, Colombia, 1991, p.3. 32 Ibídem, p.3.
31
estrategias con el objeto de generar y evaluar alternativas factibles; 6º.- Fijar objetivos; 7º
Fijar estrategias; 8º.- Fijar metas; 9º.- Fijar políticas; 10º.- Asignar recursos; 11º.- Analizar las
bases internas y externas para estrategias actuales; y 12º.- Medir los resultados y tomar las
medidas correctivas del caso. Ver Anexo 2 .
Como en los casos anteriores, este modelo es utilizable en el caso de desarrollos
estratégicos económico-sociales regionales y locales. Ciertamente, ningún modelo es de
aplicación estricta y absoluta; mas por el contrario, habrá que hacer ajustes y cambios para su
adaptación a cada caso en particular. En todo caso, lo que se mantiene es el enfoque
estratégico del plan a diseñar.
El Dr. Humberto Blanco Rosales, Profesor Auxiliar y Consultor Gerencial Cubano,
propone un Modelo de Dirección Estratégica, partiendo del planteamiento de que la dirección
estratégica , entre otras bondades, “señala las vías para alcanzar las metas organizacionales en
interacción permanente con su entorno de actuación, entraña un alto riesgo y se orienta a la
obtención de una eficacia organizacional sostenible. Dicha eficacia, en términos del contexto
actual, significa supervivencia, capacidad de cambio, desarrollo humano, eficiencia y
rentabilidad.”33 También destaca que la misma es un proceso permanente que incluye las
etapas clásicas de la dirección : “1.- Desarrollar un concepto sobre el ámbito de actuación de
la organización y el estado deseado futuro, para proporcionar un sentido de orientación en su
accionar, así como delinear en qué clase de organización deberá de convertirse; 2.-
Transformar ese concepto en un sistema de objetivos a través de toda la organización, como
expresión de los resultados específicos que consecuentemente con el mismo deberán
alcanzarse en el desempeño organizacional; 3.- Modelar un conjunto de decisiones
estratégicas, en correspondencia con los resultados que se vayan a alcanzar y el análisis
contextual y organizacional; 4.- Desarrollar un programa de implementación y manejo para la
puesta en práctica eficaz de las decisiones estratégicas; y 5.- La retroalimentación y monitoreo
constantes sobre la puesta en practica y las premisas del proceso decisorio, con el consiguiente
ajuste y replanteo de las decisiones , en dependencia de la dinámica organizacional y del
contexto.”34
33 Blanco Rosales, H. Dirección estratégica, consultoría y cambio organizacional. En el libro Consultoría gerencial y cambio organizacional. Colectivo de Autores. CEEC-UH. Patrocinio de la Fundación Friedrich Ebert. Editorial Felix Varela. La Habana. Cuba, 2001, p.178 34 Ibídem, p.179
32
Como podrá observarse, a juicio del autor, estas cinco etapas se corresponden con
algunas de las fases tradicionales utilizadas por otros autores, a saber: Etapa 1: Misión y
visión; Etapa 2: Planes estratégicos por áreas funcionales y determinación de objetivos y
metas; Etapa 3: Análisis DOFA y definición de estrategias corporativas; Etapa 4: Planes
operativos y acciones a desarrollar; y Etapa 5: Seguimiento, control y retroalimentación. En
este modelo se destaca el énfasis en la relación con el entorno y la necesaria capacidad de
adaptación de la organización –ya sea empresarial o gubernamental- con el mismo para el
logro de los objetivos planteados. Ver Anexo 3.
Después de haber analizado algunos modelos internacionales de planificación
estratégica a nivel empresarial de características y aplicación general, conviene adentrarse en
el estudio y análisis de algunos modelos específicos adoptados por organizaciones
venezolanas, tanto públicas como privadas, en las condiciones concretas del país. El objetivo
que persigue esta evaluación consiste en desentrañar las diferentes variantes de planificación
estratégicas empleadas en un mismo contexto, así como identificar un grupo de aspectos que
pudieran estar asociados con el relativo éxito o fracaso en la aplicación de los mismos.
Un modelo que resulta de interés estudiar es el de Petróleos de Venezuela, Sociedad
Anónima-PDVSA, si consideramos que esta es la corporación nacional de la industria
petrolera venezolana opera el recurso que en la actualidad constituye el motor principal de la
economía del país. En el año 1976 se produce la nacionalización de la industria petrolera
venezolana, iniciándose un proceso de planificación estratégica en la industria. En períodos
anteriores, eran las casas matrices foráneas, en el extranjero, las que hacían los planes de
carácter estratégico, mientras que en el país solo se hacia el plan operativo anual. Es, pues, en
ese año cuando realmente se da inicio a la planificación estratégica y corporativa en la
industria petrolera venezolana. Este modelo se refiere a “la planificación corporativa de la
Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonera Nacional (IPPCN) y busca los siguientes
objetivos: a) establecer el sentido de dirección a mediano y largo plazo de la IPPCN; b) fijar
las metas cuantitativas principales en el horizonte de los planes a mediano plazo; c) señalar
esquemas optimizados de usos de recursos y de operaciones a corto y mediano plazo; y d)
permitir la elaboración de presupuestos en función de las metas a mediano plazo y un efectivo
control financiero y direccional.”35
35 Instituto Venezolano de Planificación – IVEPLAN (a) La planificación corporativa en Venezuela. Serie Documentos Nº2 / junio 1991. Primera Reimpresión 1998.Publicaciones IVEPLAN. Impresión Talleres de Nova Artes Gráficas, C.A. Caracas, Venezuela, 1998, p.20.
33
En sentido general, se trata de la búsqueda y construcción del futuro de la empresa,
mediante la introducción de un modelo de planificación proactiva donde el éxito depende del
grado de preparación de la organización de la organización para gerenciar la turbulencia e
inestabilidad del entorno. Tanto en la casa matriz de PDVSA como en cada una de sus filiales,
este proceso es dirigido por un Comité Ejecutivo que se apoya en un Comité de Planificación,
los que, a su vez, son coordinados e integrados por una unidad de Planificación Corporativa a
nivel de toda PDVSA. A nivel de cada área en particular (exploración, explotación, etc)
existen Comité a Nivel del Directorio de PDVSA y de cada filial que se encargan de elaborar
los Planes Funcionales de cada una de ellas en perfecta comunicación con los lineamientos,
misión, proyectos y escenarios previamente definidos a nivel de PDVSA y a nivel de cada
filial en un proceso de participación creativa. Ver Anexo 4.
El modelo básico de planificación en la IPPCN se dan los siguientes pasos: 1º La
emisión de los Lineamientos Oficiales del Ministerio de Energía y Minas en búsqueda de
armonizar el Plan PDVSA con el Plan Nacional del país; 2º Análisis del Contexto Externo e
Interno a la empresa; 3º Evaluación de los Tópicos Estratégicos de Atención – TEAs, que
son aspectos que surgen de los análisis internos y externos y demandan atención especial, por
lo que deben evaluarse a partir de los escenarios estudiados y medir su impacto financiero; 4º
De los TEAs surge una Cartera de Proyectos y Opciones Operacionales debidamente
almacenados computacionalmente para su jerarquización, evaluación y selección; 5º
Desarrollo de los Planes Estratégicos y Planes Operativos; 6º Cuantificación de los planes
para convertirlos en presupuestos; y 7º Seguimiento y evaluación de los planes, que se
concreta en la medición del nivel de efectividad y la propuesta de las correcciones necesarias
para el siguiente ciclo. Ver Anexo 4.
PDVSA normalmente utiliza un ciclo de planificación para un horizonte de seis años.
Este modelo tiene un enfoque netamente empresarial, aunque sus lineamientos generales
emanan del gobierno nacional. Por ello, a los efectos de su adaptación al campo territorial
habría que repensar las unidades estratégicas asociadas al modelo, en el sentido de que se
ajusten a las exigencias del desarrollo económico y social local.
El modelo de planificación del Metro de Caracas, empresa estatal, es otro de los casos
de interés para el análisis sobre esta problemática. Creada formalmente el 8 de Agosto de
1977 con el mandato de diseñar, construir y operar un sistema masivo y rápido de transporte
público inicia sus operaciones al público el 2 de enero de 1983. Muchas han sido las
experiencias acumuladas por esta empresa que representa un ejemplo de ejercicio de la
planificación de una empresa pública venezolana exitosa. En el año 1985 se formaliza un
34
Sistema de Planificación Corporativa que sustituyó al hasta esa fecha utilizado sistema de
planificación por objetivos. Este sistema está llamado a cumplir con el mandato de “ servir de
apoyo a la alta gerencia en la toma de decisiones estratégicas que conduzcan a cumplir
satisfactoriamente la misión de la empresa.“36
El sistema presenta las siguientes etapas: 1º Proyecto integral: una visión de cuerpo y
global se aplica en cada fase, es decir, una visión de conjunto; 2º Adquisición del derecho de
vía: toma efectiva de posesión de los inmuebles en la ruta a construir; 3º Preconstrucción:
demolición de inmuebles y cambios de vías urbanas; 4º Licitaciones: proceso de selección de
proveedores a nivel nacional e internacional; 5º Obras civiles: construcción de túneles y
estaciones; 6º Fabricación e instalación de equipos: suministro de equipos en concordancia
con el avance de las obras civiles; 7º Negociación de los equipos: negociar el diseño de
equipos para su posterior fabricación; 8º Pruebas y ensayos finales: pruebas separadas de cada
equipo y luego una prueba de conjunto; y 9º Operación del sistema: es la parte de la
organización de la empresa para la operación y mantenimiento del sistema total.
Para cumplimentar estas fases se establece un programa de adiestramiento que incluye
desde el personal de mantenimiento hasta los altos niveles ejecutivos. Este sirve de soporte al
sistema que, según refieren especialistas de IVEPLAN, tiene tres componentes principales, a
saber: a) proceso y ciclo de planificación; b) la organización del esfuerzo, a través de la
definición de los entes participantes en el proceso y sus respectivos roles; y c) documentos de
soporte al proceso de planificación.
En el estudio del proceso de planificación como tal, se encuentra la siguiente
secuencia de actividades a seguir: 1º Revisión de la misión de la empresa; 2º Análisis de las
variables y elementos que componen el ambiente externo e interno de la empresa; 3º
Definición de lineamientos, objetivos, metas y estrategias corporativas; 4º Definición de
objetivos, metas y estrategias para cada gerencia funcional, enmarcados dentro de la
orientación corporativa preestablecida; 5º Formulación de los planes funcionales y
consolidación en un Plan Corporativo; 6º Formulación de los planes operativos y
presupuestos; 7º Ejecución física y presupuestaria de los planes; y 8º Control y evaluación de
los planes. Este proceso se traduce en un cronograma de seis meses para los primeros cinco
pasos que dan como producto el Plan Corporativo, mientras que el resto del año se
desarrolla el sexto paso. El Plan Corporativo cubre un horizonte de cinco años que se revisa
anualmente.
36 Ibídem, p.40
35
Todo el proceso es coordinado por una unidad denominada Coordinación de
Planificación que actúa como asesora de planificación para toda la empresa. Presenta como
fortaleza un mayor espíritu de cuerpo de los gerentes y mayor identificación con la empresa y
como debilidad el conflicto entre operaciones y planificación dado el tiempo ( un año) que
dura el ciclo de maduración de los planes. Ver Anexo 5 .
El modelo de planificación estratégica de esta empresa, a pesar de sus especificidades
como constructora y operadora de servicios, pudiera adaptarse para la planificación territorial.
Llaman la atención en este caso los procesos de conciliación que se desarrollan entre las
diferentes áreas para lograr un plan corporativo integrado, así como la incorporación de los
procesos de capacitación como apoyo a la estrategia. También resulta de interés la elaboración
de proyectos como soportes de programas de mas largo aliento y estructuras imprescindibles
para el logro de ciertos objetivos. Los casos de la construcción de escuelas como soporte del
sistema educativo, la construcción de hospitales en el sistema de salud, la construcción de
carreteras, autopistas y puentes en el sistema de transporte, entre otros, son aspectos que
pueden resolverse mediante la utilización de proyectos.
Por su parte, la organización Polar de Venezuela, empresa privada de larga trayectoria
en el país, se menciona como caso de interés en materia de modelos de planificación
estratégica que se coordina a través de su Gerencia de Planificación Corporativa, adscrita a la
Dirección de Planificación. El crecimiento y la expansión de la organización hicieron difícil
mantener el estilo gerencial cortoplacista utilizado hasta la fecha y se pasa de una etapa de
crecimiento descentralizado a una de consolidación e integración, dando paso a instrumentos
de planificación estratégica y se formaliza el uso de la Planificación Corporativa. En tal
sentido, la organización Polar divide su planificación estratégica en dos áreas: a) Planificación
Estratégica Interna: referida a los negocios actuales y b) Planificación Estratégica Externa:
referida al medio ambiente y los negocios potenciales.
Las fases por las que atraviesa la Planificación Estratégica Interna son los siguientes :
1º Análisis del contexto externo e interno; 2º Diseño y ejecución de modelos matemáticos
financieros de simulación y técnicas de construcción de escenarios; 3º Creación de sistemas de
información gerencial, contable unificado y estados financieros para niveles gerenciales, así
como sistemas de costos estándar y presupuesto de manufactura; 4º La ejecución de los tres
primeras fases permite reducir los niveles de incertidumbre e ineficiencia; 5º Creación de
Comités de Alta Gerencia como apoyo a las Unidades de Planificación Formal previamente
creadas en cada empresa y área funcional; 6º Formulación del Plan de Operaciones que
contiene información sobre ganancias y pérdidas, presupuesto de capital, plan de dividendos y
36
necesidades financieras; 7º Formulación el Plan Anual; 8º Planificación financiera expresada
en flujo de caja y el presupuesto anual de operaciones e inversión. Finalmente, el paso 9º
cierra el ciclo con la actividad de evaluación y control. Ver Anexo 6
Respecto a la Planificación Estratégica Externa, el modelo de la organización Polar
presenta los siguientes pasos: 1º Información interna de la organización; 2º Información
macroeconómica; 3º Información demográfica; 4º Información social; 5º Información
capturada en bases de datos computacionales para su manejo en modelos estadísticos y de
simulación matemáticos; 6º Consulta y asesoría especializada sobre macroeconomía y
tendencias económicas mundiales; y 7º Formulación del Plan Estratégico Externo. En opinión
del autor lo que en la organización Polar denominan Plan Estratégico Externo no es más que
el diagnóstico del contexto externo de la organización, por lo que no necesariamente conduce
a la formulación de un plan específico, sino que contribuye como soporte a la formulación del
plan estratégico de la empresa, o sea, lo que esta organización denomina Plan Estratégico
Interno y de manera global al Plan Corporativo de la organización. No obstante, resulta de
interés el intenso arsenal de recursos empleados para la elaboración y análisis de escenarios.
Ver Anexo 7.
El modelo de planificación estratégica del Grupo de Empresas Mendoza resulta otro
caso de interés proveniente de la experiencia del sector privado venezolano. El Grupo de
Empresas Mendoza es un conjunto de compañías privadas donde cada empresa tiene
identidad y autonomía. No se puede considerar como un holding, ni existe una Casa Matriz
tenedora de las acciones de las demás. La administración de cada empresa es responsabilidad
de su Junta Directiva. En este sentido, difiere de otros grupos donde la Planificación
Corporativa es conducida por una sede o casa principal como cabeza de toda la organización
desde donde emanan, en principio, todos los lineamientos y directrices generales.
En 1973 el Comité de Dirección del grupo adopta el concepto y sistema de
Planificación Estratégica mediante un documento enviado a sus asociados donde define su
concepto de planificación estratégica en los siguientes términos: “El objetivo de la
planificación es la adopción de decisiones. Por lo tanto, si éstas se toman al margen de
aquella, es imprescindible concluir que el ejercicio de planificar es inútil y, posiblemente,
perjudicial. El Comité de Dirección, en consecuencia, da por supuesto que una vez aceptada
por los asociados esta directriz, sus lineamientos sobre planificación contribuirán a fortalecer,
racionalizar y dar efectividad a los procesos de decisión individuales. Lo contrario, la creación
de burocracias para cumplir ritualmente lo que aquí se estipula, representaría un retroceso
37
inaceptable.”37 Esta declaración significa una transición a la gerencia estratégica para todo
el grupo empresarial. Mas adelante, se definen las características del concepto de estrategia
dentro del acto de toma de decisión y su impacto a nivel de la organización cuando se afirma
que “la planificación se califica de estratégica cuando las decisiones en que desemboca lo son.
A su vez, una decisión tiene carácter estratégico, cuando compromete o afecta los recursos de
la empresa irrevocablemente, por un período considerable. Es de la esencia de esta materia
advertir que la planificación estratégica no hace referencia a decisiones futuras, más o menos
probables. De lo que se trata es de decisiones actuales que tienen importantes consecuencias
futuras. Igualmente clave es tener presente que los recursos comprometidos a que se alude en
esta definición no son solamente los de orden financiero; las decisiones estratégicas afectan a
todos los recursos, tangibles e intangibles : la imagen de la empresa, su organización, la
motivación de su gente, su ubicación, la naturaleza de los recursos físicos de que dispondrá y
la evolución de sus actividades, entre otras. Finalmente, y para completar estas
consideraciones iniciales, hay que advertir que postergar una decisión o no tomarla, constituye
de por sí, frecuentemente, una acción de trascendencia estratégica.”38
La anterior afirmación representa un claro ejemplo de cómo puede interpretarse el
concepto de planificación estratégica para una empresa u organización de manera muy
particular. Ciertamente, existen criterios genéricos aplicables a toda organización, pero
también es cierto que cada empresa u organización tiene su propia cultura y sus propios
valores que la caracterizan y distinguen del resto. Luego, es necesario adaptar cualquier
cambio o nuevo proceso a ese “ente” que tiene su propia personalidad. Hoy en día, la función
de planificación de las empresas es un proceso establecido, continuo y altamente interactivo
con un horizonte de tres años y revisión anual. La Gerencia de Estudios Económicos –GEE
del Consejo de Coordinación de las Empresas Mendoza es, en esencia, la unidad de
planificación corporativa y cumple funciones de apoyo y asesoría en el proceso de
elaboración, seguimiento y control de los planes estratégicos, erigiéndose en un facilitador del
mismo. Entre las funciones que desarrolla se encuentran: a) Revisa, analiza y presenta la
visión global; b) Concurre en la fijación de las premisas; y c) Asiste en la formulación de la
metodología a utilizar.
Igualmente, a los efectos de cumplir con su labor, la GEE cuenta con tres herramientas
claves: 1º Análisis del entorno: se refiere al seguimiento y evaluación permanente de del
comportamiento económico del país y sus perspectivas a corto y mediano plazo; 2º
37 Ibídem, p.53 38 Ibídem, p.53
38
Seguimiento del comportamiento por sectores/empresas: se refiere a la instalación de sistemas
de información gerenciales con una base de datos de cada una de sus empresa y del sector
industrial al que pertenece en materia de mercados, aranceles, encuestas y costos de insumos
básicos, entre otros; y 3º Determinación de solidez, oportunidades y riesgos : se trata del
diagnóstico continuo del mercado y la situación financiera de las empresas para evaluar
riesgos y oportunidades. Adicionalmente, se analiza el contexto interno de las empresas para
evaluar su capacidad de respuesta al entorno.
El proceso de planificación estratégica de este grupo de empresas se puede resumir en
los siguientes pasos: 1º Diagnóstico de la situación actual de la empresa : ¿Cómo y por qué
del estado actual de la empresa?; 2º Objetivos globales y funcionales para afrontar el entorno
competitivo : ¿Qué objetivos deben fijarse las empresas a largo y mediano plazo para lograr el
éxito dentro del ambiente competitivo?; 3º Aspectos estratégicos globales y funcionales
factores claves de éxito: ¿De qué forma y cuáles son los factores claves para que la empresa
cumpla sus metas globales y funcionales? 4º Acciones y políticas a mediano plazo: ¿ Qué
secuencias de acciones debe implementar la empresa a fin de cumplir su estrategia?; y 5º
Proyecciones cuantitativas de los planes.
En resumen, el Grupo Mendoza ve a la planificación estratégica como un proceso de
toma de decisiones. Ver Anexo 8. Llama la atención el instrumental empleado para sustentar
estos procesos, así como los métodos y estilos gerenciales que garantizan la descentralización
de las decisiones y el tratamiento adecuado de la diversidad dentro del sistema global,
aspectos de sumo interés en el proceso de planificación estratégica del desarrollo regional.
Por su parte, el Departamento de Planificación Estratégica de la Electricidad de Caracas,
empresa privada, presenta su versión de Modelo de Planificación Estratégica. El mismo se
inicia en el año 1984 con la introducción de procesos mas dinámicos y participativos y el
incentivo a la comunicación interna, así como la conveniencia y bondades que promueve el
trabajo en equipo. Dicho modelo se presenta como una secuencia lógica de tres fases. La Fase
1 : Actividades preliminares, es responsabilidad del alto nivel gerencial y consiste en el
establecimiento de los Lineamientos de la Empresa, que incluyen la definición la Misión, los
Objetivos Corporativos y las Políticas Corporativas, así como el diagnóstico Interno de la
Empresa, que consta de dos partes: a) Diagnóstico Cualitativo que se desarrolla mediante una
serie de entrevistas a los niveles ejecutivos que pretende explorar las fortalezas y debilidades
de la organización, las áreas críticas y las solucio nes posibles; y b) Diagnóstico Cuantitativo,
donde se definen los indicadores claves de gestión y las series históricas de las distintas
unidades de la empresa. También en esta fase se desarrolla el Diagnóstico Externo de la
39
Empresa, en búsqueda de amenazas y oportunidades en términos de riesgos o ventajas
aprovechables por la organización. Se procede, entonces, al análisis de las variables
económicas nacionales e internacionales, si fuere el caso, así como del sector eléctrico y su
impacto posible en la empresa.
La Fase 2, por su parte, se refiere a la formulación y compatibilización y trata de
elaborar el Plan Estratégico de cada unidad (Vicepresidencia, Gerencia, División y
Departamento) a partir de una clara definición del Objetivo Funcional (razón de ser de la
unidad), Metas (objetivos cuantificados) y Estrategias (actividades para lograr las metas).
Igualmente, se hace un análisis de debilidades y fortalezas en cada unidad. Como cierre de
esta fase, se realiza una compatibilización de los planes para darle cuerpo y sentido de Plan
Corporativo. Para ello se estudian las relaciones de apoyo y las interferencias entre los
distintos planes, así como su pertinencia con la Misión de la empresa, sus Objetivos
Corporativos y su sintonía con el contexto externo. Ver Anexo 9. Por último, la Fase 3
contempla la ejecución y el control del Plan Corporativo. Se busca establecer una cultura del
autocontrol, para lo cual cada unidad debe generar información confiable y oportuna de sus
actividades, compararla con las metas establecidas y sugerir correctivos en casos de
desviación.
En resumen, este modelo representa una metodología de planificación estratégica típica
de una empresa privada con fines de lucro. No obstante, existen elementos de interés a
considerar a la hora de plantear un modelo de planificación estratégica regional.
Particularmente, llaman la atención los procesos de compatibilización interna entre niveles
gerenciales y áreas funcionales en búsqueda de la necesaria integralidad del plan, así como el
fomento de una cultura de autocontrol en los diferentes eslabones que participan en la
concepción y ejecución del plan.
Otro ejemplo de interés lo presenta la Dirección de Finanzas del Grupo CORIMON con
su modelo de planificación estratégica. Este grupo empresarial maneja la diversificación y la
integración como ejes de la estrategia a partir de una estructura tipo “holding” manejada como
una ventaja competitiva. Ello permite, por un lado, equilibrar en tamaño e importancia las
inversiones y proyectos en cada sector y, por otro lado, el uso de recursos y experiencias entre
las empresas del holding. Su planificación estratégica en esencia se enmarca en un proceso de
tres fases: Fase 1. Nivel Corporativo. Al mas alto nivel del holding, se fija la misión, objetivos
corporativos, estrategias, políticas, análisis DOFA, valores, prioridades y aspiraciones
(visión). Todo ello se hace a nivel de grupo y por sectores industriales; Fase 2. Nivel de
Empresas. A nivel ejecutivo de cada empresa se fija la misión de la empresa, los objetivos,
40
metas, estrategias y políticas. Igualmente, se efectúa un análisis DOFA empresarial como
soporte a lo ya definido a nivel corporativo. En una especie de interfase (entre la Fase 2 la
Fase 3) se da un proceso de compatibilización entre el nivel corporativo y el nivel empresarial.
Para ello se establecen relaciones, se eliminan divergencias, se establecen logros factibles y se
concreta un enfoque sistémico al proceso con miras a establecer un Plan Corporativo del
Grupo. Por último, la Fase 3. Ejecución, en la que ya aprobados el Plan Estratégico, el Plan
Anual Operativo y el Presupuesto Anual Operativo, se inicia la ejecución del plan y se
establecen los correspondientes mecanismos de seguimiento y control. Ver Anexo 10.
El Grupo CORIMON da como un hecho la formalidad institucional en el uso de la
planificación estratégica, que facilita su gestión corporativa, permite manejar la integración
del grupo como un holding y priorizar la asignación de recursos. “Esta herramienta es útil
para orientar el crecimiento y controlar la rentabilidad dentro de una visión de futuro”39,
aseguran los directivos del grupo corporativo. Sin embargo, en este modelo se aprecia una alta
presencia de los altos niveles organizacionales poniendo en peligro la aceptación del plan por
el resto de la organización, a pesar de los esfuerzos que dedican en materia de
compatibilización del plan estratégico.
Por último, en esta sección conviene estudiar el proceso de planificación en la empresa
Montana Grafica. Este proceso se soporta en el modelo clásico de planificación estratégica
que persigue establecer estrategias que le den sentido lógico de direccionalidad a la
organización. Entendida, aceptada y utilizada como una herramienta gerencial para la toma de
decisiones, la planificación viene siendo utilizada en la empresa Montana Gráfica desde el año
1977. El modelo utilizado se desarrolla en cinco etapas: La Etapa 1 consiste en la Definición
de la Empresa, donde se trata de definir la razón de ser de la empresa respondiendo a las
preguntas ¿para qué existe?, ¿qué produce?, ¿qué debe producir?, ¿cuál es su mercado?, y
¿cómo producir?, entre otras, que le den sentido de ubicación a la misma. En pocas palabras,
se trata de definir su misión. Se acepta que, aún cuando la misión debe ser de largo alcance,
no es estática e indefinida en el tiempo. De hecho, puede y debe cambiar si su entorno externo
e interno sufren cambios radicales que pongan en peligro la rentabilidad y la existencia misma
de la organización, dotando a la misma de su capacidad de adaptarse al entorno.
La Etapa 2 denominada Análisis del Ambiente pretende analizar todo el entorno de la
empresa y aquellos factores que la pueden impactar positiva o negativamente. Entre otros
aspectos se estudian el mercado actual y futuro, las particularidades de la industria, así como
39 Ibídem, p.82
41
las variables macroeconómicas. Por su parte, la Etapa 3, denominada Análisis de Fortalezas y
Debilidades pretende definir el ambiente interno de la organización . Es un proceso interno de
la empresa en los que se abordan aspectos tales como equipos, planta, procesos, recursos
humanos, finanzas y tecnología, que le den al nivel ejecutivo una señal clara de la capacidad
des respuesta que se tiene para ese momento. Seguidamente, la Etapa 4, Establecimiento de
Objetivos Estratégicos, trata de establecer objetivos corto plazo (un año), mediano plazo
(cinco años) y largo plazo (diez años) a nivel de las siguientes áreas: mercado, recursos
humanos, producción y finanzas, los que son revisados cada año y adaptados al entorno.
Por último, la Etapa 5, Formulación de Planes, consiste en elaborar el plan del próximo
año (plan operativo), conocido como Plan Pronostico. Además, se elabora un esquema de
desarrollo a largo plazo (mas allá del primer año) con met as definidas por áreas específicas.
Ver Anexo 11. Al igual que en otros casos estudiados, en esta propuesta metodológica se
distingue el carácter de la planificación estratégica como un modelo de toda de decisiones.
Las etapas del modelo siguen una secuencia clásica, aunque se adolece de mecanismos de
conciliación que consoliden la integración interna del plan estratégico corporativo.
Sí bien en algunas organizaciones venezolanas estudiadas se observan avances en la
planificación, especialmente hacia la transición a un enfoque estratégico, su arraigo como
cultura organizacional aún esta en proceso de maduración dada la visión de inmediatez que
persiste en el empresariado venezolano. La poca propensión al riesgo calculado, la avidez de
la ganancia rápida, así como una alta dependencia de las inversiones del gobierno también
influyen en la consolidación de este nuevo paradigma de gestión. Sin embargo, la
competencia, la amenaza de la globalización y el dinamismo de los cambios y
transformaciones sirven de fuerzas facilitadoras para que empresarios y gobierno hagan uso de
nuevos enfoques y herramientas que le permitan afrontar estas situaciones con posibilidades
ciertas de sobrevivencia y éxito.
Los modelos territoriales
Aún cuando no con la misma difusión y cantidad a nivel empresarial, los modelos de
planificación del desarrollo territorial se van abriendo paso. En muchos casos, estos modelos
guardan características similares que pueden facilitar su adaptación en las condiciones de
Venezuela. A continuación se presentan siete modelos de planificación de desarrollo territorial
que son evaluados críticamente por el autor arribando a consideraciones específicas que
permitan sustentar la propuesta metodológica que se desarrolla a al final del presente trabajo.
42
Uno de los modelos territoriales estudiados es el Modelo de Desarrollo Local español.
El Prof. Don Jaime del Castillo, funcionario del Departamento de Economía y Hacienda del
Gobierno Vasco, dirigió en 1994 un equipo de estudio sobre el desarrollo de regiones, basado
en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas. Esto constituyó el punto
de partida para un nuevo tipo de desarrollo centrado en lo local, cuyos principales resultados
se reflejan en el libro denominado Manual de Desarrollo Local. Iniciando el debate a partir de
la controversia entre el desarrollo centrado en lo exógeno (recursos externos) y centrado en lo
endógeno (recursos interno) el manual define el desarrollo económico local como “aquel
proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local que mediante el
aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una determinada zona es
capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad de vida de la
comunidad local.”40
Llama la atención el hecho de que, siendo esta una temática relativamente nueva,
existen múltiples definiciones sobre la misma. Sin embargo, todas coinciden en privilegiar el
uso de los recursos internos sobre los externos, participación activa y militante de la
comunidad en general, desarrollo de nuevos productos o servicios con los recursos y
potencialidades disponibles en la localidad, promoción de nuevas empresas y empleo sobre la
base de estos nuevos desarrollos, determinación y fijación de objetivos, metas y estrategias
entre el sector público y el sector privado con el fin último de garantizar un desarrollo
económico-social con una alta calidad de vida.
A los efectos del logro de un desarrollo centrado en lo interno, Don Jaime del Castillo
propone una metodología sustentada en seis fases. La Fase I, Recogida de datos, análisis y
diagnóstico, está relacionada con la captación de información sobre la situación real actual de
la región o localidad, donde se ubican aspectos positivos y negativos del contexto interno y
externo del territorio estudiado. Ello permite conocer la capacidad de respuesta frente a una
situación dada y facilita próximos pasos en cuanto a la definición de objetivos deseados y
factibles. La Fase II, Definición de una estrategia, se orienta a la definición de los objetivos
generales deseados y la ruta para su logro, una vez conocidas las potencialidades y
capacidades locales. Por su parte, la Fase III, Diseño de un plan, incluye los proyectos de
acción. Es la fase de elaboración de los proyectos a desarrollar, se evalúa su factibilidad
objetiva y se definen, finalmente, los posibles a ejecutar.
40 Castillo,J. Ob. cit. p. 12
43
Seguidamente, la Fase IV, Selección y gestión de proyectos, trata de seleccionar los
proyectos, previamente definidos, a par tir de criterios asociados con el beneficio a la región,
así como con la facilidad de adaptación a su estructura socioeconómica existente. La Fase V,
Realización, consiste en la conversión de la teoría en practica. Se trata de la puesta en marcha
y ejecución de los proyectos seleccionados, donde el plan se convierte en hechos tangibles.
Gerenciar este proceso implica organizarse para cumplir cabalmente esta actividad, es decir,
definir estructuras adecuadas, consolidar el liderazgo, utilizar racionalmente los recursos,
diseñar políticas y formar de valores, entre otros aspectos relevantes. Por último, la Fase VI,
Evaluación, trata del seguimiento de los efectos reales de cada proyecto y su impacto sobre la
comunidad en general. En la medida de lo posible, se deberán definir indicadores de gestión
que faciliten esta fase. Ver Anexo 12
En opinión del autor, este modelo parte del supuesto que la población de la región o
localidad en estudio no está lo suficientemente preparada y motivada para ejercer la dirección
de su propio desarrollo. Específicamente, en el caso de América Latina y el Caribe se
encuentran múltiples comunidades que no alcanzan el mínimo deseado de condiciones para
dejar en sus manos el manejo de su propio futuro. Es menester, entonces, enfatizar en la
preparación, so pena de caer aún más debajo de donde inicialmente estaba su calidad de vida y
de ser manejados engañosamente por vendedores de sueños a una comunidad muchas veces
ingenua y hambrienta de ofertas milagrosas producto de una precariedad extrema de sus
niveles de subsistencia.
Otro modelo de interés consiste en el ya mencionado Modelo de Desarrollo Endógeno,
desarrollado por el Prof. Antonio Vázquez Barquero, quien desarrolla su concepto de
desarrollo endógeno como “un proceso de crecimiento económico y cambio estructural,
liderado por la comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora
del nivel de vida de la población local.”41, muy similar al concepto de desarrollo económico
local manejado por el Prof. Don Jaime del Castillo ya mencionado. Este concepto lleva
implícito la participación de la comunidad como forjadora de su propio destino. Se trata de la
toma de conciencia y del desarrollo de la capacidad de generar respuestas a sus necesidades
mediante el uso eficaz y eficiente de sus propios recursos (naturales, económicos, humanos,
financieros, institucionales y culturales) y minimizar interferencias nocivas externas que
impidan el logro de niveles de vida deseado.
41 Ob. cit. , p. 32
44
En este sentido, Vázquez Barquero propone las siguientes acciones como respuesta
local a estos desafíos: a) Las infraestructuras para el desarrollo local. Se deben crear las
infraestructuras necesarias para el asentamiento de población y las empresas para que
desarrollen las actividades esperadas. Entre otras, se mencionan los sistemas viales, de
vivienda, hospitalario, educacional y bancario, como los fundamentales que brindan las
condiciones básicas para trabajar y vivir; b) Los recursos inmateriales del desarrollo local. Se
consignan como elementos claves en este nuevo paradigma los aspectos intangibles
necesarios, tales como nivel educativo de la población, universidades, tecnológicos, el saber-
hacer, la promoción y difusión de la tecnología, la propensión a la innovación y la capacidad
emprendedora; y c) La organización del desarrollo local, asociada a la organización eficaz y
eficiente, tanto en el sector público como en el privado, capaz de enfrenar los problemas y dar
respuestas a los mismos para facilitar el desarrollo de los planes, programas y proyectos que la
comunidad en forma democrática y participativa decidió que eran los mejores para su
comunidad. Ver Anexo 13.
Si bien es cierto que lo anterior es necesario, como paso preliminar, a juicio del autor, se
deben inventariar la s potencialidades de la región o localidad y su experticia y tradición en el
manejo de los distintos sectores de la economía. No se puede pensar, por ejemplo, en
desarrollar proyectos mineros en una región donde su vocación es tradicionalmente agrícola o
ganadera.
Por su parte, el Prof. Rafael Borrayo López, docente e investigador de la Universidad
Nacional Autónoma de México – UNAM, pone a consideración sus argumentos sobre la
sustentabilidad del desarrollo como condición obligatoria de toda sociedad en la búsqueda de
su bienestar. El modelo de desarrollo sustentable propuesto por Borrayo plantea la
interrogante de si es posible un desarrollo sostenido sin considerar una explotación racional de
los sistemas ambientales (recursos naturales) que permita preservarlos como capital necesario
de compromiso intergeneracional. En este orden de ideas, cita el concepto de desarrollo
sustentable emitido por la Comisión Mundial de Ambiente y Desarrollo, anteriormente
mencionado, que sostiene el compromiso intergeneracional en el uso racional de los recursos e
implica la necesidad de preservar los procesos ecológicos afectados por las actividades de
crecimiento y desarrollo.
Mas adelante, el Prof. Borrayo López cita a Costanza, quien afirma que “en este
contexto, los ecosistemas se conciben como procesos interactivos en los que : i) los seres
vivos puedan continuar indefinidamente; ii) los seres humanos puedan prosperar; iii) las
culturas humanas puedan desarrollarse; y de manera preponderante, en los que iv) los efectos
45
de las actividades humanas permanezcan dentro de ciertos límites para no destruir la
diversidad, la complejidad y la función del sistema ecológico que sirve de soporte a todas las
manifestaciones vivientes.”42 Con ello, fundamenta que la “...sustentabilidad es un objetivo
de largo plazo, cuyo logro requiere una decisión social sobre la conveniencia de preservar un
sistema total económico-ecológico que demanda: 1) una escala sustentable de la economía en
relación con sus ecosistemas; 2) una distribución justa de los recursos y las oportunidades
entre las generaciones presentes y futuras; y 3) una eficiente asignación de recursos que
contabilice adecuadamente el capital natural.”43
Se trata, en consecuencia, de una relación no excluyente, sino mas bien complementaria
entre el uso de los recursos naturales y las necesidades de desarrollo de una comunidad. Sin
embargo, se pueden presentar distintas posiciones cuando se trata de países ricos o de países
pobres. En el primer caso quizás se trata de una responsabilidad intergeneracional, mientras
que en los otros resulta de una necesidad actual e imperante de sobrevivencia. Por tanto, en
cada caso se plantearan objetivos y estrategias distintas, aún cuando se pueda compartir un
basamento ético y de justicia en el uso de los recursos, pero donde prevalezcan prioridades
distintas en el tiempo y el espacio. Esta es, sin lugar a dudas, una discusión interesante, pero
que se alejaría del objetivo central de este trabajo.
Para concentrarse en el aspecto que ocupa, Borrayo afirma que cualquier proceso de
Desarrollo Económico Sustentable debe basarse en las siguientes premisas: “a) Existencia de
retroalimentación ( feedback) permanente entre la economía y los sistemas ambientales; b)
Arraigada conciencia sobre la existencia y alterabilidad de los sistemas ambientales; c)
Criterios que enfrenten expansiones económicas que alteren los sistemas ambientales; d)
Aceptar la existencia de una totalidad compleja y relevante. No solo existe y es importante
la economía, también existe el ambiente natural, la población, la cultura, la tecnología, las
organizaciones político-sociales.”44 Ver Anexo 14.
El Prof. Borrayo igualmente plantea la necesidad de que todo proyecto debería aplicar
las siguientes políticas sustentables como criterios mínimos de racionalidad: a) Rendimiento
Sustentable, donde la tasa de extracción de recursos naturales renovables sea menor que la
tasa de regeneración de los mismos; b) Disposición Sustentable de Desechos, donde la tasa
de generación de desechos sea menor o igual a la capacidad de absorción del medio ambiente
de dichos desechos; c) Tasa de Disposición Sustentable de Desechos, donde el agotamiento
42 Ob. cit. , p. 9 43 Ibídem, p. 9 44 Ibídem, p. 103
46
de recursos naturales renovables esté sujeto a un desarrollo compatible de recursos naturales
renovables sustitutos. Ver Anexo 14.
Como resultado de experiencias del personal científico, de funcionarios y dirigentes
estatales de la antigua República Democrática Alemana se edita, en 1980, el libro
Organización científica de la dirección estatal. Este es una síntesis del modelo alemán
aplicado en la década de los setenta, cuando parecía ser el más sólido y coherente dentro del
campo socialista. El llamado Modelo de Organización Científica de la Dirección Estatal,
desarrollado por los profesores H. Bartsch, M. Benjamin, G. Frohn, H. Tröger y otros
coautores, presenta propuestas dirigidas a colectivos, organismos e instituciones, dirigentes y
funcionarios estatales relacionadas con la teoría del estado y la administración pública. Su
estudio permite identificar posibles aciertos y errores cometidos en la búsqueda de una
sociedad socialista desarrollada en esa parte del orbe con una elevada calidad y eficiencia
social de la dirección estatal.
Los autores se refieren al concepto de la teoría de la organización científica de la
dirección estatal como aquella que “indaga las leyes generales de la organización de la
dirección estatal socialista, y los principios y procedimientos basados en esas leyes y
encaminados a elevar la eficiencia social de esa dirección. Su objeto es la dirección estatal...
Su función social consiste en coadyuvar a la elevación de la calidad y eficiencia social de la
dirección estatal, al indagar las bases científicas de esa dirección, elaborar medidas al respecto
y apoyar la ejecución practica de esas medidas.”45 Se plantea, pues, la dirección estatal como
un proceso de trabajo predominantemente intelectual con las siguientes fases: 1º Percepción
del problema o tarea; 2º Preparación de la decisión directiva; 3º Toma de la decisión directiva;
4º Organización de la ejecución; y 5º Control de la ejecución. Ver Anexo 15.
Así, el proceso se presenta como una sucesión de pasos, independientemente del nivel
de dirección, con un grupo de características: a) Es de aplicación general, o sea, para
cualquier nivel de dirección; b) Tiene carácter cíclico, repetitivo; c) Tiene una secuencia
lógica, se desarrolla paso a paso; d) Sus fases, a su vez, caracterizan la sucesión en el tiempo
de cada una de ellas, o sea, cada fase tiene su tiempo; y, por ultimo, e) La ocurrencia
simultanea de varios procesos de dirección, manifestándose un paralelismo de eventos de
dirección . Se afirma por los autores, mas adelante, que la puesta en funcionamiento del
proceso de dirección supone un trabajo analítico y de planificación de buena calidad. Se
45 Bartsch, H. , Benjamín, M. y otros. Organización científica de la dirección estatal. Editorial Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, 1990, p. 4
47
considera, además, la planificación como un trabajo intelectual de anticipación de resultados
individuales y colectivos esperados.
Este modelo fue parte de un ensayo de lo que debía ser la dirección estatal en un país
socialista con un enfoque científico en cuanto a su organización y metodología. Resulta digno
de ser estudiado, independientemente de la connotaciones políticas que el mismo tiene, y
extraer del mismo las experiencias, positivas y negativas, en el entendido de que sus aportes
serán de utilidad para la gerencia pública como área de investigación, donde todos los aportes
son necesarios e importantes.
El Prof. Luis Rodríguez Mena docente de la Universidad Central de Venezuela y de la
Universidad Simón Bolívar, propone un Modelo Básico Conceptual de Planificación
Estratégica para Organizaciones Públicas que divide en las siguiente partes: 1º Describir
analíticamente la situación actual ( misión actual ) de una institución. Ello permite tener una
visión integral de lo que esta ocurriendo y del rumbo que viene siguiendo la institución; 2º
Aplicar un determinado modelo de planificación estratégica que conduzca a reflexiones
sobre la misión institucional presente; 3º En función de la reflexiones realizadas, de ser el
caso, sustituir de la misión actual por una nueva misión que oriente los esfuerzos en el
futuro; 4º Definición de programas institucionales que se llevarán a la practica y donde se
desarrollarán una o varias líneas estratégicas según sea la amplitud e importancia del mismo.
Una visión esquemática del mismo se puede ver en el Anexo 16. El Prof. Rodríguez
Mena propone, como imperativo, que la misión de la institución se defina una vez analizados
los contextos internos y externos de la institución. Es parecer del autor, que el contexto
interno y externo de una organización cualquiera viene dado, precisamente, en función de la
razón de ser de la misma, o sea, la misión y, en consecuencia, primero debe estar bien definida
para luego definir la amplitud, magnitud y límites de sus contextos. Por otro lado, el Prof.
Rodríguez plantea como tercer paso la aplicación de un modelo de planificación estratégica,
cuando es de suponer que el mismo debe estar previamente definido antes de iniciar el
proceso. En fin, se trata de un modelo para ser aplicado a entidades gubernamentales y no
precisamente a un territorio dado como instrumento de planificación de desarrollo
socioeconómico, lo cual no le quita su validez dentro de esa área de gestión.
Por su parte el Prof. Adalberto Zambrano Barrios, docente de La Universidad del Zulia,
Venezuela, presenta en su libro Gerencia Estratégica y Gobierno un Modelo de plan
estratégico de gestión de gobierno, dirigido preferentemente a las gobernaciones y alcaldías
venezolanas, pero trasladable a otras instituciones públicas dentro y fuera de Venezuela. El
Prof. Zambrano, quien cuenta con sobrada capacidad y experiencia en esta esfera en
48
Venezuela, aborda la gerencia y la planificación estratégica como método central para los
gobiernos estadales y municipales. Igualmente, considera como soporte para su propuesta la
obligación legal que tienen los gobernadores y alcaldes de presentar un plan y un presupuesto
anual como proyecto de su acción de gobierno e instrumento de captación y aplicación de
fondos.
De acuerdo con este autor, su método de planificación estratégica pública presenta las
siguientes características:
a) Es un proceso que precede y preside la acción de gobierno. Se trata del análisis
previo a la acción de gobernar. Implica cálculos técnicos y cálculos políticos; los primeros se
asocian con la parte de la planificación y presupuesto, mientras que los segundos se refieren al
tratamiento de los aliados y opositores al proyecto(s) o programa(s) propuesto(s) y, en ambos
casos, la presencia del máximo nivel ejecutivo ( gobernador o alcalde) es necesaria.
b) Planifican diferentes actores: aliados y oponentes. Se deben considerar los planes,
objetivos y estrategias tanto de otros aliados como de los oponentes y ver su incidencia en los
propios planes, así como su impacto en la viabilidad del mismo. Esta actividad se denomina
calculo estratégico del plan.
c) Al efectuar el cálculo estratégico se aborda la dimensión política. Como quiera que
se trata de la planificación en el sector público, resulta difícil excluir actores políticos en el
proceso. No necesariamente estos actores siempre son opositores, sino que también se
presentan aliados del mismo partido del gobernante y aún de otros partidos como aliados
circunstanciales. En todo caso no se debe dejar de abordar el tema político.
d) Considera otros recursos que también son escasos para el ejercicio del gobierno,
además del económico. Aún cuando tradicionalmente la planificación se base
primordialmente en el aspecto económico, en la planificación estratégica pública se
consideran otros aspectos tales como: estructura organizativa adecuada, capacidad técnica,
amplio conocimiento de los aspectos claves de la gestión de gobierno (servicios públicos),
capacidad de negociación, acuerdo y control de otras áreas dentro de su contexto, tales como
cuerpo legislativo, contraloría, auditoria externa y fracciones políticas, entre otras. La
disponibilidad financiera suficiente sin capacidad de manejo de la misma no es precisamente
una garantía de éxito de una gestión pública.
e) El elemento central del método es el problema. La planificación pública tradicional
se basa en sectores ( salud, educación, transporte, aseo, agua, luz, entre otros ) mientras que la
planificación estratégica pública se basa en el concepto de problema, el cual se define como
la divergencia entre el deber ser (lo esperado- futuro deseado) y el ser (lo actual-presente no
49
deseado). Se trata de problemas cuasi estructurados donde no se conocen todos sus elementos
ni todas sus variables y surgen por lo general como reflejo de insatisfacción social y
representan exigencias y demandas para el gobernante, es decir problemas no resueltos y a los
que hay que enfrentar.
f) El concepto de momento. La planificación tradicional manejo el concepto de etapas
como una actividad sistemática y lineal como pasos, uno tras de otro, tales como diagnóstico,
diseño, ejecución, control y evaluación. La planificación estratégica pública maneja el
concepto de momento como una instancia donde se da un proceso que no tiene inicio o fin
definido. Se proponen cinco momentos: Momento1.- ¿Donde estamos?, Momento 2.-¿A
dónde vamos?, Momento 3.-¿Que hacer?, Momento 4.- ¿Cómo llegamos allá? y Momento 5.-
¿Cómo gerenciar la realización del plan? Son precisamente estos momentos los que realmente
marcan la secuencia lógica del modelo que propone el Prof. Zambrano:
“Momento I : Análisis de la situación del gobierno y del entorno. Donde se busca
responder ala interrogante ¿Dónde estamos? El mismo se centra en seis aspectos: a) Enfoque
de la actividad del gobierno, que incluye: árbol de competencia, misión, visión, valores de la
institución y balance contable histórico; b) Factores críticos de éxito; c) Capacidades y
habilidades claves de la organización; d) La oferta electoral del gobernante; e) Prioridades del
gobierno con relación a los problemas principales de la comunidad; y f) Análisis DOFA.
Momento II : Diseño de los objetivos del plan. Se trata del procesamiento de los
problemas del plan a través de las respuestas a las preguntas ¿ Adónde vamos?, ¿Cuáles son
los problemas? Es el paso siguiente una vez que se tienen un diagnóstico del contexto interno
y el pueda ser: misión y visión de la organización. Se deben concretar objetivos a alcanzar
que se correspondan con la misión y visión organizacional con características de logro,
retadoras y posibles.
Momento III : Diseño del plan de gestión por problemas. Este tercer paso debe
responder a la interrogante ¿ Qué hacer? Se refiere a la construcción propiamente dicha del
plan, o sea, convertir los objetivos en acciones y operaciones a ejecutar para dar cumplimiento
al plan.
Momento IV : Diseño estratégico del plan por problemas. Representa la respuesta a
la pregunta ¿ Cómo llegamos allá ? Corresponde a la parte del análisis estratégico, cuyo
objetivo consiste en garantizar que el deber ser realmente se pueda lograr, o sea, que pueda
ser. Realmente, la pregunta pudiera concretarse en los siguientes términos: ¿ Puede ser el
deber ser ? Es aquí donde se marca gran diferencia entre la planificación tradicional y la
estratégica, cuando se trata de disminuir la vulnerabilidad del plan, conseguir aliados y trata
50
de vencer obstáculos u opositores a los objetivos del plan. Es también donde se concreta el
momento político del plan.
Momento V : La organización necesaria para gerenciar el plan. Parte de una visión
estratégica del gobierno. Significa responder a la pregunta “¿Como gerenciar la realización
del plan?” Se trata de la conformación de una estructura gubernamental capaz de hacer
tangible todo el esfuerzo invertido el diseño del plan. Contempla acciones específicas como
el rediseño del organigrama funcional del gobierno, el rediseño de la estructura y funciones de
la oficina del gobernador o alcalde propiamente dicho. Parte de tres premisas fundamentales :
a) El plan no es un libro. O sea, el plan debe ser la guía del diario quehacer y no un
documento de consulta al final del período para analizar los éxitos o fracasos obtenidos.
b) El plan sin organización que lo gerencie y lo realice es una apuesta flaca e
incompleta. La organización debe seguir a la estrategia; una vez definido el plan estratégico la
estructura organizativa se debe adaptar para el cumplimiento del mismo.
c) La calidad del plan y de la gestión de gobierno lo determina la calidad de la
organización del gobierno, empezando por la oficina del gobernador o alcalde. Una estructura
adecuada (sin burocracia), unos procesos necesarios y suficientes, un nivel profesiona l de
tercero y cuarto nivel y el uso de tecnología actualizada, entre otras características, denotaran
el nivel y capacidad de éxito que tendrá la oficina del gobernante”46
Se trata, pues, de un modelo que va mas allá de lo planteado por el Prof. Rodríguez
Mena, que se aproximaba a un plan a nivel gubernamental, planteando los planes, programas
y proyectos que deben ejecutarse y las formas organizativas para construirlos. Si bien no se
trata de un modelo de plan de desarrollo regional o una metodología específica para su
construcción, este modelo aporta ciertos aspectos importantes, como por ejemplo la
adecuación de la oficina del Alcalde o Gobernador y el concepto de momento con la carga de
flexibilidad que lo caracteriza, entre otros. Ver Anexo 17.
Hasta aquí se ha estudiado un grupo de propuestas metodológicas interesantes en
materia de planificación estratégica y desarrollo regional provenientes tanto de la esfera
empresarial como de la gubernamental. Las mismas nos aproximan al “estado del arte” sobre
estos temas nacional e internacionalmente. Sin embargo, resulta conveniente, a los efectos de
diseñar una propuesta concreta para una región venezolana, examinar el contexto del país y,
en particular, de la región en específico. Todo ello debe contribuir a sentar las bases para la
46 Zambrano, A. Gerencia estratégica y gobierno. Ediciones IESA, Primera Edición, Caracas, Venezuela, 2001, p.89
51
conformación de un modelo de planificación estratégica del desarrollo regional ajustado a las
condiciones y particularidades de la región Guayana.
52
CAPITULO II
LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA REGIONAL EN VENEZUELA.
Partiendo del hecho de que el presente trabajo se ubica geográficamente en Venezuela
y, de manera más específica, en la Región Guayana, en esta segunda parte del trabajo se
aborda la evolución de la planificación como instrumento para el desarrollo regional en estos
territorios. En este análisis se avanza de lo general a lo particular, iniciándose el mismo con
las características de los procesos de planificación del desarrollo en Venezuela para luego
pasar a las particularidades de dichos procesos en la Región Guayana. Especial énfasis se
hace en los procesos que se desarrollan en la actualidad, en los que prima la aplicación de
modelos de planificación estratégica, evaluando sus tendencias y perspectivas. Este segundo
capítulo culmina con la evaluación de la situación actual de planificación estratégica regional
en Guayana como preámbulo al capítulo siguiente, sirviendo de precedente analítico y factual
de la propuesta metodológica para la planificación estratégica del desarrollo regional en dicha
región.
2.1.- Evolución histórica de los procesos de planificación del desarrollo en
Venezuela.
Para los efectos del presente trabajo se considera igualmente importante hacer algunas
consideraciones sobre el surgimiento y evolución de la pla nificación en el contexto nacional
venezolano. En este sentido, señala Corredor que “la planificación nace formalmente en
Venezuela en el año 1960 a partir de la formulación del Primer Plan de la Nación 1960–1964
bajo la tutela del Estado a través de la recién creada Oficina de Coordinación y Planificación –
CORDIPLAN, manteniéndose hasta el IV Plan 1970-1974 como un documento mas o menos
técnico, con mucha carga de teoría y poca enfoque practico sin atractivo para el sector
económico privado, siendo el V Plan 1976-1980 el que surge de debates por liderizar
intereses económicos, para luego en el VI Plan 1981-1985 caer nuevamente en la diatriba
teórica, vaga e incoherente pero con claras señales de neoliberalismo donde se rompe con el
esquema del Capitalismo de Estado y surge el Estado Promotor.”47
Por su parte, Giordani plantea que “el Estado asume un papel de promotor para
estimular y canalizar el potencial creador de la comunidad y establecer nuevas formas de
participación en diversas áreas de la actividad económica y social. La inversión pública se
concentra especialmente en el desarrollo del potencial petrolífero y en la expansión de otras
47 Corredor, J. La planificación. Enfoques y proposiciones para su aplicación. Ediciones Hermanos Vadell, Tercera Edición, Valencia, Venezuela, p. 110-112
53
fuentes energéticas, tales como la hidroelectricidad y el carbón, lo que ha exigido limitar la
inversión en otros sectores para ajustarla a los recursos disponibles.”48
No obstante lo ya comentado, el mismo Corredor afirma que “la formalización de la
planificación en Venezuela se inicia mediante la promulgación del Decreto-Ley número 492
el 30 de Diciembre de 1958. Los fundamentos normativos se establecen en sus artículos 1º y
2º : “ La planificación del desarrollo social y económico de la Nación, y la coordinación de las
actividades que el ejecutivo nacional lleva a cabo con este propósito, se regirán por las
disposiciones del presente Decreto. La planificación y la coordinación a las cuales se refiere el
artículo anterior, tienen por bases una labor de análisis, proyecciones y formulación de metas
generales, complementadas con la consulta de los sectores púb licos y privados y la
preparación anual del Presupuesto Programa, e implican la armonización del ritmo y de la
forma de ejecución de los proyectos, así como la vigilancia que ordene el ejecutivo
nacional.”49 En este mismo decreto se crean los órganos de dirección y coordinación, así
como la Oficina Central de Coordinación, luego llamada CORDIPLAN, y hoy sustituida por
el Ministerio de Planificación y Desarrollo, siempre adscrito a la Presidencia de la República.
De esta forma, se puede ubicar la forma lización de tipo legal a partir del Decreto No. 492 del
30 de Diciembre de 1958 y la formalización practica a partir del 01 de Junio de 1960, fecha de
entrada en vigencia del Primer Plan de Desarrollo de la Nación.
Corredor, en su libro ya citado, observa cuatro etapas en el proceso de instalación de la
planificación en Venezuela como una actividad formal en el período comprendido entre el
año 1960 y el año 1985. La primera etapa abarca el período 1960–1968 e incluye los tres
primeros planes de la nación: Primer Plan 1960-1964, Segundo Plan 1963-1966 y Tercer Plan
1965-1968. Esta etapa se caracteriza por una alta presencia de componente político en busca
de darle piso y legitimidad al nuevo régimen democrático, recién emergido de una dictadura
de diez años, con una fuerte influencia de la CEPAL, donde muchos de los nuevos actores del
naciente proyecto político fueron formados, y con un objetivo central de crecimiento
económico en desmedro de un desarrollo real y sostenible. Se presentan características de tipo
imperativo en el sector público y de carácter indicativo en el sector privado. Para esa época se
crean algunas corporaciones de desarrollo regional: en 1960, la Corporación Venezolana de
Guayana (C.V.G.); en 1.964, el Consejo Planificador del Zulia (CONZUPLAN), la
Corporación de Los Andes ( CORPOANDES ) y la Fundación para el Desarrollo de la Región
Centro-Occidental (FUDECO).
48 Giordani, J, (b). Planificación, Ideología y Estado. Ediciones Hermanos Vadell, Valencia, Venezuela, p. 113-114 49 Corredor,J. Ob. cit. p. 115-135
54
La segunda etapa se ubica en el período 1970-1974 que cubre el Cuarto Plan de la
Nación 1970-1974. Se trata del segundo plan quinquenal y aparece como una suerte de
discontinuidad referida al año 1969 entre el Tercer Plan ( 1965-1968) y el Cuarto Plan ( 1970-
1974). Durante el primer año del nuevo gobierno del Presidente Rafael Caldera, 1969, no se
elaboró un plan formal, sino que se siguió con la praxis del los años anteriores. Se habla de
Una Venezuela Posible, aunque sin una visión previamente definida y, en consecuencia,
difícil de alcanzar. Se plantea una mayor apertura hacia el exterior y se promulga en el propio
año 1969 un reglamento regulador del desarrollo regional, dividiéndose el país en ocho (8)
regiones administrativas. En ese mismo año se crean la Corporación para el Desarrollo de
Oriente (CORPORIENTE) y la Comisión para el Desarrollo del Sur (CODESUR). En
términos generales, durante este período se mantienen los lineamientos de años anteriores con
el matiz específico de la corriente política gobernante.
La tercera etapa abarca el período 1976-1980, en el que se pone en marcha el Quinto
Plan de la Nación. Este es el primer plan que surge de un Decreto Ejecutivo, en el que se
establece que la acción de planificación corresponde al Ejecutivo Nacional. Se observa la
presencia del Estado empresario, con un impulso hacia la industrias básicas, como el petróleo,
el hierro y el acero, entre otras, con características economicistas y tenocráticas como soporte
de un status quo socio-político, en el que destaca un acento hacia la producción y el consumo
promovido por el Estado, con poca preocupación por las estructuras socia les existentes, y en
el que se profundiza el intervensionismo económico del Estado.
Por último, la cuarta etapa se refiere al período 1981–1985 que cubre el Sexto Plan de
la Nación. Este mantiene la retórica de los planes anteriores, con cierta invitación a la
reflexión sobre el contenido del plan. Se promulga un Decreto sobre Regionalización y
Participación, en el que se modifican las regiones existentes y se crea la Asamblea de
Participación de la Comunidad, con buena intención pero poca o casi nula aplicación practica.
Se pone en practica un esquema de formulación de planes con tres niveles: global, sectorial y
regional que, si bien tenia buen rumbo, adoleció del necesario apoyo técnico que soportara los
planes específicos. La falta de estudios de factib ilidad, viabilidad real, información y datos
confiables, estudios de mercado, estructuras de funcionamiento y mecanismos de
operacionalización adecuados impidió sentar las bases científicas y técnicas apropiadas. A
pesar de las buenas intenciones, el plan se critica como un instrumento que se limita a
extrapolar situaciones pasadas sin profundizar en las transformaciones sociales necesarias. La
estrategia fundamental de este plan era el crecimiento con distribución, que implicaba, en lo
55
político, “preservar y perfeccionar los derechos y libertades básicas, acrecentar la
participación social y desarrollar nuevos mecanismos de concertación”; en lo social, “avanzar
hacia el establecimiento de una sociedad mas democrática y mas igualitaria”, mientras que en
lo económico, “un reparto más equitativo del ingreso y erradicar la pobreza extrema a fin de
ampliar así la igualdad real de oportunidades.” Adicionalmente, se mantiene el método
tradicional normativo que había caracterizado las etapas anteriores.
Del análisis que hace Corredor de los primeros planes de la nación, el propio autor
concluye que en el período estudiado (1960 –1985), la planificación venezolana se inicia en
una etapa de cambio de sistema político, marcado por el transito de una dictadura a una
democracia, con una fuerte orientación hacia el modelo de desarrollo basado en la sustitución
de importaciones. Hacia el año 1.974, se plantea un modelo de desarrollo reformista, en un
esfuerzo de asociación del Estado con los nuevos actores económicos. Ya hacia finales de los
años setenta, surge el modelo del Estado promotor con disminución de la presencia del Estado
en la economía y estimulación del libre juego de la oferta y la demanda con una fuerte
influencia de la ideas neoliberales de Milton Friedman y la Escuela de Chicago.
Posteriormente, se abre paso el modelo analítico-normativo con un visión individualizada y
separada de cada sector con predilección por lo económico.
En términos generales, se puede concluir que, como resultado de estas primeras cuatro
etapas, se sigue un esquema de reproducción del sistema y no su transformación. El Estado es
utilizado para intervenir en el desarrollo económico y no para el logro del bienestar integral de
la sociedad. Los planes no son instrumentos para la acción ni para el soporte del Estado, por lo
que se aprecia, en lugar de estrategias coherentes, simples tácticas o formas de hacer las cosas,
con marcada ausencia de estudios de factibilidad, viabilidad, métodos, evaluación y control
adecuados. Toda esta situación le resta toda posibilidad real y práctica a los planes.
Luego de este primer período (1960 –1985), se inicia un segundo periodo a partir del
año 1986 que abarca el Séptimo Plan de la Nación (1986-1988 ) y el Octavo Plan de la
Nación (1989-1993 ). En esta etapa se busca pasar de la planificación retórica a una más
practica. A nivel nacional se discuten dos corrientes de pensamiento sobre el tema. Por un
lado, el Centro de Estudios para el Desarrollo -CENDES, que defiende la idea de un desarrollo
que transforme las condiciones económicas y sociales del país, mientras que, por otra, el
Instituto de Estudios Superiores de Administración-IESA, promueve reforzar el capitalismo,
reactivando el mercado, siguiendo el modelo norteamericano.
56
Al iniciarse el Séptimo Plan, 1986-1988, se pasa del método tradicional normativo al
método estratégico situacional. Agotado el modelo normativo, el nuevo gobierno, busca un
nuevo modelo y asume el más a la mano y elaborado a la fecha, el modelo del CENDES. A
estas alturas, y ante la búsqueda de un nuevo proceso planificador, se asume como
instrumento la planificación estratégica dentro de la tesis central de gobierno del Pacto Social,
que aboga por la coexistencia del Estado planificador y las fuerzas del mercado, lo cual, según
afirma Corredor, garantiza una visión sistémica para la toma de decisiones y un control
permanente de la situación. Los elementos fundamentales del proceso, según plantea el autor,
atendían a los siguientes principios: a) el plan se formula por situaciones o problemas; b) el
horizonte temporal tendrá cuatro instancias: prospectiva, mediano plazo, corto plazo y
planificación de coyuntura; y c) el plan se basa en el inventario de recursos de todo orden y en
el análisis permanentes de oportunidades. Este enfoque estratégico de la planificación es
ampliamente desarrollado por Corredor en otro libro intitulado “La Planificación Estratégica.
Perspectivas para su aplicación en Venezuela”.
Hacia el 1989, coincidiendo con el segundo período de gobierno de Carlos Andrés
Pérez, se asume otro cambio denominado El Gran Viraje y se sustituye el Modelo Estratégico
Situacional por el Modelo Estratégico Corporativo, con la premeditada intención de pasar del
capitalismo de Estado al capitalismo de corte neoliberal. Se desecha, pues, el esquema de
Sustitución de Importaciones mantenida desde el Primer Plan en 1.960, instaurando un
modelo clásico de economía de mercado. Ello implicaba despojar al Estado de su rol de
productor de bienes y servicios por considerarlo un empresario ineficiente, transfiriendo estas
responsabilidades al sector privado. Este planteamiento presuponía un Estado actuando tan
solo como concertador, regulador y promotor del desarrollo bajo un esquema de oferta y
demanda, donde la “mano invisible” del mercado define la competitividad nacional e
internacional dentro de un proceso de globalización irreversible.
Por su parte, Jorge Giordani, al estudiar el proceso de planificación en América Latina y
en Venezuela, identifica dos corrientes emanadas de un modelo que denomina
metodológicamente neutro: Modelo Utópico-Ideológico y Modelo Estratégico.50 Giordani
coincide con Julio Corredor, al ubicar los inicios de la planificación en América Latina en
general y en Venezuela, en particular a partir de la creación de la CEPAL, en diciembre de
1.947, como respuesta a la situación imperante a partir de la finalización de la Segunda Guerra
Mundial y la toma de conciencia de las diferencias entre los países desarrollados y los de
50 Giordani, J. (b). Ob. cit. p.41-48
57
América Latina, conduciendo al anclaje del Estado en la teoría de la Sustitución de
Importaciones. De esta forma, los políticos y técnicos comparten una misma visión acerca de
un modelo de equilibrio para la sociedad que se le dio en llamar Modelo Metodológicamente
Neutro, el cual implicaba: a) separación del proceso económico del proceso político; b)
programación cronológica de objetivos con metas en cantidad y fechas de logro; y c)
interrupción de la secuencia entre el plan y el diagnóstico.
A pesar de que la planificación venia institucionalizándose, hacia finales de los años
sesenta el modelo neutro empieza a ser criticado por la permanencia de desigualdades
profundas entre las clases sociales y surgen nuevas teorías. Se propone por los investigadores
sociales que el actor del proceso de planificación debe identificarse con la manera y
propósitos que plantea la planificación y, por tanto, definir su posición ideológica y el
compromiso político, así como la presentación de objetivos voluntarios para la sociedad
global. Este enfoque, uno de cuyos de representante es Oscar Varsavsky, rompe con el modelo
anterior y su concepción de neutralidad, y se viene a denominar Modelo Utópico-Ideológico,
el cual implicaba: a) definición explícita de los objetivos; b) objetivos con alto nivel de
concreción que facilite su operacionalidad; c) viabilidad de logro con la asignación de los
recursos necesarios; y d) método científico para la toma de decisiones.”51 A este modelo se le
critica, no obstante, la poca importancia que da al proceso de diagnóstico y el carácter
voluntarista del mismo, así como la sobrestimación de la fijación de objetivos y la viabilidad
de los mismos.
El propio Giordani, al citar a Carlos Matus, destaca el surgimiento de “un segundo
enfoque, como resultado de la critica al modelo Metodológicamente Neutro y como respuesta
a la afirmación de que una alta tasa de crecimiento no necesariamente lleva a una mejor y mas
justa distribución de la riqueza. Surge entonces, como sustitución a la Planificación
Normativa, la Planificación Estratégica, la cual, según el propio autor, implica: a) unidad
entre los aspectos políticos y los aspectos económicos; b) una frecuencia cronológica flexible,
es decir, metas sin fecha rígidas; y c) un mismo enfoque para analizar el pasado y el plan.
El enfoque estratégico, según esta concepción, se caracteriza por aceptar que existen
oponentes al plan, o sea, que existen fuerzas que se oponen al cumplimiento del mismo y ante
las cuales hay que formular estrategias que garanticen el logro de los objetivos y el
cumplimiento del plan en dicho contexto. Entre otras, se acepta la presencia de fuerzas
políticas, que pugnan por el logro del poder y que, junto con las fuerzas económicas, sociales
51 Varsavski, O. Proyectos nacionales. Planteo y estudios de viabilidad. Editorial Periferia, Primera Edición. Buenos Aires. 1971. p.33
58
y tecnológicas, conforman un nuevo marco de referencia para la planificación estratégica que
la distingue esencialmente de la planificación normativa. Este enfoque estratégico, planteado
desde la década de los ochenta, “aún está por dar los resultados esperados y en período de
prueba”52. No obstante, los tres enfoques mencionados, afirma Matus, “comparten la falla
común de no analizar en profundidad el rol del Estado como el centro de la practica
planificadora, su crisis y las posiciones frente a la planificación”53 .
En lo que respecta a Venezuela, Giordani caracteriza la planificación como “una
practica ideológica bajo una perspectiva histórica con los cambios y formas que ha asumido la
misma.”54 A estos efectos identifica cinco períodos. El primer período, ubicado antes de 1958,
que corresponde a los antecedentes del Sistema Nacional de Planificación. El gobierno del
General Marcos Pérez Jiménez (dictadura militar) presenta un proyecto denominado Nuevo
Ideal Nacional con el soporte de las Fuerzas Armadas, la burguesía comercial importadora y
el sector de la construcción. Un Estado rentista petrolero e interventor es la característica más
resaltante expresado básicamente en las industrias pesadas de la Región Guayana, la presencia
del Ministerio de Obras Públicas (MOP) como gran constructor e inversionista y la
concentración de actividades en la zona centro norte costera del país. Esta situación no hacía
necesaria la idea de la planificación a los ojos del gobierno.
El segundo período se ubica entre los años 1958 y 1968. Es un período ligado a la
transición después de la caída de la dictadura de Pérez Jiménez el 23 de enero de 1958, y que
incluye los dos primeros períodos de gobiernos de Acción Democrática (socialdemócrata).
Dentro del mismo se forma el Sistema Nacional de Planificación y se formulan los tres
primeros planes de desarrollo: Primer Plan Nacional 1960-1964; Segundo Plan Nacional
1963-1966; y Tercer Plan Nacional 1965-1968. En este período se nombra, el 27 de Junio de
1958, una Comisión Preparatoria del Sistema Nacional de Planificación. Algunos de sus
miembros, exfuncionarios de la Secretaria de la CEPAL en Chile y observadores del modelo
de planificación de Puerto Rico, ambas con una percepción normativa de la planificación.
Esta Comisión fue apreciada como una necesidad de legitimación del nuevo régimen. Los
partidos políticos y sectores económicos necesitaron darle piso al nuevo régimen, enfatizando
la presencia de un Estado todopoderoso e interventor. El temprano surgimiento, 1960-1961,
de una crisis fiscal no le dio tiempo al incipiente sistema a dar respuestas válidas y
contundentes. No obstante, la comunidad de intereses imperantes hizo posible el surgimiento
52 Giordani, J. (b). Ob. cit. , p.45 53 Ibidem, p.47-48
54 Ibidem, p.173-270
59
de la planificación de una manera formal, aunque inicialmente vista con recelo por el sector
privado por los aires socialistas que venían ligado a este concepto, posición que el tiempo y la
necesidad de coexistencia conveniente para políticos y empresarios cambió hacia su final
aceptación.
El tercer período se enmarca entre los años 1969-1973, vinculándose al primer gobierno
de COPEI (socialcristiano) y a la preparación del IV Plan de la Nación 1970-1974. En este
período se muestran los primeros síntomas de agotamiento del Sistema de Sustitución de
Importaciones. Se enfatiza el rol de Estado interventor, mientras que el sector privado
interviene en el proceso en función de sus intereses particulares mas que en función de una
visión global de país de la cual ellos son solo una parte. El cumplimiento del plan estuvo
altamente influenciado por los precios del petróleo y sus enunciados principales eran, según
Giordani, “más exportaciones, más empleo, mayor autonomía externa y mayor participación
del pueblo en el desarrollo.”55 Como alternativa a la tesis de la Sustitución de Importaciones
se plantea la tesis de la industrialización. Se plantea la denuncia al Tratado Comercial con
Estados Unidos, se promueve el ingreso al Pacto Andino y la creación del Instituto de
Comercio Exterior como expresiones del nuevo modelo. Se hacen esfuerzos hacia el carácter
practico de la planificación, vista como una técnica válida dentro de la estructura de
funcionamiento del Estado.
El cuarto período, entre los años 1974 y 1978, coincide con el “boom” petrolero y se
enmarca en el tercer gobierno de Acción Democrática (socialdemócrata) y formulación del V
Plan de la Nació n 1976-1980. Se hace más énfasis en la Ideología en la Planificación que en
la Ideología de la Planificación en un intento de modificación de la forma del Estado que tuvo,
entre otras, su expresión en el traslado de la política de inversión de recursos del eje central,
los Ministerios, al eje descentralizado, o sea, a las empresas del Estado. Giordani divide este
período entres sub-períodos:
1) De Enero a Marzo de 1974 se ubica el primer subperíodo, asociado al
planteamiento de que todo es posible ante la gran cantidad de recursos aplicados con una
intención deliberada de cumplir con el programa de gobierno ofrecido. Se forma un grupo
informal de planificación dentro del partido de gobierno, politizando la actividad de
planificación y poniendo en primer plano la Ideología en la Planificación. Por su parte, la
Ideología de la Planificación sufre cambios al darse los primeros pasos para pasar de un
procedimiento normativo a un procedimiento estratégico, pasando de la idea de lo que es
55 Ibidem, p. 224
60
necesario a lo que es posible; de la existencia de normas hacia el futuro al establecimiento de
una dirección con acciones estratégicas frente a oponentes u oposiciones para el logro de los
objetivos planteados. En este subperíodo se inicia, además, el proceso de nacionalización del
hierro y el petróleo.
2) Este segundo subperíodo se enmarca entre Marzo de 1974 y Diciembre de 1976.
Uno de los hitos más importantes es la publicación del Quinto Plan de la Nación 1976 –
1980 en Marzo de 1976. Se aprecia una politización de la planificación como una práctica
ideológica para modificar la estructura de la sociedad hacia la definición de cómo distribuir
los ingresos y riquezas del país. La planificación es vista como vinculo entre la oferta electoral
y un plan nacional. A la par, se fortalece el grupo informal de planificación al pasar algunos
especialistas a ocupar funciones de gobierno, a la par que se evidencia cierta separación entre
lo técnico y lo político dentro de la planificación. La nacionalización se profundiza y se limita
el poder de las transnacionales en otros sectores de la economía al forzarlas a compartir con
capitales venezolanos. Este período se caracteriza, además, por la abundancia extrema, debido
al incremento de los precios del petróleo, que deriva en la creación fondos especiales: Fondo
de Inversiones de Venezuela (FIV), Fondo Agrícola, Fondo para el Desarrollo Urbano
(FONDUR), y Fondo de Soporte a la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA).
Bajo este contexto se elabora una propuesta de un nuevo Sistema Nacional de Planificación,
en Febrero de 1975, por parte de CORDIPLAN, bajo la denominación de Planificación
Democrática o Planificación Concertada que, en principio, tuvo buena acogida, sobre todo de
FEDECAMARAS, pero que perdió vigencia y concluyó con la renuncia, en Enero de 1975,
del Ministro de CORDIPLAN Gumersindo Rodríguez, su principal promotor.
3 ) El tercer subperíodo se enmarca entre el mes de Enero 1977 y Marzo 1979. Se
caracteriza por la existencia de un CORDIPLAN de bajo perfil que se retira del debate
político, lo que implica el regreso de la planificación como actividad eminentemente técnica.
Efectivamente, CORDIPLAN entra en una fase de hibernación y sobrevivencia.
El quinto período es enmarcado por Giordani desde 1979 hasta nuestros días. Su
característica fundamental es el post boom petrolero y la recesión económica. Este período
comienza con el segundo gobierno de COPEI (socialcristiano) . En este contexto se prepara el
Sexto Plan de la Nación 1981 – 1985 y Séptimo Plan de la Nación 1986–1988 que, además,
se caracterizó por una baja intensidad del debate sobre el modelo de desarrollo ante la
homogeneización de posiciones de los partidos políticos AD y COPEI. El autor distingue dos
etapas dentro de este período :
61
1 ) Elaboración de la estrategia del Sexto Plan Nacional 1981-1985, en la que se
diferencian tres momentos asociados a tres importantes documentos: a) El manifiesto electoral
de COPEI, Mi Compromiso con Venezuela; b) La estrategia de desarrollo de país, que elabora
por primera vez posteriormente se institucionaliza; y c) La presentación del plan a mediano
plazo, con el objetivo de buscar el consenso (antes llamada concertación) y la socialización de
la planificación.
2 ) La segunda etapa abarca el Sexto Plan Nacional 1981-1985 de COPEI, concertado
con el manifiesto electoral de COPEI, denominado Mi Compromiso con Venezuela. Es una
etapa de búsqueda del consenso y enfatiza en la política social, buscando mejores condiciones
de vida a clases bajas. Se lanza la idea de El Estado Promotor, mientras el plan mantiene un
carácter normativo. La planificación se asume como una técnica y plan adquiere un carácter
meramente indicativo ( no obligatorio). La caída de los precios petroleros ejerce sus efectos
negativos sobre el plan y se evidencia la ausencia de una política económica definida que
imprima coherencia a la elaboración del plan sobre bases ciertas. Comienzan a manifestarse
dificultades con el déficit fiscal y se decide hacer renegociación con FMI.
Como conclusión del estudio desarrollado acerca de la evolución de la Planificación en
Venezuela se pueden identificar los siguientes momentos relevantes:
• A finales de los sesenta e inicio de los setenta se agota el modelo de sustitución
de importaciones y se enfatiza el carácter técnico de la planificación, su socialización y
conversión de las ofertas electorales en planes concretos.
• Hacia el 1974 y antes la llegada del boom petrolero entra en discusión el
concepto de la Ideología en la Planificación con Ideología de la Planificación. Después del
boom pasa a un segundo plano la Ideología de la Planificación. A partir del Quinto Plan de la
Nación es que se legitima la Ideología de la Planificación.
• En Venezuela no se logró desarrollar una verdadera reforma del Sistema
Naciona l de Planificación. A partir de 1978 la planificación se utiliza como instrumento para
la obtención de consenso en el modelo de desarrollo deseado. Ya hacia los ochenta, con el
Sexto Plan de la Nación 1981–1985, pierde vigencia la planificación a pesar de los nuevos
ingresos petroleros debido a la incapacidad del gobierno. Legitimada la Ideología de la
Planificación, se busca legitimar la Ideología en la Planificación.
En general, hacia la década de los noventa se mantiene el mismo modelo aplicado hasta
la fecha sin cambios significativos. La globalización y el esquema neoliberal imperante no
facilitaba procesos de desarrollo regionales y endógenos. A partir del gobierno de Hugo
62
Chávez Frías se aprueba en 1999 una nueva constitución nacional que en su artículo Nº 299,
al hablar del régimen socioeconómico esperado, menciona como instrumento para su logro la
aplicación de una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.
Aún más, en el año 2001 se aprueba la Ley Orgánica de Planificación Nacional la cual
menciona en su artículo Nº 44 el Plan Nacional de Desarrollo Regional como aquel que define
los objetivos, estrategias, inversiones, metas y proyectos para el desarrollo regional del país, a
corto, mediano y largo plazo. Esta situación, aún vigente en nuestros días, genera un contexto
altamente positivo que posibilita los cambios necesarios en los distintos procesos de
planificación del país, abriendo nuevos caminos y es en este contexto donde se pretende
insertar la presente proposición.
El modelo resultante que responde a estas nuevas concepciones es Modelo Venezolano
de Plan Nacional refrendado en El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001–
2007 de Venezuela, elaborado por el ejecutivo nacional. Ver Anexo 18. En este documento, y
especialmente en sus Líneas Generales, se delinea el modelo de desarrollo venezolano para
este período, lo que se ha dado en llamar el modelo venezolano, que en uno de sus apartados
plantea textualmente: “El modelo planteado está vinculado con un sistema productivo
diversificado, competitivo, abierto hacia los mercados internacionales, basado en la iniciativa
privada y con presencia del Estado en industrias estratégicas, pero con apertura a la inversión
privada en el desarrollo aguas abajo del tejido industrial; donde la productividad y eficiencia
deben ser la base de la rentabilidad empresarial. Se reserva al Estado la potestad de proteger la
industria y la agricultura nacional cuando se enfrenta a una competencia desleal.”56 Como se
puede apreciar, el modelo acepta la inversión privada, independiente o en asociación con el
Estado, en un régimen de libre competencia, sobre la base del mejor uso de los recursos y con
la protección del Estado en áreas estratégicas, así como la vigilancia por una competencia
sana. No se trata, pues, de la presencia prepotente y omnímoda del Estado, donde un exceso
de regulaciones ahogaría las iniciativas privadas de inversión, sino de integrar a estas como
generadoras de riqueza y empleo en complemento de las inversiones y funciones del Estado.
Mas adelante, en el propio documento se afirma que “se puso en marcha un nuevo
paradigma para retomar la senda del desarrollo y alcanzar el equilibrio social, que considera a
la lucha contra las desigualdades socia les y la pobreza un imperativo ético, que no es
contradictorio con la eficiencia económica. Es un modelo de política social diametralmente
56 Instituto Venezolano de Planificación – IVEPLAN (b). Líneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001 – 2007, p. 10
63
opuesto al enfoque neoliberal.”57 De ello se infiere que de lo que trata es de la búsqueda de la
calidad de vida pa ra toda la comunidad, pero haciendo énfasis en las clases sociales
reiteradamente olvidadas en los procesos de crecimiento económico tradicionales que hoy por
hoy requieren y exigen respuestas rápidas y efectivas. El modelo venezolano persigue un
equilibrio entre las fuerzas y factores que intervienen en el desarrollo nacional. No se trata de
la exclusión de una u otra clase social, de uno u otro sector de la economía. No es el caso de
excluir, sino por el contrario, de incluir a toda la comunidad en la búsqueda, alcance y
disfrute de una mejor y cada día mayor calidad de vida. Y basada en estas premisas, el
documento de referencia sostiene que “en este contexto el quehacer productivo diversificado
y sustentable por su eficiencia y eficacia, será capaz de garantizar la generalización de los
beneficios económicos como formula de equidad en el acceso al bienestar para toda la
población......Esta acción compartida y simultanea de toda la sociedad se manifestará en la
desconcentración y descentralización de la toma de decisiones para llevar la dinámica del
cambio a toda la nación y todo el territorio.”58
En este contexto, el Modelo venezolano se expresa en cinco equilibrios básicos donde
siempre estará presente la sociedad participativa, democrática y corresponsable en todos los
sectores, en todos los niveles y en todos los momentos:
1º Equilibrio Económico: se trata de la búsqueda de un crecimiento autosustentable,
diversificado y con competitividad internacional. Considera esta situación como necesaria
para su inclusión en el comercio internacional globalizado y en procura de superar los
altibajos de economía monoproductora (petróleo) con desempeño económico interno. El logro
de este estatus supone una política de sostenibilidad fiscal con dos vertientes: a) Mayor
eficiencia del gasto público. y b) Fuentes adicionales de ingreso fiscal diversificadas (
industrial, agrícola y de servicios) distinta y complementaria al petróleo.
2º Equilibrio Social: centrado en el logro, sostenimiento y profundización del desarrollo
humano a través de mayores opciones para las personas en las esferas de : a) educación; b)
salud; c) empleo; d) ingresos; e) seguridad; y f) organización social.
3º Equilibrio Político: consiste en materializar lo que consagra la Constitución
Bolivariana de Venezuela en términos de “...ser un Estado democrático y social de Derecho y
Justicia que, mediante su ordenamiento jurídico y su acción, garantice a sus ciudadanos la
vida en libertad, donde impere la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la
57 Ibidem, p.11
58 Ibidem, p. 13
64
responsabilidad social y, en general, el pleno ejercicio de los derechos humanos.”59 Según se
señala más adelante en la misma, esto solo es posible con la participación activa y
corresponsable de la ciudadanía, para concluir afirmando que “...las resistencias potenciales al
cambio están a lo interno de la Administración Pública, en su aparato burocrático, en los
grupos sindicales, partidistas, burocráticos, tecnocráticos, que verán modificar la estructura de
poder de la cual son beneficiarios y en los sectores de la sociedad que, dentro de una
estructura clientelar, eran beneficiarios de las prebendas que le otorgaba el régimen.”60
Luego, se reconoce el hecho de que así como habrá opositores, hay aliados que normalmente
están fuera de todo el andamiaje burocrático y clientelar y que serán beneficiarios de una
administración pública distinta.
4º Equilibrio Territorial: se basa en implementación de Ejes Territoriales de
Desconcentración en procura de un equilibrio del territorio nacional. Ello implica cambio en
los patrones de poblamiento, inversión, producción recaudación y distribución. Para ello se
aplican estrategias de mediano y largo plazo hasta lograr consolidar múltiples ejes, donde se le
garantice a la población allí radicada una calidad de vida digna.
5º Equilibrio Internacional: se privilegia una relación flexible y simétrica entre las
naciones. Se desechan las posiciones individualistas y se busca una interacción equitativa en
la toma de decisiones con impacto naciona l e internacional. Se trata, pues, de apartar la
concepción de un mundo unipolar y promover y defender la visión de un mundo multipolar.
Este modelo se encuentra actualmente en pleno proceso de ejecución y sus bondades
están por ser verificadas. Aún se está a tiempo de corregir posibles fallas en su concepción e
implementación en la búsqueda de un modelo idóneo para el país. Como todo plan de
desarrollo económico-social, este está preñado de buenas y nobles intenciones que pudieran
reñir, en algún momento, con duras realidades y fuertes turbulencias en el entorno.
Como se puede observar, la evolución de la planificación en Venezuela ha obedecido
más a situaciones de coyuntura política y de la presencia pasajera de un técnico en el
gobierno, que de una preocupación de Estado y de la comunidad en general, que al “comprar”
ilusiones electorales apoyan a uno u otro partido político más por inclinaciones sentimentales
que por un proceso de convencimiento lógico y objetivo. Cierto es también, que los partidos
políticos no fueron muy dados a concretar ofertas electorales, de la magnitud de un modelo de
desarrollo socioeconómico debido, por un lado, a la incapacidad de concretar una visión
coherente de país y, por otra, a la dificultad lógica asociada a la identificación y diseño de
59 Ibidem, p.18 60 Ibidem, p.18
65
líneas globales coherentes de conducta y de políticas sectoriales, especialmente para el
momento de rendir cuentas. De ahí, la necesidad de introducir técnicas modernas en las
funciones de gobierno que sean compatibles con las funciones de Estado y tiendan a
aumentar la efectividad y eficiencia de los funcionarios públicos en beneficio de la comunidad
en general. El enfoque estratégico en la dirección y el uso de una planificación en un contexto
convulso, incierto y cambiante como el actual resultan instrumentos valiosos para los gerentes
sociales en sus funciones.
Silva Michelena, al hablar sobre la aparición de la planificación estratégica en
Venezuela refiere que “una economía con estabilidad facilita la elaboración de planes de
mediano plazo con márgenes de error relativamente manejables. En una situación de crisis
como la actual, los márgenes de maniobra son dramáticamente menores, a veces casi
imperceptibles por lo que la exploración sistemática de opciones y escenarios resulta crucial.
Esto nos condujo en Venezuela a introducir cambios en el método de la planificación, para
llegar a la llamada planificación estratégica, cuya esencia es “el seguimiento sistemático de
las políticas para perfeccionarlas o introducir oportunamente correctivos necesarios sin
complejos... Planificar en una economía relativamente estable es distinto que hacerlo en una
economía cambiante.”61 con este planteamiento se ubica a la planificación estratégica como
un respuesta concreta a situaciones convulsas y de alta incertidumbre y una alternativa viable
para enfrentar los procesos de planificación en el país..
A nivel de Venezuela, el Área de Teoría y Métodos del CENDES–UCV, da una gran
contribución a la temática al hacer planteamientos de carácter conceptual y metodológico
sobre como enfrentar el proceso planificador. Antes de la época democrática, del 1958 hacia
atrás, no se percibe ningún intento por utilizar la planificación como instrumento, técnica o
procedimiento de desarrollo nacional, mucho menos regional. No es sino a partir de la
formulación del Primer Plan Nacional de Desarrollo1960–1964, con el gobierno democrático
de Rómulo Betancourt, que se da inicio al proceso de la planificación como vía válida de
desarrollo social sostenible, a pesar de los altibajos evaluados más arriba. Ciertamente, la
planificación en Venezuela ha pasado por distintas etapas como se ha visto, que van desde la
planificación normativa hasta la planificación estratégica corporativa, en un intento de dar
respuesta a la necesidad de elevar la calidad de vida de la sociedad, tantas veces ofrecida y
otras tantas incumplida. También la planificación en Venezuela ha estado ligada a diferentes
coyunturas; en ocasiones, como acción impuesta por entes externos, otras como condición
61 Silva Michelena, J. La planificación y el futuro de Venezuela. Venezuela hacia el 2000. (Coloquio). Editorial Nueva Sociedad, Primera Edición, Caracas, 1987. p.13
66
sine qua non al reconocimiento de los gobiernos, así como a la inclusión del país en
programas de ayuda internacional o preferencias comerciales en el comercio internacional.
En lo que respecta a la planificación regional propiamente, los primeros pasos formales
en Venezuela se dan en el contexto del Cuarto Plan de la Nación 1970–1974 cuando, en el
año 1969, previo a la formulación del plan, se promulga un Decreto de Reglamento Regulador
del Desarrollo Regional, en el que se divide al país en ocho (8) regiones administrativas y se
crean algunas corporaciones de desarrollo regional como órganos del ejecutivo nacional con
ámbito regional para promover el desarrollo de sus respectivas regiones. Poco después, en el
marco del Sexto Plan Nacional 1981–1985 se da otro intento de planificación regional al
emitirse el Decreto sobre Regionalización y Participación, donde se modifican las regiones
administrativas previamente creadas en 1969 y, en un esfuerzo por el consenso y la
participación, se crea la Asamblea de Participación de la Comunidad, la cual tuvo una
actividad que se puede caracterizar como nula.
Sin dejar de reconocer lo arriba mencionado, Aguilera, Constasti y otros señalan que
“fue el decreto de creación de CORDIPLAN, el Nº 492 del año 1958, en donde quedó
institucionalizada la planificación regional, hasta el nivel local, cuando en el artículo 24 del
mencionado decreto se establece que: El Ejecutivo Nacional, por órgano de la Oficina Central
de Coordinación y Planificación, promoverá la coordinación de programas nacionales,
regionales, estadales y municipales, mediante la articulación de los respectivos planes, la
desconcentración de programas nacionales de desarrollo, la descentralización de ciertas
atribuciones y la formación de organismos especiales en el sitio de ejecución de los planes.”62
Esto generó la creación posterior de organismos regionales para promover la planificación
regional.
Para concluir este epígrafe, se puede afirmar que el proceso de planificación regional en
Venezuela, si bien tuvo soportes legales, decretos, reglamentos, creación de entes y
organismos, la tradición de concentración del poder en la capital del país, unido a la poca
voluntad de gobiernos y comunidad, ha coartado la participación ciudadana en los planes de
desarrollo, limitando la activación real de procesos de desconcentración y descentralización de
programas y proyectos hacia las regiones, estados y municipios. La protección del medio
ambiente y la promoción de la diversidad de producción de bienes y servicios son temas que
se observan con dificultad desde el centro del país, cuando es el territorio el que sufre y
padece por malas políticas al respecto. Un enfoque estratégico de los distintos planes de
62 Aguilera, E. Contasti y otros. Aspectos conceptuales y metodológicos del presupuesto público venezolano. Ediciones Asociación Venezolana de Presupuesto Público, Tercera Edición, Venezuela, 1995. p. 14
67
desarrollo se presenta como una alternativa factible para enfrentar la situación actual y
desarrollar un plan de crecimiento económico con contenido social a nivel local.
2.2.- Evaluación de los procesos de planificación estratégica regional en Venezuela
Hasta aquí se ha visto como la planificación se hace presente, por distintas razones,
tanto en el mundo socialista como en el mundo capitalista, y como ello le da a la misma una
importancia de primer orden a nivel internacional con connotaciones teórico-practicas
específicas en dependencia del régimen político en el cual se inserta. Lo que ciertamente no se
puede negar es que por una u otra razón, con o sin matices políticos coyunturales, la
planificación vista como instrumento de gerencia social para el desarrollo dentro del sector
público y como proceso de acción permanente y garante de sobrevivencia exitosa dentro del
sector privado, ha sido aceptada como tal, y su conocimiento teórico-conceptual y su practica
efectiva y eficiente es una necesidad en un mundo actual, caracterizado por una alta
turbulencia, globalizado y con exigencias de alta competitividad.
La planificación, vista dentro del sector público, siempre ha sido considerada como un
instrumento del Estado para el desarrollo. Como ya se mencionó en páginas anteriores, a nivel
mundial los primeros pasos en este sentido fueron desarrollados por URSS a partir de la
Revolución Bolchevique (1917), posteriormente en la reconstrucción de la Europa de la Post
Segunda Guerra Mundial (1948) con el llamado Plan Marshall y en América Latina también
en la época de la Post Segunda Guerra Mundial (1948) con el modelo cepalino. Sin entrar a
analizar en detalle las causas políticas, económicas y sociales, tanto de alcance nacional
como internacional, que dieron origen al surgimiento, éxito o fracaso de estos megaproyectos
de planificación regional, cada uno, visto en su propio contexto, constituye un intento de
instalación de la planificación como instrumento para el desarrollo y todos pasan, sin lugar a
dudas, a formar parte del acervo teórico-conceptual para los estudiosos de la planificación
ejemplos prácticos de un proceso específico.
Ya ubicados en el contexto latinoamericano y como vía de aproximación al objetivo
central de nuestro trabajo, surgen autores y criterios disímiles sobre las causas y
consecuencias de la planificación regional en esta área geográfica. Entre otros, Cariola y
Lacabaña señalan que “el análisis de los resultados obtenidos por la planificación regional en
América Latina, motivo de varios artículos y seminarios en los últimos años, se orienta en dos
perspectivas. Una donde se destacan los problemas técnicos , la falta de comunicación entre
los niveles técnico y político, la escasez de proyectos y de recursos para implementarlos y la
inoperancia de los planes que se han quedado en la etapa inicial de descripción y diagnóstico.
68
La otra perspectiva, dentro de la cual nos ubicamos, resalta que la falta de comprensión de la
esencia de los procesos sociales lleva a confundir las causas del fracaso de los supuestos
planes y da lugar a que la etapa de diagnóstico en rigor de verdad no haya sido cubierta ni
técnica ni científicamente. Por lo tanto, estos seudo-diagnósticos se transforman en una
recopilación de información sin ningún criterio explícito sobre los elementos relevantes para
explicar las situaciones que son objeto de estudio y de posible intervención.”63 Esta posición,
en rasgos generales, es compartida por Jorge Giordani, destacando además el alto grado de
condicionamiento existente entre la planificación y las leyes que rigen cualquier sociedad y
las relaciones entre ambas.
Por su parte, muchos son los autores que han abordado el tema sobre desarrollo regional
a nivel latinoamericano, pero la mayoría de ellos enmarcan sus investigaciones en regiones
transnacionales donde varios países constituyen una región definida, tales como Los Andes,
El Caribe, La Amazonia, Centro América y Sur América, entre otras. En esta investigación lo
que ha primado básicamente es la relación comercial entre los signatarios y las excepciones o
disminuciones arancelarias para enfrentar la globalización de la economía con un alto
ingrediente económico y poca o ninguna presencia del aspecto social. Llama, además, la
atención que la bibliografía relativamente reciente sobre estudios de desarrollo regional o
local a nivel latinoaméricano, y más específicamente, en Venezuela, centran sus objetivos al
tema urbanístico y el aprovechamiento espacial urbano en lugar de estar dirigidos al desarrollo
económico-.social propiamente dicho.
No obstante, a nivel europeo sí se encuentran experiencia interesantes. Antonio Vásquez
Barquero, catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid, aborda el tema sobre
desarrollo endógeno como paradigma emergente en el campo de la teoría del desarrollo
económico y como forma mas flexible de acumulación de capital. Este autor presenta dicho
concepto como “un proceso de crecimiento económico y cambio estructural, liderado por la
comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora del nivel de
vida de la población local”, mientras que Arocena (1995) añade que el desarrollo endógeno es
un proceso en el que lo social se integra a lo económico.”64 Lo más trascendente de esta
definición es la propuesta acerca de la integración de la sociedad y sus instituc iones con los
procesos productivos, buscando enfrentar estratégicamente a la globalización, como
63 Cariola, C.y M. Lacabaña.Circuitos de acumulación. Una perspectiva de anális is integral parta la planificación regional. Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo – CENDES Nº 5. Segunda Época. Enero – Abril 1986, Universidad Central de Venezuela. Impresión JD Editores, Primera Edición, Venezuela, 1986. p.65-66 64 Vásquez, A. ob.cit. p.32
69
paradigma ya reconocido. Ello presupone la maximización de la capacidad de respuesta de un
territorio o localidad en procura no solo de mejoras en el ámbito productivo, sino también en
el aspecto social, cultural, educativo y de salubridad, entre otras esferas, como un estadio
superior de una calidad de vida sustentable.
Venezuela, como país latinoamericano, se encuentra inserto en estas consideraciones;
no obstante, guarda algunas características especiales que lo marcan y diferencian del resto de
países latinoamericanos. Ciertamente, la presencia del petróleo y lo que de ello se deriva le da
al país características muy peculiares de altos niveles de exportació n, altos ingresos en divisas,
reservas internacionales respetables, alta capacidad de importación y buena capacidad de
endeudamiento. El petróleo, producto de importancia geopolítica estratégica y con demanda 65creciente para los países desarrollados, pos ibilita la atracción de altos niveles de inversión
extranjera, y genera otras posibilidades que introducen diferencias con el resto de la región y,
por tanto, no hace necesariamente trasladable todos los diagnósticos, análisis, supuestos y
perspectivas que se hacen para la región latinoamericana en su conjunto. Sin embargo, por
otra parte, Venezuela comparte con el resto de los países de la región un grupo de aspectos
contraproducentes, típicos de estructuras subdesarrolladas: monoproducción, rentismo, alta
dependencia tecnológica, bajo nivel de desarrollo industrial (con excepción de la industria
petrolera), pequeña y mediana industria incipiente, altos niveles de deserción escolar, altos
niveles de desempleo y subempleo y servicios básicos cuestionables, entre otras
deformaciones. Esto lo tipifica en una suerte de, como afirma Malave, “...paradoja venezolana
entre la opulencia de la tierra y la miseria del pueblo.”65
Todo esto nos lleva a considerar si es efectivamente el tipo de planificación del
desarrollo lo está siendo esencialmente mal concebido conceptualmente, o si se trata de un
problema práctico de su aplicación como técnica o si, finalmente es la incapacidad de lo
gobiernos de turno lo que mantiene al país en esta situación híbrida de riqueza del país con un
pueblo pobre. Domingo Faustino Maza Zabala, economista venezolano de amplio
reconocimiento profesional y académico, al abordar el tema habla de una economía no
desarrollada en lugar de subdesarrollada, viendo al primer concepto más compatible a la idea
de crecimiento económico como fenómeno de expansión coyuntural de largo plazo,
generalmente medido con cifras macroeconómicas, para afirmar mas adelante que el
crecimiento per sé y bajo condiciones exclusivamente macro no conduce al desarrollo,
65 Malave, H. Formación histórica del antidesarrollo de Venezuela. Impreso en el Instituto Cubano del Libro. Ediciones Casa de las
Américas. Primera Edición. Cuba, p.12
70
entendido éste como el reemplazo permanente de una dinámica externa o exógena dominante
por una dinámica interna o endógena determinante y autónoma en la evolución de la
economía.
Así, pues, el crecimiento es inducido desde el exterior y reforzado de forma dependiente
desde el interior; pero su continuidad en el largo plazo es contingencial, no autónoma y
condicionada a la función de dependencia. El desarrollo, de modo distinto, es inducido desde
el interior, por las propias fuerzas de la economía, y su continuidad es histórica, en el sentido
de necesidad y posibilidad, autónoma e irreversible. El crecimiento sin desarrollo, es decir, el
no desarrollo, tiene la virtud paradójica de acumular y agudizar los problemas
socioeconómicos que terminarán por provocar las condiciones objetivamente indispensables
para la ruptura estructural del no desarrollo.”66 De ahí que se pueda ubicar a la mayoría de
la economías latinoamericanas y, de manera definitiva, a la economía venezolana.
Es, pues, la sociedad como agente válido de su propio futuro la que esta obligada a
intervenir en el forjamiento de un nuevo esquema de desarrollo que contemple la utilización
de conocimientos y técnicas de avanzada. Y, como conductora de su propio destino, la
sociedad debe sortear el riesgo de permanecer sujeta a ciclos de opulencia y pobreza sucesivos
e interminables, con características tales, como sostiene Malave, donde “conquista,
colonización e independencia constituyen –entre el descubrimiento y la actualidad más
inmediata—un largo proceso en el que cada etapa germina en la anterior y no sucumbe en la
siguiente”67, en un intento por explicar la situación venezolana, haciendo una analogía de
estos tres momentos de la historia del país hasta nuestros tiempos donde cambian los actores,
pero el esquema básico económico-social es el mismo con distintos rasgos que lo caracterizan
en cada época especifica, pero con connotaciones cíclicas.
En lo que se refiere específicamente a la historia más reciente de Venezuela, es
menester hacer referencia a la recién (1999) promulgada Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, a raíz del ascenso al poder del Presidente Hugo Rafael Chavez
Frias, la cual asume el Modelo de Planificación Estratégica como vía para el logro del
régimen socioeconómico esperado. En su Título VI, Capítulo I, Artículo Nº 299 expresa
textualmente “ El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se
fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre
competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el
66 Maza Zavala, D. La economía de Venezuela contemporánea y sus proyecciones. Venezuela: crecimiento sin desarrollo. Editorial Nuestro Tiempo, Octava Edición. México, 1982. p. 291-292 67 Malave, H. Ob.cit. p.8
71
desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El estado
conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía
nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel
de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad
jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la
economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación
estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta.”68 Cabe destacar que en este
precepto constitucional se mezclan objetivos económicos y sociales en la búsqueda de un
desarrollo socioeconómico integral y sustentable.
Aún en fecha mas reciente, Mayo de 2002, los nuevos ministros del gabinete económico
de Venezuela nombrados hacía escasas tres (3) semanas de la fecha señalada, Dr. Tobias
Nóbrega Ministro de Finanzas, Dr. Felipe Pérez Ministro de Planificación y Desarrollo y el
Ministro de Producción y Comercio Dr. Ramón Rosales, presentaron al país un nuevo plan
económico denominado Las propuestas para el Consenso, cuyo objetivo central esta basado
en que “más que resolver el problema coyuntural fiscal, se busca un objetivo estructural que
es estabilizar la economía y crear las condiciones para su crecimiento en función de ir
disminuyendo la pobreza. Ese crecimiento debe estimular las actividades que incentiven la
capacidad de generar ingreso por parte de la gente, resolver un problema de formalización de
la mano de obra, promover el empleo perdurable, el formal. Lo único que puede disminuir la
pobreza es que cada quien cuente con herramientas destrezas, habilidades y conocimientos
que le permitan generar ingresos a lo largo del tiempo. Pero lo primero que se debe alcanzar
son unas cuentas públicas, de gastos e ingresos, ordenadas y confiables.”69 .
Este nuevo plan económico será sometido a consideración de la Asamblea Nacional de
Diputados para su discusión y aprobación definitiva y su posterior promulgación por el
Ejecutivo Nacional a través de la Presidencia de la República en Consejo de Ministros. El
mismo presenta la novedad de ser difundido a la población nacional a través de una página de
Internet www.foronacional.gov.ve como órgano de consulta y diálogo y así recoger
información de todo el país sobre la materia en cuestión.
No obstante los esfuerzos que se hacen a nivel de gobierno, la falta de mecanismos
reales de participación, la apatía de los sectores no gubernamentales, la conveniencia de
algunos sectores públicos y privados en reservar la actividad de planificación bajo el tutelaje,
68 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999. Art. 299 69 Nóbrega, T. , F. Pérez y otros. El Ministro explica el plan. Entrevista periodística. Periódico Quinto Día, Mayo 24v al 31, 2002,Caracas, Venezuela, 2002, p.22
72
guía y control de un pequeño grupo con miras a mantener el status quo con los privilegios y
las preferencias que se derivan del mismo, han hecho que la planificación estratégica regional
haya tenido poca relevancia en la formulación de los planes de desarrollo en Venezuela. La
existencia de grandes corporaciones regionales de desarrollo tales como la Corporación
Venezolana de Guayana-CVG, la Corporación de Desarrollo Regional del Zulia-
CORPOZULIA, la Corporación de Desarrollo Regional de los Andes-CORPOANDES y la
Corporación de Desarrollo Regional de Oriente-CORPORIENTE, entre otras, que tienen
como misión fundamental la promoción del desarrollo de sus respectivas regiones, han
derivado en aparatos burocráticos de los gobiernos de turno, convirtiéndose en gigantescos y
complicados organismos públicos con una alta carga de clientelismo político-partidista y la
presencia de personajes de dudosas intenciones, que lejos de facilitar las vías de participación
ciudadana en la formulación de objetivos, metas y estrategias para el desarrollo de la sociedad
en general con una cada vez mayor y mejor distribución de la riqueza, dificultan esta actividad
alejando o dificultando la presencia de individuos u organizaciones ajenas a sus deseos.
Esto, sin lugar a dudas, resulta un problema de conflicto de valores culturales y sociales,
cuya solución debe derivarse de anteponer el bienestar colectivo y de generaciones futuras al
beneficio individual y presente. Es preciso, por tanto, que los agentes de desarrollo ubicados
en estas corporaciones tengan sentido de pertenencia con el territorio sobre el cual actúan y
tienen poder de decisión. Rasgos como apego a la tierra, vivienda fija en la zona, la familia,
las tradiciones, vida social activa, códigos morales y éticos, entre otros, son los que le dan
sentimientos de responsabilidad individual y generacional a estos agentes para que actúen
siempre en pro del bienestar local y regional, aceptando el patrimonio regional como
patrimonio propio.
Buenos ejemplos a nivel empresarial y corporativo encontramos en organizaciones tales
como al Corporación Venezolana de Guayana-CVG, Petróleos de Venezuela-PDVSA y
Compañía Metro de Caracas, para solo mencionar algunas entidades públicas que son
referencia de gerencia de calidad. Igualmente, encontramos empresas del sector privado, tales
como Grupo POLAR, Grupo MENDOZA, Electricidad de Caracas, Grupo CORIMON y
Grupo MONTANA GRAFICA, C.A. que pueden servir de referentes ilustrativos. Existen
otras instituciones públicas y fundaciones tales como el Instituto Venezolano de Planificación
– IVEPLAN, adscrito al Ministerio de Planificación y Desarrollo, el Instituto de Estudios
Superiores de Administración –IESA, fundación privada, el Centro de Estudios Nacionales de
Desarrollo Social–CENDES, adscrito a la Universidad Central de Venezuela, las
corporaciones regionales de desarrollo (CVG, CORPORIENTE, CORPOZULIA,
73
CORPOCENTRO, CORPOLLANOS y CORPOANDES, entre otras) que practican la
planificación como instrumento gerencial valido y, además, promueven y asesoran al sector
público y privado en el área de planificación en un intento formal y serio de elevar la
capacidad de logro de los ejecutivos al frente de distintas organizaciones en búsqueda de una
productividad eficaz y eficiente.
La inclusión de la planificación estratégica, en el texto del artículo 299 de la vigente
Constitución Bolivariana de Venezuela, aprobada en referendo constituyente del 15 de
diciembre de 1999 y proclamada por la Asamblea Nacional Constituyente el 20 de diciembre
de 1999, como instrumento del régimen socioeconómico y mecanismo de funcionamiento del
Estado en las esferas económica y social como garantía de “...una justa distribución de la
riqueza...”, refleja la intención deliberada del Estado del uso de la misma de manera amplia e
intensa en todo el territorio nacional. Aún mas reciente, el Decreto–Ley Orgánica de
Planificación, promulgada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.5.54 de fecha 13 de
noviembre de 2001, dedica en su Titulo IV, “De los Planes”, Capítulo I, “Los Planes
Nacionales”, Sección III, “El Plan Nacional de Desarrollo Regional”, en su artículo 44, se
refiere a este tema cuando dice textualmente: “El Plan Nacional de Desarrollo Regional define
los objetivos, estratégicas, inversiones, metas y proyectos para el desarrollo regional del país,
acorto mediano y largo plazo”70 lo que constituye una clara materialización legal del proceso
de planificación del desarrollo regional. Y mas adelante, en su artículo 45, refrenda que “la
formulación del Plan Nacional de Desarrollo Regional debe hacerse en coordinación con los
órganos y entes competentes de los distintos niveles territoriales de gobierno y el apoyo del
Consejo Federal de Gobierno”71, en una clara alusión a los gobiernos estadales y municipales
para que desarrollen un proceso democrático, participativo y de consulta abierta, donde no se
descarta la iniciativa privada y la comunidad en general.
Por otro lado, podemos mencionar la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario
venezolana, promulgada según Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.128 del 30 de diciembre de
1996 y reformada en Gaceta Oficial Nº 36.919 del 22 de marzo 2000, la cual en su Título I
“Disposiciones Generales”, Artículo 2, plantea: “Los presupuestos públicos deberán expresar
los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro del marco del Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación y las líneas generales de dicho plan...”72. Esto
refuerza lo anterior y garantiza el necesario vínculo plan–presupuesto como binomio
70 Ley Orgánica de Planificación de la República Bolivariana de Venezuela. Venezuela, 2001, Art. 44 71 Ibídem, Art. 45 72 Ley Orgánica de Régimen Presupuestario de la República Bolivariana de Venezuela. Venezuela 1996, Art. 2
74
imprescindible y obligante para el logro de las macro-metas nacionales, regionales y locales,
materializadas en bienestar económico-social satisfactorio para toda la población .
Si bien el sector público asume de manera decidida el proceso de planificación como
una actividad propia de una gerencia pública eficiente y eficaz, el sector privado, con algunas
excepciones, aún no toma este tipo de decisiones, al estar más confiado en la experticia y el
manejo de horizontes de muy corto plazo en búsqueda del menor riesgo posible y un rápido
retorno de la inversión, donde la actividad de planificación pierde importancia dada la
inmediatez de los resultados esperados. Por su parte, aún la sociedad civil está a la espera de
la implementación, más que una simple declaración de principios, de mecanismos expeditos
que viabilicen ciertamente la vigencia de una verdadera democracia participativa. La asunción
al poder de cada gobierno renueva en la sociedad las esperanzas de un modelo económico-
social donde el pueblo organizado, es decir, la sociedad civil como un todo, tenga real y
efectivamente participación en la formulación, ejecución y control de un plan de desarrollo
regional que beneficie a todos.
2.3 Particularidades de la planificación estratégica regional en la Región Guayana-
Venezuela.
El concepto y la practica de la planificación estratégica se inicia, de manera formal, en
la Región Guayana de Venezuela en el año 1979, cuando se constituye el primer grupo de
facilitadores del proceso en la empresa estatal CVG – Siderúrgica del Orinoco ( SIDOR), del
cual el autor fue miembro hasta el año 1985. Este grupo, dirigido por el economista Dr. Jóvito
Martinez Guarda y la Ing. Maria Elena Posada, constituía una unidad adscrita a la presidencia
de la organización. La empresa SIDOR pertenecía al grupo de la Corporación Venezolana de
Guayana (CVG), ente creado por el gobierno central para la promoción del desarrollo integral
de dicha región adscrito a la Presidencia de la República según Decreto Ejecutivo Nº 430 del
29 de diciembre de 1960 con personalidad jurídica propia y con patrimonio distinto e
independiente del Fisco Nacional. Posteriormente, en el año 1984, cuando la CVG pasa a ser
presidida por el Ing. Leopoldo Sucre Figarella con rango de Ministro de Estado, según
Decreto Ejecutivo Nº 2 del 02 de febrero del 1984, se adopta el modelo de planificación
estratégica, utilizado inicialmente en SIDOR, y después para todo el grupo de empresas
pertenecientes a esta corporación.
Es importante resaltar que la diversidad de actividades de la empresas del grupo CVG
pasan por áreas tales como: hierro (Ferrominera), Siderurgia (SIDOR), bauxita (Bauxiven),
alúmina (Interalúmina), aluminio para consumo interno (Alcasa), aluminio para exportación
75
(Venalum), carbón (Carbonorca), oro (Minerven), prospección minera (Tecmin), electricidad
(Edelca), madera (Proforca), hotelería (Hotel Intercontinental Guayana), urbanismo
(Ferrocasa), cal (Conacal), finanzas (Sociedad Financiera Atlántica), entre otras, para un total
de treinta y cuatro (34) empresas, con distintos niveles de participación, y nueve (9) proyectos
en proceso, todo lo cual dice mucho de la versatilidad de las actividades, así como de las
potenciales virtudes y beneficios que puede brindar la planificación estratégica en este
contexto. Esta decisión de la CVG se complementa cuando se crea la Vicepresidencia de
Planificación Corporativa que edita un Manual de Planificación Estratégica para todas sus
empresas, en cuya presentac ión el Ministro de Estado-Presidente de dicha corporación
destacó: “El sistema de planificación corporativa, que la Vicepresidencia Corporativa de
Planificación de la C.V.G. ha definido, será la base sobre la cual se apoyara la formulación de
todos los planes y programas de las empresas...”73
No obstante esta situación, donde se hacían más que evidentes las bondades de una
dirección estratégica, en este proceso quedaron por fuera entes tales como gobernaciones
regionales, asambleas legislativas regionales, alcaldías, cámaras municipales legislativas,
parroquias, sector académico (a excepción de la UNEG), sector privado, comunidad
organizada (asociaciones de vecinos) y la sociedad civil en general. Este negativo sesgo con
que surge el proceso de planificación estratégica en la región se revelaba de una forma más
evidente en la formulación, implementación, ejecución y control de los planes específicos de
cada empresa, al considerar a los que no fueran personal (nómina) de cada empresa como un
agente extraño y, aún mas, perturbador del proceso. Definitivamente, esta concepción estaba
en contradicción con la esencia de la CVG, ya que se trata de una corporación de desarrollo
regional adscrita a la Presidencia de la República, cuya actividad afecta de una u otra manera,
directa o indirectamente, a toda la comunidad radicada en la región Guayana.
Por otra parte, muchos fueron los casos de empresas, entes y organismos del entorno de
la CVG, públicos y privados, que no consideraron necesario la instalación de un sistema de
planificación estratégico para sus organizaciones, en algunos casos por desconocimiento del
proceso y sus beneficios; en otros, por temor a lo desconocido y rechazo al cambio y, en otros,
para evitar sistemas de control complementarios no deseados por los directivos y ejecutivos
respectivos. Si bien la situación anterior fue una realidad, cabe destacar que en algunos casos
experimentados directa e indirectamente por el autor, hubo tímidos asomos de participación,
consulta e involucramiento, sobre todo cuando se hicieron foros y presentaciones públicas con
73 Corporación Venezolana de Guayana –CVG. Manual de planificación estratégica. Ediciones CVG, Primera Edición.Ciudad
Guayana, Venezuela, 1984. p.3
76
carácter mas que todo informativo, en los que se practicaron ensayos de consulta sobre algo
que realmente ya estaba decidido, pero donde se pretendía dar una sensación de
democratización y participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los planes
presentados. Vale mencionar de manera especial la Alcaldía de Caroní-Estado Bolívar en
fechas más recientes, donde se han hecho esfuerzos por democratizar el proceso de
planificación y presupuesto de la misma y cuyos efectos están por verificarse. No obstante lo
anterior, de lo que se trataba era, más que todo, de una actividad reservada al campo
empresarial y no al campo social.
En fechas más recientes, como en el año de 2002, la gobernac ión del Estado Bolívar,
bajo la dirección del Capitán (r) Antonio Rojas Suárez ha tomado acciones en este sentido y
está desarrollando cursos de formación, actualización y especialización en planificación
estratégica dirigido al personal ejecutivo de dicha gobernación con miras a instalar un sistema
de planificación estratégica en esta institución en un esfuerzo modernizador y puesta a tono
con la constitución nacional vigente y su artículo 299. A estos efectos, existe actualmente una
asesoría por parte del Dr. Adalberto Zambrano Barrios, citado en esta investigación, miembro
del cuerpo docente e investigación del Instituto de Estudios Superiores de Administración-
IESA, quien en su obra “Gerencia estratégica y gobierno” propone un modelo de
planificación estratégica para gobernaciones y alcaldías, el cual fue examinado anteriormente.
Una vez analizados los esfuerzos iniciales desarrollados en la Región Guayana por
instalar sistemas de planificación estratégica, tanto en el sector empresarial como en el sector
público, resulta conveniente analizar la situación actual de la planificación estratégica regional
en Guayana. En tal sentido, cabe destacar que a nivel local (alcaldías y municipios) realmente
poco ha sido lo que se ha hecho, instaurándose mas que todo la practica de asimilar el plan a
la actividad anual de elaboración del presupuesto, lo que hace que se invierta el proceso lógico
de planificación, donde primero se elaboran los planes y, luego, los presupuestos. Esta
práctica deformada tiene, a su vez, una razón de orden pragmático: causa menos problemas a
los funcionarios encargados del proceso, por cuanto estos parten del presupuesto vigente y van
recalculando los montos presupuestarios asignados a cada programa y eliminan o agregan
partidas y proyectos en función de los compromisos adquiridos con las comunidades
(Asociaciones de Vecinos). En el mejor de los casos, los compromisos políticos adquiridos
por el gobernante de turno son los que han primado, en lugar de partir de un diagnóstico de
necesidades, deficiencias, mejoras de servicios actuales, posibilidades reales de logro que le
den un carácter más coherente y profesional al proceso, y cuya eficacia y eficiencia se
77
traduzca en los beneficios comunales y elevación de la calidad de vida justa para la población
servida.
No obstante lo ya mencionado, dando cumplimiento a la nueva Ley de Planificación en
su Artículo 27, en la actualidad se están conformando los Consejos Locales de Planificación
Pública y los Consejos Parroquiales de Planificación Pública en los distintos municipios de la
región, a tenor de lo contenido en dicho artículo: “Corresponde a cada Consejo Local de
Planificación asegurar la participación y coordinación social en la elaboración y seguimiento
del Plan Municipal de Desarrollo, de los programas y acciones que se ejecuten en el
municipio, y garantizar que los Planes Municipales de Desarrollo estén debidamente
articulados con los Planes Estadales de Desarrollo.”74
A nivel de las gobernaciones opera una practica un tanto similar, aún cuando es justo
reconocer que en la Gobernación del Estado Bolívar se han dado pasos firmes en este
sentido, como por ejemplo durante el año 2002 ejecutaron unas Jornadas de Formulación de
Indicadores dirigidas por el Lic. Leonardo Pico, Direc tor de Planificación y Presupuesto, con
apoyo de profesionales del Instituto de Estudios Superiores de Administración – IESA, en la
búsqueda de eficiencia en las formulación de los planes que se traduzcan en resultados claros
que satisfagan las necesidades de las comunidades. Igual que a nivel municipal, y con
funciones similares (Ley de Planificación, Artículo 25), pero a su nivel estadal, se conformó
Consejo Estadal de Planificación y Coordinación en los distintos estados de la Región
Guayana. En general, la Región Guayana no escapa a las disposiciones de la Constitución
Bolivariana de Venezuela ni a la Ley Orgánica de Planificación en cuanto se refieren al
Sistema Socioeconómico esperado y a los instrumentos para su logro, por cuanto es parte del
territorio nacional venezolano.
Sí bien es cierto que la CVG, como ente promotor del desarrollo regional, adoptó desde
1984 el modelo de planificación estratégica como el sistema corporativo de dirección de sus
empresas, de lo que se desprende el caudal de experiencia acumulada a la fecha, aún en la
actualidad se presentan situaciones, obstáculos y barreras que dificultan la eficaz y eficiente
instalación de un sistema regional de planificación, basado en la planificación estratégica, que
brinde el mayor cúmulo de beneficios a todos los habitantes de esta región y que permita un
desarrollo económico-social equilibrado, justo, sostenible y sustentable. El modelo de
74 Ley Organica d e Planificación. Ob. cit. Art. 27
78
planificación estratégica utilizado por la CVG constituye, pues, un modelo de referencia
obligatoria en este contexto. Ver Anexo 19.
Este modelo, extensible al resto de las organizaciones que le son afines como ente
promotor del desarrollo de dicha región, consiste en un sistema integrado de planificación
estratégica corporativa aplicado en todas y cada una de las empresas del grupo (treinta y
cuatro empresas con distintos niveles de participación y nueve proyectos).Ver Anexo 19. En
este caso, el modelo en la propia CVG como organización, y sus empresas a nivel empresarial,
mas no a nivel territoria l. Sin embargo, es oportuno destacar que, no obstante la
heterogeneidad de los negocios que maneja el grupo de empresas de la CVG, que van desde
extracción de minerales hasta financieros, pasando por la industria de la carne, pesca y
hotelera, entre otras, se ha logrado implantar un sistema común, con un mismo lenguaje y una
misma base metodológica, lo que permite intercambio de información y experiencias de forma
ágil y sencilla, así como facilitar los sistemas de evaluación y control corporativo.
La experiencia metodológica del modelo de planificación estratégica implantado por la
CVG se presenta, de forma resumida, como la secuencia de los siguientes pasos:
1º Análisis del entorno. Al considerarse la corporación como un sistema abierto, la
eficiencia y eficacia de la misma se ve afectada por la situación actual de su entorno y los
posibles cambios que en este se operen. Luego, el primer paso es el análisis del entorno, el
cual se lleva acabo por la Gerencia de Planificación de cada empresa con el apoyo de
asesores externos, donde se hacen diagnósticos actuales y pronósticos sobre aspectos tales
como comportamiento del mercado, costo de insumos, materiales y servicios, competencia,
así como de variables económicas como empleo, inflación, tasa de cambio y tasa de interés,
entre otras. Esta información es transmitida a los niveles estratégicos respectivos.
2º Filosofía de gestión. Se desarrolla de forma simultánea al paso uno, concretándose el
propósito fundamental de la organización, su misión. En muchos casos, este concepto
coincide con el objetivo de la empresa expresado en los estatutos de la misma, como es el
caso de la empresas privadas. Sin embargo, en el caso de la CVG, al tratarse de empresas del
Estado, se incorpora el ingrediente social y público sin dejar a un lado los conceptos de
rentabilidad económica, lo cual complica un tanto la formulación de la misión, mas aún si se
trata de un proceso democrático y participativo donde la conciliación de criterios es una labor
ardua de alcanzar.
3º Objetivos corporativos. Una vez definida la misión, ésta pasa a ser el centro del
proceso, por cuanto en ella se expresa el macro-objetivo de la organización. Se debe, en
consecuencia, desglosar este macro-objetivo en tantos objetivos corporativos por áreas como
79
sean necesarios, de forma tal que se garantice el logro de la misión de una manera eficaz y
eficiente. Si bien cada empresa tiene sus características propias, se dan objetivos corporativos
comunes para todas las empresas, tales como los referidos a producción, ventas, compras,
finanzas, recursos humanos y administración, entre otros. La denominación de “corporativos”
se refiere a que son objetivos a los que toda la organización debe contribuir a su logro y no
solo el área de gestión específica. Estos objetivos corporativos deben ser elaborados sobre la
base de las directrices y estrategias corporativas previamente definidas en niveles superiores.
4º Recursos humanos e integración social. Se trata de orientaciones globales, flexibles y
de aplicación juiciosa. Normalmente se tiene un cuerpo de políticas, conocido por Manual de
Políticas, donde se formulan por áreas un cierto número de políticas con el fin de guiar la
toma de decisiones y evitar excesivas consultas a los niveles superiores. Las políticas
corporativas, junto a la misión, los objetivos y las estrategias corporativas, constituyen lo que
realmente se conoce como “Filosofía de Gestión” de la organización. La misma debe ser de
largo alcance, pero susceptible de ser modificada ante cambios drásticos en el entorno interno
y externo.
5º Planes funcionales. Es la expresión cuantitativa del plan. En esta parte se desarrollan
las metas y programas que se desprenden de los objetivos y se define cómo lograrlos, es decir,
sus estrategias específicas. Se debe elaborar un plan estratégico por cada área funcional, cada
uno con sus objetivos, metas y estrategias que garanticen la eficiencia y eficacia de cada área
en particular como soportes de la misión de la organización y sus objetivos y estrategias
corporativas. Como paso inmediato, se procede a la compatibilización de todos los planes
funcionales y se constituye el plan corporativo de la empresa, del cual se hace una proyección
de los estados financieros básicos, se formula el plan operativo anual del año siguiente (primer
año del plan corporativo) y, mediante su expresión monetaria, se convierte en el presupuesto
anual de la empresa. Una vez aprobados los planes por el máximo nivel de la CVG entra en
operaciones el sistema de control de gestión y se in ician los preparativos para elaborar el
próximo plan, el cual presupone un proceso permanente y continuo.
Ciertamente, como se dijo al inicio, esta es una metodología dirigida a las empresas del
grupo CVG y adolece de aspectos necesarios para su aplicabilidad al campo del desarrollo
territorial como, por ejemplo, la participación ciudadana, por mencionar alguno. No obstante,
algunos elementos metodológicos pueden resultar de interés en el momento de formular una
propuesta metodológica de planificación estratégica para el desarrollo regional.
En este orden de ideas, y para superar algunas de las insuficiencias del modelo de la
CVG, básicamente orientado al sector empresarial, se formula el vigente modelo de Plan
80
Estratégico de la Corporación Venezolana de Guayana 2003–2007, formulado bajo los
Lineamientos Nacionales y Misión-Visión de la CVG. Este plan está diseñado sobre la base
de cinco (5) Directrices Estratégicas referidas a los cinco ejes del Plan Estratégico Nacional:
Económico, Social, Político-Institucional, Territorial e Internacional. El mismo presenta, en la
práctica, fuertes desequilibrios que ponen en peligro su cumplimiento en aras del logro de la
misión y la visión de dicha corporación y de los objetivos económicos y sociales de la región
en general. A manera de resumen, se pueden mencionar los siguientes desequilibrios :
a) En las directrices referidas a la esfera económica, se aprecia una débil
consideración de la infraestructura de apoyo a la producción, las inadecuadas y poco
integradas políticas económicas y sectoriales, así como la existencia de un marco jurídico
regulatorio ambiguo y obsoleto que genera importantes trabas burocráticas en el Gobierno.
b) En el ámbito social se precian bajos niveles de inversión en contraste con las
necesidades que se aprecian en esta esfera, así como la ausencia de políticas y programas
educativos y la falta de políticas de seguridad social.
c) En lo relativo al aspecto político- institucional destacan desequilibrios asociados
al bajo nivel técnico del capital humano; estructuras organizativas inadecuadas respecto a las
demandas del entorno; bajo nivel de cultura política en las instituciones y la sociedad civil;
lento proceso de descentralización de competencias; existencia de pocos espacios para la
participación ciudadana en los asuntos públicos, así como una profunda falta de liderazgo
para conducir el proceso.
d) Desde el ángulo territorial, resaltan la descoordinación entre estados y
municipios, el poco desarrollo de la infraestructura de apoyo a la producción, la desigual
distribución geográfica de inversiones, deficiencias profundas y, en ocasiones, colapso de los
servicios básicos, así como la desatención de áreas rurales y lejanas.
e) En cuanto a la dimensión internacional, no se pueden identificar desequilibrios,
pues los datos del plan no han sido publicados.
Estos desequilibrios generan efectos no deseados; sin embargo, cabe destacar que, como
respuesta a estas situaciones de desequilibrio, las cinco directrices estratégicas, una por cada
eje de l plan, pudieran contribuir a dar mayor coherencia e integralidad al mencionado plan y
servir de principios rectores para cualquier tipo de diseño estratégico de desarrollo en la
región. Estos, a juicio del autor, son:
a) Respecto al Eje Económico: Directriz de diversificación productiva, que plantea
la necesidad de aumentar la competitividad de la economía regional con políticas deliberadas
81
de diversificación de producción y oferta de bienes y servicios donde se movilicen las
potencialidades regionales de ventajas comparativas y competitivas.
b) Respecto al Eje Social: Directriz de incorporación progresiva de la sociedad, que
supone el acceso de la población a los recursos económicos, técnicos y de conocimientos
básicos que le permitan incrementar su calidad de vida y bienestar socioeconómico.
c) Respecto al Eje Político-Institucional: Directriz de participación protagónica de
la sociedad, que establece una real e inequívoca presencia de la sociedad regional en el diseño,
formulación y ejecución de los planes de desarrollo a los distintos niveles.
d) Respecto al Eje Territorial: Directriz de descentralización desconcentrada, que
parte del aprovechamiento del territorio regional, incentivando la presencia de polos
provinciales de desarrollo mediante políticas de transferencia de poderes hacia los municipios,
parroquias y localidades. Plantea la oferta y optimización de la infraestructura y los servicios
básicos que permitan la desconcentración poblacional, con flujos hacia el interior de la región
en una distribución equilibrada de los habitantes y de la economía regional.
e) Respecto al Eje Internacional: Directriz de pluralización multipolar, que
presupone establecer relaciones de intercambio económico-comercial con distintos países, así
como convenios de cooperación y asistencia mutua con distintos polos de desarrollo a nivel
internacional que fortalezcan la posición de negociación de la región sin más compromisos
que el de la sociedad regional.
Mas recientemente, el 11 de marzo de 2003, la CVG estableció su Plan de Gestión
Ambiental Corporativo en el transcurso de las III Jornadas de Gestión Ambiental 2002,
presididas por el Dr. Rafael Sánchez Márquez, Director General de la CVG y la Dra. Rebeca
Erebrie, Vicepresidente Corporativa de Ambiente, Ciencia y Tecnología. Bajo este plan, cada
empresa perteneciente al grupo presentó los resultados del trabajo que ejecutan en función de
aminorar el impacto ambiental en la búsqueda de nuevos elementos que permitan el
aprovechamiento de los recursos naturales , sin degradar el medio ambiente.
Como balance de este proceso, se puede afirmar que el proceso de planificación
estratégica empresarial se encuentra en proceso de maduración y optimización en las
empresas del holding CVG, aunque esto no ocurre así en las empresa del sector privado. Esto
se debe a que esta últimas están dirigidas a maximizar la rentabilidad sin tomar en
consideración su incidencia en el desarrollo económico-social regional, aún cuando hay un
impacto en las variables empleos directos, empleos indirectos, inversiones, circulante,
demandas locales de bienes y servicios y comercio, entre otras asociadas a su desempeño.
82
En contraste con las posiciones de las empresas del sector privado, Corporación
Venezolana de Guayana – CVG que por mandato de ley, debe velar por la promoción del
desarrollo regional y viene haciendo grandes esfuerzos en este sentido (Plan 2003 – 2007).
Este intento bien pudiera darse en llamar Planificación Estratégica Pública, pero aún
presenta debilidades en términos de desproporciones internas y amenazas provenientes del
propio entorno regional, nacional e internacional que dificultan la instalación definitiva de un
sistema regional de planificación estratégica efectivo que garantice el logro de su misión y
visión definidas dentro del marco de su filosofía de gestión.
La misión de la CVG se expresa en los siguientes términos: “Planificar, promover y
coordinar el desarrollo integral, humanista y sustentable de la Región Guayana, mediante
procesos participativos que integren a los diversos actores públicos y privados, con el fin de
generar riqueza y bienestar en la región y el país”, mientras que su visión se formula de la
siguiente forma: “Ser una referencia exitosa a nivel nacional e internacional de un modelo
democrático y participativo para la promoción del desarrollo integral, humanista y sustentable
de las regiones.”75 El logro de las mismas demanda, definitivamente, la implantación de
nuevos enfoques, métodos e instrumentos de gestión regional, entre los que despunta en
primerísimo ligar la planificación estratégica.
Barreras y obstáculos diversos atentan contra el logro de esta misión y visión por lo que
se plantea la búsqueda permanente de vías, estrategias e instrumentos expeditos que
garanticen su alcance con racionalidad económica y características sostenibles. Es justo
destacar los esfuerzos realizados hasta la fecha por la CVG en procura de un Plan Estratégico
de Desarrollo Regional efectivo y eficiente, considerando los permanentes cambios en su tren
directivo, los cambios de lineamientos a nivel nacional, el bajo nivel de profesionalidad de
algunos actores, la inmediatez esperada de los resultados, sobre todo en el campo empresarial
y comercial, el débil convencimiento de algunos actores formales e informales, el poco
compromiso del gobierno, la falta del sentido de pertenencia con los planes y proyectos
regionales, la apatía de la población y, en general, la ausencia de un sentimiento de
pertenencia del espacio político-territorial que se habita y de recursos asociados que obliguen
a asumir una posición proactiva en el proceso de determinación del rumbo y futuro de su
región.
Dado que esta investigación centrada en la Región Guayana de Venezuela, especial y
particular atención merece el vigente Plan de Desarrollo Regional de la Región Guayana,
75 Plan Corporativo CVG 2003 – 2007. Corporación Venezolana de Guayana, Ciudad Guayana, Venezuela, 2002. p.XX
83
2001 – 2007, elaborado por la Corporación Venezolana de Guayana y el Ministerio de
Planificación y Desarrollo. El mismo está enmarcado dentro de las premisas y principios
incluidas en las Líneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001–
2007 de la República Bolivariana de Venezuela, ya analizado, y el Programa de Gobierno
ofrecido por el actual Presidente de la República. Se parte de la necesidad de superar la crisis
estructural existente y para lo cual se debe lograr un profundo cambio estructural en el
camino hacia la construcción de una nueva República que debe ser operacionalizado a través
de unas Líneas Generales las cuales establecen cinco equilibrios, ya definidos en el Plan
Nacional y, que son marco de referencia y de obligatorio cumplimiento por el Plan Regional.
Ellos son: a) Equilibrio Económico: desarrollar la economía productiva a través de la
diversificación productiva; b) Equilibrio Social: alcanzar la justicia social a través de la
inclusión progresiva de los derechos sociales de los ciudadanos; c) Equilibrio Político:
construir la democracia bolivariana a través de una participación protagónica corresponsable;
d) Equilibrio Territorial: ocupar y consolidar el territorio a través de la descentralización
desconcentrada; y e)Equilibrio Internacional: fortalecer la soberanía nacional y promover un
mundo multipolar a través de plurización multipolar.
En este orden de ideas, se presentan respuestas de nivel macro para la región, dejando a
las gobernaciones y alcaldías las respuestas puntuales y específicas al nivel estadal, municipal,
parroquial y local. De acuerdo con la interpretación del autor, el Esquema Metodológico del
Plan de Desarrollo Regional 2001-2007 (Ver Anexo 20) que sustenta el Plan de Desarrollo
Regional – Región Guayana presenta las siguientes fases:
1º Diagnóstico: Incluye la caracterización geopolítica, físico-natural y demográfica, las
características espaciales y de los servicios básicos, las potencialidades y las limitaciones a
nivel regional y sectorial. En esta fase, sin embargo, no se observa una caracterización del
aspecto medioambiental ni de los rasgos socioculturales de la región. Se desarrolla un análisis
marcadamente técnico con las características de un plan empresarial, algo distante de las que
debe tener un plan de desarrollo regional. Se busca más el aprovechamiento de los recursos
naturales per sé que su utilización racional para el bienestar de generaciones actuales y
futuras. La acumulación de datos e información solo se hace a los efectos de inventariar la
región, sin tener una direccionalidad clara, lo que no es garantía de un plan exitoso, pues es
menester contar con objetivos y estrategias claros para su logro. En cuanto a las consultas, en
esta fase los mecanismos son muy excluyentes y sesgados, limitándose, básicamente, a los
sectores empresariales interesados en las inversiones del Estado que le son beneficiosas para
sus organizaciones, y otras organizaciones formales, mientras que el ciudadano común y el
84
núcleo familiar, así como la comunidad en general, que deben ser los beneficiarios finales del
plan, son simples espectadores del proceso.
2º Visión de la Región: En esta fase se elaboran los elementos de la visión mediante
consultas públicas. La misma es definida básicamente por técnicos y burócratas, en muchos
casos venidos de otras regiones. Igual que en el punto anterior las consultas son excluyentes y
sesgadas.
3º Principios: En este momento se tienen en cuenta aspectos tales como la democracia
participativa, la economía productiva, la justicia social, el fortalecimiento de la soberanía
nacional, así como la ocupación, consolidación y ordenamiento territorial. La simple
declaración de estos principios, sin ningún programa o proyecto de soporte, no pasan de ser
buenas intenciones que, lejos de lograr su cometido, lo que traen son frustraciones al
colectivo. Por otra parte, no se observan principios referidos al medio ambiente, la
biodiversidad y la cultura. Igualmente, se percibe la ausencia de principios que apunten al
fortalecimiento de las ventajas comparativas y competitivas de la región.
4º Objetivos del Plan de Desarrollo Regional Guayana: Estos se estructuran en las
siguientes áreas claves: crecimiento económico; desarrollo humano y social; ordenamiento
territorial y ocupación; y sustentabilidad ambiental. Si bien resulta conveniente la
identificación de áreas claves para la determinación de los objetivos del plan, no queda claro
en qué modelo económico de desarrollo se sustenta el plan. Por otra parte, el enfoque
sistémico, en lo que se refiere a los distintos niveles de gobierno existentes en la región
(nacional, regional, estadal, municipal, parroquial, local), debe ser garantizado mediante
mecanismos reales de participación para la determinación de los objetivos.
5º Opciones estratégicas: Se reflejan para las dimensiones social, económica, territorial,
político institucional, internacional y ambiental. Estas opciones son un reflejo, casi exacto, de
las Líneas Generales del Plan Nacional ya mencionado, y no son precisamente el resultado de
un proceso de reflexión regional consustanciado con la realidad local. Las características
especiales de la Región Guayana (área geográfica y límites internacionales, recursos reales y
potenciales, entre otros) son motivos suficientes para plantear opciones estratégicas
específicas que, si bien siguen las Líneas Generales del Plan Nacional, deben reflejar las
particularidades y retos de la región.
6º Proyectos: En esta fase se elaboran y seleccionan los proyectos que soportan el plan
regional en los ámbitos social, económico, territorial, político institucional, internacional y
ambiental. En este proceso se repite la misma situación que en el punto anterior: se plantean
85
proyectos que obedecen más a estrategias y polít icas nacionales, que a estrategias y políticas
regionales.
A juicio del autor, se trata de un plan diseñado y concebido para una región vista como
un todo absoluto y no como un conjunto (región) formado por subconjuntos (estados,
municipios, parroquias y localidades) que le restan integralidad y coherencia y que apuntan
hacia la necesidad de un enfoque sistémico y sinérgico del mismo. El plan nace de arriba (la
región vista como un todo) hacia abajo (estados, municipios, parroquias y localidades), las
cuales simplemente se insertan en el mismo de una manera casi obligatoria. Es decir, que el
plan ya esta concebido y lo único que le queda a los diferentes eslabones regionales es
aprovecharse de él lo mejor que se pueda, aunque sin tener en cuenta totalmente sus
prioridades e intereses más sentidos. Por tanto, en la concepción del plan regional no se da una
fase inicial de formulación de planes en los niveles intermedios (estados) ni en los niveles de
base (municipios, parroquias y localidades). Mucho menos se da un proceso de
compatibilización dentro de cada nivel y entre niveles, para luego llegar de una forma
ordenada a un verdadero plan regional participativo y protagónico, siendo esta ultima una de
las fallas más importantes del vigente plan regional.
De cierta manera, en la elaboración del plan regional de la Región Guayana se recurre a
la vieja práctica de partir de situaciones anteriores y extrapolarlas al futuro. Se actualizan los
inventarios regionales, se actualizan los presupuestos, se incorporan programas y proyectos y,
finalmente, se inicia un proceso de difusión y “venta” del mismo con miras a darle
características de ser producto de un proceso generado por la base y que cuenta con la
aceptación de la sociedad regional. Sin embargo, como se ha venido reiterando, la falta de
identificación y génesis popular son, entre otros, factores que atentan contra el éxito de
cualquier plan de desarrollo regional de éxito real y sostenible.
Las debilidades identificadas en la planificación regional venezolana en general y las
hasta aquí examinadas en el Plan de Desarrollo Regional de Guayana imponen la necesidad de
profundizar en los principios filosóficos y en los soportes metodológicos que sustenten un
modelo de planificación estratégica regional. De lo que se trata, pues, es de sentar las bases
para llevar a cabo un proceso de planificación del desarrollo regional con un sólido enfoque
estratégico y participativo, que contemple dimensiones económicas, sociales, políticas y
ambientales a partir de las características de una región con rasgos sui géneris en el contexto
venezolano.
86
CAPITULO III MODELO DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA DEL
DESARROLLO REGIONAL DE LA REGION GUAYANA – VENEZUELA
El presente capítulo tiene por objeto presentar una propuesta metodológica que
posibilite un proceso coherente, integrado y participativo de planificación del desarrollo
regional en una de las regiones más peculiares de Venezuela: la Región Guayana. A tales
fines, se presentan, primeramente, los fundamentos teórico-metodoló gicos que sustentan la
propuesta, con especial énfasis en los principios, categorías y premisas que permiten
diferenciarla y convertirla en alternativa perfeccionada de modelos precedentes aplicados en
dicha región. Posteriormente, se examinan las etapas y procesos que contempla la propuesta,
definiendo la forma en que se articulan y engranan los principios y categorías previamente
definidas. Seguidamente ocupa un lugar importante en el capítulo el examen de los soportes
necesarios que deben tomarse en consideración para lograr el funcionamiento adecuado del
modelo propuesto, así como el análisis comparativo con el modelo que se aplica actualmente
en la región. Finalmente, se hace un grupo de consideraciones acerca de la aplicabilidad de la
propuesta metodológica en otros contextos regionales venezolanos.
3.1. Fundamentos teórico-metodológicos.
Como ya fue reseñado anteriormente, muchos son los autores e investigadores en
materia de planificación del desarrollo que, como resultado de sus labores, han elaborado
propuestas metodológicas específicas para llevar a cabo estos procesos. Todos han contribuido
de una manera dialéctica a la evolución histórica del pensamiento y al logro del estado del arte
en materia de planificación y desarrollo.
Para la presente investigación reviste singular importancia el Modelo de Desarrollo
Regional Vigente para la Región Guayana 2001-2007, si se tiene en cuenta que la misma
apunta a la búsqueda de una alternativa metodológica que lo mejore a la luz de los aspectos
anteriormente examinados. Si bien el plan regional vigente representa un esfuerzo hacia la
consolidación de un sistema regional de planificación, aún quedan cuestiones en las que se
debe profundizar como son la promoción de la participación ciudadana, el tratamiento
adecuado de los actores del plan y las vías en que se logra mayor coherencia e integralidad al
mismo. En parte, las limitaciones señaladas obedecen a prácticas tradicionales, donde el
ciudadano, por uso y costumbre, ha delegado ante las autoridades de turno o representantes
legislativos las funciones de diseñar, formular, ejecutar e, incluso, de evaluar los distintos
87
planes de desarrollo tanto nacionales como regionales y locales. En tal sentido, se presenta
una actitud bastante generalizada del ciudadano de esperar los frutos que provienen de un
futuro desarrollo socioeconómico sin aportar, prácticamente, esfuerzo alguno para la
construcción y consecución del mismo.
Esta situación está cambiando hacia un ciudadano con una actitud protagónica y
participativa en el diseño de su futuro. La Ley de Consejos Locales de Planificación Pública
se orienta hacia ese cambio al regular la participación de dichos consejos en la planificación
integral del gobierno local, conformado por el Alcalde, quien lo preside, los Concejales, los
Presidentes de Juntas Parroquiales y representantes de vecinos y de sectores organizados de la
sociedad. La efectividad de esta Ley depende, en buena medida del grado de representación
que alcance el ciudadano común, lo que redundará en mayor participación y compromiso con
el desarrollo local. Para ello es necesario evitar el interés particular de organizaciones políticas
de administrar las funciones de gobierno y para cuyo ejercicio deben prepararse y organizarse
sobre bases diferentes. Adicionalmente, las organizaciones empresariales deben participar de
forma directa en el proceso de formulación de los distintos planes de desarrollo en búsqueda
de oportunidades que oferta la región.
En todos los modelos de planificación hasta aquí examinados se aprecian muchas más
similitudes que diferencias en cuanto a enfoques metodológicos, categorías y fases,
independientemente del contexto de aplicación de los mismos. Ver Anexo 21 Siempre se
considera que la organización se enfrentara a situaciones de alta incertidumbre, se acepta la
condición del sistema organizacional como un sistema abierto, sujeto a influencias del
entorno, frente a las cuales se deben tomar decisiones que eviten o minimicen los posibles
impactos negativos, aún cuando no todo lo que viene del entorno es negativo, siendo a veces
positivo igualmente. En muchos casos, la organización no se encuentra en capacidad real de
dar una respuesta a las amenazas y oportunidades que les genera el entorno. Por otro lado, casi
siempre habrá aliados al proceso, pero igualmente siempre habrá la posibilidad de encontrar
opositores. Igualmente, dentro de la organización se presentaran áreas débiles y otras áreas
con una posición envidiable que definirán la capacidad de respuesta de la misma.
En cuanto al sistema de desarrollo deseado o ideal, el tema del Desarrollo Endógeno
Sustentable surge como algo novedoso que no deja de ser un reto para gobernantes,
instituciones, empresarios y sociedad en general. De lo que se trata es de un paradigma
emergente de desarrollo y crecimiento de un territorio previamente definido en adecuado
equilibrio con los sistemas ambientales actuales y futuros en una suerte de pacto
88
intergeneracional continuo que garantice un nivel de vida con calidad y perdurabilidad para
generaciones actuales y futuras, cíclica y viablemente sostenible en el tiempo.
La novedad del modelo que se presenta a continuación estriba en que el territorio objeto
de la presente investigación, Región Guayana Venezolana, no ha contado con planes de
desarrollo basados en un enfoque de dirección estratégica regional propiamente dicho, sino
que obedecen más bien a lineamientos y estrategias de desarrollo nacional. Por otra parte, y
en buena medida, son el reflejo de los planes específicos de las empresas, corporaciones y
entes públicos y privados establecidos en la región, los cuales están más dirigidos a la
estructura y organización interna de las mismas, es decir, en la búsqueda del logro de sus
propios objetivos específicos y no en función de un plan de desarrollo regional coherente. Sin
dejar de reconocer que estos planes no dejan de tener cierto impacto en la región (empleo,
pagos fiscales, circulante monetario, comercio, planes de vivienda y de salud, entre otros), es
muy poca la población que se beneficia de los mismos. Aún distan mucho de ser planes con
objetivos y estrategias dirigidos a toda la población del territorio, con valores y principios que
potencien la justicia social y el equilibrio económico en la distribución de bienestar y calidad
de vida para toda la sociedad, donde prevalezca la inclusión y no la exclusión del ciudadano
común.
La presente propuesta supone un desarrollo dirigido desde y para un ámbito territorial
definido en contraposición a la tesis del desarrollo centralizado, desde un eje único de poder y
tomador de decisiones para todas y cada una de las regiones. Tampoco es el caso de un
desarrollo regional aislado del resto del país, ni menos aún aislado a escala internacional; se
trata de potenciar los recursos existentes en un territorio en particular e interactuar con su
entorno en las mejores condiciones competitivas y comparativas posibles para beneficio de la
sociedad que la habita. Es, según el autor, una respuesta, entre otras posibles, a la
globalización, que solo brinda beneficios a pueblos y naciones que estén realmente
preparados para una competencia internacional, donde la acumulación y crecimiento del
capital es el objetivo macro a lograr y no necesariamente el bienestar de la sociedad.
La metodología que se propone hace endógeno al plan al privilegiar la utilización de los
recursos territoriales sobre posibles recursos externos. Este enfoque es reforzado con la
participación ciudadana, la que promueve y vela por un crecimiento económico interno con
justicia social. En resumen, ambos elementos, la metodología y la participación ciudadana, se
integran sinérgicamente para lograr el desarrollo endógeno.
89
El crecimiento económico per se, como ya se advirtió anteriormente, no es garantía de
un nivel de vida deseado para una nación en particular; son los aspectos sociales como la
esperanza de vida, la tasa de mortalidad, la tasa de morbilidad, la tasa de matriculación
escolar, los niveles educativos, la salud, la vivienda, la alimentación adecuada y balanceada, el
acceso a nuevas tecnologías, energía, agua potable, vías de comunicación urbana y rural, y el
ingreso per cápita, entre otros, los que dignifican al hombre como ente social. A juicio del
autor el desarrollo económico como tal no es el macro-objetivo a lograr, sino una vía o
condición necesaria para elevar la calidad de vida de la sociedad, con una mejor y mayor
distribución de los recursos de manera integral, sustentable, sostenible y superable
permanentemente.
Consecuentemente, el diseño metodológico que sustenta la Propuesta de un modelo
conceptual de planificación estratégica de desarrollo regional endógeno y sustentable: El
caso de la región Guayana – Venezuela se muestra en la Figura Nº 1. En ella se puede
apreciar en una sola vista la estructura general del proceso, que se inicia a partir de la
definición de la misión y visión de la región y culmina con la actividad de evaluación y
control, pasando por una serie de procesos que le dan consistencia al mismo y lo convierten en
un macroproceso sistémicamente articulado en la búsqueda de la sinergia necesaria para el
logro de los objetivos y metas planteadas y hacia el logro de la misión y visión previamente
definida.
Igualmente, en el modelo se definen tres niveles territoriales y de gobierno: un nivel
corporativo (Región Guayana); un nivel intermedio (Estados); y un nivel de base (Municipios,
Parroquias y Localidades), en los cuales se desarrollan programas y proyectos en seis (6)
áreas distintas (económica, social, laboral, política, territorial y tecnológica) y a distintos
alcances (internacional, nacional, regional, estadal, municipal, parroquial y local), con un
proceso de compatibilización que permite enlazar los distintos programas y proyectos a
distintos niveles en procura de un plan regional de desarrollo socioeconómico coherente e
integrado que refleje las aspiraciones de justicia social de la comunidad instalada en los
distintos territorios de la Región Guayana. Como soporte de los procesos ya mencionados se
plantean principios y premisas como condicionantes necesarias para alcanzar un efectivo y
eficiente desempeño del plan propuesto.
91
FIGURA Nº 1
Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable CASO REGIÓN GUAYANA- VENEZUELA
ESQUEMA BÁSICO
Diseño Autor.Lic. (M.Sc.) . Reinaldo José Aguilera Araujo
MISIÓN ACTUAL
ÁMBITO EXTERNO ÁMBITO INTERNO
SUSTENTABLE
ACTORES
PROGRAMAS Y PROYECTOS
PROGRAMAS Y PROYECTOS
NIVEL CORPORATIVO
NIVEL INTERMEDIO
NIVEL DE BASE
COMPATIBILIZAR
ÁREAS
ECONÓMICO
SOCIAL
LABORAL
POLÍTICO
TERRITORIAL
TECNOLÓGICO
LOCAL
MUNICIPAL
ESTADAL
REGIONAL
NACIONAL
INTERNACIONAL
ALCANCE
GOBIERNO ORGANIZADO EVALUACIÓN Y CONTROL
PARROQUIAL
PRESUPUESTOS
LOCAL
92
El modelo conceptual propuesto se ubica en el área de planes de desarrollo socio-
económico de la sociedad. Los modelos tradicionales de desarrollo siempre han partido del
supuesto de que el poder central (Ejecutivo Nacional), normalmente ubicado en la capital de
la república, era quien tenía el poder, conocimiento y estructura organizativa necesaria para
diseñar, formular y ejecutar los planes de desarrollo a todos los niveles gubernamentales
(nacional, estadal, municipal e incluso local), mientras que los niveles inferiores de gobiernos
fungían simplemente de entes operativos de unos planes diseñados por sujetos extraños y, en
muchos casos, desconocedores de los territorios objeto de los mismos.
La falta de identificación con el territorio y la sociedad local receptora del plan, el
desconocimiento de sus hábitos, culturas y preferencias, la ignorancia de los valores y su
ubicación en la escala de esa sociedad, el desconocimiento de la vocación productiva
territorial (minera, agrícola, ganadera, industrial, forestal, pesquera, turismo o comercio), y los
intentos de adquirir dichos conocimientos por vías indirectas y secundarias, como son los
inventarios y potencialidades de los recursos existentes con enfoques macro, hacen que la
conducción del proceso de planificación regional se desarrolle bajo condiciones poco
favorables. Ello ha traído como consecuencia la aprobación de planes, programas y proyectos
regionales con poca identificación y aceptación de los habitantes e instituciones locales y,
aún en algunos casos, el rechazo de los mismos.
A pesar de las aparentes bondades que pudiera acarrear el poder concentrado como
mecanismo potenciador de la capacidad de maniobra gubernamental, elemento clave para
quienes defienden este estilo de desarrollo que pudiéramos llamar Desarrollo Centralizado,
surge, como alternativa viable y posible, la tendencia del Desarrollo Regional enmarcado en
el concepto de la descentralización y la desconcentración con marcadas diferencias respecto
al anterior. Entendiendo que este se fundamenta en los recursos y habilidades de una región en
justo equilibrio con el medio ambiente natural, ello no implica un aislamiento con su entorno
nacional e internacio nal. Por el contrario, en aquellos casos donde el balance costo-beneficio
resulte altamente negativo, bajo estas condiciones de un proceso concentrado, dirigido y
explotado a nivel regional, se deberán realizar estudios por comisiones regionales
especializadas sobre posibles pactos de intercambio comercial, tecnológico o académico, entre
otros, a nivel nacional o internacional. También se pueden hacer concesiones de exploración,
explotación y producción de ciertos productos o servicios, alianzas y asociacio nes estratégicas
empresariales, entre otras alternativas, en las mejores condiciones posibles con el objetivo de
potenciar áreas de desarrollo aún insuficiente. Sin embargo, deberá reservarse para la región
el desarrollo de aquellas áreas, sectores, planes, programas y proyectos donde la ubicación
93
comparativa y competitiva regional garantiza altos niveles de desarrollo socio-económico y
una calidad de vida para la población asentada en la región. En conclusión, se puede inferir
que el modelo conceptual de planificación propuesto se puede definir como un Plan
Estratégico de Desarrollo Regional, Endógeno y Sustentable.
En otro orden de ideas, se puede señalar que el modelo propuesto se ubica, como
proceso, en el concepto del desarrollo horizontal. Este enfoque privilegia el manejo del
proceso en niveles ejecutivos intermedios y bajos, valga decir, mas cercanos al ciudadano
común y a los territorios objeto de estudio, o sea, gobernaciones, municipios, parroquias y
localidades. Esta concepción entra en contraposición con el concepto de desarrollo vertical,
a partir del cual un grupo de personas (altos ejecutivos), ubicados en la cúpula de la pirámide
organizacional, imponen planes, programas y proyectos a ejecutar con una obligación de
cumplimiento operativo por los niveles regionales y locales. Lógicamente, este enfoque
horizontal no implica ni impide comunicación y retroalimentación a nivel vertical, bajo la
premisa de que las regiones son parte de un cuerpo total, que es el país, y que los planes,
proyectos y programas a gerenciar deben tener una visión sistémica de los mismos. En tal
sentido, se pudiera hablar de una compatibilización necesaria entre los distintos niveles de
gobierno: nacional, estadal, municipal, parroquial y local, pero siempre garantizando que las
decisiones ejecutivas a cada nivel sean adoptadas lo más cercano al nivel en que son
ejecutadas.
Por otro lado, el modelo propuesto se ubica en la corriente de la Dirección Estratégica
donde se asume un entorno altamente turbulento, alta velocidad de cambios, múltiples
barreras para el logro de objetivos, avances tecnológicos diarios, competencia globalizada e
incertidumbre, entre otras variantes. Ante ello, surge la necesidad de asumir posiciones
estratégicas eficaces y eficientes hacia el logro del éxito esperado. Se considera que la puesta
en practica del modelo que se propone generará cambios de procesos organizacionales
(especialmente en materia de liderazgo, motivación e información), así como en las
estructuras organizativas (organigramas, niveles jerárquicos, burocracia, etc.), en procesos de
trabajo administrativos (manuales, normas, reglas, políticas) y aún en procesos productivos
(nuevos productos y servicios, nuevas líneas de producción, nuevos equipos y maquinarias,
nueva tecnología, etc.). Adicionalmente, se prevén cambios en la cultura de las organizaciones
y los valores que la sustentan, precisamente por el hecho de introducir por primera vez en
muchas de esas organizaciones un enfoque estratégico de planificación.
Esta actividad, ciertamente, va a encontrar rechazos frontales y resistencias más sutiles
en instituciones e individualidades, los que, ante la incertidumbre de un nuevo paradigma y la
94
relativa seguridad que les ofrece su actual estatus, prefieren enfrentar cualquier cambio a costa
de no perder los privilegios (si ese fuere el caso) hasta ahora por muy pocos disfrutados. A
este respecto, el Dr. Humberto Blanco Rosales señala que “el hecho de que las organizaciones
deban aprender a vivir en el cambio, anticipándose con dec isiones transformadoras que
permitan su supervivencia y desarrollo, en medio de un entorno tan turbulento y competitivo,
conduce a una concepción esencialmente estratégica de la gerencia que se manifiesta en una
adaptación sistemática al entorno cambiante, con una visión compartida del futuro deseado de
la organización.”76 Ello, sin dudas, presenta la necesidad de conducir un proceso de cambio
organizacional en condiciones muy difíciles, pues se trata de desaprender lo aprendido y, en
cierta medida, dejar de ser lo que se ha sido.
Este cambio debe poner a la organización en la posición ventajosa para el logro de los
éxitos esperados, según refiere el Dr. Humberto Blanco Rosales: “Toda organización será
capaz de alcanzar un éxito sostenido y sostenible sólo en la medida que sea capaz de
monitorear y captar a tiempo las señales del entorno, sus amenazas y oportunidades, y a la
vez, identificar y saber emplear los factores claves del éxito en su ámbito de actuación, hacer
un balance de sus puntos fuertes y débiles, además de emprender acciones al respecto. No se
trata de adivinar el futuro, ni de extrapolarlo de acuerdo con el pasado. Es tomar decisiones
presentes con futuridad, partiendo de que dicho futuro es creable y moldeable, y avanzar hacia
él en diversas acciones.”77 Luego, el modelo propuesto se inserta en la perspectiva de un
enfoque estratégico de la dirección con visión horizontalizada en su diseño, formulación,
ejecución y control
Un elemento central del presente modelo conceptual de planificación estratégica
regional se asocia con los principios que le sirven de sustento. Desde la perspectiva del autor,
los principios en que se fundamenta el modelo constituyen los hilos conductores básicos del
proceso de planificación estratégica de nuevo tipo que se pretende fomentar en la región
venezolana de Guayana. De ahí la importancia de su definición e identificación con la lógica
del proceso. A tales fines, se han identificado trece principios fundamentales que respaldan el
proceso en todo su alcance, que son:
• Participación: presencia activa de la sociedad regional en todo el proceso. Es
necesario romper con el esquema representantivo y adoptar el esquema participativo y
protagónico. Una actitud reactiva de la población ante un proyecto de región deseado no es la
mejor actitud a asumir por la comunidad. La proactividad en el diseño y conducción de su
76 Blanco Rosales, H. Ob.cit. p. 178 77 Ibídem, p. 178
95
destino y su futuro, plasmado en un plan de desarrollo regional, representa un cambio de
posición de individuos y colectivo. Las recientemente promulgadas leyes de Planificación y
de Consejos Locales de Planificación le da soporte jurídico a la participación de la comunidad
regional en el proceso de elaboración y control del plan de desarrollo respectivo.
• Corresponsabilidad: compromiso colectivo con los objetivos y estrategias. La
participación real y efectiva en la construcción de un plan de desarrollo genera sentimientos
de pertenencia y responsabilidad compartida. Es más fácil defender y reclamar por algo que se
considera parte de sí, lo que constituye la base de este principio.
• Socialización: bienestar integral para toda la sociedad. Es menester colectivizar
los beneficios hasta todos los niveles de la sociedad. La socialización garantiza una mejor
distribución de los beneficios alcanzados.
• Sustentabilidad: respeto al medio ambiente natural y protección de su
continuidad en el tiempo para las generaciones futuras. La coexistencia con el medio ambiente
y la biodiversidad del entorno es garantía de permanencia de los beneficios para generaciones
actuales y futuras.
• Calidad: búsqueda de los mejores niveles y estándares en todos los aspectos. La
obtención de altos niveles de logro en todos los sectores es posible mediante la introducción
de un enfoque de mejora continua en procesos técnicos y sociales.
• Seguridad Social: garantía de los requerimientos básicos para la población. La
disponibilidad de servicios básicos al alcance de toda la comunidad apunta hacia una mejoría
de la calidad de vida esperada por todos.
• Justicia Social: respeto de los derechos de todos los ciudadanos por igual.
Igualdad de posibilidades, condiciones y beneficios es signo de la equidad social que se
espera.
• Descentralización: trasladar a los territorios ciertas tomas de decisiones,
facultades y entes ubicados en la capital. La centralización de poderes y decisiones debe ser
sustituida por una redistribución de las mismas hacia los niveles intermedios y de base del
país. Ello incluye el traslado de organismos cuya mayor actividad e impacto se da a nivel de
una región específica.
• Desconcentración: ubicar ejes de desarrollo a nivel regional, estadal, municipal y
local. Búsqueda de mayor distribución territorial de la población nacional. Poblamiento de
fronteras. Implica un mayor y mejor aprovechamiento de los recursos ubicados en los
territorios, para lo cual se deben desarrollar las infraestructuras de apoyo necesarias.
96
• Inversión equilibrada: garantizar un adecuado balance en la inversión del Estado
y las promociones a la inversión privada, distribuyendo hacia los territorios una parte
sustancial de los recursos a invertir en justa proporción a la población presente y futura a nivel
regional y la extensión territorial respectiva.
• Visión Sistémica: sostener una visión sistémica tanto en lo interno, dentro de la
región, como a nivel nacio nal e internacional.
• Aspecto Político: la coexistencia de distintas corrientes y tendencias políticas en
cuanto a formas y estilos de gerenciar la región. Ello no implica el abandono del modelo
sostenido y propuesto; más bien se trata de incluir en el mismo a aquellas organizaciones y
personas que pueden asumir posiciones de rechazo al mismo.
• Actores: importancia principal representa el tratamiento de los actores del
proceso, por cuanto la viabilidad practica del Plan Regional resultante de la metodología
propuesta reposa, entre otros aspectos, en una efectiva participación de la comunidad
regional. De ahí que una presencia protagónica de los actores regionales implicados en el
proceso permite velar por la primacía de los beneficios regionales en sintonía con el concepto
endógeno del desarrollo.
Otro de los aspectos medulares que constituyen pilares del modelo propuesto, a juicio
del autor, son sus premisas, esto es, las condiciones necesarias para una exitosa
implementación del mismo. En este sentido se proponen las siguientes premisas :
1.- Elaboración de Presupuestos: como versión financiera del plan, los presupuestos
constituyen una premisa de vital connotación en el modelo. En este sentido, cabe destacar que
la elaboración de los presupuestos debe basarse en una adecuada diversificación de ingresos.
Entre las principales fuentes que deben nutrir el presupuesto para la materialización del plan
de desarrollo regional deben considerarse las siguientes: a) Situado Coordinado; b) Fondo
Intergubernamental para el Desarrollo Económico y Social-FIDES; c) Fondo de Inversión y
Estabilización Macroeconómica-FIEM; d) Fondo Único Social-FUS; e) Ley de Asignaciones
Especiales; f) Prestamos Nacionales e Internacionales, en dependencia con la capacidad de
endeudamiento regional; g) Asociaciones y alianzas estratégicas con consorcios y empresas
nacionales o internacionales para el financiamiento y desarrollo de proyectos específicos; y h)
Concesiones y regalías, entre otros.
Cabe destacar que debe garantizarse una estrecha vinculación entre el plan de desarrollo
regional y el presupuesto como su contrapartida financiera. Para ello, se debe promover la
aprobación del marco legal necesario para implementar un Sistema Fiscal Regional que
97
garantice ingresos propios y directos a la región. Con ello se busca descentralizar la
recaudación y administración de impuestos nacionales, actualmente aplicados a nivel
regional, hacia los estados y municipios. Impuestos tales como el impuesto al valor agregado
– IVA, impuesto al debito bancario –IDB, aranceles aduanales, y timbres fiscales, entre otros,
con una distribución de 50% para la región y 50% para el gobierno central para su posterior
distribución hacia los territorios más deprimidas y con poca capacidad de generación de
impuestos como gesto de solidaridad social. Estos impuestos regionales actuarían como un
complemento de las asignaciones presupuestarias nacionales. Se plantea, pues, la necesidad
de consolidar el principio de descentralización como premisa básica de la prop uesta a partir
de una efectiva descentralización financiera. En este sentido, se propone la creación de un
sistema fiscal regional que traslade la recaudación y administración de dichos impuestos
nacionales a los estados y municipios. La presencia de profesionales y especialistas es un
soporte conveniente para el logro de esta premisa. (Ver Anexo 22)
2.- Tratamiento de los Actores: la materialización de los procesos efectivos de
participación y democratización en el diseño, elaboración, ejecución y control del plan parte
de la inclusión de instituciones e individualidades, aliados y opositores en el proceso. Para
ello es necesario desarrollar estrategias de relaciones con los distintos actores, especialmente
aquellos que previamente se identifiquen como implicados claves. Una de las alternativas que
puede desarrollarse es la creación de Comités por Áreas, en las que se presenten los intereses
de los principales actores del proceso. Cabe estacar, en este sentido, que resulta de vital
importancia el manejo de políticas de inclusión, pertenencia y corresponsabilidad regional.
Para tales fines, el desarrollo de talleres regionales, estadales, municipales y locales por áreas
pudiera ser una alternativa válida a utilizar.
La creación de los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas vía
Ley Orgánica de Planificación y Ley de Consejos Locales de Planificación Pública le da
soporte jurídico a la participación ciudadana al concebir consejos de planificación a nivel
estadal y a nivel municipal a los efectos de la elaboración del Plan Estadal de Desarrollo y el
Plan Municipal de Desarrollo respectivamente. A nivel de base, estos estarán integrados por el
Alcalde, los Concejales, los presidentes de parroquias, y representantes de organizaciones
vecinales y otros sectores, y de los pueblos indígenas. Esta ley posibilita la promoción y
creación de Consejos de Planificación a nivel parroquial y aún a nivel comunal como apoyo y
soporte de los Consejos Municipales. La novedad de este órgano está aún en proceso de
implementación y ensayo para evaluar su eficiencia y efectividad. No obstante se trata de un
98
avance significativo en cuanto a la participación ciudadana se refiere en la formulación de los
planes de desarrollo de su territorio.
Al considerar a los actores como una premisa nos referimos a la necesidad de
consolidar un grupo de principios que sustenten la propuesta metodológica. Ella supone que
los actores regionales se involucren desde el inicio en el proceso de elaboración del plan
regional como garantía de que los objetivos y metas, programas y proyectos formulados en el
mismo impacten positivamente el desarrollo socioeconómico de la región. (Ver Anexo 23)
3.- Carácter Sustentable: presupone un equilibrio entre desarrollo socioeconómico y
el sistema ambiental. Ello incluye la protección de los recursos naturales, tanto los renovables
como los no renovables, así como la conservación y preservación de los distintos sistemas
ecológicos existentes. Teniendo en cuenta que la sustentabilidad no so lo se refiere a al aspecto
medioambiental, sino que también los sistemas sociales juegan un rol decisivo en su
concepción, será necesario desarrollar un diagnóstico demográfico para la identificación de
las distintas poblaciones indígenas (etnias) que cue ntan con un importante peso en la región.
Además, en esta premisa se considera la creación de ejes de desconcentración poblacional,
especialmente en lo relativo a población fronteriza, y el diseño de pueblos fronterizos modelos
o tipo. La materialización de esta premisa estará asociada a la creación de la Oficina
Sustentación Ambiental Regional- OSAR, que tendrá la responsabilidad de velar por los
aspectos referidos anteriormente, y a cuyos efectos, entre otros, se debe crear una base de
información de los recursos naturales de la región. (Ver Anexo 24 )
4.- Gobernabilidad : exige una estructura y organización adecuadas para gerenciar el
plan con éxito. Un componente importante para la consolidación de esta premisa consiste en
el desarrollo de un programa de capacitación gerencial a nivel ejecutivo, el despliegue de
acciones consultivas, especialmente las consultorías de procesos vinculadas a la
reorganización de estructuras y de procesos de trabajo. En consecuencia, la gobernabilidad de
la región pasa por la necesaria presencia de personal capacitado al frente del gobierno a todos
sus niveles: corporativo, intermedio y de base. La simple presencia de un plan, por muy bien
elaborado que esté, no es garantía para el logro de los objetivos y metas del mismo. Es
necesaria la existencia de personal capacitado para dirigir el mismo. La capacitación se debe
dar antes, durante y después del plan para consolidar esta predeterminada condición.
Esta premisa incluye, además, la implantación de Sistemas de Información Gerencial –
SIG con su correspondiente soporte computacional. También deberá trabajarse en la creación
de una Oficina de Relaciones Interinstitucionales, así como la Oficina de Planificación,
99
Presupuesto y Control de Gestión Estratégico como agencias de apoyo a la gobernabilidad
regional y a la conveniente conducción del plan. (Ver Anexo 25)
5.- Definición de Áreas Básicas : esta premisa garantiza la identificación de áreas,
comúnmente denominadas áreas de resultados claves o unidades de acción estratégica, que
constituyen los fundamentos sobre la base de los cuales se formulan los macro-objetivos del
plan estratégico de desarrollo regional. De acuerdo a la experiencia internacional, y teniendo
en cuenta las características específicas de la Región Guayana, se sugieren seis (6) áreas
básicas: Economía de la región, Desarrollo Social, Política Laboral, Aspectos Políticos,
Equilibrio Territorial y Desarrollo Tecnológico.
6.- Definición del Alcance : esta premisa está relacionada con el ámbito de acción
geogr áfico-territorial que cubrirá el plan estratégico de desarrollo regional. A estos efectos, y
en consonancia con las características geopolíticas de la Región Guayana, se considera
conveniente definir siete (7) niveles, a saber: Internacional, Nacional, Regional, Estadal,
Municipal., Parroquial y Local, cada uno de ellos con particularidades y tratamientos
específicos.
7.- Manejo de datos e información: la inmensa cantidad y diversidad de datos e
información que se generará durante todo el proceso plantea la necesidad de contar con el
soporte informático necesario. La creación y mantenimiento de una o varias bases de datos, la
utilización de redes de información internas (intranets) y externas aumentará
considerablemente la agilidad, efectividad, eficiencia y confiabilidad necesarias para un
proceso de la magnitud de un plan de desarrollo socioeconómico regional como el que se
propone.
3.2.- Etapas y procesos básicos del modelo.
El la búsqueda de la aplicabilidad real del modelo propuesto, se hace imprescindible
establecer las etapas y procesos que se deben dar como garantía de una actividad con
características sistemáticas y sistémicas que operen de manera holística y sinérgica hacia el
logro del objetivo planteado. A los efectos de la aplicación consecuente de un modelo básico
representado en la Figura 1, se hace necesario establecer las etapas que se deben cubrir en el
transcurso de la aplicación de la propuesta, lo que supone presentar una visión de conjunto del
proceso de planificar la planificación deseada. En este sentido el autor propone las siguientes
etapas (Ver Figura 2):
100
FIGURA Nº 2
Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable
CASO REGIÓN GUAYANA- VENEZUELA
ETAPAS ETAPA I ETAPA II ETAPA III ETAPA IV ETAPA V
DIAGNOSTICO PROSPECTIVA
FORMULACIÓN
COMPATIBILIZACION
EJECUCIÓN
Describir la Situación Actual mediante la definición y análisis críticos de:
- Misión actual - Visión - - Contexto
Externo - Contexto
Interno - Factores
claves de éxito
- Análisis FODA - Misión
(Revisada) Lo cual permite definir el Nivel, Cantidad y Calidad de
Analizar las Tendencias en las áreas:
- Económica - Social - Laboral - Política - Territorial - Tecnológico
A los Niveles:
- Internacional - Nacional - Regional - Estadal - Municipal - Local
Construir diferentes escenarios y escoger los más probables. Seleccionar un futuro previsible
Definir los Objetivos y Metas a lograr expresados en programas y proyectos a nivel Regional, estadal y municipal. Con una alta y variada participación de la sociedad bajo un enfoque Sustentable. Objetivos, Metas, programas y proyectos deben materializarse en planes a nivel Regional,
Construir el Plan regional Compatibilizado mediante un proceso de correspondencia entre los distintos planes por Área, Alcances y niveles dándole una visión de conjunto con un enfoque Holístico y Sistémico. Este proceso debe ser facilitado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, y la Corporación Venezolana de Guayana – CVG.
Estructurar Equipos de Gobierno gerenciará el plan. Se trata de contar con el mejor equipo humano, tecnológico, equipos, maquinarias, Knowestructura organizativa, procesos gerenciales, administrativos y operativomínimos necesarios para dirigir estratégicamente el plan. Garantizar la viabilidad del plan. Involucrar a la
101
respuesta de la Región
Estadal y Municipal, debidamente compatibilizados.
sociedad
Diseño Autor.Lic. (M.Sc.) . Reinaldo José Aguilera Araujo
103
Etapa I. Diagnóstico: a los efectos de facilitar el proceso esta etapa se ha dividido en
dos subetapas, a saber: la reflexión estratégica y el diagnóstico estratégico.
La Subetapa 1.1, denominada Reflexión Estratégica, se trata del proceso de definir la
razón de ser de la región y ubicar al territorio y la sociedad local respecto al rumbo que debe
seguirse dadas las condiciones existentes en ella y las ventajas comparativas y competitivas
que la caracterizan. Vale decir que se trata de establecer su macro-objetivo o misión. Una
presencia realmente protagónica de la comunidad organizada a través de asociaciones
vecinales comunales o de manera individual en la fase de seguimiento, evaluación y control
del plan, de conjunto con mecanismos de rendición de memoria y cuenta periódica de los
responsables de la ejecuc ión del plan permitirá corregir, a tiempo, posibles desviaciones hacia
el logro de la misión y visión del mismo. Una vez definida la misión, se debe establecer cual
es el estado ideal deseado y factible de alcanzar que brinde el mayor cúmulo de beneficios a la
sociedad de manera integral con una clara identidad y apego a la cultura regional. O sea, se
trata de definir su visión.
Por su parte, en la Subetapa 1.2, el Diagnóstico Estratégico se procederá al análisis del
contexto interno y externo de la región, se identificaran los factores claves de éxito
entendiendo como tales los rasgos esenciales controlables por los diseñadores y ejecutores del
plan regional que generen ventajas competitivas sostenibles y que influyan de manera
determinante en el logro de los objetivos del mismo (misión y visión) de manera exitosa. Se
realizara un análisis DOFA y, a la luz de los resultados anteriores se ratificara o se modificara
la misión y visión.
Etapa II Prospectiva: como segundo paso, una vez evaluada la situación del entorno y
la capacidad de respuesta de la región, así como su razón de ser y su expectativa futura, se
debe hacer una análisis de tendencias en las seis áreas previamente definidas (Económico,
Social, Laboral, Político, Territorial y Tecnológico) en los s iete niveles de alcance propuestos
(Internacional, Nacional, Regional, Estadal, Municipal, Parroquial y Local) en búsqueda del
futuro previsible. Se deben analizar distintos escenarios y finalmente seleccionar los
escenarios mas probables.
Esta etapa se puede dar de manera simultanea a la etapa anterior (Diagnóstico) y a todos
los niveles (corporativo, intermedio y de base), al considerar que cada Estado, Municipio,
Parroquia y Localidad tiene características propias y específicas que la identifican y
diferencian de las demás. Aquellos aspectos que impacten positiva o negativamente a otros
territorios a un mismo nivel y aún a otros niveles serán objeto de análisis y negociación en la
etapa de compatibilización.
104
Etapa III Formulación : conocida la situación actual y los posibles escenarios futuros,
se está en capacidad de definir los objetivos y metas a lograr, expresados en los planes a
formular a nivel regional (corporativo), estadal (intermedio) y, municipal, parroquial y local
(de base) y materializados en los distintos programas y proyectos de apoyo con una
importante (en calidad y cantidad) participación de la comunidad y de distintos actores de la
región y bajo un enfoque endógeno y sustentable.
Etapa IV Compatibilización: todo lo propuesto a los tres niveles antes mencionados
(Regional, Estadal y Municipal), deberá, posteriormente, presentarse en un taller de
compatibilización entre los mismos, y de ellos con el plan nacional, de manera que no se
dupliquen esfuerzos o se creen obstáculos entre ellos, sino que, por el contrario, se busque el
apoyo y complementación conveniente y necesario entre unos y otros con un enfoque
sistémico e integral en la búsqueda de una sinergia estratégica. La metodología propuesta
parte de la formulación de un plan regional que contiene programas por áreas específicas
(economía, social, laboral, política, territorial y tecnológico), los que, a su vez, son
soportados por proyectos específicos. Por su parte, cada nivel contempla programas y
proyectos específicos que se vinculan y relacionan en el proceso de compatibilización para dar
como resultado el plan regional esperado.
Dado que la propuesta metodológica se sustenta en la búsqueda de un desarrollo con
características endógenas, la orientación principal del mismo conduce a que se privilegie la
base (nivel municipal, parroquial y local) en el establecimiento de objetivos y metas que
potencien el desarrollo a e se nivel. Esto conlleva a que la secuencia del proceso se inicie
desde la base, pasando luego por el nivel intermedio y concluir en el nivel corporativo, es
decir, de abajo hacia arriba. No obstante, es preciso destacar que debe existir un flujo de
información, regulaciones y directivas que parten del nivel superior (de arriba) hacia los
niveles intermedio y de base (hacia abajo) que permitan una visión de conjunto del plan
regional y una integración de la región con el resto del país.
Etapa V Ejecución: definidos los planes, las rutas a seguir, las estrategias a aplicar; se
hace imprescindible escoger el equipo de trabajo que gerenciará el mismo. Se debe buscar
una asociación de corresponsabilidad y apoyo entre el gobierno y la sociedad organizada. Ello
implica revisar las actuales estructuras burocráticas existentes, los procesos administrativos, la
tecnología e infraestructura necesaria para los mismos y, finalmente, la vinculación de los
planes con los presupuestos requeridos para su ejecución real. Como estrategia, se debe
involucrar a la sociedad en la ejecución de los distintos planes en búsqueda de un sentimiento
de pertenencia de los mismos y del apoyo popular necesario. Igualmente, la presencia de la
105
comunidad en esta etapa permitirá ejercer funciones contraloras a los efectos de corregir
posibles desviaciones del plan y la toma de correcciones a tiempo a fin de garantizar el logro
de los objetivos y metas del mismo, aspecto que la conecta con la siguiente etapa.
Etapa VI : Evaluación: finalmente, todo plan debe ser objeto de seguimiento y
evaluación en búsqueda de posibles desviaciones a las rutas, objetivos, metas y estrategias
previamente establecidas, y tomar los correctivos necesarios con tiempo suficiente a fin de
eliminar o minimizar el posible impacto negativo. Deben estar previamente definidos los
indicadores de gestión para su efectivo monitoreo, análisis de resultados, tendencias,
evaluación y la correspondiente retroalimentación para las tomas de decisiones pertinentes a
tiempo.
El desarrollo de estas seis etapas de una manera sistemática y sistémica, facilitada por
un equipo de expertos en la materia de planificación estratégica, permitirá darle coherencia,
consistencia e integralidad al proceso de planificación estratégica del desarrollo regional. El
diseño de un modelo estratégico ideal y de aplicación universal para el desarrollo socio-
económico de una región bajo características endógenas y sustentables resulta prácticamente
imposible, si se tiene en cuenta que cada vez más deberán considerarse las peculiaridades
regionales en su conformación. Por tanto, no se pretende que el modelo propuesto alcance el
rango de “ideal” de los modelos de desarrollo. Es idea del autor que no existe tal tipo de
modelo, dado lo disímiles que resultan los territorios y las sociedades que los habitan.
Sin embargo, existen variables y factores que son común denominador en la mayoría de
los modelos existentes revisados por el autor y que apuntan hacia resultados previsiblemente
positivos. Luego, la idea no es presentar un modelo de aceptación general, ni sustituir los
posibles planes existentes, sino más bien ofrecer una guía de aplicación genérica con
enfoques, etapas, esquema metodológico y mecanismos de operacionalización que faciliten
los procesos de planificación estratégica del desarrollo regional, a partir del examen crítico de
los modelos existentes y la propia experiencia del autor en la región para el cual se pretende
aplicar.
Otro aspecto de singular importancia a considerar en la implantación del modelo de
desarrollo estratégico regional para Guayana consiste en la particularización de las fases del
proceso previamente identificadas. Esto se refiere, fundamentalmente, al contenido
metodológico de la propuesta, donde se detalla el alcance de cada una de los procesos,
subprocesos y los instrumentos metodológicos que se proponen para su adecuado desarrollo.
Ello deriva en un esquema procedimental que pretende exponer las indicaciones
106
metodológicas para la implementación del modelo propuesto a fin de fundamentar la
aplicabilidad del mismo y que se ilustran en la Figura Nº 3.
Con respecto a la etapa I, Diagnóstico, los procesos que se conciben están referidos a
los dos momentos básicos que la misma contiene, o sea, la Reflexión Estratégica y el
Diagnóstico Estratégico. Sobre esta base, las indicaciones metodológicas establecen el
desarrollo de los siguientes procesos para la Reflexión Estratégica:
1.- Formulación de la Misión: se trata de establecer la razón de ser de la Región
Guayana a la luz de los recursos existentes y por desarrollar, las ventajas comparativas y
competitivas y la dirección a seguir con factibilidad cierta de logros. Consiste en saber de qué
es capaz la región dadas las fortalezas y debilidades que se tienen en un contexto previamente
definido. Este proceso debe desarrollarse mediante actividades compartidas por toda la
sociedad regiona l, que incluye entes públicos y privados, gremios, sindicatos, universidades,
ONGs y comunidad en general, en las que deben primar la participación, la
corresponsabilidad y la búsqueda de consenso.
2.- Definición de la Visión: expresa la situación ideal futura esperada de la región al
cierre del horizonte determinado como período estratégico. Implica la determinación de la
imagen-objetivo deseable que deberá conducir el flujo de las acciones contenidas en el plan
de desarrollo estratégico regional. Igual que la misión, este proceso debe desarrollarse en
actividades compartidas por toda la sociedad regional.
Por su parte, el Diagnóstico Estratégico presupone el desarrollo de los siguientes
procesos con sus correspondientes indicaciones metodológicas:
3.- Análisis del Contexto Externo: consiste en la evaluación y diagnóstico del entorno
regional inmediato, el entorno nacional (Estados vecinos) y el entorno internacional (Países
vecinos y no vecinos). En el desarrollo de este proceso debe quedar claro el hecho de que
promover un desarrollo endógeno no exime a la región de impactos, positivos y negativos, del
entorno, por lo que deben ser debidamente analizados en términos de amenazas a enfrentar y
oportunidades a aprovechar. Ver Anexo 26
4.- Análisis del Contexto Interno: consiste en el análisis y diagnóstico del ámbito
interno regional (Estado Bolívar, Estado Amazonas, Estado Delta Amacuro y región sur limite
con Río Orinoco de los estados Apure, Guarico, Anzoategui y Monagas). Se refiere a precisar
los recursos naturales, económicos, humanos y organizativos. En este contexto, es menester
enfocar el análisis en las áreas previamente identificadas (económico, social, laboral, político,
territorial y tecnológico) y en los distintos alcances internos (regional, estadal, municipal,
parroquial y local). Ver Anexo 27
107
5.- Identificación de Factores Claves de Éxito: consiste en revelar los aspectos
(factores) claves que influyen de manera determinante en el logro de los objetivos del Plan de
Desarrollo Regional ( Misión y Visión ) de manera exitosa. Es un proceso reflexivo de análisis
y pensamiento estratégico enfocado a la ubicación de los rasgos controlables por los
diseñadores y ejecutores del plan regional que generen ventajas competitivas sostenibles y que
influyen de manera determinante en el logro de la misión y la visión exitosamente. La
comparación con otras regiones exitosas, nacionales o de otros países, y la identificación de
sus características de éxito, la ubicación relativa de la región analizada respecto a esas otras
regiones permite medir los niveles de éxito alcanzados hasta fecha y los factores esenciales
que los han posibilitado. Los factores claves de éxito estarán definidas en función de las áreas
ya mencionadas en las premisas y en correspondencia con los distintos niveles de alcance del
plan. Una vez elaborada la primera aproximación por técnicos y especialistas en cada una de
las áreas se instalarán foros por áreas temáticas en los distintos niveles de alcance del plan
para enriquecerla. Como resultado final, se contará con un listado de factores claves de éxito
por áreas, que deberán ser controlados y desarrollados convenientemente para lograr una
inserción en el entorno con posibilidades ciertas de éxito. Como técnica de apoyo al trabajo se
diseñará una matriz de doble entrada, que contemple áreas y alcances, donde se presentarán
los factores claves de éxito de forma integrada e interrelacionada. Ver Anexo 28
6.- Análisis DOFA: consiste en la identificación de aspectos positivos y negativos tanto
en el contexto externo como el interno y su evaluación combinada a los efectos de determinar
problemas, soluciones y cursos de acción estratégicos. Implica, pues, la determinación de las
fortalezas de la región para llevar a cabo exitosamente un plan de desarrollo, así como sus
principales debilidades en términos de limitaciones y barreras que impiden el desarrollo de la
región. Igualmente, se abordan las amenazas provenientes del entorno que enfrenta la región y
las oportunidades que se pueden aprovechar en función de su desarrollo endógeno y
sustentable. La integración de estos elementos permitirá, en primer lugar, identificar el
problema estratégico de la región así como una aproximación a la solución del mismo, lo que
posibilitará la definición de estrategias específicas mediante la construcción de una matriz
DOFA..
7.- Nueva Misión o Ratificación de la Existente: una vez completados los procesos
anteriores, se está en capacidad de analizar la misión previamente definida, validar su
pertinencia, modificarla o cambiarla de acuerdo con la reflexión estratégica que se desarrolle.
En lo que respecta a la segunda etapa, Prospectiva, se identifican dos procesos básicos
con las siguientes indicaciones metodológicas:
108
1.- Análisis de Tendencias: se refiere al análisis de las tendencias más relevantes que
se aprecien relacionadas con el cumplimiento de la misión y la visión previamente
formuladas. El mismo se desarrollará para cada una de áreas ya definidas, o sea, económica,
social, política, laboral, territorial y tecnológico, tanto a nivel internacional, nacional, regional,
estadal, municipal, parroquial y local. La presencia de especialistas en cada materia se hace
imprescindible para el cumplimiento de esta actividad, considerada eminentemente como un
trabajo de expertos.
2.- Elaboración de Escenarios : una vez identificadas las tendencias en las diferentes
áreas básicas y en los diferentes ámbitos, se elaboran las diversas variantes de los escenarios
para la región. Se definen los escenarios y se seleccionan los más probables en el período
estratégico por áreas y niveles contemplados en el plan. Este proceso, a diferencia del anterior,
debe desarrollarse en actividades donde se garantice plena participación de los actores
involucrados en el proceso.
La tercera etapa, Formulación, contempla un conjunto de procesos que permiten la
operacionalización del plan regional. Para cada uno de ellos se contemplan las siguientes
indicaciones metodológicas:
1.- Elaboración de Programas: los programas se elaboran a partir de las demandas de
la comunidad, sobre la base de problemas detectados. Se definen a partir de metas y objetivos
a lograr. Representan una respuesta general del gobierno regional ante los problemas
detectados y se materializan en ofertas del gobierno a corto, mediano y largo plazo. Ver
Anexo 29. Con el objeto de definir los programas se sugiere el empleo de una matriz tal como
se presenta en el Anexo 28, que permite correlacionar las áreas básicas con los diferentes
ámbitos identificados, resultando de ello las opciones principales que en materia de programas
debe desarrollar la región. Los mismos deben ser clasificados, priorizados y elaborados a nivel
de localidades, parroquias, municipios, estados y región. Posteriormente, los programas deben
ser debidamente compatibilizados en cada nivel y entre los distintos niveles.
2.- Elaboración de Proyectos: los proyectos representan una respuesta específica a las
demandas de la comunidad a partir de los problemas detectados. Se definen a partir de metas y
objetivos a logar en un contexto local específico. Representan ofertas del gobierno a cada uno
de los niveles identificados del modelo estratégico que se sustentan en los programas
generales previamente definidos, por lo que pueden considerase como soportes básico s de
estos programas. El uso de una matriz Äreas Básicas-Ämbito, previamente expuesta en el
momento anterior, puede ser de gran utilidad para definir con más exactitud los proyectos
109
específicos a desarrollar, sobre todo a medida que se profundiza en la problemática de los
niveles más cercanos la base. Ver Anexo 30.
3.- Planes de Nivel Corporativo: se refiere a los planes al más alto nivel de gobierno.
Estos deben elaborarse por áreas y por territorios. La elaboración de estos planes debe estar
precedida por la creación de un comité de planificación corporativa en el que estén
representados los principales actores regionales y donde se evalúa la correspondencia de
programas y proyectos de impacto regional.
4.-. Planes de Nivel Intermedio: se refiere a los planes a niveles medios de gobierno,
es decir, a nivel de los estados. En este nivel se elaboran el Plan Estratégico y Táctico por área
(áreas funcionales) y por territorio (niveles de alcance). Deberá crearse un comité de
planificación a este nivel con la representación de los principales actores estadales en los que
se evaluará la correspondencia de los planes a este nivel con los programas y proyectos de
impacto estadal.
5.- Planes de Nivel de Base: se refiere a la elaboración de los planes en el ámbito de
base, es decir, municipales, parroquiales o comunitarios con un fuerte componente operativo,
pero que, a la vez desarrollan importantes funciones estratégicas. Ello contempla la
elaboración del plan maestro a esos niveles por área y por territorio. Se crea, además, un
comité de planificación a estas instancias con la representación de actores municipales,
parroquiales y locales para validar la correspondencia de los planes de base con los
programas y proyectos de impacto municipal, parroquial y local.
6.- Participación de los Actores: como actores de las diferentes instancias de
planificación se consideraran los entes públicos y privados, organizaciones e individualidades
que garanticen una plena representatividad, presente y activa, entre gobierno y sociedad como
binomio básico en el proceso de formulación del plan regional y los distintos planes,
programas y proyectos de soporte y apoyo. En este sentido, debe garantizarse la presencia de
actores a todos los niveles, es decir, nacionales, regionales, estadales, municipales,
parroquiales y locales a los efectos de lograr integralidad, consistencia interna y coherencia
con los objetivos supremos del plan nacional . Diseñar matriz. Ver Anexo 23 y Anexo 28
7.- Sustentabilidad del plan: implica la coexistencia entre el desarrollo
socioeconómico y la biodiversidad existente en la región. Se debe contar con una base de
información de los recursos naturales renovables y los no renovables, sus niveles y promedios
de consumo, tendencias de agotamiento y sus posibilidades de regeneración. Debe buscarse un
balance positivo entre niveles de consumo y niveles de regeneración o sustitución por recursos
similares. La promoción de una cultura conservacionista, junto con una reglamentación legal,
110
dará soporte al equilibrio deseado hasta el logro de una escala de explotación de recursos
sustentable y sostenible. Ver Anexo 24
La cuarta etapa, Compatibilización, presupone que los distintos planes elaborados
(Estadal, Municipal, Parroquial y Local) sean analizados con un enfoque sistémico a fin de
lograr la formulación definitiva del Plan Regional. Igualmente, se deben diseñar planes de
contingencia o emergencia para enfrentar eventos no esperados pero factibles: accidentes,
catástrofes naturales, huelgas, conmoción social, conmoción política, conmoción económica,
financiera o monetaria, entre otras. La compatibilización debe seguir un sentido de abajo hacia
arriba, es decir desde los planes elaborados al nivel inferior (local, parroquial) e ir subiendo a
otros niveles (municipal, estadal) hasta llegar a los planes nacionales con impacto regional,
abarcando todas las áreas, alcances y niveles, para arribar finalmente a un Plan Regional
Compatibilizado. Esta fase debe ser conducida por directivos y especialistas del Ministerio de
Planificación y Desarrollo y la Corporación Venezolana de Guayana como garantes unos y
promotores los otros del equilibrio y consistencia del plan de desarrollo regional. Para
enfrentar esta etapa se sugiere la siguiente secuencia de procesos:
1.- Planes Locales: como paso inicial se deben compatibilizar los planes locales
pertenecientes a una misma parroquia, resultando el plan parroquial consolidado.
2.- Planes Parroquiales: luego se deben compatibilizar los distintos planes
parroquiales pertenecientes a un mismo municipio, resultando el plan municipal consolidado.
3.- Planes Municipales: a continuación se procede a compatibilizar los distintos planes
municipales, lo que deriva en el plan estadal consolidado.
4.- Planes Estadales: finalmente, se procede a compatibilizar los distintos planes
estadales, los cuales ya han sido compatibilizados con entes nacionales con presencia e
incidencia estadal. Como resultado, se arriba al plan regional compatibilizado.
5.- Planes de Contingencia: como medida de seguridad se deben diseñar planes para
enfrentar eventos no planificados pero factibles de ocurrir tales como desastres naturales,
debacles económico-financieras, interrupciones bruscas de gobierno, o agitación laboral
inesperada, entre otras. La conformación de los escenarios elaborados en la etapa de
Prospectiva debe servir de sustento para la elaboración de estos planes, así como otros análisis
de tendencias o informaciones relevantes sobre eventos precedentes que han acaecido en el
territorio.
Es importante destacar que la cantidad y variedad de información que se genera en esta
etapa de Compatibilización presupone la intensa utilización de tecnologías de la información y
111
la comunicación para darle la agilidad y confiabilidad necesaria al proceso. Para ello se
sugiere el uso de redes de información internas y externas interconectadas. Ver Figura 3.
La quinta etapa, Ejecución, abarca los procesos que garantizan la implementación de
los planes de desarrollo a diferentes instancias, dando sentido práctico y viabilidad a la
propuesta. Las leyes que regulan la materia presupuestaria y de planificación a nivel nacional,
regional y municipal en Venezuela, establecen normas y procedimientos de cumplimiento
obligatorio a los efectos de la elaboración, aprobación, ejecución y rendición de cuentas en
estas materias. Una secuencia lógica de procesos y subprocesos permitirá un manejo técnico y
objetivo del proceso global, tal como se muestra en la Figura 3, denominado Esquema
Procedimental (Procesos), el cual debe contribuir al logro exitoso de los objetivos y metas del
plan. Sin embargo, en lo que se refiere de manera específica a la parte de ejecución, el autor
considera se deben dar ciertos eventos condicionantes para dar una real viabilidad a este
proceso. En este sentido, se sugieren los siguientes aspectos :
1.- Estructura Organizativa : se deben adaptar las actuales estructuras organizativas
de gobierno al nuevo enfoque de desarrollo. Deben evaluarse, además, todos los procesos
administrativos y técnicos, así como el nivel de actualización y profesionalismo del personal
que ejecuta los planes.
2.- Procesos Administrativos: es necesario preparar los equipos de trabajo a los efectos
de promocionar los cambios necesarios que permita consolidar el liderazgo, la comunicación
y motivación en la búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia en los grupos de trabajo bajo
un clima laboral propicio y agradable.
3.- Procesos Técnicos : se debe diseñar y ejecutar una profunda y minuciosa revisión y
actualización de los procesos de trabajo, minimizando o eliminando, según el caso,
subprocesos y rutinas que tiendan a burocratizar los procesos, así como maximizando el
rendimiento de equipos, tecnologías y mano de obra.
4.- Tecnología y Know How: supone un diagnóstico del nivel de modernización de
equipos, maquinarias y procesos que permita una actualización tecnológica de los mismos. Se
debe enfatizar en la informatización y automatización de los procesos, así como la
adquisición de tecnología moderna y la formación del personal para el uso de las mismas,
consolidando los saberes en los procesos de planificación estratégica del desarrollo en los
diferentes niveles en que estos se desarrollan. Todo ello apunta a un proceso de reingeniería a
nivel regional.
5.- Elaboración de Presupuestos : garantizará una real y efectiva vinculación del plan
con el presupuesto con miras a la obtención, en fuentes internas y externas, del financiamiento
112
necesario de soporte del plan. Tratándose de organismos oficiales de gobierno, es menester
acatar las disposiciones legales en la materia, Ley de Presupuesto, Ley de Planificación,
Oficina Nacional de Presupuesto, entre otras, las cuales dictan pautas sobre el tema. No
obstante, las prácticas de repetición de presupuestos con incrementos porcentuales a capricho
deben ser abandonadas. La existencia de soportes informáticos, y la presencia de organismos
consultores a nivel público y privado, así como a nivel nacional e internacional no deben
dejarse a un lado debido al profesionalismo que demanda este proceso.
6.- Viabilidad : como resultado de los cinco subprocesos anteriores, la ejecución
exitosa del plan esta en función directa con el logro del mismo. Las metas y objetivos del plan
deben ser alcanzables en el horizonte definido. La selección de metas y objetivos no
alcanzables o de muy difícil cumplimiento crean frustraciones en la comunidad con una
posible pérdida de credibilidad y confianza respecto al proceso de planificación estratégica.
Escoger los escenarios de más probable ocurrencia y el diseño de estrategias para lograr los
niveles de éxito deseado de un manera técnicamente objetiva y en correspondencia con la
misión y la visión regional son momentos de trascendental importancia para la viabilidad del
plan. La presencia de especialistas y técnicos en distintas áreas constituye, además, un soporte
necesario para los funcionarios y la comunidad local que participan en el diseño y ejecución
del plan. Ver Figura 3.
Por último, la sexta etapa, Evaluación, comprende seis procesos básicos para los que se
proponen las siguientes indicaciones metodológicas: Ver Anexo 31.
1.- Indicadores de Gestión: consiste en la construcción del sistema de Indicadores de Gestión
por áreas que permitan de una manera fácil, oportuna y confiable obtener los datos e
información necesaria para la evolución de las distintas actividades del plan. Entre los
indicadores que se recomiendan para integrar este sistema se encuentran: PIB Regional,
Balanza Comercial Regional, Niveles de Inversión pública y privada, Nivel de Empleo,
Déficit de Vivienda, Déficit Hospitalario y Déficit Escolar, entre otros. Ello permitirá
visualizar de manera cuantitativa y cualitativa el rumbo del plan de desarrollo concebido. La
cantidad y diversidad de datos generados sugiere la utilización de una base de datos
electrónica.
2.- Monitoreo: se refiere al seguimiento y recolección sistemática de datos, ya sea
electrónica o manualmente, con una periodicidad establecida previamente. Se deberá crear
una red informática de captura de datos claves y producción de informes bimensuales que
tribute directamente al monitoreo de los indicadores de gestión previamente identificados, la
113
cual será dirigida por una Oficina de Planificación y Control Estratégico de Desarrollo
Regional creada a tales efectos.
3.- Análisis de Resultados: la Oficina de Planificación y Control Estratégico de
Desarrollo Regional realizará estudios críticos de los datos e información recolectados,
produciendo los informes necesarios para los niveles correspondientes. Esta información debe
incorporarse a una base de datos electrónica para el manejo de modelos matemáticos de
simulación con distintos escenarios.
4.- Análisis de Tendencias : manejo de datos en modelos estadísticos de simulación a
los efectos de construir tendencias en distintos escenarios que faciliten la toma de decisiones.
Este proceso se conecta con el análisis de tendencias desarrollado en la etapa Prospectiva,
actualizándolo y enriqueciéndolo.
5.- Evaluación de Impactos : consiste en la evaluación integrada de los distintos
resultados obtenidos en la ejecución del plan regional y derivar de ella los posibles impactos
que pueden generarse a nivel regional, estadal y municipal.
6.- Retroalimentación: se trata de procesar los resultados obtenidos y transmitir la
información a los actores involucrados a los efectos de tomar las decisiones pertinentes de
manera oportuna y confiable para corregir a tiempo las posibles desviaciones del plan. Se
diseñará un formato base para transmitir la información necesaria, limitándose al mínimo de
datos e información. Una tormenta de datos e información quita tiempo, le da fobia al lector y
tiende a crear confusión. La legislación venezolana prevé la obligatoriedad de los funcionarios
del poder ejecutivo de rendir cuentas anualmente en acto público, así como de los
Gobernadores y Alcaldes. No obstante, se debe considerar la posibilidad de incrementar la
frecuencia de estos actos, semestral o trimestral, con el fin de lograr una mas efectiva
retroalimentación. Igualmente, se deben implementar mecanismos para la rendición de
cuentas de los organismos nacionales con presencia regional, tales como Ministerio de
Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Ambiente, entre
otros. Por otro lado, la recién promulgada Ley de Planificación prevé la creación de Consejos
Locales de Planificación, que bien pudieran asumir funciones contraloras a distintos niveles.
114
FIGURA Nº 3
Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable CASO REGIÓN GUAYANA - VENEZUELA
ESQUEMA PROCEDIMENTAL ( PROCESOS )
DIAGNOSTICO PROSPECTIVA FORMULACIÓN
Situación Actual Futuro Previsible Objetivos y Metas
Diseño Autor. Lic. (M.Sc.). Reinaldo José Aguilera Araujo
115
FIGURA Nº 3 Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable
CASO REGIÓN GUAYANA- VENEZUELA
ESQUEMA PROCEDIMENTAL (Continuación) ( PROCESOS )
COMPATIBILIZACIÓN EJECUCIÓN EVALUACIÓN Plan Regional Gobierno y
Sociedad Seguimiento y
Control
Diseño Autor. Lic. (M.Sc.). Reinaldo José Aguilera Araujo
116
Considerando que hasta este momento la investigación se ha dirigido a la
presentación de la propuesta para la elaboración de un modelo de desarrollo regional
en el plano teórico-conceptual y metodológico, con el ánimo de enriquecer los aportes
sobre esta temática, en el Anexo 32 se presenta un caso hipotético, donde se trata de
mostrar una aproximación, la más real posible, al deber ser de un plan estratégico de
desarrollo regional en la Región Guayana. Con ello, por supuesto, se asumen las
limitantes de una propuesta simulada con la única intención de servir de guía
ilustrativa sobre la aplicación de los conceptos hasta ahora desarrollados.
3.3.- Soportes necesarios para el funcionamiento del modelo.
Para lograr el buen funcionamiento del modelo propuesto se demanda la
presencia de una serie de factores que coadyuven al éxito del mismo con un mínimo
de esfuerzos y un máximo rendimiento. En este sentido, se presenta un conjunto de
soportes que, a juicio del autor, será necesario considerar como pilares básicos
indispensables para su implementación:
Ø Estructura de Direcció n: la organización debe estructurarse
convenientemente para gerenciar el plan. Es necesario, por tanto, adecuar los viejos
modelos de dirección a modelos más adecuados, capaces de sustentar el enfoque
estratégico que es la base conceptual de este plan. Deben eliminarse, pues, algunos
cargos, instancias y estructuras y, a la vez, crear otros según sea la dinámica de cada
ente que interviene en el proceso, así como redefinir las funciones de cada uno de
ellos. El plan no operara por si solo, es menester contar con una estructura e
infraestructura de apoyo. La promoción de la subcontratación de actividades debe
estar presente en la conformación de las nuevas estructuras gerenciales que soporten
la implementación del modelo propuesto.
Ø Estilo de Dirección: la dirección igualmente obedecerá a un estilo
estratégico y participativo, donde se manejan alternativas estratégicas y tácticas
consensuadas, en función de cambios y oponentes esperados, de un ambiente de
turbulencia e inestabilidad, donde lo único permanente es el cambio. Luego, es un
imperativo contar con directivos preparados para enfrentar el cambio, adaptarse lo
mas rápido posible y sacar el mayor provecho del mismo con el mínimo riesgo para la
región.
Ø Liderazgo: para un plan de magnitud regional es necesaria la existencia
de un liderazgo colectivo, democrático y participativo. Los actores del proceso deben
117
tener la suficiente madurez para compartir la dirección del plan, considerando tanto
organismos públicos y privados como personalidades con meritos individuales para
ejercer tal rol. Se debe incluir el gobierno a todos sus niveles, la empresa privada, los
partidos políticos, los sindicatos, los gremios profesionales, la academia, las ONGs.
Y, por supuesto, la comunidad en general debe contar con una representación activa
y cabal.
Ø Nuevos Actores: el aspecto del liderazgo, anteriormente mencionado,
pasa por el surgimiento de nuevos actores regionales que quizás tendrán que enfrentar
a los liderazgos existentes que tradicionalmente han dirigido los procesos en la región
y no están, necesariamente, dispuestos a ceder espacios de poder. La promoción,
motivación y facilitación para la aparición de estos nuevos actores constituye uno de
los retos mayores a vencer, si se considera la falta de motivación que se da en muchos
casos, lo que provoca la asunción de posiciones acomodaticias por parte de la
comunidad.
Ø Motivación: la difusión del proyecto de plan que se quiere construir, los
beneficios colectivos e individuales, la transparencia de los mecanismos a desarrollar
en el proceso de construcción y dirección del plan, así como el regionalismo bien
entendido, los valores y tradiciones regionales, entre otros, son aspectos necesarios
para motivar a la sociedad establecida en la región a la incorporación en la
elaboración del plan, su dirección y, sobre todo, creer en la posibilidad cierta de ser
un plan exitoso. Explorar otros aspectos motivadores de la población resulta
conveniente y necesario para despertar el interés en el mismo.
Ø Comunicación: la comunicación entre los organismos y personas que
intervienen en el proceso es de vital importancia para el éxito del mismo; tanto en las
fases de elaboración del mismo como en las de dirección, seguimiento y control. La
ausencia de comunicación, una deficiente o distorsionada comunicación generalmente
conduce a la toma de malas decisiones. De ahí que deba existir una unidad
responsable de esta actividad.
Ø Cultura: con este aspecto se alude a la cultura de la sociedad asentada en
esta región. Se trata de la existencia de una cultura territorial que la caracteriza y
diferencia de otras regiones y a la cual se debe atender adecuadamente a riesgo de
pretender implementar planes que contemplen actividades que “choquen” con la
idiosincrasia de los habitantes de la misma. Se deben analizar valores, principios,
historia regional, vocación laboral, hábitos, costumbres, tradiciones y creencias, entre
118
otros, que permitan caracterizar a la sociedad regional en un intento de interpretar sus
motivaciones y aspiraciones más profundas y su grado de compatibilidad con el plan
regional pretendido. Es posible que se planteen actividades que no guarden relación
con la cultura regional o, más aún que choquen con la misma, pero que su presencia
sea un aspecto clave para el desarrollo socio–económico de la región. En este caso se
deberán manejar estrategias de cambio que minimicen el impacto en la sociedad y
permita que la misma se adapte de forma no traumática a esta nueva situación.
Ø Sistemas Operativos de Gestión: la adaptación de las organizaciones,
entes locales e individuos al nuevo enfoque estratégico de dirección y la necesidad de
manejar el proceso de forma cotidiana demanda la existencia de mecanismos
operativos de gestión que se integren y combinen coherentemente con el plan
estratégico regional. Ello implica modificar, eliminar o introducir nuevas reglas,
normas y procedimientos con respecto a los existentes. La utilización y desarrollo de
sistemas computarizados brinda al nivel ejecutivo facilidades para la toma de
decisiones al permitir manejar una gran cantidad y diversidad de datos e información
con una alta confiabilidad y economía, tanto en la utilización de computadores
personales, como la de un sistema central y redes internas que le dan mayor rapidez a
las comunicaciones internas y externas. Entre otros podemos mencionar el sistema de
nóminas, sistema de inventarios, sistemas de contabilidad, sistema financiero, sistema
de personal, sistemas de modelos matemáticos de simulación de operaciones,
construcción de modelos de escenarios probables y manejo de tendencias, entre otros.
La utilización de las bondades de la computación se hace necesaria y conveniente en
todas las fases del plan regional, desde el diagnóstico hasta su ejecución, dirección,
evaluación y control.
Ø Sistemas de Seguimiento, Evaluación y Control: todo plan debe ser
objeto de seguimiento, evaluación y control. Se construirán Indicadores de Gestión
de las distintas áreas que abarca el plan, lo que permite un monitoreo y análisis
sistemático de las misma s, sus tendencias y posibles escenarios, su evaluación y
correspondiente retroalimentación a los niveles organizacionales correspondiente para
las tomas de decisiones pertinentes. Ver Anexo 31
119
3.4.- Consideraciones acerca de las posibilidades de la generalización del
modelo en Venezuela.
Las posibilidades reales de la generalización del modelo propuesto implica el
análisis de similitudes y diferencias entre la Región Guayana y el resto de las
regiones del país, identificando los retos a vencer y los ajustes necesarios a efectuar
en el modelo para su generalización en otras regiones de Venezuela. En
consecuencia, las posibles alternativas de generalización del modelo propuesto deben
tener en consideración un grupo de aspectos que, a juicio del autor, debe ser
estudiado a profundidad a la hora de dar una opinión plena acerca de las posibilidades
de validar su aplicación en cualquier otra región venezolana. Estos aspectos se
refieren, en primer lugar, las similitudes regionales, aunque también deben valorarse
las diferencias. Además, un aspecto de sumo interés que deberá evaluarse se
relaciona con los retos de diversa índole que se enfrentan en un momento dado. La
evaluación combinada de estos aspectos permitirá a los planificadores y gestores
regionales tomar una decisión al respecto.
El análisis que se ha desarrollado para evaluar la posible generalización del
modelo a todas las regiones venezolanas parte de estos presupuestos. La primera
cuestión que aparece en este análisis son las particularidades de la Región Guayana
de Venezuela, que cubre un cincuenta ( 50%) del territorio nacional, hecho que la
diferencia especialmente del resto de las regiones del país, aunque también, a pesar
de esta peculiaridad, guarda importantes semejanzas con el resto de las regiones del
país.
En este sentido, cabe destacar que entre las similitudes que pudieran
mencionarse se encuentran, entre otros, las leyes y decretos que rigen a nivel nacional
y que tienen incidencia en todo el territorio nacional como son, por ejemplo, la Ley
de Presupuesto y La Ley de Planificación, de gran impacto en el contexto que nos
ocupa. También pudieran mencionarse otras similitudes, especialmente las
relacionadas con el entorno en que operan funcionalmente las diversas regiones del
país, en las que se destacan: un sistema bancario conformado por una red de bancos
con sucursales regionales; un sistema educativo nacional conformado por tres niveles
de enseñanza que igualmente rige para todas las regiones; una división político-
territorial similar en la que se definen para todas las regiones los niveles de Estado,
Municipio y Parroquias; un sistema de Seguridad Social que rige para todas las
regiones rectoreado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales– IVSS; la
120
existencia de partidos políticos nacionales con presencia regional; la presencia de
sindicatos, gremios, federaciones y confederaciones nacionales con presencia
regional; los medios de prensa, radio y televisión nacional con presencia regional; así
como la existencia de oficinas regionales de ministerios e institutos nacionales, entre
las que destacan la del Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de
Minas, Instituto Nacional de Cooperación Educativa e Instituto Venezolano de
Seguros Sociales – IVSS, entre otros.
Por último, tampoco deben obviarse similitudes en materia de aspectos
familiares, culturales, así como preferencias sociales iguales o muy parecidos. Entre
estas similitudes resaltan la existencia de núcleos familiares tradicionalmente
patriarcales, pre ferencias por la practica de deportes específicos, entre ellos, el
béisbol, el fútbol, boxeo y ciclismo, similitudes en los gustos alimentarios, con la
arepa en primer plano, de vestido y vivienda tropicalizada, entre otros. También la
existencia de similitudes de carácter climático, añaden importantes elementos a la
semejanzas entre las regiones el país: dos grandes períodos climáticos anuales,
Invierno, de Mayo a Noviembre, e Invierno de Diciembre a Abril.
No obstante, cabe destacar que entre las regiones se aprecian marcadas
diferencias en aspectos tales como extensión territorial, los límites de la Región
Guayana con tres países: Brasil, Colombia y Guyana; una constitución estadal
específica en cada estado, así como decretos estadales y municipales específicos para
cada uno de ellos; la presencia en la región de los dos ríos más grandes del país: el
Orinoco y el Caroní con posibilidades de navegación de mediano calado en el río
Orinoco y el más alto potencial de generación de energía hidroeléctrica en el río
Caroní; la presencia de una industria pesada de hierro y aluminio, así como una
industria del oro en el Estado Bolívar, además de explotaciones artesanales del
diamante en los Estados Bolívar y Amazonas. Todo esto introduce diferencias de
interés a la hora de proyectar el desarrollo regional.
De lo anterior se infiere la necesidad de efectuar un grupo de ajustes necesarios;
sin embargo, estos más bien pudieran catalogarse de orden táctico, pues ninguna de
las diferencias anteriormente mencionadas impiden que se pueda introducir un
modelo conceptual de planificación estratégica del desarrollo regional como el que se
propone para el caso de la Región Guayana. En tal sentido, el esquema metodológico
que se plantea permite su adaptación a todas las regiones, por cuanto las regiones
guardan un conjunto de similitudes esenciales que, con independencia de las
121
diferencias lógicas en condiciones y recursos propios de cada una de ellas, no
impiden que el modelo propuesto sea de aplicación general en el contexto
venezolano..
Si a lo anterior se añade el tercer componente, asociado a los retos que
enfrentan las regiones, insertas en un contexto nacional específico, las
potencialidades de aplicación del modelo se hacen realmente amplias. A saber, se
pueden mencionar, entre otros, los siguientes retos: elevar el nivel de vida de la
sociedad asentada en cada región, elevar su Producto Interno Bruto Regional,
diversificar su economía, establecer sistemas de seguridad confiables, eliminar
índices de analfabetismo, elevar el promedio de vida, erradicar la pobreza, elevar los
niveles educativos, aumentar su nivel tecnológico, alcanzar una balanza comercial
favorable (excluyendo el petróleo), así como garantizar los servicios básicos (agua,
luz, salud, vialidad, vivienda, entre otros).
Los retos de las regiones, en algunos casos, son de alguna manera la expresión
territorial de los retos que se enfrentan a nivel nacional con algunas peculiaridades
adicionales que constituyen una suerte de excepciones que confirman la regla. Entre
los retos específicos adicionales que enfrenta la región Guayana se encuentran: la
baja densidad poblacional en zonas específicas, especialmente en áreas selváticas del
Estado Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro y la concentración poblacional en
espacios territoriales, fundamentalmente ribereños. Estos contrastan con los retos de
otras regiones como son la salida al mar y límites internacionales del Estado Mérida y
el área insular del Estado Nueva Esparta, entre otros.
En tal sentido, se puede concluir que las características particulares básicamente
topográficas no impiden la aplicación del modelo propuesto, el cual está
precisamente concebido para enfrentar cambios, turbulencias e incertidumbres, como
retos a vencer. En todo caso, en cada región en particular se tomarán en cuenta sus
particularidades en términos de potencial económico e industrial, recursos naturales
disponibles, situación ecológico-ambiental, vocación de terrenos, distribución
poblacional, servicios básicos disponibles y asociados a nuevos programas y
proyectos, cultura regional, entre otros, los cuales, en definitiva, marcarán el rumbo,
objetivos y metas, a seguir en cada caso en función de los retos que enfrentan.
Se trata, pues, de definir cuál es el problema estratégico y actuar en
consecuencia. Al respecto, el autor abraza la posición de Bueno Campos, quien
122
plantea que “se puede definir el problema estratégico como el análisis y desarrollo de
los retos e impactos, de las amenazas y oportunidades externas (o del entorno) e
internas (o en el seno de la organización) a que se enfrenta la organización”78 aún
cuando el problema estratégico identificado para cualquier región venezolana
demande una solución estratégica que implique repensar el modelo de desarrollo
propuesto, este podrá contribuir en calidad de referente metodológico, pues marca un
intento venezolano por desarrollar un instrumento integrador para facilitar el
desarrollo estratégico endógeno y sustentable de la región más vasta del país.
Por último, una vez presentada la propuesta metodológica para la elaboración
del plan de desarrollo regional, resulta conveniente compararla con la metodología
actualmente utilizada para el diseño y formulación del vigente Plan de Desarrollo
Regional Región Guayana 2001–2007, a fin de sustentar los momentos más
significativos que contribuyen al perfeccionamiento del modelo actual y, de suyo,
fundamentar aún más su aplicabilidad. A manera de facilitar este análisis, en la
Figura 4 se muestra un esquema comparativo de las dos metodologías (la vigente y la
propuesta), donde se presentan, en ambos casos, seis etapas con diferentes grados de
similitudes y diferencias las cuales se comentan a continuación de la misma :
78 Bueno Campos, Ob. cit. p. 24
123
FIGURA 4
COMPARACION METODOLOGICA PLAN DE DESARROLLO REGION GUAYANA VIGENTE 2001-2007
Vs. PLAN DE DESARROLLO REGION GUAYANA PROPUESTO
PLAN PROPUESTO PREMISAS PRINCIPIOS I.-DIAGNOSTICO 1.-Misión de la región. 2.-Visión de la región. 3.-Contexto externo. 4.-Contexto interno. 5.-Factores claves de éxito. 6.-Análisis DOFA. 7.- Misión nueva o ratificada. II.-PROSPECTIVA 1.-Análisis de tendencias. 2.-Elaboración y selección de escenarios. III.-FORMULACION 1.-Elaboración de programas. 2.-Elaboración de proyectos. 3.-Plan a nivel corporativo.(Región) 4.-Plan a nivel intermedio.(Estado) 5.-Plan a nivel de base.(Municipio) 6.- .Participación de actores. 7.- Carácter sustentable del plan. IV.-COMPATIBILIZACION 1.-A nivel local.(Planes Locales) 2.- A nivel parroquial.(Planes Parroquiales) 3.-A nivel municipal.(Planes Municipales) 4.-A nivel estadal.(Planes Estadales) 5.- A todos los niveles: Planes de Contingencia. V.-EJECUCION 1.-Estructura organizativa. 2.-Procesos gerenciales. 3.-Procesos técnicos. 4.-Tecnología y Know How. 5.-Elaboración de presupuesto. 6.-Viabilidad. VI. -EVALUACION 1.-Indicadores de gestión. 2.-Monitoreo del plan. 3.-Análisis de resultados. 4.-Análisis de tendencias. 5.-Evaluación de impactos. 6.-Retroalimentación.
PLAN VIGENTE LINEAMIENTOS GENERALES A NIVEL NACIONAL I.-DIAGNOSTICO 1.-Caracterización geopolítica. 2.-Caracterización físico-natural. 3.-Caracterización poblacional y demográfica. 4.-Caracterización espacial y servicios básicos. 5.- Potencialidades y limitaciones. II. VISION DE LA REGION III.-PRINCIPIOS. 1.-Democracia participativa. 2.-Economía productiva. 3.- Justicia social. 4.-Soberanía fortalecida. 5.-Ocupación, consolidación y ordenamiento territorial. IV.- OBJETIVOS DEL PLAN 1.- Crecimiento económico. 2.-Desarrollo humano y social. 3.-Ordenamiento territorial y ocupación. 4.-Sustentabilidad ambiental. V.-OPCIONES ESTRATEGICAS 1.- Social. 2.-Económico. 3.- Territorial. 4.-Político institucional. 5.- Internacional. 6.- Ambiental. VI. - PROYECTOS 1.- Social 2.-Económico. 3.-Territorial. 4.-Político institucional. 5.-Internacional. 6.-Ambiental.
124
La primera gran diferencia se presenta en los antecedentes a la primera etapa, ya
que el plan vigente parte de los Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo
Nacional 2001 – 2007, mientras que el plan propuesto parte del establecimiento de un
conjunto de premisas y principios como condición sine qua non para el diseño del
mismo. Esta diferencia implica que el plan vigente se formula de arriba hacia abajo,
vale decir, desde gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales, mientras
que el plan propuesto plantea un sentido inverso, es decir de abajo hacia arriba: el
mismo se inicia en las localidades, parroquias, municipios y gobernaciones,
ascendiendo en la estructura geopolítica existente hasta llegar al plan regional. En la
metodología propuesta, como se ha fundamentado, se le da primacía al protagonismo
regional y local, a las necesidades, culturas y tradiciones territoriales, lo cual no
significa un “divorcio” del resto del país ni del sentido y espíritu de nación.
Simplemente, se trata de precisar qué es lo que se está preferenciando: un desarrollo
regional que, privilegiando lo local, se inserta y tributa al desarrollo nacional en
contraposición a un plan de desarrollo nacional donde las regiones se insertan de la
mejor manera posible o se acomodan a las exigencias que provienen del centro decisor.
Pasando al análisis de las diferentes etapas que contemplan los modelos
comparados, se aprecian aspectos diferenciadores que conviene destacar. En la Etapa I,
por ejemplo, en ambos casos, se inicia con un diagnóstico de la región. Mientras que el
plan vigente limita el diagnóstico a cinco características específicas del territorio
(geopolítica, físico-natural, poblacional-demográfico, espacial-servicios básicos y
potencialidades y limitaciones) en una especie de macroinventario regional; el plan
propuesto inicia por establecer la razón de ser de la región, es decir su misión, define el
futuro deseado o visión, analiza su contexto externo e interno, ejecuta un análisis
DOFA en todos los niveles, define factores claves de éxito y, finalmente, cambia o
ratifica la misión existente. De esta forma, el proceso de caracterización que se plantea
en el plan vigente no alcanza la consistencia ni integralidad del plan propuesto, que
además de analizar el contexto interno, amplía el alcance de esta etapa, siendo la
primera etapa del plan vigente solo una parte de la primera etapa del plan propuesto.
En cuanto a la Etapa II, el plan vigente se limita a definir la visión de la región,
mientras que en el plan propuesto se realiza un análisis prospectivo de la región en
distintas áreas y a distintos niveles. En el modelo propuesto la visión ya había quedado
definida en la primera etapa. Lo que verdaderamente se persigue en esta segunda etapa
de acuerdo con la metodología propuesta es desarrollar un análisis de tendencias y la
125
construcción y selección de escenarios probables, aspectos que adolecen en la
metodología vigente. Seguidamente, en la Etapa III, el plan vigente enuncia los
principios del plan, los que ya fueron definidos en los antecedentes del plan propuesto,
que dedica esta tercera etapa metodológica a la formulación del plan regional en sus
distintos niveles. La formulación de programas y proyectos con una participación
protagónica de la comunidad en general permite establecer metas y objetivos dentro de
una concepción de equilibrio con el medio ambiente y la biodiversidad regional.
En la Etapa IV, el modelo vigente la dedica a la formulación de los objetivos del
mismo estableciendo cuatro aspectos básicos: crecimiento económico, desarrollo
humano y social, ordenamiento territorial y ocupación, y sustentabilidad ambiental. Se
limita a estos cuatro aspectos, por lo que el alcance de los objetivos y metas del plan de
desarrollo regional se limita en comparación con el modelo propuesto. La metodología
propuesta, por su parte, reserva esta cuarta etapa a un proceso clave de la elaboración
del plan de desarrollo regional como lo es el proceso de compatibilización de los
distintos planes (programas y proyectos) previamente diseñados a todos los niveles. Se
trata, pues, de analizar la complementaridad que pueda existir entre los distintos
planes, eliminar cruces de objetivos, metas, programas y proyectos, detectar las
posibles barreras e interferencias entre ellos, construir de una manera practica y cierta
un proceso sistemático y sistémico de negociación y concertación, para finalmente
arribar a un plan corporativo coherente y consistente, que no es mas que el plan de
desarrollo regional integral que se persigue.
Respecto a la Etapa V, el plan vigente define las opciones estratégicas del mismo
respecto a seis aspectos específicos: social, económico, territorial, político-
institucional, internacional y ambiental. Estas seis opciones estratégicas vienen a ser
una réplica exacta de las opciones estratégicas del plan nacional de desarrollo. No son
producto de un proceso orientado al desarrollo endógeno regional. En lo que se refiere
a la metodología propuesta, esta quinta etapa se refiere al proceso de ejecución del
plan, donde se establecen las necesidades básicas que deben hacerse presentes que le
den viabilidad cierta a la ejecución del plan propuesto: estructura organizativa,
procesos gerenciales y técnicos, tenencia y manejo de tecnología, y soporte
presupuestario necesario bien formulado y bien ejecutado.
Para la Etapa VI el plan vigente viene a establecer los proyectos que lo
sustentan, definidos en seis áreas específicas: social, económico, territorial, político-
institucional, internacional y ambiental; las cuales son replica exacta de las áreas ya
126
definidas en el plan de desarrollo nacional. Luego, no se trata de proyectos definidos
para áreas en función de estrategias regionales, sino de estrategias diseñadas a nivel
nacional. Por su parte, la metodología propuesta en esta sexta y ultima etapa establece
los mecanismo y procedimientos de control y evaluación del plan con miras a
garantizar el logro de los objetivos planteados y a corregir posibles desviaciones del
mismo, aspecto que ciertamente adolece en el modelo vigente de planificación
regional.
En resumen, en el caso del plan regional vigente se trata de un modelo
esencialmente centralista, que tiene sus inicios en el gobierno central y que adolece
de la necesaria identificación y fertilización regional, aún cuando se dé un proceso de
promoción del mismo en un vano intento de regionalizarlo, cuando su génesis esta
fuera del territorio guayanés. En contraposición, el modelo propuesto parte de
preferenciar lo regional, partiendo de sus necesidades e intereses más profundos, así
como de las demandas de lograr un equilibrio entre los elementos económicos,
políticos y sociales del mismo con un enfoque endógeno y de sustentabilidad.
Además, otros componentes del modelo propuesto contribuyen a perfeccionar el
modelo vigente, especialmente los relacionados con los soportes necesarios para
lograr una ejecución exitosa del plan de desarrollo regional, así como los mecanismos
que garantizan una evaluación sistemática y sistémica del mismo. Todos estos
elementos permiten concluir que el modelo propuesto se caracteriza por una mayor
autenticidad, alcance y sustentabilidad en su ejecución y control que el modelo
vigente para la elaboración del plan de desarrollo de la región estudiada.
Hasta aquí se ha examinado la aplicabilidad del modelo propuesto desde dos
perspectivas específicas. Primero, mediante la evaluación de las potencialidades de
generalización en Venezuela a partir de un análisis de las similitudes, diferencias y
retos que enfrentan las diferentes regiones del país. Después, a través del estudio
comparado con el modelo vigente en la Región Guayana para la planificación del
desarrollo regional. Desde ambas perspectivas se puede concluir que, atendiendo a la
flexibilidad que presenta para ser aplicado en otros ambientes regionales, así como
los elementos de autenticidad, alcance y sustentabilidad que aporta respecto al
modelo vigente, la presente propuesta metodológica para la elaboración del plan de
desarrollo regional presenta posibilidades ciertas de aplicación y generalización en el
contexto venezolano.
127
CONCLUSIONES
1.- Como resultado de la investigación realizada se permite concluir que la
metodología de pla nificación estratégica de desarrollo regional endógeno y
sustentable regional propuesta, constituye una herramienta al alcance de la Región
Guayana-Venezuela y otras regiones del país, posibilitando mayor autenticidad,
alcance y sustentabilidad que los referentes precedentes estudiados. Los ámbitos y
niveles que abarca posibilita el desarrollo de planes, programas y proyectos para el
beneficio de la sociedad local y la satisfacción de sus necesidades en términos de
desarrollo socio-económico equilibrado, en lugar de un simple crecimiento
económico.
2.- Entre los distintos de modelos de desarrollo existentes se infiere que el modelo
de desarrollo endógeno permite a las regiones maximizar el uso de sus recursos
territoriales en su propio beneficio. Esta perspectiva apunta hacia la explotación de
bienes y servicios donde la región muestre claros síntomas de ventajas comparativas
y competitivas. Sin embargo, ello no implica el aislamiento regional, sino que, por el
contrario, se busca una combinación sinérgica entre las ventajas regionales
identificadas en su interacción con los diferentes elementos del entorno, tanto
nacional como internacional.
3.- La planificación estratégica, como instrumento para el logro de objetivos
previamente establecidos, es la corriente de la planificación que enfrenta con mayores
posibilidades de éxito la formulación de un plan de desarrollo regional en un
contexto de alta turbulencia e inestabilidad como el actual . Los distintos modelos
estudiados, tanto nacionales como internacionales, refuerzan esta afirmación, dada la
incidencia directa de este poderoso instrumento en el éxito de las organizaciones que
lo han aplicado .
4- El enfoque de sustentabilidad, basado en el respeto a la biodiversidad presente en
un territorio dado, garantiza a la sociedad la existencia de recursos para generaciones
actuales y futuras en coexistencia equilibrada con el medio ambiente circundante. La
destrucción del medio ambiente y la generación de residuos industriales afectan el
ciclo de vida de los distintos ecosistemas existentes en la región y atentan contra el
128
nivel de vida deseado de manera sostenible. Por tanto, todo proyecto de desarrollo
regional debe incorporar definitivamente esta dimensión en su concepción y adoptar
mecanismos coherentes para consolidarla.
5.- La participación de actores y beneficiados en la elaboración de un plan estratégico
regional brinda mayores posibilidades de éxito, al hacerlo mas representativo y
corresponsable. Una mayor participación de la sociedad de la región permite procesar
distintas opiniones, tanto de aliados como de opositores, dándole al plan concebido
una característica de pertenencia colectiva, donde el conjunto de la población se
siente identificado y comprometido con el mismo, lo que potencia su pertinencia..
6.- La propuesta metodológica presupone una intensa utilización de los sistemas y
bases de datos con una intensa utilización de las tecnologías de información y las
comunicaciones, lo que aporta mayor dinamismo, confiabilidad y difusión a los
procesos de diagnóstico y análisis prospectivo regional, así como a los procesos
operativos del plan. La inmensa cantidad y diversidad de datos que se deben utilizar
en todo el proceso de construcción y dirección del plan de desarrollo regional exige la
utilización de medios computarizados, redes informáticas, archivos, softwares,
paquetes preelaborados, modelos de simulación operativos y financieros, así como
modelos estadísticos, entre otros medios que facilitan los procesos de ejecución y
control de manera rápida, oportuna y confiable.
7.- La ejecución y dirección de un plan estratégico de desarrollo regional., concebido
a partir del modelo propuesto, exige la existencia de una estructura organizativa
adecuada que soporte convenientemente los procesos administrativos y técnicos que
se desarrollan en función de la concepción y ejecución del plan. La estructura en este
caso debe estar comprometida y ser consecuente con los enfoques estratégico,
endógeno y sustentable que fundamentan la propuesta metodológica. El modelo por
sí solo no garantiza el éxito. Es necesario contar con una estructura de apoyo y
personal adiestrado y comprometido con los nuevos conceptos manejados.
8.- La compatibilización de los distintos planes a formular, por áreas y por niveles de
alcance, constituye una fase clave del proceso de elaboración del plan regional. El
riesgo de no hacerlo estriba en contar con un cúmulo de planes individualizados,
129
dispersos y sin ninguna coherencia entre ellos; se perdería el sentido de ser todos
parte de un mismo ente ( Región Guayana ) así como la sinergia que supone un
enfoque sistémico e integral. Obviar esta fase puede significar, incluso, la
incorporación en el plan de desarrollo regional de políticas, programas y proyectos
antagónicos o excluyentes. Los planes locales, parroquiales, municipales y estadales
deben ser debidamente compatibilizados entre sí desde el nivel mas bajo ( local) hasta
el nivel mas alto ( Estado), es decir de abajo hacia arriba; para luego ser
compatibilizados con los distintos entes nacionales con presencia e incidencia
regional. A estos efectos se deberán crear Comités de Planificación por áreas y por
niveles de alcance, los que, bajo la coordinación y supervisión de la Corporación
Venezolana de Guayana y el Ministerio de Planificación y Desarrollo actúan como
guías y facilitadores del consenso en el proceso de diseño y formulación del plan
regional.
9. El diseño de un sistema de seguimiento y control del plan es factor indispensable
para el logro de los objetivos deseados. Un sistema estratégico de seguimiento,
evaluación y control del plan permite la captura de datos e información de manera
oportuna y coadyuva a la toma de decisiones de manera inmediata.
10.-El proceso de descentralización y desconcentración hacia las distintas regiones,
no debe perder de vista la existencia de un país y una nación que le da características
de integralidad al territorio nacional y sugiere una visión holística y sistémica del
conjunto país. Con independencia de que se adopte un modelo de desarrollo
endógeno, la región no deja de pertenecer e integrarse plenamente al país donde
existen vínculos comunes a todas las regiones del país los cuales deben ser tomados
en consideración.
11.- La viabilidad del modelo propuesto parte del logro de ciertas premisas que, de no
considerarse, limitan el éxito del mismo. La disponibilidad de un presupuesto
adecuado al plan, la presencia de los actores claves regionales y nacionales, el debido
equilibrio entre desarrollo socioeconómico y sistema ambiental, y una estructura
organizativa de apoyo adecuada constituyen premisas decisivas para el plan de
desarrollo regional.
130
12.- El plan de desarrollo regional debe ser dirigido hacia dos vectores principales:
las áreas temáticas que debe contener el plan ( Económica, Social, Laboral, Política,
Territorial y Tecnológica), y los alcances, referidos a los niveles político-territoriales
que debe abarcar el mismo ( Internacional, Nacional, Regional, Estadal, Municipal,
Parroquial y Local ). Dichos vectores deben ser debidamente compatibilizados
mediante el uso de una matriz de doble entrada parta lograr consistencia interna e
integralidad en la formulación de planes, programas y proyectos de la región.
13.- Las características particulares, asociadas básicamente a aspectos de carácter
topográfico, no impiden la aplicación del modelo propuesto en otras regiones del
contexto venezolano. Cada región en particular deberá tomar en cuenta sus
particularidades para hacer los ajustes correspondientes al modelo propuesto en
función de los retos que se enfrentan.
14.- El modelo de planificación regional vigente en la Región Guayana es un modelo
esencialmente centrista, que tiene sus inicios en el gobierno central y que adolece de
la necesaria identificación y fertilización regional, aún cuando se dé un proceso de
promoción del mismo en un intento de regionalizarlo, cuando su génesis esta fuera
del territorio guayanés. Por su parte, el modelo propuesto parte de preferenciar lo
regional, partiendo de sus necesidades e intereses más profundos, así como de las
demandas de lograr un equilibrio entre los elementos económicos, políticos y sociales
del mismo con un enfoque endógeno y de sustentabilidad.
15.-Atendiendo a la flexibilidad que presenta el modelo propuesto de planificación de
desarrollo regional para ser aplicado en otros ambientes regionales, así como los
elementos de autenticidad , alcance y sustentabilidad que aporta respecto al modelo
que se utiliza actualmente para planificar el desarrollo de la Región Guayana, la
presente propuesta metodológica presenta posibilidades ciertas de aplicación y
generalización en el contexto venezolano.
131
RECOMENDACIONES
1.-Que la Corporación Venezolana de Guayana, gobernaciones del Estado Bolívar,
Estado Amazonas y Estado Delta Amacuro y sus municipios, al igual que otros entes
de gobierno con presencia en la Región Guayana de manera conjunta adopten la
planificación estratégica con enfoque endógeno y sustentable en la elaboración de
planes y presupuestos que permita la unificación de criterios a nivel regional en
cuanto a la utilización de un mismo enfoque y metodología. Ello contribuiría de
manera importante a revertir la situación actual que presenta la Región Guayana en
materia de falta de una proyección estratégica integral de desarrollo y capacidad
gerencial para conducir los procesos de desarrollo regional.
2.- Los distintos niveles de gobierno en la región ( regional, estadal y municipal ) y
el resto de la sociedad deben promover el desarrollo endógeno y sustentable regional
frente a otras corrientes del desarrollo. Un programa de preparación de directivos a
los diferentes niveles contribuirá a concienciar a los principales actores y sujetos del
proceso.
3.- Las gobernaciones y municipios deben diseñar planes y programas dirigidos al
respeto y conservación de la biodiversidad que promuevan la convivencia
equilibrada y sostenible. A la vez, deben crearse los mecanismos para lograr una
compatibilización adecuada de los planes teniendo en cuenta esta perspectiva, de
forma tal que se logre la máxima integración y racionalidad en el proceso de
planificación del desarrollo regional.
4.- El ente responsable de dirigir el proceso de elaboración del plan de desarrollo
regional ( Corporación Venezolana de Guayana - CVG) debe diseñar, promover e
instalar mecanismos que garanticen la participación de toda la sociedad regional en
la construcción de dicho plan.
5.- Las empresas publicas y privadas instaladas en la región, con el apoyo de la
Corporación Venezolana de Guayana – CVG, las gobernaciones y municipios,
deberán establecer mecanismos de investigación y desarrollo para alcanzar el nivel
tecnológico necesario para el desarrollo deseado.
132
6.- Procesar la reestructuración de los distintos entes de gobierno y establecer los
planes de formación, entrenamiento y reclutamiento de personal apto para dirigir el
plan. En particular, este proceso se debe cumplir en las gobernaciones del Estado
Bolívar, Estado Amazonas y Estado Delta Amacuro y sus municipios.
7.- Las gobernaciones y municipios de la región junto con la Corporación Venezolana
de Guayana deben establecer los nexos necesarios con el entorno regional, nacional e
internacional sin perder la noción de desarrollo territorial endógeno y sustentable.
8.- La sociedad de manera global deberá promover y participar activamente en el
desarrollo socio-económico de los habitantes de la Región Guayana y la satisfacción
de las necesidades de la sociedad local. La sociedad regional deberá tomar las
“riendas “ del desarrollo en lugar de asumir una posición pasiva o reactiva sobre su
destino.
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