C. 2955. XXXIX.ORIGINARIOCatamarca, Provincia de cl Caja Complementariapara la Actividad Docente sI acción declarativade certeza.

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Buenos Aires, (O J F-b It 1Dt4 -

Vistos los autos: "Catamarca, Provincia de cl Caja Comple-mentaria para la Actividad Docente si acción declarativa de cer-tezaH, de los que

Resulta:

1) A fs. 39/41 la Provincia de Catamarca promovió lapresente acción declarativa de certeza en los términos del artí-culo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,contra la Caja Complementaria de Previsión para la Actividad Do-cente, a fin de hacer cesar el estado de incertidumbre que dicetener respecto de su obligación de efectuar los aportes corres-pondientes a los docentes transferidos. Ello, según sostiene,sobre la base de lo estipulado por la cláusula novena del Conve-nio de Transferencia de Servicios Educativos Nacionales que laprovincia celebró con el Estado Nacional el 21 de diciembre de"1992, en los términos de la ley 24.049.

Señaló que, en razón de dicho acuerdo, se transfirie-ron al Estado provincial a partir del 10 de. enero de 1993 losservicios educativos nacionales ubicados en su territorio, y lasfacul ta,des y funciones sobre los servicios de gestión privada,cuya nómina se adjuntó en un anexo.

Puso de resalto que en la mencionada cláusula novenase estableció expresamente que la actuación de la provincia comoagente de retención de los aportes quedaba limitada a los co-rrespondientes al cargo y horas cátedra que el personal tenía almomento de la transferencia; por lo que toda nueva designación,

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acumulación de cargos o acrecentamiento de horas cátedra poste-riores quedaba excluida de esa obligación, salvo expresa volun-tad en contrario del interesado.

Alegó que la demandada pretende dar a la disposicióncitada una interpretación reñida con la letra y el espíritu delconvenio; en ese contexto promovió acciones contra la provinciaa fin de percibir los aportes correspondientes al total' delpadrón de docentes, y según su nueva situación escalafonaria;conducta que le generó un grave daño patrimonial.

Afirmó que la caj a funda sus pretensiones en el de-creto 163/99 del Poder Ejecutivo Nacional, modificatorio de la,reglamentación del artículo 2° de la ley 22.804; el que -segúnsu postura- no le resulta aplicable ya que desconoce que la pro-vincia suscribió s~ete años antes de su dictado el referido Con-venio Interjurisdiccional con la Nación, que no puede ser dejadosin efecto por una norma de menor jerarquía.

En virtud de todo lo expuesto, es que solicita que elTribunal se pronuncie respecto al alcance de la citada cláusulanovena.

11) A fs. 62/74 se presentó la Caja Complementaria de.Previsión para la Actividad Docente, contestó la demanda y re-convino.

Así, planteó la nulidad e inconstitucionalidad de lacláusula novena del convenio de transferencia, por resultar con-traria a lo dispuesto en el artículo 11 de la ley 24.049, el queestablece que "el personal docente transferido continuará en la

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Caj a Complementaria de Previsión para la Actividad Docente; elgobierno de la jurisdicción receptora actuará como agente de re-tención de los aportes".

Advirtió que el artículo 2 o de ese cuerpo legal fa-culta al Poder Ejecutivo Nacional a la celebración de acuerdoscon otras jurisdicciones exclusivamente en las materias no pre-vistas por la ley marco. Dicha prerrogativa, no puede interpre-tarse -agregó- en el sentido de habilitar pactos o prescribirrequisitos que no estén contemplados expresa o implícitamente enla ley, o lo que es peor, a contrariarlos.

Sostuvo que la posibilidad de opción que otorga laestipulación en crisis se opone a los principios básicos delrégimen de jubilaciones y pensiones, y no se encuentra en la ley22.804 (de creación del organismo demandado), ni en la referida24.049. Ese criterio -prosiguió- ha sido confirmado por las re-soluciones 3126 y 3598 dictadas por la caja complementaria enejercicio de las facultades de reglamentación que tiene como au-toridad de aplicación.

Aduj o que, de acuerdo a la continuidad contempladapor el artículo 11, toda restricción a su letra impuesta por elconvenio celebrado deviene inconstitucional, desde que implicaun desconocimiento a las potestades legislativas del Congreso dela Nación, y una flagrante violación a la jerarquía normativacontemplada por el artículo 31 de la Carta Fundamental.

Precisó que la opción convenida otorga un irritanteprivilegio a favor de los docentes transferidos a la Provincia

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de CatartLarca, en detrimento de los restante afiliados, ya quelos faculta a seleccionar en su sólo interés, el pago de losaportes exigibles, circunstancia que afecta el derecho de igual-dad ante el régimen complementario protegido por la ConstituciónNacional.

Agregó, que la actitud de la. Provincia de Catamarcaafecta su fuente de ingresos desde que el aporte de los afilia-dos es el único recurso con el que cuenta para afrontar el pagode los complementos, ya que está establecido legalmente que elEstado no contribuirá a su financiación (artículo 13, ley22.804)

Asimismo, arguyó que el artículo l° del decreto163/99 modificó el apartado 3° de la reglamentación del artículo2° de la ley 22.804, y determinó que están obiigatoriamente in-cluidos en el régimen estipulado por dicha ley los docentes na-cionales transferidos por la 24.049.

Expresó que la caja complementaria inició varios re-clamos judiciales contra la provincia actora, todos ellos consentencias favorables a su parte. Adujo que en varios se cele-braron convenios que fueron homologados por el Tribunal, y quela provincia se comprometió a efectuar todos los aportes corres-pondientes a los docentes transferidos. En su mérito sostuvo quela demandante no puede desconocer las obligaciones contraídas yexcluir ciertos servicios del alcance del régimen complementa-rio, en oposición a sus propios actos y a lo pactado en actua-ciones judiciales que son plenamente eficaces.

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Finalmente señaló que la provincia pretende que losaportes y pagos se ajusten a las declaraciones juradas querealice; pretensión a la que calificó de improcedente, en la me-dida en que los descuentos por esos conceptos deben efectuarsede conformidad con lo establecido por la normativa aplicable" yno según lo que unilateralmente pudiese declarar el agente deretención.

111) A fs. 77/79 el Estado provinclal contestó la re-convención. Manifestó que el fundamento legal de la cláusula no-"vena está dado por el artículo 2° de la ley 24.049, que habilitaa las partes del convenio a especificar los requisitos de last~ansferencias. De tal manera expresó que lo que se plasmó en elpacto fueron las condiciones del traspaso en orden a los apor-tes, y cuáles se consideraban comprendidos.

Afirmó también, que quien confunde la prelación delas leyes es la caja complementaria, porque opone sus propiasregulaciones y resoluciones a un convenio suscripto por el PoderEjecutivo Nacional y una provincia, al que las partes deben so-meterse como a la ley misma.

Finalmente concluyó que no le es oponible la doctrinade los actos propios, toda vez que siempre intentó hacer valerel criterio que pretende, que se le reconozca en la sentencia.

Considerando:

1°) Que este juicio corresponde a la competencia ori-ginaria prevista en los artículos 116 y 117 de la ConstituciónNacional.

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2°) Que la ley 22.804 instituyó con alcance nacionaly obligatorio el régimen complementario para jubilados y pensio-nados de la actividad docente que tiene como finalidad otorgar-les un complemento en función de la remuneración de los que seencuentran en actividad; y crea la caja complementaria que es laque tiene la administración y aplicación del régimen.

La ley dispone que el sistema se financia con elaporte obligatorio de los afiliados (artículo 12), que el Estadono contribuirá a solventarlo (artículo 13), y que los empleado-res son los agentes de retención y quienes deben practicar losdescuentos por aportes y depositarlos (sus artículos 14 y 27)

3°) Que, por su parte, la ley 24.049 facultó en elartículo 1° al Poder Ejecutivo Nacional a transferir, a partirdel 1° de enero de 1992, a las provincias y a la entonces Muni-cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativosadministrados en forma directa por el Ministerio de Cultura yEducación de la Nación y por el Consejo Nacional de EducaciónTécnica, así como las facultades y funciones sobre los estable-cimientos privados reconocidos, en las condiciones que prescri-ben las disposiciones allí establecidas.

Asimismo, determinó que los requisitos específicos delas transferencias se establecerían mediante convenios a cele-brarse entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las ju-risdicciones, en lasque se acordaría toda otra cuestión no pre-vista en la ley, de acuerdo con las particularidades de cada ju-risdicción (su artículo 20, subrayado agregado). Dichos conve-

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nios serían a su vez refrendados, por medio de las legislaturasprovinciales.

El artículo 3° estableció que las jurisdicciones re-ceptoras, con el apoyo del Poder Ejecuti va Nacional, deberíanreconocer todos los derechos y cumplir las obligaciones existen-tes en materia educativa, y que el Estado Nacional garantizaríaque los servicios transferidos fuesen dados con óptima coberturacuantitativa, alta calidad pedagógica y equidad en todas las ju-risdicciones.

Por el artículo 11 se dispuso que el personal docentetransferido continuaría en la Caj a Complementaria de Previsiónpara la Actividad Docente, y que el gobierno de la jurisdicciónreceptora actuaría como agente de retención de los aportes.

4°) Que, en ese marco, el 21 de diciembre de 1992 secelebró entre el Ministerio de Cultura y Educación de la Nacióny el gobernador de la Provincia de Catamarca el convenio detransferencia al que se ha hecho referencia (ver copia simpleobrante a fs. 5/30); el que fue aprobado por la legislatura lo-cal a través de la ley 4762 del 16 de diciembre de 1993.

5°) Que en ese instrumento se acordó garantizar eltraspaso ordenado de los servicios educativos y ~en lo que aquíconcierne- atender los derechos laborales de los docentes y delpersonal no docente.

En la cláusula novena se determinó que "LA PROVINCIAactuará como agente de retención de los aportes personales a laCaj a Complementaria de Previsión para la actividad docente ...;

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ello quedará limitado a los aportes correspondientes al cargo/su horas de cátedra que el personal poseía al momento de latransferencia. Toda nueva designación, acumulación de cargos oacrecentamiento de horas de cátedra con posterioridad a laTransferencia, quedarán excluidos del pago de los citados apor-tes, salvo expresa voluntad en contrario del interesado".

6°) Que, con posterioridad, el decreto 163/99 del Po-der Ejecutivo Nacional, al reglamentar loi aspectos en análisisdispuso entre otras cuestiones que se encÓntrarían comprendidos

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los docentes nacionales transferidos por !la ley 24.049, cual-quiera sea su situación, incluyendo todas las modificaciones

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posteriores a la transferencia que impliq~en la continuidad dela carrera docente en la jurisdicción resJectiva. Ello, en vir-

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tud de que el derecho de continuar afiliados a la caja fue acor-i

dado por la ley citada sin excepciones ni fistingos (ver párrafocuarto de los considerandos del decreto).

7 0) Que en esos términos es preciso determinar cuáles el valor de lo expresamente concertado lentre el Poder Ejecu-tivo Nacional y la Provincia de Catamarca; frente, al alcanceque la demandada le asigna a la ley 24. 0~9, a las previsionescontenidas en la ley 22.804 -de creación dé la caja complementa-ria-, y a lo dispuesto por el decreto 163 Jitado.

8°) Que a fin de resolver la ~uesti6n planteada esdable recordar que el Tribunal ha sostenido que es principiobásico de la hermenéutica atender en la ¡interpretación de lasleyes al contexto general de ellas y a los fines que las infor-

(F 11 267 215) d' h ,1 "d bman a os: : ; y que en lC a lnterpretaclon no e e

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prescindirse de las consecuencias que se derivan de cada crite-rio, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros paraverificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en el quese engarzan las normas. A ese efecto la hermenéutica de las nor-mas constitucionales y legales no puede ser realizada en un es-tado de indiferencia respecto del resultado, y sin tener encuenta el contexto social en que tal resultado fue previsto ori-ginariamente y habrá de ser aplicado al tiempo de la emisión delfallo judicial (Fallos: 324:2107, 2153; 331:1262, entre muchosotros) .

9°) Que al sancionarse la ley 24.049, que facultabaal Poder Ejecutivo Nacional a transferir los servicios educati-vos ya referidos, mediante convenios específicos entre aquél ycada una de las jurisdicciones, se estableció que en ellos "seacordará toda otra cuestión no prevista" en la ley, de acuerdocon las particularidades de cada jurisdicción.

Pero es del caso señalar que, en lo que aquíinteresa, sí se previó en la normativa dictada que "el personaltransferido continuará en la Caja Complementaria de Previsiónpara la Actividad Docente" y que "el gobierno de la jurisdicciónreceptora actuará como agente de retención de los aportes" (suartículo 11, subrayado agregado) .

De tal manera, el derecho de aquéllos a continuarafiliados fue establecido sin excepciones o distingos, sea cualfuere su situación de revista (titular, suplente o interino),cantidad de horas de cátedra o nivel jerárquico alcanzado, porlo que no se advierte razón para considerar que no deben encon-

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trarse comprendidos en el beneficio las modificaciones posterio-res a la transferencia.

10) Que en tanto la norma determina que la afiliaciónprosigue después de la transferencia, con el claro propósito deno alterar el status de los docentes y los beneficios que se de-rivan del régimen previsional complementario, nada autoriza aconcluir que las mejoras en la situación escalafonaria y sala-rial no deban ser consideradas al momento de computar el aporte.

Lo contrario importaría tanto como afectar la natura-leza misma del sistema ya que, a pesar de la base de solidaridadprevisional que lo caracteriza, los beneficiarios que desempeñansu actividad en Catamarca seguirían gozando de las ventajas queaquél otorga sin realizar la contribución que les corresponde,acorde con las modificaciones que se van produciendo en su ca-rrera.

11) Que al efecto, es dable destacar que la ley decreación del Régimen Complementario para la Actividad Docente- 22.804, ya citada-, fundó su razón de ser en la finalidad deotorgar un complemento del haber de jubilación, y estableció co-mo parámetro de la fij ación el promedio de las remuneracionesasignadas a los cargos desempeñados durante los treinta y seismeses calendarios más favorables comprendidos en el período desesenta meses calendarios inmediatamente anterior al cese de laactividad (artículo 3°).

Asimismo previó que toda modificación en las remune-raciones de los afiliados o en el haber de las prestaciones delrégimen nacional, provincial o municipal se tendrá en cuenta pa-

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ra la determinación del haber de la prestación complementaria, ~partir de la fecha en que se produzca la variación (su articulo7°, subrayado agregado).

12) Que en la clara letra de la ley a la que se hizoreferencia, que excluye la posibilidad de no considerar las va-riaciones o cambios que se van. operando en el transcurso deltiempo, se plasmó el propósito de ese proyecto cual era, como loindica la nota de elevación .correspondiente, contar con un ade-cuado sistema de complemento, tendiente a satisfacer el anhelogeneral de los docentes cual es el de recibir un haber jubilato-rio'o de pensión que se aproxime en términos razonables al pro-medio de las remuneraciones asignadas a los cargos desempeñados(ver en este aspecto, último párrafo de la Nota de Elevación del4 de mayo de 1983).

13) Que de tal manera, al no efectuar la ley distin-ción alguna, ni reconocer facultades legales ni convencionales alas jurisdicciones locales para determinar o reconocer derechosde una manera distinta a como los fijó la ley 22.804 -como si selo contempló para otros supuestos (articulos 9° y 10, ley24.049) -, no puede tener favorable acogida la posición asumidapor la Provincia de Catamarca.a través de la cual pretende queno se computen a los fines en examen las variaciones que tengala carrera docente, o personal contemplado en la ley 22.804, enjurisdicción provincial.

14) Que frente a las leyes nacionales aplicables, malpodia el Poder Ejecuti vo Nacional firmar un convenio en lostérminos en que lo hizo, ya que además de olvidar claramente la

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letra del artículo 11 de la ley 24.049; ese cuerpo normativosólo lo facultaba a acordar cuestiones no previstas en la ley deacuerdo a las particularidades de cada jurisdicción, pero no aalterar las expresamente contempladas en el sistema de transfe-rencia.

En este aspecto cabe indicar, a la luz de las normasaplicables, que el Tribunal no logra advertir cuál podría ser la"característicaU diferencial de Catamarca que justifique laaplicación de un criterio particular, que permita convalidar unaccionar que afecta los ingresos de un régimen que no existiríasin sustento en el principio de solidaridad, del que deben par-ticipar, y con el que deben contribuir en la forma legal que seha indicado (artículos 3° y 7°, ley 22.804), todos los que reci-ben sus beneficio~.

15) Que corolario de todo lo expuesto es que el de-creto 163/99, dictado en ejercicio de las facultades reconocidaspor el artículo 99, inciso 2°, de la Constitución Nacional, quele confiere autoridad al Poder Ejecutivo a fin de reglar los de-talles necesarios para la ej ecución de la ley sin alterar suespíritu con excepciones reglamentarias, ni agregar supuestos ala ley que desvirtúen su finalidad, se vio precisado a señalar,una vez operadas todas las transferencias a las que se hizo re-ferencia, que el derecho de los docentes transferidos a conti-nuar afiliados a la caja fue establecido por el artículo 11 dela ley 24.049 sin excepciones o distingos, sea cual fuere la si-tuación de revista del docente, incluyendo todas las modifica-ciones posteriores a la transferencia (artículo 1°).

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16) Que en estas condiciones se desprende con nitidezque la cláusula novena del convenio de transferencia, suscriptopor el Ministerio de Economía de la Nación y el gobernador de laProvincia de Catamarca el 21 de diciembre de 1992, debe ser pri-vada de validez pues altera un mecanismo que ha sido legislado anivel nacional, resulta contrario a la letra de la ley 24.049, ydesvirtúa el derecho de los beneficiarios del sistema.

17) Que la solución que se adopta, descansa en losprincipios rectores de las leyes nacionales aplicables, los queconstituyen derechos inalienables de los beneficiarios del sis-tema previsional, por ser bienes jurídicamente superiores, a cu-ya preservación y desarrollo deben propender las demás normas yreglamentacione~ que se dictan en su consecuencia, pues, de otromodo, se frustrarían sus propósitos (Fallos: 331:1262); y persi-guen procurar el pleno goce del derecho a un "suplemento" previ-sional, a quienes se encuentran en situación de jubilados y enmiras al beneficio adicional que recibirán quienes lo sean en elfuturo, en el contexto de una caja que, como su nombre lo indi-ca, tiende sustancialmente a "complementar" el haber de retiro.

18) Que, asimismo, la decisión es la que mejor conci-lia las normas vigentes en el orden nacional al tiempo de lasuscripción del convenio de transferencia, frente a las cláusu-las constitucionales que imponen otorgar y asegurar los benefi-cios de la seguridad social330:1927; 331:1262)

(conf. argo,

Fallos: 313:721;

19) Que las costas del juicio deben ser soportadaspor la Provincia de Catamarca toda vez que no existe mérito para

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RICARDO LUIS LORENZETTI

apartarse del principio general que las impone a la vencidaI

(artículo 68, Código Procesal Civil y Cometcial de la Nación) .I

IPor ello, oída la señora Procuradora ¡Fiscal, se decide: 1.-

Rechazar la demanda y hacer lugar a la r~convención interpuestapor la Caja Complementaria para la Activi~ad Docente, y, en con-secuencia, declarar la inconstitucionalidad de la cláusula nove-na del convenio de transferencia suscripto por el Ministerio deEconomía de la Nación y el gobernador de la Provincia de Cata-marca el 21 de diciembre de 1992; 11.- Con costas (artículo 68,citado). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de laNación y, oportunamente,~r~~'vese.----_.__ ._-.-----------

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JUA<qfJCARLOS S. FAYT

ENRIQUE S pETRACC\-\\

0131-//-

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-//-DENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.

HIGHTON dé NOLASCO

Considerando:

Que la infrascripta se remite a los considerandos lOa70 del pronunciamiento que encabeza la presente sentencia.

Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusio-nes del dictamen de la señora Procuradora Fiscal de la Nación alos que corresponde remitirse en razón de brevedad.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señoraProcuradora Fiscal se decide: I, Hacer lugar a la demanda dedu-cida por la. Proyincia de Catamarca y rechazar la reconvencióninterpuesta por la Caja Complementaria para la Actividad Docen-te. Con Costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial dela Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General dela Nación y, oportunamente, archívese.

ELENA 1.HIGHTON de NOLASCO

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Parte actora: Provincia de Catamarca, representada p¡ür los Ores. Carlos Rober-to Rosales Vera (Fiscal de Estado), María Eugenia' Suárez i Adriana Monllau,Graciela Beatriz Rodríguez y Juan Pablo Vega (letrad6 patrocinante) .

!iIParte demandada: Caja Complementaria para la Actividad Docente, representadaIpor el Dr. Marcelo Blousson (letrado apoderado) . I

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Para acceder al dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a: http://www.mpf.gov.ar/Dictamenes/2007/beiro/provincia_de_catamarca_c_2955_l_xxxix.pdf