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Alcance, especificidades y prioridades del plan de implementación del Sistema Integrado de Estadísticas Agropecuarias y Rurales (SIEAR) de la Estrategia Global para el mejoramiento de las estadísticas agropecuarias y rurales a las realidades existentes en los países de la región. Proyecto de Bienes Públicos Regionales. Desarrollo de Metodología para la Implementación de Sistemas Estadísticos Agropecuarios en América Latina y el Caribe.
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Alcance, especificidades y prioridades del plan de implementación
del Sistema Integrado de Estadísticas Agropecuarias y Rurales
(SIEAR) de la Estrategia Global para el mejoramiento de las
estadísticas agropecuarias y rurales a las realidades
existentes en los países de la región.
Proyecto de Bienes Públicos Regionales.
Desarrollo de Metodología para la Implementación de Sistemas
Estadísticos Agropecuarios en América Latina y el Caribe.
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Proyecto de Bienes Públicos Regionales. BID-FLACSO Chile Consultoría Internacional: “Desarrollo de Metodología
para la Implementación de Sistemas Estadísticos Agropecuarios en América Latina y el Caribe”
ALCANCE, ESPECIFICIDADES Y PRIORIDADES DEL PLAN DE
IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO DE
ESTADÍSTICAS AGROPECUARIAS Y RURALES (SIEAR) DE
LA ESTRATEGIA GLOBAL PARA EL MEJORAMIENTO DE
LAS ESTADÍSTICAS AGROPECUARIAS Y RURALES A LAS
REALIDADES EXISTENTES EN LOS PAÍSES DE LA REGIÓN.
Rosa Grosskoff
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Proyecto Financiado por la Cooperación Técnica RG-T2526 del Banco
Interamericano
de Desarrollo (BID)
Consultor Responsable: Rosa Grosskoff
Jefe Proyecto BID: Gilberto Moncada
Coordinador del Proyecto por FLACSO Chile: Máximo Aguilera
Apoyo Técnico de FAO: Verónica Boero
Comité Técnico del Proyecto:
• Francisco Cáceres (ONE-República Dominicana)
• Octavio Costa de Oliveira (IBGE-Brasil)
• Alcides Nunes (DGEEC-Paraguay)
• Angélica Maria Palma (DANE-Colombia)
• Mauricio Rebolledo (INEGI-México)
Corrección de estilo: María Eugenia Oliden
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RESUMEN EJECUTIVO
El Plan de Implementación de la Estrategia Global ha adoptado un enfoque regional que
considera los diferentes niveles de desarrollo estadístico de las regiones, con una
perspectiva de largo plazo y trata de asegurar su adopción por parte de las instituciones
regionales. Reconoce que la demanda de los usuarios requiere un marco conceptual
que relacione las dimensiones sociales, ambientales y económicas de la agricultura y
que además del tratamiento de la producción agrícola, el mismo debe incluir la
silvicultura, la pesca y el uso de las tierras y del agua.
Es importante aprovechar toda oportunidad para avanzar en el Sistema Integrado de
Estadísticas Agropecuarias y Rurales (SIEAR), especialmente cuando los gobiernos
reconocen la importancia de la agricultura y su papel clave para el crecimiento
económico global y reducción de la pobreza.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) consensuados recientemente por la
comunidad internacional aportan por primera vez un programa que conecta lastemáticas
del desarrollo y las ambientales. Los Objetivos tiene el carácter de universalidad y
demandan la contribución de todos los países (ricos, emergentes y pobres), lo que
constituye una oportunidad y un desafío adicional para avanzar en la implementación de
sistemas integrados de estadísticas en los países de la región.
El presente trabajo tiene el propósito de precisar el alcance, las especificidades y
prioridades del plan de implementación del sistema en ALC con el objetivo de proponer:
a) adaptaciones para ajustar el SIEAR a las realidades de la región y a la luz de la línea
de base que aporta el diagnóstico, y b) lineamientos generales de una hoja de ruta.
Cada país debe realizar el esfuerzo de evaluar en profundidad el estado actual de sus
estadísticas agrícolas, el control del grado de integración de las mismas y el desarrollo
en el mediano y largo plazo de una actividad que sea sostenible para satisfacer
progresivamente la demanda de información.
El reconocimiento de la importancia de las estadísticas agropecuarias, la necesidad de un enfoque estratégico y el compromiso oficial para el desarrollo y la implementación de un Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agropecuarias y Rurales (PESEAR) son los tres elementos centrales sobre los que las autoridades nacionales deben asumir posición y expresarse antes de iniciar cualquier actividad.
Los objetivos estratégicos relevantes en este proceso son:
a) Para el Sistema de Información demandado por los usuarios
• Adecuar la información estadística a las necesidades de los usuarios en lo relativo a cobertura, periodicidad, oportunidad, precisión y confiabilidad
v
• Subsanar los vacíos de información e integración; ampliar y mejorar la difusión
• Apoyar a los usuarios para una mejor explotación de la información disponible
• Estimular el análisis sistemático de información para la toma de decisiones
b) Para el Sistema de Producción
• Explicitar los marcos conceptuales de cada investigación, promoviendo la adopción del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 08) y el Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada (SCAEI)
• Mejorar y fortalecer la solidez metodológica de los programas estadísticos
• Desarrollar planes estadísticos estructurados y articulados, integrando las fuentes de información estadística disponibles
• Ampliar la producción de indicadores para los procesos de toma de decisiones
• Establecer adecuados controles de calidad intra e inter fuentes
• Elaborar marcos maestros de muestreo más adecuados para realizar encuestas
• Potenciar el uso de la información manejada por los registros administrativos
• Adoptar las nuevas TI para responder mejor y más eficientemente a la demanda
• Estructurar planes de capacitación para los recursos humanos disponibles, haciendo alianzas entre los organismos del SEN y las Universidades
c) Para el Modelo de Organización y Gestión
• Normativa revisada y ampliada que posibilite el cumplimiento de la Misión
• Asignar más jerarquía institucional a los integrantes del SIEAR y del SEN
• Agilizar los procesos administrativos atendiendo las especificidades del quehacer estadístico
• Coordinar a las oficinas productoras y establecer alianzas estratégicas entre productores, usuarios e instituciones encargadas del monitoreo y evaluación de las políticas
• Lograr una dotación adecuada de recursos (humanos y financieros)
• Elaborar un Plan de Acción para el SIEAR
El PESEAR por sí solo no es suficiente para alcanzar los objetivos específicos para estructurar un sistema integrado. Para ellos se debe avanzar en un Plan de Acción concreto con el detalle de programas estadísticos y sus actividades, con recursos financieros y humanos calificados para su ejecución. El Plan de Acción es la etapa final del proceso de planificación estratégica y su documentación es clave para la negociación de los recursos con el gobierno y los donantes. Es una herramienta para la gestión interna del proceso, que establece con mayor precisión lo que hay que hacer, la institución responsable, los plazos y los costos. El plan debe ser preparado teniendo en cuenta las capacidades existentes en el país, con propuestas pragmáticas y progresivas para su aplicación en un período inicial de 5 años, mediante una identificación clara de las áreas a ser mejoradas, un conjunto realista de objetivos, la asignación adecuada de prioridades y los recursos financieros asegurados de antemano. Adicionalmente, debe haber un amplio reconocimiento por parte de las autoridades nacionales y los responsables del trabajo, que dicho plan debe:
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• Impulsar un cambio profundo en la generación de información estadística en el país y salir del estancamiento y falta de inversión observada en los últimos años
• Tener claramente definido el organismo que lidere el PESEAR y a su vez coordine el SIEAR
• Promover la modernización de los sistemas de recolección y procesamiento de datos, aprovechando el desarrollo de la tecnología disponible
• Promover el uso de registros administrativos con fines estadísticos
• Realizar una interfaz oportuna y eficiente entre productores y usuarios
Uno de los desafíos trascendentes es lograr integrar datos dispersos, coordinar procedimientos y evitar la superposición de actividades no planificadas que suelen realizar instituciones oficiales.
Todo ello requiere un cambio de cultura. La información que se genera tiene mucho más valor si se integra, y se vuelve necesaria para la toma de decisiones. En oposición a trabajar en forma aislada y desconectada sin compartir los datos, la nueva filosofía debe ser la coordinación entre diferentes organismos, como la única alternativa para revalorizar lo que se hace aisladamente. Este cambio de cultura es el puente para pasar de un Sistema de Estadísticas Agropecuarias y Rurales (SEAR) a un Sistema Integrado de Estadísticas Agropecuarias y Rurales (SIEAR) y aportar resultados más apropiados para as políticas públicas, investigación y planificación.
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ACRÓNIMOS
ALC América Latine y el Caribe
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BPR Programa de Bienes Públicos Regionales
CAM Censos Agropecuarios Mundiales
CDR Comité Directivo Regional
CCP Clasificación Central de Productos de Naciones Unidas
CIIU Clasificación Internacional Industrial Uniforme de las actividades
económicas de Naciones Unidas
DMC Dispositivos Móviles de Captura
CSNU Comisión Estadística de las Naciones Unidas
EG Estrategia Global para el Mejoramiento de las Estadísticas Agropecuarias
y Rurales
ENDE Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FAORLC Oficina regional de la FAO en Santiago de Chile
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
JER Junta Ejecutiva Regional
M&E Monitoreo y Evaluación
OECS Organización de Estados del Caribe Este
PA Plan de Acción
PESEAR Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agropecuarias y Rurales
SEN Sistema Estadístico Nacional
SCN 08 Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas de 2008
SIEAR Sistema Integrado de Estadísticas agropecuarias y Rurales
TI Tecnologías de la Información
UPM Unidad de primera etapa
TASC Instrumento de Evaluación de la Capacidad Estadística (BID)
WCA World Census of Agriculture
1
Contenido
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................ IV
ACRÓNIMOS ..................................................................................................................... VII
CAPÍTULO 1. ANTECEDENTES................................................................................................ 3
CAPÍTULO 2. PRIORIDADES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO DE
ESTADÍSTICAS AGROPECUARIAS Y RURALES (SIEAR) ............................................................ 5
3.1 PRIORIDADES DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN ................................................................................ 6
3.1.1 Apoyo político ............................................................................................................ 7
3.1.2 Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agrícolas y Rurales (PESEAR) como
componente de la ENDE ...................................................................................................... 8
3.1.3 Marco legal y actividades de coordinación ................................................................ 9
3.1.4 Mínimo conjunto de estadísticas agropecuarias y rurales ...................................... 10
3.1.5 Otras prioridades ....................................................................................................... 10
3.2 PRIORIDADES DE CAPACITACIÓN ............................................................................................. 11
3.2.1 Diagnóstico ................................................................................................................ 11
3.2.2 Capacitación según el Plan de Acción Regional ....................................................... 12
3.2.3 Capacitación programada en el marco del proyecto ........................................... 1413
CAPÍTULO 3. ALCANCE DEL MARCO CONCEPTUAL DEL SIEAR .............................................. 14
2.1 MARCO MAESTRO DE MUESTREO PARA LA AGRICULTURA ............................................................ 15
2.2 RECOPILACIÓN DE DATOS BASADOS EN SISTEMA DE ENCUESTAS POR MUESTREO Y OTRAS FUENTES 2019
2.2.1 Encuestas probabilísticas ...................................................................................... 2019
2.2.2 Informantes calificados ......................................................................................... 2120
2.2.3 Registros adminsitrativos ...................................................................................... 2121
2.2.4 Registros de “agentes privados” (asociación de productores o agroindustria) .. 2322
2.3 COBERTURA ...................................................................................................................... 2423
2.4 INFLUENCIA DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS ............................................................................ 2524
2.5 ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO ESTADÍSTICO (ENDE) .......................................... 2625
CAPÍTULO 4. ESQUEMA DE COORDINACIÓN TÉCNICA E INSTITUCIONAL PARA ORGANIZAR
EL SIEAR ...................................................................................................................... 2726
4.1 INVENTARIO DE ACTIVIDADES ESTADÍSTICAS Y ENTIDADES INTEGRANTES DEL SIEAR .............. 2827
4.2 AJUSTE DEL DIAGNÓSTICO ................................................................................................... 2928
4.2.1 Sistema de Información ....................................................................................... 3029
4.2.2 Sistema de Producción ......................................................................................... 3130
4.2.3 Modelo de Organización y Gestión del Sistema ................................................. 3130
4.3 INTEGRACIÓN VERSUS INFOXICACIÓN .................................................................................. 3231
4.4 SOSTENIBILIDAD .............................................................................................................. 3332
4.5 PROGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN GENERAL PARA ALC ..................................................... 3433
2
4.6 PROGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN POR TIPO DE PAÍS ........................................................ 3433
4.6.1 Acciones preparatorias en países débiles ...................................................... 3534
4.6.2 Acciones preparatorias en países intermedios .............................................. 3634
4.6.3 Acciones preparatorias en países más avanzados ........................................ 3635
CAPÍTULO 5. INFORMACIÓN BÁSICA A INCLUIR EN EL SIEAR .......................................... 3635
5.1 FUENTES DE LA INFORMACIÓN Y COBERTURA ......................................................................... 3736
5.2 ESTADÍSTICAS DE PRODUCCIÓN ............................................................................................ 3837
5.3 ESTADÍSTICAS SOBRE INSUMOS .......................................................................................... 4140
5.4 ESTADÍSTICAS DE COMERCIO ............................................................................................... 4241
5.5 ESTADÍSTICAS SOBRE PRECIOS .............................................................................................. 4241
5.6 GASTO PÚBLICO ................................................................................................................ 4342
5.7 ESTADÍSTICAS DE TRABAJO .................................................................................................. 4342
5.8 INDICADORES SOCIALES ...................................................................................................... 4443
5.9 ESTADÍSTICAS PARA EL MEDIOAMBIENTE ............................................................................... 4544
CAPÍTULO 6 HOJA DE RUTA DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL PARA LAS ESTADÍSTICAS
AGROPECUARIAS Y RURALES (PESEAR) ........................................................................ 5150
6.1 FASE PREPARATORIA: COMPRENSIÓN, RECONOCIMIENTO Y COMPROMISO OFICIAL ..................... 5351
6.2 FASE DE LANZAMIENTO DEL PESEAR ................................................................................... 5452
6.3 FASE DE EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO EN PROFUNDIDAD ......................................................... 5453
6.4 FASE DE PLANIFICACIÓN ...................................................................................................... 5655
6.4.1 Líneas estratégicas ................................................................................................ 5756
6.4.2 Objetivos estratégicos ........................................................................................... 5756
6.4.3. Plan de acción ....................................................................................................... 6059
6.5 FASE DE APROBACIÓN DEL PESEAR Y PLAN DE ACCIÓN .......................................................... 6261
6.6 FASE DE EJECUCIÓN ............................................................................................................ 6362
6.7 MONITOREO Y EVALUACIÓN ................................................................................................ 6463
CAPÍTULO 7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................... 6564
ANEXO 1 .............................................................................................................................. 6867
INSTRUMENTO DE EVALUACIÓN DE LA CAPACIDAD ESTADÍSTICA (TASC) ......................................... 6867
ANEXO 2 .............................................................................................................................. 6968
OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE .................................................................................... 6968
ANEXO 3 .............................................................................................................................. 6968
CLASIFICACIÓN DEL USO DE LA TIERRA PARA EL WCA 2020 ........................................................... 6968
ANEXO 4. ÁRBOL DE PROBLEMAS (EJEMPLO BASADO EN ENDE DE URUGUAY AÑO 2007)............... 7069
ANEXO 5. ÁRBOL DE OBJETIVOS (EJEMPLO BASADO EN ENDE DE URUGUAY AÑO 2007)………….…..….69
3
Capítulo 1. ANTECEDENTES
La Estrategia Global para el mejoramiento de las estadísticas agropecuarias y rurales,
publicada en setiembre de 2010, tiene por objetivo proporcionar una visión conceptual
general que oriente a los sistemas estadísticos nacionales e internacionales en la
producción de datos e información básica sobre temas agrícolas y rurales para guiar la
toma de decisiones. La misma se basa en tres “pilares”:
(a) El establecimiento de un conjunto mínimo de datos clave que los países deben
suministrar regularmente;
(b) La integración de la agricultura en los sistemas estadísticos nacionales (SEN)
para posibilitar el cruzamiento de información estadística a través de los dominios
económicos, sociales y ambientales;
(c) La sostenibilidad de los sistemas de estadísticas agrícolas a través de
mecanismos de gobernanza y construcción de capacidades.
El Plan de Implementación de la Estrategia Global ha adoptado un enfoque regional que
considera los diferentes niveles de desarrollo estadístico de las regiones, con una
perspectiva de largo plazo y trata de asegurar su adopción por parte de las instituciones
regionales. Reconoce que la demanda de los usuarios requiere un marco conceptual que
relacione las dimensiones sociales, ambientales y económicas de la agricultura y que
además del tratamiento de la producción agrícola, el mismo debe incluir la silvicultura, la
pesca y el uso de las tierras y del agua.
Por su parte el Plan de Acción Regional de la Estrategia Global (EG) explicita el objetivo de
“mejorar la toma de decisiones para reducir la pobreza, aumentar la seguridad alimentaria,
la agricultura sostenible y el desarrollo rural" y busca que los países estén capacitados para
desarrollar sistemas estadísticos sostenibles con miras a la producción y difusión de
estadísticas agropecuarias y rurales precisas y oportunas, comparables en el tiempo y
entre países.
Para avanzar en estos objetivos en América Latina y el Caribe se creó el Comité Directivo
Regional (CDR) y la Junta Ejecutiva Regional (JER), encargados del seguimiento a la
implementación de la EG en la región y de evaluar su impacto. En su primera reunión
(México 2012) el mismo se integró con 12 países miembros junto con organizaciones
internacionales tales como la Oficina Regional de la FAO en Santiago de Chile (FAORLC),
el Mercado Común del Caribe (CARICOM), la Organización de Estados del Caribe Oriental
(OECS).
En este contexto, la JER con el aval de 5 de los países del CDR solicitaron el apoyo del
Programa de Bienes Públicos Regionales (BPR) del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) para desarrollar un marco conceptual y metodológico común y consensuado, como
4
un bien público regional, basado en criterios técnicos y prácticos a fin de impulsar la
producción de estadísticas agrícolas y rurales de manera sostenible, esfuerzo que fue
concretado a finales de 2014 con la aprobación del proyecto; “Desarrollo de Metodología
para la Implementación de Sistemas Estadísticos Agropecuarios en América Latina y el
Caribe”.
Las actividades contempladas en este proyecto tienen dos componentes, el primero se
refiere al desarrollo de un marco conceptual y metodológico común para un Sistema
integrado de estadísticas agropecuarias y rurales (SIEAR), y el segundo la creación de
capacidades básicas para impulsar las estadísticas agropecuarias y rurales.
Para obtener una línea de base con información de referencia sobre la capacidad
estadística de los países de la región, la primera actividad del proyecto consistió en un
diagnóstico utilizando el cuestionario estándar formulado por la Oficina Global de la
estrategia y adaptado a la región por el CDR. Este cuestionario fue enviado a los países en
el año 2013 por la JER para realizar las evaluaciones nacionales estándares. En dicho
estudio se actualizaron las respuestas de los países y se elaboró un informe de evaluación
regional que fue presentado en la segunda reunión de avance del Consejo Directivo del
Proyecto, que se llevó a cabo en Aguascalientes (México) entre el 01 y 03 de marzo de
2016.
Ese diagnóstico permitió resumir las principales fortalezas y debilidades de los sistemas
estadísticos en la región de ALC:
Principales fortalezas:
- Base normativa para los sistemas estadísticos nacionales (SEN);
- Participación de distintos organismos a nivel nacional en la generación, análisis y
difusión de las estadísticas agropecuarias y rurales;
- Existencia de cooperación internacional;
- Levantamiento de censos;
- Elaboración de estadísticas referidas a precios y consumo de los hogares;
- Elaboración de las Cuentas Nacionales;
- Existencia de datos básicos sobre cultivos y ganado;
- Publicación de resultados.
Principales debilidades:
- Falta de recursos;
- Falta de capacitación del personal;
- Ausencia de Estrategias Nacionales de Desarrollo Estadístico (ENDEs) y Planes
Estratégicos sectoriales para las estadísticas agropecuarias y Rurales (PESEAR);
- Falta de diálogo con usuarios;
- Mal funcionamiento de la coordinación interinstitucional;
- Falta de metodologías sólidas para el levantamiento de encuestas agrícolas;
- Debilidad en análisis y usos de datos;
5
- Falta de incorporación de nuevas tecnologías de captación de información;
- Insuficiente desarrollo y actualización de marcos muestrales;
- Ausencia de inventarios (repositorio) de estadísticas.
Adicionalmente, el informe hace mención a ciertas limitaciones críticas detectadas para el
desarrollo de las capacidades estadísticas, que son:
- Falta de desarrollo y actualización de marcos muestrales
- Falta de disponibilidad de fondos y dotación de personal profesional para
actividades estadísticas
- Falta de reconocimiento del valor de las estadísticas a nivel de la formulación de
políticas
- Falta de coordinación interinstitucional y apoyo a nivel político
Para cumplir con el componente del proyecto que se refiere al desarrollo de un marco
conceptual y metodológico común para un Sistema Integrado de Estadísticas
Agropecuarias y Rurales (SIEAR), se realiza el presente trabajo, cuyo propósito es precisar
el alcance, las especificidades y prioridades del plan de implementación del sistema con el
objetivo de:
(i) Proponer las adaptaciones necesarias para ajustar el SIEAR a las realidades de la región;
(ii) Analizar los resultados y productos esperados en el Plan de Implementación a la luz de la línea de base y las brechas principales resultantes del diagnóstico;
(iii) Proponer lineamientos para implementar el SIEAR y una hoja de ruta para lograr los principales resultados.
Capítulo 2. PRIORIDADES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA
INTEGRADO DE ESTADÍSTICAS AGROPECUARIAS Y RURALES (SIEAR)
En el año 2010 la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas elaboró y aprobó el
nuevo marco conceptual propuesto por la Estrategia Global para mejorar las estadísticas
agrícolas y rurales, bajo la iniciativa de la FAO. Como ya fue referido, el marco amplía el
concepto de la agricultura, incorporando la silvicultura, la pesca y la acuicultura y se basa
en tres dimensiones interrelacionadas: económica, social y ambiental.
El Plan de Acción Regional de la EG para el mejoramiento de las estadísticas
agropecuarias y rurales en ALC fue elaborado con el objetivo de: "Mejorar la toma de
decisiones con base empírica para la reducción de la pobreza, aumentar la seguridad
alimentaria, la agricultura sostenible y el desarrollo rural".
6
El referido Plan señala que: "los países seleccionados estarán capacitados para desarrollar
sistemas estadísticos sostenibles con miras a la producción y difusión de estadísticas
agropecuarias y rurales precisas y oportunas que se puedan comparar en el tiempo y entre
países".
Las metas previstas en el Plan de Acción Regional, están basados en los principales
resultados del Plan de Acción Global, son:
1. Estructura de gobernabilidad regional establecida por medio de entidades efectivas
de gobierno a nivel regional;
2. Órganos coordinadores del sistema estadístico nacional (SEN), marcos jurídicos y
planes estratégicos establecidos por los países seleccionados para permitir la
integración de la agricultura en el SEN;
3. Nuevos métodos eficientes en cuanto a costos para la recopilación, análisis y
difusión de los datos desarrollados y difundidos;
4. Aumento de la capacidad del personal nacional en estadísticas agropecuarias.
En este informe se sugerirá, tomando como base los resultados 2 y 4 y sus respectivos
productos, las prioridades para implementar el SIEAR a la luz de los resultados del
diagnóstico sobre las capacidades de la producción y difusión de estadísticas
agropecuarias1 y de las debilidades señaladas en el propio Plan de Acción Regional.
Entre las principales debilidades institucionales señaladas en el Plan de Acción aparece la
baja capacidad para analizar e interpretar la información estadística, y la fragmentación
dentro del SEN que conduce a ineficiencias en el uso de recursos, falta de coordinación y
ausencia de análisis sistemático de información necesaria para fines específicos.
Como debilidades organizacionales se menciona la ausencia de coordinación con los
principales usuarios, falta de criterios claros para priorizar la elaboración de estadísticas,
así como problemas de cobertura, pertinencia, puntualidad y coherencia, entre otros.
3.1 Prioridades de organización y gestión
Los cuatro resultados contenidos en el producto 2 del Plan de Acción Regional, referidos
a los órganos coordinadores del SEN, marcos legales y planes estratégicos son:
a) Mayor apoyo político de parte de quienes toman decisiones para las estadísticas
agropecuarias y rurales en términos de provisión de recursos humanos y financieros.
1 Ver Diagnóstico sobre las Capacidades instaladas en los países de ALC para la producción y difusión de Estadísticas
Agropecuarias y Rurales, Miguel Galmés, marzo 2016.
7
b) Desarrollo de Planes Estratégicos Sectoriales para la Agricultura y las Estadísticas Rurales (PESEAR) como un componente de la ENDE y marco nacional de implementación.
c) Mecanismos y marcos legales y de coordinación fortalecidos para las estadísticas agropecuarias y rurales.
d) Conjunto mínimo de estadísticas agropecuarias y rurales identificadas por cada país sobre la base de un conjunto de datos básicos contenidos en la Estrategia Global.
3.1.1 Apoyo político
Contar con un mayor apoyo político de parte de quienes toman decisiones sobre las
estadísticas agropecuarias y rurales es fundamental y decisivo para implementar un
sistema integrado y robusto que funcione en la práctica.
Es poco común en ALC encontrar situaciones en las que las autoridades nacionales
valoren la dimensión de los sistemas de información, como para asignar los recursos que
se necesitan para su fortalecimiento. El 70% de los países que respondieron el
cuestionario para el diagnóstico califican que la falta de fondos es una limitante
significativa para el desarrollo de las capacidades estadísticas. En particular, uno de los
problemas más críticos señalado por casi las dos terceras partes de los países (65%) es
la escasa dotación de recursos humanos (profesional o técnico) tanto en las oficinas como
en el campo.
Otra manifestación de la escasa valoración que el sistema político tiene sobre la
información estadística es la falta de interés y reconocimiento sobre las necesidades de
capacitación del personal. Si bien el diagnóstico muestra que los montos y porcentajes del
presupuesto destinado a capacitación son escasos, lo que resalta es que solo 4 de 19
países contestaron que sí a la pregunta; “existe un programa oficial o una política de
capacitación de los estadísticos agropecuarios ya sea en el país o en el extranjero”?
Según indicadores publicados por PARIS21 con datos hasta el año 2014, el 44% de los
países de ALC habían realizado el ejercicio para desarrollar una Estrategias Nacionales de
Desarrollo Estadístico (ENDE) y, además, “a esa fecha, ha habido una inclusión limitada de
las estadísticas agropecuarias en las ENDEs y en aquellos casos donde sí se incluyó la
estadística, la cobertura no ha sido suficiente”.
Por último, el 42 % de los países menciona que “falta de coordinación interinstitucional” es
una “restricción significativa o dominante”. Solo 35% de los países que respondieron
declaran tener un Consejo, Junta o Comité Nacional de Estadísticas activo, a pesar de
haber encontrado que el 100% de los países respondieron afirmativamente sobre la
existencia de una ley del SEN en su país.
8
Existe un estudio del BID2 que aporta más detalles sobre la robustez del sistema, en
especial, para evaluar la capacidad institucional del SEN. Este estudio incluye algunas
preguntas con la intención de mostrar que la existencia de una ley no garantiza el apoyo
político y que la fortaleza del SEN debe ser evaluada desde el punto de vista funcional, más
que por su respaldo legal.
Durante el período 2012-2015 el BID ha recabado información en 17 países de ALC,
cuyos resultados todavía no ha difundido. Para esta consultoría fue posible acceder a
algunos indicadores preliminares que muestran, por ejemplo, que mientras la existencia
de la ley del SEN alcanza un nivel de 67 (para un indicador que varía en una escala de 0
a 100), los casos en que el director del INE participa en reuniones de alto nivel de
gobierno se reduce a 41 y la capacidad de liderazgo de esa institución sobre el resto del
sistema es significativamente menor, con un nivel de 373. La baja capacidad de
coordinación que tiene el INE como órgano rector del sistema, en promedio, es un
síntoma que en la región predomina un bajo apoyo político al sistema estadístico.
En el marco del proyecto se está diseñando un nuevo cuestionario más amplio y completo
que el utilizado para la evaluación inicial. En el mismo se agregarán preguntas que
permitan captar el abanico de situaciones que existen en la región sobre las
características del SEN y su marco legal, su fortaleza y capacidad institucional. Para ello,
en la medida de lo posible, se considerará el modelo del TASC (Tool for Assessing
Statistical Capacity), pero adicionalmente, se requiere prestar atención a las
características de las estadísticas sectoriales, en particular las agropecuarias, y poder
comparar el desarrollo de los países con la línea base que surge del primer diagnóstico
disponible (con datos de los años 2013-2014).
3.1.2 Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agrícolas y Rurales (PESEAR) como
componente de la ENDE
Con referencia al desarrollo de los planes estratégicos (resultado b) cabe señalar que
para poner en marcha un Plan Estratégico para el sector agropecuario no es aconsejable
esperar a que los países tengan una ENDE encaminada y en proceso de ejecución. Si
bien es cierto que lo ideal es tener un marco nacional consensuado, que aporte la
referencia general, la organización y las interrelaciones en el ámbito del SEN, la realidad
muestra que este proceso es complejo y normalmente requiere mucho tiempo.
En ALC las estadísticas agrícolas son esenciales para el desarrollo económico y social, y
el diseño de un PESEAR puede comenzar a implementarse en forma anticipada o en
paralelo con la ENDE. Si este último fuera el caso, los procesos de consulta entre los
2 Instrumento de Evaluación de la Capacidad Estadística, en inglés Tool for Assessing Statistical Capacity (TASC).
3 Ver Anexo 2
9
productores y usuarios deberían llevarse a cabo de forma simultánea o secuencial, para
garantizar la coherencia y la coordinación efectiva entre ambas estrategias.
Si, por el contrario, las condiciones nacionales son más favorables para comenzar con el
diseño de un PESEAR sin la existencia de una ENDE, deben tomarse los resguardos
necesarios para que ese plan pueda convertirse en un futuro componente de la misma. Si
el hincapié en el valor de las estadísticas agrícolas se origina en una institución diferente
al INE, como podría ser el Ministerio de Agricultura, el equipo de desarrollo y diseño del
plan de trabajo que sea responsable en el proceso, dependería directamente de las
máximas autoridades de ese ministerio, pero no debería desconocer la necesaria
coordinación con las autoridades del organismo rector del SEN.
Para el desarrollo de la estrategia se requiere:
1) Una fase de lanzamiento, con un plan de trabajo aprobado por las autoridades nacionales.
2) Evaluación en profundidad del sistema de estadísticas agrícolas existente. 3) Una fluida comunicación y reuniones entre productores y usuarios para conocer la
demanda y la oferta. 4) Una etapa de planificación a cargo de técnicos especializados, que cuente con los
objetivos estratégicos prioritarios aprobados por las autoridades y un plan de acción prolijamente presupuestado.
También es necesario prever una adecuada promoción y un marco de monitoreo y
evaluación, en la etapa de su aplicación efectiva.
3.1.3 Marco legal y actividades de coordinación
Con referencia al resultado c, es indiscutible la necesidad de un marco legal actualizado,
reglamentado y que se cumpla. Con la aprobación de la Agenda de desarrollo 2030 y su
marco de monitoreo con 230 indicadores aprobados por los países, el marco legal y los
mecanismos de coordinación interinstitucional se tornan aún más importantes.
La ley es el soporte de la organización del SEN y de todas las estadísticas sectoriales, incluyendo las agropecuarias y, de hecho, el diagnóstico realizado en ALC afirma que el 100% de los países tienen ley para el SEN. Sin embargo, falta mayor información sobre el tipo de ley que tienen los países, si la misma establece mecanismo de coordinación, cuál es su antigüedad, y si efectivamente se aplica. Tan importante como la existencia de la ley es la voluntad política para que la misma se cumpla. Para ello, los INEs deben tener una posición institucional de jerarquía para negociar su propio presupuesto y regular (supervisar) a las unidades productoras que funcionan en forma descentralizada. Si esas condiciones básicas no se cumplen, la experiencia indica que frecuentemente el sistema se vuelve inoperante. El marco legal debe contener los siguientes elementos básicos:
10
• Potestades para constituir un Consejo o Comité Nacional de Estadísticas con la jerarquía suficiente para que opere en la práctica. Como referencia, debe señalarse que solo el 35% de los países que respondieron el cuestionario para el diagnóstico declaran tener un Consejo, Junta o Comité Nacional de Estadísticas activo.
• La ley también debe hacer referencia a los órganos que integran el SEN -tales como Unidades Coordinadoras Sectoriales y Oficinas Productoras- definiendo claramente sus respectivas áreas temáticas de competencia y asignando formalmente la centralización normativa al organismo rector del sistema. Al respecto cabe señalar que, el 42% de los países que aportaron información para el diagnóstico respondieron que la “falta de coordinación interinstitucional” es una “restricción significativa o dominante”.
• La ley debe asegurar la independencia técnica de las instituciones que integran el SEN, lo que es fundamental para que exista una adecuada credibilidad por parte de los usuarios y el público en general, sin dejar dudas sobre la “integridad” de la producción estadística.
3.1.4 Mínimo conjunto de estadísticas agropecuarias y rurales
El cuarto resultado del Plan de Acción Regional (literal d) sugiere brindar un “mínimo conjunto de estadísticas agropecuarias y rurales” que aporte el marco para que cada país, de acuerdo a sus características productivas, sociales y ambientales, identifique un subconjunto básico a implementar. De este modo se mantienen los lineamientos establecidos por la EG, con la posibilidad de hacer ajustes, adaptando el esquema planteado inicialmente en el año 2010 a los requerimientos de cada país y ajustado a las nuevas demandas. Tal es el caso, por ejemplo, de las estadísticas ambientales que representan un sector emergente y aún en estado de subdesarrollo, mientras su demanda crece. También debemos considerar la nueva Agenda Universal 2030 aprobada por las Naciones
Unidas en el año 2015, para ser implementada por todos los países mediante alianzas de
colaboración, que refiere a los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) que no
estaban definidos cuando la EG fue publicada. El detalle de las estadísticas básicas que se
recomiendan en este trabajo se presenta en el capítulo 5.
3.1.5 Otras prioridades
Para implementar el SIEAR es prioritario resolver ciertos aspectos básicos, entre los que
deben mencionarse los siguientes:
• Identificar las partes involucradas en el Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agropecuarias y Rurales (PESEAR) y definir claramente su participación en el sistema. Esto ayudará a ampliar y profundizar el compromiso y a diseñar una organización que tenga apoyo político y jerarquía suficiente como para normar.
• Buscar apoyos y generar consensos antes del diseño en detalle de cualquier PESEAR. Esto debe hacerse reuniendo a los usuarios (públicos y privados), la academia y todos los involucrados en producción de estadísticas agropecuarias (censos, encuestas, registros administrativos e informantes calificados). Este punto
11
tiene especial importancia, habida cuenta de que según los datos del diagnóstico solamente 4 países en 19 califican el nivel de diálogo con los usuarios como “adecuado”.
• Tomar los recaudos para evitar la fragmentación, y el uso inadecuado de datos para
políticas y toma de decisiones, que conduce a ineficiencias en el uso de recursos
nacionales (tales como duplicaciones, o la generación de más de un dato para el
mismo fenómeno). Para ello, hay que partir de un inventario de actividades
estadísticas por tipo de fuente, a efectos de tener un cimiento sólido sobre el cuál
comenzar a construir el nuevo SIEAR. Citando nuevamente los datos del
diagnóstico, menos de la mitad de los países que informaron su situación (9 en 19)
declaran tener tal inventario.
3.2 Prioridades de capacitación
3.2.1 Diagnóstico
Una de las mayores debilidades en la región apunta a la dificultad de contar con personal
adecuadamente formado a diferentes niveles de la organización del sistema estadístico.
Esto limita considerablemente la capacidad de las instituciones de asumir
responsabilidades de liderazgo, coordinación y diseño de sistemas integrados. Solamente
4 de 19 países tienen “un programa oficial o una política de capacitación de los
estadísticos agropecuarios” en el país o en el extranjero. 4
Existe una permanente migración del personal calificado a otros empleos fuera del SEN,
que ofrecen mejores remuneraciones y prestigio. La alta rotación del personal que
enfrentan los INEs es un problema de difícil solución y tiene un efecto significativo en la
calidad de las estadísticas que se producen.
Según el mismo informe de diagnóstico citado precedentemente, las dos terceras partes
de los países afirman que tienen problemas con la dotación de recursos humanos, tanto
profesional como técnico, y la escasez repercute negativamente en las oficinas centrales
como en el campo.
Otro elemento a tener en cuenta para priorizar la capacitación es que los datos básicos
sobre área, producción de cultivos y existencias de ganado generalmente no provienen de
la utilización de métodos estadísticos robustos, como encuestas por muestreo
probabilístico, sino de información suministrada por informantes calificados, que no
utilizan metodologías objetivas. Un 30% de los países consideran que la falta de
4 Ver Diagnóstico sobre las capacidades instaladas en los países de LAC para la producción y difusión de Estadísticas
Agropecuarias y Rurales, Miguel Galmés, marzo 2016.
12
metodologías sólidas para realizar las encuestas agropecuarias es una limitación
dominante y significativa para el desarrollo de las capacidades estadísticas nacionales.
Sólo 6 de los 19 países considerados para el diagnóstico, utilizan encuestas basadas en
muestreo probabilístico para la estimación de los principales parámetros referidos a
cultivos o ganadería. Las estimaciones basadas en pronósticos o informantes siguen
siendo el método adoptado por la mayoría de los países de la región.
Por su parte los datos obtenidos por el BID a partir del TASC confirman las debilidades
señaladas precedentemente. Existe un bajo nivel de valoración de los programas
nacionales de formación en el marco del SEN (22), así como de las acciones de los INEs
en cuanto a la trasmisión de lineamientos y estándares para el fortalecimiento de los
registros administrativos (31). Más bajo aún es el puntaje asignado a la existencia de
incentivos para retener el personal calificado en los INEs (10). Cabe recordar que el
puntaje varía en una escala de 0 a 100.
3.2.2 Capacitación según el Plan de Acción Regional
Estas razones son más que suficientes para justificar una priorización de todos los temas
de capacitación señalados en el Plan de Acción Regional, en búsqueda de:
a) Mejor capacidad de los países para adoptar métodos que sean eficientes en
términos de costos y fiables para producir el conjunto mínimo de estadísticas agropecuarias y rurales
b) Mejor capacidad de los países para adoptar pautas para resultados de investigación metodológica y marcos para estadísticas agropecuarias y rurales.
c) Mejor acceso de los países a directrices y material de capacitación para las estadísticas agropecuarias y rurales.
d) Mayor capacidad de los países en el uso de estadísticas agropecuarias para satisfacer las necesidades prioritarias de la formulación de políticas, la operación de mercados eficientes y fomentar inversiones sólidas.
e) Capacidades mejoradas de los SEN para producir y difundir un conjunto mínimo de estadísticas agropecuarias y rurales conforme a las normas internacionales y buenas prácticas a través de la capacitación y asistencia técnica.
f) Capacidades fortalecidas y mejoradas de instituciones nacionales y regionales de capacitación para desarrollar y ofrecer una formación pertinente, eficiente y eficaz en estadísticas agropecuarias y rurales.
g) Adaptación de pautas y materiales de capacitación al contexto regional y traducción de pautas y material de capacitación.
h) Armonización y difusión de datos, aumentando la capacidad del SEN para acceder y utilizar Tecnologías de Información y Comunicación para la producción y difusión de estadísticas agropecuarias y rurales.
i) Capacitación en los países.
FAO ha llevado a cabo muchas actividades de creación de capacidad a través de varios
canales, que abarcan desde la preparación y difusión de directrices metodológicas y
técnicas, hasta la realización de cursos de capacitación como componente de proyectos
13
en los países y talleres a nivel internacional, regional y nacional: los mismo han venido
dando respuesta a los resultados previstos en los literales c), f) e i).
Cuando se habla en el literal a) de capacitar “para adoptar métodos que sean más
eficientes y fiables” y en el e) de “capacidades mejoradas de los SEN para producir y
difundir un conjunto mínimo de estadísticas agropecuarias y rurales conforme a las
normas internacionales y buenas prácticas”, en este trabajo se sugiere –en base a la
opinión de expertos consultados - que el orden de prioridad en la capacitación debería
ser:
1. Estadísticas agrícolas a partir de censos y encuestas probabilísticas, muestreo y estimación, con ejemplos y trabajo de campo.
2. En segundo lugar, la organización de los sistemas estadísticos, los marcos conceptuales, los PESEAR y las ENDE (cursos dirigidos a un público algo distinto, pero con algunas personas en común con el anterior)
3. Cursos más específicos sobre paquetes estadísticos útiles para la validación y procesamiento de censos y encuestas, diseminación de datos y preservación de microdatos.
Los países deben asumir con responsabilidad el esfuerzo para dar continuidad a las
actividades de capacitación, generando programas permanentes que sean atractivos para
los recursos humanos del SEN. Los talleres y cursos regionales organizados por las
agencias internacionales, a los que pueden asistir uno o dos participantes por país,
deberían ser reproducidos internamente para multiplicar los resultados. Adicionalmente,
sería conveniente generar un compromiso nacional con las personas que se benefician
asistiendo a cursos fuera del país, para que una vez recibida la capacitación
permanezcan en la institución oficial que los patrocina, por un período no menor a dos
años.
Es frustrante el continuo drenaje de capital humano que enfrentan las oficinas de
estadística en ALC. Uno de los grandes desafíos a resolver es cómo programar las
actividades de capacitación, para que se concreten en una real inversión en recursos
humanos y que la misma tenga algún grado de sostenibilidad.
Otras alternativas a considerar sobre la modalidad para ampliar el alcance de los cursos y
motivar la asistencia con diferentes tipos de estímulos serían los:
a) Cursos virtuales con profesor o tutor usando salas de videoconferencia con cargas horarias no mayores a 10 horas a la semana, para que los participantes puedan asistir a los cursos y trabajar
b) Cursos de autoaprendizaje en los que las actividades están disponibles en un servidor web y son accedidas bajo demanda de los propios usuarios, con pruebas de evaluación y certificados de aprobación para acreditar los resultados.
Los certificados de aprobación de cursos deberían tener valor de créditos laborales, y ser
considerados para ascender en la carrera funcional.
14
3.2.3 Capacitación programada en el marco del proyecto
En la segunda y tercera reunión de avance del Consejo Directivo del Proyecto, que se llevó
a cabo en Aguascalientes (México) y Río de Janeiro (Brasil) en marzo y junio de 2016
respectivamente, los países participantes definieron un conjunto de actividades de
capacitación a financiar con el Programa de Bienes Públicos Regionales (BPR) del BID que
comenzará a ejecutarse en noviembre de este mismo año.
La Iniciativa de BPR del BID se basa en la premisa de que los países de ALC comparten
numerosos desafíos y oportunidades de desarrollo, que pueden ser abordados más
eficiente y efectivamente a través de la acción colectiva y la cooperación regional, así como
a través de la cooperación y aprendizaje Sur-Sur.
El desarrollo de un programa de capacitación para el mejoramiento de las estadísticas
agropecuarias y rurales, acordado por el Consejo Directivo del Proyecto, en el que puedan
participar por igual todos los países de la región, es un bien público regional superior y tiene
el potencial de generar beneficios significativos comunes y efectos indirectos muy positivos.
Uno de los primeros cursos planificados por el proyecto estará dedicado a la modalidad
integrada de censos y encuestas (AGRIS) de acuerdo al Programa Mundial para los
Censos de Agricultura 2020 (WCA 2020) de FAO. La idea de esta propuesta es producir de
manera más rentable una amplia gama de datos sobre varios aspectos de las
explotaciones agropecuarias, disminuyendo la carga de información en el levantamiento de
los censos y dejando espacio para recolectar datos temáticos a través de encuestas a
desarrollarse durante un período de referencia de 10 años.
El programa de encuestas modular que se articula con el programa del censo
agropecuario se llevaría a cabo anualmente entre dos censos y está pensado para que el
flujo de datos sea más regular, lo que es más razonable dada la limitada capacidad de
numerosos países para generar y difundir estadísticas.
Capítulo 3. ALCANCE DEL MARCO CONCEPTUAL DEL SIEAR
El esquema conceptual de la Estrategia Global para el mejoramiento de las estadísticas
agropecuarias y rurales se sustenta en algunos principios generales orientadores, y al
mismo
tiempo, tiene niveles de flexibilidad y posibles adaptaciones metodológicas y operativas de
acuerdo a condiciones locales y regionales. Es tarea de este estudio identificar y desarrollar
para los países de ALC los elementos particulares o específicos que caracterizan la región
y las condiciones de desarrollo de los sistemas estadísticos nacionales y agropecuarios en
los países objeto de análisis.
15
En muchos países en desarrollo, el sector agrícola es muy complejo y está en rápida
evolución, debido a la presencia y la interrelación de varios sistemas de cultivo. La tipología
de las explotaciones varía desde las pequeñas explotaciones familiares de subsistencia a
sistemas grandes y modernos, orientados al mercado y altamente mecanizados. En la
agricultura de subsistencia donde la siembra y cosecha se realiza en forma continua, con
mezcla de cultivos, el desafío de los operativos estadísticos para recabar datos sobre la
actividad productiva es grande, dado que el efecto recordación de los productores
familiares juega en contra, por el desfasaje en el tiempo entre las encuestas y el momento
que se realiza la cosecha, al no tener ningún tipo de contabilidad sobre lo que venden y
consumen.
2.1 Marco maestro de muestreo para la agricultura
En la EG se dice que “la integración de la agricultura en el sistema nacional de estadística
del país se iniciará con el desarrollo de un marco maestro de muestreo para la agricultura.
Este marco será la base para toda la recopilación de datos basados en encuestas por
muestreo o censos. El marco maestro de muestreo se construirá considerando los
hogares, las explotaciones agropecuarias y las parcelas como unidades estadísticas”.
Las encuestas agrícolas por muestreo tradicionalmente recaban solo datos económicos
de la explotación y suelen realizarse fragmentadas por sectores de actividad (agricultura
de secano, arroz, fruticultura, ganadería etc.). Incluso es común que en algunos países en
desarrollo se realicen encuestas ad hoc, con objetivos específicos para atender
necesidades urgentes, sin ninguna coordinación con los integrantes del sistema
estadístico. Los datos que se recaban no son fácilmente integrables, por no usar los
marcos conceptuales y de muestreo generalmente aceptados.
La Estrategia Global aspira a ampliar la información disponible del sector agrícola, con la
integración de los datos económicos, ambientales y sociales para posibilitar un análisis
más completo e intersectorial.
En el contexto de la EG, un marco maestro de muestreo es un marco o una combinación
de marcos que abarca la población de interés en su totalidad, y que permite el vínculo de la
explotación agropecuaria como unidad económica, al hogar como unidad social, y ambos a
la tierra como unidad ambiental. Los marcos maestros de muestreo están diseñados para
permitir la integración de la agricultura en el SEN mediante el establecimiento de un vínculo
más estrecho entre los resultados de diferentes unidades y procesos estadísticos.
Cuando existe una relación unívoca entre la explotación agropecuaria, el hogar y la parcela
de tierra es factible recopilar información económica, social y ambiental de una única
unidad. Si estas unidades están georreferenciadas, las tres unidades se pueden asociar
con la cobertura del suelo. El problema para la elaboración de un marco maestro de
16
muestreo se presenta porque no existe siempre una relación unívoca entre la explotación
agropecuaria y el hogar.
En los marcos de muestreo de áreas las unidades finales de muestreo, son elementos
territoriales -segmentos, puntos asociados a una porción de tierra o segmentos definidos
por una cuadrícula geométrica, según los casos-, en las que hay explotaciones, parcelas y
hogares. Los datos de estas tres unidades de estudio se asocian a nivel de área dado que
la probabilidad de selección de cada una de ellas es igual a la del segmento.
El muestreo con marcos múltiples combina un marco de áreas y otro (u otros) de lista.
Las listas de explotaciones agropecuarias -por la heterogeneidad de la estructura
productiva en ALC- generalmente cubren un abanico de unidades que van desde las
pequeñas explotaciones familiares de supervivencia hasta las grandes empresas modernas
y muy tecnificadas. En este caso es más eficaz utilizar marcos combinados (de área y de
lista) para asegurar la inclusión forzosa de las grandes explotaciones, que son las que
concentran gran parte de la producción del sector.
El punto fuerte del marco de áreas es su eficacia en lo que respecta a las pequeñas
explotaciones; el punto fuerte de las listas es para las unidades grandes y especializadas,
cuando se dispone de una medida de tamaño para los fines del diseño de la muestra. Las
unidades seleccionadas del marco de lista se excluyen de las áreas seleccionadas,
cribando los segmentos a los que pertenecen5.
Los datos de las explotaciones que integran el marco de lista deben estar lo más
actualizados posible -a partir de los censos agropecuarios, explotaciones agrícolas
detectadas durante el último censo de población, registros administrativos (de impuestos,
seguridad social, autoridades locales), listas de las asociaciones de agricultores, registros
catastrales- dependiendo de la situación, capacidad y circunstancias de cada país.
Algunos países consideran que no será sencillo adoptar en el corto plazo las
recomendaciones de la EG en lo que refiere a la construcción de los marcos maestros de
muestreo. Para alcanzar esa meta, deberán invertir un esfuerzo considerable, dado que
existe una amplia brecha entre la situación actual y la que se propone.
De acuerdo al diagnóstico realizado con datos de 2013-2014, solo 8 países realizaban
encuestas agrícolas por muestreo probabilístico y no hay información sobre cuántos usan
marcos de áreas. Sin embargo, en la región se conocen avances recientes de Guatemala,
El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Ecuador y Colombia, que ya están usando marcos de
área.
5 También existe una metodología para que no sea necesario excluirlas, pero ello produce un sesgo que es calculable.
17
La elección de los marcos de muestreo debe tener en cuenta la estructura de la
agricultura y además el vínculo entre las explotaciones agropecuarias y los hogares
agrícolas y no agrícolas.
Las explotaciones y los hogares son unidades diferentes. De acuerdo con el Programa
Mundial del Censo Agropecuario 2020 las explotaciones agropecuarias se dividen según
su naturaleza jurídica en dos tipos:
• las pertenecientes al sector de los hogares y
• las del sector ajeno a los hogares.
Las primeras son conducidas por uno o varios hogares. Los hogares que conducen las
explotaciones agropecuarias se llaman “hogares agropecuarios” y pueden tener sus
ingresos exclusivamente de la explotación, o de actividades de la explotación y ajenas a
la misma. El segundo tipo de explotaciones son empresas (unidad institucional dedicada a
la producción de acuerdo al SCN08), generalmente constituidas en sociedad, que
emplean mano de obra remunerada proveniente de hogares y/o contratan servicios de
otras empresas. También están los “hogares rurales” que se definen como tales por su
ubicación geográfica y son de interés para la EG, cualquiera sea su fuente de ingreso (de
actividades agrícolas o no).
El marco tradicional de muestreo utilizado para las encuestas de hogares son los Censos
de Población y Viviendas. La Estrategia Global respalda la coordinación de los censos de
población y los agropecuarios para identificar los hogares asociados a las explotaciones,
pero en la práctica no existen antecedentes de este tipo de trabajos en la región.
Cuando se parte de un marco de explotaciones y se quiere llegar a la población de los
hogares, existen cuatro posibles situaciones6
a) Relación uno a uno: un hogar coincide con una explotación
b) Relación uno a muchos: una explotación puede estar asociada con dos o más
hogares (sociedad de hecho o de derecho)
c) Relación muchos a uno: dos o más explotaciones pertenecen a un solo hogar
d) Muchos a Muchos: diferentes combinaciones entre explotaciones y hogares.
Tomando en cuenta esta situación, existen nuevos enfoques complejos que están siendo
estudiados por FAO, que requieren del denominado “muestreo indirecto”. Esta técnica
tiene el objetivo de integrar una amplia gama de temas sobre la base de la
correspondencia entre los hogares y las explotaciones, los que pueden ser observados en
varios escenarios dentro de una sola encuesta.
6 FAO, Master Sampling Frames for Agricultural Statistics (Cap 5) http://gsars.org/wp-content/uploads/2016/06/MSF-ES-SPREADS-WEB-Final-090616.pdf
18
El muestreo indirecto7 está en una etapa experimental, con pruebas piloto en algunos
países, motivo por el cuál en este trabajo no estaríamos aconsejando su uso en la región
por el momento.
Sin perjuicio de lo anterior, prácticamente hay consenso en que trabajar con marcos
múltiples8, vinculando los marcos de áreas con los de lista es la mejor opción para mejorar
la calidad de las estadísticas agrícolas.
Para lograr este objetivo y cruzar datos económicos de la explotación con aspectos
sociales relacionados al sector, como la vivienda, la educación, las condiciones de vida (el
bienestar, la pobreza y la desigualdad), el empleo y los ingresos, podría plantearse hacer
encuestas de propósitos múltiples -mientras no se desarrollen marcos maestros que
abarquen también a los hogares rurales-, incorporando módulos a las encuestas
económicas. Estos módulos podrían ser rotativos incluyendo preguntas sobre las
personas y tratando de indagar por él o los hogares asociados a la explotación, así como
la existencia de otras fuentes de ingreso ajenas a la misma. Un ejemplo de este tipo de
encuestas existe en El Salvador.
Inicialmente este desafío se puede encarar con el sistema de encuestas agropecuarias,
sin descontinuar las tradicionales encuestas de hogares, que de acuerdo a las
recomendaciones de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) y la Comisión
Estadística de las Naciones Unidas (CSNU) son la fuente de información universal para el
estudio del empleo y el ingreso de las personas, sus condiciones de vida, consumo y
pobreza. Estas encuestas son realizadas para áreas urbanas y rurales y permiten hacer
estudios sobre la evolución de estas variables en el tiempo y también de corte transversal
(diferencia urbano-rural, desigualdad, etc.)
Teniendo en cuenta que el diseño de las encuestas de hogares, generalmente, es en dos
etapas (área de enumeración y hogar) una forma de coordinación utilizando un marco de
áreas podría ser:
• que el área de enumeración o unidad de primera etapa (UPM) en el área rural de las encuestas de hogares, coincida con los segmentos seleccionados para la encuesta agropecuaria.
• coordinar el operativo de campo, siempre que la frecuencia de ambas encuestas lo permita, para reducir el costo de ir a los hogares rurales.
En las etapas iniciales del desarrollo del SIEAR y hasta tanto no estén desarrollados los
marcos maestros de muestreo esta consultoría sugiere que los países trabajen en
paralelo con encuestas a explotaciones para estimar las variables relacionadas a la
7http://gsars.org/wp-content/uploads/2016/06/MSF-ES-SPREADS-WEB-Final-090616.pdf 8http://gsars.org/wp-content/uploads/2016/06/MSF-ES-SPREADS-WEB-Final-090616.pdf
19
actividad económica y ambiental y con encuestas de hogares propiamente dichas, para la
información social, con dos recomendaciones adicionales
• Incluir módulos para el hogar en las encuestas a explotaciones
• Negociar con los que realizan las encuestas de hogares propiamente dichas, el aumento de los tamaños de muestra en el estrato rural, a fin de obtener estimaciones de los indicadores sociales (condiciones de vida, vivienda, pobreza) con un grado de precisión aceptable para esas áreas.
• Identificar si los hogares manejan una explotación agropecuaria.
20
2.2 Recopilación de datos basados en sistema de encuestas por muestreo y otras
fuentes
La EG hace referencia a que “toda la recopilación de datos se basará en unidades de muestreo seleccionadas del marco maestro de muestreo y se integrarán en el marco de las encuestas”. La información es el producto de un sistema estadístico que combina varias fuentes relacionadas entre sí, que deben compartir una base conceptual y metodológica común o por lo menos contar con mecanismos que pueden fomentar la complementariedad.
2.2.1 Encuestas probabilísticas
Si bien gran parte de la información económica, social y ambiental del sector agropecuario
se basa en encuestas probabilísticas, la diversidad de situaciones y requerimientos que
habitualmente deben contemplarse determinan que no siempre esta herramienta sea la
más apropiada para estimar las diferentes variables que demandan los usuarios del
sistema.
Las encuestas probabilísticas son idóneas para estimar:
- Agregados macroeconómicos, tales como valor y volumen de la producción
agropecuaria tanto vegetal como animal (por cultivo y especie), áreas sembradas y
cosechadas e insumos asociados. A partir de esas estimaciones se calcula el valor
agregado para las Cuentas Económicas y se realizan evaluaciones de la
productividad de los factores.
- Indicadores medioambientales, uso de los recursos naturales (suelo, agua y aire)
por parte de los distintos sectores productivos
- Indicadores sobre hogares y personas (demográficos, vivienda, educación, salud,
ingresos, gastos, empleo) a través de las encuestas de hogares
Estas encuestas permiten estimar los errores de muestreo asociados a las estimaciones
puntuales en términos de precisión y seguridad del dato estimado. Sin embargo, es
conveniente no perder de vista que muchas veces los errores ajenos al muestreo, debidos
a información erróneamente recogida, al uso de marcos desactualizados o la falta de
respuesta, pueden ser mayores a los errores de muestreo y no es posible estimarlos a
partir de la muestra.
Existen tres situaciones para las que no es aconsejable usar encuestas probabilísticas: a)
para estimaciones en áreas pequeñas (distritos, municipios, villas, localidades) por los altos
tamaños de muestra requeridos y b) cuando se necesitan datos con una periodicidad tal
que es muy difícil poder recabarlos con dicho instrumento (pérdidas de cosechas por un
fenómeno climático o áreas afectadas por una plaga) y d) los eventos raros y/o
geográficamente dispersos, para los que sería más adecuado recolectar los datos
focalizando las áreas de interés a través del uso de planos catastrales.
21
Por ello es que los países deben combinar los métodos de recolección de datos:
encuestas probabilísticas, opinión experta, imágenes satelitales y los métodos de
estimación y análisis a través del uso de modelos.
Para trabajar exitosamente con encuestas probabilísticas y producir estimaciones
confiables, ineludiblemente se debe disponer de marcos de muestreo actualizados, ya
sean marcos de áreas o de lista y en el caso de utilizar marcos múltiples es necesario
disponer de reglas inequívocas de enlace de registros. La desactualización de los marcos
es un grave problema cuando se trata de diseñar encuestas probabilísticas. Los marcos
de lista son más proclives a desactualizaciones que los marcos de área. Por ello la
elaboración de un marco maestro de muestreo que se mantenga actualizado es una
práctica ampliamente recomendada en la Estrategia Global.
2.2.2 Informantes calificados
Existe un grupo relevante de datos que los países obtienen a partir de informantes
calificados, que en muchos casos complementan las estimaciones de las encuestas
probabilísticas y en otros las sustituyen.
Las principales ventajas de usar informantes calificados son:
- Obtener una mayor apertura geográfica que la que se logra en la práctica con las
encuestas por muestreo
- Obtener datos con mayor frecuencia, por su bajo costo
La obtención de datos por encuestas probabilísticas para unidades geográficas menores
(departamentos, municipios, etc.) requeriría tamaños de muestras muy grandes para tener
representatividad en cada uno de esos niveles, lo que normalmente resulta inabordable por
sus costos.
Los datos aportados por informantes calificados, que se basan en la evaluación subjetiva
sobre el terreno de los agentes conocedores de sus respectivas zonas de acción
constituyen actualmente información valiosa en algunos países, aunque no se puede
perder de vista su limitación en lo que respecta al desconocimiento de su calidad, por la
ausencia de errores de estimación y la posibilidad de obtener datos con sesgo.
Para generalizar su uso, sería necesario definir protocolos de trabajo uniformes por zona y
producto. En cada caso, hay que analizar las redes de informantes disponibles y, sobre
todo, sistematizar y documentar procedimientos a efectos de asegurar la comparabilidad.
.
Naturalmente, este tipo de información no respeta las mismas unidades estadísticas del
marco maestro de muestreo. Sin embargo, normalmente es posible integrarla al SIEAR,
22
asociada a mayores niveles de agregación, (que generalmente corresponde a límites
político-administrativos).
2.2.3 Registros administrativos
Algo similar ocurre con el procesamiento de registros administrativos, que no
necesariamente utilizan la misma unidad de observación que las encuestas y son muy
útiles con fines estadísticos.
Para que los registros administrativos tengan potencial estadístico y en especial, puedan
ser utilizados como marcos de muestreo y fuente de información estadística, deben tener
ciertas características, como:
1) Identificación precisa y datos de contacto del titular de la unidad de registro
2) Características de la unidad de registro, como naturaleza jurídica, dirección
3) Fecha de la actualización más reciente.
4) Indicador de la clase/clases de actividad, por ejemplo, ganadería como principal,
agricultura como secundaria, horticultura como otra.
5) Indicador de tamaño para el/las clases de actividad, que puede ser superficie de la
explotación, número de cabezas de ganado, superficie de chacra u otro. Si no hay
dimensiones físicas de tamaño, pueden servir dimensiones de otra naturaleza, como
facturación (ventas) o personas ocupadas trabajando en la explotación.
6) Un identificador numérico único, preferiblemente vinculado con otros registros.
Es muy heterogénea la situación en ALC respecto a la disponibilidad de estos registros.
Existen ejemplos diversos, que pasan de sistemas sofisticados como el de la trazabilidad
completa para el ganado vacuno en Uruguay, hasta otras situaciones en que la
información no es confiable por la baja calidad y cobertura de los registros.
Entre los registros administrativos que suelen ser muy útiles para el SEN y el SIEAR se
puede mencionar los de la Seguridad Social y de las Oficinas Tributarias. Los mismos
pueden utilizarse, por ejemplo, para actualizar los marcos de lista de las explotaciones
agropecuarias que desarrollan la actividad en condiciones formales y cumplen con sus
obligaciones fiscales.
Una buena gestión de los registros existentes puede resultar en un importante salto de
calidad de los sistemas estadísticos. Para ello, se requieren convenios de intercambio de
información, en base a acuerdos de respeto del secreto tributario y estadístico y, en lo
posible, procurando que el sector de actividad de las empresas esté correctamente
asignado, a través del uso del Clasificador Internacional Industrial Uniforme (CIIU).
El aprovechamiento estadístico de los registros administrativos se ha considerado, desde
hace varios años, un instrumento útil y eficiente para reducir los costos en la generación
de información y disminuir la carga para los informantes, tratando de evitar preguntar dos
23
veces por el mismo dato (registro y encuestas), pero existen limitaciones en ALC que
traban el adecuado aprovechamiento de los mismos:
• Falta de sistematicidad y control de calidad, que no permite su validación en forma previa al procesamiento.
• Falta de conocimiento de todos los registros administrativos y contables existentes vinculados al agro negocio, para potenciar su uso. En el marco del SIEAR se debe hacer el esfuerzo por conocer y contar con un inventario de los registros disponibles.
• Falta de intervención previa en la definición de las variables, las clasificaciones utilizadas, la modalidad e instrumento de captación de la información, la cobertura, así como del soporte legal, tecnológico y logístico de los registros
• Falta de capacitación a los responsables de los registros, para que los mismos puedan utilizarse con fines estadísticos. En el marco del SEN se debería ofrecer capacitación, para que los registros mantengan una coherencia razonable con los estándares preexistentes, como el marco conceptual del SCN08 y la clasificación central de productos (CCP) o la CIIU.
• Escasez de acuerdos entre las instituciones oficiales y los INEs para aprovechar los registros administrativos y generar información estadística, con amplias posibilidades de desagregación geográfica. Estas limitaciones, en algunas oportunidades se basan en restricciones legales para el suministro de los microdatos, basadas en normas que prevén el secreto tributario, estadístico u otro. Este tipo de restricciones puede ser salvada enmascarando la identidad del dato individual o con excepciones al marco legal vigente.
Cada país debería explorar los tipos de registros existentes y tratar de usarlos en el
diseño del SIEAR, ya sea para no duplicar esfuerzos solicitando datos que ya existen,
para completar y comparar información proveniente de otras fuentes, o para utilizar los
mismos como marcos de muestreo.
2.2.4 Registros de “agentes privados” (asociación de productores o agroindustria)
Es muy amplia la posibilidad de generar información a partir de otras fuentes y eso exige
un detenido análisis exploratorio y diálogo con el sector privado, para investigar el alcance
temático de los posibles registros, su cobertura y unidad de análisis.
Los datos pueden estar a nivel de productor, de cooperativas de productores, de sistemas
de contrato con la agroindustria, entre otros. Según sea el caso, siempre será posible
encontrar el nivel al que puede ser asociado el dato en el marco del SIEAR.
Puede ocurrir que el dato oficial tenga diferencias con la información que manejan los
agentes privados. Si los indicadores oficiales están respaldados por una metodología
sólida y documentada, debe primar el dato oficial. Si este no es el caso y existen dudas
sobre la cobertura, definición de variables u otras posibles incoherencias, es preferible no
publicar (mantener la información como de uso restringido) hasta que se puedan
encontrar las causas de las diferencias.
24
Para citar ejemplos, la Asociación de cultivadores de arroz en Uruguay y la Federación
Nacional de arroceros de Colombia tienen datos de área, producción y rendimiento de la
zafra de ese cultivo, que son muy similares a las estimaciones de las encuestas oficiales.
Esos datos son usados por los productores como por los agentes encargados del diseño
de políticas sectoriales. Es común que estas agrupaciones manejen también información
sobre costos de producción y precios al productor, que las instituciones oficiales no
recaban sistemáticamente. Para el aprovechamiento de estas fuentes de datos se
requiere hacer convenios entre la oficina de estadística y los agentes privados,
estableciendo los recaudos necesarios para que eventualmente esa información pase a
ser de carácter oficial.
La agroindustria suele ser otra fuente de información complementaria, especialmente para
los productos que tienen casi exclusivamente ese destino (leche, carne bovina, etc.). Para
este tipo de producción, muchas veces las industrias receptoras de productos
agropecuarios están obligadas a cumplir con requisitos sanitarios u otros controles, que
exigen registros obligatorios de los volúmenes adquiridos para el posterior proceso
manufacturero. Este tipo de información suele obtenerse con una alta frecuencia (por
ejemplo, mensual), y esa característica de los datos aporta una utilidad adicional a los
mismos.
2.3 Cobertura
La EG sugiere que “la cobertura de las estadísticas agropecuarias debe ser lo más
exhaustiva y completa posible, y se debe evitar cualquier omisión de las unidades en
función de su tamaño”. ”La omisión de los pequeños productores y de pequeñas parcelas
en los hogares también priva a los responsables de la toma de decisiones de la información
sobre la estrategia de subsistencia local o del monto que los hogares de menores ingresos
reciben por la venta de productos de huerta y de las pequeñas parcelas. Asimismo, debido
a que muchas explotaciones pequeñas son a menudo responsabilidad de las mujeres, la
omisión de esta información pasa por alto una importante fuente de datos desagregados
por género”.
Como es conocido, los censos agropecuarios generalmente ponen un límite inferior para la
enumeración del universo de las explotaciones, que en algunos casos se refiere a
superficie (1 hectárea o menos) u otras dimensiones. Por ese motivo es muy difícil en ALC
llegar a tener información de las muy pequeñas explotaciones a partir de los censos
agropecuarios y las encuestas basadas en marcos de lista. Los productores pequeños
tampoco son captados por los registros administrativos ni los informantes calificados,
porque su actividad por lo general pertenece al sector informal de la economía no
registrada y los informantes calificados no los consideran, por su baja incidencia en la
actividad productiva.
En términos prácticos no se puede desconocer la necesidad de imponer un umbral inferior
que deja fuera del universo de estudio de los censos y encuestas agropecuarias a las
25
explotaciones familiares pequeñas, como lo hace la EG y el Programa Mundial de FAO
para la ronda de censos de 2020 (CAM 2020 o WCA 2020). Cuando se va a investigar la
“ruralidad” como un todo, el diseño de los operativos debe apuntar más a los censos de
población y a las encuestas de hogares.
En ese sentido el WCA 2020 propone que se utilicen los censos de población para
incorporar preguntas sobre huerta y animales en los hogares rurales, porque la mayor
demanda de información agroambiental requiere que tanto la explotación agropecuaria
como los hogares estén vinculados con el suelo. Una forma menos costosa y anticipada de
tener alguna información sobre calidad de vida, vivienda, ingreso y producción de los
“hogares agrícolas” es incluir módulos agropecuarios, sobre cultivos y animales en las
encuestas de hogares y aumentar los tamaños de muestra en las áreas rurales o semi
rurales, para que las estimaciones puedan realizarse con un grado de precisión aceptable.
En el mediano y largo plazo, en la medida que los países progresen en el uso de marcos de
área, se podrá contar con ese tipo de datos por el lado de las encuestas agropecuarias de
propósitos múltiples.
2.4 Influencia de las nuevas tecnologías
El aumento del uso de nueva tecnología en las operaciones estadísticas tiene gran
impacto en la eficacia y eficiencia del trabajo, así como en la oportunidad, al disminuir el
tiempo transcurrido entre la recolección y el análisis de los datos.
Cuando se habla de nuevas tecnologías se hace referencia a entrevistas personales
asistidas por computador, métodos de recolección de datos basados en Internet, geo
referenciación, percepción remota, así como el acceso a microdatos anónimos de
encuestas y censos.
La EG introduce recomendaciones sobre las nuevas tecnologías de telepercepción, para
obtener imágenes satelitales de la masa terrestre del país que ofrecen clasificaciones
generales de la cubierta de uso del suelo, tales como tierras de cultivo, pastizales y otros.
Una vez completado el mapa de la cubierta de uso del suelo se sugiere geo referenciar (o
digitalizar) los distritos o segmentos utilizados por los censos de población y
agropecuarios y las zonas administrativas, tales como municipios, condados, distritos,
convirtiendo estos límites en capas de datos superpuestas a la correspondiente cobertura
de uso del suelo.
La EG también respalda la coordinación de los censos de población y agropecuarios para
identificar los hogares asociados a las explotaciones y crear un registro de hogares y
explotaciones agropecuarias con sus tierras y ubicación vinculadas a una enumeración o
a zonas administrativas geo referenciadas.
26
Son objetivos muy ambiciosos para incorporar generalizadamente en los planes de acción
en ALC, porque de acuerdo a la información disponible, solo 5 de los 19 países que
contestaron para el diagnóstico, respondieron afirmativamente a la pregunta ¿El país tiene
una unidad establecida para procesar los datos captados a través de percepción remota
para el monitoreo y pronóstico de la producción de cultivos?”.
Sin embargo, pensando en el mediano y largo plazo, la tecnología de la información (TI),
los Sistemas de Información Geográfica (SIG) y los GPS ya están siendo incorporados en
las actividades estadísticas de la región y comienzan a crear nuevas oportunidades para
mejorar la calidad de la información, reducir la falta de cobertura, el error de respuesta y
bajar costos en personal.
Los “Dispositivos Móviles de Captura (DMC) de datos -que incluyen los teléfonos
inteligentes y las tabletas- utilizadas por los encuestadores para realizar la entrevista,
manejan un cuestionario electrónico en un equipo móvil para grabar las respuestas y
validar parcialmente las mismas. Estos dispositivos mejoran la gestión de la recolección
de datos y la tarea de supervisión. Para los censos y encuestas los DMC pueden
utilizarse con sistemas GPS incorporados o externos y ello permite identificar las
coordenadas geográficas de las explotaciones, las parcelas y, en algunos casos, medir
las áreas.
Los avances en la tecnología de la información también crean nuevas oportunidades para
la mejora de los registros administrativos. Los mismos pueden alimentarse con datos a
través de formularios disponibles vía web, muchas veces asociados a planos catastrales
digitales, como parte de un SIG que contiene otras capas de información relevantes para
un SIEAR. Como ejemplo, se puede citar el caso de las Declaraciones Juradas que deben
hacer los productores ganaderos en Uruguay vía web, sobre su stock animal (bovino,
ovino, porcino y equinos) al 30 de junio de cada año. Esta información se difunde en
Internet y su acceso tiene cierto grado de protección según el tipo de usuario. Los propios
productores, al ingresar con su número de padrón catastral pueden verificar los datos de
su explotación, y para otros usuarios, se suministra información en forma más agregada.9
2.5 Estrategia Nacional de Desarrollo Estadístico (ENDE)
La EG “propone que cada país establezca un consejo nacional de estadística para
coordinar la integración de la agricultura dentro de la estrategia nacional de desarrollo
estadístico (ENDE), dejando que los países decidan las funciones que desempeñarán
cada una de las organizaciones.
9 Ver https://www.snig.gub.uy/principal/snig-sistema-nacional-de-informacion-ganadera-indicadores?es
27
La EG reconoce que el primer paso para mejorar las estadísticas agrícolas y rurales es la
inclusión de la agricultura en el SEN y su integración en la ENDE. Si bien es deseable
enmarcar el SIEAR en los procesos permanentes vinculados a las directrices de la ENDE,
esto no siempre es posible.
En nuestra región menos de la mitad de los países tienen o tuvieron una ENDE en
funcionamiento y si la recomendación fuera esperar a tener finalizados los procesos más
abarcadores de gestión global, presupuesto y financiación para el SEN, se perdería la
oportunidad de comenzar a hacer algo concreto y en paralelo para el SIEAR.
Es posible implementar un Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agropecuarias
y Rurales (PESEAR) en forma anticipada o en paralelo a la ENDE, en la medida que se
respete el uso de un marco conceptual común y que se conozca el resto de las
actividades estadísticas existentes en el país. Los pasos para implementar el plan
estratégico dependerán de la capacidad estadística de cada país.
En los países en desarrollo, el sector agropecuario tiene una incidencia importante en el
PIB, por lo que las autoridades nacionales y en especial los Ministerios o Secretarías
relacionadas al sector son más sensibles y muestran mayor interés por la información
estadística que en el resto de los casos. No hay que desaprovechar ninguna oportunidad
para avanzar en el SIEAR, especialmente cuando los gobiernos reconocen la importancia
de la agricultura y su papel clave para el crecimiento económico global y reducción de la
pobreza.
Capítulo 4. ESQUEMA DE COORDINACIÓN TÉCNICA E INSTITUCIONAL PARA
ORGANIZAR EL SIEAR
En los últimos años, se han venido realizando mayores esfuerzos de integración de las
actividades estadísticas, tratando que los países reconozcan, que la integración en materia
estadística requiere que la recolección de datos no se lleve a cabo de forma aislada, sino
como un componente del Sistema Estadístico Nacional (SEN).
El Programa Mundial del Censo Agropecuario 2020, hace referencia a las principales
ventajas de un sistema integrado de estadísticas:
Es posible planificar y desarrollar un programa estadístico amplio, sin duplicar las
actividades o difundir estadísticas contradictorias, garantizando al mismo tiempo un uso eficaz y equilibrado de los recursos estadísticos disponibles;
Los conceptos, definiciones y clasificaciones utilizados en las diferentes actividades estadísticas deben ser compatibles, lo cual facilita la interpretación y el análisis de datos de fuentes diferentes;
28
Cualquier recolección estadística (como el mismo censo agropecuario) puede estar limitada a un conjunto coherente y gestionable de ítems, sabiendo que otros datos relacionados se pueden obtener de otras fuentes de forma comparable.
A pesar de las diferentes realidades, capacidades y niveles de desarrollo de los países de
ALC y respetando sus políticas y prioridades nacionales, la agricultura desempeña un rol
importante en la mayor parte de la región y como tal, constituye un sector clave para el
logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, especialmente en cuanto a las metas de
pobreza, hambre, seguridad alimentaria y sustentabilidad ambiental.
La reconocida importancia del sector agropecuario exige que su planificación, gestión y
control se basen en información estadística confiable, completa, actualizada y consistente.
Algunos países carecen de esta capacidad, para producir y reportar el mínimo de datos
agropecuarios necesarios para monitorear las tendencias nacionales, situación que se
propone revertir con este proyecto, en la parte que corresponde al desarrollo de un marco
conceptual y metodológico común y consensuado, con el fin de impulsar la producción de
estadísticas agrícolas y rurales de manera sostenible.
4.1 Inventario de actividades estadísticas y entidades integrantes del SIEAR
El Sistema Estadístico Agropecuario y Rural (SEAR) en cada país seguramente esté
integrado por un INE, que posiblemente lo coordina, y otras oficinas estadísticas del Poder
Ejecutivo, por ejemplo, dependencias de los Ministerios o Secretarías de Agricultura y de
Planificación. Además de los organismos oficiales que formalmente establece el marco
legal (cuando el mismo hace referencia a ello), existen universidades, ONG´s y agentes
privados que también realizan actividades estadísticas que suman desde el punto de vista
de la producción y el análisis, al sistema de información nacional.
Para iniciar la coordinación e integración que permita pasar de un SEAR a un SIEAR,
es necesario:
• Identificar con claridad las instituciones responsables que generan los datos primarios
• Detallar el tipo de datos que produce cada institución, su fuente de información, criterios operativos y metadatos que respaldan la recolección y procesamiento
• Elaborar un inventario de las actividades estadísticas e indicadores existentes • Promover reuniones entre los responsables de las principales oficinas productoras
de estadísticas • Poner en evidencia posibles superposiciones y duplicación existentes • Promover reuniones entre productores y usuarios calificados de la información para
clarificar la demanda insatisfecha por un lado y la oferta de información existente (ya sea oficial o no), incluyendo todo tipo de fuentes: censos, encuestas, registros administrativos, informantes calificados o agentes privados.
• Redefinir las funciones del organismo rector del SEAR en el caso que exista y en su defecto, designar como tal a la institución de mayor jerarquía y más próxima a la autoridad política.
29
Estas actividades tienen el propósito de sistematizar por un lado los principales problemas
y por otro, identificar los objetivos prioritarios que orienten la organización del SIEAR, con
énfasis en la coordinación inter institucional.
4.2 Ajuste del diagnóstico
El Plan de Acción Regional para ALC de FAO propone que después de la evaluación
estándar del país, el apoyo inicial de asistencia técnica se centrará en su evaluación en
profundidad y la capacitación necesaria para el desarrollo de un Plan Estratégico Sectorial
para las Estadísticas Agropecuarias y Rurales (PESEAR), así como su posterior puesta en
práctica.
En cuanto a la implementación de las estrategias nacionales y sectoriales, la situación es
desigual. En algunos países nunca han elaborado una ENDE, otros han ejercitado su
construcción, pero no la han podido llevar a la práctica, y unos pocos cuentan con una
Estrategia Nacional actualizada y operativa. Respecto al sector agrícola, sólo unos pocos
países tienen una Estrategia Sectorial, y en el Plan de Acción se menciona que la oficina
regional de FAO apoyará a los países seleccionados en el desarrollo del PESEAR para que
el mismo, se constituya en una parte de la ENDE. Este enfoque ayudará a corregir
situaciones donde: (i) la creación de capacidades estadísticas a menudo se ha centrado en
los INEs, dejando de lado a los otros productores de datos sectoriales, (ii) fortalecer los
vínculos formales entre los INEs y las oficinas que generan estadísticas sectoriales y (iii)
valorar las actividades estadísticas de un sector con respecto a otros.
Para explorar en profundidad el sistema de estadísticas agropecuarias de un país, es
necesario contar con la opinión de los principales involucrados y una de las formas más
eficientes de hacerlo es reunir a los productores y usuarios para precisar el diagnóstico e
identificar los lineamientos estratégicos del proceso de cambio a implementar.
El diagnóstico previo sobre la capacidad estadística, elaborado en el marco de este
proyecto aporta una aproximación inicial para los 19 países analizados. Para actualizar el
diagnóstico, es necesario agregar elementos que surjan de los talleres de productores y
usuarios y del resultado del inventario de actividades estadísticas que deben realizar los
países al dar los primeros pasos hacia la implementación del SIEAR. También pueden
considerarse otros informes o aportes disponibles, realizados internamente por los países
o por organismos internacionales10.
10 Datos obtenidos del Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC) del FMI o por el BID a partir del
Instrumento de Evaluación de la Capacidad Estadística (TASC), Informes de consultores de FAO, u otros
30
El diagnóstico debe centrar la atención en tres grandes ejes que constituyen el Sistema
Estadístico Agropecuario y Rural (SEAR):
a) Sistema de Información demandado por los usuarios b) Sistema de Producción y los Productos Estadísticos c) Modelo de Organización y Gestión, referido a los mecanismos de articulación y
coordinación entre productores y usuarios
4.2.1 Sistema de Información
Con respecto al Sistema de Información, los principales problemas suelen ser:
• Los usuarios manifiestan carencias en las estadísticas e indicadores disponibles y muchas veces desconocen lo producido, y por eso no lo usan.
• La forma precisa en que las estadísticas pueden apoyar el proceso de toma de decisiones es, en general, poco conocida.
• Los usuarios, en muchos casos, no conocen los marcos conceptuales y las metodologías de captación de la información estadística.
• No hay mecanismos administrativos de coordinación permanentes, formales y efectivos, de los usuarios entre sí.
• La demanda de información está desarticulada y no logra canalizar propuestas estructuradas de fácil adopción.
• Ausencia de un sistema nacional de monitoreo y evaluación de políticas públicas
31
prioritarias, con excepciones concretas que tienen sus propias fuentes para la evaluación de impacto.
4.2.2 Sistema de Producción
En lo referente al Sistema de Producción los problemas más destacados suelen ser:
• No se piensa en los programas estadísticos de forma estructurada y con mentalidad de sistema. Las actividades tienden a estar compartimentadas y existen duplicaciones en determinadas áreas.
• Existen problemas de comparabilidad de las estadísticas y en muchos casos de alcance, cobertura, oportunidad, periodicidad, precisión y pertinencia.
• No hay esquemas adecuados de consistencia entre fuentes y a través del tiempo. En algunos casos, la situación se agrava por carencias en los controles internos de calidad de las investigaciones.
• Existen debilidades metodológicas que dificultan el análisis de series de tiempo.
• No se puede hacer un uso eficiente de los registros administrativos, en virtud de restricciones legales, falta de reglamentación o problemas de calidad.
• Escasa infraestructura y compatibilidad en la TI que limita el intercambio, la comunicación, las consultas externas y la integración de distintas fuentes. Es reducido el uso de nuevas herramientas para la recolección de datos y difusión en áreas que requieren GIS y recepción de datos por satélite.
• Los recursos humanos disponibles son escasos en cantidad y calificación, no hay recambio generacional y muchos funcionarios calificados emigran hacia otros puestos mejor remunerados.
El efecto principal de los problemas anteriores hace que el sistema de información
disponible no cumpla con los requerimientos en materia de formulación, implementación y
evaluación de políticas públicas. Además, por no orientarse totalmente a la demanda y por
las duplicidades derivadas de la fragmentación del sistema de producción, éste no logra
una adecuada relación costo beneficio.
4.2.3 Modelo de Organización y Gestión del Sistema
En lo que tiene que ver con la Organización y Gestión del Sistema los problemas
mayormente encontrados en la región son:
• El marco legal es incompleto y desactualizado, careciendo de la reglamentación necesaria para su cumplimiento.
• El INE o la oficina rectora del SEAR no puede ejercer su rol normativo y coordinador porque su estructura organizacional no contempla esa función y carece de los recursos humanos y materiales necesarios para ello.
• La ubicación institucional del órgano rector no lo habilita a tener una participación directa en la discusión de su presupuesto ni el uso oportuno, eficaz y eficiente de los recursos asignados.
• La relación entre las unidades productoras y el órgano rector es, en la práctica, inexistente.
• La actual forma de descentralización de la producción estadística, sin una adecuada
32
coordinación y regulación, no ha favorecido al quehacer estadístico.
• La excesiva reglamentación del sector público impone restricciones que condicionan la agilidad requerida en las actividades de producción estadística.
Lo anterior genera como efecto un bajo nivel de eficacia y eficiencia del sistema de
producción estadística, bajo nivel de productividad del personal, producción con vacíos,
carencias, difusión dispersa y fragmentada de la información disponible. Asimismo, existe
un muy bajo retorno de la inversión en la producción de estadística por las ineficiencias del
sistema.
4.3 Integración versus Infoxicación
Tanto para el sector público como privado, las decisiones y la planificación son más
certeras y adecuadas si se toman con una sólida base de información. Esta es la premisa
básica sobre la que debemos trabajar. Pero, cuál es la situación más común en los países
de ALC? Cuando hay muchos datos disponibles, a veces demasiados, no sabemos cuáles
son los más confiables, cuáles están basados en una metodología sólida y creíble.
Es tan importante cubrir los vacíos de información, para el caso de países que tienen muy pocos datos, como evitar la sobrecarga informativa (infoxicación), que es la situación en la que existe mucha información dispersa y contradictoria que hace difícil identificar cuál es la más relevante para la toma de decisiones.
Hay que lograr integrar datos dispersos, coordinar procedimientos y evitar la superposición
de actividades no planificadas con los integrantes del SEAR.
Los usuarios para informarse, analizar datos o desarrollar aplicaciones de investigación
para el sector agropecuario demandan y necesitan:
• Facilidad de acceso a la información “relevante” • Integrar los datos que hoy está desperdigados y desconectados • Disponer de una difusión clara, oportuna y que les permita accionar • Acceder a datos que se puedan combinar y complementar • Poder superponer capas de información en un SIG
• Acceder a bases de datos interoperables
33
• Realizar estudios a una escala geográfica adecuada
• Obtener documentación sobre metadatos
• Que los organismos trabajen con marcos conceptuales preestablecidos
Todo esto requiere un cambio de cultura. La información que se genera tiene mucho más
valor si se integra, y se vuelve necesaria para la toma de decisiones. En oposición a
trabajar en forma aislada y desconectada sin compartir los datos, la nueva filosofía debe
ser la coordinación entre diferentes organismos, como la única alternativa para revalorizar
lo que se hace aisladamente. Este cambio de cultura es el puente para pasar del SEAR al
SIEAR y aportar resultados más apropiados para las políticas públicas, investigación y
planificación.
En las primeras etapas de elaboración del SIEAR, los principales objetivos deben ser
• integración de las estadísticas existentes y
• determinación de los vacíos de información prioritarios a subsanar.
4.4 Sostenibilidad
Es esencial que las actividades que se desarrollen para gestionar el PESEAR continúen
siendo sostenibles cuando el apoyo de los cooperantes externos concluya. Para ello es
muy importante trasmitir a los países: el sentido de propiedad y participación de las partes
interesadas, la integración de las estadísticas agropecuarias y el desarrollo de la capacidad
estadística.
Al implementar la EG, los países de ALC deben velar para que las organizaciones
regionales e internacionales, así como los países participantes, se apropien de la estrategia
y participen plenamente en su implementación. En la medida de lo posible, se deberían
utilizar estructuras y procesos existentes, en lugar de crear otros paralelos. Las estructuras
nacionales establecidas a través del plan de implementación deben mantenerse para
garantizar el mejoramiento de las estadísticas agropecuarias y rurales.
Se debe alentar a los países a incorporar las estadísticas como un sector transversal a ser
priorizado y orientado hacia el desarrollo. Esto implicará la aplicación de metodologías
específicas, con estrategias, planificación, indicadores de desempeño y un presupuesto
separado. Los formuladores de políticas en el sector agropecuario, deben promover entre
quienes toman decisiones de alto nivel, la adopción de una línea presupuestaria separada
para las estadísticas, en los presupuestos de los Ministerios de Agricultura.
Con el fin de evaluar de mejor manera la sostenibilidad del programa, se deben identificar
los riesgos que podrían poner en peligro los resultados del Plan de Acción y también las
medidas de mitigación para minimizar el impacto de dichos riesgos.
34
4.5 Programa de implementación general para ALC
Para cumplir con los propósitos señalados en cada uno de los ejes estratégicos, se debe
formular un Plan de Acción (PA) para un período de 3 a 5 años, que parta de la situación
vigente e incorpore actividades nuevas, ampliaciones y revisiones metodológicas para los
programas en curso, así como proyectos de inversión estadística. En el PESEAR se debe
trabajar haciendo un balance entre las demandas insatisfechas de los usuarios y las
posibilidades reales de los productores, incluyendo los proyectos prioritarios para alcanzar
los propósitos y fines planteados.
La asistencia técnica directa a los países, talleres, cursos y foros electrónicos de discusión
regionales pueden ser algunas de las herramientas para fortalecer el proceso de
implementación del SIEAR. Muy probablemente algunos países requieran apoyo específico
para el diseño de su PESEAR y para el fortalecimiento de los mecanismos de coordinación
entre las diversas agencias productoras de estadísticas agropecuarias, así como para
determinar el conjunto mínimo de ítems de datos básicos y adoptar las nuevas tecnologías
de la información.
Sin perjuicio de ello, el programa de capacitación definido por el Comité Regional del
Proyecto constituirá un aporte significativo, al brindar mayores conocimientos sobre los
temas más importantes que deben abordar los países, aportando criterios y lineamientos
que marcarán el rumbo a seguir. Los cursos y talleres despliegan una oportunidad para
transferir conocimiento dentro de los INEs y/o organismos relacionados. Su éxito
dependerá de que los participantes sean las personas indicadas, es decir, técnicos con
capacidad de incidir en el proceso de toma de decisiones para la implementación del
PESEAR de cada país.
4.6 Programa de implementación por tipo de país
Es indiscutible que la modalidad a seguir en los países de la región no puede ser la misma.
Es muy diferente un país que tenga un proceso de coordinación interinstitucional avanzado
y con experiencia de trabajado en una ENDE, que otro con debilidades institucionales
marcadas y bajo nivel de desarrollo del SEN en su concepción de sistema integrado. A los
efectos de proponer líneas de acción diferenciales, en las etapas preparatorias al desarrollo
de un plan estratégico, dividiremos a los países de la región en tres grandes grupos, a
saber:
A) Países débiles: son los que tienen poca o nula coordinación interinstitucional y no
cuentan con programas estadísticos estructurados con mentalidad de sistema. Sus
actividades estadísticas suelen estar compartimentadas como consecuencia de una ley del
SEN que: a) no se cumple, b) es muy antigua o c) no contiene criterios de coordinación y/o
supervisión.
35
B) Países intermedios: son los que no han atravesado por la experiencia de una
ENDE, pero sí tienen una ley del SEN adecuada y potencialmente apta para dinamizar o
poner en práctica un sistema de coordinación que logre integrar programas estadísticos y
adoptar metodologías compatibles para la producción de estadísticas de calidad.
C) Países más avanzados: son los que han atravesado la experiencia de una
ENDE, con experiencia de diálogo entre productores y usuarios y una ley del SEN que
contempla la regulación básica necesaria para que el mismo funcione.
Los principios que deben guiar el diseño y la implementación del PESEAR en todos los
países son los que se presentan en el capítulo 6 de este informe. Sin embargo, como la
situación de partida no es igual para los tres grupos de países, señalaremos algunos
criterios orientadores que dificultan en unos casos más que en otros las “tareas
preparatorias”, que es la primera de las 7 fases de la hoja de ruta del PESEAR11. Para
nivelar la situación de arranque, los países más débiles tendrán que ampliar la lista de
actividades a desarrollar al inicio del proceso, incorporando líneas de trabajo adicionales,
como se señala a continuación. El resto de las fases, su cronología y actividades es
aplicable por igual a las tres categorías de países.
4.6.1 Acciones preparatorias en países débiles
Se sugiere comenzar revisando la ley del SEN existente y aportar asistencia técnica para
elaborar un nuevo proyecto de ley que contemple la situación institucional del país y defina
criterios para su organización, analizando antecedentes de otros países de la región.
En paralelo a este trabajo habría que evaluar en profundidad las características del
personal técnico que trabaja en la elaboración de las estadísticas oficiales y realizar
acuerdos con las autoridades gubernamentales para conformar un grupo de trabajo que
pueda
a) Capacitarse y asumir el liderazgo de un proceso de planificación estratégico
b) Evaluar con la asistencia de un consultor externo la calidad de las estadísticas que
el país suministra a FAO, CEPAL y otros organismos regionales o internacionales
de interés, así como la calidad de las Cuentas Nacionales y las estadísticas de
producción agropecuaria (cobertura, oportunidad, periodicidad)
c) Realizar con la asistencia de un consultor externo, un inventario inicial de las
estadísticas básicas del país, y las del sector agropecuario en particular,
identificando en cada caso las fuentes de información asociadas
d) Abordar, con la asistencia del mismo consultor externo, un ejercicio exploratorio
sobre la demanda de información insatisfecha a través de encuestas de opinión a
usuarios calificados y reuniones de diálogo entre productores y usuarios
11 Ver diagrama página 50.
36
4.6.2 Acciones preparatorias en países intermedios
Suponiendo que en este grupo de países no es necesario introducir cambios en la ley del
SEN, se sugiere profundizar el diagnóstico sobre su funcionamiento desde el punto de vista
operativo explorando si:
a) La ley vigente se cumple y existe en la práctica una institución (comité/consejo) que
cumpla el rol normativo y coordinador del sistema
b) La ubicación institucional del órgano rector es adecuada para cumplir esa función
c) Existen problemas de calidad (alcance, cobertura, oportunidad, periodicidad,
precisión y pertinencia) y comparabilidad de las estadísticas
d) Existen registros administrativos confiables para su uso con fines estadísticos
e) Organizan instancias de coordinación y diálogo entre productores y usuarios
4.6.3 Acciones preparatorias en países más avanzados
En este grupo de países lo más importante es fortalecer el componente del SIEAR en la
ENDE. Para ello lo que se requiere es el reconocimiento de la necesidad de un enfoque
estratégico y el compromiso oficial para el desarrollo y la implementación del PESEAR, tal
como se refiere en el numeral 6.1.
Capítulo 5. INFORMACIÓN BÁSICA A INCLUIR EN EL SIEAR
Los datos necesarios para cubrir los requerimientos de la demanda exceden las
posibilidades de los países de ALC, por lo menos hasta que la capacidad de sus sistemas
estadísticos tenga una mejora sustancial. Por ese motivo es importante plantear en el
marco de este trabajo -partiendo de lo que propone la EG- una cuidadosa selección del
conjunto mínimo de datos que los países debieran disponer.
Adicionalmente a lo planteado por la EG, se han identificado necesidades emergentes
relacionadas con el medio ambiente y los nuevos indicadores de monitoreo de la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible, que no estaban definidos cuando la EG fue publicada.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que fueron consensuados por la comunidad
internacional en el año 2015, abarcan 17 objetivos y 169 metas que abordan los grandes
temas que condicionarán el desarrollo sostenible hasta el año 2030, referidos a
aspectos sociales (pobreza, hambre, salud, educación, género y
agua), económicos (energía, crecimiento, infraestructuras, desigualdad), ambientales
(ciudades, consumo, cambio climático, océanos, medio ambiente) o políticos (paz y justicia
y alianzas).
37
Sin duda los ODS constituyen un avance respecto a los Objetivos del Milenio que
sustituyen, al conectar las cuestiones de desarrollo con las ambientales, que era una de las
asignaturas pendientes en la agenda anterior.
En la propuesta que se presenta en este trabajo se toma como base de partida los
indicadores básicos propuestos por la EG ajustados para la región y se complementa con
los definidos por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas12 para la Agenda 2030,
en los que FAO13 es la agencia custodia. Estos últimos se detallan con su respectivo código
ODS.
En la referida propuesta (página 46-49), para cada indicador se incluye la fuente y la
frecuencia sugerida.
5.1 Fuentes de la información y cobertura
En el cuadro donde se detalla la información básica mínima requerida, cada variable se
asocia con la frecuencia aconsejada y las posibles fuentes a utilizar, que son:
– EPA Encuestas Probabilísticas Agropecuarias
– EPH Encuestas Probabilísticas a Hogares
– IC Informantes Calificados
– RA Registros Administrativos
– CGA Censo General Agropecuario
– CPV Censo de Población y Vivienda
En lo que hace a cobertura, las explotaciones muy pequeñas cuya contribución a la
producción agropecuaria total es baja y también, los hogares que desarrollan alguna
actividad del sector en zonas urbanas en general quedan fuera de la enumeración de los
censos y las encuestas agropecuarias, a pesar de las recomendaciones vigentes de FAO
que proponen excluir lo menos posible de estos relevamientos (numeral 3.3 de este
informe).
Debe reconocerse que, en un sistema integrado de estadísticas agropecuarias, cualquier
concepto excluido del censo afecta no solo a sus resultados, sino también a las encuestas
que se llevan a cabo basándose en él. Así, una encuesta sobre la producción
agropecuaria que use el marco del censo agropecuario no abarcará las unidades que
quedan fuera de su cobertura, por lo que las estimaciones sobre la producción
agropecuaria se verán afectadas en consecuencia, situación que debe especificarse al
12 Report of the Inter-Agency and Expert Group on Sustainable Development Goal Indicators (Statistical
Commission, ONU, Mar/2016)
13 FAO custodian Agency
38
difundir los resultados del censo.
Para numerosos países en desarrollo, la agricultura en pequeña escala contribuye de
manera significativa al suministro de alimentos para los hogares y suele ser una fuente
importante de ingresos complementarios. Esta producción agropecuaria por cuenta propia
de los hogares, como huertas familiares o la cría de aves de corral no debe ser excluida
del sistema estadístico.
Tal como se indica en los principios y recomendaciones para los censos de población y
vivienda del Programa de 2020 (Naciones Unidas, 2015b), los países pueden incluir ítems
adicionales relacionados con la agricultura en el censo de población y vivienda, y
especialmente se recomienda:
- Determinar si el hogar se dedica de alguna forma a la producción agropecuaria por
cuenta propia
- Medir el tamaño de la explotación, como el área de la tierra (o el número de
parcelas) utilizada para la producción agrícola y el número de ganado
Los datos recolectados del censo de población y vivienda se utilizan básicamente para
crear un marco que permita mejorar el diseño de los futuros censos agropecuarios y la
muestra para las encuestas agrícolas (por ejemplo, brindando información sobre la
distribución geográfica de los hogares que se dedican a la agricultura por cuenta propia, lo
cual puede ayudar al organizar la carga de trabajo de los encuestadores).
5.2 Estadísticas de producción
El punto de partida para determinar el alcance de las estadísticas de producción
agropecuaria es el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 08) que establece normas
internacionales sobre conceptos, definiciones y clasificaciones de las actividades
económicas. El marco conceptual también apunta a la necesidad de un sistema de cuentas
ambientales para dar seguimiento a los efectos de la agricultura en el medio ambiente. El
Sistema Integrado de Contabilidad Económica Ambiental (SCAEI) -que es una cuenta
satélite del SCN- es la base para las estadísticas del medio ambiente.
De acuerdo a las recomendaciones del Programa Mundial del Censo Agropecuario 2020
(CAM 2020) de FAO, el alcance de los censos agropecuarios comprende los grupos 011 a
015 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Actividades Económicas
(CIIU4):
• Grupo 011 Cultivo de plantas no perennes (cereales, hortalizas, tabaco, caña de azúcar)
• Grupo 012 Cultivo de plantas perennes (uva, cítricos, frutas tropicales)
• Grupo 013 Propagación de plantas (plantas para siembra, bulbos, plantas ornamentales)
• Grupo 014 Ganadería (bovinos, ovinos, equinos, aves de corral, cerdos)
• Grupo 015 Explotación mixta (mixta de cultivos y animales)
39
Por su parte, el alcance de las estadísticas agropecuarias basadas en el marco conceptual
de la EG es más amplio e incluye adicionalmente la silvicultura, pesca y uso de la tierra y
del agua. Para llegar a la versión ampliada de la EG, deben agregarse los siguientes
grupos de la CIIU4:
• Grupo 021 Forestación
• Grupo 022 Extracción de madera
• Grupo 023 Recolección de productos forestales diferentes a la madera Forestación
• Grupo 031 Pesca (marítima, de agua dulce)
• Grupo 032 Acuicultura (cultivo o cría de peces, moluscos, crustáceos, plantas)
En el Programa Mundial del Censo Agropecuario 2020 se ha actualizado la Clasificación
Indicativa de Cultivos (CIC) y la Clasificación del Ganado para que sean coherentes con la
Clasificación Central de Productos (CCP) de Naciones Unidas, versión 2.1. También se
ha actualizado la Clasificación de la Maquinaria y Equipo basándose en la Edición de
2012 del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA).
Las estadísticas básicas sobre la producción por tipo de cultivo, especie de ganado,
pesca y acuicultura y extracción de madera de los bosques, son muy importantes. Como
las características de la producción son bien distintas en los países, la importancia relativa
de cada cultivo y especie de ganado es muy diferente en los lugares donde se produce.
Por ese motivo, en esta consultoría no se identificarán los tipos de cultivos ni las especies
que deben estimarse, sino que los países serán los que realicen la selección de los
mismos en base a su peso en la producción del sector.
Por ejemplo, solamente 10 cultivos y 4 especies de ganado contribuyen, con más del 95
por ciento, a la producción mundial de cereales, carne y fibra. Un ítem será considerado
básico para un país, cuando sus valores son requeridos para las Cuentas Nacionales, los
balances mundiales de alimentos y la construcción de indicadores necesarios para el
seguimiento de las políticas de desarrollo. En el caso de los datos básicos referentes a los
cultivos, los mismos deben dar cuenta de una alta proporción del uso de la tierra.
El censo agropecuario, al constituir la columna vertebral del sistema, ofrece información
para definir los componentes estructurales de las Cuentas Nacionales y las cuentas
económicas de la agricultura. También datos sobre infraestructura e inversiones agrícolas,
que proporcionan los parámetros para estimar la cuenta de formación bruta de capital y
los del empleo agrícola, que contribuyen a medir el valor agregado de la agricultura en el
producto interno bruto (PIB) total. Los datos sobre el uso de la tierra junto con los del
ganado, así como el área con diferentes cultivos y la acuicultura permiten realizar ajustes
en los datos disponibles sobre la producción y, además, desarrollar la matriz de insumo-
producto y compilar los equilibrios entre oferta y utilización.
40
En lo que refiere a la producción vegetal, la diversidad de cultivos, de ciclos productivos
y de variables a investigar, hace muy difícil su sistematización para ser captada por los
registros. Las encuestas probabilísticas a explotaciones agropecuarias son generalmente
la herramienta más idónea para estimar a nivel nacional y con frecuencia anual el área
sembrada y cosechada, volumen de producción, rendimiento, área con riego y canales de
comercialización según destino por tipo de cultivo. Lo mismo pasa para las estimaciones
de intención de siembra y pronósticos de cosecha, información de mucho interés y de
creciente demanda para los cultivos más relevantes, en muchos países.
Por el contrario, cuando se trata de información de coyuntura –por ejemplo, adversidades
climáticas o eventos fitosanitarios importantes-, en general no se justifica el uso de las
encuestas probabilísticas. En situaciones de este tipo suelen obtenerse resultados
satisfactorios a través de informantes calificados. Lo mismo ocurre cuando se solicitan
datos con mayor apertura geográfica y frecuencia.
En el caso de la producción animal (especialmente bovina, ovina, porcina y equina), los
registros administrativos pueden ser una fuente idónea y de menor costo que las
encuestas probabilísticas para obtener datos de existencias animales por especie. En
ciertas condiciones –tal el caso de Uruguay-, es posible implementar una declaración
jurada obligatoria anual, utilizando un formulario especialmente diseñado a esos efectos,
para que los productores declaren la identificación de la explotación (que puede estar geo
referenciada) y las existencias de animales por especie y categoría.
Cuando esto no es posible, las encuestas probabilísticas pasan a ser la opción
aconsejable. Si se dispone de directorios actualizados de los productores ganaderos más
grandes, podría aplicarse un sistema mixto basado en los registros de los productores de
mayor escala y encuestas probabilísticas para los pequeños (incluyendo la “ganadería de
traspatio”, de importancia relevante en muchos países de ALC).
Para estimar la producción asociada a las especies consideradas precedentemente, hay
cuatro productos relevantes: carne, leche, lana y cueros. Para estos productos, la
agroindustria suele ser la fuente de información más relevante y precisa. Tanto los
frigoríficos (mataderos) y las plantas de la industria láctea tienen registros contables y con
fines sanitarios muy completos, que sirven –junto con la variación de existencias en
campo - para estimar los volúmenes de producción que utilizan las Cuentas Nacionales y
otros agentes del sector.
Es claro que los datos de la agroindustria no incluyen la producción que no transita por los
canales comerciales formales. Para las estimaciones de esta fracción “informal” no es
posible establecer mecanismos de carácter general, y la solución dependerá de la
situación en cada país. En teoría, el uso de encuestas probabilísticas podría resolver
todos los casos, pero en la práctica puede resultar inaplicable o muy costoso.
En lo que refiere a la avicultura, las estimaciones de existencias constituyen un caso
41
particular, puesto que pueden experimentar grandes variaciones a lo largo del año, tanto a
nivel global como a nivel de productores individuales. En general, el dato relevante es la
cantidad de aves que se envían a faena a lo largo de todo el año y la superficie de las
instalaciones (galpones) que se destinan a la actividad avícola. Como la producción
avícola normalmente está organizada en un mix de grandes empresas y un sinnúmero de
productores pequeños (muchos trabajan a facón), los registros de la agroindustria
constituyen la mejor fuente de información, precisa y de bajo costo, y abarca lo que se
refiere a existencias, extracción anual de aves y producción de carne aviar y huevos. Por
este medio no se contabiliza lo que se produce en las pequeñas explotaciones familiares
o lo que se comercializa por fuera de los canales formales de la economía, para cuya
estimación, se requiere implementar encuestas probabilísticas.
5.3 Estadísticas sobre insumos
Los insumos básicos para la producción agropecuaria incluyen los productos agroquímicos,
las semillas, la ración, el agua, la energía, y las existencias de capital. La información sobre
la utilización de insumos, la retribución de la mano de obra y la amortización de los bienes
de capital es básica para estimar los costos de producción y el excedente de explotación.
Estos datos son relevantes para monitorear y evaluar los ingresos disponibles que los
productores pueden retirar para sus hogares, y en forma indirecta evaluar las condiciones
de vida, pobreza y el hambre, cuando esos ingresos no son suficientes para solventar el
costo de una canasta mínima de supervivencia. Los datos requeridos incluyen:
- Cantidades de fertilizantes y pesticidas utilizados por cultivo
- Semillas, ración
- Agua y energía consumida
- Existencia de capitales, tales como maquinaria destinada a cultivar o cosechar.
Esta información, además de su utilidad desde el punto de vista económico, es valiosa
para poner de relieve su contribución a las prácticas sostenibles. Estos ítems ayudarán a
medir la adopción de mejores prácticas agropecuarias y los cambios estructurales (o la
transición hacia ellos) que incrementan y mejoran el suministro de bienes y servicios en la
agricultura de manera sostenible.
Las estimaciones macroeconómicas de la cantidad de fertilizantes utilizados en la
actividad agrícola deberían generarse a través de los registros de importación o de las
ventas del comercio mayorista, que generalmente está muy concentrado en pocas
empresas.
Cuando la información se requiere por tipo de cultivo, las encuestas probabilísticas a las
explotaciones son la fuente más adecuada para obtener estos datos. Lo mismo pasa con
la energía y agua consumida, y la existencia de maquinaria en los predios. En
circunstancias normales, esta información no tiene mucha variación anualmente, por
consiguiente, la misma podría ser recabada cada 2 o 3 años a través de módulos
42
agregados a las encuestas anuales de producción. Sin perjuicio de ello, teniendo en cuenta
que generalmente los productores medianos y pequeños no llevan contabilidad ni
registros suficientes sobre el costo y volumen de estos insumos en el correr de un año, no
pueden informar con certeza esos datos. Por esta razón, se suele recurrir a estudio de
casos en lugar de las encuestas estándares, para que los productores entrevistados
tengan registros que aporten este tipo de información en forma confiable.
5.4 Estadísticas de comercio
Las transacciones comerciales con el exterior de cultivos, ganadería, silvicultura y pesca
básica se incluyen dentro del conjunto mínimo de datos solicitados por la EG. Las
exportaciones e importaciones de esos productos forman parte de la cuenta de bienes y
servicios con el exterior y son datos de fácil acceso en todos los países, porque es
información ya procesada para la construcción de las Cuentas Nacionales y la estimación
del PIB. El detalle de las exportaciones e importaciones en cantidad y valor para los
productos requeridos -seleccionados a través de la Clasificación Uniforme para el Comercio
Internacional (CUCI) o su correspondencia con la CCP- está disponible en los registros
aduaneros de cada país.
5.5 Estadísticas sobre precios
La producción valorada precio productor aporta una estimación del valor bruto de
producción de los bienes bajo estudio. El precio productor es el monto que se cobra al
comprador por una unidad de bien, excluyendo el IVA u otro impuesto deducible. Este
precio no incluye los gastos de transporte facturados por separado por el productor y se
conoce más comúnmente como “precio de venta”, porque es el dato con el que se estiman
los ingresos por venta de la explotación agropecuaria.
En general, a los productores agropecuarios les resulta difícil reportar correctamente el
precio de venta de sus productos, dada la diversidad de precios que un productor puede
recibir por distintos lotes a lo largo del ciclo productivo. Estas variaciones son originadas
por diferencias en la calidad del producto, canal de venta, y factores asociados a la
estacionalidad.
Los productores que no llevan buenos registros –que constituyen una amplia mayoría en
ALC- difícilmente puedan proporcionar en las encuestas un precio promedio ponderado de
los productos vendidos. La experiencia muestra que la solución habitual es generar esa
información a través de los productores que sí llevan registros.
Esta solución es frecuentemente cuestionada por no respetar la aleatoriedad- lo cual es
cierto-, y por atribuírsele un sesgo, asumiendo que los productores que llevan registros son
“mejores productores” que los que no lo hacen. Sin perjuicio de ello, en general se acepta
43
que la mejor solución es obtener este tipo de información de los registros de los
productores que los llevan, pues la mejor calidad del dato que se obtiene compensa con
creces los problemas antedichos.
Precio mayorista es el valor que fija el comercio por mayor para la reventa de los
productos agropecuarios y surge de agregarle al precio productor, los gastos de transporte,
el costo de los desperdicios y el margen de intermediación. Estos precios suelen tener una
diferencia muy importante con el precio que recibe el productor, especialmente en el caso
de los productos agrícolas que se consumen sin mediar un proceso de manufactura previa.
Es un dato valioso al momento de analizar la cadena de valor de cada tipo de producto.
Precio de consumo es el monto al que los hogares adquieren una unidad de bien o
servicio. Estos precios son los que se recaban para el cálculo del Índice de Precios al
Consumidor y están disponibles en la órbita del SEN.
5.6 Gasto público
El gasto público en subsidios, sanidad animal, desarrollo en áreas rurales e infraestructura,
es un tipo de información a nivel nacional de interés para la formulación de políticas,
especialmente para la planificación de programas específicos de desarrollo. Los gastos en
subsidios al sector, por ejemplo, están registrados en los Balance de Ejecución
Presupuestaria del Gobierno Central y se obtienen fácilmente de los registros contables de
los Ministerios de Hacienda de los países.
Algo similar ocurre con los gastos que hace el gobierno en sanidad animal, servicios de
extensión y también con las inversiones públicas en infraestructura rural. Los registros
administrativos del sector público pueden contemplar la distribución político-administrativa
de los países para ofrecer información a nivel provincial, comunal o departamental, según
sea el caso.
5.7 Estadísticas de trabajo
Las estadísticas de trabajo en la explotación agropecuaria deben respetar las
recomendaciones de la Resolución sobre las estadísticas del trabajo, la ocupación y la
subutilización de la fuerza de trabajo adoptada por la 19ª Conferencia Internacional de
Estadísticas del Trabajo (OIT, 2013). La misma establece un marco conceptual para las
mismas y utiliza períodos cortos de referencia (como una semana o un mes) para las
definiciones operativas de los conceptos de formas de trabajo. Sin perjuicio de ello, en el
censo agropecuario, se utiliza un período de observación más largo, por ejemplo, un año,
debido al carácter estacional de las actividades agrícolas.
La Resolución define el concepto básico de trabajo como “todas las actividades realizadas
por las personas de cualquier sexo y edad con el fin de producir bienes o prestar servicios
44
para el consumo de terceros o para uso final propio”. El trabajo se define
independientemente de la legalidad de la actividad y de su carácter formal o informal,
dentro del límite de la frontera de la producción definido en el SCN 2008.
El censo agropecuario y las encuestas a las explotaciones constituyen una fuente
importante de datos para cuantificar la mano de obra en el sector agropecuario por
categoría de la ocupación (empleado, cuenta propia, patrón, familiar no remunerado),
para estimar su costo e indicadores asociados con la productividad. Cuando se quiere
estudiar la situación laboral de las personas, las encuestas de hogares sobre fuerza de
trabajo e ingreso constituyen la herramienta más idónea para obtener información
periódica y comparable a través del tiempo sobre la condición de actividad, empleo,
tiempo trabajado, clase de actividad de la ocupación principal y secundaria. Estos datos
se recaban para cada miembro del hogar, los que, cruzados con las características
demográficas y sociales obtenidas en la misma encuesta, aportan una información muy
rica para el análisis.
Existen dos tipos de trabajo en la explotación agropecuaria: a) el trabajo suministrado por
los miembros del hogar y b) el trabajo de empleados externos. La EG sugiere incluir
dentro del conjunto de datos básicos, desde el punto de vista de la explotación:
Número de trabajadores contratados por productores agropecuarios.
Empleo de los miembros del hogar en la explotación agropecuaria.
Las encuestas probabilísticas agropecuarias son la fuente más adecuada para estimar el
número de trabajadores (empleados o jornaleros) contratados en explotaciones
agropecuarias y el trabajo desempeñado por los miembros del hogar.
La EG también propone solicitar datos sobre:
Situación laboral de las personas de 14 años o más (empleado, desempleado,
inactivo)
Número de trabajos (uno o más)
Situación en el empleo (empleado, cuenta propia, patrón, familiar no remunerado)
Sector económico en el empleo (CIIU) en la actividad principal y secundaria
Tipo de Ocupación (CIUO) en la actividad principal y secundaria.
que se obtienen cuando las encuestas probabilísticas usan - como unidad estadística de
muestreo y de análisis- el hogar, y además el tamaño de la muestra es lo suficientemente
grande como para tener estimaciones con un grado de precisión aceptable, tanto para el
área urbana como rural.
5.8 Indicadores sociales
Para las estadísticas sociales, no existe una norma equivalente al SCN aceptada
internacionalmente, por lo que en principio se sugiere medir las variables económico-
sociales consideradas tradicionalmente en el SCN y las recomendadas por la Comisión
45
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre ingreso, equidad social,
pobreza e indigencia.
También se han incluido los nuevos indicadores que han surgido recientemente en el
marco de los ODS, que puedan aportar información sobre los derechos humanos de todas
las personas, alcanzar la igualdad entre géneros así como erradicar la pobreza y el hambre
en todas sus formas y dimensiones, y velar para que todos los seres humanos puedan
realizar su potencial con dignidad e igualdad en un medio ambiente saludable.
Para obtener la mayoría de estos indicadores –hasta que los países no cuenten con
marcos de hogares integrados a los marcos múltiples para el sector agrícola- es necesario
seguir utilizando como fuente de información, las tradicionales encuestas de hogares sobre
fuerza de trabajo e ingreso y las encuestas de Gastos e Ingresos de los hogares (que se
realizan cada 5 o 10 años en los países de ALC) para estimar la canasta básica alimentaria
y la línea de pobreza, para las áreas urbanas y rurales.
5.9 Estadísticas para el medioambiente
Las políticas y los programas que tratan de mitigar los impactos ambientales o capitalizar el
potencial de las actividades agropecuaria y de pesca, como fuente de servicios
ambientales, requieren una amplia información. En respuesta a la creciente demanda de
datos agroambientales básicos sobre emisiones de gases de efecto invernadero y de
amoníaco, así como de la compilación de balances de nitrógeno, el WCA 2020 introduce un
nuevo tema con miras a mejorar los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero,
lo cual permitirá una planificación más eficaz de las respuestas frente al cambio climático.
A nivel mundial, la producción pecuaria contribuye directamente en más del 40 por ciento
de las emisiones de gases de efecto invernadero a través de la fermentación entérica, y
representa más de las dos terceras partes de las emisiones de amoníaco procedentes de la
agricultura, teniendo en cuenta la fermentación entérica, el almacenamiento y las
aplicaciones del estiércol. Por lo tanto, es necesario un desglose más detallado del stock de
ganado en las explotaciones a fin de mejorar los inventarios y medir de manera más eficaz
el efecto sobre el medio ambiente.
Otra forma fundamental para evaluar los efectos de la agricultura en el medio ambiente es
monitorear los cambios en la cobertura y el uso de la tierra y la utilización de fertilizantes y
pesticidas. El cultivo de arroz representa el 10 por ciento de las emisiones mundiales de
gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura y es muy superior en los países
productores de arroz.
La cobertura de la tierra no necesariamente debe ser estimada anualmente, porque la
misma no cambia rápidamente. Cuando se usan mapas o los datos digitalizados obtenidos
mediante instrumentos de percepción remota, los mismos deben proporcionar la cobertura
completa para la superficie total de la tierra de cada país.
46
En oportunidad del WCA 2010, no había una clasificación uniforme del uso de la tierra
internacionalmente aceptada. Pero en 2012, la Comisión de Estadística de Naciones
Unidas adoptó el marco central del SCAEI y la clasificación del uso de la tierra como
estándar internacional.
Debe distinguirse entre “uso de la tierra” y “cubierta del suelo”, la cual describe las
características físicas de la tierra, como pastizales o bosques. La clasificación del uso de
la tierra del SCAEI está diseñada para abarcar todo el territorio de un país y no todas sus
clases están asociadas al área de la explotación agropecuaria. Para los fines del WCA
2020 FAO recomienda que se identifiquen nueve clases básicas de uso de la tierra (ver
Anexo 3).
Los datos sobre uso de la tierra se suelen recolectar en las parcelas y cada una de ellas
puede tener más de un uso de la tierra, por lo que los cuestionarios de censos y encuestas
deberían incluir además del área de la parcela, las partes en que se divide cuando hay más
de un tipo de uso de la tierra. Por ejemplo, cuando en una parcela hay 2 cultivos
intercalados donde uno puede ser temporal y otro permanente, se deben registrar ambas
áreas al momento de la entrevista. Las áreas con diferentes clases de uso de la tierra
deben sumarse para llegar a la superficie total de la parcela y el área total de la explotación
debe ser igual a la suma de las áreas bajo todas las clases básicas de uso de la tierra que
existen en la explotación.
La magnitud de los impactos de la agricultura en el medio ambiente no se conoce si no hay
datos confiables. Cada vez más, los responsables técnicos en el tema demandan datos
más detallados sobre los impactos adversos y beneficiosos de la agricultura en el medio
ambiente. El costo de oportunidad de renunciar al potencial agrícola como fuente de
servicios ambientales es probablemente muy grande: la agricultura ambientalmente
sostenible puede secuestrar grandes cantidades de carbono de la atmósfera, también
puede desempeñar un papel positivo en la gestión de las cuencas hidrográficas y en la
preservación de la biodiversidad. Estimar la rentabilidad del cambio de sistemas de
producción menos sostenibles a otros más sostenibles requiere datos desglosados en una
serie de ámbitos, incluidos datos sobre insumos agropecuarios. Por ejemplo, el conocer
cuánto fertilizante se aprovecha efectivamente y cuánto vuelve a la cuenca hidrográfica es
especialmente importante, ya que un uso más eficiente de los fertilizantes puede aumentar
la productividad y al mismo tiempo reducir la cantidad que se convierte en una fuente de
contaminación del agua.
En lo que refiere a la pesca, los océanos y los ecosistemas de agua dulce, tienen un gran
impacto sobre la vida en la Tierra, a través su fuerza moderadora del clima y la
contribución de la mitad del oxígeno y el 25% del dióxido de carbono del planeta.
47
El impacto que el enorme aumento de la pesca ha tenido sobre las poblaciones de peces
silvestres, y el aumento significativo en la acuicultura está perjudicando los ecosistemas
marinos. La acuicultura, que es la cría de organismos acuáticos como peces, moluscos,
crustáceos y cultivo de plantas acuáticas –desarrollada por el ser humano en estanques,
lagunas, o en el océano usando estructuras como jaulas y cisternas- viene planteando
preguntas sobre la magnitud del impacto ambiental y su sostenibilidad. Esta actividad, al
igual que otros procesos de producción biológica, interactúa con el ambiente circundante
y está siendo cuestionada por especialistas en el tema.
Conjunto mínimo de datos Básicos14
Grupo de Variables Variables Clave Datos básicos Periodicidad Fuentes ODS
PRODUCCIÓN
Cultivos Área cosechada y sembrada Por tipo de cultivo: cereales
(ej. trigo, arroz, maíz),
frutales (manzana, cítricos)
hortalizas (lechuga,
espinaca)
Rendimiento por trabajador
Proporción de producción y
área orgánica sobre total
Cantidad vendida s/
destino15
Anual EPA, IC y RA
Área con riego Anual EPA, RA e IC
Producción de cultivos
Trabajo utilizado
Anual EPA e IC 2.3.1
Producción y área agrícola
orgánica; producción y área
agrícola total
Anual EPA e IC 2.4.1
Ventas de cultivos s/ destino
Anual EPA, RA e IC 2.3
Intención de siembra y
pronóstico de cosecha
Según ciclo
cultivo
EPA, RA e IC
Ganado Stock y dinámica del rodeo16 Por especie (bovinos,
ovinos, aves de corral, etc.)
Anual EPA, RA e IC
Producción productos Anual EPA, RA e IC 2.5.2
14 Fuentes: Encuestas Probabilísticas Agropecuaria (EPA), Encuestas Probabilísticas a Hogares (EPH), Informantes
Calificados (IC), Registros Administrativos (RA), Censo General Agropecuario (CGA), Censo de Población y Vivienda (CPV)
15 Por tipo de mercado: agroindustria, comercio mayorista, exportación, autoconsumo, consumo
16 Stock al inicio del año t + nacimientos durante el año t + adquisiciones durante el año t – ventas durante el año t – muertes durante el año t = Stock al inicio del año t+1
48
pecuarios (carne, leche,
huevos, y lana)
y raza (indicando riesgo de
extinción)17
Acceso a los mercados Ventas de productos
pecuarios s/ destino
Anual EPA, RA e IC 2.3
Silvicultura y
Explotación de
bosques nativos
Área de bosques con
explotación silvícola
Cantidad extraída y
comercializada s/destino
Área forestal de la
silvicultura
Porcentaje de bosques
nativos s/ superficie total
del país
Productos forestales básicos
Anual EPA, RA, IC y
Percepción
remota
15.1.1
y
15.2.1
Acuicultura y pesca Área acuícola cultivada y
volumen de producción
Stocks biológicamente sostenibles de peces
Producción básica de pesca y acuicultura.
Estimación de la pesca ilegal y no declarada
Datos s/tipo de regulación de pesca en pequeña escala
Conservación y uso sostenible de los océanos y sus recursos
Anual RA e IC 14.4.1
Producción pesquera
(volumen)
Anual RA e IC 14.6.1
14.b.1
14.c.1
COMERCIO Exportaciones Cantidad y valor
comercializado de cultivos,
ganadería, forestales, pesca
y acuicultura básica
Anual RA 2.1.1
Importaciones Anual RA 2.1.1
INSUMOS Fertilizantes y pesticidas
(cantidad y valor)18
Por cultivo básico Cada 2 o 3
años
EPA, RA
Cantidad y valor de semillas Por cultivo básico y
diversidad genética
Cada 2 o 3
años
EPA, RA 2.5.1
Cantidad y valor de ración
para animales
Por tipo
Volumen de agua para riego Cantidad y origen del agua
por cultivo
Cada 2 o 3
años
EPA, RA
Volumen de Combustible y
otros insumos
Utilizado Cada 2 o 3
años
EPA, RA
17 Para los ODS se solicita información según raza y riesgo de extinción de la misma
18 Indicar el principio activo
49
Infraestructura Maquinaria Existencia 5 a 10 años EPA, CGA
Disponibilidad en m3 de
almacenaje dentro y fuera
de la explotación
De granos en toneladas y
resto según corresponda
5 a 10 años EPA, CGA,
RA
TRABAJO Trabajadores contratados
por productores
agropecuarios.
Por edad y género Anual EPA, CGA 2.3.1
Miembros del hogar que trabajan en explotación agropecuaria.
Por edad y género Anual EPA, CGA
Situación laboral Empleado, desempleo
inactivos
Anual EPH
Situación en el empleo Empleado, patrón, cuenta
propia, familiar no
remunerado
Anual EPH
Sector económico en el
empleo (CIIU) Anual EPH
Tipo de Ocupación (CIUO) Anual EPH
PRECIOS Precios productor Índice y valor Anual EPA, IC 2.3.2
Precio Mayorista Índice y valor Anual IC, RA 2.c.1
Precio consumidor Índice y valor Mensual EP, RA 2.c.1
GASTO PÚBLICO Apoyo financiero del Estado
al sector agropecuario y
rural
Por tipo y sector (agrícola o
pecuario)
Anual RA 2.a.1
Transferencias del Sector
Público para el desarrollo
del sector.
Por destino productivo
(agrícola o pecuario),
investigación, desarrollo
tecnológico
Anual RA 2.a.2
Subsidios a la exportación
de origen agropecuario Monto por tipo de producto Anual RA 2.b
SOCIAL Edad y Género Residentes y trabajadores
en área rural
Anual EPH, CPV
Educación Por género y edad Anual EPH, CPV
50
Condición de la vivienda Tipo de construcción Anual EPH, CPV
Composición del hogar Por edad y género Anual EPH, CPV
Área de tierras por tipo de
tenencia
Sexo de los dueños de la
tierra
Propiedad segura Anual RA 5.a.2
Proporción de propietarios
de la tierra por género
Anual EPA 5.a.1
Proporción de población
adulta propietaria de tierra
Anual EPA 1.4.2
Ingreso medio del hogar Ingreso promedio mensual (
(trabajo, renta de capital)
Anual EPH 1.1
Ingreso medio de los
productores de alimentos
en pequeña escala
Por género y etnia
(indígena)
Anual EPH 2.3.2
Consumo del Hogar Por tipo de producto Anual EPH 2.1
Pobreza e indigencia Urbana y rural Anual EPH 1.2
Personas desnutridas
Personas con riesgo
nutricional
Variación del % de personas
con desnutrición
Anual EPH 2.1.1 y
2.1.2
Volumen de pérdida de
alimentos
Índice de desperdicio total
de alimentos
EPH, EPA,RA 12.3.1
MEDIO
AMBIENTE
Suelo Clasificación uso tierra por
tipo degradación de suelo
Cada 5 años RA, EPA,
Percepción
Remota
15.3.1
Volumen de fertilizantes
(químicos y orgánicos) y
plaguicidas utilizados
Quema en la cobertura
vegetal post cosecha
Emisión de gases de efecto
invernadero, incidencia del
uso de fertilizantes y
plaguicidas químicos,
control biológico de plagas
EPA, RA,
CGA
12.4
Usos del agua Variación en la calidad del
agua potable
Cambio en el uso eficiente
del agua
Cada 5 años 6.4.1
12.2
51
Volumen de agua dulce
extraída
Volumen de agua dulce
disponible
Nivel de estrés hídrico
Proporción agua dulce
extraída s/disponibilidad
Cada 5 años 6.4.2
Área verde en las montañas Proporción s/ área total de
montañas
Anual Percepción
remota 15.4.2
Nota: Los sectores del cuadro sombreados de color, se asocian a nuevas variables e indicadores propuestos en
los ODS.
Capítulo 6 HOJA DE RUTA del Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas
Agropecuarias y Rurales (PESEAR)
En el desarrollo de las estadísticas es cada vez más reconocido el papel que juega la
planificación estratégica y en especial el enfoque de la ENDE, que actualmente es un
punto de referencia en todo el mundo. El Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas
Agropecuarias y Rurales (PESEAR) es una adaptación de la estructura de la ENDE al
sector agrícola y rural que ofrece la oportunidad de evaluar el estado actual de sus
estadísticas, las necesidades de revisión de datos, el control del grado de integración de
la agricultura en la ENDE y el desarrollo en el mediano y largo plazo de una actividad
sostenible para satisfacer progresivamente la demanda de información.
Si se gestiona adecuadamente, el PESEAR puede proporcionar un soporte para mejorar
el perfil de las estadísticas agrícolas y rurales, construir una base para el futuro y dar
mayores garantías para el cumplimiento de las principales prioridades acordadas y
compartidas por las partes interesadas. Este es un proceso complejo y difícil que no debe
tomarse a la ligera, que exige apoyo político y capacidad de liderazgo por parte de la
institución designada para dirigir el proceso.
Existen antecedentes de trabajos similares que se están haciendo en el marco de la
Estrategia Global de FAO, para la región de Asia y Pacífico. En la vigésimo sexta sesión
de la Comisión de Estadísticas Agrícolas de Asia y el Pacífico (febrero 2016)19 se trataron
los propósitos y desafíos de la estrategia, así como los principios que deben guiar el
diseño y la implementación del PESEAR. Las directrices para el diseño de planes
estratégicos para las estadísticas agrícolas y rurales de acuerdo con la metodología de la
19http://www.fao.org/fileadmin/templates/ess/documents/apcas26/presentations/APCAS-16-5.1.3_-_FAO_-
_Strategic_Planning_process_for_Agricultural_and_Rural_Statistics_Issues_and_Challenges.pdf
52
ENDEs desarrollada por Paris 21, están publicadas en la Guía “SPARS-Strategic Plans
for Agricultural and Rural Statistics” (FAO, junio 2014)20:
El desarrollo del PESEAR cuenta con 7 fases:
Los principios que deben guiar el diseño y la implementación del PESEAR son:
1. Contar con apoyo político y empoderamiento nacional 2. Diseño metodológico que incluya mecanismos de Monitoreo y Evaluación (M&E) 3. Integración al proceso nacional de la ENDE 4. Cobertura de todo el sector agrícola y rural 5. Aportar resultados de calidad ajustados a los fines 6. Considerar los compromisos internacionales 7. Basarse en normas internacionales de estadística 8. Contar con un programa realista con suficientes recursos humanos calificados 9. La aplicación debe ser financiada prioritariamente por los gobiernos, y 10. Construido como un marco coherente para la asistencia externa.
20 http://gsars.org/wp-content/uploads/2014/07/SPARS-final-3007.pdf
53
6.1 Fase preparatoria: comprensión, reconocimiento y compromiso oficial
La comprensión de la importancia de las estadísticas agropecuarias y rurales, el
reconocimiento de la necesidad de un enfoque estratégico y el compromiso oficial para el
desarrollo y la implementación del PESEAR son los tres elementos centrales sobre los que
las autoridades nacionales deben asumir posición y expresarse antes de iniciar
públicamente cualquier actividad.
El requisito insoslayable que debe verificarse es que los principales actores nacionales
deben reconocer que las estadísticas agrícolas son esenciales para el desarrollo y que el
sistema existente es frágil y no satisface plenamente la demanda. Que la agricultura
contribuye al desarrollo nacional no solo como una actividad económica, sino también como
medio de vida de muchos hogares y como proveedor de servicios ambientales
(reconociendo el Informe sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial 2008a).
Cuando las mejoras son necesarias en áreas críticas, donde se identifican las deficiencias
más graves junto con la insuficiencia de recursos para forzar un cambio, ese cambio debe
venir por el lado de la planificación estratégica, con un cabal reconocimiento del esfuerzo
y la inversión que se requiere realizar para que las acciones que se propongan tengan
una perspectiva sostenible.
Antes del lanzamiento del PESEAR es crucial definir la institución que cumplirá un rol
rector en el proceso, con alto grado de liderazgo y capacidad para una gestión eficaz,
tanto en lo que refiere a la producción directa de estadísticas a su cargo, como en la
supervisión y coordinación de la producción descentralizada a cargo de las otras oficinas
productoras del sistema.
La institución que asuma este rol deberá dedicarse con responsabilidad y en forma
sistemática a las actividades de diseño, coordinación y planificación del proceso. Como
parte de las actividades de preparación será necesario establecer estructuras
administrativas a nivel operativo, identificar a las personas clave para interactuar con
todas las partes involucradas y cumplir con las exigencias que demanda la tarea:
– Identificar los equipos a cargo del diseño de la estrategia, la asignación de
funciones y responsabilidades
– Mantener una comunicación fluida entre todas las partes interesadas, incluyendo
especialmente al INE en su calidad de coordinador del SEN
– Establecer mecanismos de documentación
Se sugiere que esta responsabilidad sea asumida por la institución más idónea para
ejercer la actividad con profesionalismo y jerarquía –según la situación institucional
vigente en cada país- para internalizar y promover el PESEAR como un marco que, si se
aplica correctamente, fortalecerá todo el sistema de estadísticas agrícolas y rurales.
54
6.2 Fase de lanzamiento del PESEAR
Para el lanzamiento del PESEAR se recomienda organizar un taller inaugural donde las
autoridades nacionales presentes reconozcan públicamente la importancia de un enfoque
de planificación estratégica para el mejoramiento del sistema estadístico agropecuario y
rural, en respuesta a los requerimientos del desarrollo productivo del sector, haciendo
hincapié en el valor de la información y mencionando las diversas categorías de usuarios
que se verán beneficiadas con las actividades que se inician en ese momento.
Para jerarquizar el perfil del taller, sería muy positiva la presencia del Ministro de
Agricultura, acompañado por otros delegados oficiales de alto rango del gobierno y por el
director del INE. En esa instancia, el Ministro debería mencionar que el gobierno ha
aprobado formalmente una norma para poner en marcha el PESEAR, mencionando cuál
es la institución designada para liderar el proceso y quién será su coordinador, así
como su principal equipo técnico.
En el mismo acto de lanzamiento, cuando el coordinador haga uso de la palabra, deberá
explicitar la organización y el plan de trabajo que se pondrá en práctica, destacando el rol
que cumplirá en el proceso cada una de las partes interesadas.
Se necesita un compromiso político de alto nivel, no sólo para poner en marcha el
PESEAR, sino también para aumentar la asignación presupuestaria y recalcar el interés
en ampliar el uso de la información estadística en la política y la toma de decisiones. Es
aconsejable mostrar un compromiso duradero por parte de las autoridades nacionales y
para ello, sería positivo comunicar que la institución que liderará el proceso en la fase de
diseño continuará cumpliendo el mismo rol en las etapas siguientes. Trasmitir confianza y
garantizar respaldo político en el momento del lanzamiento es una base de partida que no
se puede descuidar.
También es aconsejable que en el taller de lanzamiento participe un consultor externo en
representación de una agencia internacional con experiencia en el proceso de las ENDEs
o de los PESEAR, para remarcar la importancia de la actividad, hacer observaciones
especiales e insistir en la perspectiva internacional de la estrategia.
6.3 Fase de evaluación y diagnóstico en profundidad
La evaluación proporciona el principal insumo en la preparación de los objetivos Para
hacer una evaluación en profundidad del SEAR y del SEN, es necesario planificar una
serie de actividades participativas que reúnan a todos los actores del sistema, a través de
la organización de talleres. Estos talleres deberían constituirse en un mecanismo efectivo
de consulta entre productores y usuarios, junto a otras partes interesadas, tal como fuera
referido precedentemente en el numeral 4.2 Ajuste del Diagnóstico.
55
El diagnóstico debe centrar la atención en los tres grandes ejes que constituyen el Sistema
Estadístico:
a. Sistema de Información demandado por los usuarios
b. Sistema de Producción y los Productos Estadísticos
c. Modelo de organización y gestión, referido a los mecanismos de articulación
y coordinación entre productores y usuarios
Para ello es necesario sistematizar las principales fortalezas y debilidades del sistema, así
como las amenazas externas que puedan afectar su evolución y las oportunidades que se
pueden aprovechar para implementar los cambios. La evaluación también identificará las
brechas entre el Sistema de Producción (la oferta) y el Sistema de Información (la
demanda de datos desde el punto de vista del usuario).
En la dinámica de los talleres surgirán cuales son los principales objetivos para que el
sistema de información cumpla con los requerimientos en materia de formulación,
implementación y evaluación de políticas públicas y qué tipo de ineficiencias deben
corregirse desde el lado de la producción y la gestión, tanto para satisfacer la demanda,
como para mejorar la relación costo-beneficio al pasar de un sistema fragmentado y sin
coordinación a otro integrado y más eficiente.
La parte de la evaluación que se refiere al modelo de organización y gestión es
importante, dado que, en varios países, las estadísticas agrícolas son responsabilidad de
muchos organismos diferentes -con frecuencia independientes- que deben recabar datos
para estimar el desarrollo de su propia área de interés, como cultivos, ganadería, pesca y
bosques. La difusión de estadísticas puede estar dispersa o centralizada, en cuyo caso es
relevante entender en el diagnóstico, la asignación de responsabilidades entre los
diferentes organismos y si esto se basa en la ley del SEN o en otras disposiciones
administrativas, lo que condicionará la modalidad de la coordinación y las acciones para
generar los cambios.
Es deseable que en la evaluación participe el mayor espectro de actores posibles para
generar una base de datos que incluya una descripción de los intereses21 (para futura
referencia) y compromisos, aclarando la opinión de cada participante con referencia a sus
deseos, motivaciones y vínculos con el sistema de estadísticas agropecuarias y rurales.
Esta información será utilizada para construir relaciones entre diversos agentes públicos y
privados, asegurando su involucramiento. Los interesados que se sugiere invitar pueden
pertenecer a:
• Universidades y centros de investigación
• Organizaciones de agricultores
• Proveedores de insumos agrícolas
• Comerciantes agrícolas
21 Con criterios de sistematización similares a los árboles de problemas y objetivos (ver Anexo 4)
56
• Inversores
• Organismos internacionales
• ONGs
• Medios de comunicación.
Si el país tiene posibilidades de obtener cooperación técnica, sería muy positivo solicitar
el apoyo de un consultor externo para reafirmar conceptos y participar con los técnicos
locales en la descripción de los resultados de la evaluación en profundidad, así como
participar en las primeras etapas de desarrollo del plan, para fortalecer el análisis global
del sistema de estadísticas agropecuarias y rurales existente y generar un intercambio de
ideas sobre la importancia de la planificación estratégica y sus vínculos con la ENDE.
6.4 Fase de planificación
Una gran parte del análisis que se llevará a cabo durante el proceso de planificación debe
estar principalmente destinado a precisar y jerarquizar los objetivos más relevantes
surgidos en la evaluación en profundidad sobre la situación actual y centrarse en aquellos
que son alcanzables en el marco temporal de ejecución del PESEAR.
En general, las decisiones estratégicas tratan de resolver los problemas importantes y
centran la atención en los cambios estructurales factibles y realistas, posibles de dirigir,
ejecutar y sostener en un plazo de 3 a 5 años. Para ello es útil reconsiderar las
estrategias que han fracasado en el pasado y explorar las causas.
La adhesión de todas las partes interesadas será un factor de éxito y ayudará a asegurar
que las propuestas estén en consonancia con el contexto nacional, que los actores estén
listos para participar en la fase de planificación e implementación y emitir opinión sobre la
existencia de un equilibrio entre "metas" y "medios". Para que el proceso tenga mayor
impacto, puede ser positivo involucrar a otros defensores que no pertenezcan al sistema,
agentes gubernamentales de alto nivel político como podrían ser los Ministros de
Planificación, o de Industria y Comercio, o de Salud o los Bancos de desarrollo agrícola.
Otro aspecto central en el proceso de planificación es la integración, que es el primer
paso en la etapa de diseño y debe continuar durante toda la implementación,
manteniendo los lineamientos explicitados en el segundo pilar de la EG (la integración
entre el PESEAR y la ENDE). También es muy relevante el enfoque de integración dentro
del propio sistema de estadísticas agropecuarias y rurales, combinando programas
estadísticos, herramientas y fuentes, lo que lleva implícito la colaboración de diversas
partes - productores sectoriales, el INE y los usuarios- para maximizar la coherencia y la
eficacia de la estrategia. Su éxito dependerá del entorno institucional para la producción
estadística y es necesario reconocer que no hay un modelo único, sino que los países
pueden adoptar diferentes enfoques, dependiendo de su situación:
57
a) Si la ENDE existe o está en proceso de implementación, es la mejor oportunidad
para integrar el sector agrícola. Todo el diseño y las actividades de consulta deben
llevarse a cabo de forma simultánea o secuencial para garantizar la coherencia y la
coordinación efectiva del PESEAR como una parte de la ENDE.
b) En caso de ausencia de una ENDE, el PESEAR debe diseñarse de forma
independiente, pero con el mismo enfoque, para facilitar su posterior integración
como un bloque más, al momento de la puesta en marcha de una estrategia
nacional de desarrollo estadístico. Las políticas agrícolas nacionales y las
prioridades del plan de desarrollo nacional deben constituir la principal base de
orientación.
6.4.1 Líneas estratégicas
El ejercicio de previsión se inicia con el desarrollo de los conceptos de visión y misión
para el PESEAR. Una declaración de visión y misión clara, expresado de una manera
concisa y positiva, dará lugar a una visión común estimulante del futuro desarrollo de la
estrategia. Llegar al acuerdo en una misión y una declaración de visión ayudará a
responder la pregunta: ¿En qué se busca convertir el sistema de estadísticas agrícolas
dentro de cinco o diez años?
La VISIÓN podría ser:
Ser un sistema integrado que produce y difunde las estadísticas agropecuarias y
rurales del país, a través de procedimientos coordinados de manera eficiente y con
los más altos estándares de calidad, en forma confiable y oportuna para satisfacer
requerimientos nacionales e internacionales de agentes públicos y privados que
buscan metas de crecimiento económico, incremento del bienestar de la población
y reducción de la pobreza.
La MISION podría ser:
Regular la planificación, elaboración y difusión de estadísticas agrícolas oficiales
conforme a criterios de integración, coordinación, transparencia, eficiencia,
rigurosidad y autonomía técnica, con el objetivo de contribuir al diseño y
evaluación de políticas públicas de desarrollo basada en evidencias, y brindar a los
ciudadanos, investigadores, instituciones y empresas del sector privado
información estadística para la adecuada toma de decisiones.
6.4.2 Objetivos estratégicos
Una vez definida la misión y la visión de la estrategia, el grupo técnico de trabajo debe
cumplir una serie de pasos secuenciales, con un enfoque de gestión basado en
resultados, definiendo los objetivos estratégicos (logros generales que deben alcanzarse)
y el conjunto de productos o resultados relacionados.
58
Los objetivos estratégicos deben abordar temas importantes que hayan sido identificados
durante la fase de evaluación y que definan lo que el sistema quiere lograr en el marco
temporal del plan estratégico. Obviamente, habrá objetivos transversales que impactan a
distintos componentes de la ENDE, en particular, los aspectos financieros, recursos
humanos, capacitación, promoción y comunicación, y gestión de la calidad.
En términos generales los objetivos centrales a alcanzar son los siguientes:
1) Mejorar significativamente la satisfacción de la Demanda, que se concreta en un Sistema de Información adecuado a las necesidades de los usuarios y que pueda ser la base para un sistema nacional de M&E de políticas y programas prioritarios.
2) Ampliar y mejorar el Sistema de Producción y los Productos Estadísticos, o sea la
Oferta Real.
3) Jerarquizar institucionalmente al INE y al Ministerio de Agricultura, para hacer eficaz y eficiente el modelo de organización y gestión del sistema, en lo que se refiere a los mecanismos de articulación y coordinación entre productores y usuarios, así como la planeación, presupuesto y desarrollo de las actividades estadísticas.
Los principales objetivos estratégicos para cada uno de los Ejes Estratégicos definidos en el capítulo 4 son:
Sistema de Información
59
• Adecuar la información estadística a las necesidades de los usuarios en lo relativo a cobertura, periodicidad, oportunidad, precisión y confiabilidad de los datos, así como subsanar los vacíos de información existentes.
• Ampliar y mejorar la difusión.
• Apoyo a los usuarios para una mejor explotación de la información disponible.
• Estimular el análisis sistemático de información para la toma de decisiones, tanto del sector público como privado y generar una “masa crítica” de usuarios que oficie de “control de la calidad” desde el punto de vista de la demanda.
• Establecer alianzas estratégicas entre el SEAR y las instituciones encargadas del diseño y operación del sistema nacional de M&E de políticas y programas sociales.
Sistema de Producción
• Explicitar los marcos conceptuales de cada investigación.
• Promover la adopción de marcos conceptuales comunes, como el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 08) para las estadísticas económicas, el Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada (SCAEI)22 para las estadísticas
ambientales y el de OIT para las de empleo. • Planes estadísticos estructurados y articulados que no validen duplicación de
actividades
• Integrar adecuadamente las fuentes de información estadística
• Ampliar y mejorar la producción de estadísticas e indicadores para los procesos de toma de decisiones, en especial del diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas económicas y sociales.
• Establecer adecuados controles de calidad intra e inter fuentes.
• Mejorar y fortalecer la solidez metodológica de los programas estadísticos.
• Hacer alianzas entre los organismos del SEN y las Universidades, revisando las estrategias internas de capacitación de los recursos humanos disponibles
• Identificar los marcos maestros de muestreo más adecuados para la realizar encuestas integradas
• Usar integralmente la información manejada por los registros administrativos, lo que exige una evaluación del INE y el administrador de cada registro para su adaptación con fines estadísticos.
• Organizar talleres para capacitar a los administradores y operadores de los registros en aspectos de normalización de conceptos, clasificaciones, periodicidad, inclusión de campos, control de calidad,
• Adaptar los sistemas de recolección de datos a la evolución de la agricultura y a las nuevas TI para responder a las crecientes necesidades de datos de forma eficiente.
Modelo de organización y gestión
• Normativa revisada, reglamentada y aplicada que posibilite el cumplimiento de la Misión.
• Jerarquía institucional de los integrantes del SIEAR y del SEN fortalecida.
22 Del año 2012
60
• Establecimiento del modelo de organización y gestión más adecuado para el SIEAR y el SEN.
• Reglamentaciones especiales atendiendo las especificidades del quehacer estadístico, para permitir agilizar los procesos administrativos involucrados.
• Coordinación efectiva de los organismos productores y comunicación fluida entre usuarios y productores.
Lineamientos comunes a los tres objetivos centrales
• Dotación adecuada de recursos (humanos y financieros)
• Planes de capacitación en estadísticas y disciplinas afines, que integren a los funcionarios
• Elaboración de un Plan de Acción para el SIEAR
• Evaluación costo/beneficio en la producción y utilización de las estadísticas.
La estrategia por sí sola no es suficiente para alcanzar los objetivos a menos que se
convierta en un plan de acción concreto y con recursos disponibles para su ejecución. El
plan debe estar ligado al pensamiento estratégico y reforzarse entre sí, para asegurar un
uso óptimo de los recursos disponibles.
La etapa de planificación estratégica concluye con el Documento del PESEAR y a paso
seguido se debe elaborar el Plan de Acción.
Objetivos estratégicos
Objetivos específicos
Asociados al plan estratégico
Asociados a actividades
Documento del PESEAR
Plan de Acción del SIEAR
6.4.3. Plan de acción
El plan de acción es la etapa final del proceso de planificación estratégica y su
documentación es clave para la negociación de los recursos con el gobierno y los
donantes. Es una herramienta para la gestión interna del proceso, que establece con
mayor precisión lo que hay que hacer, la institución responsable, los plazos y los costos.
El plan debe ser preparado teniendo en cuenta las capacidades existentes en el país, con
propuestas pragmáticas y progresivas para su aplicación en un período inicial de 5 años,
mediante una identificación clara de las áreas a ser mejoradas, un conjunto realista de
61
objetivos, la asignación adecuada de prioridades y los recursos financieros asegurados de
antemano.
Los aspectos fundamentales que deben estar asegurados son:
• Impulsar un cambio profundo en la generación de información estadística en el
país y salir del estancamiento y falta de inversión observada en los últimos años
• Tener claramente definido el organismo rector del PESEAR y el SIEAR
• Promover la modernización de los sistemas de recolección, procesamiento y
almacenamiento de los datos, aprovechando el desarrollo de la tecnología
disponible
• Promover el uso de registros administrativos con fines estadísticos
• Realizar una interfaz oportuna y eficiente con los usuarios y las principales partes
interesadas en general.
Para su elaboración se parte de la base que el programa estadístico continuo de censos y
encuestas de los países debe ser básicamente mantenido, con revisiones o ampliaciones
si es necesario, y que los objetivos estratégicos acordados para el período cuenten con la
aprobación de las autoridades de gobierno. Se recomienda incluir en el documento:
• El plan de actividades estadísticas -estructurado e integrado- que consideren los
lineamientos generales del desarrollo del país incluyendo el calendario de
censos y encuestas
• Articulación adecuada de las fuentes de información estadística disponible
• Explicitación de los marcos conceptuales de cada investigación
• Metodológica de los programas estadísticos
• Especificación de las nuevas tecnologías de información que se incorporan
• Plan de comunicación y difusión
• Marco de seguimiento y evaluación
• Presupuesto global y plan de financiación
• Marco lógico23 con indicadores apropiados para supervisar y evaluar la
aplicación de las propuestas del plan.
Cada una de las actividades que integran el Plan deberá estar agrupada en componentes
y sub-componentes. Los perfiles y la descripción completa de cada una de las actividades
previstas deberán contener un detalle lo más preciso posible, especificando:
Objetivos y tipo de proyecto
Descripción
Contexto y otros componentes del SEN relacionados
Institución/Instituciones responsables
23 Ver ejemplo del Marco Lógico en el Anexo 4.
62
Plan de actividades y cronograma
Indicadores verificables objetivamente
Medios de verificación
Criterios para el monitoreo y evaluación
Presentación de informes.
En esta fase, el equipo de trabajo deberá coordinar con las instituciones que asuman
alguna responsabilidad en el SIEAR y con el INE, para ajustar la descripción de las
actividades específicas, con su calendario y la definición lo más precisa posible de los
recursos humanos y tecnológicos requeridos para desarrollar las actividades.
La descripción detallada de las actividades específicas implica una carga pesada en el
proceso de preparación. Con el fin de no recargar al equipo técnico y agilizar su trabajo,
se sugiere que el plan de acción preciso puede ser desarrollado con detalle para los dos
primeros años y para el resto de años, los cronogramas, presupuestos y plan actividades
pueden ser más generales.
Es importante lograr la adhesión de las personas involucradas activamente en el plan,
tratando de que los cambios sean aceptados con una actitud positiva, para aumentar las
posibilidades de una implementación exitosa. La gestión del cambio -en la ética de
trabajo, en el modo de pensar, en las estructuras de organización y procedimientos-
tendrá que ser considerada como una parte esencial del trabajo, que además de requerir
buen relacionamiento con el personal, exige trasmitir directivas claras para evitar el
escepticismo de quienes se puedan ver afectados.
6.5 Fase de aprobación del PESEAR y Plan de Acción
El Plan de Acción representa la etapa final del proceso de planificación estratégica y es el
documento clave para la negociación de los recursos con el gobierno y los donantes.
En la etapa de aprobación, las autoridades deben reconocer explícitamente, que en tanto
“bien público”, las estadísticas mejoran el desempeño de los agentes privados, al permitir
tomar decisiones sobre bases conocidas a partir de información sólida, limitando la
incertidumbre y mejorando la asignación de sus recursos. Cada agente en forma aislada
tiene pocos incentivos para generar por su cuenta la información requerida, por lo que la
provisión pública de estadísticas de calidad mejora el funcionamiento global de los
agentes que integran la sociedad y las condiciones básicas para el desarrollo económico
y social.
Para obtener la aprobación del PESEAR y el Plan de Acción, debe solicitarse el visto
bueno del INE y el resto de las partes interesadas. Una vez cumplido ese trámite, la
institución rectora debe proceder a realizar las gestiones para que la autoridad política:
a) Apruebe el contenido del Plan de Acción, y
63
b) Conceda los créditos presupuestarios para financiar las actividades del plan, lo que generalmente debe contar con el acuerdo con el Ministerio de Economía o Finanzas del país, según sea el caso.
Los principales resultados documentados que se deben disponer en esta instancia son:
6.6 Fase de ejecución
La institución rectora designada asumirá la responsabilidad de dirigir y coordinar la ejecución
del Plan, con el apoyo del INE, que debería actuar asesorando y apoyando a las oficinas
involucradas y además convalidando los marcos conceptuales para la producción estadística
de todo el sistema.
Las intervenciones respecto al Sistema de Producción podrían comenzar a realizarse en el
primer año a través, por ejemplo, de:
a) Modificación en los mecanismos para la provisión de cargos. Los cargos de jerarquía
deberían ser provistos por concurso abierto y los de menor calificación, por concurso
entre las personas que ya participan en el SEN.
b) Modificación en el nivel y estructura de las remuneraciones. Se propone establecer una
relación clara entre el nivel de las remuneraciones y el grado de responsabilidad y/o
especificidad de las tareas. Se considera imprescindible generar una escala de
remuneraciones que incentive la integración ágil de los cuadros técnicos de alto nivel.
c) Asignación de Becas o Pasantías para jóvenes con buena formación en estadística o
métodos cuantitativos.
d) Coordinación y gerenciamiento a través de una unidad especial creada a esos fines, con
Fases Documentos resultantes
1 Etapa preparatoria Resolución gubernamental que establezca: Institución Rectora y coordinador del PESEAR
2 Lanzamiento Hoja de ruta del PESEAR
3 Diagnóstico en profundidad
– Documento de diagnóstico – Lista de instituciones y personas participantes – Inventario de Actividades Estadísticas –
4 Planificación Documento del PESEAR
Plan de Acción
5 Aprobación Resolución que asigne presupuesto y apruebe actividades del Plan de Acción
6 Ejecución Informes de seguimiento
7 Monitoreo y Evaluación
Informes de M&E
64
un director encargado de mantener una fluida relación con los organismos del SIEAR
para el seguimiento e implementación de las actividades del plan de acción
e) Soporte técnico en muestreo y tecnología de la información
f) Homologación de estándares para garantizar la interoperabilidad de la información a
través de diferentes plataformas
g) Talleres de capacitación
6.7 Monitoreo y evaluación
Se evaluará el cumplimiento de cada actividad con los indicadores explicitados en el marco
lógico y en base a ello se realizará un reporte semestral, con la calificación correspondiente y
el grado de avance de acuerdo al cronograma establecido por los responsables de cada área.
Estos reportes serán la base del sistema de monitoreo y evaluación del plan de acción.
La unidad especial de coordinación será el área responsable de sistematizar la información y
analizar los reportes de los técnicos del proyecto, a partir de los cuales elaborarán informes
sobre la marcha del proceso.
A su vez, se instaurarán instancias formales de coordinación e intercambio de ideas entre las
unidades sectoriales y los principales usuarios de la información estadística. En particular, la
visión integral del plan de acción requiere el fortalecimiento de los lazos entre los diversos
involucrados en las actividades estadísticas. El INE o la unidad de coordinación serían
responsables de convocar estas instancias y sistematizar en un documento público la
valoración sobre el avance en la ejecución.
En este marco, un componente importante del proceso de evaluación es la captación de
opinión de los principales usuarios – privados y públicos –sobre la evolución de la calidad de
la información estadística, tanto en lo atinente a su completitud como a la pertinencia de su
publicación. Para ello, se instrumentará un canal adicional que permita sistematizar la
evolución de las percepciones de los usuarios, consistente en una encuesta anual a usuarios
calificados. Dicha encuesta, tendrá como hilo conductor el árbol de objetivos que fundamenta
el plan de acción, de forma de calibrar cómo perciben los destinatarios el avance logrado. La
encuesta operará bajo formato electrónico.
El sistema de Monitoreo y Evaluación del plan de acción descansará en los pilares
mencionados anteriormente, a saber:
a) Reporte semestral sobre evolución del plan de acción. Se elaborará a partir del seguimiento
de los indicadores bases de cada actividad y su comparación con el cronograma original. La
institución rectora calificará el avance logrado y sugerirá medidas a tomar para mejorar su
desempeño específico.
b) Reportes sobre consensos y disensos en las actividades de coordinación del plan de
acción. Se realizarán semestralmente por la institución rectora, para evaluar la interacción de
65
todos los involucrados en el proceso de concreción del plan de acción y mejorar la
coordinación entre las diversas unidades involucradas en el quehacer estadístico.
c) Encuesta anual a usuarios calificados. Permite contar con información sistematizada sobre
la percepción de los principales usuarios en cuanto al logro de los principales objetivos
perseguidos por el plan de acción.
A su vez, a partir de esta información la unidad rectora elaborará un informe anual de
evaluación y monitoreo del plan de acción que será elevado para su consideración al INE o al
Comité Técnico el SEN, si existe. Este informe debería considerar algunos de los siguientes
aspectos:
Avances en Consolidación y fortalecimiento Institucional
Avances en la Oferta Estadística
Avances en el nivel de Satisfacción de Usuarios
Impacto del SEN en las políticas públicas
Este reporte debe describir las principales actividades y productos alcanzados, en torno a los
cuatro aspectos básicos descritos y concluir con recomendaciones de mejora. Por último, se
propone realizar periódicamente evaluaciones externas que aporten visiones técnicas
calificadas y brinden transparencia al proceso.
Capítulo 7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Cada país debe realizar el esfuerzo de evaluar en profundidad el estado actual de sus
estadísticas agrícolas, el control del grado de integración de las mismas y su desarrollo en el
mediano y largo plazo como una actividad sostenible para satisfacer progresivamente la
demanda de información.
El apoyo político de parte de quienes toman decisiones para las estadísticas agropecuarias y
rurales es fundamental y decisivo para implementar un sistema integrado y robusto que
funcione en la práctica.
La comprensión de la importancia de las estadísticas agropecuarias, el reconocimiento de la
necesidad de un enfoque estratégico y el compromiso oficial para el desarrollo y la
implementación de un Plan Estratégico Sectorial para las Estadísticas Agropecuarias y
Rurales (PESEAR) son los elementos centrales sobre los que las autoridades nacionales
deben asumir posición y expresarse antes de iniciar cualquier actividad.
El diagnóstico en profundidad debe estar centrando en tres grandes ejes que son: el
Sistema de Información demandado por los usuarios, el Sistema de Producción y los
66
Productos Estadísticos, y el Modelo de Organización y Gestión referido a los mecanismos de
articulación y coordinación entre productores y usuarios.
En el diagnóstico realizado en el marco de este proyecto el 42 % de los países menciona que
la “falta de coordinación interinstitucional” es una “restricción significativa o dominante” a pesar
de haber encontrado que el 100% de los países respondieron afirmativamente sobre la
existencia de una ley del SEN en su país.
El BID dispone a partir del año 2012 del TASC (Tool for Assessing Statistical Capacity),
herramienta que aporta más detalles sobre la robustez del sistema y en especial, para evaluar
la capacidad institucional del SEN. Por este motivo, tratando de aprovechar los avances
disponibles en esta materia, se sugiere que, en el nuevo cuestionario de evaluación en el
marco del proyecto, se analice el TASC como referencia, en oportunidad de ampliar el abanico
de preguntas para que el diagnóstico aporte más detalle sobre las características del SEN y su
marco legal.
La capacitación del personal es una de las mayores debilidades en la región e incide
directamente en la dificultad para disponer de cuadros adecuadamente formado a diferentes
niveles de la organización del sistema estadístico. Esto limita considerablemente la capacidad
de las instituciones en asumir responsabilidades de liderazgo, coordinación y diseño de
sistemas integrados. Solamente 4 de 19 países tienen “un programa oficial o una política de
capacitación de los estadísticos agropecuarios” en el país o en el extranjero.
En este aspecto es muy relevante el papel que puedan asumir los organismos internacionales,
con programas de cursos y talleres consensuados con los países, como es el caso del
presente proyecto. Sin embargo, los países deben asumir con responsabilidad el esfuerzo de
dar continuidad a las actividades de capacitación para multiplicar los resultados, lo que puede
lograrse buscando modalidades ad hoc en cada caso, a través de alianzas con universidades
u otras instituciones idóneas para ese propósito. Por otra parte, los participantes
seleccionados para participar en cursos regionales deben tener la calificación necesaria y
pasar por filtros de aceptación de los organismos regionales responsables, con la exigencia de
un compromiso por parte de las personas que se benefician asistiendo a cursos fuera del país,
de permanecer en la institución nacional que los patrocina por un período no menor a dos
años.
Es necesario mejorar y fortalecer la solidez metodológica de los programas estadísticos
reconociendo que existe una gran brecha entre la situación actual de las estadísticas
agropecuarias y rurales en ALC y la que propone la EG. Entre los principales desafíos se
destacan:
a) Construir marcos maestros de muestreo actualizados para realizar encuestas
probabilísticas que aporten estimaciones representativas y confiables para las principales
variables relevantes del sector, como por ejemplo área, producción y rendimiento de los
principales cultivos. El diagnóstico realizado con datos de los años 2013-14 muestra que
en ALC solo 8 países de 19 realizaban encuestas por muestreo.
67
b) El aprovechamiento estadístico de los registros administrativos es útil y eficiente para
reducir los costos en la generación de información y disminuir la carga para los
informantes, tratando de evitar preguntar dos veces por el mismo dato (registro y
encuestas)
c) La adopción de nuevas TI en la actividad estadística permite responder mejor y más
eficientemente a la demanda, especialmente disminuyendo el tiempo entre la recolección y
el análisis de los datos. Cuando se habla de nuevas tecnologías se hace referencia a
entrevistas personales asistidas por computador, recolección de datos por Internet, geo
referenciación, percepción remota y acceso a microdatos innominados de encuestas y
censos.
La integración del SIEAR a la ENDE es deseable pero no siempre posible. En nuestra región
son pocos los países que tienen o tuvieron una estrategia global para el desarrollo del SEN,
pero considerando que el sector agropecuario tiene un rol importante en la economía nacional,
las autoridades suelen mostrar mayor interés y sensibilidad por sus estadísticas, lo que hace
posible implementar un PESEAR en forma anticipada o en paralelo a la ENDE. Para ello hay
que respetar el uso de un marco conceptual común y conocer el resto de las actividades
estadísticas existentes en el país. No hay que desaprovechar ninguna oportunidad para
avanzar en el SIEAR, especialmente cuando los gobiernos reconocen la importancia de la
agricultura y su papel clave para el crecimiento económico global y reducción de la pobreza.
La integración de las actividades estadísticas requiere que la recolección de datos no se
lleve a cabo de forma aislada, para evitar el riesgo de duplicar actividades o difundir
estadísticas contradictorias. Por el contrario, es necesario garantizar un uso eficaz y
equilibrado de los recursos disponibles, unificando definiciones y clasificaciones que permiten
que la información sea compatible y que se pueda realizar un buen análisis de datos utilizando
fuentes diferentes. Siendo éste el propósito del SIEAR, se requiere una centralización en los
aspectos normativos del sistema.
Es necesario reconocer que se requiere un alto grado de liderazgo y capacidad de la
institución que cumpla el rol rector en el proceso del PESEAR, para lograr una gestión eficaz
en la supervisión y coordinación de la producción descentralizada a cargo de las otras oficinas
productoras del sistema.
Los países deben disponer de un Conjunto Mínimo de Datos Básicos sobre el área
productiva, social y de medio ambiente que se enmarquen en la propuesta de este informe.
Este conjunto parte de lo planteado por la EG e incorpora indicadores que han sido
propuestos por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
68
ANEXO 1
Instrumento de Evaluación de la Capacidad Estadística (TASC)
Algunos Indicadores del BID para 17 países de ALC (2012-2015)
Not
a:
Esca
la 0-
100
¿Existe una ley que crea y organiza el Sistema Estadístico Nacional (SEN) y sus actores, y nombra al Instituto/Oficina de Estadística (INE) del país como su rector o coordinador?
67
¿La normativa sobre el cargo de director del INE lo faculta a participar en reuniones de alto nivel del gobierno, tales como los consejos de ministros u otros foros?
41
¿Existe un órgano consultivo técnico conformado por miembros del sector público y privado que aconseja al INE?
21
¿El país ha oficializado, a través de un marco normativo, la aplicación de un código de buenas prácticas, con estándares internacionales adaptados al contexto local, de alcance a todos los integrantes del SEN?
36
El INE coordina y lidera el Sistema Estadístico Nacional, asegurando que los datos se comparten entre las entidades nacionales que producen y recolectan datos, para que se satisfagan las necesidades de los usuarios y se prevenga la duplicación de trabajo
37
El INE cuenta con un catálogo actualizado anualmente de la oferta de estadísticas oficiales en el SEN para facilitar la búsqueda de información a los usuarios.
45
¿El INE ofrece incentivos para incrementar la retención y reducir las rotaciones del personal?
10
¿El INE tiene un programa regular de formación para el trabajo, que es apoyado financieramente y los empleados tienen el tiempo para atender las clases?
22
¿El INE ha emitido a los integrantes del Sistema Estadístico Nacional, lineamientos y estándares para el fortalecimiento de registros administrativos con fines estadísticos y se cumplen?
31
69
ANEXO 2
Objetivos de Desarrollo Sostenible
En septiembre de 2015, los Estados Miembros de la ONU aprobaron la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible, que incluye un conjunto de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) para poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente
al cambio climático. Estos 17 objetivos son:
Fin de la Pobreza Industria, innovación e Infraestructura
Hambre cero Reducción de las desigualdades
Salud y bienestar Ciudades y comunidades sostenibles
Educación de calidad Producción y consumo responsables
Igualdad de género Acción por el clima
Agua limpia y saneamiento Vida submarina
Energía asequible y no contaminante Vida de ecosistemas terrestres
Trabajo decente y crecimiento económico Paz justicia e instituciones sólidas
Alianzas para lograr los objetivos
ANEXO 3
Clasificación del uso de la tierra para el WCA 2020
Clasificación del uso de la tierra (UT) para el censo agropecuario 2020
Clases básicas de uso de la tierra Clases agregadas de uso de la tierra
UT1. Tierra con cultivos temporales
UT1-3.
Tierra
arable
UT1-4.
Tierra
cultivable
UT1-5.
Tierra
agrícola
UT1-6. Tierra
utilizada para
la agricultura
UT2. Tierra con praderas y pastizales
temporales
UT3. Tierra temporalmente en barbecho
UT4. Tierra con cultivos permanentes
UT5. Tierra con praderas y pastizales permanentes
UT6. Tierra con construcciones agrícolas y traspatios
UT7. Bosques y otras tierras boscosas
UT8. Área utilizada para la acuicultura (incluidas las aguas continentales y litorales si forman parte
de la explotación)
UT9. Otras áreas no clasificadas
70
ANEXO 4. Árbol de Problemas (ejemplo basado en ENDE de Uruguay año 2007)
71
ANEXO 5. Árbol de Objetivos (ejemplo basado en ENDE de Uruguay año 2007)
