Alvaro Monge Enrique Vásquez Diego Winkelried

¿Es el gasto en programas de compensación ¿Es el gasto en programas de compensación social regresivo en el Perú?social regresivo en el Perú?

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP)

Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES)

GASTO PÚBLICO y REFORMA DEL ESTADO

Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES)

20 años construyendo conocimiento para mejores políticas

SEMINARIO ANUAL CIES 2009

Contenido

• Introducción

• Estudios Anteriores

• Propuesta Metodológica

• Base de Datos

• Tendencias Generales

• Análisis Distributivo

• Resumen de Hallazgos

Introducción• Objetivo: evaluar los efectos distributivos de las transferencias por

programas sociales en el corto plazo y derivar recomendaciones de política que contribuyan a mejorar la progresividad

• Hipótesis: existen componentes regresivos en la intervención social del Estado

• Enfoque: Evaluación en términos de transferencias efectivas (estimación) lo que permite unificar el análisis y derivar indicadores de gestión más precisos.

• Limitación: Una mirada parcial al problema. – Impacto puramente monetario: en ahorro de los pobres

– No considera efectos de largo plazo

– No considera otras dimensiones de la gestión (diseño, ejecución) diferentes a la

focalización (subcobertura e infiltración).

• Programas: Vaso de Leche, Comedor Popular, Desayuno Escolar y SIS

Estudios anteriores

• Conclusiones poco auspiciosas: limitado impacto de los programas de compensación social. Más concluyente para programas alimentarios (más estudiados) que para el SIS (menos estudiado)

– Limitados recursos transferidos

– Problemas de diseño

– Deficiente gestión

• Limitados recursos: pocos recursos para enfrentar el problema– Lavado (2007): gasto social del Perú es solo el 5.5% del PBI vs. 8.8% de

América Latina y supera solo a Ecuador y Guatemala (entre el 2001 y 2004).

– Chacaltana (2001, 2006): gasto no es solo bajo sino que aquél dedicado a programas de lucha contra la pobreza es una pequeña fracción del total.

• Problemas de diseño: productos inadecuados, confusión de objetivos, multiplicidad y superposición de funciones, ausencia de monitoreo y evaluación. (Alcázar, 2007)

Estudios anteriores

• Problemas de gestión: fuga de recursos, subcobertura e infiltración– Alcázar y otros (2003): menos del 30% de los recursos del VL llega a su

destino

– Vásquez (2004, 2006): anualmente se pierden S/. 267 millones por problemas de gestión

• Subcobertura: 69% (VL), 98% (CP), 59% (DE), 50% - 70% (SIS)

• Infiltración: 26% (VL), 36% (CP), 46% (DE), 25% - 30% (SIS)

• Algunas visiones optimistas: – Lavado (2007): programas sociales son progresivos aunque persisten fuertes

problemas de baja cobertura.

– Yamada y Castro (2007): programas sociales son tímidamente progresivos porque el esquema de transferencias funcional mal.

– Chacaltana (2001): programas son progresivos, pero persiste infiltración y sesgo de los programas a ver beneficiarios como un grupo homogéneo de pobres.

Propuesta metodológica

1. Indicadores de focalización por conteo

i i i

Ci i

w (1 P)F

w

i i i

Ci i

P(1 w )S

P

- utilidad: fáciles de interpretar y analizar- limitaciones: descartan información sobre incidencia de pobreza y no se

pueden interpretar en términos presupuestarios

2. Indicadores de focalización ajustados por presupuesto

- utilidad: se interpretan en términos presupuestarios- limitaciones: necesita registros muy completos y no se puede calcular

subcobertura

i i i i

i i i

w (1 P)F

w

i i i i

i i i

P(1 w )S

P

Propuesta metodológica

3. Indicadores de focalización ajustados por efecto medio de intervención

- utilidad: pondera por el ahorro o impacto en ingresos que genera pertenecer al programa. Además

i i i i

Xi i i

EMI( )w (1 P)F

EMI( )w

X

X

i i i i

Xi i i

EMI( )P(1 w )S

EMI( )P

X

X

FX C

w

EMIF F

EMI CF

X CP

EMIS 1 (1 S )

EMI

(i) FX > FC si y solo si EMIF > EMIw . Es decir, si el EMI de los infiltrados es mayor que el EMI del resto de participantes (por extensión mayor que los correctamente focalizados)

(ii) Sx > Sc si y solo si EMIP > EMICF. Es decir, si el impacto esperado entre los correctamente focalizados es menor que el impacto promedio de la población objetivo (por extensión menor que los subcoberturados)

Propuesta metodológica

el EMI es el efecto medio intervención calculado de una ecuación como

wE[y | ,w] w w( E[ ]) X X X X

wEMI( ) E[y | ,w 1] E[y | ,w 0] ( E[ ])X X X X X

donde el parámetro que acompaña a w (dicotómica de participación) es el EMI y puede despejarse de la siguiente forma

de forma que puede calcularse para cualquier sub-grupo poblacional con características (X).

Base de Datos

• Encuesta Nacional de Hogares (2001 – 2007).

– Beneficios:

• mejor encuesta para identificar ingresos y gastos

• permite construir un set amplio de características socioeconómicas

– Limitaciones:

• población objetivo no puede ser identificada plenamente (faltan variables)

• problemas para identificar beneficiarios: declaración afectada por estigma,

falta de información, falta de confianza, simplemente mentir

Base de datos

ENAHO provee información de seguros alos que los individuos pueden afiliarse(EsSalud, FFAA, seguros privados, entreotros). Se identifica como poblaciónobjetivo a los pobres no afiliados aninguno de estos seguros alternativos.

Población sin seguro de salud, priorizando gruposvulnerables que se encuentran en situación depobreza y pobreza extrema.

SeguroIntegral deSalud

Niños pobres entre 3 y 12 años, másniños pobres mayores de 12 años quecursan la primaria en escuelas públicas.

Niños pobres de 3 años hasta 6 años de edad (o quecursan el nivel inicial) y niños pobres de 6 a 12 añosde edad (o que cursan el nivel primaria).

DesayunoEscolar

Población pobre medida por el indicadorde pobreza del INEI.

Mejorar la alimentación de personas de bajos recursosque habitan en sectores urbano-marginales y ruralesdel país.

ComedoresPopulares

Niños menores de 13 años en condiciónde pobreza, de acuerdo con el indicadorde pobreza del INEI.

Población pobre. En particular, niños menores de 6años, mujeres embarazadas y madres lactantes. Deexistir recursos disponibles luego de haber atendido alos beneficiarios principales, se puede atender a niñosde entre 7 y 13 años, adultos mayores y enfermos detuberculosis.

Vaso deLeche

Indicador utilizadoPoblac ión objetivo u objetivos del programa

ENAHO provee información de seguros alos que los individuos pueden afiliarse(EsSalud, FFAA, seguros privados, entreotros). Se identifica como poblaciónobjetivo a los pobres no afiliados aninguno de estos seguros alternativos.

Población sin seguro de salud, priorizando gruposvulnerables que se encuentran en situación depobreza y pobreza extrema.

SeguroIntegral deSalud

Niños pobres entre 3 y 12 años, másniños pobres mayores de 12 años quecursan la primaria en escuelas públicas.

Niños pobres de 3 años hasta 6 años de edad (o quecursan el nivel inicial) y niños pobres de 6 a 12 añosde edad (o que cursan el nivel primaria).

DesayunoEscolar

Población pobre medida por el indicadorde pobreza del INEI.

Mejorar la alimentación de personas de bajos recursosque habitan en sectores urbano-marginales y ruralesdel país.

ComedoresPopulares

Niños menores de 13 años en condiciónde pobreza, de acuerdo con el indicadorde pobreza del INEI.

Población pobre. En particular, niños menores de 6años, mujeres embarazadas y madres lactantes. Deexistir recursos disponibles luego de haber atendido alos beneficiarios principales, se puede atender a niñosde entre 7 y 13 años, adultos mayores y enfermos detuberculosis.

Vaso deLeche

Indicador utilizadoPoblac ión objetivo u objetivos del programa

Base de datosTasa de participación departamental, ENAHO vs. SIAF y CGR

(% de la población)

Tendencias generales

Tasa de pobreza por regiones (% de la población)

40.643.851.051.054.754.354.8Total

19.224.030.236.236.534.731.9Lima

52.255.663.358.863.771.974.0Selva Rural

43.144.555.652.563.858.162.4Selva Urbana

74.078.381.477.682.981.883.4Sierra Rural

38.541.750.848.751.448.651.6Sierra Urbana

37.247.748.453.762.763.362.7Costa Rural

29.527.536.437.341.044.144.6Costa Urbana

2007200620052004200320022001

40.643.851.051.054.754.354.8Total

19.224.030.236.236.534.731.9Lima

52.255.663.358.863.771.974.0Selva Rural

43.144.555.652.563.858.162.4Selva Urbana

74.078.381.477.682.981.883.4Sierra Rural

38.541.750.848.751.448.651.6Sierra Urbana

37.247.748.453.762.763.362.7Costa Rural

29.527.536.437.341.044.144.6Costa Urbana

2007200620052004200320022001

Caída de la pobreza (población objetivo) en el horizonte de estudio

Tendencias generales (conteo)Subcobertura y Población Objetivo (% de la población)

20

14

19

13

19

13

18

11

18

11

16

10

14

10

0

5

10

15

20

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Vaso de Leche

5553 54

5255

52 5149

51 49

44 42 41 39

0

20

40

60

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Comedor Popular

17

13

17

12

17

12

15

11

15

10

13

9

12

7

0

5

10

15

20

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Desayuno Escolar

Población objetivo Subcoberturados

51

35

51

33

47

35

48

35

41

28

38

22

0

10

20

30

40

50

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Seguro Integral de Salud

Población objetivo Subcoberturados

La cobertura de programas sociales aumenta

Tendencias generales (conteo)Tasa de infiltración por regiones (% de la población)

11.1

5.2

11.6

5.4

14.6

8.3

15.6

8.5

14.7

7.9

13.5

7.7

12.8

8.0

0

5

10

15

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Vaso de Leche

2.7

0.8

3.1

0.9

3.6

1.1

3.5

1.5

2.9

1.1

2.7

1.0

2.7

1.2

0

1

2

3

4

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Comedor Popular

5.7

1.0

4.9

0.8

6.0

1.2

6.0

1.3

6.0

1.2

6.2

1.7

7.7

2.3

0

2

4

6

8

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Desayuno Escolar

Participantes Infiltrados

20.1

4.9

21.6

5.0

15.7

4.3

17.2

4.4

19.1

5.5

23.6

7.5

0

5

10

15

20

25

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Seguro Integral de Salud

Participantes Infiltrados

Aumenta la participación: buena y mala (infiltrados)

Tendencias generales (conteo)

• La participación ha aumentado en la mayoría de programas. Ello revela un

efecto escala positivo: cada vez más individuos utilizan estos programas.

• Se observa simultáneamente un aumento en la infiltración y una reducción

de la pobreza. Esto podría estar sugiriendo que no se incorpora

oportunamente información de la reducción de la pobreza (problemas en

los mecanismos de graduación).

• A pesar de la reducción de la pobreza, problemas de cobertura continúa

(tasas de subcobertura aumentan o se mantienen constantes)

Resumen: un Estado que mostró problemas para administrar el

crecimiento económico.

Tendencias generales (conteo)Focalización según gasto per-cápita (% de la población en cada intervalo)

0 10 20 30 40 50

> +100%

+50% a +100%

+25% a +50%

0% a +25%

-10% a 0%

-20% a -10%

-30% a -20%

-40% a -30%

< -40%

Vaso de Leche

Bien focalizados

Infiltración

Subcobertura

0 20 40 60 80 100

> +100%

+50% a +100%

+25% a +50%

0% a +25%

-10% a 0%

-20% a -10%

-30% a -20%

-40% a -30%

< -40%

Comedor Popular

Bien focalizados

Infiltración

Subcobertura

0 10 20 30 40

> +100%

+50% a +100%

+25% a +50%

0% a +25%

-10% a 0%

-20% a -10%

-30% a -20%

-40% a -30%

< -40%

Desayuno Escolar

Bien focalizados

Infiltración

Subcobertura

0 20 40 60 80 100

> +100%

+50% a +100%

+25% a +50%

0% a +25%

-10% a 0%

-20% a -10%

-30% a -20%

-40% a -30%

< -40%

Seguro Integral de Salud

Bien focalizados

Infiltración

Subcobertura

Beneficiarios sí son los más pobres, infiltrados cerca de la línea de pobreza Subcobertura se distribuye de manera homogénea Tímidamente progresivo

Análisis distributivo EMI según gasto per-cápita (% del gasto per-cápita en cada intervalo)

0

10

20

30

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

Participantes

Infiltrados

Población objetivo

Vaso de Leche

0

20

40

60

80

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

Participantes

Infiltrados

Población objetivo

Comedor Popular

0

5

10

15

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

Participantes

Infiltrados

Población objetivo

Desayuno Escolar

0

5

10

15

20

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

Participantes

Infiltrados

Población objetivo

Seguro Integral de Salud

Alto potencial de CP y SIS. Mediano potencial de VL. Bajo Potencial de DE

Análisis distributivo Distribución acumulada del EMI (% del EMI total acumulado en cada intervalo)

0

20

40

60

80

100

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

2004

2007

Vaso de Leche

0

20

40

60

80

100

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

2004

2007

Comedor Popular

0

20

40

60

80

100

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

2004

2007

Desayuno Escolar

0

20

40

60

80

100

-75

-65

-55

-45

-35

-25

-15 -5 +5

+15

+25

+35

+45

+55

+65

+75

+85

+95

2004

2007

Seguro Integral de Salud

PS tímidamente progresivos: VL, DE, CP el 60% de los beneficios disfrutado por 40% pobre PS progresivo: SIS el 80% de los beneficios disfrutado por 40% pobre

Análisis distributivo Tasas de subcobertura

1.031.011.001.001.011.011.011.01EMICF / EMIP

64.884.154.567.959.273.562.574.5SX

65.984.254.768.059.673.662.874.6SC

SIS

0.740.970.920.900.950.980.681.01EMICF / EMIP

71.590.964.171.550.559.685.083.4SX

61.690.661.168.347.858.678.183.5SC

DE

0.920.970.901.100.940.990.910.95EMICF / EMIP

97.494.898.799.197.398.195.597.9SX

97.194.798.699.297.198.195.197.8SC

CP

0.960.990.940.980.950.931.000.98EMICF / EMIP

68.363.566.569.467.477.158.874.9SX

66.963.164.268.765.675.558.974.3SC

VL

TotalLimaSelvaRural

SelvaUrbana

SierraRural

SierraUrbana

CostaRural

CostaUrbana

1.031.011.001.001.011.011.011.01EMICF / EMIP

64.884.154.567.959.273.562.574.5SX

65.984.254.768.059.673.662.874.6SC

SIS

0.740.970.920.900.950.980.681.01EMICF / EMIP

71.590.964.171.550.559.685.083.4SX

61.690.661.168.347.858.678.183.5SC

DE

0.920.970.901.100.940.990.910.95EMICF / EMIP

97.494.898.799.197.398.195.597.9SX

97.194.798.699.297.198.195.197.8SC

CP

0.960.990.940.980.950.931.000.98EMICF / EMIP

68.363.566.569.467.477.158.874.9SX

66.963.164.268.765.675.558.974.3SC

VL

TotalLimaSelvaRural

SelvaUrbana

SierraRural

SierraUrbana

CostaRural

CostaUrbana

Efecto distributivo: VL, DE y CP (empeora); SIS (mejora)

Análisis distributivo Tasas de infiltración

0.780.960.930.661.000.400.870.50EMIF / EMIw

24.552.531.626.717.212.737.525.9FX

31.354.834.140.717.131.842.951.5FC

SIS

1.561.021.671.441.911.311.521.04EMIF / EMIw

44.956.260.453.932.941.875.662.7FX

28.955.136.137.517.232.049.960.3FC

DE

0.750.510.861.200.821.001.090.91EMIF / EMIw

34.428.547.161.119.136.166.355.4FX

45.856.254.850.823.436.260.661.0FC

CP

1.281.071.411.261.461.211.251.18EMIF / EMIw

79.982.180.073.576.481.181.483.0FX

62.676.956.858.452.367.065.270.3FC

VL

TotalLimaSelvaRural

SelvaUrbana

SierraRural

SierraUrbana

CostaRural

CostaUrbana

0.780.960.930.661.000.400.870.50EMIF / EMIw

24.552.531.626.717.212.737.525.9FX

31.354.834.140.717.131.842.951.5FC

SIS

1.561.021.671.441.911.311.521.04EMIF / EMIw

44.956.260.453.932.941.875.662.7FX

28.955.136.137.517.232.049.960.3FC

DE

0.750.510.861.200.821.001.090.91EMIF / EMIw

34.428.547.161.119.136.166.355.4FX

45.856.254.850.823.436.260.661.0FC

CP

1.281.071.411.261.461.211.251.18EMIF / EMIw

79.982.180.073.576.481.181.483.0FX

62.676.956.858.452.367.065.270.3FC

VL

TotalLimaSelvaRural

SelvaUrbana

SierraRural

SierraUrbana

CostaRural

CostaUrbana

Efecto distributivo: VL y DE (empeora); CP y SIS (mejora)

Análisis distributivo

Ordenamiento según tasas ponderadas y sin ponderar

SISDESISDE

CPSISVLSIS

DECPDEVL

VLVLCPCP

FxFCSXSC

SISDESISDE

CPSISVLSIS

DECPDEVL

VLVLCPCP

FxFCSXSC

Los peores siguen siendo los peores: CP (cobertura) y VL (filtración) Cambio a nivel de DE (segundo peor en ambas medidas) SIS ahora es el mejor en ambas medidas

Resumen de Hallazgos

– Baja cobertura de los programas sociales

Problema fundamentalmente del CP

- Altos niveles de infiltración:

Problema fundamentalmente del VL

- Subcobertura e infiltración no solo alta sino costosa:

Problema fundamental del DE

Menor relevancia para SIS

– En un contexto de reducción de pobreza aumento de infiltración

revela problemas en los sistemas de graduación.

Conclusiones Generales• Programas sociales son tímidamente progresivos

– Efectivamente llegan a los más pobres• 65% de los beneficios son recibidos por el 40% más pobre (pobreza)

• 20% de los beneficios son percibidos por el 14% más pobre (pobreza extrema)

– Persisten problemas de gestión que limitan progresivdad• Filtración: 30% (SIS y DE), 45% (CP) y 60% (VL)

• Subcobertura: entre 60% y 65% (SIS, VL y DE), más del 95% (CP)

– Ocurre a pesar del alto potencial (ahorro generado) de los programas • Ahorro máximo generado: 60% (CP), 15% (SIS), 15% (VL), 5% (DE)

• Problemas de focalización a la entrada y salida– Fallan los sistemas de identificación (entrada): subcobertura

– Fallan los sistemas de graduación (salida): filtración

• Crecimiento económico deja varias lecciones– Alrededor del 50% de los ex-pobres (entre 2001 y 2007) continúan “demandando”

programas sociales: vulnerabilidad económica no ha sido resuelta

– No encuentran una salida evidente “para independizarse” de los programas

Para la toma decisiones

• Operativamente siempre existe un trade-off entre infiltración y subcobertura y el Estados a veces no sabe que problema priorizar.

• El estudio sugiere “donde priorizar” de acuerdo a los costos distributivos y los impactos en ahorro familiar que genera cada programa.

• Así, se investiga si el principal responsable de la regresividad de un programa es la infiltración o la subcobertura y el potencial ahorro

que genera entre los beneficiarios.

• Estos criterios permiten definir “los grandes lineamientos” de una reforma en la gestión de los programas sociales

Impacto (ahorro)

Subcobertura* Infiltración*

VL

CP

DE

SIS

DE

VL

SIS

CP

Observado

Óptimo (para maximizar progresividad)

(*) Tasas ajustadas según costo regresivo

Para la toma decisiones

Para la toma decisiones

– CP: alto impacto en ahorro + infiltración poco costosa + subcobertura muy costosa.

• Se sugieren incorporaciones masivas en estos programas incluso tolerando incrementos

en la tasa de infiltración

– SIS: mediano impacto en ahorro + infiltración poco costosa + subcobertura costosa

• Se sugieren incorporaciones masivas en estos programas incluso tolerando incrementos

en la tasa de infiltración, pero con más cuidado que en CP.

– VL: impacto en ahorro medio + infiltración costosa + subcobertura poco costosa.

• Se sugiere ser más riguroso en la identificación de beneficiarios, limpiar padrones e

implementar sistemas de graduación; incluso tolerando cierto nivel de subcobertura

– DE: impacto en ahorro bajo + infiltración costosa + subcobertura costosa

• Los mayores esfuerzos de focalización deben ser realizados en este programa. Control

de infiltración (identificación / graduación) y subcobertura (incorporación de

beneficiarios) son igual de prioritarios

Recomendaciones Generales

1. Aumentar la cobertura de los PS mediante mejores sistemas de

identificación de la población objetivo

• En la línea correcta: SISFOH y Planes del INEI-MEF de “censar” beneficiarios

• Concepto de “ficha única”

• Objetivo final: integrar programas sociales (aprovechar sinergias y ganancias

de eficiencia en la gestión)

2. Mejorar los sistemas de graduación de los programas sociales

• Crear mecanismos de salida con reglas claras

• Con sistemas de premios / castigos para promover cumplimiento

• Graduación no puede ser “radical”, se propone por etapas con periodos de

prueba, articulación con estrategias productivas y programas de empleo

temporal

Recomendaciones Generales

3. Integrar identificación y graduación en un sistema de focalización único

• Sistema de focalización dinámicos: controlar las entradas y las salidas de los

beneficiarios

• Requiere la actualización continua de padrones de beneficiarios y población

objetivo

4. Importancia del monitoreo y evaluación

• Los programas deben tener una autoridad responsable en el cumplimiento de

los objetivos: si “todos somos responsables, nadie es responsable”

• Monitoreo y evaluación debe ser tercerizado en la medida de lo posible.

Futuras Líneas de investigación

Explorar dinámicas en la demanda en programas sociales: ¿cuándo

voluntariamente un pobre deja de usar un programa social?

Estudiar como se usa el ahorro generado por los programas

sociales: posibles efectos de segunda vuelta

Estudiar los programas sociales en un marco conceptual más

amplio: considerar que existen mecanismos de compensación

social privados, ¿cuál es la relación entre ambos?