AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE: … · 2017-08-04 · Federal de...

AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE: TELEVISIÓN AZTECA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: CARLOS ALBERTO ARAIZA ARREYGUE

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día

________________________ emite la siguiente:

S E N T E N C I A

En la que se resuelve el recurso de revisión 1121/2016

interpuesto por Televisión Azteca, Sociedad Anónima de

Capital Variable, por conducto de su autorizado en términos

del artículo 11 de la Ley de Amparo, en contra de la sentencia

terminada de engrosar el cuatro de agosto de dos mil dieciséis,

dictada por el Juez Segundo de Distrito Especializada en

Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,

con Residencia la Ciudad de México y competencia en toda la

República, en el juicio de amparo indirecto 44/2016.

I. ANTECEDENTES

De la revisión efectuada a las constancias de autos,

destacan los siguientes hechos:

1. Solicitud para operar temporalmente canal adicional. Por

escritos de fechas trece de mayo de dos mil diez y cuatro de

AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016

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febrero de dos mil once, Televisión Azteca, Sociedad

Anónima de Capital Variable, solicitó a la extinta Comisión

Federal de Telecomunicaciones la autorización para instalar,

operar y usar temporalmente un canal adicional para

transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico para

la estación XHLLO-TV Canal 33, en la población de Saltillo,

Coahuila1.

2. Autorización. Mediante oficio número CFT/D01/STP/2172/12,

de diez de septiembre de dos mil doce, la citada Comisión

autorizó la instalación, operación y uso temporal del canal

adicional solicitado, para lo cual se determinaron los parámetros

técnicos de operación.

3. Terminación de la autorización. Mediante escrito presentado

el veintiocho de enero de dos mil quince, la citada persona

moral notificó la conclusión de los trabajos de instalación cuya

autorización solicitó previamente a la autoridad.

4. Visita de inspección – verificación. Mediante oficio número

IFT/225/UC/DG-VER/1698/2015, de dieciocho de mayo de dos

mil quince2, el Director General de Verificación del Instituto

Federal de Telecomunicaciones ordenó la práctica de una

inspección y verificación ordinaria de los equipos y transmisores

digitales y la operación del canal digital autorizado. Dicha orden

1 Según se advierte de la documental que obra a foja 305 del cuaderno relativo al juicio de

amparo del cual deriva el presente recurso. 2 Fojas 196 y 197 del juicio de amparo.


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se ejecutó el propio dieciocho de mayo de

ese año, para lo cual se levantó el acta

circunstanciada del caso3.

5. Acuerdo de inicio de procedimiento administrativo.

Mediante oficio de veintiuno de agosto de dos mil quince, el

Titular de la Unidad de Cumplimiento del Instituto Federal de

Telecomunicaciones ordenó iniciar el procedimiento

administrativo de imposición de sanción en contra de

Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, al

considerar que tras el proceso de inspección se advirtieron

irregularidades que entrañan el incumplimiento de lo previsto en

el artículo 155 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión (en lo sucesivo Ley de Telecomunicaciones), por

lo que se ordenó formar el expediente número E-IFT.UC.DG-

SAN.II.0228/20154.

6. Resolución sancionadora. Seguido el procedimiento

administrativo correspondiente, el dos de marzo de dos mil

dieciséis, el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones

emitió resolución en el citado procedimiento, en el cual concluyó

la transgresión de lo previsto en el artículo 155 de la Ley de

Telecomunicaciones y, en consecuencia, con apoyo en el

artículo 298, inciso B, fracción IV, de esa norma, impuso la

multa por la cantidad de **********.

3 Identificada con el número IFT/DF/DGV/490/2015, fojas 199 a 206 del citado juicio.

4 Fojas 176 a 194 del juicio de amparo.


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II. PROCEDIMIENTO

7. Juicio de amparo indirecto. En contra de

esa resolución, la afectada promovió juicio de amparo indirecto,

del cual conoció por razón de turno la Juez Segundo de Distrito

Especializada en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, con Residencia la Ciudad de México y

competencia en toda la República, quien admitió la demanda y

la radicó con el número de expediente 44/2016.

8. Conceptos de violación. En la demanda de amparo, la parte

quejosa expresó los conceptos de violación siguientes:

Primer concepto de violación. El artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones es inconstitucional porque viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, así como los principios de proporcionalidad de las sanciones y de igualdad; lo anterior pues tal precepto no establece de manera clara y precisa los actos considerados como ilícitos, sino sólo describe en forma genérica las disposiciones que pudieran ser incumplidas por los concesionarios o autorizados, lo que deja al arbitrio del Instituto Federal de Telecomunicaciones definir qué debe entenderse por “otras violaciones”, generando falta de certeza en cuanto a la conducta sancionada. En apoyo de tal argumento, la quejosa citó, entre otros criterios, la jurisprudencia de rubro: “ATENTADO CONTRA LA SEGURIDAD DE LA COMUNIDAD. EL ARTÍCULO 171 QUÁTER, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO No. LXII-256, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESA ENTIDAD EL 9 DE JULIO DE 2014, QUE PREVÉ AQUEL DELITO, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD EN MATERIA PENAL, EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD”5. Además, la citada norma busca la protección de un bien jurídico indeterminado, lo cual implica la delegación del legislador a la autoridad administrativa para sancionar cualquier conducta que así estime la autoridad administrativa. Incluso, al establecerse una sanción de entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario o autorizado, se trastoca la proporcionalidad de la pena porque no se valora en forma individual cada infracción y la

5 Décima Época, Registro: 2010087, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente:

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 23, Octubre de 2015, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. /J. 39/2015 (10a.), Página: 785.


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posible sanción procedente, sino que se establece un margen para cualquier infracción sin atender a la naturaleza propia de la conducta indebida. En materia tributaria, se ha declarado la inconstitucionalidad de diversas normas por no

establecer sanciones en forma progresiva o gradual, supuesto similar al previsto en la norma reclamada. En apoyo de tal planteamiento se citan los criterios siguientes:

“IMPUESTOS. LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE PARA SU PAGO ESTABLECEN TARIFAS EN LAS QUE EL AUMENTO DE LA BASE GRAVABLE, QUE PROVOCA UN CAMBIO DE RANGO, CONLLEVA UN INCREMENTO EN LA TASA APLICABLE QUE ELEVA EL MONTO DE LA CONTRIBUCIÓN EN UNA PROPORCIÓN MAYOR A LA QUE ACONTECE DENTRO DEL RANGO INMEDIATO INFERIOR, SON VIOLATORIAS DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIOS”6. “TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 5o. DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, QUE ESTABLECE LA TARIFA MEDIANTE LA CUAL SE DETERMINARÁ Y PAGARÁ EL CORRESPONDIENTE A LOS AUTOMÓVILES NUEVOS DESTINADOS AL TRANSPORTE HASTA DE DIEZ PASAJEROS, ES VIOLATORIA DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD”7.

Segundo concepto de violación. El artículo 299, primer párrafo, de la Ley de Telecomunicaciones es contrario al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque contiene una multa excesiva al no atender a la capacidad económica del infractor ya que se determina con base en el ingreso total y no con la utilidad percibida, pues no se disminuyen las deducciones autorizadas. Tercer concepto de violación. El artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones es contrario al artículo 22 constitucional porque la sanción ahí prevista no establece una base a partir de la cual se determine en forma particular la sanción aplicable en cada caso, lo cual se logra mediante el establecimiento de parámetros, renglones o categorías. Asimismo, no existe una relación entre la infracción cometida y la sanción procedente, pues la comisión de alguna irregularidad no está vinculada con el ingreso del infractor, y si bien se establece un mínimo y un máximo de la sanción, lo cierto es que no existe una verdadera graduación de la sanción.

6 Novena Época, Registro: 193366, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente:

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Septiembre de 1999, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 90/99, Página: 5. 7 Novena Época, Registro: 187051, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente:

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, Abril de 2002, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. XXIV/2002, Página: 471.


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Cuarto concepto de violación. La resolución reclamada viola los principios de congruencia, exhaustividad, legalidad y seguridad jurídica así como

la inviolabilidad del domicilio pues ese acto derivó de una verificación en la cual no se precisó el lugar a inspeccionar dado que no se indicaron las coordenadas geográficas de la estación a inspeccionar y, no obstante, se concluyó que el lugar inspeccionado correspondía al domicilio proporcionado por la visitada, el cual se dijo se dio en forma incompleta; por ende, si la autoridad reconoció que tal domicilio se dio en forma incompleta, no puede concluirse la legalidad de la inspección dado que entonces no puede concluirse su desarrollo en el lugar correcto. Incluso, durante el procedimiento administrativo se demostró que en lugar donde se ubica la estación de la quejosa existen otras estaciones de diversas concesionarias, por lo cual era indispensable desahogar la prueba de inspección ocular a efecto de evidenciar la necesidad de precisar las coordenadas geográficas de la estación a inspeccionar. Quinto concepto de violación. La resolución reclamada está indebidamente fundada y motivada porque no se hizo constar la entrega de la orden de visita; esto pues al notificar ese acto de molestia se levantó el acta circunstanciada de esa diligencia, pero en ella no quedó asentado que se entregó la orden de visita con la firma autógrafa de quien la emitió, lo cual debe demostrar la autoridad responsable. Sexto concepto de violación. En el procedimiento administrativo, la verificada adujo que la orden de inspección no se dirigió al representante de la interesada y, por tanto, que ese procedimiento estaba viciado de origen; sin embargo, la autoridad no analizó tal planteamiento pues en su lugar concluyó que no existe precepto legal que obligue a realizar la inspección con la persona buscada o su representante legal, es decir, es diferente que la orden esté dirigida al representante legal y que ésta se desarrolle con la intervención de éste. Asimismo, en el acta de la inspección se asentaron datos obtenidos de una persona diferente del representante legal de la interesada, por lo cual esa información no fue obtenida por el ejercicio de las facultades del verificador y, por tanto, no es dable considerarla una medición realizada por la autoridad, sino que proviene del dicho de un tercero diferente del representante legal, por lo cual esa información no sirve de base para concluir alguna irregularidad. En la diligencia de notificación de la orden de inspección no se atendió a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dado que no se agotaron todos los medios de constatación para dejar el citatorio, por lo cual esa inspección deriva de la ilegal intromisión de la autoridad al domicilio del particular, el cual está protegido por el derecho a la inviolabilidad. Séptimo concepto de violación. La Dirección General de Verificación del Instituto Federal de Telecomunicaciones carece de competencia para emitir la orden de verificación porque en términos del artículo 40, fracción XII, del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones,


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corresponde a la Dirección General Adjunta para la Transición de la Televisión Digital Terrestre proponer a la Unidad de Cumplimiento de ese instituto el ejercicio de las atribuciones de verificación y supervisión de la concesionarias para vigilar la instalación de los equipos para transitar a la televisión digital terrestre; sin

embargo, en el caso, se invadió la competencia que por razón de especialidad tiene la autoridad indicada, ya que la Dirección General de Verificación actuó en forma aislada. Además, en forma indebida se concluyó que la Dirección General para la Transición a la Televisión Digital Terrestre se limitan a aspectos diferentes de la inspección, pues ello corresponde al a Dirección General de Verificación, con lo cual se buscó validar una competencia inexistente. De suponer que existe una división competencial dicha división implicaría la exclusión de atribuciones entre ambas autoridades; sin embargo, en el caso se ejercieron atribuciones que corresponden a ambas autoridades, por lo cual no puede concluirse la legalidad de lo actuado dado que, en su caso, algunas de las atribuciones ejercidas corresponden por exclusión a la otra dirección indicada, lo cual evidencia las contradicciones en la resolución reclamada. A causa de las facultades previstas para la Dirección General para la Transición a la Televisión Digital Terrestre, la solicitud de inicio del procedimiento administrativo la debió emitir esa autoridad o, en su caso, la Dirección General Adjunta de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico y no una diferente, por lo que es clara la ilegalidad del procedimiento. Octavo concepto de violación. Los datos para calcular la potencia radiada no fueron verificados por el inspector, sino se proporcionaron por un tercero, lo cual evidencia que los hechos estimados irregulares derivaron del dicho de un tercero y no del ejercicio de las atribuciones del verificador. Adicionalmente, los hechos ocurridos en la inspección fueron variados pues en la resolución reclamada se afirma que la información fue obtenida por la inspección, y no que fue proporcionada por un tercero. A causa de lo anterior, los medios de prueba obtenidos en la inspección son ilegales, lo cual afecta la validez de la resolución reclamada; máxime que se afecta el principio de no autoincriminación pues la información con base en la cual se sancionó a la quejosa fue proporcionada por ella misma a través de quien se consideró su representante legal o empleado, por lo cual esa información no podía usarse a menos que fuera obtenida por los propios medios de la autoridad. Noveno concepto de violación. La irregularidad advertida por la autoridad consistió en la violación de lo previsto en los artículos 155 de la Ley de Telecomunicaciones y en la condición Primera de la autorización otorgada por la extinta COFETEL; sin embargo, esta última no es una ley, reglamento, Norma Oficial Mexicana, norma técnica o algún otro tipo de norma vinculante a que se refiere el artículo 155 de la citada ley, por lo cual no existe la tipicidad requerida para imponer una sanción.


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Además, el citado precepto se refiere a normas emitidas por el Instituto Federal de

Telecomunicaciones y, en el caso, las condiciones supuestamente violadas las emitió la COFETEL, por lo cual la conducta atribuida no encuadra en la norma supuestamente violada. Se insiste en que la norma hace una remisión a una serie de ordenamientos en forma genérica, sin que exista seguridad en cuanto a las normas exactas y a las obligaciones que complementan la norma sancionadora. Décimo concepto de violación. La resolución reclamada interpreta indebidamente el artículo 295 de la Ley de Telecomunicaciones, pues se limitan las facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones al monitoreo del espectro radioeléctrico, ya que se parte de la premisa consistente en que las facultades contenidas en el citado artículo no están dirigidas a la verificación del cumplimiento de obligaciones a cargo de los concesionarios, no obstante que tal precepto también prevé las facultades de identificación de interferencias y perturbaciones en los sistemas de radiodifusión. Décimo primer concepto de violación. La resolución reclamada no interpretó el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones con base en la interpretación por persona, no obstante que constitucionalmente existe ese deber. Además, la autoridad substanció tres procedimientos diferentes al de origen de la resolución ahora reclamada, en los cuales concluyó la improcedencia de alguna sanción al realizar una interpretación pro persona pero, en el procedimiento del cual derivó la resolución cuestionada no actuó del mismo modo pues dicha norma se interpretó en forma literal, con lo cual se afectó el derecho a la igualdad, no obstante que se trató de dos situaciones análogas. Asimismo se afecta el principio de seguridad jurídica pues al existir dos procedimientos similares en contra de la inspeccionada, pero cada uno de ellos con un resultado diferente, pues demuestra que la interpretación dada a las normas en cada caso fue distinta, lo cual genera inseguridad para la afectada.

9. Sentencia de amparo. Seguido el juicio, el cuatro de agosto de

dos mil dieciséis, la juez terminó de engrosar la sentencia de

amparo en la cual negó el amparo solicitado al considerar, en

esencia, lo siguiente:

Segundo considerando. Los actos reclamados son:


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a) La expedición, aprobación y promulgación de la Ley de Telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce, en particular los artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299, los cuales se reclaman con motivo de su primer acto de aplicación concreto.

b) La emisión de la resolución aprobada mediante acuerdo P/IFT/EXT/020316/9, en la VI Sesión Extraordinaria del Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones, celebrada el dos de marzo de dos mil dieciséis, dictada en el expediente número E-IFT.UC.DG-SAN.II.0228/2015. Son ciertos los actos reclamados de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como del Presidente de la República, consistente en los actos relacionados con las normas reclamadas, pues así lo aceptaron dichas autoridades en sus correspondientes informes justificados, aunado al hecho de que la existencia de esos actos se demuestra con su publicación el medio de difusión correspondiente. Igualmente es cierto el acto atribuido al Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones, pues así lo expresó en el informe con justificación y lo cual se corrobora de las constancias de autos. Tercer considerando. Las autoridades responsables aducen la improcedencia del juicio al estimarlo improcedente en contra de los artículos 299, inciso B), fracción IV y 299, de la Ley de Telecomunicaciones, por considerar que del proceso legislativo de esas normas no deriva un perjuicio a la quejosa, aunado a que en el acto concreto de aplicación de esas normas las autoridades legislativas no intervinieron y porque la quejosa —a su parecer— no tiene un interés cualificado. Tales argumentos se desestimaron porque los preceptos reclamados se combaten con motivo del primer acto de aplicación concreto en perjuicio de la quejosa, contenido en la resolución reclamada de la cual se advierte la aplicación de esos preceptos en perjuicio de la peticionaria del amparo por lo cual es falso que esas normas no le afectan; además, ese acto concreto está dirigido a la quejosa, por lo cual tiene interés jurídico para cuestionar la regularidad constitucional de esas normas. A su vez, el Presidente de la República aduce la improcedencia del juicio al estimar que la quejosa no cuestiona vicios propios de las normas reclamadas. Tal argumento es infundado porque el motivo del reclamo no es alguna de las etapas del proceso legislativo de esos artículos sino el contenido mismo de esas disposiciones. Cuarto considerando. El primer concepto de violación es infundado porque no sólo debe observarse lo previsto en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones, sino que esa norma debe analizarse en forma sistemática con las restantes disposiciones de ese ordenamiento pues el legislador quiso que el incumplimiento de las diferentes obligaciones contenidas en las disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión fuera sancionado con una multa de entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario o autorizado.


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Esto es, al analizar esa norma en forma conjunta con las demás disposiciones relativas de la materia y, particularmente con el artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones, se obtiene la conducta concreta infractora y la sanción aplicable. Además, los artículos 291 y 297 de la Ley de Telecomunicaciones establecen la obligación del Instituto Federal de Telecomunicaciones de supervisar el cumplimiento de la ley y las disposiciones que de ella deriven como lo son las condiciones y obligaciones previstas en las concesiones y autorizaciones. Así, el hecho de que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones no establezca una conducta expresa como infracción a la ley no genera la inconstitucionalidad de tal norma pues se trata de un tipo administrativo en blanco, el cual requiere integrarse con contras normas para obtener los actos ilícitos ahí tipificados, por lo cual esa norma contiene una previsibilidad de la conducta a sancionar con lo que se otorga certeza a los gobernados. Además, atendiendo a que se trata de una materia muy técnica, es justificada la remisión genérica a diversos ordenamientos aplicables en la materia pues no se trata de obligaciones imprecisas o vagas, ya que los artículos 155, 291, 297 y 303 de la Ley de Telecomunicaciones contienen conductas claras por lo que al ser publicado ese ordenamiento, los particulares conocen con precisión las conductas prohibidas o sancionadas; máxime cuando esas normas se relacionan con una autorización emitida al particular y las condiciones ahí contenidas (como en el caso) pues en ese supuesto no existe duda de que el particular conoce las obligaciones a su cargo. Tampoco asiste razón a la quejosa en cuanto a la pretendida violación a los principios de proporcionalidad de las penas y de igualdad porque para imponer las sanciones previstas en ese precepto, la autoridad justificar de manera debida la existencia del deber incumplido mediante la referencia a los ordenamientos correspondientes. Además, la afectación generada por una sanción es un elemento graduable que tiene injerencia en la individualización (quantum) de la multa en razón de las características del caso. Asimismo, cuando la norma establece porcentajes entre rangos mínimos y máximos no son inconstitucionales pues para la imposición de una pena determinada debe atenderse a la gravedad de la infracción, a la capacidad del infractor, la reincidencia y las atenuantes, con lo que se impide un tratamiento desproporcionado o desigual, lo cual garantiza la seguridad jurídica para los gobernados. La quejosa refiere una situación hipotética en que una misma conducta puede ser sancionada con dos penas diferentes; sin embargo, no demuestra que ello ocurra con la irregularidad reprochada. En otra parte, es infundado el planteamiento relativo a que la norma reclamada no atiende a la capacidad contributiva del infractor porque la


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multa impuesta se determina sin considerar las deducciones procedentes; es decir, la multa se calcula con base en el ingreso bruto del infractor y no así con el ingreso neto. Lo anterior porque el artículo 298, inciso E), fracción IV,

de la Ley de Telecomunicaciones se refiere al ingreso acumulable del infractor, es decir, a la capacidad económica y no así a la capacidad contributiva, la cual debe observase en el caso de contribuciones pues se relaciona con la utilidad fiscal; por ende, la quejosa parte de una premisa falsa como es el hecho de que debe atenderse a su capacidad contributiva, la cual sólo refleja su posibilidad de contribuir al gasto público y es materia de las contribuciones, pero no denota capacidad para cubrir el importe de una multa. El tercer concepto de violación también es infundado porque se parte de una premisa errónea ya que la capacidad económica del infractor no siempre será la misma, por lo que la sanción prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones no siempre arrojará el mismo resultado. En cuanto a la proporcionalidad entre la infracción y la sanción, el argumento es inoperante porque se hace depender de la situación particular del quejoso. Quinto considerando. En cuanto a los temas de legalidad, el séptimo concepto de violación es de estudio preferente por referirse a la incompetencia de la autoridad emisora de la orden de visita. Tal argumento es infundado porque en términos de las fracciones I, III y V, del artículo 43 del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Director General de Verificación de ese instituto está facultado para verificar que los concesionarios y autorizados cumplan con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en la materia, así como para ordenar visitas de inspección y levantar actas, constancias de hechos o cualquier documento relativo. Por su parte, en términos del artículo 40, fracción XII, de ese Estatuto, la Dirección General Adjunta para la Transición a la Televisión Digital Terrestre del Instituto Federal de Telecomunicaciones está facultada para impulsar la terminación de transmisiones analógicas y, en su caso, verificar las acciones para tal fin. En el caso, el objeto del procedimiento de inspección era verificar la instalación de los equipos transmisores digitales y que dicha instalación y la operación del canal digital otorgado a la quejosa se ajustara a los parámetros técnicos autorizados, por lo que esa visita no tenía por objeto revisar el tema de transición de señales, pues aunque estaba relacionada con la transmisión simultánea de señales analógicas y digitales, lo cierto es que su objeto era supervisar los parámetros técnicos de operación de la estación. Es decir, lo pretendido con la inspección era constatar si los equipos instalados cumplían con los estándares técnicos para operar el canal adicional autorizado para realizar transmisiones digitales simultáneas a las del canal analógico, de ahí que no era necesaria la existencia de una propuesta previa por la Dirección General Adjunta para la Transición a la


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Televisión Digital Terrestre ya que la Dirección General de Verificación tenía facultades suficientes para ordenar la inspección. Además, en la resolución reclamada se estimó que las facultades de las Direcciones precisadas no son concurrentes en tanto que unas están dirigidas a asegurar que los concesionarios realicen las acciones necesarias para transitar sus señales analógicas a digitales, mientras que otras se refieren al cumplimiento de obligaciones a que están sujetos los concesionarios y autorizados, aunado a que unas se efectúan previo a la conclusión de la instalación de la estación y las otras ocurren cuando ya se concluyó esa instalación. Esas consideraciones no son cuestionadas por la quejosa, lo cual genera la inoperancia de los planteamientos referidos; ello ya que no se expone argumento alguno tendente a demostrar que las facultades de ambas direcciones no son concurrentes. El cuarto concepto de violación es infundado porque de conformidad con el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria a la Ley de Telecomunicaciones, para efectuar visitas de verificación, los inspectores deben contar con una orden escrita con firma autógrafa de la autoridad competente, en la que se precise el lugar a verificar y el objeto de la inspección. De la inspección debe levantarse un acta en presencia de dos testigos propuestos por quien entienda la diligencia o, en su caso, por el verificador y, además, debe asentarse el lugar en que se practica la inspección; sin embargo, bata que se indiquen los elementos mínimos que sirvan para delimitar el lugar y con base en los cuales pueda ubicarse el domicilio. En este sentido, el hecho de que no se hayan citado las coordinadas geográficas de la estación de la quejosa no general la ilegalidad de la orden de inspección de la cual deriva el procedimiento administrativo cuya resolución se reclama; esto porque en la orden se indicó que la verificación se haría respecto del equipo con el cual opera la estación con el distintito XHLLO-TDT, canal 33, por lo que en términos del artículo 64 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la concesionaria debía otorgar las facilidades para la inspección; de ahí que no se afectó la inviolabilidad del domicilio; máxime que fue ella quien proporcionó la ubicación de la estación donde opera ese canal. Además, con la inspección ocular realizada en el procedimiento administrativo quedó acreditado que aun cuando en el lugar operan otros equipos de diferentes estaciones, existían indicios suficientes para concluir que igualmente ahí opera la citada estación, máxime que no se demostró que la estación inspeccionada fuera alguna en la que operase un canal diferente. Adicionalmente, no existe norma jurídica conforme con la cual la orden de verificación administrativa debe contener las coordenadas geográficas del lugar a inspeccionar, siendo suficiente el señalar el domicilio de la visita.


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El quinto concepto de violación debe desestimarse porque del acta de visita de inspección se desprende que el inspector asentó hacer entrega del original de la orden de visita a quien entendió la diligencia, persona que acusó recibo de ese documento, además, la quejosa no demostró que el documento recibido no

corresponde con el descrito en la diligencia de notificación. En cuanto al sexto concepto de violación, aunque asiste razón a la quejosa en lo relativo a que la orden de inspección no está dirigida al representante legal de la visitada, lo cierto es que ello no es suficiente para invalidar el acto reclamado porque tal situación no genera incertidumbre jurídica dado que las personas morales sólo pueden actuar por medio de sus apoderados o representantes legales, por lo cual debe estimarse que tal orden está dirigida a su representante legal por lo que igualmente es ocioso exigir que en la diligencia de notificación se le requiera a esa persona. Asimismo, el hecho de que la diligencia de notificación de la orden de inspección se haya entendido con quien se encontraba en el lugar no genera la ilegalidad de tal actuación pues de conformidad con la ley, esas diligencias pueden realizarse con un tercero. En cuanto al pretendido incumplimiento de lo previsto en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la quejosa insiste en lo expuesto en el procedimiento de origen, pero sin cuestionar las razones ahí expuestas, por lo que tales planteamientos son inoperantes. Igualmente, de los artículos 62 a 65 de la citada Ley Federal, se sigue que la orden de visita se rige por reglas diferentes respecto de las diligencias de notificación personal por lo que no es posible aplicar la reglas de un acto al otro, particularmente, la orden de visita debe notificarse con quien se encuentre en el domicilio para evitar la eventual imposibilidad de localizar al destinatario y del ejercicio de las atribuciones de la autoridad. Asimismo se desestimaron las documentales exhibidas en el juicio y relacionadas con otro procedimiento de inspección; esto porque corresponden a una visita diferente de la cual derivó la resolución impugnada, cuyo objeto es de otra naturaleza. El octavo concepto de violación es infundado en una parte e inoperante en otra; lo primero porque contrariamente a lo afirmado de su parte, no se le dejó en estado de indefensión, pues en el acta de verificación, ni en el oficio de inicio del procedimiento, no asentó que los valores de la eficiencia de la línea y ganancia de la antena también se desprendían de diversos escritos exhibidos en el procedimiento administrativo; además, en la resolución reclamada, la autoridad expresó las fórmulas usadas para obtener la eficiencia del transmisor; por ende, la autoridad no varió los hechos ocurridos ya que en la resolución reclamada se precisaron los valores de la eficiencia de la línea y la ganancia de la antena. Por su parte, lo inoperante de ese planteamiento radica en que la quejosa no desvirtúa el razonamiento medular en el cual se apoya la resolución reclamada, consistente en que los elementos de ganancia de línea y eficiencia de la antena no son datos medibles en una visita de inspección pues se trata de estándares de operación, aunado a que son elementos


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conocidos por la quejosa al momento de solicitar la autorización de uso de un canal adicional y que el hecho de que esos datos los haya proporcionado un tercero no le ocasiona perjuicio pues no aportó pruebas para demostrar que operaba con la potencia autorizada pues, contrariamente, de las constancias de autos se advierte que el funcionamiento se realizaba con una potencia mayor. También es inoperante lo relativo a la violación del principio de autoincriminación, pues dicho argumento se hace depender de los argumentos previamente desestimados. El noveno concepto de violación es infundado porque la autorización para instalar y usar temporalmente un canal adicional se emitió por la COFETEL, pero en razón de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de dos mil trece, el Instituto Federal de Telecomunicaciones está facultado para supervisar el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación del servicio de radiodifusión y telecomunicaciones; por ende, ese instituto asumió su competencia para sancionar el incumplimiento de los títulos de concesión y de autorización, incluso de los otorgados por otro ente. Son inoperantes los argumentos encaminados a evidenciar que las condiciones contenidas en la autorización para la instalación, uso y operación de un canal adicional no corresponden a las normas a que se refiere el artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones pues se trata de una apreciación unilateral y carente de mayores razonamientos jurídicos para evidenciar lo pretendido. En lo relativo a que la aplicación del artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones es contraria al principio de tipicidad por no establece las conductas ni los elementos para verificar la existencia de la infracción atribuida, no asiste razón a la quejosa porque esa norma remite a “otras disposiciones aplicables”, lo cual implica que debe relacionarse con los demás preceptos de la materia como lo son los artículos 291, 297, 298 y 303 de la Ley de Telecomunicaciones. En cuanto a la indebida interpretación del artículo 295 de la Ley de Telecomunicaciones, es inoperante lo expresado por la quejosa porque en la resolución reclamada se concluyó que no asistía razón a la sancionada pues las disposiciones que regulan la forma de medir el espectro radioeléctrico están dirigidas a servicios cuyos parámetros de calidad se miden a través del monitoreo, mientras que el artículo citado se refiere a la comprobación de emisiones radioeléctricas, a la detección de interferencias y a las demás perturbaciones de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, situación que no ocurrió en el caso pues para calcular la potencia radiada aparente de la estación se requería tener presente la potencia suministrada, la ganancia de antena y la eficiencia de la línea, lo cual se obtenía de la información arrojada por el transmisor al momento de la diligencia mediante un vatímetro, por lo que


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ninguno de los elementos se obtuvo mediante la comprobación de emisiones radioeléctricas, siendo así inaplicables las disposiciones aducidas por la infractora. En el caso, la quejosa no cuestionó tales

consideraciones ya que sólo insistió en que debe existir una metodología a la que se tuvo que ceñir el inspector para comprobar las emisiones radioeléctricas. Finalmente, el último concepto de violación se calificó de inatendible porque la aplicación del principio pro homine no es constitutivo de algún derecho ni conduce a otorgar la razón en forma llana al particular, pues ello implicaría dejar de atender a los demás preceptos constitucionales. Además, lo actuado y resuelto en otros procedimientos no evidencia la ilegalidad de la resolución reclamada pues en esos asuntos no se le sancionó y, por tanto, no puede estimarse demostrada la aplicación en forma contradictoria del artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones ni del criterio adoptado por la autoridad. En virtud de lo infundado e inoperante de los conceptos de violación, la juez de distrito negó el amparo solicitado.

10. Recurso de revisión. En contra de ese fallo, la quejosa

interpuso recurso de revisión del que conoció el Segundo

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en


cuyo Presidente, mediante acuerdo de uno de septiembre de

dos mil dieciséis, lo admitió a trámite y registró con el número

de toca 113/2016.

11. Agravios. En el recurso de revisión, la parte quejosa expuso

los agravios siguientes:

Primer agravio. Al analizar el segundo de los conceptos de violación, la juez de distrito concluyó que el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones no contiene una multa excesiva pues, en su opinión, la quejosa confunde entre la capacidad económica y la capacidad contributiva. Lo considerado por la juez es incorrecto porque la desproporcionalidad de las multas no se limita a los criterios de individualización, como se advierte de la tesis de rubro: “ENERGÍA ELÉCTRICA. EL ARTÍCULO 40, PÁRRAFO PRIMERO, EN RELACIÓN CON SU FRACCIÓN VI, DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO RELATIVA, ESTABLECE UNA MULTA


16

DESPROPORCIONADA Y EXCESIVA, POR TANTO, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”8. Lo pretendido por la quejosa era demostrar que la multa es excesiva porque se determina con base en la capacidad económica del infractor, la cual se mide por la utilidad fiscal. En forma errónea la A Quo concluyó que no era aplicable lo previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando en ningún momento la quejosa pretendió demostrar ese extremo; tampoco es cierto que se haya estimado que la capacidad contributiva y la económica son sinónimos; lo anterior porque el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se refiere a la capacidad económica del infractor. En abundamiento, la recurrente afirma que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que para estimar proporcional un gravamen es necesaria la congruencia entre el tributo y la capacidad contributiva del sujeto, entendida como la potencialidad real de contribuir al gasto público. En este sentido, la utilidad fiscal es el concepto idóneo para estimar si existe o no capacidad económica de la persona; incluso, en diversas ejecutorias, al analizar la capacidad contributiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho referencia a la capacidad económica (las cuales refiere) y concluye que no se trata de conceptos ajenos. Segundo agravio. Al analizar el tercer concepto de violación, indebidamente se desestimó lo planteado por la quejosa, quien pretendía demostrar que el artículo 299 de la Ley de Telecomunicacionescontraria lo previsto en el artículo 22 constitucional porque contiene una multa excesiva dado que no existe una proporción entre la conducta y la pena. En diversas ejecutorias, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que el juzgador debe verificar la existencia de una relación entre la conducta infractora y la sanción a efecto de buscar un equilibrio entre ambos elementos. En la sentencia de amparo se desestimó lo expresado en la demanda al considerar que la sanción determinada con base en la capacidad económica del infractor atiende directamente a la infracción cometida ya que los ingresos de los infractores no siempre serán los mismos, por lo que se ajustarán gradualmente en cada caso. Contrariamente a lo considerado por la A Quo, la quejosa no se dolió que la sanción se fije con base en los ingresos acumulables de cada persona,

8 Novena Época, Registro: 166958, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente:

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. LXXI/2009, Página: 465.


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sino que el planteamiento consistió en la inexistencia de relación entre la conducta y la sanción. El octavo concepto de violación está vinculado con lo expuesto, pues a través de éste se pretendía demostrar que los ingresos de la infractora se

obtuvieron por medio de otras actividades y no sólo por el uso temporal del canal adicional autorizado provisionalmente; sin embargo tal planteamiento se calificó de inoperante al considerar que la inconstitucionalidad se hacía depender de la situación particular de la quejosa; sin embargo ello es igualmente incorrecto porque lo que se trató de evidenciar fue el daño generado por la norma al ser individualizada en forma literal. Incluso, si no es a través de la individualización de la norma, no es posible demostrar el efecto nocivo producido por ella; por ende, es incorrecto que el haber desestimado el octavo concepto de violación. De la intelección conjunta del tercer y décimo primer conceptos de violación se desprende que la quejosa solicitó la interpretación pro homine del artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones a efecto de determinar que la multa ahí prevista debe atender a los ingresos acumulables del infractor; sin embargo, esto fue calificado como inoperante por la A Quo, quien incorrectamente concluyó que la aplicación de tal principio se traduce en la violación del orden constitucional. Tercer agravio. El primer concepto de violación indebidamente se calificó de infundado al considerar que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones contiene un tipo administrativo en blanco, el cual se integra y complementa con otras normas; sin embargo, eso es incorrecto porque la taxatividad está relacionada con la tipicidad, la cual es aplicable al derecho administrativo sancionador, de tal suerte que la norma debe contener la descripción normativa de la conducta sancionada y ésta debe encuadrar a la descripción normativa, sin que sea válido ampliarla por analogía o mayoría de razón. Además, en la demanda se adujo que la restricción al derecho de propiedad no superaba el test de proporcionalidad al no estar clara la finalidad perseguida con el tipo administrativo en blanco, lo cual no fue analizado en el fallo recurrido. Cuarto agravio. El estudio hecho del cuarto concepto de violación (relativo a la inviolabilidad del domicilio) es incorrecto y se omitió analizar lo efectivamente planteado por la quejosa. Se estima que la sentencia recurrida está indebidamente fundada y motivada porque concluyó la legalidad de la orden de inspección a pesar de que en ese acto, el domicilio de la visitada se refirió en forma imprecisa, al hacerse alusión sólo a una esquina, lo cual es insuficiente para concluir que se trata del domicilio correcto. Conforme con los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación, la orden de inspección debe identificar plenamente el domicilio en el cual se desarrollará, lo cual se satisface cuando se precisan todos los elementos necesarios para distinguir un domicilio del resto de lugares; sin embargo, en el caso, esos elementos no se precisaron en la orden de


18

inspección pues como domicilio de la quejosa sólo se refirió la esquina formada por dos calles y la población del domicilio. La Juez A Quo confunde el planteamiento porque lo aducido por la quejosa no era la imprecisión del lugar donde se entra la estación a inspeccionar, sino porque no se indicó en forma detallada el domicilio de la inspeccionada. Al respecto, mediante la prueba de inspección ocular ofrecida en el procedimiento de origen se demostró que en el lugar indicado en la referida orden existen instalaciones e instalaciones de otros concesionarios, por lo que ante la confusión generada a partir de la coexistencia de esos elementos, la única forma de identificar la estación de la quejosa era mediante el señalamiento de las coordenadas geográficas de la ubicación de esa estación. Incluso, el criterio adoptado por la A Quo desatiende los criterios siguientes:

“VISITA DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES. ES CONTRARIO A DERECHO QUE EN LA ORDEN RELATIVA SE SEÑALE UN DOMICILIO Y LA DILIGENCIA SE CONTINÚE EN OTRO, OBTENIDO EN ÉSTA, EN ATENCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO Y DE SEGURIDAD JURÍDICA”

9.

“ORDEN DE VISITA. REQUISITOS QUE DEBE CONTENER, TRATÁNDOSE DE UNA DILIGENCIA DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DE NATURALEZA EXTRAORDINARIA, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL Y 18 DEL REGLAMENTO DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA PARA EL DISTRITO FEDERAL”

10.

Adicionalmente, en forma indebida se concluye que la quejosa debía demostrar que la visita no se realizó en el domicilio correcto, lo cual es ilegal ya que se trata de la demostración de un hecho negativo, lo que es jurídicamente imposible. Adoptar el criterio de la A Quo en cuanto a que basta la referencia en forma imprecisa del domicilio en que debe desarrollarse la inspección se traduce en omitir el cumplimiento de requisitos constitucionales y dejar de lado la supremacía de la Constitución, por lo cual debe revocarse ese fallo.

9 Época: Décima Época, Registro: 2010594, Instancia: Primer Tribunal Colegiado de Circuito en

Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal Y Jurisdicción en toda la República, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo IV, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: I.1o.A.E.93 A (10a.), Página: 3691. 10

Novena Época, Registro: 185960, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Septiembre de 2002, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. /J. 103/2002, Página: 269.


19

Quinto agravio. El fallo recurrido es ilegal porque interpreta y aplica indebidamente el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo pues en forma indebida se concluye que al notificar la orden de visita se entregó original de ese documento a la persona que entendió la diligencia, pues una cosa es

que el notificador indique en el acta que hizo entrega de tal documento y otra que el documento entregado contenga la firma autógrafa del emisor. Además, contrariamente a lo afirmado por la A Quo, la quejosa no pudo exhibir el documento entregado en la notificación de la orden precisamente ante la omisión de entregarle el documento con firma autógrafa. Sexto agravio. En forma incorrecta, en la sentencia recurrida, al analizar el argumento en que se dijo que la autoridad no estaba obligada a dejar citatorio previo, ello se desestimó al considerar que se trataba de una reiteración de lo expresado en el procedimiento administrativo de origen, aunado a que no se controvirtieron los planteamientos expuestos por la autoridad. Tal conclusión es incorrecta porque lo expresado en la demanda de amparo consistió en que para tener plena certeza de que el afectado conoce de la orden de visita, necesariamente debe notificarse con éste o su representante legal la orden y, en caso de no encontrarlo, debe dejarse citatorio. La A Quo concluyó que no existe precepto legal que obligue a realizar la inspección con la persona buscada; sin embargo, inadvirtió que la accionante cuestionó las consideraciones expuestas por la autoridad pues la primera notificación del procedimiento debe realizarse en forma personal. Conforme con los artículos 62 a 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, existe una regulación determinada para las visitas de inspección administrativa lo cual no excluye de la aplicación de las reglas relativas a las notificaciones, por lo que la interpretación integral de esas normas debe hacerse con relación a los artículos 35 y 36 de ese ordenamiento, de lo cual se colige que la orden de inspección requiere de una notificación personal y, en su caso, de un citatorio previo a su notificación; ello, a efecto de no lesionar la inviolabilidad del domicilio. La consideración relativa al factor sorpresa en las notificaciones de órdenes de inspección no aplica al caso, pues la inspección se realizó a solicitud del propio particular, aunado a que los criterios invocados por la A Quo igualmente son inaplicables. Incluso, las documentales aportadas en el juicio fueron valoradas incorrectamente pues aunque se refieren a otro procedimiento, de ellas se obtiene que en un caso la autoridad dejó citatorio previo y, en otro no, lo cual demuestra la ilegalidad de las actuaciones realizadas; además, es indispensable que la orden de visita se dirija al representante legal de la persona interesada. Séptimo agravio. También es incorrecta la conclusión alcanzada respecto a la aducida falta de competencia de la Dirección General de Verificación del Instituto Federal de Telecomunicaciones; ello porque indebidamente se consideró inoperante el quinto concepto de violación.


20

El objeto de la inspección administrativa era verificar la instalación de equipos transmisores digitales y la operación del canal digital otorgado conforme con la normatividad aplicable; sin embargo, la A Quo estimó que esa inspección tenía por objeto verificar si los equipos instalados cumplían con los estándares técnicos de operación; por ende, se apreció en forma indebida el objeto de la visita. Asimismo, el Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones se interpretó incorrectamente pues se concluyó que la Dirección General Adjunta para Televisión Digital Terrestre únicamente está facultada para cuestiones relacionadas con la terminación transmisiones de señales análogas y, por ende, la que la única autoridad facultada para inspeccionar era la Dirección General de Verificación. Tal interpretación es incorrecta porque de los artículos 40 y 43 del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones se sigue que, en razón del principio de especialidad, corresponde a la Dirección General Adjunta para Televisión Digital Terrestre, todo lo relacionado con las instalaciones de señales digitales, incluyendo su inspección, por lo cual la sentencia recurrida contiene una limitación injustificada de la competencia de las facultades de esa autoridad ya que no se analizaron las facultades de cada autoridad. Incluso, fue la propia quejosa quien dio aviso al Instituto Federal de Telecomunicaciones sobre la conclusión de los trabajos de instalación de la estación para operar el canal adicional autorizado y de viabilidad de que se revisaran esos trabajos, por lo cual la autoridad competente de ese instituto era la facultada en materia de televisión digital terrestre, ya que se trataban de actos relacionados con la conclusión de las adecuaciones necesarias para dejar de transmitir con señales análogas. Octavo agravio. En el octavo concepto de violación, la quejosa adujo que los hechos infraccionados se variaron por la autoridad pues dos de los tres elementos para determinar la potencia radiada aparente (P.R.A.) fueron obtenidos por un tercero y no por el inspector; mientras que en la resolución reclamada se sostuvo que durante la visita se detectó directamente la potencia de operación del transmisor. Por su parte, en el fallo recurrido se sostuvo que la quejosa no desvirtuó la razón toral de la resolución reclamada, consistente en que la ganancia de la línea y la eficiencia de la antena no son datos medibles en una inspección (como lo afirmó la autoridad administrativa), por tratarse de estándares de operación; sin embargo, se omitió pronunciarse sobre la cuestión efectivamente planteada en la demanda de amparo. Además, la juez se apoyó en lo detectado por la autoridad en la inspección, en la cual no se refirió que la eficiencia de la línea y la ganancia de la antena no fueran elementos verificables, sino que se trata de datos propios del equipo transmisor.


21

Noveno agravio. Asimismo, se omitió analizar lo expuesto en la segunda parte del octavo concepto de violación, en el cual se dijo que los datos asentados por el verificador durante la inspección se obtuvieron en forma ilícita porque se proporcionaron por un tercero, quien a criterio de la autoridad tenía

atribuciones para ese efecto. Esto es, con base en lo expresado por ese tercero, se concluyó la existencia de las irregularidades atribuidas, con lo cual se viola el principio de no autoincriminación dado que no fue la autoridad quien obtuvo por sus medios la información y elementos necesarios para corroborar el presunto incumplimiento, sino que éste derivo del dicho de un tercero a quien se relacionó con la ahora quejosa. En este sentido, la juez omitió analizar lo planteado por la quejosa pues sólo estudió los elementos que en forma discrecional consideró, por lo que el fallo de amparo no atiende a la exhaustividad necesaria ni a los principios de fundamentación y motivación. Décimo agravio. La sentencia recurrida es ilegal dado que confunde el planteamiento de la quejosa respecto de la violación al principio de tipicidad cometida por la autoridad responsable. En el noveno concepto de violación, la quejosa adujo que la resolución reclamada es violatoria del citado principio por imputar a la quejosa una conducta la cual no realizó. Por su parte, la juez concluyó que el Instituto Federal de Telecomunicaciones adquirió las facultades de la COFETEL; sin embargo, esto no fue planteado por la accionante. El planteamiento de la quejosa se centró en que el citado artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones establece el incumplimiento de distintas normas, entre ellas las emitidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones pero, en el caso, tal precepto se relacionó con las obligaciones contenidas en la autorización emitida por la COFETEL, por lo que no existía identidad entre las normas previstas en ese precepto y las que, en opinión de la autoridad, se violaron, aunado a que se trata de autoridades de distinta naturaleza. Derivado de lo anterior, tampoco era procedente aplicar la sanción prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones ya que tal norma igualmente se refiere al incumplimiento de las disposiciones emitidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y no por la COFETEL. Además, del régimen transitorio de la reforma en telecomunicaciones se sigue que los actos emitidos antes de la integración del Instituto Federal de Telecomunicaciones continuarían conforme la legislación vigente al momento de su inicio, es decir, la Ley Federal de Telecomunicaciones (abrogada), y a las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley de Telecomunicacionesles sería aplicable la ley vigente al momento de su emisión, aunado a que no existe norma conforme con la cual los actos emitidos por la COFETEL deban estimarse realizados por el Instituto Federal de Telecomunicaciones.


22

12. Revisión adhesiva. Por escrito presentado el siete de

septiembre de dos mil dieciséis, el Director General de Defensa

Jurídica del Instituto Federal de Telecomunicaciones, en

representación del Pleno de ese órgano, interpuso recurso de

revisión adhesivo11, en el cual formuló los agravios que estimó

pertinentes. Dicho recurso se admitió en auto de ocho de

septiembre de dos mil dieciséis.

13. Resolución del tribunal colegiado. En sesión de veintiuno de

octubre de dos mil dieciséis, el citado tribunal colegiado dictó

sentencia en la cual concluyó lo siguiente:

a) No es materia de la controversia, la desestimación hecha por la A Quo respecto de las causas de improcedencia aducidas por las autoridades responsables pues en los recursos principal y adhesivo no se cuestiona lo resuelto sobre esos aspectos. b) No existe causa de improcedencia no analizada ni oficiosamente se advierte alguna. c) En virtud de que en la demanda se reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299, ambos de la Ley de Telecomunicaciones, y que respecto de esas normas no se actualiza lo previsto en los incisos a), b), c) y d) de la fracción I del numeral Cuarto del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; en consecuencia, al no actualizarse los supuestos de competencia delegada del tribunal colegiado, se ordenó la remisión de los autos a este tribunal constitucional.

14. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación. Mediante acuerdo de quince de

noviembre de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación asumió la competencia originaria

de este tribunal para conocer del recurso de revisión y turnó el

11

Fojas 162 a 194 del cuaderno de revisión 1121/2016.


23

expediente a la Ponencia de la Ministro

Javier Laynez Potisek; asimismo ordenó su

remisión a esta Segunda Sala de este Alto

Tribunal en virtud de que la materia del asunto corresponde a

su especialidad12.

15. Avocamiento. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto por

acuerdo de veinte de enero de dos mil diecisiete, dictado por el

Presidente de la misma, quien además determinó se remitieran

los autos a la Ponencia del Ministro Javier Laynez Potisek13.

16. Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos

73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero de la Ley de

Amparo, el proyecto de sentencia se hizo público, con la misma

anticipación que la publicación de las listas de los asuntos.

III. COMPETENCIA

17. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación es competente para conocer del presente recurso de

revisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,

fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 83 de la Ley

de Amparo vigente; 11 fracción V, y 21 fracción XI, de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, punto Segundo y

Tercero, en relación con el diverso Cuarto, fracción I, inciso b),

del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado el veintiuno de

mayo de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación, en

virtud de que se trata de un recurso de revisión interpuesto en

12

Toca de esta SCJN, fojas 79 a 82. 13

Ibídem, fojas 196 y 197.


24

contra de la resolución dictada en la audiencia constitucional de

un juicio de amparo indirecto en materia administrativa,

especialidad de esta Sala, y existen precedentes que orientan

el sentido de la resolución que deberá regir, lo que hace

innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

IV. OPORTUNIDAD

18. No es necesario analizar la oportunidad de la interposición del

recurso de revisión principal ni adhesivo, en virtud de que el

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y

jurisdicción en toda la República, ya estudió dicho aspecto,

como se advierte en el apartado de presupuestos procesales

del amparo en revisión 113/2016 del índice del citado tribunal

colegiado14.

V. LEGITIMACIÓN

19. De igual manera, el Tribunal Colegiado ya determinó que tanto

el recurso de revisión principal como el adhesivo se hicieron

valer por parte legítima; lo anterior conforme a lo dispuesto en

el considerando segundo de su ejecutoria15.

14

Toca, foja 98. 15

Ibídem.


25

VI. PROCEDENCIA

20. El recurso de revisión es procedente

en virtud de que fue interpuesto en contra de la resolución

dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo

indirecto en materia administrativa, especialidad de esta Sala, y

en el que se planteó la inconstitucionalidad de los artículos 298,

inciso B), fracción IV, y 299, ambos de la Ley de

Telecomunicaciones.

VII. DELIMITACIÓN DE LA MATERIA

21. En razón de que en el recurso de revisión se plantean agravios

en contra de lo resuelto respecto de los conceptos de violación

encaminados a demostrar la inconstitucionalidad de los

artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299, ambos de la Ley de

Telecomunicaciones, así como de los planteamientos

relacionados con la aplicación de esas normas (cuestiones de

legalidad), y toda vez que conforme la técnica y reglas que

rigen al juicio de amparo indirecto, para el estudio de los

aspectos de legalidad es necesario abordar previamente los

planteamientos de constitucionalidad; en consecuencia, esta

Sala procede al estudio de los agravios vertidos en contra de

las consideraciones con base en las cuales se desestimaron los

planteamientos de inconstitucionalidad formulados en la

demanda; ello, pues el análisis de esos aspectos son

competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

22. Lo anterior, en el entendido de que no serán abordados los

agravios vertidos en la revisión adhesiva interpuesta por la


26

autoridad responsable Director General de Defensa Jurídica del

Instituto Federal de Telecomunicaciones, en representación del

Pleno de ese órgano; ello porque en términos del artículo 87 de

la Ley de Amparo, con relación al numeral 94 de ese

ordenamiento, a esa autoridad corresponde la defensa

únicamente por lo que respecta a los actos que le fueron

reclamados; sin embargo, según se ha expresado, la materia

de estudio competencia de esta Segunda Sala corresponde

sólo a los aspectos de inconstitucionalidad de las leyes

reclamadas y no así a los actos concretos de aplicación

atribuidos a la recurrente adhesiva.

VIII. ESTUDIO

23. De conformidad con lo previsto en el artículo 189 de la Ley de

Amparo y por cuestión de metodología, el tercero de los

agravios sintetizados se analizará en forma preferente pues tal

planteamiento está encaminado a demostrar la ilegalidad de lo

resuelto en la sentencia recurrida respecto de la

constitucionalidad del artículo 298, inciso B), fracción IV, de la

Ley de Telecomunicaciones, planteamiento que, de resultar

fundado produciría un mayor beneficio para la quejosa, al

demostrarse que la conducta reprochada a la ahora recurrente

no está prevista en la normatividad16.

16

Resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO,


27

24. El agravio en estudio es infundado

porque como se concluyó en la sentencia

recurrida, el artículo 298, inciso B), fracción

IV, de la Ley de Telecomunicaciones se complementa con lo

previsto en ese mismo ordenamiento y las demás disposiciones

de la materia, a efecto de integrar el tipo; por ende, ese

precepto no viola los principios de legalidad, seguridad jurídica,

taxatividad o tipicidad.

25. Como preámbulo, debe indicarse que de los principios de

legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

deriva el principio de tipicidad o taxatividad, conforme con el

cual la conducta o infracción debe estar prevista en una ley en

sentido formal y material, lo que exige el establecimiento claro y

preciso de los elementos necesarios para que el gobernado

esté en posibilidad de conocer en forma cierta sobre la

conducta que puede generar una sanción.

26. Así se desprende de la jurisprudencia siguiente:

“NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME O INTEGRADORA. Si bien es cierto que al realizar el análisis de constitucionalidad de disposiciones generales es factible que la Suprema Corte de Justicia de la Nación acuda a la interpretación conforme, e incluso emita resoluciones integradoras a efecto de corregir las omisiones que generan la inconstitucionalidad, también lo es que el empleo de dichas prácticas interpretativas es inadmisible en materia penal, en atención a las particularidades del principio de legalidad en esta rama jurídica, como son: a) Reserva de ley, por virtud del cual los delitos sólo pueden establecerse en una ley formal y material; b) La prohibición de aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona (verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten penas); y, c) El principio de tipicidad o taxatividad, según el cual las conductas

INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES” (Novena Época, Registro: 179367, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 3/2005, Página: 5).


28

punibles deben estar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a parámetros extralegales, y que implica la imposibilidad de imponer penas por analogía o por mayoría de razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos. Además, la determinación que haga el legislador al emitir la norma constituye la esencia del respeto al principio de legalidad en materia de imposición de penas, pues acorde con los aspectos que abarca dicho principio aquél está obligado a estructurar de manera clara los elementos del tipo penal, delimitando su alcance de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la determinación del sujeto responsable y de sus condiciones particulares y especiales, así como a establecer con toda claridad las penas que deben aplicarse en cada caso”17.

27. En cuanto a la tipicidad o taxatividad de la conducta, cabe

agregar que en sesión celebrada el veinticinco de mayo de dos

mil seis, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2006, el

Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se

pronunció en torno a ese principio, sobre el cual se determinó lo

siguiente:

La pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye una diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la elección entre pena y sanción administrativa, no es completamente disponible para el legislador en tanto que es susceptible de ser controlable a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.

El principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones.

17

Novena Época, Registro: 167445, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: P. /J. 33/2009, Página: 1124.


29

La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la

creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.

Para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de interpretación, para las que no todos están preparados, y de esa manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado hacer; por ello es esencial a toda formulación típica que sea lo suficientemente clara y precisa como para permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito es que la norma penal induzca a errores o los favorezca con motivo de su deficiente formulación.

El principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una multa por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía, ni por mayoría de razón.

Para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la ley y seguridad jurídica, el juez, en cumplimiento del principio de exacta aplicación de la ley, no tiene más que asegurarse de conocer el alcance y significado de la norma al realizar el proceso mental de adecuación típica y de la correlación entre sus elementos, sin que, como se ha reiterado, se rebase la interpretación y se incurra en el terreno de la creación legal, para superar las deficiencias de la norma.

Dada la convergencia de los principios de tipicidad y exacta aplicación de la ley en el diverso principio de legalidad, se infiere que el segundo de los mencionados no se circunscribe únicamente a los actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado; por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El principio de tipicidad significa fundamentalmente que los caracteres esenciales de la conducta y la forma, contenido y alcance de la infracción estén consignados de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio de legalidad


30

reconocido por el artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual, ningún órgano del Estado puede realizar actos que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrita en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele.

28. Las anteriores consideraciones dieron como resultado las

jurisprudencias P.J. / 100/ 2006 y P.J. / 99/ 2006, que llevan por

rubro, respectivamente: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO

RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA

PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y

SANCIONES ADMINISTRATIVAS”18 y “DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA

PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL

DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON

MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL

ESTADO”19.

29. Es importante destacar que en ese precedente se refirió que

tanto el derecho penal como el derecho administrativo

sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la

potestad punitiva del Estado o ius puniendi, entendido como la

facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de

seguridad ante la comisión de ilícitos y, conforme a ello y de un 18

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1667, registro 174326. 19

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tom: XXIV, Agosto de 2006, página1565, registro 174488.


31

análisis integral del régimen de infracciones

administrativas, se desprende que el

derecho administrativo sancionador posee

como objetivo garantizar a la colectividad en general, el

desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las

leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr

los objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el

interés colectivo.

30. En este orden, por sanción administrativa debe entenderse un

castigo infligido por la administración a un administrado como

consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley.

Este castigo puede consistir en la privación de un bien, de un

derecho, la imposición de una obligación de pago de una multa,

arresto, etcétera.

31. La sanción administrativa cumple —en la ley y en la práctica—

distintos objetivos, ya sean preventivos o represivos,

correctivos, disciplinarios o de castigo.

32. Así, el valor superior perseguido mediante el principio de

tipicidad es la configuración de uno de los valores superiores

del orden jurídico, que previene la realización de actos

autoritarios e ilegales por parte de las autoridades encargadas

de vigilar el cumplimiento del orden jurídico.

33. Respecto de la forma de aplicar el principio de tipicidad dentro

del procedimiento administrativo sancionador, es importante

destacar que en la invocada jurisprudencia P.J./99/2006, se

indicó que “…dada la similitud y la unidad de la potestad

punitiva, en la interpretación constitucional de los


32

principios del derecho administrativo sancionador puede

acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando

la traslación de los mismos en cuanto a grados de

exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la

aplicación de dichas garantías al procedimiento

administrativo sólo es posible en la medida en que resulten

compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo

jurisprudencial de estos principios en el campo

administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público

Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho

penal- irá formando los principios sancionadores propios

para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin

embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera

prudente las técnicas garantistas del derecho penal…”.

34. Cabe señalar que si bien las sanciones administrativas se rigen

por el principio de exacta aplicación de la ley, el cual constituye

un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del

orden criminal, tal principio alcanza a las sanciones

administrativas, en cuanto a que no se podrá aplicar a los

gobernados una sanción de esa naturaleza que previamente no

esté prevista en la ley relativa y, por ende, la garantía de exacta

aplicación de la ley debe considerarse no sólo al analizar la

legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera

jurídica del particular, sino también al resolver sobre la

constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria.


33

35. Sin embargo, si bien al procedimiento

administrativo sancionador le son aplicables

los principios que el derecho penal ha

desarrollado en tanto en ambos se trata de una manifestación

de la potestad sancionadora del Estado, también es cierto que

esa aplicación no resulta irrestricta, pues para ello es menester

que los citados principios sean útiles y pertinentes para la

imposición de sanciones administrativas en lo que no se

opongan a las particularidades de éstas, es decir, la traslación

de los principios penales a los ilícitos administrativos no puede

operar en idénticos términos o con iguales alcances.

36. Las anteriores consideraciones son acordes con lo que sostuvo

el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal al fallar la contradicción

de tesis 200/201320, en sesión de veintiocho de enero de dos

mil catorce, en la que se señaló que si bien los principios

penales, como lo sería en este caso el de tipicidad, aplican al

procedimiento administrativo sancionador, esta aplicación debe

realizarse bajo la óptica de cada caso en concreto.

37. Sentado lo anterior, es conveniente citar el contenido del

artículo cuya inconstitucionalidad se analiza, el cual dispone:

“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente: A) … B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. (…)

20

De la que derivó la jurisprudencia por contradicción tesis P. /J. 43/2014 (10ª), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES” [Consultable en la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 41 de la Décima Época].


34

IV. Otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo. (…)”.

38. Del precepto transcrito se obtiene que el incumplimiento de lo

previsto en la Ley de Telecomunicaciones, sus reglamentos,

disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales,

la normativa emitida por el Instituto Federal de

Telecomunicaciones y de las concesiones y autorizaciones

cuando no tengan una sanción específica, se sanciona con una

multa de entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario.

39. Lo expresado nos conduce a que en la Ley de

Telecomunicaciones existen dos tipos de conductas

sancionables, un primer grupo de conductas perfectamente

identificadas por el legislador y con sanciones específicas y un

segundo grupo de infracciones no identificadas en forma

pormenorizada pero igualmente sancionables con multa la cual

oscila entre los porcentajes precisados.

40. En efecto, en el primer grupo, el legislador se dio a la tarea de

identificar ciertas conductas específicas, las cuales destacó y

detalló en forma relevante, conforme con lo siguiente:

Conducta Sanción aplicable Fundamento legal

Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información

Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso A), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Contravenir las Multa por el equivalente de Artículo 298, inciso


35

disposiciones sobre homologación de equipos y cableados

0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado

A), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en esta Ley

Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso A), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet

Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad


Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación


Artículo 298, inciso B), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros

Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso C), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad


Artículo 298, inciso C), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable


Artículo 298, inciso C), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del


Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones


36

usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones

No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia


Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones

Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios


Artículo 298, inciso C), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones

No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones

Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado

Artículo 298, inciso D), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello


Artículo 298, inciso D), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente


Artículo 298, inciso D), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones

Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos


Artículo 298, inciso D), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones

No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios


Artículo 298, inciso D), fracción V, de la Ley de Telecomunicaciones

Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca


Artículo 298, inciso D), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones


37

el Instituto

Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto


Artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones

Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización

Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora

Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.

Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora

Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones

41. En cambio, cualquier otra conducta diferente de las

expresamente precisadas en el punto que antecede y que

implique el incumplimiento de lo previsto en la Ley de

Telecomunicaciones, sus reglamentos, disposiciones

administrativas, planes técnicos fundamentales, la normativa

emitida por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y de las

concesiones y autorizaciones, se sanciona con una multa de

entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario o

autorizado.

42. Al respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa de la

Ley de Telecomunicaciones de fecha dos de diciembre de dos

mil ocho, se expresó en cuanto al tema de las infracciones y

sanciones, lo siguiente:


38

“…Por lo que respecta al apartado de infracciones y sanciones establecido en el Título XIII debe quedar claro que se incorpora con claridad la verificación y el procedimiento para imponer sanción de acuerdo a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y que su intencionalidad versa sobre las repercusiones que

tendrá la infracción de esta Ley, de tal suerte que el daño que se causa por la infracción o ilícito administrativo, a la administración, a la colectividad, a los individuos o al interés general tutelados por la Ley, tiene como consecuencia jurídica el castigo consistente en la sanción administrativa. Tratándose de las telecomunicaciones, las normas sancionatorias son de dos tipos, preventivas y correctivas, que buscan inhibir la conducta indebida o castigar al operario que no cumpla o atente contra las disposiciones establecidas en la Ley…”.

43. Por su parte, en el dictamen de las Comisiones Unidas de

Comunicaciones y Transportes, de Radio, Televisión y

Cinematografía, y de Estudios Legislativos, de cuatro de julio de

dos mil catorce, se expresó:

“…La Iniciativa propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, homologándolo al esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica. El esquema de salarios mínimos solo aplicará en el caso que no se cuente con la información de los ingresos del infractor. Se clasifican las conductas infractoras en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. En un apartado diferente, se clasifican las conductas que ameritan la revocación de la concesión, ya sea de manera inmediata o cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario por lo menos en dos ocasiones por cualquiera de las causas previstas en dicho apartado. Para la graduación del monto de la sanción, propone que se atienda a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y, en su caso, a la reincidencia, en cuyo caso se podrá duplicar. … El artículo 28 constitucional prevé que la ley se establezca un esquema efectivo de sanciones. Para cumplir dicho mandato constitucional, el presente Proyecto de Decreto propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, a fin de homologarlo con el esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica, aunado a que con el esquema basado en salarios mínimos se corría el riesgo que al momento de imponer la sanción, ésta podría ser de tal magnitud que se excedería incluso, los ingresos del infractor.


39

Los porcentajes de ingresos permiten imponer sanciones de manera equitativa, ya que la sanción que se llegue a imponer, incluso la máxima, será proporcional a los ingresos del infractor, lo que evita que llegue a ser ruinosa, tal como lo prohíbe el artículo 22 constitucional. Las sanciones por porcentajes de ingresos evitan la posibilidad de excesos en el cálculo del monto de la sanción y al mismo tiempo cumplen su función de ser ejemplares, a fin de inhibir la comisión de nuevas infracciones. Para establecer sanciones por porcentajes, se debe contar con la información de los ingresos del infractor, por ello se prevé la facultad del Instituto de requerir al infractor tal información con apercibimiento que de no proporcionarlo, se optará por un esquema de salarios mínimos, el cual se diseñó en función de ingresos. Además, en el presente Proyecto de Decreto establece que las conductas infractoras se clasifican en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. … Con respecto a los porcentajes de sanción, estas Comisiones Dictaminadoras establecieron un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión. Es importante señalar que sobre este aspecto el Secretariado de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos respecto del régimen de sanciones opinó de la siguiente forma:

"El Secretariado de la OCDE celebra que el régimen de sanciones contemple penalidades ajustadas a los ingresos del operador. Sin embargo, las penalidades máximas son relativamente bajas (5% de los ingresos anuales para las empresas de telecomunicaciones, según se estipula en el artículo 296 E, Y 2.5% para las de radiodifusión, de acuerdo con el artículo 306 C). Recomendamos aumentar las multas a 10% o 15% y que sean armonizadas para las empresas tanto de telecomunicaciones como de radiodifusión, en concordancia con el espíritu "convergente" de la Ley."

Si bien la recomendación de la OCDE es la imposición de sanciones elevadas, estas Comisiones Dictaminadoras, bajo un criterio que atiende a la necesidad de dar instrumentos al órgano regulador para hacer cumplir sus determinaciones y regular adecuadamente a los regulados, pero también, considerando que las multas no deben ser de tal magnitud que su imposición impacte en la economía de los infractores: optaron por un sistema intermedio entre los montos propuestos en la iniciativa del Ejecutivo Federal y los montos recomendados por la OCDE, plasmándolos de un mínimo a un máximo, considerándolos


40

suficientes para ser efectivos, correspondiendo a la autoridad su graduación atendiendo a las circunstancias del caso. Sobre este tema, se realizó una revisión amplia de la iniciativa del Ejecutivo Federal. Por principio, las

modificaciones incluidas en el presente dictamen revisan diversos supuestos de sanción que propiciaban inseguridad jurídica, ya fuera porque estaban redactados en forma incompleta o equívoca, bien porque podían poner en duda el ejercicio de los derechos humanos de libertad de expresión y al derecho a la información, o bien porque era necesario reubicar algunos supuestos a fin de reagruparlos en otros incisos y así dar mayor proporcionalidad a las multas que lleguen a imponerse. Correlativamente, se han revisado integralmente los montos de las sanciones, en el sentido de incrementar en todos los casos los porcentajes punibles respecto de los ingresos de las personas que incumplan la legislación aplicable, lo que inhibirá con mayor fuerza cualquier conducta presuntamente infractora por parte de los particulares. Como se mencionó, una de las preocupaciones más importantes de estas Comisiones en materia de sanciones "es que las mismas no sean un instrumento represivo o inhibitorio contrario al derecho humano a la libertad de expresión consagrado en nuestra Constitución y que incluso fue objeto de reforzamiento en la reforma en materia de telecomunicaciones del 2013, así como evitar que, por medios indirectos o a través de interpretaciones subjetivas de buena o mala fe por parte de la autoridad, se vulnere, limite o restrinja este derecho humano esencial, que además ha sido determinante en la evolución política y democrática del país…”

44. Finalmente, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de

Comunicaciones y de Radio y Televisión, de ocho de julio de

dos mil catorce, se manifestó:

“…De acuerdo con el mandato constitucional, la ley deberá contemplar un sistema efectivo de sanciones, para ello, estas Comisiones Dictaminadoras consideraron adoptar primordialmente un sistema de sanciones basado en porcentajes de ingresos, como ha sido apuntado. En la Minuta se reconoce que existen conductas que deben ser sancionadas de manera diferenciada a fin de que la sanción logre su efectividad, es decir, ser ejemplar y al mismo tiempo disuadir al infractor, por ello, se establecieron para algunos casos sanciones basadas en salarios mínimos y para otros sanciones con base en los ingresos que se obtuvieron adicionalmente, por causa de la comisión de la infracción e incluso, en algunos casos se prevé la posibilidad del apercibimiento. Con respecto a los porcentajes de sanción, en la Iniciativa se establece un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así


41

sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión...”

45. Del proceso legislativo descrito puede afirmarse que el sistema

de infracciones administrativas establecido en la Ley de

Telecomunicaciones se construyó sobre la base de la gravedad

de las infracciones, para lo cual el legislador estableció

sanciones menos gravosas para las conductas que estimó de

menor trascendencia, y mayores sanciones para las

infracciones más graves. Dentro de este sistema —como se ha

indicado— el legislador identificó claramente algunas

conductas; sin embargo, hubo algunas que no describió en

forma expresa, sino sólo hizo una remisión genérica a “…otras

violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones

administrativas, planes técnicos fundamentales y demás

disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las

concesiones o autorizaciones que no estén expresamente

contempladas en el presente capítulo…” (artículo 298, inciso B),

fracción IV).

46. Esta disposiciones contiene una cláusula abierta mediante la

cual es posible definir una conducta sancionada con base en lo

previsto en la propia ley, o bien, en alguna otra norma, es decir,

se trata de una de remisión que debe ser completada con

alguna otra disposición jurídica, lo cual corre a cargo de la

autoridad legalmente competente, quien deberá emitir el acto

concreto en forma escrita, fundada y motivada, lo cual implica

hacer una debida correlación entre las normas para completar


42

la conducta o tipo, así como a los aspectos

fácticos de cada caso, pero siempre

atendiendo a lo previsto en la ley por cuanto

hace a la integración de la infracción a sancionar.

47. Esto es, la porción normativa que se examina establece como

supuesto de infracción una conducta que requiere de un

complemento previsto en el propio ordenamiento y en sus

disposiciones reglamentarias; así, para quedar plenamente

integrada necesita ser complementada con otro precepto para

poder integrar la conducta infractora normativamente prevista y

que será sancionada con multa prevista en el inciso B), fracción

IV, del artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones; ello, pues

el supuesto de hecho sancionado no aparece descrito en su

totalidad sino que debe acudirse, como se dijo, a otra norma.

48. A través de las normas que contienen una cláusula abierta, el

legislador propicia una interpretación sistemática del

ordenamiento y de las normas reglamentarias y administrativas

que de él derivan, en tanto que esas disposiciones no pueden

ser apreciada fuera del contexto al que pertenece, pues su

sentido debe ser completado por otras disposiciones

pertenecientes al mismo sistema, por lo que es necesario hacer

un ejercicio constructivo para determinar su efectivo alcance; en

específico, los supuestos infractores que sanciona; sin que ello

implique una inobservancia a la exigencia de seguridad jurídica

y del principio de legalidad dado que, como se ha apuntado,

esa regla no exige un análisis fragmentado o aislado de la

norma, sino únicamente mira a que la conducta que es

condición de la sanción se contenga en una predeterminación


43

clara y precisa, de tal forma que permita a

las personas la previsibilidad de las

conductas y evite la arbitrariedad de la

autoridad.

49. Esto es, no existe impedimento para que se establezca como

conducta infractora el incumplimiento a obligaciones previstas

en otras partes de la ley o en reglamentos derivados de esa ley

u otras normas administrativas, pues existe una relación

racional entre ellas, lo que permite inferir su contenido con

certeza suficiente, pues la intención del propio legislador fue

privilegiar el cumplimiento, entre otros aspectos, de cualquier

norma o disposición que rija a las telecomunicaciones, las

cuales —de acuerdo a la propia ley— constituyen una

regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las

dependencias competentes.

50. Sobre todo porque las facultades de la autoridad administrativa

quedan acotadas al impedir actuaciones arbitrarias o

caprichosas, toda vez que no se le permite realizar una

determinación unilateral y libre de lo que debe considerarse

como conducta infractora, sino que, para ello, debe atender a la

directriz que prevé la propia norma combatida, es decir,

sustentarla en el incumplimiento de una obligación

expresamente prevista en alguna disposición legal,

reglamentaria o administrativa que rija a las

telecomunicaciones, lo que basta para respetar el derecho de

seguridad jurídica, porque, se insiste, el legislador cuenta con la

facultad de establecer en una sola disposición, o en varias, o

remitir a otras de distintos ordenamientos, como disposiciones


44

de carácter general, los elementos esenciales de la conducta,

así como la forma, contenido y alcance de la infracción, siempre

y cuando no quede margen para la arbitrariedad de las

autoridades encargadas de imponer la sanción correspondiente,

para lo cual basta realizar una interpretación sistemática de

todos ellos, que produce que el gobernado esté en posibilidad

de conocer la conducta que puede constituir infracción y las

sanciones a las que se hará acreedor por situarse en la

hipótesis punitiva respectiva.

51. Un ejemplo de integración de conductas infractoras conforme

con esa cláusula abierta es lo previsto en el artículo 291,

segundo párrafo, de la Ley de Telecomunicaciones21, conforme

con el cual los concesionarios, autorizados y cualquier persona

relacionada, están obligados a permitir a los verificadores del

Instituto Federal de Telecomunicaciones, el acceso al domicilio

de la empresa e instalaciones. Esta conducta no está

expresamente prevista en el artículo 298 de la Ley de

Telecomunicaciones; sin embargo, su incumplimiento se

sanciona conforme con lo previsto en el inciso B), fracción IV,

de ese precepto pues corresponde a una obligación claramente

establecida en la ley.

21

Artículo 291. El Instituto verificará y supervisará, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta Ley, las disposiciones que deriven de ella, así como de las condiciones y obligaciones establecidas en las concesiones, autorizaciones y demás disposiciones aplicables. Para tal efecto, los concesionarios, autorizados y cualquier persona relacionada, estarán obligados a permitir a los verificadores del Instituto, el acceso al domicilio de la empresa e instalaciones, así como a otorgarles todas las facilidades, información y documentación para que realicen la verificación en los términos de la presente Ley, incluidos los acuerdos y contratos realizados con terceros que estén relacionados con el objeto de dichas concesiones o autorizaciones.


45

52. Similar situación acontece con relación

a lo establecido en el artículo 155 de la Ley

de Telecomunicaciones22, el cual obliga a

los concesionarios y autorizados a instalar y operar las

estaciones radiodifusoras y equipos complementarios, con

sujeción a los requisitos técnicos que fije el Instituto Federal de

Telecomunicaciones. Este es el precepto con base en el cual se

sancionó a la ahora recurrente, para lo cual las autoridades del

Instituto Federal de Telecomunicaciones se apoyaron en ese

numeral, así como en la condición Primera de la autorización

otorgada por la extinta COFETEL y, toda vez que tal conducta

no está prevista expresamente en el artículo 298 de la Ley de

Telecomunicaciones, la autoridad integró lo previsto en el inciso

B), fracción IV, de tal numeral, con el citado artículo 155 la

referida condición Primera y, tras ese ejercicio concluyó que

procedía imponer una multa por el equivalente al 1% de los

ingresos acumulables de la infractora.

53. Es importante destacar que el complemento de lo previsto en el

artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de

Telecomunicaciones se encuentra en esa misma ley, pues tal

precepto se relacionó con el diverso numeral 155 de tal

ordenamiento, el cual remite (a su vez) a los a los lineamientos

técnicos de operación e instalación establecidos en la

concesión o autorización otorgada al concesionario o

22

Artículo 155. Las estaciones radiodifusoras y sus equipos complementarios se construirán, instalarán y operarán con sujeción a los requisitos técnicos que fije el Instituto de acuerdo con lo establecido en esta Ley, los tratados internacionales, las normas oficiales mexicanas, normas técnicas, las normas de ingeniería generalmente aceptadas y las demás disposiciones aplicables. Las modificaciones a las características técnicas se someterán a la aprobación del Instituto. Para la instalación, incremento de la altura o cambio de ubicación de torres o instalaciones del sistema radiador o cualquier cambio que afecte a las condiciones de propagación o de interferencia, el concesionario deberá presentar solicitud al Instituto acompañada de la opinión favorable de la autoridad competente en materia aeronáutica.


46

autorizado; por ende, para la debida integración de una

conducta administrativa sancionada ante el incumplimiento de

lo previsto en el artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones

es necesario apoyarse tanto en ese precepto, como en la parte

conducente del acuerdo o autorización otorgado al particular y

en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la citada ley, pues

de esa manera se integra la conducta específicamente

sancionada y la multa aplicable ante el incumplimiento

desplegado por el particular infractor.

54. En este orden, la conjunción de los referidos preceptos

legislativos no representa una arbitrariedad por parte de la

autoridad legislativa, ni crea inseguridad jurídica en torno a la

conducta que se contempla como infractora, ya que mediante la

remisión contenida en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de

la Ley de Telecomunicaciones a los deberes u obligaciones

previstos en esa norma, es posible conocer el vínculo claro y

preciso entre esos preceptos y determinar la obligación a

cumplir, así como la infracción ante su desacato.

55. Esto ocurre porque ante la remisión legislativa a las demás

violaciones en que pueda incurrirse conforme a las

disposiciones del propio ordenamiento legal, debe acudirse a

las que establezcan alguna obligación, cuya inobservancia

resulta en la comisión del ilícito administrativo, con lo cual se

establece la conducta irregular sancionada; de ahí que el



47

Telecomunicaciones no transgrede el

principio de tipicidad por el hecho de no

precisar las conductas constitutivas de

infracción, pues el referido numeral debe relacionarse con los

diversos preceptos del mismo ordenamiento, con lo cual no se

deja al arbitrio de la autoridad la causa de la imposición de una

sanción determinada y el gobernado conoce cuáles son las

conducta que se consideran infracciones, respetando así el

principio de tipicidad; esto, con independencia que se prevean

en diversos preceptos del ordenamiento jurídico; de ahí lo

infundado del agravio expuesto.

56. Al caso es aplicable el criterio siguiente:

“TIPICIDAD. LAS NORMAS DE REMISIÓN NO VULNERAN DICHO PRINCIPIO, CUANDO EL SUPUESTO DE INFRACCIÓN QUE CONTIENEN SE COMPLEMENTA CON LO PREVISTO POR EL PROPIO ORDENAMIENTO O POR SUS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a aquellos del derecho penal sustantivo como el de legalidad y, particularmente, al de tipicidad, que exige una predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que no quede margen a la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Sobre esa base, cuando la norma que contiene el supuesto de infracción establece: "las demás violaciones a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias" o expresiones similares, no vulnera el principio de tipicidad, siempre que la conducta de reproche se desprenda de la propia legislación o de sus disposiciones reglamentarias y permita al gobernado su previsibilidad, evitando con ello la arbitrariedad de la autoridad administrativa al establecer una sanción”23.

57. Con similares consideraciones, esta Segunda Sala resolvió en

sesión de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis —por

unanimidad de cinco votos— el amparo en revisión 796/2016,

en el cual se analizó la constitucionalidad del artículo 71, 23

Décima Época, Registro: 2013245, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. CXXVI/2016 (10a.), Página: 919.


48

apartado C, fracción V, de la abrogada Ley Federal de

Telecomunicaciones, cuyo contenido era similar al de la norma

ahora reclamada24.

58. A continuación se analizan el primero y segundo de los

agravios oportunamente sintetizados, en los cuales se

controvierten las consideraciones contenidas en el fallo

recurrido respecto del artículo 299 de la Ley de

Telecomunicaciones.

59. Mediante el primero de los agravios sintetizados, la recurrente

cuestiona la conclusión contenida en la sentencia de amparo en

cuanto a que el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones

no viola lo previsto en el artículo 22 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos pues al tratarse de una multa

de naturaleza administrativa, no es necesario que atienda a la

capacidad contributiva del infractor. Al respecto, la recurrente

estima que tal conclusión es incorrecta porque la capacidad

para cubrir una multa económica se determina con base en la

capacidad contributiva del afectado, pues ésta refleja la real y

verdadera posibilidad económica que tiene para cubrir el

importe de la sanción. Tal argumento es infundado.

24

“Artículo 71. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley, se sancionarán por la secretaría de conformidad con lo siguiente: A. C. Con multa de 2,000 a 20,000 salarios mínimos por: I.… V. Otras violaciones a disposiciones de esta ley y las disposiciones reglamentarias y administrativas que de ella emanen. …”


49

60. La capacidad económica y la

contributiva son dos elementos relacionados

pero diferentes entre sí; sin embargo, la

diferencia radica en el alcance que tiene cada uno de esos

factores o posibilidades.

61. En efecto, la capacidad económica entraña la titularidad de un

patrimonio (bienes, derechos y obligaciones) aptos en cantidad

y calidad para hacer frente a cualquier tipo de obligación

(incluyendo el pago de impuestos), por lo cual se trata de una

capacidad absoluta o amplia, identificada con la titularidad de

medios económicos o riqueza para hacer frente a las

necesidades del sujeto; en cambio, la capacidad contributiva es

relativa ya que sólo se refiere a la posibilidad real de que los

sujetos pasivos de un tributo contribuyan a los gastos públicos

en función de una auténtica manifestación de riqueza que les

permita aportar a la hacienda pública; esto es, la capacidad

contributiva busca que los recursos pagados por concepto de

un impuesto sean destinados —mediante el pago de las

contribuciones e impuestos— a cubrir los gastos públicos25; es

decir, este tipo de capacidad está relacionado con el principio

de proporcionalidad tributaria que rige en materia de impuestos

conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal,

por lo cual está acotado exclusivamente a la materia fiscal y su

forma de apreciación varía según la naturaleza de la

contribución de que se trate.

25

“CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS” (Época: Novena Época, Registro: 192849, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. /J. 109/99, Página: 22).


50

62. En el caso, la quejosa pretendió demostrar la

inconstitucionalidad del artículo 299 de la Ley de

Telecomunicaciones sobre la base de que es contrario al

artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos que las multas a que se refiere el numeral 289 de

esa norma se determinen con base en el ingreso acumulable

del infractor pues, en su opinión, deben determinarse en

atención a la utilidad fiscal.

63. Al respecto cabe indicar que el concepto de utilidad fiscal

corresponde al resultado de restar, de los ingresos totales del

contribuyente, las deducciones autorizadas y, en su caso, las

pérdidas fiscales; esto es, se trata de un concepto relacionado

con los impuestos directos (aquéllos que gravan la fuente de

riqueza del contribuyente) con base en el cual se determina la

verdadera capacidad contributiva que tiene cada contribuyente

para aportar al gasto público.

64. Por su parte, el concepto de ingreso acumulable a que se

refiere el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones consiste

en la totalidad de los ingresos percibidos por el contribuyente,

incluyendo aquellos por bienes, servicios, créditos26.

65. Como puede advertirse, el ingreso acumulable se identifica con

la capacidad contributiva en la medida que se trata de una

potencialidad absoluta o amplia, relacionada con la titularidad

26

Conforme con el artículo 16 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta vigente.


51

de medios económicos o riqueza para hacer

frente a cualquier tipo de necesidad u

obligación, mientras que la utilidad fiscal

corresponde sólo a una parte de aquella capacidad o ingreso.

66. Sentado lo anterior, debe indicarse que —como lo aduce la

recurrente— en diversas ejecutorias, al abordar el estudio de

los principios de justicia tributaria respecto de diversos

impuestos, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha

referido a la capacidad contributiva del sujeto pasivo de la

relación, para lo cual se ha hecho igualmente referencia a la

capacidad económica; sin embargo, esto no implica que se

trate de un mismo concepto; por el contrario, ello obedece a

que la capacidad contributiva es un género de la capacidad

económica, al ser ésta más amplia y no referirse o estar

relacionada con determinada tipo de obligaciones como sí

ocurre con la capacidad contributiva.

67. En efecto, aunque en las ejecutorias emitidas por esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación en las que se analiza la

capacidad contributiva se hace referencia a la capacidad

económica del contribuyente, esto no obedece a que se trate de

la misma capacidad o potencialidad, sino que deriva de la

indisoluble relación que entre ambas existe al ser una

(contributiva) parte de la otra (económica).

68. Al respecto, cabe indicar que en algunas ejecutoras este Alto

Tribunal ha advertido la distinción entre ambos conceptos,

muestra ellos es el criterio siguiente:

“DERECHO AL MÍNIMO VITAL. SUS ALCANCES EN MATERIA TRIBUTARIA. Existen diversas acepciones de lo que debe entenderse por


52

derecho al mínimo vital en el ámbito tributario, sin que exista una posición unánime al respecto. Sin embargo, puede apreciarse una misma postura en cuanto a la forma en la que ese derecho, como derivación del principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, busca resguardar los signos de capacidad económica -mas no contributiva, en tanto no resulta idónea para tal fin- destinados a satisfacer necesidades primarias, de manera que en tanto se supere ese nivel mínimo, la auténtica capacidad contributiva del causante impone la necesidad de aportar al sostenimiento de los gastos públicos, en cumplimiento a la obligación establecida en el precepto referido. En ese sentido, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el derecho al mínimo vital se configura, desde el punto de vista tributario, como una proyección del principio de proporcionalidad tributaria y entraña una garantía de las personas, por virtud del cual el legislador, al diseñar el objeto de las contribuciones e identificar la capacidad idónea para contribuir, debe respetar un umbral libre o aminorado de tributación, según sea el caso, correspondiente a los recursos necesarios para la subsistencia de las personas, en el cual le está vedado ejercer sus facultades por no estar legitimada constitucionalmente la imposición de gravámenes sobre ese mínimo indispensable, es decir, un derecho por cuya virtud las personas no serán llamadas a contribuir en tanto no satisfagan sus necesidades más elementales, correlativo al deber del legislador de respetar este límite”.27

69. Ahora bien, conforme con su artículo 1°, la Ley de

Telecomunicaciones “…tiene por objeto regular el uso,

aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las

redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a la

infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la

comunicación vía satélite, la prestación de los servicios públicos

de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, y la

convergencia entre éstos, los derechos de los usuarios y las

audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en

estos sectores…” para la consecución de los fines y el ejercicio

de los derechos establecidos en los artículos 6o., 7o., 27 y 28

27

Décima Época, Registro: 159819, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. VIII/2013 (9a.), Página: 138.


53

de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; es decir, se trata de un

ordenamiento legal relativo a la materia

administrativa pues entre sus finalidades está la regulación en

el uso, aprovechamiento y explotación de un bien propiedad de

la Nación.

70. El artículo 299 de ese ordenamiento dispone:

“Artículo 299. Los ingresos a los que se refiere el artículo anterior, serán los acumulables para el concesionario, autorizado o persona infractora directamente involucrado, excluyendo los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, así como los gravables si estos se encuentran sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto Sobre la Renta del último ejercicio fiscal en que se haya incurrido en la infracción respectiva. De no estar disponible, se utilizará la base de cálculo correspondiente al ejercicio fiscal anterior. El Instituto podrá solicitar a los concesionarios, autorizados o persona infractora, la información fiscal necesaria a que se refiere este artículo para determinar el monto de las multas señaladas en el artículo anterior, pudiendo utilizar para tal efecto los medios de apremio que esta Ley establece. En el caso de aquellos infractores que, por cualquier causa, no declaren o no se les hayan determinado ingresos acumulables para efectos del Impuesto Sobre la Renta o que habiéndoseles solicitado no hubieren proporcionado la información fiscal a que se refiere el artículo que antecede, se les aplicarán las multas siguientes: I. En los supuestos del artículo 298, inciso A), multa hasta por el equivalente a ocho millones de veces el salario mínimo; II. En los supuestos del artículo 298, inciso B), multa hasta por el equivalente a cuarenta y un millón de veces el salario mínimo; III. En los supuestos del artículo 298, inciso C), multa hasta por el equivalente a sesenta y seis millones de veces el salario mínimo, y IV. En los supuestos del artículo 298, incisos D) y E), multa hasta por el equivalente a ochenta y dos millones de veces el salario mínimo. Para calcular el importe de las multas referidas a razón de días de salario mínimo, se tendrá como base el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal del día en que se realice la conducta o se actualice el supuesto”.


54

71. Atento a lo previsto en el primer párrafo del artículo transcrito,

las multas a que se refiere el numeral 298 de ese ordenamiento

se calculan con base en el ingreso acumulable del

concesionario, autorizado o persona infractora,

excluyendo:

a) los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, y

b) los ingresos gravables cuando se encuentren sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto Sobre la Renta.

72. Es decir, la determinación de las multas previstas en el artículo

298 de la Ley de Telecomunicaciones se hace con base en una

parte de los ingresos del infractor; sin embargo, la recurrente

considera que esto es violatorio de lo previsto en el artículo 22

constitucional porque, para no ser excesivo, esas sanciones

deberían atender a la utilidad fiscal (ingresos totales menos

deducciones autorizadas menos pérdidas fiscales); es decir, en

opinión de la quejosa, a la multas en comento les son aplicables

las reglas y criterios que respecto del principio de

proporcionalidad tributaria (por cuanto hace a impuestos

directos) se han determinado.

73. Como se ha anticipado, el agravio en estudio es infundado

porque lo considerado por la Juez A Quo fue correcto, ya que la

multa impuesta a la quejosa y las normas con base en la cual


55

se emitió esa sanción, son de carácter

administrativo, no siendo aplicables los

criterios y reglas relativos a la materia fiscal.

74. Debe recordarse que el concepto de utilidad fiscal está

relacionado con la capacidad contributiva en impuestos

directos; es decir, se trata de un concepto eminentemente fiscal

vinculado con el principio de proporcionalidad tributaria. Por su

parte, el concepto de ingreso acumulable —aunque también

corresponde a la materia tributaria—, se identifica con la

capacidad económica del particular, es decir, con la totalidad de

su patrimonio para hacer frente a todo tipo de obligaciones,

incluyendo las fiscales.

75. En el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones, para la

determinación de las sanciones previstas en el numeral 298 de

ese ordenamiento, el legislador acudió a un porcentaje de entre

el 0.01% y el 10% de los ingresos acumulables del infractor.

76. En cuanto al establecimiento de esos porcentajes, del proceso

legislativo de esa norma se conoce que la Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sugirió que las

penalidades atendieran a los ingresos (totales) del operador y

—en cuanto a la propuesta inicialmente hecha—, ese

organismo recomendó establecerlas entre el 10% y 15% de

esos ingresos; sin embargo, el legislador consideró que no era

conveniente establecer sanciones tan altas, pues ello

impactaría en la economía de los infractores y, en su caso, ello

quedaría sujeto a la graduación que en cada caso haga la

autoridad aplicadora.


56

77. Lo anterior refleja que la intención de legislador no fue imponer

sanciones que afectaran severamente la economía del infractor,

sino que a través de la sanción se desincentivara la comisión

de conductas irregulares, para lo cual se estimó conveniente

atender a los ingresos acumulables del infractor y no así a

algún otro tipo de base o elemento para determinar las

sanciones procedentes.

78. Dicho de otra manera, entre las posibilidades que tenía el

legislador para determinar las sanciones por la transgresión a lo

previsto en la Ley de Telecomunicaciones estaba el establecer

sanciones altas (entre el 10% y el 15%) de los ingresos totales

(como lo sugirió la OCDE) del infractor, o bien, sanciones

menores (como las establecidas en el artículo 298 de la ley,

entre el 0.01% y el 10% de los ingresos acumulables del

infractor); sin embargo, para para compensar el efecto de

establecer multas en un porcentaje menor al recomendado por

la OCDE, el legislador decidió que esas sanciones se

determinaran con una base similar a la sugerida por ese

organismo, quien recomendó el total de los ingresos del

infractor. Es decir, aunque no se acogió la sugerencia de

establecer multas altas, si se estimó conveniente que la base

para la determinación de las multas fueran los ingresos

acumulables del infractor.

79. Tal decisión se ajusta a la naturaleza de las infracciones a

sancionar pues debe recordarse que se trata del incumplimiento


57

de una norma administrativa, por lo cual no

es necesario atender a la capacidad

contributiva del infractor, ni a la utilidad

fiscal obtenida (como lo pretende la quejosa), pues esos

elementos sólo son útiles y deben tenerse en consideración

cuando se está ante contribuciones (impuestos), o bien, cuando

se trata de sanciones derivadas del incumplimiento de

disposiciones de esa materia.

80. En efecto, al tratarse de sanciones por el incumplimiento de una

norma administrativa, no es necesario atender a la capacidad

contributiva del infractor, pues tal elemento está relacionado

con la proporcionalidad de un tributo y, por tanto, la utilidad

fiscal no es un elemento determinante para fijar la base de ese

tipo de sanciones, lo cual permite al legislador acudir a otro tipo

de valores, como lo es el ingreso acumulado, el cual denota la

posibilidad de responder ante el incumplimiento de cualquier

tipo de obligación.

81. Además, al fijar como base para la determinación de las

sanciones el ingreso acumulable, claramente el legislador

consideró que los porcentajes de las multas impuestas eran

menores a los sugeridos por la OCDE y, para compensar los

efectos de establecer sanciones porcentualmente menores a

las recomendadas, el órgano legislativo determinó fijar una

base de determinación más amplia.

82. Asimismo, en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley

de Telecomunicaciones se refirió que las sanciones ahí

establecidas buscaban un fin inhibitorio, es decir, desincentivar

la comisión de infracciones a la ley, lo cual se consigue cuando


58

a través de la sanción se logra que el infractor evite reincidir en

la conducta sancionada o alguna otra que entrañe el

incumplimiento de la ley; para lo cual debe procurarse que la

sanción sea ejemplar, finalidad que se logra cuando el elemento

cuantitativo o cualitativo de la sanción generan que, en lo

sucesivo, el particular evite la comisión de nuevas infracciones.

83. En este orden, si para determinar el elemento cuantitativo de

las multas previstas en el artículo 298 de la Ley de

Telecomunicaciones, el legislador estableció el ingreso

acumulable del infractor como la base sobre la cual se aplicará

el porcentaje de la sanción procedente, entonces puede

concluirse que al establecer ese elemento, lo que se busca es

que la multa tenga un efecto desincentivante e inhibidor para

futuras infracciones.

84. Con base en lo hasta ahora explicado, no puede concluirse que

el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones sea contrario a

lo previsto en el artículo 22 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos por establecer que para determinar

el importe de las multas a que se refiere el numeral 298 de esa

ley, deba atenderse al ingreso acumulable del infractor y no así

a la utilidad fiscal de éste; ello porque, por una parte, no se trata

de una contribución, sino de la sanción aplicable ante el

incumplimiento de una disposición administrativa y, por otra,

porque la finalidad de incluir ese elemento para la


59

determinación de la sanción es

desincentivar la comisión de futuras

infracciones.

85. Al caso es aplicable la tesis siguiente:

“MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En las multas por infracciones administrativas no es necesario tomar en cuenta la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la equidad tributarias, generalmente aplicables al estudio de las contribuciones, porque son de distinta naturaleza, pues derivan del incumplimiento a normas administrativas y, en ese orden, si se alega violación a tales principios el argumento relativo resulta inoperante”28.

86. Derivado de lo expuesto, si en la sentencia recurrida se

desestimó el planteamiento de inconstitucionalidad vertido con

relación al artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones por

establecer el ingreso acumulable —y no la utilidad fiscal—

como factor para determinar el importe de las multas

procedentes, sobre la base de que ese elemento (utilidad fiscal)

es aplicable únicamente a las contribuciones, entonces es

evidente que lo considerado por la A Quo se ajusta a derecho;

de ahí lo infundado del agravio propuesto.

87. Finalmente, el segundo agravio es parcialmente fundado,

según se explica enseguida.

88. La parte infundada de dicho agravio consiste en que la

recurrente afirma la ilegalidad de la sentencia recurrida porque

—dice—, en la demanda de amparo no se dolió de que la

sanción se fije con base en los ingresos acumulables de cada

28

Novena Época, Registro: 185131, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, Enero de 2003, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a. CXCVI/2002, Página: 730.


60

persona, sino que el planteamiento realmente planteado

consistió en la inexistencia de relación entre la conducta y la

sanción.

89. Pues bien, tal afirmación es incorrecta, ya que de la lectura de

la demanda de amparo, particularmente en el tercer concepto

de violación (fojas 35 a 43 de la demanda) se desprende que,

contrariamente a lo afirmado en el agravio en estudio, la parte

quejosa se dolió de que el artículo 299 de la Ley de

Telecomunicaciones es inconstitucional por contener una base

la cual —a su parecer— impide graduar correctamente las

sanciones contenidas en esa ley, pues esa base (ingresos

acumulables) es igual para todos los casos. Lo anterior se

expuso del modo siguiente:

“…el artículo 299 de la LFTyR violenta el principio de proporcionalidad de las penas, pues el mismo no permite determinar, de forma adecuada, una base a partir de la cual se pueda graduar la (SIC) sanciones contenidas en la propia LFTyR, por el contrario, establece para todos los casos, la misma base como lo son los ingresos acumulables del ejercicio, situación contraria al principio en estudio…”

90. Como puede advertirse, en la demanda de amparo, la quejosa

sí se dolió de que el artículo 299 de la Ley de

Telecomunicaciones establece, como elemento común para

determinar el importe de las sanciones aplicables, el ingreso

acumulable del infractor, lo cual —a su parecer— genera la

desproporcionalidad de las sanciones.


61

91. Esto es, contrario a lo afirmado en el

agravio que se estudia, la quejosa sí vertió

argumentos encaminados a demostrar la

inconstitucionalidad de la norma indicada sobre la base de que

el ingreso acumulable genera la desproporcionalidad de las

sanciones previstas en la ley; por ende, tal manifestación es

infundada.

92. Además, dicho argumento fue desestimado en la sentencia

recurrida al concluir que ese planteamiento parte de una

premisa errónea porque la capacidad económica del infractor

no siempre será la misma, dado que la sanción prevista en el


Telecomunicaciones no siempre arrojará el mismo resultado, al

ser diferente el ingreso acumulado de cada infractor; argumento

que no es controvertido en el recurso que nos ocupa; de ahí

que lo decidido sobre tal cuestión debe permanecer intocado.

93. En cambio, la parte fundada del agravio que se analiza se

refiere a que la sentencia recurrida no abordó la totalidad de los

planteamientos vertidos en el tercer concepto de violación

respecto de la pretendida inconstitucionalidad del artículo 299

de la Ley de Telecomunicaciones, lo anterior porque, en el

tercer concepto de violación, la quejosa expuso lo siguiente:

“…de la simple lectura que se dé al artículo 299 de la LFTyR, no existe una relación entre la conducta infringida y el parámetro o base que se utiliza para imponer la sanción. Así, el artículo establece que la sanción (establecida a su vez en el artículo 298, inciso B) de la LFTyR) se impondrá en base a los ingresos acumulables del ejercicio del infractor, sin embargo, como acontece en la especie, nada tiene que ver la conducta desplegada por el infractor (hecho generador de la sanción) con la base que se establece para calcular su importe, como lo son todos los ingresos acumulables del ejercicio.


62

Dicho en otras palabras, no existe ninguna relación —proporcional— entre el hecho de haber incumplido —en el supuesto jamás concedido— con la normatividad de la materia (en el caso concreto con el contenido de la autorización otorgada a la quejosa en la que se fija la potencia radiada aparente) con los ingresos que sirven de base para la imposición de la multa…”

94. De lo transcrito se obtiene que una de las líneas argumentativas

de la quejosa en contra de la Ley de Telecomunicaciones

consistió en que las conductas sancionadas por el artículo 298

de ese precepto, no guardan una relación las sanciones ahí

establecidas y que se determinan con base en lo previsto en el

numeral 299 de esa norma.

95. En la sentencia recurrida, al analizar el tercer concepto de

violación, se expresó lo siguiente:

“Continua la quejosa refiriendo en el tercer concepto de violación, que el primer párrafo del artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es inconstitucional, ya que vulnera el principio de proporcionalidad de las penas contenido en el dispositivo 22 constitucional, al establecer la misma base para graduar las sanciones en todos los casos, utilizando de manera genérica los ingresos acumulables del ejercicio, e insiste en que no existe un sistema adecuado que cuente con los parámetros correctos de graduación de la sanción. Señala, que aun cuando el dispositivo prevea un factor que oscila entre el uno y el tres por ciento, la base para cuantificar la multa es la misma (ingresos acumulables en el ejercicio), lo que impide graduar correctamente la sanción vulnerando el principio de proporcionalidad de las penas y generando un monto excesivo. Dichos argumentos también devienen infundados, en virtud de que parten de una premisa errónea, pues aun cuando de conformidad con el numeral controvertido, los ingresos acumulables son la base para determinar el monto de la multa administrativa que establece el artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, lo cierto es que contrariamente a lo que estimó la parte quejosa, dicho factor atiende directamente a la capacidad económica de los sujetos infractores, la cual sin duda variará de acuerdo al caso en concreto, porque los ingresos de las personas morales no siempre serán los mismos, de ahí que no se


63

trata de un factor de gradualidad que genere siempre el mismo resultado, y por tanto resulte adecuado para individualizar la sanción. Aunado a que de los criterios emitidos por el Alto Tribunal de la Nación se obtiene que la graduación del

monto de las multas debe atender a factores de gradualidad como la capacidad económica de los sujetos infractores, lo que válidamente se refleja con los ingresos acumulados, en términos de lo que se ha relatado con anterioridad. Cobra aplicación, por el criterio que contiene, la jurisprudencia 2a./J. 108/2012 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que obra en la página 1326, libro XIII, octubre de 2012, tomo 3, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, que indica: „AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS‟ (se transcribe)” (…).

96. Como puede apreciarse, al sintetizar y analizar el tercer

concepto de violación, la juez A Quo no realizó pronunciamiento

alguno en cuanto a la cuestión de constitucionalidad planteada

por la quejosa en cuanto a la relación —proporcionalidad—

entre la conducta infractora y la sanción aplicable pues se limitó

a estudiar el planteamiento atinente a que el ingreso

acumulable permite que las sanciones impuestas sean

diferentes en cada caso concreto.

97. No escapa a esta Sala que en el planteamiento contenido en el

tercer concepto de violación relacionado con la proporcionalidad

entre las conductas y las sanciones aplicables, la quejosa lo

enfocó al artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones cuando

en realidad la descripción de las conductas reprochables y las

sanciones procedentes están previstas en el numeral 298 de

esa norma; sin embargo, esto no era impedimento para que la

A Quo analizara tal cuestión pues en la demanda se expresó


64

con mediana claridad la causa de pedir de la cual se hacía

depender la razón de la inconstitucionalidad planteada.

98. Luego, si como se ha evidenciado, en la sentencia de amparo

se omitió analizar el referido planteamiento —de lo cual deriva

lo parcialmente fundando del agravio—, entonces, de

conformidad con lo previsto en la fracción V del artículo 93 de la

Ley de Amparo, procede abordar el planteamiento en cuya

omisión incurrió el A Quo.

99. Para abordar el planteamiento contenido en el tercer concepto

de violación relativo a la pretendida desproporcionalidad entre

las conductas y las sanciones establecidas en el artículo 298 de

la Ley de Telecomunicaciones, debe tenerse en consideración

tanto el bien jurídico protegido29, como lo expresado en el

proceso legislativo de tal ordenamiento.

100. Con relación al bien jurídico protegido, según se ha indicado, la

Ley de Telecomunicaciones “…tiene por objeto regular el uso,

aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las

redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a la

infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la

comunicación vía satélite, la prestación de los servicios públicos

29

“AGUAS NACIONALES. LA MULTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA, ATIENDE A PARÁMETROS DE RAZONABILIDAD CONSIDERANDO EL BIEN JURÍDICO QUE SE PRETENDE PROTEGER” (Décima Época, Registro: 2000712, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a. XLI/2012 (10a.), Página: 1345).


65

de interés general de telecomunicaciones y

radiodifusión, y la convergencia entre éstos,

los derechos de los usuarios y las

audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en

estos sectores…”30 para la consecución de los fines y el

ejercicio de los derechos establecidos en los artículos 6o., 7o.,

27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

101. De conformidad con la interpretación hecha por el Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Acción de

Inconstitucionalidad 26/2006, respecto del artículo 27

constitucional, el espectro radioeléctrico es un bien de uso

común que, en términos de la Ley General de Bienes

Nacionales, está sujeto al régimen de dominio público de la

Federación, lo cual implica que para su aprovechamiento

especial se requiere concesión, autorización o permiso

otorgados conforme a las condiciones y requisitos legalmente

establecidos31.

102. Lo anterior implica que ese bien requiere una protección

especial por parte del Estado, por lo cual, el eventual

incumplimiento de las normas relacionadas con su protección

exige el establecimiento de sanciones tendentes a su

salvaguarda y a desincentivar su afectación; es decir, la

imposición de sanciones respecto de conductas que atenten en

30

Conforme a su artículo 1°. 31

“ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. FORMA PARTE DEL ESPACIO AÉREO, QUE CONSTITUYE UN BIEN NACIONAL DE USO COMÚN SUJETO AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN, PARA CUYO APROVECHAMIENTO ESPECIAL SE REQUIERE CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O PERMISO” (Novena Época, Registro: 170757, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. /J. 65/2007, Página: 987).


66

contra del espectro radioeléctrico tiene una justificación

constitucional consistente en la protección de un bien

limitado y propiedad de la nación cuyo aprovechamiento

está reglado por la Ley de Telecomunicaciones.

103. Esto es, la Ley de Telecomunicaciones busca la protección de

diversos derechos y bienes jurídicos previstos y tutelados

constitucionalmente; por ende, las conductas que atenten en

contra de esos derechos y bienes, exigen el establecimiento de

sanciones que guarden relación con el bien jurídico protegido.

104. En este sentido, como se ha expuesto oportunamente, del

proceso legislativo de la Ley de Telecomunicaciones se obtiene,

en lo que interesa, lo siguiente:

El sistema de sanciones se estructuró sobre la base de la gravedad de las infracciones, para lo cual el legislador estableció sanciones menos gravosas para las conductas que estimó de menor trascendencia, y mayores sanciones para las infracciones más graves.

El legislador identificó claramente algunas conductas, las cuales describió expresamente en el artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones; sin embargo, hubo algunas que no describió en forma expresa, sino sólo hizo una remisión genérica a “…otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo…” (artículo 298, inciso B), fracción IV).

El sistema de sanciones atiende a porcentajes bajos —respecto de los sugeridos por la OCDE— pero en razón de una base amplia como lo es el ingreso acumulado del infractor, con lo cual se busca inhibir las conductas sancionadas.

En la estructuración del sistema sancionatorio el legislador identificó cinco grupos de sanciones.


67

105. En cuanto al último de los aspectos

indicados, esto es, la creación de cinco

grupos distintos de sanciones, estás pueden

identificarse del modo siguiente:

Importe de la sanción (multa) Fundamento legal

1. Entre el 0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso A), fracciones I, II y III.

2. Entre el 1% y hasta el 3% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso B), fracciones I, II, III y IV.

3. Entre el 1.1.% y hasta el 4% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso C), fracciones I, II, III, IV, V y VI.

4. Entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII.

5. Entre el 6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables

Artículo 298, inciso E), fracciones I y II

106. A efecto de analizar la proporcionalidad de la norma en el caso

concreto, es indispensable verificar la relación existente entre la

conducta atribuida a la quejosa y la sanción impuesta; sin

embargo, primeramente es prudente hacer algunas

consideraciones respecto del principio de proporcionalidad de

las sanciones, atento a lo siguiente:

107. De conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos32, toda pena debe ser

proporcional al delito sancionado. Si bien la terminología

empleada en la norma constitucional pareciera estar referida a

la materia penal dado que habla de pena y delito, lo cierto es 32

Art. 22.- Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. …”


68

que tal norma es aplicable para todas las normas que

establezcan sanciones, con independencia de la materia de que

se trate, pues en realidad lo que se procura es la

proporcionalidad entre la conducta y la sanción aplicable. Así se

obtiene del criterio siguiente:

“PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación del citado precepto constitucional se advierte que la gravedad de la pena debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido; de manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que protegen los bienes jurídicos más importantes. Así, el legislador debe atender a tal principio de proporcionalidad al establecer en la ley tanto las penas como el sistema para su imposición, y si bien es cierto que decide el contenido de las normas penales y de sus consecuencias jurídicas conforme al principio de autonomía legislativa, también lo es que cuando ejerce dicha facultad no puede actuar a su libre arbitrio, sino que debe observar los postulados contenidos en la Constitución General de la República; de ahí que su actuación esté sujeta al escrutinio del órgano de control constitucional -la legislación penal no está constitucionalmente exenta-, pues la decisión que se emita al respecto habrá de depender del respeto irrestricto al indicado principio constitucional”33.

108. Por ejemplo, en materia penal dicho principio procura que

delitos como las lesiones sean sancionados en menor medida

que el homicidio simple, o que el homicidio doloso, pues

claramente las consecuencias de una conducta y otra producen

efectos distintos, por lo que sería desproporcionado imponer

una mayor sanción para las lesiones que para el homicidio en

cualquiera de sus modalidades34.

33

Décima Época, Registro: 160280, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 3/2012 (9a.), Página: 503. 34

“HOMICIDIO CALIFICADO. EL ARTÍCULO 128 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL QUE PREVÉ LAS PENAS APLICABLES A QUIENES COMETAN ESE DELITO,


69

109. Dentro de las formas del derecho

punitivo del Estado no solo encontramos al

derecho penal, sino que también es posible

la imposición de sanciones de naturaleza no penal, como son

las correspondientes al derecho administrativo sancionador, el

cual tiene sus propios principios constitucionales pero esto no

excluye la posibilidad de acudir a los principios del derecho

penal, ya que ambos derivan de la potestad punitiva del Estado.

Así lo consideró el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de

la Nación en la jurisprudencia P./J. 99/2006, que indica:

“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es

NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Novena Época, Registro: 165791, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: 1a. CCXXVIII/2009, Página: 282).


70

válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal”35.

110. Sin embargo, no todos los principios del derecho penal son

aplicables al derecho administrativo sancionador, pues como se

ha dicho, éste tiene sus propios principios constitucionales, de

tal suerte que los principios rectores de la materia penal aplican

a la materia administrativa con ciertas modulaciones36.

111. Incluso, en materia de telecomunicaciones, el Pleno de este

Alto Tribunal ha estimado que principios como el de legalidad

debe modularse, pues al tratarse de normas administrativas

derivadas del modelo del Estado Regulador, ese principio no

implica que necesariamente deba existir una ley precedida que

sea la medida de sus disposiciones de carácter general, pues

constitucionalmente, de existir una inactividad legislativa sobre

la materia, el órgano regulador podría emitir dichas

disposiciones y autónomamente lograr validez si no exceden las

delimitaciones internas del indicado artículo 28 constitucional.

Así se obtiene del criterio siguiente:

“INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). A SUS DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL LES RESULTA APLICABLE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD MODULADO CONSTITUCIONALMENTE POR EL MODELO DE ESTADO

35

Novena Época, Registro: 174488, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 99/2006, Página: 1565. 36

“FACULTADES DE COMPROBACIÓN. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA” (Décima Época, Registro: 2011291, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. VI/2016 (10a.), Página: 1294).


71

REGULADOR. Si bien a las disposiciones administrativas de carácter general emitidas por el IFT no les son aplicables los principios del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como sí lo son a los reglamentos del Ejecutivo, lo cierto es que les resulta aplicable el

principio de legalidad, pero de una manera modulada, acorde al modelo de Estado Regulador, para reflejar la intención del Constituyente de depositar en aquél un poder de creación normativa suficiente para innovar o configurar el ordenamiento jurídico exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su competencia. En este sentido, en primer lugar, cabe precisar que, con motivo de los artículos 73, fracción XVII, 6o. y 28 constitucionales, a las disposiciones aludidas del IFT les resulta aplicable el principio de subordinación jerárquica con las leyes, entendido de una forma diferenciada acotada a la expresión del artículo 28 constitucional, que establece que las facultades de éste deben entenderse conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes; atendiendo a su carácter diferenciado, este principio no implica que necesariamente deba existir una ley precedida que sea la medida de sus disposiciones de carácter general, pues constitucionalmente, de existir una inactividad legislativa sobre la materia, el órgano regulador podría emitir dichas disposiciones y autónomamente lograr validez si no exceden las delimitaciones internas del indicado artículo 28; no obstante, de existir una ley en la materia y un cuerpo de disposiciones administrativas de carácter general, debe concluirse que ambas fuentes no se encuentran en paridad, pues las normas administrativas de carácter general del IFT se encuentran en un peldaño normativo inferior, por lo que en caso de conflicto deben ceder frente a la ley; luego, deben respetar la exigencia normativa de no contradicción con las leyes. Sin embargo, esta modulación exige reconocer la no aplicación del principio de reserva de ley, ya que su función es inhibir lo que busca propiciar el artículo 28, vigésimo párrafo, fracción IV, constitucional, esto es, la regulación propia de un ámbito material competencial para desarrollar un cuerpo de reglas que avance los fines estructurales y de protección de derechos a la libertad de expresión y acceso a la información en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, en un espacio independiente de las presiones políticas que impulsan el proceso democrático, así como de los intereses de los entes regulados. Por tanto, por regla general, en sede de control ha de avaluarse la validez de las disposiciones de carácter general del órgano regulador a la luz del principio de legalidad, considerando que, de los dos subprincipios que lo integran, sólo el de subordinación jerárquica de la ley resulta aplicable de una forma diferenciada (atendiendo a la exigencia de no contradicción) y no el de reserva de ley, a menos de que en el texto constitucional se disponga expresamente lo contrario”37.

112. Con relación al principio de proporcionalidad de las sanciones

en materia administrativa, éste opera de modo similar a la

materia penal pues a través de éste se busca que exista una

37

Décima Época, Registro: 2010669, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 48/2015 (10a.), Página: 34.


72

relación razonable entre la conducta reprochable y la sanción

procedente, en razón de la gravedad y efectos que cada

conducta produce, de tal suerte que cuando la irregularidad es

de gran trascendencia, la sanción sea considerablemente

proporcional y, por tanto, que sea significativa; a contrario, si la

conducta infractora es menor, entonces la sanción igualmente

tendrá que ser inferior.

113. Sentado lo anterior, debe reiterarse que el artículo 298 de la

Ley Federal de Telecomunicaciones establece cinco rangos o

categorías diferentes de sanciones, todas referidas a un

porcentaje del ingreso acumulable del infractor.

114. El primer grupo de sanciones, es decir, las que oscilan entre

el 0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables del

infractor, corresponde a las conductas previstas en el artículo

298, inciso A), fracciones I, II y III; es decir, a:

I. Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información.

II. Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados. III. Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en la Ley.

115. El segundo de los montos de sanción (entre el 1% y hasta el

3% de los ingresos acumulables) procede cuando se realiza

alguna de las conductas previstas en el Artículo 298, inciso B),

fracciones I, II, III y IV, es decir:


73

I. Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet. II. Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o

radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad. III. Incumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación. IV. Cualquier otra violación a lo previsto en la Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo (este es el supuesto que se consideró actualizado en el caso.

116. El tercer rango de sanciones (de entre el 1.1.% y hasta el 4%

de los ingresos acumulables) se aplica cuando se realiza

alguna de las conductas descritas en el artículo 298, inciso C),

fracciones I, II, III, IV, V y VI, de la Ley, a saber:

I. Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros. II. Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad. III. No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable. IV. Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones. V. No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia. VI. Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios.

117. En el cuarto rango de sanciones aplicables, es decir, aquellas

que oscilan entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos

acumulables del infractor, se encuentran las conductas


74

siguientes (previstas en el artículo 298, inciso D), fracciones I,

II, III, IV, V, VI y VII, de la Ley):

I. Incumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones. II. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello. III. Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente. IV. Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos. V. No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios. VI. Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto. VII. Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto.

118. Finalmente, en el quinto rango o categoría, es decir, aquellas

conductas que se sancionan con las infracciones más altas

(entre el 6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables del

infractor), encontramos las conductas previstas en el artículo

298, inciso E), fracciones I y II, de la Ley, a saber:

I. Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización, o II. Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.

119. Como puede apreciarse, en el primer rango se sancionarán

infracciones de menor trascendencia o impacto para las

telecomunicaciones y las cuales no afectan directamente la


75

utilización o aprovechamiento del espectro

radioeléctrico; por el contrario, se trata de

infracciones de carácter meramente

formal o técnico, como lo es la presentación extemporánea de

avisos, reportes, documentos o información, o bien, el

incumplimiento de las obligaciones de registro.

120. El segundo rango de sanciones corresponde a infracciones

cuya trascendencia deja de ser meramente formal o de carácter

técnico (homologación de equipos, la cual no afecta la

prestación del servicio ni el aprovechamiento del espectro),

pues se imponen respecto de conductas que afectan los

derechos de terceros (bloquear, interferir, discriminar,

entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier

usuario del servicio de acceso a Internet), el desacato a lo

dispuesto por la autoridad (contratar en exclusiva,

propiedades para la instalación de infraestructura de

telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las

disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad) o

la inobservancia de la normativa aplicable (concesiones o

autorizaciones cuando ello no genere la revocación y el

incumplimiento de lo previsto en la Ley, los Reglamentos, las

disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y

demás disposiciones emitidas por el Instituto).

121. Como puede apreciarse, las conductas sancionadas con ese

rango de multas ya no corresponden a aspectos meramente

formales o infracciones menores, sino que se refiere a la

afectación de terceros y al incumplimiento de los diversos tipo

de normas y actos aplicables; de ahí que se trata de una


76

infracciones de mayor entidad jurídica y, por tanto, las multas

procedentes son superiores a las previstas en el primer rango.

122. El tercer rango de sanciones se impone respecto de conductas

que afectan la prestación de los servicios y no generan

condiciones de competitividad (celebrar acuerdos que

impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros;

ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de

publicidad; establecer barreras de cualquier naturaleza que

impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros

concesionarios que operen redes de telecomunicaciones;

proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de

directorios, de infraestructura o de cobro de servicios), o bien,

de conductas dañinas para la salud de las personas

(inobservar los límites de exposición máxima para seres

humanos a radiaciones electromagnéticas) o bien, el desacato

a las obligaciones impuestas en la ley y relacionadas

específicamente con la colaboración de la justicia.

123. El cuarto rango de sanciones está previsto para infracciones las

cuales ya afectan la calidad de los servicios de

telecomunicaciones (incumplir con las obligaciones en materia

de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones o

realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto que

afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos;

incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro

radioeléctrico establecidos por el Instituto); generan falta de


77

condiciones de competitividad (ejecutar

actos que impidan la actuación de otros

concesionarios o autorizados), afectan el

derecho a la privacidad de las comunicaciones (interceptar

información que se transmita por las redes públicas de

telecomunicaciones o no establecer las medidas necesarias

para garantizar la confidencialidad y privacidad de las

comunicaciones de los usuarios), generan ventajas

económicas y falta de competitividad (contravenir las

disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que

establezca el Instituto).

124. Finalmente, el quinto rango de sanciones corresponde a las

conductas que se busca a toda costa no se presenten y, de

suceder, que la sanción sea totalmente inhibitoria de nuevas

infracciones de esa índole, pues esas conductas se consideran

como las que mayor afectación general en el espectro

radioeléctrico y en la prestación de los servicios de

telecomunicaciones (bienes tutelados), como lo es la

suspensión injustificada del servicio o el uso indebido de ese

bien finito y limitado de la Nación.

125. Sentado lo anterior, se procede al análisis concreto de la

proporcionalidad de la sanción impuesta a la quejosa, para lo

cual es conveniente precisar que la conducta reprochada

consistió en la violación de lo previsto en los artículos 155 de la

Ley de Telecomunicaciones y en la condición Primera de la

autorización otorgada por la extinta COFETEL, por lo que se

estimó procedente aplicar la sanción prevista en la fracción IV,

inciso B, del artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones


78

y, por tanto, se impuso la sanción equivalente al 1% (uno por

ciento) de los ingresos acumulables de la persona moral

infractora.

126. En efecto, en la resolución sancionatoria, en el séptimo

considerando —relativo al análisis de la conducta y sus

consecuencias jurídicas— la autoridad expresó lo siguiente:

“SÉPTIMO. ANÁLISIS DE LA CONDUCTA Y CONSECUENCIAS JURÍDICAS.

Derivad de lo antes expuesto, este Pleno del „IFT‟ considera que existen elementos probatorios suficientes y determinantes para acreditar que „TELEVISIÓN AZTECA‟ incumplió con lo dispuesto por el artículo 155 de la „LFTyR‟ en relación con la condición PRIMERA de la AUTORIZACIÓN.

En ese sentido dentro de los autos del presente expediente quedó acreditado que „TELEVISIÓN AZTECA‟ incumplió la obligación contenida en dicho dispositivo legal por lo siguiente:

A fin de obtener su autorización para la instalación, operación y uso del canal adicional para realizar transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico „TELEVISIÓN AZTECA‟ mediante escritos presentados los días 13 de mayo de 2010 y 4 de febrero de 2011 informó a la entonces Comisión Federal de Telecomunicaciones las características técnicas de la estación y del sistema radiador, de entre las que se destacan la eficiencia de la línea de 92.965 y la ganancia de la antena de 5.28, valores que entre otros fueron considerados como aceptables conforme a los cuales le fue autorizada la instalación, operación y el uso del canal adicional para realizar transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico en el domicilio señalado y de acuerdo a las características técnicas establecidas por „TELEVISIÓN AZTECA‟.

En ese sentido, por oficio CFT/D01/STP/2172/12 de diez de septiembre de dos mil doce, el Pleno de la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones resolvió autorizar a „TELEVISIÓN AZTECA‟ la instalación, operación y uso temporal de un canal adicional para realizar transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico con el distintivo XHLLO-TE canal 44 bajo el distintivo XHLLO-TDT CANAL 33, de acuerdo a las características propuestas por „TELEVISIÓN AZTECA‟.

En dicha autorización se estableció que „TELEVISIÓN AZTECA‟ tenía un plazo para concluir la instalación y realizar las pruebas técnicas, así como un plazo para avisar al „IFT‟ y solicitar la visita de verificación correspondiente.


79

Derivado de lo anterior, mediante escrito presentado el veintiocho de enero de dos mil quince „TELEVISIÓN AZTECA‟ notificó la conclusión de los trabajos de instalación, señalando encontrarse en posibilidad de ser visitada.

En virtud de la solicitud de „TELEVISIÓN AZTECA‟ el dieciocho de mayo de dos mil quince se llevó a cabo la visita de verificación IFT/DGV/490/2015 e la planta transmisora de la estación de televisión con distintivo de llamada XHLLO-TDT CANAL 33, ubicada en José María Morelos y Pavón, esquina con Nicolás Regules en Saltillo, Coahuila, en la cual se constató lo siguiente:

„EL VERIFICADOR‟ obtuvo la medición de la „P.R.A.‟ arrojando un valor de 3314.83 (watts) = (3.31484 kW);

La eficiencia de la línea es de 90.96%;

La ganancia de la antena es de 5.28;

La potencia del transmisor en watts es de 682.7

El jefe de la estación reconoció que la potencia del transmisor de operación estaba en 700W porque faltaba la adecuación eléctrica de la estación, que no se tenía capacidad eléctrica para soportar los equipos de transmisión.

Mediante escrito de veintisiete de mayo de dos mil quince, el apoderado legal de „TELEVISIÓN AZTECA‟ reconoció expresamente que tenía instalado un equipo provisional de menor potencia el cual no se encuentra conectado de forma permanente.

Derivado de todo lo anterior se concluye que al momento de la diligencia y posterior a la conclusión de los trabajos y pruebas, „TELEVISIÓN AZTECA‟ se encontraba transmitiendo con un transmisor de menor potencia lo cual afecto la „P.R.A.‟, que en este caso se encontraba en 3.31484 kW en contravención a los requisitos técnicos fijados para la operación de su estación de radiodifusión, toda vez que conforme a dicha „AUTORIZACIÓN‟ tiene la obligación de transmitir con una „P.R.A.‟ de 8.740 kW, con lo cual se acredita que transgredió lo establecido en el artículo 155 de la „LFTyR‟ en relación con la condición PRIMERA de la „AUTORIZACIÓN‟.

De los elementos expuestos se considera que existen elementos de convicción suficientes para considerar que „TELEVISIÓN AZTECA‟ infringió lo establecido en el artículo 155 de la „LFTyR‟ en relación con la condición PRIMERA de la „AUTORIZACIÓN‟ por lo que la consecuencia jurídica es imponer una sanción en términos de lo previsto en el artículo 298, Apartado B, fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

OCTAVO…”

127. Como puede apreciarse, la irregularidad advertida y sancionada

consistió en que a través del oficio de autorización número

CFT/D01/STP/2172/12, de diez de septiembre de dos mil doce,

se autorizó a la ahora recurrente la instalación, operación y uso


80

temporal de un canal adicional para realizar transmisiones

simultáneas de su canal analógico, para lo cual se estableció

como potencia radiada aparente (P.R.A.), 8.740 kW

(kilowatts)38; sin embargo, al momento de la verificación

administrativa se encontró que la potencia radiada aparente era

menor, pues la transmisión era de 3.31484 kW (kilowatts), con

lo cual se estimó incumplido lo previsto en el artículo 155 de la

Ley, en relación al citado oficio de autorización.

128. La conducta reprochada no corresponde a alguna de aquellas

expresamente descritas en el artículo 298 de la Ley de

Telecomunicaciones; por el contrario, se trata de una conducta

integrada a partir de cláusulas abiertas previstas tanto en la ley,

la concesión y la autorización otorgada a la quejosa y, por ende,

esta conducta particular corresponde a lo previsto en la fracción

IV del inciso B), del citado artículo.

129. Como se ha indicado, la referida porción normativa permite

integrar diferentes conductas a partir de lo previsto en la

normativa de telecomunicaciones (ley, reglamentos, acuerdos,

circulares, lineamientos técnicos, concesiones, permisos,

autorizaciones), de tal suerte que el catálogo de conductas

resultante de esa cláusula abierta puede derivar en un sin

número de deberes específicos y conductas sancionables,

todas ellas con un porcentaje de entre el 1% y hasta el 3% del

ingreso acumulable del infractor.

38

Foja 315 del juicio de amparo, reverso.


81

130. Esto es, las conductas que pueden

integrarse a partir de lo previsto en la

fracción IV, inciso B, del artículo 298 de la

Ley de Telecomunicaciones pueden ser mucho más que

aquellas expresamente consideradas por el legislador en los

inciso A), fracciones I, II y III; B), fracciones I, II y III; C),

fracciones I, II, III, IV, V y VI; D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y

VII; y E), fracciones I y II, todos del artículo 298 de la Ley, lo

cual puede significar que entre las conductas derivadas del

ejercicio de integración por parte de la autoridad sancionadora a

partir de cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco, se

encuentre conductas cuya gravedad sea de gran significado y

trascendencia, y otras que resulten irrelevantes o se refieran a

aspectos de mucha menor importancia; sin embargo,

invariablemente, todas esas conductas serán sancionadas con

el mismo porcentaje de multa, es decir, entre el 1% y hasta el

3% del ingreso acumulable del infractor.

131. Como se advierte, la porción normativa que se analiza presenta

algunas circunstancias particulares respecto de las demás

conductas sancionables y que están previstas con otros

porcentajes de sanción ya sean menores, o bien, mayores,

pues a diferencia de lo previsto en el artículo 298, inciso A),

fracciones I, II y III; B), fracciones I, II y III; C), fracciones I, II, III,

IV, V y VI; D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; y E), fracciones

I y II, de la Ley, en la fracción IV del inciso B) de ese precepto,

la conducta no está expresamente prevista, sino que como se

ha indicado, es una norma que requiere de un ejercicio de

integración normativa para establecer el tipo administrativo o

deber normativo eventualmente sancionable.


82

132. Esta particularidad permite que las conductas integradas a

partir de la normativa aplicable (ley, reglamentos,

disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales,

disposiciones emitidas por el Instituto, las concesiones o

autorizaciones) puedan tener alcances diferentes.

133. Es decir, al existir la posibilidad de integrar un sin número de

conductas infractoras a partir de la normativa aplicable a la

materia, el resultado de cada una de esas conductas será muy

diferente en cada caso y, por tanto, no es posible predeterminar

que, en todos los casos que el deber incumplido (construido a

partir de la normativa de la materia) generó una afectación

idéntica y, por tanto, que la sanción deberá oscilar

invariablemente entre el 1% y el 3% de los ingresos del

infractor; esto pues es posible que esas conductas integradas a

partir de cláusulas abiertas tengan una consecuencia o efecto

muy grave (en cuyo caso será necesario imponer una sanción

ejemplar de magnitud considerable), o bien, efectos mínimos

que sólo ameriten el imponer sanciones menores en su cuantía.

134. Es cierto que de conformidad con las fracciones I y II del

artículo 301 de la Ley de Telecomunicaciones39, para

determinar el monto de las multas aplicables, la autoridad debe

39

Artículo 301. Para determinar el monto de las multas establecidas en el presente Capítulo, el Instituto deberá considerar: I. La gravedad de la infracción; II. La capacidad económica del infractor; III. La reincidencia, y IV. En su caso, el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que dieron origen al procedimiento sancionatorio, el cual podrá considerarse como atenuante de la sanción a imponerse.


83

atender tanto a la gravedad de la infracción,

como a la capacidad económica del

infractor; sin embargo esto no implica que

pueda determinar el porcentaje de sanción que le parezca más

adecuado en cada caso; en realidad esta posibilidad sólo

implica que la autoridad podrá atender a los montos mínimos y

máximos previstos en cada fracción del artículo 298 de la Ley,

lo que implica que cuando se estima incumplida alguna

obligación derivada de la integración normativa, en ejercicio de

lo previsto en el citado artículo 301, la autoridad sólo podrá

determinar si aplica una sanción entre el 1% y el 3% del ingreso

acumulable del infractor (por ser el aplicable para ese tipo de

conductas).

135. Lo anterior se traduce en que, invariablemente, la multa mínima

será del 1% del ingreso acumulable, incluso cuando la

infracción configurada pueda consistir en el incumplimiento de

aspectos formales o técnicos; es decir, de supuesto análogos a

las infracciones previstas en las fracciones I a III del inciso A)

del citado numeral 298 de la citada ley. Igualmente, en caso de

que la conducta infractora integrada a partir de normas en

blanco o cláusulas abiertas genere afectaciones considerables

y afecte en forma importante el uso del espectro radioeléctrico,

la autoridad administrativa también sólo estará en posibilidad de

imponer una multa máxima de hasta el 3% del ingreso

acumulable del infractor, esto aun cuando ese actuar pueda ser

equiparable a las conductas previstas en el inciso E) del artículo

298 de la Ley de Telecomunicaciones.


84

136. Lo anterior conduce a estimar que el artículo 298, inciso B),

fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión es contrario al principio de proporcionalidad de

las sanciones porque permite que cualquier conducta

construida a partir de la normativa aplicable (cláusulas abiertas

o tipos administrativos en blanco) sea sancionada con base en

la misma proporción mínima (1% del ingreso acumulable), sin

atender a la conducta en particular y a los efectos que ésta

produce, a efecto de imponer una sanción que resulte

razonable y corresponda con la afectación causada.

137. Al respecto, debe hacer notar que el 1% del ingreso acumulable

que como multa mínima prevé la sanción establecida en el


Telecomunicaciones y que aplica para cualquier conducta

distinta de las previstas expresamente en ese precepto y

construida a partir de la integración de normas, es superior a la

multa mínima aplicable para las infracciones establecidas en las

fracciones I, II y III del inciso A) del propio numeral (cuyos

rangos son de entre el 0.01% y hasta el 0.75% del ingreso

acumulable), a pesar de que las conductas configuradas con

base en tipos administrativos en blanco puedan igualmente ser

de carácter formal o técnico; es decir, aunque la magnitud de

esas infracciones derivadas del ejercicio de integración

normativo pueda ser la misma que las infracciones

expresamente previstas en el primer inciso de ese

precepto, el legislador les asignó una sanción mínima


85

superior (1% del ingreso acumulable), con

lo cual se quebranta el principio de

proporcionalidad ya que, con independencia

del tipo de afectación generada con cada conducta específica,

la sanción mínima será la misma en todos los casos en que la

infracción sancionada derive de la integración normativa, al

margen de la verdadera afectación y trascendencia que cada

conducta particular pudo generar.

138. Ciertamente, para evidenciar el vicio de inconstitucionalidad

advertido conviene referirnos al caso que se analiza, en el cual

la conducta específica atribuida consistió en la transmisión y

operación temporal de un canal adicional para realizar

transmisiones simultáneas de su canal analógico, por debajo de

la potencia radiada aparente (P.R.A.) autorizada.

139. Esto es, en el caso la empresa sancionada utilizó el espectro

radioeléctrico para transmitir una señal digital adicional al canal

analógico que tiene autorizado, pero la potencia radiada

aparente fue menor que la autorizada por el Instituto; sin

embargo, esto no se traduce en que la prestación del servicio

se haya dejado de prestar como ocurriría si la potencia radiada

aparente fuera nula, es decir, de 0 (cero) watts; por el contrario,

se trata del indebido cumplimiento o cumplimiento parcial de un

elemento carácter técnico como lo es la potencia radiada

aparente, pero no así de la omisión total del deber a su cargo.

140. Lo anterior denota que, respecto de la conducta específica

concreta (atribuida a la recurrente), pueden darse diversos

grados de incumplimiento y los cuales tienen magnitudes y

consecuencias igualmente distintas y, no obstante, todas esas


86

variantes de la misma conducta se sancionan con una multa

mínima del 1% del ingreso acumulable del infractor.

141. En efecto, si la conducta sancionable fuera el incumplir

totalmente con la obligación de transmitir con una potencia

radiada aparente previamente autorizada, es decir, que éste

aspecto técnico fuera igual a 0 (cero) watts, indudablemente

existiría un desacato total de lo ordenado por la autoridad y ese

actuar se traduciría en la suspensión del servicio autorizado,

cuyos efectos son equiparables a la conducta prevista en el

inciso E), fracción I, del artículo 298 de la Ley de

Telecomunicaciones. Similar situación acontece cuando la

potencia radiada aparente sobrepasa en forma considerable

los rangos autorizados, pues ello puede afectar la transmisión

de otras señales, lo cual podría equipararse a la conducta

establecida en la fracción II, del apartado E), del referido

precepto. Sin embargo, cuando la conducta consiste en prestar

el servicio por debajo de los lineamientos técnicos autorizados

—pero sin llegar a rangos que afecten en forma considerable

las transmisiones y las hagan nulas—, o bien, por encima de

esos rangos —pero sin afectar otras señales de transmisión—,

si bien existe un incumplimiento de los lineamientos técnicos

autorizados, lo cierto es que las consecuencias no son de una

magnitud considerable, sino que se trata de un incumplimiento

formal de un único aspecto técnico, lo cual amerita sanción

cuya finalidad sea el exhortar al infractor a tener mayor cautela

y cuidado en el cumplimiento de esos aspectos, lo cual se logra


87

con multas que sólo tengan por efecto el

inhibir nuevamente la comisión de la

conducta, pero sin afectar en forma

considerable el patrimonio del infractor, como sí ocurre cuando

se impone una sanción de una cuantía o porcentaje

considerable del ingreso del sancionado.

142. Es importante hacer notar que, en el caso que nos ocupa, la

irregularidad atribuida a la quejosa sólo se refirió a la potencia

radial aparente de un canal adicional, el cual opera en una

ámbito territorial específico (población de Saltillo, Coahuila) y,

por ende, la magnitud generada por la conducta reprochada

queda delimitada a ese espacio territorial y no así a todo el

territorio nacional, por lo que resulta desproporcionado que por

una conducta cuyos efectos nocivos pueden ser delimitados

espacialmente, se imponga una sanción sobre un porcentaje de

la totalidad del ingreso acumulable de la infractora.

143. En este sentido, al permitir a la autoridad administrativa el

integrar las obligaciones sancionables, cuyos efectos pueden

ser variados en cada caso y tener afectaciones de diferente

magnitud, pero que invariablemente ésas conductas sean

sancionadas con el mismo rango mínimo de sanción, entonces

es claro que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley

Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es contrario al

principio de proporcionalidad de la sanción porque

establece para todas las conductas construidas a partir de

cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco, la

misma sanción, sin que sea posible atender a la dimensión,

magnitud o grado de afectación producido con la conducta


88

u obligación atribuida, para determinar si ese actuar

amerita una sanción alta o baja, pues por el contrario, limita o

encajona esas múltiples conductas que pueden configurarse, en

un rango determinado de sanción que no necesariamente

atenderá a la gravedad de la infracción.

144. Así, si el legislador optó por permitir la creación de conductas

infractoras a partir de cláusulas abiertas o tipos administrativos

en blanco, y el ejercicio de esa potestad integradora puede

derivar en infracciones de diferentes magnitudes (desde muy

menores hasta infracciones realmente graves), entonces

igualmente debió prever sanciones proporcionales a las

consecuencias o resultados generados a partir de las conductas

infractoras, para lo cual pudo establecer porcentajes mínimos

(como el 0.01% del ingreso acumulable del infractor) y máximos

(por el 10% del ingreso, o incluso más, de estimarlo así

conveniente, siempre que la conducta así lo amerite), y no

como lo realizó, asignar a todas las conductas construidas

mediante el “cajón de sastre”40, un mismo rango de sanción,

pues se insiste, las consecuencias generadas en cada caso, a

partir de esas conductas, pueden ser muy diferentes y por

tanto, no es posible asignarles un único rango sancionatorio.

145. En este orden, se impone otorgar el amparo en contra del

artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de

40

Término comúnmente usado en derecho administrativo para referirse a las normas que permiten configuración de conductas irregulares a partir de la integración de distintos ordenamientos jurídicos.


89

Telecomunicaciones y Radiodifusión, a

efecto de que, hasta en tanto no sea

purgado el vicio de inconstitucionalidad

advertido en la presente ejecutoria, tal precepto no sea

aplicado en perjuicio de la parte quejosa.

146. La protección constitucional otorgada debe hacerse extensiva al

acto de aplicación de la norma inconstitucional, el cual consiste

en el oficio número CFT/D01/STP/2172/12, de diez de

septiembre de dos mil doce, a través de cual la anterior

Comisión Federal de Telecomunicaciones (hoy Instituto Federal

de Telecomunicaciones) autorizó la instalación, operación y uso

temporal del canal adicional solicitado y estableció los

parámetros técnicos para su operación; esto porque para

imponer la sanción cuestionada, tal oficio se apoyó en el

precepto declarado inconstitucional. Al caso es aplicable la

jurisprudencia P./J. 112/99, que señala:

“AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios


90

propios de que adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter

de autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado; asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro”41.

147. Ahora bien, no escapa a esta Segunda Sala que subsisten

agravios vertidos en el recurso principal, los cuales están

relacionados con aspectos de legalidad, sin embargo, dado el

sentido alcanzado en párrafos precedentes, resulta innecesario

el estudio de tales argumentos ya que el beneficio obtenido no

podría mejorarse.

148. Por su parte, en virtud de lo fundado del concepto de violación

analizado y ante la concesión del amparo en los términos

precisados, resulta innecesario devolver los autos al Segundo

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en


con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la

41

Novena Época, Registro: 192846, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, Materia(s): Constitucional, Común, Página: 19.


91

República, para que se ocupe de los restantes planteamientos

vertidos en la revisión adhesiva interpuesta por la autoridad

responsable, ya que ante la conclusión alcanzada, ese recurso

adhesivo ha quedado sin materia42.

IX. DECISIÓN

149. Por las razones expuestas y ante lo infundado de algunos de

los agravios propuestos y lo parcialmente fundado de otro, así

como del concepto de violación correspondiente, procede

modificar la sentencia recurrida, negar el amparo en contra del

artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, otorgar la protección constitucional en contra del

artículo 298, inciso B), fracción IV, de ese ordenamiento y

declarar sin materia los recursos de revisión adhesivos;

esto, por las razones expuestas tanto en el fallo recurrido, como

por lo expresado en la presente ejecutoria; en consecuencia,

esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación:

R E S U E L V E

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida. 42

REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE. (Novena Época, Registro: 174011, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Octubre de 2006, Materia(s): Común, Tesis: 1a./J. 71/2006, Página: 266).


92

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra del artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por

las razones expuestas tanto en el fallo recurrido, como por lo expresado en la presente ejecutoria.

TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de del artículo 298, inciso B), fracción IV de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por las razones y para los efectos precisados, así como con relación al acto de aplicación de ese precepto.

CUARTO. Ha quedado sin materia el recurso de revisión adhesivo interpuesto por el Director General de Defensa Jurídica del Instituto Federal de Telecomunicaciones, en representación del Pleno de ese órgano.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los

autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca

como asunto concluido.

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