Análisis de la participación ciudadana en el ámbito local de el salvador
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Fredis Pereira Máster en Administración y Gerencia Pública Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) España, 2013
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Fredis Pereira
Máster en Administración y Gerencia Pública
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
España, 2013
A mi padre y madre, quienes me han
apoyado incondicionalmente en mi
carrera profesional.
A los salvadoreños y salvadoreñas
que han luchado para mejorar
nuestro país desde de los diversos
espacios de participación…
ÍNDICE
1. Introducción ................................................................................................................... 4
2. La Norma Constitucional y la Participación Ciudadana .................................................. 6
2.1 Los Fundamentos de la Acción Pública .................................................................... 6
2.2 Derechos Canalizadores de la Participación Ciudadana .......................................... 7
2.3 Naturaleza de la Ciudadanía y Participación Ciudadana ........................................ 10
2.4 Alcances del Sector Público en la Participación Ciudadana ................................... 12
2.5 Mecanismos de Participación en la Constitución .................................................... 13
3. El Régimen Local y la Participación Ciudadana ........................................................... 13
3.1 La Concepción del Municipios y su Gobierno ......................................................... 14
3.2 Las Competencias Municipales y la Participación Ciudadana ................................ 16
3.3 Responsabilidades del Gobierno Local y Participación Ciudadana......................... 17
3.4 Mecanismo de Participación Previstos en el Código Municipal ............................... 19
3.5 Las Estructuras Colectivas de Participación Ciudadana ......................................... 20
3.6 La Transparencia y la Participación Ciudadana ...................................................... 22
3.7 Participación Ciudadana y Otras Normativas Secundarias ..................................... 22
4. Las Ordenanzas Municipales de Participación Ciudadana ........................................... 23
4.1 Los Fundamentos, Promulgación y Alcance de las Ordenanzas ............................ 23
4.2 El Contenido de las Ordenanzas de Participación Ciudadana ................................ 25
4.3 La Concepción de la Participación Ciudadana en las Ordenanzas ......................... 26
4.4 Los Mecanismos de Participación dentro de las Ordenanzas ................................. 28
4.5 La Estructura para Promover la Participación ......................................................... 31
5. Las Conclusiones y Recomendaciones ........................................................................ 31
Fuentes Bibliográficas ...................................................................................................... 34
Anexos ............................................................................................................................ 37
4
1. Introducción
El Estado salvadoreño nace después de 1821, desde esa fecha ha pasado por
diversas etapas, que ha marcado su desarrollo histórico de la sociedad, sus
instituciones, el sistema político y su marco normativo.
El régimen democrático inicia con la Constitución de 1983, que pone fin a una
etapa de marcada por dictaduras militares. Los Acuerdos de Paz que pone fin a un
largo periodo de guerra civil, que por más de diez años marco la vida de la
población salvadoreña, viene para fortalecer Estado y mejorar la convivencia.
En el año de 1986 se promulga el Código Municipal, que constituye el principal
marco jurídico de jerarquía secundaria, que regula el gobierno local. Este código si
bien representa un avance en la regulación salvadoreña, carecía de espacios
suficientes para promover la participación ciudadana. El años de 2006, es una
etapa importante para la participación ciudadana, que en esta fecha la Asamblea
Legislativa decreto reformas que abrió un mayor espacio de participación
ciudadana en el ámbito local.
La participación ciudadana tiene diversos aspectos que la caracterizan. Un análisis
holístico de estos aspectos involucraría las diversas perspectivas posibles, que
permitan una mejor apreciación de la realidad. Una perspectiva posible de análisis,
es la que se centra en las normas: La profundidad del análisis siempre se ve
condicionada por limitantes de recursos disponibles, por tal razón se debe
delimitar.
El análisis aquí presente por tanto se centra por un lado en las normas principal
que se aplican a la participación ciudadana en el ámbito local. La metodología
consiste en la revisión sistemáticas de las normas de diferentes rangos
jerárquicos, que son aplicables. La principal pregunta que se pretende abordar, es
cuál es el marco normativo que regula la participación ciudadana, que
mecanismos de participación están normados en los diversos cuerpos normativos.
5
El análisis comienza con la Norma Constitucional, en la búsqueda de los
fundamentos de la acción pública de participación ciudadana, los derechos
fundamentales vinculados, los alcances del sector público, la concepción de la
ciudadanía y los mecanismos de participación que se prevean en la constitución.
La segunda etapa del análisis proseguirá luego analizando el régimen local,
abordando aspectos como la concepción del municipio y su gobierno, las
competencias municipales, los mecanismos de participación ciudadana previstos
en el código municipal y la identificación de leyes que tienen especial interés para
el análisis del régimen local.
El análisis de las Ordenanzas de Participación Ciudadana será la etapa final. Los
aspectos que tienen especial interés, se los fundamentos de las ordenanzas, el
contenido, la concepción de la participación ciudadana en el ámbito local dentro de
la norma, y los mecanismos que se establecen por el gobierno local. Este análisis
tendrá carácter exploratorio, a partir de diez ordenanzas de participación
ciudadana de diferentes municipios de El Salvador, a las que se ha tenido acceso.
6
2. La Norma Constitucional y la Participación Ciudadana
El análisis de la participación ciudadana desde la perspectiva de las normas que la
sustenta, sin lugar a duda debe comenzar por la Constitución; ya que es la norma
general que sustenta toda la actividad del Estado. En este sentido se pasará a una
revisión de la norma constitucional, identificando lo que tiene especial relevancia
para la participación ciudadana.
2.1 Los Fundamentos de la Acción Pública
La Participación Ciudadana como acción legítima se enmarca en principios
fundamentales que regulan todo el actuar de los entes públicos y privados, esto es
la Constitución (En adelante Cn.), cuyo rango es superior a toda norma vigente. El
Salvador se rige por la Constitución de 1983, contenida en el Decreto
Constituyente No 38 de diciembre de 1983, que surge del consenso de las fuerzas
políticas que conformaron la asamblea constituyente en un periodo crítico de
guerra civil. La norma constitucional por su carácter, en general no se refiere de
forma expresa a la participación ciudadana, sino que establece principios y
normas que la condicionan y sustentan, a continuación se verá esto con más
detalle.
En primer lugar la participación ciudadana debe estar en consonancia con los fines
del Estado, esto es natural porque nunca un ente debe procurar su auto
destrucción o promover acciones contrarias a su razón de ser; en tal sentido la
participación ciudadana debe poner en el centro a la persona humana y debe
procurar la justicia, la seguridad jurídica y el bien común. En este sentido el art. 1
inciso primero Cn. dice: “El Salvador reconoce a la persona humana como el
origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución
de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común”1 El análisis no se detendrá
a dilucidar sobre el significado de cada uno de estos conceptos, sino sólo enfatizar
1 Decreto No 38, Diario Oficial No 234, Tomo 281, San Salvador, El Salvador, 16 de diciembre de
1983. p 1. Descargado del sitio web http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/constitucion-de-la-republica/?searchterm=Decreto 38
7
que la justicia, la seguridad jurídica y bien común debe ser un criterio para orientar
la participación ciudad, elemento que son fundamentales de un régimen
democrática. En el mismo orden importancia esta la libertad, la salud, la cultura, el
bienestar económico y la justicia social, que en el inciso tercero del referido
artículo, se lee: “es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la
República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la
justicia social.”2
Otro principio importante para que la participación ciudadana cumpla la función de
elevar la calidad de la democracia, es que el que está recogido en el art. 3 Cn.
“Todas las personas son iguales ante la ley. Para el goce de los derechos civiles
no podrán establecerse restricciones que se basen en diferencias de nacionalidad,
raza, sexo o religión”. Esto trae en sí, un elemento esencial de la participación
ciudadana, sin la cual no cumpliría su función; es decir que la participación
ciudadana debe estar abierta a toda persona, no obstante cabe decir que hay
otras restricciones normativas que limitan la participación de extranjeros en los
procesos de participación ciudadana-esto será abordado más adelante-.
2.2 Derechos Canalizadores de la Participación Ciudadana
Ahora que se ha dejado asentada la idea de que la participación ciudadana debe
estar en consonancia con los fines del Estado y que debe ser ejercida en
condiciones de igualdad, pasamos a considerar algunos derechos que están
relacionados con la participación y sin la cual, sería imposible hablar de una
verdadera participación ciudadana; estos son la libertad de expresión, el derecho
de asociación y reunión, y el derecho de petición y respuesta.
El derecho de expresión está regulado en el art. 6 Cn, que en su inciso primero
dice: “Toda persona puede expresar y difundir libremente sus pensamientos
siempre que no subvierta el orden público, ni lesione la moral, el honor, ni la vida
privada de los demás. El ejercicio de este derecho no estará sujeto a previo
examen, censura ni caución; pero los que haciendo uso de él infrinjan las leyes,
2 Ibíd.
8
responderán por el delito que cometan”3. Este derecho es el que viabiliza la
participación democrática de la ciudadanía, ya que permite la difusión libre del
pensamiento que por un lado permite a la ciudadanía expresarse en los espacios
de participación sin censura y por otro lado permite la interacción de la ciudadanía
en el ámbito público.
Un elemento adicional respecto a la participación ciudadana en relación a la
libertad de expresión, es que este derecho es una condición indispensable para
que la ciudanía tenga diferentes puntos de vista sobre un asunto, es decir, que
tengas diversos medios que ofrezcan oportunamente información que orienta la
toma de decisiones de la ciudadanía. Esto se tiene gracias al resguardo que la
Constitución prevé para preservar esta condición, así en el inciso segundo del
artículo citado dice: “No podrán ser objeto de estatización o nacionalización, ya
sea por expropiación o cualquier otro procedimiento, las empresas que se
dediquen a la comunicación escrita, radiada o televisada, y demás empresas de
publicaciones. Esta prohibición es aplicable a las acciones o cuotas sociales de
sus propietarios.”4 Ahora bien, la norma no se limita a resguardar el mecanismo de
difusión, sino que va más allá, para evitar que los medios de difusión se conviertan
en espacios para la marginación o la obstrucción de la libre expresión, que al final
redundaría en limitación de libre expresión y la viabilidad de la participación
ciudadana; así en el inciso tercero del artículo que estamos viendo declara: “Las
empresas mencionadas no podrán establecer tarifas distintas o hacer cualquier
otro tipo de discriminación por el carácter político o religioso de lo que se
publique.”5
La operatividad de la participación ciudadana sólo puede ser posible gracias a las
normas constitucionales que permiten la interacción pacífica y voluntaria de la
ciudadanía. La libertad de asociación y de reunión son derechos constitucionales
que permiten la acción social colectiva dentro de un estado. La constitución
salvadoreña se refiere a estos derechos en su artículo 7 diciendo: “Los habitantes
3 Ibíd.
4 Ibíd.
5 Ibíd.
9
de El Salvador tienen derecho a asociarse libremente y a reunirse pacíficamente y
sin armas para cualquier objeto lícito. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una
asociación.6 Si bien este derecho se refiere a los habitantes en general y no
necesariamente significa participación ciudadana, si es una condición
indispensable para articular la acción colectiva de la ciudadanía, pues las
reuniones y la asociatividad pueden perseguir fines distintos a la participación
ciudadana, como fines económicos o religiosos. La pertenecía a una asociación
puede decirse que facilita la interacción entre la ciudadanía, y, entre ésta y el
sector público; sin embargo no puede excluirse de la participación ciudadana a
quienes por diversos motivos no pertenezcan a una asociación, la participación
ciudadana como una actividad lícita debe estar abierta que la ciudadanía a título
individual pueda intervenir, siguiendo la norma constitucional que en el inciso
segundo del artículo que se acaba de mencionar dice: “No podrá limitarse ni
impedirse a una persona el ejercicio de cualquier actividad lícita, por el hecho de
no pertenecer a una asociación”7 Esta disposición obliga al abrirse la participación
ciudadana, esta debe crear mecanismos donde se pueda participar de forma
individual y/o colectivamente.
Ahora bien la participación ciudadana debe tener un sentido de eficacia, porque de
lo contrario sería una actividad vana y no profundizaría la democracia. La acción
colectiva o individual de la ciudadanía debe tener respuesta por parte del sector
público para que sea eficaz. La eficacia vista aquí en función de la existencia de
una verdadera interacción en doble vía entre el sector público y la ciudadanía. El
derecho de petición y respuesta es la norma constitucional que viabiliza esta
interacción, así en el art. 18 Cn dice: “Toda persona tiene derecho a dirigir sus
peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente
establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto.”8 Los
derechos antes mencionados son parte esencial para que funcionen los
mecanismos de participación. Se podrá decir que esto exige un formalismo y que
6 Ibíd. pp. 2-3
7 Ibíd. p 3.
8 Ibíd. p 4
10
muchas veces los mecanismos de participación no permiten canalizar una petición
formal de forma precisa, sin embargo se debe aspirar a esto para que la
participación ciudadana no sea un mero activismo que diezma los recursos del
sector público.
2.3 Naturaleza de la Ciudadanía y Participación Ciudadana
La participación ciudadana por un lado implica ser parte de la vida del estado
desde los fines del estado y por otro lado exige el carácter de ciudadanía. La
ciudadanía desde la norma constitucional tiene dos elementos de exclusión, una
de carácter biológica y la otra de carácter civil; es decir que aunque en términos
prácticos se habla de los procesos de participación de la niñez, esto en estricto
orden constitucional no puede ser participación ciudadana, pues la niñez no tiene
el carácter de ciudadanía, aunque hay matices en leyes secundarias que
contemplan la participación de la niñez y la adolescencia- asunto que supera el
alcance de este análisis-. Los extranjeros que residen en El Salvador, que si
gozan de las condiciones antes expuestas de libertad de expresión, derecho de
petición, etc., no pueden ser parte de la participación ciudadana por que no gozan
de la condición de ciudadanos. Las afirmaciones antes expuestas no son
arbitrarias, ya que la constitución se refiere al carácter de ciudadano en el artículo
71 diciendo: “Son ciudadanos todos los salvadoreños mayores de dieciocho
años.”9 Aquí vemos que hay una edad inicial y por otro lado se debe gozar de la
nacionalidad. Los extranjeros pueden adquirir la calidad de salvadoreños por
diversos mecanismos que se contemplan en la constitución y las leyes
secundarias, que los habilitarían para ejercer la ciudanía-estos requisitos no es
objeto de esta investigación.
La calidad de ciudadano lleva consigo implicaciones de ser sujeto de derecho y
obligaciones de carácter político. La Constitución salvadoreña contempla tres
derechos políticos de la ciudadanía (Ver art. 72 Cn), esto es: 1) El derecho al
sufragio; 2) Asociarse para constituir partidos políticos de acuerdo con la ley e
ingresar a los ya constituidos; 3) Optar a cargos públicos cumpliendo con los
9 Ibíd. p. 15
11
requisitos que determinan esta Constitución y las leyes secundarias. Los derechos
políticos, si bien es cierto, son un pilar fuerte en la democracia, se quedan corto al
hacer una interpretación literal del texto constitucional en comparación con las
nuevas tendencia democráticas de participación ciudadana, que llevan a crear
espacios de incidencia política que va más allá de esta visión tradicional de los
derecho políticos; esta aparente limitante en el texto constitucional se supera con
la interpretación de la Sala de lo Constitucional, al advertir que el sufragio incluye
también la participación en la toma decisiones, así afirma: “el contenido del
sufragio no se agota con la designación de los representantes, sino que
comprende los procesos de participación gubernamental, es decir aquéllos que
consagran la intervención del cuerpo electoral en la formulación de las decisiones
políticas, jurídicas y administrativas del poder en el Estado”10 y sigue diciendo
luego “puede afirmase que el sufragio tiene dos funciones básicas dentro de las
democracias contemporáneas: en primer lugar, en cuanto expresión del poder
electoral, tiene por función la selección y nominación de quienes habrán de ejercer
el poder en el Estado; pero, además de dicha función electoral, el sufragio tiene
una función de participación gubernativa vinculada a las formas semidirectas de
democracia –plebiscito, referéndum y consulta popular, inter alia– y que responde
a las nuevas realidades y exigencias que la comunidad jurídicamente organizada
plantea, en las que el ciudadano quiere algo más que ser bien gobernado, quiere
tomar parte directamente en el gobierno”11.
Ahora dejando de lado la vertiente de los derechos político, también la
participación ciudadana debe orientarse desde la óptica de los deberes políticos,
ya que es la que garantiza que se logre los fines del estado que antes se
abordaron, estos deberes se contemplan en el art. 72 Cn., que incluye: 1) Ejercer
el sufragio; 2) Cumplir y velar porque se cumpla la Constitución de la República; y
3) Servir al Estado de conformidad con la ley; Estos deberes deben ser el
fundamento de la participación ciudadana ya que no podemos pensar en la
10
Sentencia de 8-IV-2003, Inc. 28-2002. p. 11. Descargado del sitio web http://www.tse.gob.sv/documentos/Jurisprudencia%20Constitucional%20Electoral/Inconstitucionalidades/Inconstitucionalidad%2028-2002.pdf 11
Ibíd.
12
participación ciudadana para controvertir la Constitución que habilita su ejercicio y
para violentar las normar secundarias que regulan el estado.
El ejercicio de los derechos políticos pueden ser limitados de acuerdo al orden
constitucional, ya sea por la suspensión o por la pérdida, esto puede ser temporal
o permanente. La suspensión puede ser motivada por las causas previstas en el
Art. 74 Cn, que incluye: 1) Auto de prisión formal; 2) Enajenación mental; 3)
Interdicción judicial; 4) Negarse a desempeñar, sin justa causa, un cargo de
elección popular; en este caso, la suspensión durará todo el tiempo que debiera
desempeñarse el cargo rehusado. La pérdida de los derechos políticos por su
parte sobreviene conforme al Art. 75 Cn. por cumplir una o más de las siguientes
condiciones: 1) Los de conducta notoriamente viciada; 2) Los condenados por
delito; 3) Los que compren o vendan votos en las elecciones; 4) Los que suscriban
actas, proclamas o adhesiones para promover o apoyar la reelección o la
continuación del Presidente de la República, o empleen medios directos
encaminados a ese fin; 5) Los funcionarios, las autoridades y los agentes de éstas
que coarten la libertad del sufragio.
2.4 Alcances del Sector Público en la Participación Ciudadana
La participación ciudadana tiene carácter político y su principal actor protagónico
es la ciudadanía, sin embargo la participación se desenvuelve en un contexto
político, jurídico y social. La participación ciudadana implica la interacción con el
sector público. La ciudadanía tiene pocos limites en su acción de participación, el
sector público por su parte si está limitado a las competencia que las leyes le
confieren; es decir que la ciudadanía puede interactuar en diversos ámbitos donde
las posibilidades y la voluntad le permita, mientras el sector público sólo en
aquellos donde está habilitado por las competencias; así la Constitución dice: “El
poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán
independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que
establecen esta Constitución y las leyes” y sigue “Los funcionarios del Gobierno
son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente
13
les da la ley.”12 Esto define la línea que marca los límites de acción pública y a la
que debe sujetarse también toda acción que promueva o al abrir espacio para la
participación ciudadana; es decir, que aunque la participación ciudadana es
deseable en un régimen democrático, esta no puede sobrepasar las competencias
de la entidad pública que abre el espacio de participación.
2.5 Mecanismos de Participación en la Constitución
La constitución no hace un inventario de espacios posibles para la participación,
sin embargo existe una excepción a que se refiere de manera expresa, esto es a
la consulta popular. El mecanismo antes mencionado se reserva para abordar la
integración supranacional, así se refieren inciso final del artículo 89 Cn. “El
Salvador alentará y promoverá la integración humana, económica, social y cultural
con las repúblicas americanas y especialmente con las del istmo centroamericano.
La integración podrá efectuarse mediante tratados o convenios con las repúblicas
interesadas, los cuales podrán contemplar la creación de organismos con
funciones supranacionales.” y continua “También propiciará la reconstrucción total
o parcial de la República de Centro América, en forma unitaria, federal o
confederada, con plena garantía de respeto a los principios democráticos y
republicanos y de los derechos individuales y sociales de sus habitantes.” y
finaliza diciendo “El proyecto y bases de la unión se someterán a consulta
popular”13
3. El Régimen Local y la Participación Ciudadana
El régimen local y la participación ciudadana comprende aspectos relacionados
con la definición y delimitación de lo que son los municipios, las competencias
municipales, la responsabilidad del gobierno local, la autonomía, los mecanismos
de participación, las estructuras colectivas de participación, y la transparencia
12
Decreto No 38, Diario Oficial No 234, Tomo 281, San Salvador, El Salvador, 16 de diciembre de 1983. p 19. Descargado del sitio web http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/constitucion-de-la-republica/?searchterm=Decreto 38 13
Ibíd. p 19
14
como requisito para una participación efectiva y otras normas secundarias
aplicables en los territorios de cada municipio.
3.1 La Concepción del Municipios y su Gobierno
El régimen local descansa en los municipios. El Salvador está constituido por 262
municipios, cada uno con su respectivo gobierno local, está regido por los
consejos municipales. La Constitución y el Código Municipal son la principal fuente
normativa que regula la conformación, organización y funcionamiento de los
municipios. El art. 202 Cn. dice: “Para el Gobierno Local, los departamentos se
dividen en Municipios, que estarán regidos por Concejos formados de un Alcalde,
un Síndico y dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la
población.”14 Este artículo es la raíz del gobierno local y que expresa que los
consejos municipales tienen tres tipos de miembros, dos de ellos que son
comunes a todos los consejos-Alcalde y Síndico- y los Regidores cuya cantidad
varía en función de la población del municipio de que se trate. Los consejos tienen
carácter deliberativo y normativo tal como lo establece el artículo 24 del Código
Municipal (CM): “El gobierno municipal estará ejercido por un concejo, que tiene
carácter deliberante y normativo”15
El municipio está pensado para estructurar el gobierno local y que este gobierno
sea participativo. El interés por que en el ámbito del gobierno local los asuntos se
gestiones con participación y en función del bien común se ve claramente en lo
que establece el artículo 2 CM cuando dice: “El Municipio constituye la Unidad
Política Administrativa primaria dentro de la organización estatal, establecida en
un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento
jurídico que garantiza la participación popular en la formación y conducción de la
sociedad local, con autonomía para darse su propio gobierno, el cual como parte
instrumental del Municipio está encargado de la rectoría y gerencia del bien común
14
Decreto No 38, Diario Oficial No 234, Tomo 281, San Salvador, El Salvador, 16 de diciembre de 1983. Pp. 47-48. Descargado del sitio web http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/constitucion-de-la-republica/?searchterm=Decreto 38 15
Decreto 274. Diario Oficial No 23, Tomo 290, San Salvador, El Salvador, 5 de febrero de 1986. p. 9. Descargado del sitio web http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/codigo-municipal
15
local, en coordinación con las políticas y actuaciones nacionales orientadas al bien
común general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y
autonomía suficiente”16 Otra idea importante derivado de lo que se ha expuesto es
que los consejo tienen el deber de promover la participación ciudadana dentro de
los límites de las competencias, territorios y autonomía.
Los municipios son autónomos con respecto al gobierno nacional o central y por
tanto puede tener dinámicas distintas en torno a los diversos temas de la vida del
municipio y acerca de la forma de solucionar los problemas que le afectan. La
autonomía en tal sentido también alcanza la participación ciudadana. La
autonomía está regulada en el artículo antes citado y en el artículo 203 Cn. inciso
primero que dice: “Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico
y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los
principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus
facultades autónomas”17 Es importante aclarar aquí, que a pesar que el gobierno
de los municipios tiene autonomía, esta debe estar estructurado de forma
coordinada con el gobierno nacional, y a esto se refiere el inciso segundo de este
mismo artículo al decir: “Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras
instituciones públicas en los planes de desarrollo nacional o regional.”18
La autonomía tiene su alcance y es importante comprenderla porque dentro de
estos límites es que se debe dar la participación ciudadana en los municipios. La
Constitución en el artículo 204 le otorga facultades tributarias, normativas y de
gestión a los municipios. de las cuales para los fines de este análisis interesa las
siguientes: Decretar su Presupuesto de Ingresos y Egresos; Gestionar libremente
en las materias de su competencia; Decretar las ordenanzas y reglamentos
locales; mismas que están contenidas los ordinales 2°, 3° y 5° respetivamente en
el referido artículo. Los limites expuestos aquí, dejan un amplio campo para que
las municipalidades puedan abrir espacios a la participación ciudadana, ya que
puede disponer de las líneas presupuestarias necesarias para implantarla, puede
16
Decreto 274. p. 1 17
Decreto 38. p 48 18
Ibíd.
16
incluir cualquier materia de su competencia y puede regular de forma flexible la
participación ciudadana dentro de los municipios por medio de ordenanzas y
reglamentos.
3.2 Las Competencias Municipales y la Participación Ciudadana
La participación ciudadana como toda acción social y pública no puede estar al
libre albedrío, por un lado debe sujetarse a las normas y por otro debe estar
orientada dentro de un plan de acción, tanto desde el punto de vista político como
de la gestión propiamente dicha. La planificación es un elemento importante para
el desarrollo de los pueblos; en El Salvador, de acuerdo al artículo 206 Cn. los
municipios deben aprobar los planes de desarrollo y para su ejecución el gobierno
central y demás instituciones del Estado deberá colaborar, así se expresa la
Constitución cuando dice: “Los planes de desarrollo local deberán ser aprobados
por el Concejo Municipal respectivo; y las Instituciones del Estado deberán
colaborar con la Municipalidad en el desarrollo de los mismos.”19 El contenido de
este artículo también deja clara la responsabilidad final del Consejo sobre la
planificación; por tanto, es quien puede planificar espacios y momentos para la
participación ciudadana dentro del municipio.
La participación ciudadana como se ha mencionado en otro momento, se
desarrolla desde la perspectiva de la ciudadanía, en cualquier asunto de la vida
del territorio, siempre que exista voluntad y posibilidad; mientras por parte del
sector público sólo puede ser promovida en el marco de las competencias que las
leyes le confieren. La participación ciudadana en el ámbito local, puede ser vista
desde la acción del gobierno central con sus entes periféricos o por la acción de
las municipalidades; sin embargo, en este análisis sólo se abordará las que se
refieren a las estas últimas.
El código municipal, en el artículo 4, se enumeran treinta competencias de los
municipios, en las que ejerce potestad pública para desarrollar el gobierno local.
Las competencias son relativas a la regulación y control, a la prestación de
servicios, promoción y fomento, y la planificación en temas relacionados al orden 19
Ibíd.
17
económico y social dentro de la jurisdicción del municipio. Los ámbitos de las
competencias municipales abarcan asuntos como la salud, los tributos, la
educación, medioambiente, el ornato, la equidad de género, el deporte, entre
otros, todo en coordinación con otras instituciones del Estado.
Las competencias que más se prestan para hacerlas objeto de la participación
ciudadana son: 1) La elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo
local; 2) La promoción y de la educación, la cultura, el deporte, la recreación, las
ciencias y las artes; 3) La promoción y desarrollo de programas de salud, como
saneamiento ambiental, prevención y combate de enfermedades; 4) La promoción
de la participación ciudadana, responsable en la solución de los problemas locales
en el fortalecimiento de la conciencia cívica y democrática de la población; 5). La
regulación y el desarrollo de planes y programas destinados a la preservación,
restauración, aprovechamiento racional y mejoramiento de los recursos naturales,
de acuerdo a la ley; 6) Promoción y desarrollo de programas y actividades
destinadas a fortalecer la equidad de género, por medio de la creación de la
unidad municipal de la mujer.
Un elemento relevante sobre las competencias conferidas a las municipalidades
es la promoción de la participación ciudadana para la solución de problemas
locales. Esta competencia por un lado habilita a las municipalidades y por otro
lado las deja sin excusas, ya que es expresa la competencia. Otra conclusión
importante de la redacción de esta competencia es que se reconoce la
participación con un sentido de resolver problemas, no la mera participación sin
objeto claro.
3.3 Responsabilidades del Gobierno Local y Participación Ciudadana
El gobierno local es ejercido por el Consejo Municipal, el Alcalde y el Síndico,
dentro de los límites de sus facultades y obligaciones que disponen las leyes de El
Salvador. Las facultades y obligaciones del Consejo están reguladas en los
artículos 30 y 31 CM respectivamente; se citan sólo las que tienen un estrecho
vínculo con la participación ciudadana.
18
El Código Municipal en el artículo 30 contempla entre las facultades del Concejo
las siguientes: 1) Emitir ordenanzas, reglamentos y acuerdos para normar el
gobierno y la administración municipal; 2) Aprobar los planes de desarrollo local;
3) Aprobar el plan y los programas de trabajo de la gestión municipal; 4). Elaborar
y aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio; 5) Conceder la
personalidad jurídica a las asociaciones comunales. Las facultades aquí
expuestas son relevantes para la participación ciudadana, porque otorga la
facultad reguladora, la planificación, presupuesto y la concesión de personería
jurídica, que en consecuencia permiten canalizar los recursos, las normas e
instrumentos organizativos para sustentar esfuerzos de participación ciudadana
desde el ámbito público.
Las obligaciones del Consejo por su parte incluyen entre otras las siguientes: 1)
Elaborar y controlar la ejecución del plan y programas de desarrollo local; 2)
Realizar la administración municipal con transparencia, austeridad, eficiencia y
eficacia; 3) Contribuir a la preservación de la moral, del civismo y de los derechos
e intereses de los ciudadanos; 4) Mantener informada a la comunidad de la
marcha de las actividades municipales e interesarla en la solución de sus
problemas. Las obligaciones así descritas deja claro que la gestión local debe ser
transparente, planificada, en función de los intereses de los ciudadanos y debe
procurar interesar a la ciudadanía en la solución de los problemas municipales; lo
cual no se podría logra sin una verdadera participación ciudadana. Ahora bien, si
lo antes dicho puede ser debatido, el Código Municipal en el artículo 115 es más
claro aún, cuando dice: “Es obligación de los gobiernos municipales promover la
participación ciudadana, para informar públicamente de la gestión municipal, tratar
asuntos que los vecinos hubieren solicitado y los que el mismo concejo considere
conveniente”.20 Es de hacer notar que este artículo además de ser claro, abarca a
todos órganos del gobierno municipal y que los asuntos pueden ser propuestos
por la ciudadanía o por el Consejo.
20
Decreto 274. p. 32.
19
La participación del Alcalde y del Síndico como parte del el gobierno local, también
están obligados a promover la participación ciudadana, tienen facultades y
obligaciones para tal efecto. El Alcalde de acuerdo con el artículo 47 CM es quien
representa legal y administrativamente al Municipio y es el titular del gobierno y de
la administración municipal. El Alcalde tiene dentro de sus responsabilidades las
siguientes: 1) Llevar las relaciones entre la municipalidad que representa y los
organismos públicos y privados, así como con los ciudadanos en general; 2)
Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, reglamentos y acuerdos emitidos por el
Concejo; 3) Ejercer las funciones del gobierno y administración municipales
expidiendo al efecto, los acuerdos, órdenes e instrucciones necesarias y dictando
las medidas que fueren convenientes a la buena marcha del municipio y a las
políticas emanadas del Concejo; todo esto pone al Alcalde como un responsable
ejecutivo de que la participación ciudadana contemplada en el Código Municipal y
en los demás cuerpos normativos del ámbito local. El Síndico por su parte tiene
una situación parecida, así lo dispone el artículo 51 letra “f” al decir que además
de sus atribuciones y deberes como miembro del Consejo le corresponde al
Síndico: “Velar por el estricto cumplimiento de este código, ordenanzas,
reglamentos, acuerdos del concejo y de competencias que le otorgan otras
leyes”21; entiéndase aquí también lo que respecta a las ordenanzas de
participación ciudadana.
3.4 Mecanismo de Participación Previstos en el Código Municipal
La participación ciudadana en cualquier nivel de gobierno y ámbito de que se trate,
se desarrolla en el marco de mecanismos claramente establecidos para que
tengan validez. En el gobierno local, el Código Municipal en su artículo 116 lista al
menos ocho mecanismos de participación ciudadana, estos son los siguientes: 1)
Sesiones públicas del concejo; 2) Cabildo abierto; 3) Consulta popular; 4) Consulta
vecinal y sectorial; 5) Plan de inversión participativo; 6) Comités de desarrollo
local; 7) Consejos de seguridad ciudadana; 8) Presupuesto de inversión
participativa. Los mecanismos antes enunciados son abiertos a que el Consejo en
el ejercicio de sus facultades pueda disponer de otros mecanismos adicionales. 21
Ibíd. pp. 19-20
20
Los mecanismos son instancias formales y legitimas de participación; así el código
dispone que el secretario municipal levante acta de todo lo actuado, cualquiera
que sea el mecanismo de participación que se haya utilizado22.
Los mecanismos de participación pueden ser simples consultas o pueden tener
carácter vinculante. El Código Municipal le da carácter vinculante a las consultas
populares. La consulta representa un grado mayor de participación por su carácter
vinculante. El carácter vinculante de las consultas lo adquiere si se cumplen los
requisitos de ley que a continuación se mencionan: 1) Que se tomen en cuenta
únicamente a los ciudadanos domiciliados en el respectivo municipio; 2) Que sea
convocada por acuerdo de mayoría del Consejo o a solicitud escrita del cuarenta
por ciento de los ciudadanos habilitados para votar; 3) Que la decisión no implique
un obstáculo al ejercicio y conformación del gobierno local; 4) Que participen al
menos el 40% del número de votantes que participaron en la elección del Consejo
Municipal de que se trate; 5) Que la mayoría de los participantes voten a favor de
la decisión.
Un mecanismo singular de participación, porque representa un espacio de
estructuración de asocio publico privado, y que en última instancia es una forma
de cogestión de los asuntos públicos, son las asociaciones con participación de la
sociedad civil. En este sentido se refiere el Código Municipal en su artículo 12
cuando dice: “los municipios individuales o asociados con otros, podrán crear
entidades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil y
del sector privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de
aprovechamiento o industrialización de recursos naturales, centros de análisis,
investigación e intercambio de ideas, informaciones y experiencias, para la
realización de determinados fines municipales”.23
3.5 Las Estructuras Colectivas de Participación Ciudadana
La participación ciudadana puede ser individual o colectiva. La participación
colectiva puede estar estructura por grupos legamente constituidos o por
22
Ibíd. p. 33. 23
Ibíd. p. 7
21
comunidades o redes de políticas públicas. En El Salvador, el Código Municipal
plantea los procedimientos y formalidades para que se pueda estructurar la
participación ciudadana colectiva, mediante asociaciones comunales. En el
artículo 118 CM se lee: “Los habitantes de las comunidades en los barrios,
colonias, cantones y caseríos, podrán constituir asociaciones comunales para
participar organizadamente en el estudio, análisis de la realidad social y de los
problemas y necesidades de la comunidad, así como en la elaboración e impulso
de soluciones y proyectos de beneficio para la misma…”24 Las asociaciones se
constituye con un mínimo de veinticinco miembros de la comunidad, en un acto de
constitución ante las autoridades locales.
Las asociaciones antes mencionadas tienen un amplio espectro de actuación y
para los fines del gobierno local tienen relevancia. Las asociaciones comunales en
todo caso deben limitarse a las acciones que estén dentro de los límites que
impone la ley y el bien común de la comunidad; en tal sentido, en el artículo
previamente citado dice también: “Las asociaciones podrán participar en el campo
social, económico, cultural, religioso, cívico, educativo y en cualquiera otra que
fuere legal y provechoso a la comunidad”. 25 Las asociaciones tienen importancia
reconocida en la normativa municipal, así en el artículo 123 CM dice: “Los
Municipios deberán propiciar la incorporación de los ciudadanos en las
asociaciones comunales y su participación organizada a través de las mismas.”26
Y luego dice: “De igual manera a través de las asociaciones deberá propiciar al
apoyo y participación en los programas estatales y municipales de beneficio
general o comunal”(sic).27
La interacción del gobierno local con las asociaciones comunales es de carácter
imperativo y colaborativo. El carácter imperativo recae en la obligación del
Consejo a reunirse periódicamente con las asociaciones, así en el artículo 124 CM
dice: “El Concejo deberá reunirse periódicamente con las asociaciones comunales
24
Ibíd. pp. 33-34. 25
Ibíd. 26
Ibíd. p. 36. 27
Ibíd.
22
para analizar y resolver los problemas, elaborar y ejecutar obras de toda
naturaleza de beneficio comunal”.28 La colaboración por su parte es opcional pero
importante en la relación del gobierno local con las comunidades; en ese sentido,
en el artículo se expresa: “El Concejo podrá requerir la cooperación comunal
mediante la incorporación de personas o de representantes de la comunidad en:
a) Comisiones asesoras permanentes o especiales del propio Concejo; b)
Comisiones o Juntas de carácter administrativo a las cuales se les encomienden
gestiones específicas de orden material, cultural, cívico, moral y otras; c)
Cualesquiera otra forma de organización o colaboración comunal.”29
3.6 La Transparencia y la Participación Ciudadana
La participación ciudadana efectiva tiene como requisito fundamental un ambiente
de transparencia. La participación y la transparencias son elementos que se
retroalimentan mutuamente. En el régimen local salvadoreño, se ha previsto
regulación sobre la transparencia del gobierno local, en el artículo 125-B CM
dispone: “Todos los ciudadanos domiciliados en el municipio tienen derecho a: a)
solicitar información por escrito a los concejos municipales y a recibir respuesta de
manera clara y oportuna; b) ser informados de las decisiones gubernamentales
que afecten al desarrollo local; c) conocer el funcionamiento del gobierno
municipal y del manejo de su administración; d) ser tomados en cuenta por las
autoridades municipales en la aplicación de las políticas públicas locales; e) recibir
informe anual de rendición de cuentas y ejercer contraloría a través del comité
respectivo, en la ejecución de obras de infraestructura.”30
3.7 Participación Ciudadana y Otras Normativas Secundarias
Las normativas que tiene aplicación en escala nacional, también condicionan la
participación ciudadana en cada municipio. Estas normativas son leyes que versan
sobre temas diversos, pero establecen mecanismos o principios para regular la
participación ciudadana. Entre algunas de estas normas se encuentran las
siguientes:
28
Ibíd. 29
Ibíd. p. 36. 30
Ibíd. p. 37.
23
1) Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra la
Mujer;
2) Ley del Medio Ambiente;
3) Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres;
4) Ley de Acceso a la Información Pública;
5) Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia;
6) Ley General de Juventud;
7) Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones
Administrativas.
Las leyes antes listadas, si bien no puede afirmarse que son las únicas que
afectan la participación ciudadana, son leyes que tratan temas de interés general,
que algunas municipalidades han desarrolladas en ordenanzas especiales. Sin
embargo, sobre estas leyes no se profundizará en el análisis.
4. Las Ordenanzas Municipales de Participación Ciudadana
Las municipalidades en uso de su competencia normativa pueden emitir
ordenanzas. El análisis se orientará en seguida abordando los fundamentos, el
proceso de promulgación, y el alcance de este tipo de normas. El contenido tendrá
especial atención en referencia a la concepción de la participación ciudadana y los
mecanismos de participación.
4.1 Los Fundamentos, Promulgación y Alcance de las Ordenanzas
Las Ordenanzas Municipales son marcos regulatorios que tienen alcance sobre
los asuntos que el Municipio tiene competencias, y que son de aplicación
únicamente dentro del límite territorial del municipio, así lo deja claro el Código
Municipal en el artículo 32 al decir: “las ordenanzas son normas de aplicación
general dentro del municipio sobre asuntos de interés local”. El decretar
Ordenanzas sobre participación ciudadana es una expresión de la autonomía de
los municipios, así el artículo 3 CM dice que la autonomía de los municipios se
extiende a la libre gestión en las materias de su competencia y al decreto de
24
ordenanzas y reglamentos locales. También así se refiere en el artículo 6-A
cuando dice: “El municipio regulará las materias de su competencia y la prestación
de los servicios por medio de ordenanzas y reglamentos.”31 La competencia
normativa de los municipios deriva en facultar al Consejo Municipal para emitir
ordenanzas, tal como lo dice el artículo 30 numeral 4 CM: “Son facultades del
Concejo: 4. Emitir ordenanzas, reglamentos y acuerdos para normar el Gobierno y
la administración municipal”.32
Las ordenanzas de participación ciudadana nacen de los fundamentos antes
expuestos y se le agregan dos elementos más. El primero es la competencia que
tiene previsto el Código Municipal en el artículo 4 numeral 8 al decir que compete
a los municipios “la promoción de la participación ciudadana, responsable en la
solución de los problemas locales en el fortalecimiento de la conciencia cívica y
democrática de la población”.33 El segundo elemento es lo que dispone el artículo
125-F CM que dice: “Se regulará lo relativo a la participación ciudadana,
asociaciones comunales y la transparencia, a través de una ordenanza que, según
las características de cada municipio, establecerá los derechos, obligaciones,
mecanismos y procedimientos.”34
La promulgación de las ordenanzas debe cumplir requisitos procedimentales,
formalidades y de publicidad. El proceso de promulgación comienza con el
conocimiento del proyecto de ordenanza que es sometida a consideración del
Consejo Municipal por parte del Alcalde o quien lo sustituya, de conformidad con
el artículo 42 CM que dice: “El Alcalde someterá al conocimiento del Concejo los
asuntos que le competan, adjuntando el informe de la Comisión respectiva, o el
dictamen del Síndico cuando lo hubiere”.35 El proceso finaliza con la resolución del
Consejo que para ser aprobado debe contar con el voto de la mitad más uno de
los miembros. La formalidad de autorización de las ordenanzas corresponde al
31
Fuente: Decreto 274. Diario Oficial No 23, Tomo 290, San Salvador, El Salvador, 5 de febrero de 1986. pp. 6-7. Descargado del sitio web http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/codigo-municipal 32
Ibíd. p. 12. 33
Ibíd. p. 2. 34
Ibíd. p. 38. 35
Ibíd. p. 16.
25
Secretario Municipal, de conformidad al artículo 55 CM que dice que entre otros
deberes del Secretario está el autorizar las ordenanzas y demás instrumentos
jurídicos que emita el Concejo. Las ordenanzas entran en vigencia ocho días
después la publicación en el diario oficial, tal como lo establece el artículo 32 del
Código Municipal.
Las ordenanzas tienen fuerza de ley, contiene derechos y obligaciones. La
obligación de cumplir y hacer cumplir las ordenanzas recae con especial énfasis
en el Alcalde y el Síndico Municipal, tal como antes se ha mencionado. No
obstante las ordenanzas tiene un alcance más amplio de obligatoriedad, así en el
artículo 35 CM inciso primero dice: “las ordenanzas, reglamentos y acuerdos son
de obligatorio cumplimiento por parte de los particulares y de las autoridades
nacionales, departamentales y municipales.”36 La obligatoriedad de las
ordenanzas abarca a todas las autoridades en todos los niveles del gobierno del
Estado salvadoreño y también se extiende a las decisiones que se deriven de
estas ordenanzas, así en el inciso segundo del artículo antes citado dice: “Las
autoridades nacionales están obligadas a colaborar para que las decisiones
municipales tengan el debido cumplimiento”.37
4.2 El Contenido de las Ordenanzas de Participación Ciudadana
Ahora que se ha aclarado que se entiende por una ordenanza desde la normativa
vigente en El Salvador, en lo relativo a su fundamento, promulgación y alcance, se
abordará lo que son las ordenanzas de participación ciudadana en cuanto al
contenido. La aproximación del contenido se hace a partir de diez ordenanzas
municipios a los que se ha tenido acceso.38 El análisis se centrará en recoger la
estructura de la norma, su finalidad, los objetivos perseguidos, los mecanismos de
participación contemplados, los actores relevantes, definiciones, entre otras; se
procurará resaltar los rasgos singulares de algunas ordenanzas.
36
Ibíd. p. 15. 37
Ibíd. 38
Municipios: San Pedro Masahuat, Santa Tecla, Zacatecoluca, Cuyultitán, San Luis del Carmen, San Salvador (Capital de El Salvador), El Divisadero, Berlín, Tapalhuaca, Chalatenango.
26
Las ordenanzas de participación ciudadana, en la mayoría de los casos incluyen
temas relacionados como la transparencia y en algunos casos también incluye la
regulación sobre las asociaciones comunales (ver listado en anexo 1). Las
municipalidades en el uso de su autonomía han decretado ordenanzas para
regular la participación ciudadana. La revisión del contenido de las ordenanzas
arroja ciertas similitudes y diferencias (Ver anexo 2). Una diferencia marcada se
encuentra en la ordenanza del municipio de El Divisadero que contempla
regulación sobre sanciones por la violación a la ordenanza. Un aspecto en el que
hay similitud es en referencia a los mecanismos de participación (Ver anexo 3).
Las ordenanzas en promedio tienen 52 artículos. La ordenanza del municipio del
municipio de San Luis del Carmen es la que tiene menor número, con sólo 24
artículos, mientras, la ordenanza del municipio de El Divisadero es la más extensa
con 98 artículos. Las ordenanzas en su mayoría han sido promulgadas con
posteriores al 2006, año en el que se hizo la reforma al Código Municipal en el que
se incorpora 125-F citado. No obstante, el municipio de San Salvador, cuenta con
una ordenanza de participación ciudadana desde el año 2002, que fue promulgada
durante el gobierno del Dr. Héctor Silva. La relevancia de esto, es que nos dice
que la experiencia de la regulación sobre participación ciudadana a nivel local en
El Salvador es reciente, y que pese a que se trata de las mismas competencias
municipales, la regulación no es homogénea. Una regulación diferente puede traer
como consecuencia diferencias en la experiencia de la participación ciudadana en
cada municipio. La realidad que la norma sea diferente no es un mal síntoma, si
estas diferencias redunda en ajustarse a las necesidades del municipio; no
obstante, en el caso de algunas ordenanzas , tal parece que se quedó corta en su
alcance y contenido.
4.3 La Concepción de la Participación Ciudadana en las Ordenanzas
La concepción de la participación ciudadana en las ordenanzas, se materializa en
los principios, conceptos y definiciones que contienen las ordenanzas. Los
principios que se encuentra en las ordenanzas son: 1) Representatividad y
Legitimidad; 2) Solidaridad; 3) Corresponsabilidad; 4) Equidad; 5) Respeto de
27
Opinión; 6) Inclusión; 7) Democracia; 8) Legalidad; 9) Tolerancia; 10)
Sustentabilidad; 11) Subsidiariedad; 12) Equidad de Género; 13) Transparencia39.
Los principios si bien no están definidos en todas las ordenanzas revisadas, son
elementos orienta la aplicación de las normas, en congruente con la norma
constitucional que hemos visto previamente.
En referencia a los conceptos y definiciones básicas tres son de vital importancia
para garantizar una verdadera objetivación de la participación ciudadana, estos
son: 1) Participación Ciudadana40; 2) Mecanismos de Participación y
Transparencia; 3) Sujetos de Participación. Las ordenanzas revisadas tienen
algunas variaciones en cuanto a estas definiciones, pero en lo medular coinciden.
La definición sobre participación ciudadana, tiene matices que al parecer se
contrapone con la definición de los sujetos de participación-esto se verá cuando
abordemos la definición de sujetos de participación. En las ordenanzas revisadas
se encuentra seis definiciones diferentes que buscan dejar claro que es
participación ciudadana dentro del gobierno local de que se trata. No obstante, un
aspecto relevante de contradicción, son las definiciones que se han establecido
en las ordenanzas de los municipios de Santa Tecla, San Luis del Carmen y San
Salvador; en su definición se refieren a un concepto diferente, al de habitante. El
referirse al habitante y no al ciudadano, desde el punto de vista político no tenga
mayor relevancia, pero si se aleja de lo que es la ciudadanía según la normativa
constitucional, y por tanto diferentes consecuencias. Un habitan puede ser un
extranjero que tenga la residencia en el municipio, sin ser ciudadano. Otro matiz
que vale la pena mencionar, es que la ordenanza de Chalatenango considera la
participación ciudadana como una posibilidad que tienen los habitantes; esto
puede significar por un lado que es algo voluntario para las partes o que no se
tiene un verdadero compromiso por parte del ente público.
En general la participación ciudadana es vista como un proceso que tiene las
siguientes características: 1) Un proceso Sistemático; 2) Implica Involucramiento
39
Ver la definición de estos principios en el Anexo 4 40
Para ver un detalle de las definiciones ver el Anexo 5
28
Activo; 3) Incluye mecanismos e Instrumentos; 4) Es multinivel; 5) Busca la
solución de problemas; 6) Cubre diversos ámbitos; 7) Incluye múltiples actores.
Las implicaciones de estas características muestran que la participación
ciudadana como un proceso institucional, que deja de lado la visión del gobierno
local paternalista y del ciudadano que sólo participa en las elecciones.
La participación ciudadana como se ha visto, incluye mecanismo, estos
mecanismos están enunciados y definidos dentro de las ordenanzas. En las
ordenanzas como se ha mencionado antes se incluye regulaciones sobre la
transparencia; por tal razón los mecanismo se les ha llamado en algunos casos,
Mecanismo de Participación y Transparencia41. Las ordenanzas en general tienen
coincidir, sin importar la denominación que se use, en que: 1) Son medios
establecidos por el gobierno local; 2) Son multifuncionales, que van desde el flujo
de información en doble vía hasta la toma de decisiones; 3) Que se puede acceder
de forma individual o colectiva.
El otro concepto que constituye la medula de las ordenanzas de participación
ciudadana, es que se entiende por Sujetos de Participación.42 Los Sujetos de
Participación tienen al menos tres categorías: 1) Personas Individuales; 2)
Organizaciones o colectivos; 3) La Municipalidad. Una contradicción que se
encuentra con respecto a la definición de la participación ciudadana dentro de las
algunas ordenanzas, consiste en que por un lado de habla de habitantes y en
otros casos se habla de ciudanía; la misma contradicción se puede observar con
respecto a la definición de mecanismos de participación. La definición de Sujetos
de Participación incluye a los adolescentes, a los niños y niñas; sin embargo en
ningún caso desarrolla como los niños y niñas, se integran a los mecanismos de
participación contemplados en la ordenanza respectiva.
4.4 Los Mecanismos de Participación dentro de las Ordenanzas
El Código Municipal como se ha mencionado antes estipula una serie de
mecanismos de participación ciudadana, sin llegar agotar todas las posibilidades;
41
En el anexo 6 se encuentra un detalle de las definiciones de cada ordenanza 42
El anexo 7 incluye un detalle de las definiciones
29
pues faculta al Consejo Municipal para agregar otros mecanismos que considere
convenientes. Las ordenanzas deben por un lado desarrollar los mecanismos que
define el Código y otros si así lo consideran conveniente. Sin embargo, al revisar
las ordenanzas, se encuentra que el algún caso se ha limitado los mecanismo, a
menos de los que prevé el Código, este es lo que sucede en el municipio de San
Luis del Carmen. En otros casos se encuentra una desviación de la definición que
da el Código, en cuanto que algunos mecanismos que define el Código, el
Consejo ha decido llamarlo “Espacios de Transparencia Pública y Participación
Ciudadana, ejemplos de esto se encuentra en los municipio de Cuyultitán,
Zacatecoluca y Tapalhuaca, en relación mecanismo denominado: Consejo de
Desarrollo Local. En el municipio de Santa Tecla, se ha decido llamar
“Instrumentos de Participación” a un mecanismo de participación que define el
Código, este es el Plan de Inversión Participativa. Estas incongruencias
conceptuales con respecto al Código Municipal y las incongruencia mencionadas
en el apartado anterior, dan cuenta de existe diferencias que debe ser corregida
para darle congruencia a las normas que regulan la participación ciudadana en las
municipalidades.
Los mecanismos que se establecen en las ordenanzas en general se pueden
clasificar en:
1) Mecanismos Vinculantes. La Consulta Popular es el único mecanismo que
cumpliendo con los requisitos de ley se vuelven vinculante.
2) Mecanismos No Vinculantes. La mayoría de mecanismos en carácter
general no son vinculantes.
3) Mecanismos Territoriales. Estos mecanismos son vinculados a un territorio
e incluyen a Comités Zonales, Asociaciones Comunales, Asambleas
Comunitarias, Organizaciones Vecinales, Mesas Distritales, Mesas de
Concertación Zonal, Consulta Vecinal
4) Mecanismos Sectoriales. Estos mecanismos están orientados a tender
intereses sectoriales que pueden incluir a uno o más territorios; pueden
30
incluir a las Consultas Sectoriales, las Mesas Sectoriales, Organizaciones
Sectoriales
5) Mecanismos Temáticos. Los mecanismos se configuran en torno a
temáticas que pueden ser de interés a uno o más territorios o sectores,
pueden abarcan a los Consejos Ciudadanos para el Desarrollo Local,
Comité de Seguridad Ciudadana, Comités de Apoyo, Comisiones de
trabajo, Planificación Participativa, Secretarías Temáticas, Comisiones de
carácter administrativo, Mesas Temáticas, Comisión Asesora
Permanentes, y Las Juntas de Agua
6) Mecanismos Económicos. Los mecanismos económicos incluyen a los
Comités de Proyectos, El Plan de Inversión Participativo, y el Presupuesto
de Inversión Participativo.
7) Mecanismos de Control. Los mecanismos de control por su parte
comprende a las Comisiones de Contralorías, la Evaluación de la población
sobre la gestión pública, Rendición de Cuentas, Espacios de Formulación y
Seguimiento de Planes de Desarrollo Municipal
8) Mecanismos Asociativos. Estos mecanismos se caracterizan por la acción
colectiva, pueden incluir a las Asociaciones comunales, las directivas
comunales sin personalidad jurídica, Asociaciones de Mujeres,
Asociaciones de Jóvenes, Asociaciones de desarrollo integral,
Organizaciones intercomunales, y las Asociaciones de Agricultores.
9) Mecanismos Generales o Informativos. Estos mecanismos tienen un
carácter versátil, que puede ser adaptado para incluir diversos sectores,
temas o territorios; pueden incluir a las Visitas Comunitarias, Cabildos
Abiertos, Atención Ciudadana, Asambleas Informativas, Sesiones Públicas
de Consejo Municipal, Sistema de Información Municipal, Mecanismos de
Quejas y Sugerencias, y las Audiencias Ciudadanas.
Las ordenanzas en general dejan siempre abierto el espacio de flexibilidad para
crear otros mecanismos, que puedan surgir en la dinámica de la participación
ciudadana en los municipios.
31
4.5 La Estructura para Promover la Participación Ciudadana
La responsabilidad final de la participación ciudadana recae en el Consejo
Municipal, sin embargo es importante que a nivel operativo se establezcan las
instancias responsables de aplicar la norma. En las ordenanzas revisadas, en la
mayoría de casos carece de claridad sobre la definición de estas instancias; en
algunos casos a pesar de mencionarse la instancia responsable, no se define con
claridad las funciones. Los municipios de Chalatenango y El Divisadero, han
definido una instancia denominada Comisión Municipal de Participación
Ciudadana, con algunas diferencias en cuanto a la conformación y la definición de
las funciones. El municipio de El Divisadero ha establecido que dicha comisión se
conforme por tres miembros del Consejo y tres empleados de la municipalidad. El
Municipio de Chalatenango por su parte integra la comisión con dos empleados y
cuatro concejales. La diferencia en cuanto a las funciones radica en que el
primero, atribuye además de las funciones de promover los mecanismos de
participación e impulsar el fortalecimiento de los valores democráticos, le agrega
funciones relacionadas con los procesos sancionatorios previstos en la ordenanza.
Los municipios que sólo se limitan a mencionas la unidad o área, usan nombres
como: Gerencias de Participación Ciudadana, Unidad de Proyección Social,
Unidad de Participación Ciudadana y Desarrollo Social o en relación con las
Asociaciones de Mujeres, se habla de la Comisión de Equidad de Género.
5. Las Conclusiones y Recomendaciones
El análisis antes expuesto ha llevado a las siguientes conclusiones sobre la
participación ciudadana en el ámbito local:
1- Que El Salvador es un país que cuenta con un Marco Constitucional, que
define con buen acierto los principios, derechos y obligaciones que
permiten sustentar la participación ciudadana en el ámbito nacional y local.
El Gobierno Local debe tener especial atención en coordinar toda su
actuación en torno a la participación ciudadana, con las demás instituciones
32
del Estado, para aprovechas el potencial que se pone a disposición dentro
de la Constitución.
2- La Participación Ciudadana en El Salvador sólo será posible si se garantiza
el ejercicio de los derechos constitucionales de libertad de expresión, el
derecho de asociación y reunión, y el derecho de petición y respuesta. La
labor del Gobierno de El Salvador debe prestar especial atención a esto,
para que se desarrolle una cultura de participación ciudadana en el ámbito
local.
3- La participación social, sólo tendrá carácter de ciudadana cuando es
ejercida por quienes ostenten la nacionalidad salvadoreña, sean mayores
de dieciocho años, y gocen del ejercicio pleno de los derecho políticos. La
validez de los resultados de los mecanismos vinculantes de participación
ciudadana tienen especial exigencia respecto a esta condición.
4- El Gobierno Local tiene suficiente herramientas jurídicas para promover la
participación ciudadana dentro de los municipios; aunque adolece de la
debilidad en el desarrollo de las ordenanzas de participación ciudadana, en
cuanto a definir con claridad el área de la administración responsable de
promover la participación ciudadana, y a esto hay que agregarle que debe
superar las incongruencia de las ordenanzas tanto internamente como en
relación con otras normas de mayor jerarquía.
5- En los gobiernos locales, el Consejo, el Alcalde, el Síndico y el Secretario
Municipal, juegan un papel especial para lograr materializar mecanismos,
que abran espacios suficientes y efectivos para que la ciudadanía participe
activamente, en la solución de los problemas que afectan al municipio. Esto
son cambios que dejan de lado la visión del gobierno local paternalista y del
ciudadano que sólo participa en las elecciones.
33
La situación normativa de la participación ciudadana en el ámbito local hace
recomendable lo siguiente:
1- Que tanto el gobierno central y los gobiernos locales deben destinar
recursos económicos y técnicos para aplicar adecuadamente las
normativas de participación ciudadana en el ámbito local. La acción
coordinada que dispone la Constitución, puede traer resultado que redunde
en fortalecimiento de las instituciones del Estado y en la legitimidad frente a
la ciudadanía.
2- Las Municipalidades deben aprovechar las oportunidades para establecer
asociaciones entre municipios y la sociedad civil. Las asociaciones pueden
acrecentar las capacidades institucionales para mejorar el ejercicio de las
competencias normativas y para aplicar las normas relacionadas con la
participación ciudadana.
3- La municipalidad debe estructurar proyectos para instituir una cultura de
participación ciudadana, tanto del lado de la ciudadanía como de parte de
los funcionarios públicos. La estrategia debe incluir entre sus líneas de
acción: Acciones de educación de la población en materia de participación
ciudadana; Acciones relacionadas con la gestión del cambio para aplicar las
nuevas normativas; Acciones para sistematizar las experiencias y que
mediante la gestión del conocimiento, se logre mejorar los mecanismos de
participación ciudadana en el ámbito local.
34
Fuentes Bibliográficas
Decreto No 38, Diario Oficial No 234, Tomo 281, San Salvador, El Salvador, 16 de
diciembre de 1983. Descargado del sitio web
http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-
documentos-legislativos/constitucion-de-la-republica/?searchterm=Decreto 38
Decreto 274. Código Municipal. Diario Oficial No 23, Tomo 290, San Salvador, El
Salvador, 5 de febrero de 1986. Descargado del sitio web
http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-
documentos-legislativos/codigo-municipal
Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra la Mujer.
Descarga del sitio web
http://www.isdemu.gob.sv/index.php?option=com_phocadownload&view=category
&id=17:legislacion&Itemid=234
Ley del Medio Ambiente. Descargado del sitio web
http://elsalvador.eregulations.org/media/ley%20de%20medio%20ambiente.pdf
Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres. Descarga del sitio
web http://www.santatecladigital.gob.sv/body/doc/1301/pcivil/ley2.pdf
Ley de Acceso a la Información Pública. Descargada del sitio web
http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-
documentos-legislativos/ley-de-proteccion-civil-prevencion-y-mitigacion-de-
desastres
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia. Descargada del sitio web
http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2011/04-abril/30-04-2011.pdf
Ley General de Juventud. Descargada del sitio web
http://www.injuve.gob.sv/images/LeygeneraldeJuventudyreglamento/index.html
35
Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas.
Descargada del sitio web http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2011/04-
abril/30-04-2011.pdf
Ordenanza de Transparencia Publica y Participación Ciudadana del Municipio de
San Pedro Masahuat. Descargada del sitio web. http://isd.org.sv/isddocs/politicas-
y-ordenanzas-municipales/OrdenanzaSanPedroMasahuat.pdf
Ordenanza para la Participación Ciudadana y la Transparencia del Municipio de
Santa Tecla. Descargada del sitio web
http://biblioteca.utec.edu.sv/siab/virtual/DiarioOficial/publicaciones2009/septiembre
/20091024.pdf
Ordenanza de Transparencia Pública y Participación Ciudadana Del Municipio De
Zacatecoluca. Descargada del sitio web. http://isd.org.sv/wp/wp-
content/uploads/2012/11/ordenanza-de-Zacatecoluca.pdf
Ordenanza de Transparencia Pública y Participación Ciudadana del Municipio De
Cuyultitán. Descargado del sitio web. http://isd.org.sv/isddocs/politicas-y-
ordenanzas-municipales/OrdenanzaCuyultitan.pdf
Ordenanza Reguladora de La Participación Ciudadana del Municipio de San Luis
Del Carmen, Departamento de Chalatenango. Descargada del sitio web.
http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2011/11-noviembre/18-11-2011.pdf
Ordenanza Reguladora de La Participación Ciudadana del Municipio de San Luis
Del Carmen, Departamento de Chalatenango. Descargada del Sitio web
http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2011/11-noviembre/18-11-2011.pdf
Ordenanza para la Transparencia en la Gestión Municipal y la Participación
Ciudadana del Municipio de San Salvador. Descargada del sitio web.
http://www.sansalvador.gob.sv/pages/sgc/sindicatura/ord_para_transp_gestion_m
un_partic_ciudadana.pdf
36
Ordenanza Reguladora de la Participación Ciudadana, Asociaciones Comunales,
la Transparencia y Acceso a la Información Pública Municipal, del Municipio del
Divisadero, Departamento de Morazán. Descargada del sitio web.
http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2012/08-agosto/21-08-2012.pdf
Ordenanza de Transparencia Publica y Participación Ciudadana del Municipio de
Tapalhuaca. Descargada del sitio web. http://isd.org.sv/isddocs/politicas-y-
ordenanzas-municipales/OrdenanzaTapalhuaca.pdf
Ordenanza de Transparencia Pública y Participación Ciudadana en el Municipio de
Chalatenango. Descargada del sitio web.
http://www.chalatenango.gob.sv/docs/DO%20ordenanzas%20de%20acceso%20y
%20participacion%20ciudadana.pdf
Ordenanza de Participación Ciudadana, Berlín. Descargada del sitio web.
http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2012/05-mayo/17-05-2012.pdf
Sentencia de 8-IV-2003, Inc. 28-2002. Descargada del sitio web
http://www.tse.gob.sv/documentos/Jurisprudencia%20Constitucional%20Electoral/I
nconstitucionalidades/Inconstitucionalidad%2028-2002.pdf
37
Anexos
Anexo 1
Listado de las Ordenanzas Revisadas
Título de la Ordenanza Año del
Decreto Municipio
No de
Artículos
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana del Municipio de
San Pedro Masahuat
2008 San Pedro
Masahuat
53 arts.
Ordenanza para la Participación Ciudadana
y la Transparencia del Municipio de Santa
Tecla
2009 Santa Tecla 35 arts.
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana Del Municipio De
Zacatecoluca
2011 Zacatecoluca 59 arts.
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana del Municipio De
Cuyultitán
2007 Cuyultitán 52 arts.
Ordenanza Reguladora de La Participación
Ciudadana del Municipio de San Luis Del
Carmen, Departamento de Chalatenango.
2011 San Luis del
Carmen
24 arts.
Ordenanza para la Transparencia en la
Gestión Municipal y la Participación
Ciudadana del Municipio de San Salvador
2002 San Salvador 60 arts.
Ordenanza Reguladora de la Participación
Ciudadana, Asociaciones Comunales, la
Transparencia y Acceso a la Información
Pública Municipal, del Municipio del
Divisadero, Departamento de Morazán
2012 El Divisadero 98 arts.
Ordenanza de Transparencia Publica y 2008 Tapalhuaca 50 arts.
38
Participación Ciudadana del Municipio de
Tapalhuaca
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana en el Municipio de
Chalatenango
2008 Chalatenango 35 arts.
Ordenanza de Participación Ciudadana 2011 Berlín 49 arts.
Fuente: Elaboración propia a partir de las ordenanzas revisadas
39
Anexo 2
Resumen Comparativo del Contenido de las Ordenanzas Revisadas
Contenido Municipio que la incluye Número de
Municipios
Objeto San Pedro Masahuat, Zacatecoluca, Cuyultitán, San Luis
del Carmen, San Salvador, El Divisadero, Berlín,
Tapalhuaca, Chalatenango
9/10
Objetivos San Pedro Masahuat, Santa Tecla, Zacatecoluca,
Cuyultitán, San Luis del Carmen, San Salvador, Berlín,
Tapalhuaca
8/10
Ámbito de
Aplicación
San Pedro Masahuat, Zacatecoluca, Cuyultitán, San Luis
del Carmen, San Salvador, El Divisadero, Berlín,
Tapalhuaca, El Divisadero, Chalatenango
9/10
Sujetos de
Participación
San Pedro Masahuat, Santa Tecla, Zacatecoluca,
Cuyultitán, San Luis del Carmen, San Salvador (Capital
de El Salvador), Berlín, Tapalhuaca,
8/10
Principios San Pedro Masahuat, Zacatecoluca, Cuyultitán, El
Divisadero, Tapalhuaca, Chalatenango. 6/10
Concepto y
Definiciones
Básicas
San Pedro Masahuat, Santa Tecla, Zacatecoluca,
Cuyultitán, San Luis del Carmen, San Salvador (Capital
de El Salvador), El Divisadero, Berlín, Tapalhuaca,
Chalatenango.
10/10
Derecho y
Obligaciones
de la
Ciudadanía
San Pedro Masahuat, Santa Tecla, Zacatecoluca,
Cuyultitán, San Luis del Carmen, San Salvador (Capital
de El Salvador), El Divisadero, Berlín, Tapalhuaca,
Chalatenango.
10/10
Mecanismos
de
Participación
San Pedro Masahuat, Santa Tecla, Zacatecoluca,
Cuyultitán, San Luis del Carmen, San Salvador (Capital
de El Salvador), El Divisadero, Berlín, Tapalhuaca,
Chalatenango.
10/10
Sanciones El Divisadero. 1/10
Fuente: Elaboración propia a partir de las ordenanzas revisadas
40
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
San Pedro
Masahuat
1) Visitas comunitarias
2) Sesiones Públicas de
Concejo;
3) Cabildos abiertos;
4) Consultas populares;
5) Consulta vecinal y sectorial;
6) Plan de inversión
participativo;
7) Presupuesto de inversión
participativo
1) Asociaciones comunales
2) Directivos comunales sin personalidad
jurídica
3) Asociación de jóvenes
4) Asociación de mujeres
5) Comités de Apoyo
6) Comités Intercomunales
7) Asociación de desarrollo integral
8) Comisiones de trabajo
9) Comisiones o Comités de Contraloría
10) Evaluaciones de la población sobre la
gestión pública
11) Comisiones o juntas de carácter
administrativo
Santa Tecla 1) Asamblea Ciudadana
2) Consejo Ciudadano para el
Desarrollo Local (CCDL)
3) Mesas Sectoriales o
Ciudadanas
4) Comités Zonales
a) Plan de Inversión
Participativo (PIP)
b) Rendición de Cuentas
c) Plan Estratégico
Participativo (PEP)
41
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
5) Organizaciones Vecinales
6) Comités de Proyectos
Zacatecoluca 1) Visitas a Comunidades.
2) Sesiones Públicas de
Concejo
3) Cabildos abiertos
4) Consultas populares
5) Consulta vecinal y sectorial
6) Plan de inversión
participativo
7) Presupuesto de inversión
participativo (PIP)
8) Organizar comité de
desarrollo local (CDL)
9) Organizar el comité de
seguridad ciudadana.
1) Asociaciones comunales.
2) Directivos comunales sin personalidad
jurídica.
3) ínter comunal
4) Mesas temáticas
5) Comité de Desarrollo Local.
6) Unidad de acceso a la información
publica
7) Asociaciones de mujeres.
8) Comités de Apoyo.
9) Asambleas Comunitarias.
10) Comisiones o comités de contraloría.
11) Evaluaciones de la población sobre la
gestión pública.
12) Comisiones asesoras permanentes.
13) Comisiones o juntas de carácter
administrativo.
14) Juntas de Agua.
15) Comités de jóvenes
42
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
Cuyultitán a) Atención Ciudadana
b) Sesiones Públicas de
Concejo
c) Asambleas informativas
d) Consultas populares
e) Consulta vecinal y sectorial
f) Presupuesto de inversión
participativo
1) Asociaciones comunales
2) Directivos comunales sin personalidad
jurídica
3) Comité de Desarrollo Local
4) Asociaciones de mujeres
5) Comités de Apoyo
6) Asambleas Comunitarias
7) Comisiones o comités de contraloría
8) Evaluaciones de la población sobre la
gestión pública
9) Comisiones asesoras permanentes
10) Comisiones o juntas de carácter
administrativo
San Luis del
Carmen
1) El Plan Estratégico
Participativo
2) Las Sesiones Públicas de
Consejo Municipal
3) La Organización de
ADESCOS.(Asaciones
Comunales)
4) El Comité de Desarrollo
Local. (Mesa de Concertación)
43
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
San Salvador 1) Sistema de Información
Municipal
2) Cabildos Abiertos
3) Consulta Popular
4) Consulta Vecinal
5) Sesiones Públicas del
Consejo Municipal
6) Comisiones Municipales de
Concertación Participativas
7) Presupuesto Participativo
8) Rendición de Cuentas
1) Las Organizaciones de Vecinos
2) Las Mesas de Concertación Zonal
3) Las Mesas Temáticas
4) Las Mesas Distritales
5) Los Comités de Contraloría Ciudadana
El Divisadero 1) Comisión Municipal de
Participación Ciudadana
2) Planificación Participativa
3) Acceso a la Información
Pública.
4) Rendición de Cuentas
5) Consulta Vecinal Sectorial
6) Sesión Pública del Consejo
Municipal
44
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
7) Quejas y Sugerencias
8) Cabildo Abierto
9) Asociaciones Comunales
10) Comités de Desarrollo
Municipal
Berlín 1) Organizaciones Comunales
2) Asociaciones y
Organizaciones Sectoriales
3) Secretarías Temáticas
4) Comisiones Municipales de
Concertación Participativa.
5) Asociaciones Ciudadanas
6) Audiencias Ciudadanas
7) Comité de Desarrollo Local
(CDL)
8) Cabildos Abiertos
9) Consulta Popular
10) Reuniones Abiertas de
Consejo Municipal
11) Espacios de Formulación
y Seguimiento de Planes de
Desarrollo Municipal
1) Organizaciones de Vecinos-Vecinas en el Ámbito Comunal, Sectorial, Intercomunal o Zonal y Municipal. 2) Comités Sectoriales (Mujer, Medioambiente, Jóvenes, Mixtos, etc.)
45
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
12) El Presupuesto
Participativo Municipal
13) Foros Consultivos
14) Asambleas Comunales.
Tapalhuaca 1) Visitas comunitarias
2) Sesiones Públicas de
Concejo
3) Cabildos informativos
4) Consultas populares
5) Consulta vecinal y sectorial
6) Plan de Inversión
Participativo
7) Presupuesto de Inversión
Participativo
1) Asociaciones Comunales 2) Directivos Comunales sin Personalidad Jurídica 3) Asociación de Jóvenes 4) Asociación de Mujeres 5) Comité de Desarrollo Local 6) Unidad Ambiental 7) Asociación de Agricultores 8) Comisiones o Comités de Contraloría 9) Evaluaciones Ciudadanas de la Gestión Pública 10) Comisiones o Juntas de Carácter
Administrativo
Chalatenango 1) Sesiones Públicas del
Consejo
2) Cabildo Abierto
3) Consulta Popular
4) Consulta Vecinal y Sectorial
46
Anexo 3
Análisis Comparativo de los Mecanismos de Participación
Municipio Mecanismo Instrumentos de
Participación
Espacios de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana
5) Plan de Inversión
Participativo
6) Comités de Desarrollo
Local.
7) Consejo de Seguridad
Ciudadana
8) Presupuesto de Inversión
Participativa
Fuente: Elaboración propia a partir de las ordenanzas revisadas
47
Anexo 4
Principios Identificados en las Ordenanzas de Participación Ciudadana.
Principio Definición
Representatividad y
Legitimidad
Entendidos éstos como la capacidad y derecho que los y
las líderes de las diferentes organizaciones del Municipio
tienen para ejercer la labor o función de expresar y hacer
valer los intereses de su representación, recibiendo su
respaldo efectivo y comprobado, asumiendo la
responsabilidad de tomar decisiones en su nombre.*
Solidaridad Capacidad de adhesión de cada habitante del Municipio a
la causa e intereses de otros sectores, propiciando el
desarrollo de relaciones fraternales que eleven la
conciencia social y que motive acciones colectivas para
enfrentar los problemas comunes con un alto grado de
comprensión y de compromiso, que permitan buscar el
bien común del Municipio.*
Es la disposición de toda persona de asumir los
problemas de otros como propios, contrarios a todo
egoísmo o interés particular, que propicia el desarrollo de
relaciones fraternales entre los ciudadanos/as, eleva la
sensibilidad acerca de la naturaleza de las propias
situaciones adversas y las de los demás, asé como nutre
y motiva las acciones para enfrentar colectivamente los
problemas.**
Corresponsabilidad Cumplimiento mutuo de obligaciones, de toma de
decisiones y de respeto a los acuerdos que entre
Gobierno Local y población se vayan tomando; implica
dos niveles: del gobierno local hacia los representantes y
las representantes sectoriales, y de éstos y éstas hacía
con sus representados y representadas.*
48
Anexo 4
Principios Identificados en las Ordenanzas de Participación Ciudadana.
Principio Definición
Es el compromiso de acatar, por parte de los ciudadanos
y sus autoridades, los resultados de las decisiones
mutuamente convenidas; reconociendo y garantizando los
derechos de los ciudadanos a proponer y decidir sobre
asuntos públicos; postulando que la participación
ciudadana es condición indispensable para una buena
gestión municipal y no sustitución de las
responsabilidades o menoscabo de la misma.**
Equidad Igualdad de obligaciones y oportunidades para todos los
sectores del Municipio y para hombres y mujeres,
procurando que los beneficios de las medidas, políticas y
decisiones lleguen a todos y todas y que puedan de esta
forma superar sus niveles de exclusión y vulnerabilidad.*
Respeto de Opinión Promoción, atención y consideración necesaria, tanto por
parte de las autoridades Municipales como por parte de la
población, de los puntos de vista y expresiones de los
habitantes y las habitantes a través de sus organizaciones
o cuando sea pertinente de forma individual a fin de que
todos y todas sean escuchados y atendidos.*
Inclusión Es la posibilidad real de que los diferentes intereses de los
sectores del Municipio sean incorporados en las acciones
y decisiones Municipales, sin distinciones de credo,
ideología o estatus social, procurando su vínculo con las
organizaciones propias de su sector y su expresión a
través de las mismas.*
Democracia La igualdad de oportunidades de los y las ciudadanos/as
para participar en la toma de decisiones públicas, sin
49
Anexo 4
Principios Identificados en las Ordenanzas de Participación Ciudadana.
Principio Definición
discriminaciones de carácter político, religioso, racial,
ideológico, sexo, edad o de cualquier otra especie.**
Legalidad Garantía de que las decisiones serán siempre apegadas
al derecho; y con la disposición expresa de informar,
difundir, capacitar y educar para una cultura
democrática.**
Tolerancia Garantía de reconocimiento y respeto a la diferencia y a la
diversidad siempre que esto no quebrante los derechos
individuales y colectivos de quienes conforman la
sociedad.**
Sustentabilidad Responsabilidad de que las decisiones asumidas en el
presente, aseguren a las generaciones futuras el control y
disfrute de los derechos establecidos en la Constitución y
en el Código Municipal.**
Responsabilidad de que las decisiones asumidas en el
presente aseguren a las generaciones futuras el control y
disfrute de los recursos naturales del entorno.***
Subsidiaridad Consiste en la presencia justa del poder político que
respete la libertad e iniciativa de los gobernados.***
Equidad de Género Se refiere a la igualdad de oportunidades entre las
personas o grupos estructurales.**
Se refiere a igualdad de oportunidades para la
participación en todos los ámbitos entre hombres y
mujeres del municipio todo acorde a la política de genero
de la Municipalidad…***
Transparencia Es la garantía que los ciudadanos/as tienen del acceso a
50
Anexo 4
Principios Identificados en las Ordenanzas de Participación Ciudadana.
Principio Definición
conocer la información sobre la gestión municipal.**
* Tomado de la Ordenanza de Transparencia Publica y Participación Ciudadana del Municipio de
San Pedro Masahuat (estos se muestras en similarmente en otras ordenanzas)
** Tomado de la Ordenanza Reguladora de la Participación Ciudadana, Asociaciones Comunales,
la Transparencia y Acceso a la Información Pública Municipal, del Municipio del Divisadero,
Departamento de Morazán.(Estas definiciones se presentan de forma idéntica en la ordenanza
del municipio de Chalatenango)
*** Tomado de la Ordenanza de Transparencia Publica y Participación Ciudadana en el Municipio
de Chalatenango(de todos las ordenanzas revisadas, las definiciones sólo se encuentran en esta
ordenanza)
51
Anexo 5
Título de la Ordenanza Definición de Participación Ciudadana
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana del Municipio de
San Pedro Masahuat
Proceso sistemático por medio del cual la
ciudadanía se organiza para incidir en la
vida pública municipal, a través de
mecanismos e instrumentos que les facilite
su empoderamiento para ser parte activa
en la toma de decisiones, en el control
social y en la corresponsabilidad actuando
de manera asociada con su gobierno local.
Art. 5
Ordenanza para la Participación Ciudadana
y la Transparencia del Municipio de Santa
Tecla
Es el involucramiento activo de la
población que habita en el municipio y de
las organizaciones e instituciones en las
cuales se agrupan, en el proceso
informativo, consultivo, ejecutivo y
contralor de las gestiones relacionadas
con el ejercicio del gobierno municipal y el
desarrollo local. Art. 3
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana Del Municipio De
Zacatecoluca
Proceso sistemático por medio del cual la
ciudadanía se organiza para incidir en la
vida pública municipal, a través de
mecanismos e instrumentos que les facilite
su empoderamiento para ser parte activa
en la toma de decisiones, en el control
social y en la corresponsabilidad actuando
de manera asociada con su Concejo
Municipal. Art. 5
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana del Municipio De
Cuyultitán
Proceso sistemático por medio del cual la
ciudadanía se organiza para incidir en la
52
Anexo 5
Título de la Ordenanza Definición de Participación Ciudadana
vida pública municipal, a través de
mecanismos e instrumentos que les facilite
su empoderamiento para ser parte activa
en la toma de decisiones, en el control
social y en la corresponsabilidad actuando
de manera asociada con su Concejo
Municipal Art. 5
Ordenanza Reguladora de La Participación
Ciudadana del Municipio de San Luis Del
Carmen, Departamento de Chalatenango.
La posibilidad que tienen los habitantes del
municipio de intervenir, tomar parte y ser
considerados en las decisiones que
apunten a la solución de los problemas
que los afectan directa o indirectamente en
los distintos ámbitos de actuación de la
municipalidad y el desarrollo de la misma
en los diferentes niveles de la vida
comunal. Art. 2
Ordenanza para la Transparencia en la
Gestión Municipal y la Participación
Ciudadana del Municipio de San Salvador
El involucramiento de la población que
habita el municipio y de las organizaciones
e instituciones en que se agrupan, en el
proceso informativo, consultivo, resolutivo,
ejecutivo y contralor de las gestiones
relacionadas con el ejercicio del Gobierno
Municipal y el desarrollo local. Art. 4
Ordenanza Reguladora de la Participación
Ciudadana, Asociaciones Comunales, la
Transparencia y Acceso a la Información
Pública Municipal, del Municipio del
Divisadero, Departamento de Morazán
Es un proceso continuo de involucramiento
de todos los sectores ciudadanos, en el
trabajo que impulsa la municipalidad para
buscar soluciones a los problemas y
necesidades que afectan a las
comunidades y sectores; para mejorar la
53
Anexo 5
Título de la Ordenanza Definición de Participación Ciudadana
calidad de vida de sus habitantes…Art. 4
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana del Municipio de
Tapalhuaca
Proceso continuo por medio del cual la
ciudadanía se organiza para incidir en la
vida pública municipal, a través de
mecanismos e instrumentos que les facilite
su empoderamiento para ser parte activa
en la toma de decisiones, en el control
social y en la corresponsabilidad actuando
de manera asociada con su gobierno local.
Art. 5
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana en el Municipio de
Chalatenango
Es un proceso continuo de involucramiento
de todos los sectores ciudadanos, en el
trabajo que impulsa la municipalidad para
buscar soluciones a los problemas y
necesidades que afectan a las
comunidades; para mejorar la calidad de
vida de sus habitantes. Art. 3
Ordenanza de Participación Ciudadana,
Berlín
Es la manera organizada en la cual cada
ciudadano se convierte conscientemente
en parte activa del desarrollo local
buscando asegurar la descentralización de
decisiones y espacios de poder desde la
municipalidad hacia la ciudadanía…art. 4
54
Anexo 6
Título de la Ordenanza Definición
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana del Municipio de
San Pedro Masahuat
Mecanismo de Participación y
Transparencia
Formas o medios que el Gobierno
Municipal establece para que las personas
que habitan el Municipio, de manera
colectiva o individual emitan opinión y
tomen decisiones .Art. 5
Ordenanza para la Participación Ciudadana
y la Transparencia del Municipio de Santa
Tecla
No está definido
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana Del Municipio De
Zacatecoluca
Mecanismo de Participación y
Transparencia
Son las formas o medios que el Gobierno
Municipal establece para que los/as
habitantes del municipio, de manera
colectiva o individual, soliciten información,
den opinión y tomen decisiones. Art. 5
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana del Municipio De
Cuyultitán
Mecanismo de Participación y
Transparencia
Son las formas o medios que el Gobierno
Municipal establece para que los/as
habitantes del municipio, de manera
colectiva o individual, soliciten información,
den opinión y tomen decisiones. Art. 5
Ordenanza Reguladora de La Participación
Ciudadana del Municipio de San Luis Del
Carmen, Departamento de Chalatenango.
No está definido
Ordenanza para la Transparencia en la
Gestión Municipal y la Participación
Ciudadana del Municipio de San Salvador
Mecanismos de Participación Ciudadana
Todos aquellos medios de los que dispone
55
Anexo 6
Título de la Ordenanza Definición
la ciudadanía de conformidad a lo
dispuesto en la presente Ordenanza, para
que en forma individual o colectival, pida y
reciba información, exprese opinión, tome
decisión y contribuya en la ejecución y
fiscalización de la labor de sus autoridades
edilicias; de todos los servidores
municipales, así como de aquellos que
administren recursos de la comunidad.(sic)
Art. 4
Ordenanza Reguladora de la Participación
Ciudadana, Asociaciones Comunales, la
Transparencia y Acceso a la Información
Pública Municipal, del Municipio del
Divisadero, Departamento de Morazán
Mecanismos e Instrumentos de
Participación Ciudadana
Los mecanismos e instrumentos de
participación ciudadana, son los medios
con los que los ciudadanos/as pueden
disponer en forma individual o colectiva,
según sea el caso, para expresar su
aprobación, rechazo, opinión, propuestas,
colaboración, quejas, recibir información y
en general expresar su voluntad respecto
de asuntos de interés público en general
de la gestión Municipal.(sic) Art. 5
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana del Municipio de
Tapalhuaca
Mecanismo de Participación y
Transparencia
Todas aquellas formas o medios que el
Gobierno Municipal establece para que los
ciudadanos y las ciudadanas de manera
colectiva o individual emitan opinión y
tomen decisiones en todo el quehacer
56
Anexo 6
Título de la Ordenanza Definición
municipal. Art. 5
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana en el Municipio de
Chalatenango
Mecanismos e Instrumentos de
Participación Ciudadana
Los mecanismos e instrumentos de
participación ciudadana, son los medios
con los que los ciudadanos pueden
disponer en forma individual o colectiva,
según sea el caso, para expresar su
aprobación, rechazo, opinión, propuestas,
colaboración, quejas, recibir información y
en general expresar su voluntad respecto
de asuntos de interés público en general
de la gestión municipal. Art. 4
Ordenanza de Participación Ciudadana,
Berlín
Mecanismo de Participación Ciudadana
Son “todos aquellos medios de que
dispone la ciudadanía de conformidad a lo
dispuesto en la presente ordenanza, y
acorde con otras disposiciones legales de
la Municipalidad de Berlín, para que en
forma individual o colectiva pida y reciba
información, exprese opiniones, tome
decisiones y contribuya en la ejecución y
fiscalización de la labor de sus autoridades
edilicias, de todos los servidores
municipales, así como de aquellos que
administren recursos de la comunidad.”
Art. 4
57
Anexo 7
Título de la Ordenanza Definición
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana del Municipio de
San Pedro Masahuat
Art. 4 Sujetos de participación
Podrán hacer uso de la presente
Ordenanza las personas domiciliadas en el
Municipio, así como las personas jurídicas,
asociaciones comunales y organizaciones
sociales, sin perjuicio de otros grupos
poblacionales que deseen tramitar sus
intereses frente a la Municipalidad, así
como niñas, niños y adolescentes u otros
que la Municipalidad considerará según los
casos particulares.
Ordenanza para la Participación Ciudadana
y la Transparencia del Municipio de Santa
Tecla
Art. 4.- Son sujetos de participación
a) Todas las personas que residen en el
Municipio: adolescentes, jóvenes, hombres
y mujeres, así como adultos mayores, sin
distinción de raza, religión, condición
económica o política.
b) Todas las estructuras organizadas
territoriales y sectoriales de hecho y de
derecho que inciden directamente en el
desarrollo integral y sostenido del
Municipio.
c) El Gobierno Municipal y sus
dependencias, como apoyo activo a la
participación ciudadana.
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana Del Municipio De
Zacatecoluca
Art. 4.Sujetos de participación
Podrán hacer uso de la presente
ordenanza los/as habitantes
domiciliados/as en el municipio, así como
las personas jurídicas, asociaciones
comunales, organizaciones sociales, y
otras formas de organización que la
ciudadanía defina como necesarias y sin
perjuicio de otros grupos poblacionales
que deseen tramitar sus intereses frente a
la municipalidad, así como niñas, niños y
58
Anexo 7
Título de la Ordenanza Definición
adolescentes u otros que la municipalidad
considerará según los casos particulares.
Ordenanza de Transparencia Pública y
Participación Ciudadana del Municipio De
Cuyultitán
Art. 4.Sujetos de participación
Podrán hacer uso de la presente
ordenanza los/as habitantes
domiciliados/as en el municipio, así como
las personas jurídicas, asociaciones
comunales y organizaciones sociales, sin
perjuicio de otros grupos poblacionales
que deseen tramitar sus intereses frente a
la municipalidad, así como niñas, niños y
adolescentes u otros que la municipalidad
considerará según los casos particulares.
Ordenanza Reguladora de La Participación
Ciudadana del Municipio de San Luis Del
Carmen, Departamento de Chalatenango.
Art. 4.-De conformidad a lo dispuesto en la
presente ordenanza, se considera sujetos
de participación ciudadana:
a) Todos los habitantes del municipio,
incluyendo a los niños, niñas y
adolescentes en los ámbitos que
inciden directamente en el
desarrollo de sus vidas.
b) Las asociaciones u organizaciones
sociales, públicas o privadas
domiciliadas en el municipio.
c) El gobierno municipal y sus
dependencias.
Ordenanza para la Transparencia en la
Gestión Municipal y la Participación
Ciudadana del Municipio de San Salvador
Art. 5 Sujetos de la participación
ciudadana
De conformidad a lo dispuesto en la
presente Ordenanza, se consideran
sujetos de participación ciudadana:
a) Todos los vecinos del municipio,
incluyendo a los niños, niñas y
adolescentes en los ámbitos que inciden
directamente en el desarrollo de sus vidas;
b) Las asociaciones y organizaciones
domiciliadas en el municipio;
c) El Gobierno Municipal y sus
59
Anexo 7
Título de la Ordenanza Definición
dependencias, como contraparte activa de
la participación ciudadana.
Ordenanza Reguladora de la Participación
Ciudadana, Asociaciones Comunales, la
Transparencia y Acceso a la Información
Pública Municipal, del Municipio del
Divisadero, Departamento de Morazán
No está definido de forma explicita
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana del Municipio de
Tapalhuaca
Art. 4.Sujetos de participación
Podrán hacer uso de la presente
ordenanza las y los ciudadanos
domiciliados en el municipio, así como las
personas jurídicas, asociaciones
comunales y organizaciones sociales, sin
perjuicio de otros grupos poblacionales
que deseen tramitar sus intereses frente a
la municipalidad, así como niñas, niños y
adolescentes u otros que la municipalidad
considerará según los casos particulares
Ordenanza de Transparencia Publica y
Participación Ciudadana en el Municipio de
Chalatenango
No está definido de forma explicita
Ordenanza de Participación Ciudadana,
Berlín
Art. 5 – Sujetos y Sujetas de Participación
Ciudadana.
De conformidad a lo expuesto en la
presente ordenanza, se considera sujetos
de participación ciudadana:
Todos los vecinos y vecinas del Municipio,
que residen tanto en área urbana, semi-
urbana, como rural, incluyendo a los niños,
niñas de 7 años en adelante, adolescentes
y personas de tercera edad, en los ámbitos
que inciden directamente en el desarrollo
de sus vidas; Las asociaciones u
organizaciones domiciliadas en el
Municipio, ya sean de desarrollo
comunitario o sectoriales. (sic)
