ANÁLISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y … · DGEC Dirección General de Estadísticas y Censos ......

Gobierno de la RepúblicaOriental del Uruguay

ANÁLISIS SECTORIAL DEAGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

URUGUAY

Organización Panamericana de la SaludOrganización Mundial de la Salud

División de Salud y Ambiente

2001

Instituciones Participantes del Análisis Sectorial

Administración de las Obras Sanitarias del Estado

Intendencia Municipal de Montevideo

Ministerio de Salud Pública

Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República

Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud

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http://www.cepis.ops-oms.org/agua potable y saneamiento textos completos

Gobierno de la República Oriental del Uruguay

ANÁLISIS SECTORIAL DE

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

URUGUAY

Organización Panamericana de la SaludOrganización Mundial de la Salud

División de Salud y Ambiente

Octubre de 2001

ÍNDICE

Página

Siglas ........................................................................................................................ i

Resumen Ejecutivo........................................................................................................ iii

Introducción .................................................................................................................... 1

1. Características generales del país....................................................................... 2

1.1 División política administrativa ...................................................................................... 21.2 Población....................................................................................................................... 21.3 Educación...................................................................................................................... 61.4 Aspectos económicos y financieros .............................................................................. 61.5 Aspectos físicos naturales, recursos hídricos.............................................................. 111.6 Aspectos ambientales ................................................................................................. 141.7 Condiciones de salud – Indicadores............................................................................ 18

2. El sector agua potable y saneamiento .............................................................. 26

2.1 Reseña histórica del desarrollo del sector................................................................... 262.2 Estructuración, marco legal, autonomía institucional de los servicios ......................... 292.3 Planes, metas y políticas del sector ............................................................................ 402.4 Aspectos de gestión de servicios ................................................................................ 512.5 Aspectos económicos financieros y comerciales de los organismos

operadores .................................................................................................................. 542.6 Rectoría del sector, regulación, fiscalización y vigilancia de la calidad

de los servicios ............................................................................................................ 692.7 Infraestructura ............................................................................................................. 732.8 Tecnología/ingeniería.................................................................................................. 862.9 Participación privada en la prestación de servicios ..................................................... 862.10 Participación comunitaria ............................................................................................ 872.11 Gestión ambiental .......................................................................................................942.12 Recursos humanos del sector ..................................................................................... 972.13 Proyectos y programas de importancia realizados en los últimos tres años ............. 1002.14 Coordinación intrasectorial y extrasectorial ............................................................... 104

3. Aspectos críticos claves y fortalezas del sector............................................ 106

3.1 Marco institucional, legal y de regulación.................................................................. 1063.2 Organización y funcionamiento de los servicios........................................................ 1073.3 Aspectos económicos financieros ............................................................................. 1083.4 Recursos humanos ................................................................................................... 1103.5 Coordinación interinstitucional y con otros sectores.................................................. 1113.6 Participación del sector privado................................................................................. 1113.7 Vigilancia de la calidad del agua ............................................................................... 1113.8 Participación comunitaria .......................................................................................... 1123.9 Prevención y control de la contaminación ambiental................................................. 112

Estrategias, políticas y acciones recomendadas ................................................. 114

4.1 Enfoque conceptual del sector .................................................................................. 1144.2 Bases para una política sectorial............................................................................... 1174.3 Reorganización institucional del sector, posibles escenarios y alternativas.............. 1174.4 Acciones básicas prioritarias ..................................................................................... 1304.5 Acciones complementarias y de apoyo a la reorganización institucional del sector.. 131

5. Perfiles de proyecto prioritarios ...................................................................... 136

5.1 Proyecto de institucionalización de la función rectora del sector APS ...................... 1365.2 Proyecto para la definición del marco regulatorio del sector APS............................. 1385.3 Proyecto de reestructuración y fortalecimiento de los organismos operadores ........ 1395.4 Proyecto de actualización y consolidación del marco legal y

jurídico del sector APS.............................................................................................. 1415.5 Proyecto de formulación e implementación de un sistema

nacional de información del sector APS .................................................................... 1435.6 Proyecto de un programa nacional de capacitación de recursos humanos .............. 1455.7 Proyecto de planes directores de agua potable y saneamiento ................................ 1465.8 Proyecto de Programa de mejora de los sistemas de control y

de reducción de agua no contabilizada (RANC) ........................................................ 1485.9 Proyecto de revisión y actualización de normativas sobre saneamiento básico ....... 1505.10 Proyecto de protección y control de las fuentes de agua .......................................... 1515.11 Proyecto integral de sensibilización comunitaria ....................................................... 1535.12 Proyecto de elaboración de la norma sobre calidad del agua

de consumo y control de la calidad del agua ............................................................. 155

6. Plan de inversiones........................................................................................... 158

6.1 Directrices para un plan de inversiones para el sector.............................................. 158

7. Lineamientos para la reforma y modernización del sector ........................... 161

7.1 El sector APS, marco institucional............................................................................. 1617.2 Regulación, control y vigilancia ................................................................................. 1617.3 Fortalecimiento institucional ...................................................................................... 1627.4 Marco jurídico/legal ................................................................................................... 1637.5 Infraestructura/servicios ............................................................................................ 1637.6 Gestión de los servicios ............................................................................................ 1647.7 Recursos humanos ................................................................................................... 1657.8 Participación de la iniciativa privada.......................................................................... 1667.9 Participación social.................................................................................................... 1677.10 Financiamiento, sostenibilidad .................................................................................. 1677.11 Movilización de recursos ........................................................................................... 1677.12 Sistemas de información ........................................................................................... 1677.13 Coordinación intrasectorial y extrasectorial ............................................................... 1687.14 Utilización de recursos hídricos, aspectos ambientales ............................................ 1697.15 Control de calidad de agua potable........................................................................... 170

Plan de acción ......................................................................................................... 171

8.1 Actividades a realizar y responsables por su ejecución ............................................ 171

Bibliografía .................................................................................................................. 173

Equipo de Trabajo....................................................................................................... 175

Entrevistas................................................................................................................... 176

SIGLAS

AIDIS Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental

APRAC Asociación pro Recuperación del Arroyo Carrasco

ANCAP Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland

ANTEL Administración Nacional de Telecomunicaciones

APS Agua Potable y Saneamiento

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

BM Banco Mundial

CREDIMAT Crédito de Materiales

DBO Demanda Bioquímica de Oxígeno

DCA División de Calidad Ambiental

DGEC Dirección General de Estadísticas y Censos

DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente

DNH Dirección Nacional de Hidrografía

EAN Estudio Ambiental Nacional

IMM Intendencia Municipal de Montevideo

INE Instituto Nacional de Estadísticas

IPC Indice de Precios al Consumo

IVA Impuesto al Valor Agregado

MEVIR Movimiento para la Erradicación de la Vivienda Rural

MERCOSUR Mercado Común del Sur

MSP Ministerio de Salud Pública

MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas

MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

OEA Organización de Estados Americanos

ii

ONG Organizaciones no gubernamentales

OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República

OPS/OMS Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de laSalud

OSE Administración de las Obras Sanitarias del Estado

PIAS Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud

PIB Producto Interno Bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

R/D Resolución de Directorio

RRHH Recursos Humanos

SIE Sistema de Información Económica

UTE Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas

iii

RESUMEN EJECUTIVO

Características del país

Entre las principales características del Uruguay se destaca la baja tasa de crecimientodemográfico de la población, como también su alto nivel educativo.

Con respecto a los indicadores de salud, ellos se encuentran dentro de los más altos delos países de la Región de América Latina.

Sector agua potable y saneamiento

La mayor fortaleza del sector de agua potable y saneamiento en Uruguay la constituyenlos dos principales organismos operadores encargados de la prestación de los servicios, en loreferente al grado y nivel de participación en el mismo. Una de ellas es la Administración de lasObras Sanitarias del Estado (OSE), que tiene jurisdicción en la prestación de los servicios deagua potable y saneamiento en todo el territorio del país, con excepción del servicio desaneamiento del Departamento de Montevideo. En este Departamento, la Intendencia Municipalde Montevideo (IMM), el otro operador, tiene competencia en la prestación del servicio desaneamiento (alcantarillado).

OSE es un organismo descentralizado del Gobierno Central y, por lo tanto, condicionadopor una serie de impedimentos propios de organismos estatales, a lo que se suma una ciertaduplicidad de funciones, que de cierto modo se contraponen. En efecto, la Ley Orgánica decreación de la empresa en el año 1952 determina que la OSE debe dar preferencia en susactividades, entre otras disposiciones, a los aspectos de salud. Ello seguramente fue motivadopor inacción de otros sectores de la administración pública competentes en la materia; pero hasignificado una limitante para que la OSE actúe como una empresa comercial prestadora deservicios, independientemente que haya cumplido cabalmente con ese cometido.

La IMM presta el servicio de alcantarillado, a través de la División Saneamiento delDepartamento de Desarrollo Ambiental, dentro del esquema administrativo de la Intendencia.No es una división autónoma y su régimen de cobranza de servicios es a través de tasas y estáincluido en el cobro de otros tributos municipales. Por ser otro poder, no hay competencia delPoder Ejecutivo Nacional para controlar su actuación.

Actualmente, las funciones de formulación de políticas, coordinación intrasectorial,planificación estratégica, regulación y control y vigilancia en lo referente al sector, no sonprácticamente ejercidas por el Poder Ejecutivo. En el único caso en que lo hace, en parte, es enla administración y control del uso de los recursos hídricos.

No existe control externo a las actividades propias que desarrollan los organismosoperadores de los servicios. En ese sentido, no hay vigilancia de la calidad del agua destinadaal consumo humano producida por OSE. Este organismo realiza tareas de control de calidadpropias de una empresa productora, en base a sus propias normas, sin que intervengan en laelaboración de éstas los sectores competentes en el tema.

No hay participación efectiva en el sector de las áreas vinculadas al mismo, que incluyensalud, ambiente y desarrollo urbano. La actuación de los ministerios correspondientes, elMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), el Ministerio deTransporte y Obras Públicas (MTOP), el Ministerio de Salud Pública (MSP) y de las Intendencias

iv

Municipales (IM), es mínima a excepción del MVOTMA, que es el que vincula a OSE con elPoder Ejecutivo.

En definitiva son la OSE y la IMM las que desarrollan las tareas de planificación,regulación y control en las áreas de su actuación.

La OSE ha concesionado los servicios en la zona denominada al Este del ArroyoMaldonado, a la empresa Aguas de la Costa S. A. y recientemente concesionó los servicios dela zona Oeste de dicho arroyo, en el Departamento de Maldonado, a la empresa Uragua S..A.Estas concesiones, más la tercerización practicada en OSE y la IMM, son la medida actual de laparticipación de la iniciativa privada en el sector. Sin embargo, hay tendencia a aumentar esaparticipación.

Los niveles de cobertura de agua potable son los mejores de la Región de AméricaLatina. Los niveles de cobertura de alcantarillado son también buenos en el Departamento deMontevideo, no así en el interior del país, donde son bajos.

La calidad de los servicios de agua potable y de alcantarillado en Montevideo tambiénalcanza niveles aceptables.

Las tarifas vigentes en jurisdicción de OSE se consideran, en general, elevadas y en laIMM no existen como tal. Las pérdidas debido a la ineficiencia de los sistemas pasan al usuario.

La IMM tiene un Plan Director de Saneamiento a largo plazo, mientras que la OSE tieneen elaboración un plan similar para una zona importante de su jurisdicción.

Si bien existen en los organismos operadores sistemas de información, los mismos noestán desarrollados adecuadamente. Se nota en el sector, la falta de un sistema nacional únicode información centralizado, herramienta necesaria para la toma de decisiones a distintosniveles.

En cuanto a la cantidad de personal en OSE, de acuerdo a los indicadores habituales enel tema, éstos alcanzan valores elevados, sobre todo comparados con empresas operadoras decaracterísticas similares.

Los sistemas individuales de saneamiento también conforman el sector, por ser unaalternativa válida en determinadas condiciones para solucionar problemas derivados de la faltadel servicio de alcantarillado, interviniendo por lo tanto las IM.

Aspectos críticos

Los aspectos críticos más importantes se refieren a los marcos institucional, legal y deregulación. La función de rectoría, que involucra la planificación estratégica sectorial y deformulación de políticas sectoriales, así como las funciones de regulación y control y vigilancia,no son ejercidas sino muy parcialmente por parte del Poder Ejecutivo, que es el titularindelegable de los servicios de agua potable y saneamiento.

Los organismos operadores del sector de agua potable y saneamiento, OSE e IMM,realizan en parte estas funciones en los temas inherentes a su accionar. Como consecuenciade ello, no existen las funciones rectora del sector y reguladora de los servicios en forma cabal,ni se ha implementado un marco regulatorio. Por consiguiente, el marco legal vigente no seadecua a la reorganización del sector que se propone en el presente análisis sectorial.

v

A su vez, OSE y la unidad encargada del saneamiento de la IMM, no son empresas dederecho privado y por lo tanto se manejan con una serie de impedimentos que imposibilitan quepuedan desarrollar su potencial que desemboque en una gestión exitosa.

El indicador para OSE de 7 funcionarios por 1.000 conexiones de agua es elevado, y ladistribución de su personal revela un exceso en las áreas que no son operacionales yprincipalmente en la administrativa, a lo que se suma la poca cantidad de profesionales ytécnicos con respecto a los otros funcionarios.

La cobertura de alcantarillado en el interior del país constituye otro aspecto crítico, yaque la misma alcanza solo al 28% de la población. Por el contrario, resultan fortalezas losniveles de cobertura de agua en el país (82,5%) y del área metropolitana (92%), así como dealcantarillado en Montevideo (80%). La cobertura de alcantarillado en el ámbito total del paísalcanza a 48%.

Sobre los aspectos económico financieros, se constata una serie de puntos críticosrelacionados a los sectores impositivos, al sistema de información contable, al sistema deplanificación económico financiera, al sistema comercial, al sistema financiero y al control, tantode OSE como de la IMM en general, que conlleva expresar una gestión no aceptable en estosaspectos. En el caso de la IMM está situación es más notoria, ya que el saneamiento seencuentra en la estructura general del municipio.

Sobre recursos humanos, en OSE se notan una serie de impedimentos que no permitenseguir una política racional que posibilite, entre otros aspectos, una disminución selectiva depersonal y una mejora de su productividad. En otras instituciones vinculadas al sector seconstata una baja cantidad de personal especializado dedicado al mismo.

Con respecto al tema de control de calidad del agua destinada a consumo humano, noexiste una vigilancia exterior a OSE, por parte del MSP o por otra institución.

La participación comunitaria en el sector no se puede determinar con precisión, por lafalta de un estudio profundo sobre el particular. Las instituciones vinculadas al sector no le handado prioridad a ese aspecto. No existen programas educativos continuos y coordinados entrelas instituciones involucradas en el sector.

La inexistencia de la función y órgano rector influye en que no se haya implementado unsistema nacional unificado de información a nivel gerencial del sector APS.

Con respecto al tema ambiental, si bien existe disponibilidad actual de los recursoshídricos, en cuanto a su cantidad y calidad, el sector está en una situación de alta vulnerabilidad,ya que existe deterioro de las fuentes, sin que se tomen decisiones efectivas para impedirlo.

Políticas, estrategias y acciones recomendadas

Teniendo como base el enfoque conceptual del sector de agua potable y saneamiento,se ha considerado que el pilar fundamental de la reforma y modernización del mismo es sureorganización institucional, de la cual dependen, sin excepción todos los demás aspectostratados.

Para recomendar la propuesta más apropiada, se ha partido de una premisa que regirápara todos los escenarios y alternativas consideradas. Ella consiste en que deben separarse lasfunciones de prestación de servicios propias de los organismos operadores, de las funciones deformulación de políticas, planeamiento estratégico, regulación y control de la prestación, que sonindelegables por parte del Estado.

vi

También forma parte de esa premisa, la institucionalización de la función rectora delsector, que tendrá competencia en la formulación de políticas y en el planeamiento estratégico.Este autoridad, cuya características, atribuciones y dependencia será determinada por el PoderEjecutivo, estará conformado por representantes de los sectores e instituciones que tienenrelación directa con el sector.

Así mismo, también forma parte de la propuesta, la creación del Ente Reguladorencargado de la regulación y control de los servicios y del control y vigilancia de los organismosoperadores. Este ente tendrá autonomía e independencia total y deberá estar conformado porpersonal de alta capacitación profesional e idoneidad, con sólidos conocimientos técnicos entodos los aspectos que constituyen al sector. Además, el Ente Regulador deberá tenerindependencia política comprobada.

Se plantea la alternativa en la cual el Ente Regulador sea OSE, es decir parte de laactual administración central con sede en Montevideo y los organismos operadores sean IMM,IM y OSE, la cual quedará formada por la actual OSE interior y parte de la central que noconforme el Ente Regulador.

Definidos estos dos niveles, se trató el nivel de prestación de los servicios. Una de lasalternativas consideradas consiste en que los organismos operadores del sector serán lasactuales OSE e IMM, pero con la condición que deberán transformarse en empresas de derechoprivado e implementar medidas conducentes a una mayor y efectiva participación del sectorprivado, en el tema concesiones y tercerizaciones para la OSE y en éstas para la IMM. Ademásla OSE deberá fortalecer el proceso de regionalización iniciado para conseguir una verdaderadescentralización.

En la otra alternativa considerada, los organismos operadores serían la EmpresaMunicipal de Agua Potable y Saneamiento de Montevideo (EMAPSM), la OSE Interior y la IM.La EMAPSM sería la empresa resultante de la fusión de la actual IMM y de la actual OSE, en laparte que le corresponde como operadora del servicio de agua potable del Departamento deMontevideo. La OSE Interior será la empresa resultante de la actual OSE, pero sin el sector queatiende actualmente el servicio de agua potable en el Departamento de Montevideo. Tanto laEMAPSM y OSE Interior deberán cumplir con iguales condiciones que las fijadas en la primeraalternativa.

Esta última alternativa es la que institucionalmente y técnicamente tiene mejorescondiciones, al producirse una efectiva desconcentración de la actividad, quedando los dosprincipales organismos operadores con similar conformación en lo referente a los servicios queprestan y a la cantidad de población de los mismos.

Sin embargo, la idea de la EMAPSM, por lo menos en el corto plazo es imposible deconcretarse, por no tener consenso por una serie de razones históricas, culturales y políticas.

Por lo tanto, se selecciona y recomienda el primer escenario de prestación de losservicios considerado.

Perfiles de proyectos prioritarios e inversiones

Se han considerado doce perfiles de proyectos en distintos aspectos, entre los quesobresalen los cuatro primeros, que conforman un Proyecto General Integral para laReorganización Institucional del Sector y las inversiones estimadas para ejecutarlos.

vii

Estos cuatro perfiles de proyectos son los siguientes:

1. Proyecto de institucionalización de la función rectora del sector2. Proyecto para definir el marco regulatorio del sector APS, incluyendo la creación del Ente

Regulador3. Proyecto de reestructuración del nivel de operación y comercialización de los servicios4. Proyecto de elaboración y aprobación del marco legal y jurídico para el sector

Sobre los aspectos de información se preparó el siguiente proyecto:

5. Proyecto de formulación e implementación de un Sistema Nacional Único de Información delSector

Con relación al aspecto de los recursos humanos:

6. Proyecto de un Programa Nacional de Capacitación de Recursos Humanos

En el referente a los aspectos de gestión se prepararon los siguientes proyectos, ambosen el ámbito de la OSE:

7. Proyecto de Planes Directores de Agua Potable y Saneamiento8. Proyecto de Programa de mejora de los sistemas de control y de reducción de agua no

contabilizada (RCNC)

Para el sector en general se preparó el siguiente proyecto, que trata al revisión de lanormativa existente en todos los aspectos del saneamiento básico:

9. Proyecto de Revisión de Normativas

Sobre el tema ambiental, trata el siguiente proyecto:

10. Proyecto de control de las fuentes de agua

En relación al tema participación comunitaria, es el siguiente proyecto:

11. Proyecto integral de sensibilización comunitaria

El último de los proyectos prioritarios está relacionado con los aspectos del control yvigilancia integral externa a los organismos operadores sobre el agua destinada al consumohumano:

12. Proyecto de elaboración de la norma sobre calidad del agua de consumo y control decalidad

Lineamientos para la reforma y modernización del sector

Este punto del Análisis Sectorial es prácticamente una síntesis de los problemasdetectados, sus impactos y las directrices recomendadas para solucionar los mismos. Abarca14 lineamientos/directrices y cada uno de ellos está conformados por tres partes:situación/problema, consecuencia/impacto y lineamientos/directrices.

viii

Plan de acción

En el Plan de Acción se detallan las principales actividades a realizar y los responsablesde su cumplimiento en tiempo y forma. Las actividades a realizar están referidas al aspectoclave de las recomendaciones, que es la Reorganización Institucional del Sector, englobada enlos cuatro proyectos prioritarios que conforman un único proyecto integral.

INTRODUCCIÓN

El sector de agua potable y saneamiento, en el ámbito de América Latina y el Caribe, cobraa partir de la primera cumbre de mandatarios iberoamericanos de Guadalajara, México, en 1991,una real importancia política en la Región. En esa reunión, se delegó a la OrganizaciónPanamericana de la Salud (OPS) la elaboración y proposición de un plan de inversiones enambiente y salud que resolviera en el corto, mediano y largo plazo los problemas existentes en laRegión en la materia, con el propósito de mejorar el nivel de calidad de vida de los habitantes de lamisma, sobre todo de los sectores más necesitados.

En la segunda cumbre realizada en Madrid se aprobó el Plan Regional de Inversiones enAmbiente y Salud (PIAS), propuesto por la OPS, cuyo objetivo básico es inducir un proceso dereforma y modernización de los sectores de salud y ambiente en los países de la Región,concomitantemente a la ejecución de las inversiones.

La iniciativa propuesta, trasladada al sector de agua potable y saneamiento, condiciona alas instituciones del sector, a implementar el desarrollo institucional, entendido como un procesoplanificado de cambio, en el cual las instituciones deben adaptarse al medio en que actúan aefectos de hacerlas más eficientes y consecuentemente que cumplan cabalmente con su misión.

En ese contexto, las acciones para lograr la reforma y modernización del sector de aguapotable y saneamiento podrán ser concretadas, luego de la realización de un análisis sectorial deagua potable y saneamiento, ejecutado en base a los Lineamientos Metodológicos para larealización de dicho análisis, preparados por la OPS, conjuntamente con el Banco Interamericanode Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM) y la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID).

La ejecución del análisis sectorial, con la activa participación de las contrapartes nacionales,se transforma en una herramienta fundamental para cumplir adecuadamente con los objetivos delsector, procurando satisfacer las aspiraciones de la comunidad para lograr mayor cobertura de losservicios, con la mejor calidad, en el menor tiempo posible y con los menores costos.

El análisis sectorial de agua potable y saneamiento de Uruguay se efectuó a fines de 1998.Debido a las circunstancias políticas del país en esos momentos, se consideró necesario adoptar unnuevo enfoque para la reestructuración del sector, que ofreciera una mejor perspectiva tomando encuenta su potencial y limitaciones. La presente publicación es una versión actualizada del análisissectorial y presenta un marco referencial más reciente acorde con las propuestas presentadas en eldocumento. Dichas propuestas están dirigidas a aprovechar las complementariedades entre lasinstituciones involucradas en el sector con objeto de disminuir las posibilidades de conflictoderivadas de las competencias institucionales o incompatibilidad entre las mismas.

El presente documento ofrece una visión global del sector. En la primera parte se presentanlas características generales del país que proveen la dimensión dentro de la cual existe el sector. Acontinuación se efectúa un análisis del sector en forma amplia tomando en cuenta los diversosaspectos que lo componen. Luego, se determinan los aspectos críticos clave y las fortalezaspropias del sector que darán lugar a las estrategias, políticas y acciones recomendadas.Finalmente, se definen los perfiles de proyecto prioritarios, cuyos montos estimados se incluyen enlos lineamientos para un plan de inversiones sectorial en función de objetivos bien determinados. Elanálisis sectorial efectuado en Uruguay se centra en las condiciones necesarias para orientar elproceso de reforma y modernización del sector en el país.

2 Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento

1. CARACTERISTICAS GENERALES DEL PAÍS

1.1 División político administrativa1

La República Oriental del Uruguay tiene una forma de gobierno unitaria presidencialista contres poderes: Ejecutivo, constituido por el Presidente de la República y Consejo de Ministros;Legislativo, conformado por una Asamblea General bicameral, constituida por el Senado y laCámara de Diputados y Judicial, representada por la Suprema Corte de Justicia.

El país está dividido en 19 departamentos: Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia,Durazno, Flores, Florida, Lavalleja, Maldonado, Montevideo, Paysandú, Río Negro, Rivera, Rocha,Salto, San José, Soriano, Tacuarembó y Treinta y Tres (Figura 1. 1).

1.2 Población2

La población total del Uruguay, registrada el 22 de mayo de 1996 en el VII Censo Generalde Población, III de Hogares y V de Viviendas, alcanzó a 3.163.763 personas. En el término de 11años la población aumentó en 208.522 personas, lo que equivale a una tasa anual media decrecimiento de 6,4 por mil.

En el Cuadro 1 se presenta la evolución de la población en los últimos cuatro censos y lastasas anuales medias de crecimiento. Como se observa, aún dentro de valores reducidos, como hasido la característica dominante en la evolución demográfica del país, se registra en el últimoperíodo un incremento significativo del ritmo de crecimiento poblacional con relación a lo ocurridoentre 1975 y 1985.

CUADRO 1.

Población total y tasa anual media de crecimiento intercensal, según censo

Censo Población Total Tasa Anual Media de Crecimiento Intercensal(por mil)

1996 3.163.763 6,41985 2.955.241 5,61975 2.788.429 6,21963 2.595.510

Este crecimiento dista mucho de ser homogéneo en áreas urbanas y rurales. La poblaciónurbana crece a una tasa anual promedio del 10 por mil, mientras que las áreas rurales pierdenpoblación a un ritmo del 21,2 por mil.

Como parte del proceso de ajuste de los límites urbano rurales y a fin de realizar lascomparaciones pertinentes, se llevó a cabo una reclasificación parcial de las localidades menores.Ello ha tenido como consecuencia la integración de algunos conglomerados menores, considerados

1 Atlas Geográfico Universal y del Uruguay. Océano. Edición 1998.2 Instituto Nacional de Estadística, INE. VIII. Censo General de Población, III de Hogares y V de Viviendas. 22 demayo de 1996.

Uruguay 3

como urbanos en el censo de 1985, al área rural. Cabe destacar que mientras esa actividad dereclasificación de áreas urbanas y rurales no concluya, toda comparación que se efectúe con lainformación correspondiente a censos anteriores tendrá carácter provisional. Con el fin de teneruna aproximación a las tendencias del volumen y características de las poblaciones urbanas yrurales en el último período intercensal, se ha procedido a reclasificar las cifras urbano rurales delaño 1985, de acuerdo a los criterios aplicados hasta la fecha a la información censal de 1996(Cuadro 2).

CUADRO 2.

Población, tasa anual media de crecimiento intercensal y grado de urbanizaciónen los censos de 1985 y 1996

Población en los censos Grado deurbanizaciónÁrea*

1985 1996

Tasa Anual Media deCrecimiento intercensal 1985-1996

(por mil) 1985 1996Total

Urbana

Rural

2.955.241

2.590.229

365.012

3.163.763

2.872.077

291.686

6,2

9,4

-20,2

100,0

87,6

12,4

100,0

90,8

9,2

*La clasificación por áreas tiene carácter provisional.

El 91% de la población del país se concentra en áreas urbanas. Sin embargo, el ritmo deaumento del porcentaje de población urbana disminuyó, pasando del 4,8 por mil entre 1975 y 1985al 3,4 por mil entre 1985 y 1996. Sin considerar el efecto de la reclasificación de las áreas urbanasy rurales, y dado que el crecimiento natural de la población es relativamente uniforme, se puedeatribuir el aumento en el grado de urbanización a la migración rural urbana registrada en el período.

1.2.1 Densidad de población

La densidad de la población en Uruguay es de 17,9 hab/km2. Esta relación cambia enMontevideo y Canelones, departamentos que concentran la mayor parte de la población del país,con una densidad de 2.537 hab/km2 y 97,7 hab/km2, respectivamente.

1.2.2 Composición por grupos de edad de la población

Hace ya varias décadas que en el país se observa un avance del proceso de envejecimientopoblacional con un incremento sostenido de las personas de la tercera edad.

Al comparar los datos provenientes del último censo (1996) con el de 1963, se observa quemientras los menores de 14 años se han incrementado en un 7,8%, el grupo de personas de 65años y más ha aumentado en un 104%. Con relación a otros países del Mercosur según datoscorrespondientes a 1995, en la Argentina las personas mayores de 64 años representaban el 10%,en Brasil el 5% y en Paraguay un 4% (Naciones Unidas, 1998). Por consiguiente, Uruguay tiene elmayor porcentaje en ese grupo de edad (ver Cuadro 3).

CUADRO 3.


Composición de la población uruguaya por grandes grupos de edad en porcentajede los diferentes censos

Hasta 13 años 14 a 64 años 65 y más añosAños censalesNº % Nº % Nº %

1963 687.985 26,5 1.709.442 65,9 198.083 7,61975 702.132 25,2 1.813.481 65,1 272.816 9,71985 740.001 25,0 1.885.478 63,8 329.662 11,21996 741.660 23,4 2.017.260 63,8 404.843 12,8

Fuente: INE, 1996.

Otro indicador importante que ayuda a comprender lo que implica para la sociedad en suconjunto esta estructura por edades, es el índice de dependencia potencial, que según datosprovenientes del último censo es de 61 niños y personas de tercera edad (en conjunto) por cada100 adultos.

1.2.3 Composición según sexo

El Cuadro 4 muestra la proporción de varones por cada 100 mujeres en el país.

CUADRO 4.

Porcentaje de varones por cada 100 mujeres en los últimoscensos de Uruguay

Año 1963 1975 1985 1996

Porcentaje varones/100mujeres

98,8 96,5 94,9 93,9

Fuente: Naciones Unidas 1998.

Si se considera toda la población del país, hay 94 hombres por cada 100 mujeres. Dichadesigualdad se incrementa cuando se consideran las edades mayores. Esto se expresa por unatendencia creciente al incremento del grupo de mujeres adultas mayores en la población, sobre todoentre quienes tienen más de 64 años, donde las mujeres representan el 17% de la población deMontevideo, valor comparable y a veces superior al de los países desarrollados (MSP, 1998).

1.2.4 Natalidad

En el Cuadro 5 se presentan las tasas de natalidad en Uruguay de los últimos años.

CUADRO 5.

Uruguay 5

Tasa de natalidad período 1964-2000, Uruguay

Períodos Nacimientos(miles)

Tasa natalidad*

1960-64 57 21,91970-74 56 21,31980-84 54 18,31990-94 55 17,11995-99 56 17,32000 53 15,8

*por 1.000 hab.Fuentes: Naciones Unidas, 1998; CEPAL/CELADE. LC/DEM/R.287. Serie OI No. 128, INE. “ Las estimaciones yproyecciones de población” ; Departamento Estadística, Ministerio de Salud Pública (MSP).

El Cuadro 5 señala un ligero incremento de la tasa de natalidad que ha tenido lugarrecientemente, mientras que en el ámbito latinoamericano hay una tendencia decreciente. Esteindicador colocaría a Uruguay debajo de Argentina y Brasil, que tienen una tasa de natalidad de 20por mil habitantes.

1.2.5 Mortalidad

Esperanza de vida

La esperanza de vida es en un buen indicador de la mortalidad porque no se ve afectada porla estructura de edades.

Lo que se observaba anteriormente en cuanto a la composición por sexos en relación con laedad, se puede apreciar mejor al observar las diferencias en la esperanza de vida considerandohombres y mujeres, como se indica en el Cuadro 6.

CUADRO 6.

Esperanza de vida al nacer, Uruguay 1908-1997

1908-09 1963-64 1974-76 1984-86 1996-97

Hombres 49,5 65,5 65,7 68,3 69,9Mujeres 52,2 71,6 72,5 75,3 77,7Total 50,8 68,5 68,9 71,7 73,8

Fuentes : Migliónico, A. 1999. “ Estadísticas de Salud” . MSP-FISS; Migliónico, A. 1999.“Análisis y tendencias de la salud en Uruguay 1998” . MSP-FISS.

Es de fundamental importancia tomar en consideración estos indicadores básicos acerca dela población y su composición en el momento actual, porque contribuyen a definir el perfil demorbimortalidad de los uruguayos.


1.3 Educación3

La reducción del analfabetismo, la incorporación a la enseñanza de la población de 3 a 5años de edad y una gran expansión de los niveles medio y superior, constituyen importantesavances logrados por el sistema educativo uruguayo.

Aunque la población analfabeta alcanza todavía a unas 80.000 personas de 10 años o másde edad, su peso relativo en el total de esta población se redujo al 3,1%, situando al país en unaposición de vanguardia en la región.

1.4 Aspectos económicos y financieros4

1.4.1 Antecedentes

El presente análisis sectorial incluye el estudio de los aspectos económicos y financieros,que corresponden al sector de agua potable y saneamiento y también a los organismos operadoresde los servicios, tanto en su gestión como en los resultados obtenidos por ellos.

En la realización del Análisis Sectorial se pretendió examinar un escenario histórico de 5años, lo cual fue imposible en algunos casos, debiendo realizarse extrapolaciones en otros ycuando no se encontró la información, o ésta presentaba inconsistencias importantes, se omitió lapresentación de cifras referenciales.

Para lograr un diagnóstico y análisis más completo de la situación, inicialmente se considerónecesario programar entrevistas con la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) y la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto (OPP), y de manera más operativa con las áreas comercial, financieray de planificación de los organismos operadores de los servicios. Sin embargo, en este último caso,no fue posible durante el análisis realizar contacto con el operador privado Aguas de la Costa S..A.

Con el diagnóstico y análisis de los aspectos económicos y financieros realizados, sepersigue presentar el marco dentro del cual se obtienen y aplican los recursos para el sector y losorganismos que lo integran, la magnitud del mismo dentro de la economía nacional, las políticastarifarias y la gestión comercial que desarrollan los organismos prestadores de los servicios,vinculando tales aspectos a la función de planificación en el grado que a cada uno corresponde.

1.4.2 Generalidades económicas del país

En el pasado reciente pueden identificarse tres etapas del comportamiento de la economíauruguaya:

(i) En 1973 se instaló un Gobierno Militar que actuó hasta 1985, período en el que la economíaregistró crecimientos negativos del Producto Interno Bruto (PIB), fruto de la crisisfinanciera del país como reflejo de la llamada “crisis de la deuda externa” , fenómenocomún en casi todos los países de América Latina, situación que solo comenzó arecuperarse en los últimos años (-10,1% en 1982, -6,6% en 1983, -1.7% en 1984 y 0,2%en 1985).

3 Instituto Nacional de Estadística, INE. VIII. Censo General de Población, III de Hogares y V de Viviendas.22 de mayo de 1996.4Naciones Unidas, Uruguay. Common Country Assessment. Uruguay, Perfil del País 1998.

Uruguay 7

(ii) Desde el retorno al sistema democrático en 1985, las prioridades del Gobierno fueron lareinserción política y económica del Uruguay en el contexto internacional y la respuestaa los reclamos salariales postergados desde hacía largo tiempo, gestión que llegó hasta1990.

(iii) El nuevo Gobierno que se instaló en 1990, estableció en ese mismo año, un plan de ajustefiscal a partir del recorte del gasto y el incremento de la recaudación, sobre la base deimpuestos al consumo y a las retribuciones personales, enfrentando así los altos índicesde inflación que se venían dando y que alcanzaron 89% en 1989 y 129% en 1990.Además, a fines de ese año, se tomaron medidas monetarias de importancia como lainstrumentalización de un plan de estabilización, mediante el establecimiento de unabanda de flotación del tipo de cambio, la que pasó a considerarse como el “anclanominal del sistema” .

Es en esta década, cuando se lleva a cabo la renegociación de los términos de la deudaexterna, se emprenden reformas estructurales destinadas a la disminución del papel del Estadocomo único ejecutor y a reformar el sistema de seguridad social, la educación pública y losprocedimientos judiciales. Así, en 1991 y 1992 el PIB volvió a crecer (3,2% y 7,8%,respectivamente), en tanto que la inflación se redujo notoriamente. Además de lograrse en 1991 elequilibrio fiscal, se hizo efectivo un acuerdo la banca internacional en el marco de la IniciativaBrady, lo que permitió al país una entrada de 279 millones de dólares y simultáneamente laobtención de recursos frescos por 89 millones de dólares.

Durante 1996, además se inició la reforma administrativa aprobada el año anterior, conformea la cual se ofrecían incentivos para acelerar la reducción de personal en el Estado. En respuestaa una vigorosa expansión de la demanda agregada, en 1997 la economía creció en alrededor de un6%, al impulso de la inversión fija y las exportaciones. Al mismo tiempo, la inflación continuó supaulatino descenso, llegando al 15,2% anual (la tasa mínima en 30 años). Continuóprofundizándose la relación comercial con los socios del Mercosur, mercado que absorbió el 49%del total de bienes exportados y constituyó el origen del 44% de las importaciones. Las turbulenciasa que se precipitaron las bolsas de valores en el cuarto trimestre debilitaron el flujo de capitalesexternos, enfriando también el ritmo de expansión de la demanda en Argentina y Brasil, lo quepodría deprimir las exportaciones del país a través de Mercosur, responsable de más de la mitad delos bienes y servicios exportados.

La economía uruguaya se ha sustentado históricamente en el sector manufacturero, en laactividad inmobiliaria y de servicios, en la de comercio, restaurantes y hotelería y en laagropecuaria, señalando que en los últimos años no se han presentado cambios de importancia enel desempeño de cada uno de dichos rubros, dentro de la medición de la economía a través delPIB, el cual se ha mantenido prácticamente constante con excepción de 1995, cuando luego decuatro años de expansión de la actividad económica, ésta se contrajo a -1,8% afectada por unsevero ajuste fiscal asumido en ese mismo año y por el repliegue de la demanda de Argentina comoefecto de la crisis financiera mejicana. Sin embargo, la inflación se redujo ese año al 35,4% (lamenor desde 1982) y disminuyeron las brechas fiscal y externa.

Servicios

La producción de servicios tiene una contribución progresivamente mayor a la de bienes enla estructura del PIB uruguayo desde hace más de diez años. El empuje de los servicios fuedeterminante para el crecimiento del producto en 1994, destacándose entre ellos los rubros detransporte y comunicaciones por una parte, y comercio, restaurantes y hoteles por la otra. Es sobretodo en el último rubro donde se inscriben los resultados del turismo, demandado en su casi


totalidad por residentes de países limítrofes y en especial de la Argentina. Por esta razón lacontracción del valor real de los servicios turísticos que ocurrió en Uruguay en 1995, puedeexplicarse como resultado de la contracción de la demanda argentina, que se produjo a partir de lacrisis financiera de México (diciembre de 1994). En efecto, el rubro “ comercio, restaurantes yhoteles” tuvo una variación negativa del 11%. Por el contrario, los servicios básicos que dependende empresas del Estado en su mayor parte crecieron, especialmente los de electricidad.

En 1996 el conjunto de los servicios creció un 3%, empujado en buena medida por el rubrocomunicaciones que lo hizo en 6% y que refleja la ampliación del servicio telefónico a cargo de unaempresa del Estado que creció más del 70% en los últimos seis años y alcanzó en 1997, la totaldigitalización de sus servicios en todo el territorio. La recuperación de la demanda argentinaimpulsó la recuperación de los servicios turísticos, como lo evidencia el crecimiento (3%) del rubro"comercio, restaurantes y hoteles" en 1996.

Los ajustes fiscales asumidos por los dos últimos gobiernos han permitido estabilizar laeconomía a pesar de los acontecimientos que sobrevinieron en 1995; la inflación se ha venidoreduciendo aceleradamente, cayendo al 15.2% en 1997, luego de haber llegado a 129% en 1990,con estimaciones de poder situarla a niveles de un dígito en 1998.

Sin embargo, ese logro económico no ha impedido que la balanza comercial sigapresentando déficit, pues las exportaciones, que durante el período 1993/1997 fluctuaron entre US$1.645,3 millones y US$ 2.725,7 millones, siempre fueron superadas por las importaciones enrelación de 1,4, a 1,0; como tampoco ha sido posible reducir la tasa de desempleo, la que por elcontrario ha venido en aumento desde 1989, cuando representó el 8,0% para llegar al 13,6% en elaño 2000.

Los salarios, analizados en función del salario medio del sector privado, en razón de que elmínimo mensual en el Uruguay (US$ 90) es una referencia poco utilizada y que dista mucho de larealidad nacional, se presentan en términos nominales con un ritmo decreciente muy marcado, queha acompañado de cerca la evolución de la inflación.

La moneda ha logrado relativa estabilidad, con una devaluación controlada con relación aldólar que para el período 1993/junio 1998 representó 109,8%, frente a una inflación acumulada de182,1% y un salario medio decreciente en su incremento nominal. El Cuadro 7 contiene laevolución de los indicadores considerados más pertinentes para el presente estudio.

Uruguay 9

CUADRO 7.

Indicadores económicos, Uruguay 1993-1998

CONCEPTOS 1992 1993 1994 1995 1996 1997 JUN/98Valor PIB-Mill. $ (Precios Constantes1983)

235.322 242.371 257.745 253.222 266.592 280.070 291.273

- Tasa de Crecimiento 7,9 3,0 6,3 (1,8) 5,3 5,1 4,0

- En US$ Precios Corrientes 13.980 16.420 18.190 19.060 20.060Inflación 52,9 44,1 35,4 24,3 15,2 10,2Precio del dólar- Valor Promedio 3,9 5,0 6,3 8,0 9,4 10,4- Variación (%) 28,2 26,0 27,0 18,0 106Inversión en el sector- Mill. $ (Precios Corrientes.) 340 581 906 1,578 2,212 2,488- % Incremento Real Anual(Precios 1992)

10,8 9,5 26,8 23,9 (1,5)

Participación del sector- AyA/GPS*- GPES/PIB**- AyA/PIB*** 1,1 1,3 1,2Salario Sector Privado- Índice de CrecimientoNominal

42,5 32,1 15,1 5,3

Desempleo (%) 9,0 8,3 9,2 10,3 11,9 11,4Comercio Exterior(Millones de US$)- Importaciones 1.645,3 1.913,4 2.106,0 2.397,2 2.725,7 1.406,9- Exportaciones 2.045,1 2.325,7 2.786,1 2.866,9 3.322,8 3.716,0 1.825,1- Relación Exportac./Importac. 1,41 1,46 1,36 1,39 1,36 1,30

* Relación entre el Gasto en Agua y Alcantarillado y el Gasto Público.** Relación entre el Gasto Público Social y el PIB*** Relación entre el Gasto en Agua y Alcantarillado y el PIB.

Visión económica global

Uruguay es un país de tamaño pequeño, con un clima favorable, buenos suelosespecialmente para la ganadería, potencial hidroeléctrico, sin petróleo y escasos minerales. Elpaís ha experimentado un desarrollo dinámico reciente de la producción de arroz, maderas, cítricosy agroindustria. Después de un estancamiento del PIB durante la década de los 80, se harecuperado en lo que va de los 90. Con una tasa de inflación que superó el 100% anual en algunosaños de los 80, ésta comenzó a descender en la década de los 90. Uruguay es uno de losmiembros del Mercosur, junto con Argentina, Brasil, y Paraguay, habiendo ratificado su compromisomediante la aceptación del arancel común externo implementado a partir del 1° de enero de 1995.

A continuación se destacan los principales indicadores macroeconómicos.


Producto Interno Bruto (PIB): US$ 20.042 millones (2000), con una variación real de –1,3%respecto a 1999. El crecimiento promedio entre los años 1997-2000 correspondió a –0,4%.

PIB per cápita: US$ 6.006 (2000); tasa promedio anual de crecimiento: 1981- 90, -0,6%; 1991–97correspondió a 3,6% y 1997-2000 fue de -1,2%.

PIB según clase de actividad: Finanzas, seguros, bienes inmuebles y servicios a empresas20,8%, Industria Manufacturera 20,1%, Servicios comunales y personales 15,3%, Comercio,restaurantes y hoteles 13,5%, Agropecuaria 12,0%, Transporte, almacenamiento y comunicaciones9,6% (1996).

Tasa de inflación (Precios al consumidor): 5,1% (2000).

Tasa de desempleo urbano: 13,6% (2000).

Remuneración media real: US$ 112,08 (base 1990, año 2000).

Déficit Sector Público:: -US$ 705 millones.

Gasto Público: (Gobierno Central Consolidado, Ejecución Presupuestal): 22,8% PIB (1999).

Exportaciones: US$ 2.294,6 millones (2000). Principales productos: Semi-industrial: Carnes18,2%, Lácteos (leche fresca) 1,2%, Arroz Industrializado 7,9%, Textiles y vestimentas 5,3%,Prendas de vestir de cueros 1,6%, Cueros 8,1%, Artículos de cuero 0,1%, Calzado 0,6%, Abonos yplaguicidas 0,9%, Otros 0,1%. Industrial: Carnes 1%, Lácteos 5,8%, Alimentos y bebidas 3,8%,Pesca 4%, Tabaco 2,4%, Textiles, vestimenta 5,7%, Madera y artículos de madera 0,8%, Papel,impresos 2,8%, Productos Químicos 4,7%, Derivados del petróleo y del carbón 0,4%, Caucho 1,8%,Artículos de plástico diversos 1%, Vidrio, loza 0,7%, Cemento elaborado 0,5%, Manufactura de min.no metálicos 0,2%, Metales y productos metálicos 3%, Material de transporte 5,4%, Otros 1,6%.Principales destinos: Brasil 23%, Argentina 18%, Estados Unidos 8%, Europa 18%, Asia 9%, MedioOriente 5%.

Importaciones: US$ 3.465,8 millones (2000); Principales productos: Bienes de consumo final 26%,Bienes de capital 14% (de los cuales Maquinaria y Equipos 11% y Equipos de transporte 3%),Insumos intermedios 60%. Principales orígenes: Argentina 24%, Brasil 19%, Estados Unidos 10%,Europa 23%, Africa 4%, Asia 9%.

Deuda externa pública: Deuda externa bruta US$ 6.531,4 millones (mayo 2001); Deuda externaneta US$ 2.618,1 millones (mayo 2001).

Principales industrias: Procesadoras de carne y lácteos, lana, pieles, cueros y prendas de cuero,azúcar, textiles, calzado, cemento y refinación de petróleo.

Electricidad: Capacidad 2 millones kw, producción 7.019 miles de mwh, consumo interno 6.183miles de mwh, consumo per cápita 2.030 kwh (1999).

Agricultura, ganadería y pesca: Autosuficiente en la gran mayoría de los alimentos básicos.Grandes extensiones de tierra están dedicadas a pasturas para ganado, con 14.455 miles decabezas de ganado ovino (1999), 10.366 miles de bovino y 1.141.789 miles de litros de lecheentregados a plantas industriales (1999). Principales producciones agrícolas: arroz con 1.174.091miles de ton, trigo 383,9 mil ton y cebada cervecera 313 mil ton (1999); otros cultivos: maíz, papa,

Uruguay 11

girasol, caña de azúcar, soja, sorgo y avena (zafra 1995-96). Pescados y mariscos, 106.706toneladas (1999).

Moneda y tipo de cambio: Peso uruguayo; al 31 de diciembre de 2000 la tasa de cambio era de12,52 pesos por dólar americano. A mayo 2001, 13,74 pesos por dólar americano.

1.4.3 Aspectos económico financieros relacionados con el sector

La participación financiera del Estado en el sector ha sido dirigida a apoyar la gestión de laIMM para atender las inversiones en alcantarillado y saneamiento de Montevideo (se omiten cifraspor inconsistentes). En cuanto a OSE, al menos en los últimos años, no ha sido sujeto de beneficiocon tales recursos para tales fines.

La política financiera del sector no está definida, como tampoco en el interior de losorganismos prestadores de los servicios, por tal razón, no existen reglas de juego diseñadas porniveles superiores a ellos, que les imponga condiciones de eficiencia, autosuficiencia o equilibriofinanciero, que los comprometa a ser merecedores de la tarifa que como en OSE hoy se factura.Históricamente, OSE ha generado los recursos necesarios para su funcionamiento y el servicio dela deuda contratada para su expansión, apoyada en unas tarifas también históricamente altas; porsu lado, la IMM viene dirigiendo otros recursos de su gestión a las inversiones en alcantarillado.Esa aparente solvencia de los servicios en uno y otro operador, es lo que posiblemente ha llevadoen el primer caso (OSE), a que no se observen resultados que demuestren esfuerzos porracionalizar gastos ni optimizar costos; y en el segundo, el alcantarillado ha sido dentro de la IMMun servicio sin identidad en términos de administración, control, estadísticas y aspectos comercialesy tarifarios.

La Oficina de Planificación y Presupuesto de la Presidencia de la República (OPP), tiene lafunción de aprobar los presupuestos de los organismos del Estado, vigilando que se elaborendentro de las políticas y prioridades económicas del Gobierno, así como las tarifas de los serviciospúblicos.

1.5 Aspectos físicos naturales, recursos hídricos5

La República Oriental del Uruguay está situada en América del Sur y se encuentraenclavada geográficamente entre Brasil, al N y NE, y Argentina, al O y SO. El río Uruguay, el límitenatural con Argentina, vierte sus aguas en el SO del territorio, en forma de estuario, y junto al ríoParaná desagua su caudal en el Río de la Plata. En el SE el límite natural es el Océano Atlántico.Uruguay constituye además junto con Brasil, Argentina, Paraguay y Bolivia la región de la Cuencadel Plata.

La denominación de República Oriental del Uruguay se remonta a 1919 y responde tanto alhecho de que el país se encuentra situado al oriente del río Uruguay como a que la república es laforma de gobierno adoptada. Así mismo, el término Uruguay tiene su origen en la voz guaraníuruguaí, que significa “ río de los caracoles” o “ río de los pájaros pintados” . El país, que presenta unimportante espacio natural, se caracteriza por una orografía de escasa altitud, una densa red fluvial,un clima benigno, que favorece el asentamiento humano y unas costas poco accidentadas, que danorigen a magníficos y espectaculares paisajes litorales.

5 Atlas Geográfico Universal y del Uruguay. Océano. Edición 1998.


1.5.1 Relieve

El paisaje orográfico uruguayo es una prolongación del macizo brasileño, que terminasuavemente para dar paso a la llanura de la Pampa. Se trata de un conjunto de formacionesantiguas, erosionadas y con elevaciones que no superan los 514 m de altitud.

Este modelado suavemente ondulado, que caracteriza la orografía de gran parte del país,recibe el nombre de penillanura. Las cuchillas que actúan como verdaderas divisorias de aguas,sufren los efectos de la erosión pluvial. El escurrimiento de las aguas de la lluvia por las laderas delas cuchillas originan un desgaste del paisaje, al tiempo que los sedimentos se van depositando enlas zonas más deprimidas, favoreciendo la formación de llanuras.

La extensa y suave penillanura que caracteriza el relieve uruguayo (la altura media se sitúaen 116 m) tiene, sin embargo, algunas elevaciones que sobresalen, como el cerro Catedral (514 m).Otros cerros con alturas inferiores a los 500 m, son los de Pan de Azúcar, Betete, de las Animas yGigante. Las mayores cotas se encuentran en el sudeste. Pese a la ausencia de alturasrelevantes, la presencia de este tipo de relieve residual es extraordinariamente importante, puestoque actúa como amortiguador del viento, que en ocasiones sopla con gran fuerza y ademásfavorece la formación de numerosas corrientes de agua que riegan los abundantes pastos ypraderas en los cuales se alimenta el ganado.

Los dos accidentes orográficos mayores que constituyen el espacio físico son la cuchillaGrande y la cuchilla de Haedo, que, siguiendo una orientación nornordeste-sursudeste, encierran elgran valle del Río Negro. Junto a estos accidentes más importantes el relieve se complica con lasucesión de valles de fondo plano y una serie de interfluvios, en forma de loma o meseta, que en sumayor parte son producto de la erosión fluvial sobre las penillanuras sedimentarias. La red dedrenaje marca la orientación general de estos relieves y el tamaño de las cuchillas secundarias.

El país se divide en dos zonas topográficas dominadas por los dos grandes sistemasmencionados anteriormente y que se hallan separados por el valle del Río Negro. Al norte seencuentra la cuchilla de Haedo y al sur la cuchilla Grande. Junto a ellas se hallan algunasformaciones de menor tamaño y extensión: la antiplanicie de la ribera del Uruguay, las llanurasatlánticas y las llanuras platenses.

1.5.2 Clima

La situación de Uruguay dentro de la división de climas está determinada por su localizaciónen la zona templada del hemisferio sur y en la fachada este del continente sudamericano. Estascaracterísticas lo enmarcan dentro del clima cantonés, que corresponde al dominio de los climastemplados. En el área correspondiente a Uruguay se observa el tránsito de las zonas de climastropicales (Brasil y Paraguay) a la de climas templados (a partir del paralelo 30°).

Las temperaturas medias anuales del país se sitúan entre los 16°C y los 20°C.

Las zonas más frescas se localizan en el sudeste, desde Montevideo a la laguna Merín, y amedida que se avanza hacia el interior y el noroeste se incrementan las temperaturas. La franjatérmica tiene su época de temperaturas máximas durante el mes de enero, con 22°C de media, y lamínima durante el mes de julio, con una media de 13°C. Son, pues, unos veranos cálidos y unosinviernos frescos y suaves. El contraste también varía según las regiones: en el sudeste, seaumenta el número de meses cálidos. Del mismo modo, los inviernos también son más frescos enel sudeste, a consecuencia de la latitud.

Uruguay 13

La humedad del clima cantonés está determinada por el nivel de precipitaciones. Elpromedio de la mayoría de las zonas del país supera los 1.000 mm anuales. Estas precipitacionesestán determinadas por diversos factores ajenos al territorio pero cuyas consecuencias se perciben:en invierno, por las situaciones anticiclónicas y en verano, por los alisios y la baja ecuatorial. Ladistribución es irregular, siendo el litoral del Plata la zona de menor pluviosidad (950 mm anuales) ylos límites septentrionales los de mayor intensidad (1.350 mm).

Un factor importante del clima uruguayo es el viento, debido a la apertura del país al océanoy a la inexistencia de rasgos importantes de relieve. Los vientos dominantes son las sudestadas yel sur; con menor frecuencia el pampero y los nortes. Las situaciones de sequías, heladas oinundaciones no son desconocidas, pero no son duraderas ni frecuentes, pudiéndose hablar de unclima benigno en general.

1.5.3 Recursos hídricos

El territorio uruguayo se encuentra atravesado por innumerables ríos, arroyos y cañadas,regularmente distribuidos. Esto da lugar a una compleja y densa red fluvial en todo el país, con másde 1.000 km de vías acuáticas navegables. Son cursos de bajas pendiente dado el relieve pocoabrupto del país y con velocidades de medias a bajas.

Esta magnitud de recursos hídricos permite la instalación de varias represas hidroeléctricascomo la de Salto Grande sobre el río Uruguay y la de Rincón del Bonete sobre el río Negro, quepermite solventar la carencia de hidrocarburos.

La mayoría del país se encuentra dentro de la cuenca del Río de la Plata, encontrándose aloeste un área pequeña dentro de la cuenca de la Laguna Merín y hacia el este una parte que viertedirectamente al Océano Atlántico.

El territorio que pertenece a la cuenca del Río de la Plata se suele dividir en la cuenca delRío Uruguay en el norte y oeste del país, y la cuenca que vierte directamente en el Río de la Plata.En la primera se reconoce la subcuenca del Río Negro, río que nace en el Brasil, al este del país ylo atraviesa separando la zona norte del sur. En la segunda se distingue la cuenca del Río SantaLucía que es la cuenca interna más grande.

El principal río es el Uruguay, nace en la Serra do Mar en territorio brasileño, por dondecursa dos tercios de su recorrido, antes de penetrar en territorio uruguayo. En todo este tramo finales la frontera oeste entre el Uruguay y la Argentina. Ambos países realizan en este tramo unaadministración conjunta reconociendo la libre navegación.

El Río Uruguay recibe los principales ríos del país que corren de este a oeste. Los ríosCuareim, Areapey, Daymán y Queguay al norte, corren sobre basalto y presentan cursos rápidos ycaudalosos.

Hacia el sur el Río Uruguay recibe los ríos Negro y San Salvador que corren sobreformaciones de areniscas presentado escurrimientos más suaves.

La costa de Río de la Plata recibe cursos pequeños a excepción del Río Santa Lucía, cuyacuenca abarca una extensión de 13.200 km2, y constituye la fuente de abastecimiento de losSistemas Metropolitano y Santa Lucía-Canelones. Los cursos restantes corren norte sur sobreformaciones arenosas, presentando hacia el este una situación de cursos más cortos y conmenores cuencas, y con mayores dificultades en su vertido al mar. Ya entrando en el Océano


Atlántico, los cursos antiguos se han transformado en lagunas costeras que presentan continuidaddesde Punta del Este, aumentando en su tamaño hasta la frontera.

1.5.4 Costas

El litoral, que se reparte entre el Río de la Plata y el Océano Atlántico, presenta costas bajasy ensenadas separadas por escollos rocosos, entre los que sobresalen Punta Brava, donde seasienta Montevideo y la ciudad turística Punta del Este. En el sector sureste del país, la franjacostera concentra numerosas lagunas, destacando la Laguna Merín. Esta inmensa fachadamarítima da lugar a una extensa sucesión de playas (unos 500 km de aguas cristalinas y finaarena), que constituyen un espléndido paisaje.

El Río de la Plata, en realidad un estuario, presenta por su parte una doble corriente deaguas: las superficiales, que proceden de aportaciones fluviales y las profundas, que tienen origenoceánico y fluyen en sentido contrario a las fluviales.

1.6 Aspectos ambientales6

En Uruguay, la población, la extensión y dispersión de sus asentamientos y el aumento dela diversificación de sus actividades de desarrollo afectaron la totalidad de los recursos naturales,multiplicando los conflictos entre sus usos alternativos.

Uso del suelo rural:

Existe una importante degradación de los suelos a través de erosión en las áreas agrícolas,a pesar de la relativamente baja intensidad del uso de la tierra. El mayor efecto se produce aldisminuir la capacidad de los suelos de mantener sus niveles históricos de producción. Puedenmencionarse varios problemas importantes:

• La erosión y compactación de suelos por sobreutilización de tierras agrícolas; laexistencia de áreas con erosión severa en el Departamento de Canelones y en zonasagrícolas del litoral central del Río Uruguay; y la introducción del cultivo de soya ensuelos erosionables en el este del país.

• La degradación y pérdida de productividad de las praderas naturales por sobrepastoreo:la escasa información sobre los ecosistemas naturales.

• La baja demanda laboral y escaso avance técnico de los sistemas de producciónpecuaria extensiva, su carácter extractivo y el ausentismo empresarial.

• La emigración de la población rural, la falta de servicios y la poca interrelación socialentre las familias que residen en áreas rurales.

• La principal área de alimentación de aves migratorias en la zona baja de los bañados ylagunas del Departamento de Rocha está siendo degradada por su uso en producciónarrocera.

6 OPP. PEA. BOD Estudios Ambiental Nacional. Resumen Ejecutivo, Washington, D.C., 1992.

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• Esta pérdida de hábitat y la persecución y caza de especies de fauna nativa hanprovocado la desaparición o reducción crítica de ciertas especies y amenaza condestruir otras.

• La creciente contaminación química de ecosistemas rurales por el uso descuidado y/oexcesivo de productos agroquímicos, con efectos aún desconocidos en las cadenasalimenticias y en la salud de los usuarios.

• La progresiva eutroficación de recursos hídricos superficiales en áreas de agriculturaintensiva.

Uso del suelo urbano:

Debido a presiones demográficas, industriales y de desarrollo urbano, la ciudad deMontevideo presenta las dificultades ambientales de mayor incidencia social. Si bien cada situaciónes diferente, los centros urbanos del interior tienen muchos de los mismos problemas, los que sederivan principalmente de limitaciones financieras para proveer infraestructura de servicios. Esto esparticularmente evidente en centros donde la provisión de saneamiento ambiental y de viviendasapropiadas no acompañaron el crecimiento poblacional. Varios problemas urbanos necesitan serresueltos:

• La formación de tugurios en áreas urbanas tradicionales; el crecimiento deasentamientos de viviendas precarias sobre áreas recreacionales públicas y sobre lasriberas protegidas de cauces.

• Las pérdidas de bañados que cumplen funciones de saneamiento; las condicionespeligrosas de seguridad y sanidad humana en esas áreas.

• La pérdida de valores arquitectónicos y urbanísticos histórico-patrimoniales, y de áreasverdes y paseos de la ciudad de Montevideo.

• El asentamiento de grupos de bajo ingreso en zonas susceptibles de inundación deciudades litorales del interior del país.

• La degradación de cuencas hídricas urbanas de Montevideo por falta de servicios, porredes y plantas de tratamiento obsoletas y por residuos de origen industrial o deficientecontrol de los efluentes líquidos.

• La contaminación de la bahía de Montevideo y la consecuente depreciación del árearesidencial vecina y de las playas, inhabilitadas para baños (Ramírez, Area Sur yCarrasco).

• La contaminación, por dispersión de efluentes líquidos domiciliarios e industriales, en losbalnearios de la costa del Departamento de Canelones.

• La contaminación de napas freáticas.

• La pérdida de áreas dedicadas a la agricultura u otras producciones por el avance deáreas urbanas.


• Los conflictos entre los servicios formales e informales de recolección de residuossólidos de Montevideo; la dispersión de materiales no degradables; la existencia debasurales permanentes y la contaminación de cuerpos hídricos urbanos con residuosdomésticos.

• El deficiente manejo y disposición de los residuos de hospitales y centros de salud entodo el país.

• La falta de estudios, información y control de los residuos sólidos tóxicos de origenindustrial, que contaminan suelos y aguas, y el escaso conocimiento sobre sus efectosen la salud pública.

• La falta de criterios para la disposición final de los residuos sólidos en ciudades delinterior.

Uso del agua:

Debido a la abundancia de recursos hídricos en el país, la toma de conciencia sobre su valores relativamente reciente. La creciente demanda por riego, las recurrentes sequías y los procesosde contaminación en áreas de agricultura intensiva han aumentado la preocupación por su calidad ycantidad y por lo tanto por su administración y valor. La pérdida para uso público de playas yriberas de ríos y arroyos, especialmente en la costa de Montevideo y sobre el Río Uruguay, haconducido a una mayor conciencia pública sobre los alcances de la contaminación. Se hanidentificado varios problemas que requieren corrección:

• La contaminación de aguas superficiales con efluentes de centros urbanos eindustriales. De particular importancia son las descargas sobre cursos de agua menoresen centros urbanos del interior.

• La contaminación puntual del Río Uruguay, principalmente en las costas de las ciudadesde Bella Unión, Salto y Paysandú.

• La contaminación y eutroficación de aguas superficiales en áreas agropecuarias,urbanas e industriales. Casos críticos son: la Cuenca del Río Santa Lucía, que abastecede agua potable al 60% de la población nacional; la Laguna del Sauce, fuente de aguapotable de las ciudades de Maldonado y Punta del Este; arroyo Pando; y las cuencasurbanas del Departamento de Montevideo.

• La incertidumbre sobre cómo manejar otras cuencas importantes, como la binacional dela Laguna Merín.

• La abundancia de efluentes domésticos e industriales sin tratamiento que escapan de unsistema deteriorado y obsoleto de saneamiento urbano y se vierten en los cuerposhídricos urbanos de Montevideo, convirtiéndolos en verdaderos sistemas dealcantarillado abiertos.

• La contaminación detectada (dentro de un país que cuenta con buena calidad de aguasubterránea) en pozos perforados en las áreas balnearias de Canelones y en las demayor producción lechera vecinas a Montevideo.

Uruguay 17

El Estudio Ambiental Nacional (EAN, 1992), realizado por la Oficina de Planeamiento yPresupuesto (OPP) con la colaboración de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y elBanco Interamericano de Desarrollo (BID), establece la necesidad que tiene Uruguay de contar conuna política ambiental, cuyo propósito final es “guiar el desarrollo a fin de alcanzar una calidad devida satisfactoria para la población del Uruguay y hacer ese desarrollo sostenible, justo y equitativo” .

Instituciones vinculadas al medio ambiente

Los ambientes humanos incluyen los atributos de los ecosistemas naturales humanos,incluyendo las actividades económicas y los asentamientos humanos provenientes del desarrollo delos recursos. Sus interrelaciones afectan los trabajos de las instituciones del gobierno nacional odepartamental. No obstante, los organismos han recibido tradicionalmente mandatos paragerenciar temas sectoriales o para la explotación de recursos naturales específicos, sin muchaconsideración por otros intereses. Con este modelo puede ocurrir duplicación de esfuerzos enalgunos casos y vacíos en el tratamiento en otros. Eso es particularmente válido en las áreas demanejo ambiental, conservación de la biodiversidad, investigación integrada y las relaciones entre laeconomía y otras consideraciones ambientales.

Las organizaciones no gubernamentales (ONG) en Uruguay pueden jugar un papelimportante en el manejo ambiental informando casos de contaminación, proveyendo educaciónambiental, cooperando en el control de eventos peligrosos y en el manejo conservacionista de labiodiversidad. Sin embargo, las ONG no han tenido la capacidad de manejar en forma permanentelas investigaciones y relevamientos requeridos para ejercer esa función. Tampoco pueden engeneral, emprender mayores actividades para evitar o resolver conflictos de manejo ambiental. Elreciente establecimiento de una red nacional de ONG ambientalistas es un paso adelante dirigido aun programa común y a una mayor capacidad en el manejo ambiental.

En junio de 1990 se creó el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y MedioAmbiente (MVOTMA), a fin de proporcionar el instrumento necesario para coordinación,planificación y evaluación de impactos ambientales, y el monitoreo de la calidad ambiental. Esasactividades deben cumplirse, en parte, a través de tres direcciones: la Dirección Nacional deVivienda, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial y la Dirección Nacional de MedioAmbiente (DINAMA). No obstante, el establecimiento de esta institución no salva la responsabilidadde otras organizaciones e instituciones gubernamentales de desarrollar su propia concientizaciónambiental. Consecuentemente, es esencial que las políticas sean ratificadas por leyes y otrosinstrumentos que permitan la ejecución de las políticas de manejo ambiental.

Algunos vacíos fueron identificados en la estructura operacional del MVOTMA que requierenvarias decisiones a nivel de instituciones del Estado:

a) Coordinar horizontalmente a nivel técnico con los ministerios interesados.

b) Crear instrumentos flexibles y sólidos a fin de coordinar políticas de otros organismos degobierno.

c) Fortalecer mecanismos para la ejecución de la política ambiental, incluyendo laparticipación privada.


1.7 Condiciones de salud - indicadores7

Las condiciones de salud de la población uruguaya relacionadas con los servicios de aguapotable y saneamiento son bastante satisfactorias en el contexto de la Región.

1.7.1 Aspectos de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento

Provisión de agua potable

CUADRO 8.

Porcentaje de viviendas particulares con abastecimiento de agua porcañería dentro de la vivienda, en los últimos censos

1975-1996, Uruguay

Procedencia 1975 1985 1996País 67,0 74,6 82,2Montevideo 87,8 90,9 92,5Interior 49,4 60,9 74,2País urbano 58,3 80,2 85,9País rural 23,6 31,2 43,2

Fuente: MSP/FISS.

Los niveles más altos de viviendas con abastecimiento de agua por cañería dentro de lamisma se encuentran en la capital, pero también son altos en las áreas urbanas del país.

Sistemas de evacuación de excretas

CUADRO 9.

Hogares particulares en el área urbana según sistema de evacuaciónde excretas, 1996, Uruguay

Sistema de evacuación de excretas Número Frecuencia relativa(%)

Frecuencia acumulada(%)

Red general 477.627 54 54Fosa séptica o pozo negro 371.336 42 96Otro 4.211 0,5 96,5No tienen 31.620 3,5 100Total 884.794 100

Fuente: Censo 1996.

7 Ministerio de Salud Pública. La Salud de Uruguay en cifras. Noviembre de 1977.

Uruguay 19

La cobertura con conexión en las áreas urbanas a la red cloacal alcanza solamente a 54%,situación que probablemente se cambiará en el corto plazo dada la política de inversiones que seestá llevando adelante.

CUADRO 10.

Hogares particulares en el área rural según sistema de evacuaciónde excretas, 1996, Uruguay

Sistema de evacuación de excretas Número Frecuencia Relativa(%)

Frecuencia Acumulada(%)

Red general 1.799 2 2Fosa séptica o pozo negro 70.263 82 84Otro 2.525 3 87No tienen 10.656 13 100Total 85.243 100

Fuente: Censo 1996, INE..

CUADRO 11.

Porcentaje de hogares particulares con servicio higiénico y descargainstantánea privada de agua, en los últimos censos.

1975-1996, Uruguay

Procedencia 1975 1985 1996

País 56,5 68,1 79,5Montevideo 73,8 81,9 88,1Interior 41,5 56,4 72,8País urbano 48,6 72,2 82,4País rural 20,2 35,6 49,5

Fuente: MSP/FISS.

Nuevamente se observa que los indicadores más altos corresponden a Montevideo, seguidomuy de cerca por el área urbana.

Si se considera como una carencia importante desde el punto de vista de la higiene para laeliminación de las excretas en el ámbito domiciliario, el no disponer de servicios higiénicos condescarga instantánea, se observa que esta situación corresponde al 20% de los hogares del país,siendo más acentuado en el interior con un 27% de hogares en esa condición.

1.7.2 Factores socioeconómicos

Pobreza

Con información proveniente de las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) se hacaracterizado a la población según su participación en los ingresos del país. Es así que se


considera en situación de pobreza a la población que tiene un gasto total per cápita menor al de unacanasta básica de alimentos (CBA) y de indigencia a quienes se encuentran por debajo de dichalínea. En la determinación de la línea de pobreza se consideran también otras necesidadesbásicas, en las que se incluyen vivienda, transporte, entre otras.

CUADRO 12.

Porcentajes de hogares en Montevideo y el interior según situación de pobreza1989-1994, Uruguay

Situación de pobreza Montevideo Interior Urbano1989 1992 1994 1989 1992 1994

Hogares bajo la línea de pobreza 22,3 15,9 12,8 21,8 18,7 15,7Hogares indigentes 1,9 1,2 0,8 2,5 1,6 1,1

Fuente: Aspectos Metodológicos sobre medición de la línea de pobreza. INE/BID/CEPAL, 1996.

Según se observa en el cuadro anterior, la tendencia ha sido al descenso en la pobreza y enlas condiciones de indigencia, tanto en Montevideo como en el interior del país.

Necesidades básicas Insatisfechas

Otro indicador de gran importancia para caracterizar las condiciones socioeconómicas de lapoblación son las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Este indicador se construye a partir deal menos una carencia crítica en alguno de los niveles que lo conforman. En Montevideo, 7,6% delos hogares presentan NBI, mientras que en el interior alcanza a 13,3% de los hogares. Al ver cuales la necesidad que más afecta a estos hogares aparece en primer término el hacinamiento, ensegundo lugar la calidad de la vivienda y luego el problema de la eliminación de excretas.

Asentamientos Irregulares

Los asentamientos marginales generalmente se producen en terrenos pertenecientes adiferentes instituciones de carácter público y cercanos a una corriente de agua; es comúndenominador que se ubiquen en zonas periféricas de la ciudad, donde no se poseen los serviciosbásicos. No obstante, luego de que se consolida el asentamiento, rápidamente se logran lascoordinaciones para que OSE les permita el acceso al agua potable. Lo que aparece como unasituación más crítica dentro de los términos del presente análisis, es la disposición de excretas enque muchas veces se termina realizando el vertido directo al cuerpo receptor más cercano a lasviviendas.

1.7.3 Problemas de salud asociados con las condiciones de higiene

Estadística de morbimortalidad

Las enfermedades seleccionadas responden a aquellas de las que se dispone información(a través de su notificación al Ministerio de Salud Pública), aunque sea parcial. Además, se eligenlas que estarían asociadas al agua actuando como vehículo, y/o a condiciones de higieneinadecuadas, lo que actuaría favoreciendo la transmisión persona-persona.

Uruguay 21

Las autoridades reconocen que existe un importante subregistro en todas aquellasenfermedades que son objeto de notificación obligatoria. Por otra parte, cuando los datos seobtienen del certificado de defunción, es una situación diferente porque ésta es una de las fuentesmás confiable dado que todas las muertes son certificadas por médico.

Es de destacar en primer término, que en el país no se han registrado casos de cólera.

Mortalidad

A pesar de lo mencionado anteriormente acerca de la composición de la población poredades, esto no se ha traducido en cambios cuando se analizan las tasa brutas de mortalidad paralos últimos años.

CUADRO 13.

Tasa bruta de mortalidad 1960-2000, Uruguay

Período Muertes (miles) Tasa*1960-64 24,8 9,61970-74 27,8 10,01980-84 29,0 10,01990-94 30,4 10,31995-99 31,7 9,72000 30,5 9,1

*por mil habitantes.Fuentes: Naciones Unidas 1998; CEPAL/CELADE. LC/DEM/R. 287.Serie OI No. 128. INE. “Las estimaciones y proyecciones de población” .Departamento de Estadística, Ministerio de Salud Pública (MSP).

Los indicadores de mortalidad sensibles a las condiciones de vida de la población se debenanalizar dentro de la mortalidad específica por edad, tomando en cuenta los grupos másvulnerables como son los menores de un año y los niños de uno a cuatro años.

CUADRO 14.

Tasa de mortalidad específica según edad,1999, Uruguay

Edades TasaMenores de 1 año 14,4*1 a 4 años 61**

* por 100.000 nacidos vivos.** por 100.000 niños entre uno y cuatro años.

Fuentes: Departamento de Estadística, Ministerio de Salud Pública (MSP).CEPAL/CELADES. LC/DEM/R. 287. Serie OI No. 128. INE. “Las estimaciones y proyecciones depoblación” .


Considerando desde el período 1980-84 en que la mortalidad infantil fue de 33,5 por milnacidos vivos. Hasta el momento actual en que la mortalidad infantil se situaría en 17,5 por milnacidos vivos, ha existido un importante descenso en la misma. Éste se debería no solo a undescenso en la mortalidad perinatal sino también a las enfermedades transmisibles que de 12,6defunciones por mil nacidos vivos pasaron a 2,6. Si se analiza más específicamente esta reducciónen las enfermedades transmisibles se encuentra que casi el 80% de dicha reducción fue por ladisminución en las diarreas agudas y las infecciones respiratorias agudas (MSP, 1998).

También en el grupo de uno a cuatro años de edad ha existido una reducción importante enla mortalidad en las últimas décadas. La principal causa de ese descenso ha sido la disminución delas enfermedades transmisibles.

Mortalidad según causa

Las principales causas de muerte en el país son las enfermedades crónico-degenerativas desde hace ya largo tiempo; siendo las enfermedades cardiovasculares las queocupan un primer lugar y en segundo término los tumores malignos. Las enfermedades infecciosasen 1996 ocupan el octavo lugar y dentro de las mismas las infecciones intestinales representan el17% (94 muertes). Para el año 1985 éstas ocupaban el cuarto lugar y las infecciones intestinalesrepresentaban el 36% (253 muertes) de las mismas, lo que ha significado una reducción del 63%.

En los menores de un año, son los trastornos vinculados al parto y las anomalías congénitaslas que ocupan el primer y segundo lugar, respectivamente. Las enfermedades infecciosasintestinales se hallan en octavo lugar. La tasa de mortalidad por diarrea ha ido descendiendo enforma persistente siendo actualmente de 0,5 por mil nacidos vivos.

Al tener en consideración a los menores de cinco años, por cada 100.000 niños de esegrupo de edad, en el país murieron 11 niños por diarrea aguda para el año 1996.

Morbilidad

Dentro de las principales causas de egreso en los hospitales del Ministerio de Salud Públicadel interior del país, y para los menores de un año, las infecciones respiratorias agudas representanel 28,1% y las infecciones intestinales el 16,6% (Naciones Unidas, 1998).

Hepatitis

Es una enfermedad endémica en el país. En los últimos años el mayor número de casosnotificados proviene del interior, según se observa en Cuadro 15.

Al analizar la distribución de la hepatitis por edades, existe un franco predominio en losmenores de 15 años que ha oscilado entre 60 y 70%, en particular en las edades escolares.

En 1987, cuando se analizó la situación de la hepatitis en las Américas se reconoció elimportante subregistro para todos los países de la Región, no obstante en ese momento Uruguaytenía uno de los indicadores más altos y la distribución por edades era igual a lo señalado en elpárrafo anterior (Handler, 1987).

Uruguay 23

CUADRO 15.

Casos de hepatitis notificados según procedencia por 100.000 habitantes, enlos últimos once años (1990-2000), Uruguay

Año Número de casos Tasa

1990 4.508 145,161991 1.509 48,261992 667 21,181993 769 24,241994 1.324 41,441995 2.183 67,831996 3.565 109,981997 1.350 41,341998 556 16,901999 304 9,172000 1.470 44,05

Fuentes: Departamento de Epidemiología, Ministerio de Salud Pública (MSP).CEPAL/CELADE. LC/DEM/R.287.Serie OI Nº 128. INE, “Las estimaciones y proyecciones de población” .

Diarrea Aguda

El subregistro es importante, ya que por cada caso de diarrea aguda en menores de cincoaños, en que se realiza la notificación, habría cinco casos en los que no se hace (Illa, 1993). Haydepartamentos que no efectúan las denuncias a las autoridades correspondientes, si bien ha idodescendiendo su número en los últimos años.

CUADRO 16.

Tasas de diarrea aguda en niños menores de cinco años,1993-1997, Uruguay

Año Nº Tasa*

1993 7.095 2.5581994 5.679 2.0341995 3.556 1.2671996 3.479 1.2351997 2.887 1.023

** por 100.000 menores de cinco años.

Fuentes: “Las estimaciones y proyecciones de población” CEPAL/CELADE. LC/DEM/R.287. Serie OI Nº 128.INE.

Se observa una tendencia al descenso de la tasa de diarrea aguda en los niños menores decinco años.


Agentes biológicos

En el medio uruguayo, en una investigación de seguimiento de niños menores de dos años(de nivel socioeconómico bajo), dónde se estudiaron materias fecales durante los episodios dediarrea, los principales agentes aislados corresponden a: dentro de las bacterias a E. Colienteropatógena; de los virus el que aparece con mayor frecuencia es el rotavirus; y dentro de losparásitos intestinales en primer término Giardia lamblia y en segundo término Cryptosporidium(Montano, 1990). Esto no difiere de lo señalado por otros autores (Craviotto, 1987; Mangini, 1992).

A la luz de los resultados de los estudios epidemiológicos señalados en el párrafo anterior,deberían considerarse otros indicadores microbiológicos de la calidad de las aguas, cuando éstasson empleadas por los seres humanos. Por consiguiente, se debería tener en cuenta a losrotavirus, algunos adenovirus y entre los protozoarios en particular a Clostridium parvum y Giardialamblia (Lee-Ann, 1998).

En el caso particular de los protozoarios, su presencia no se correlaciona con la de bacteriasen agua (Pepper, 1995) (Awwa, 1995) (Kramer, 1995).

De cualquier forma, sería necesario acumular más evidencia a través de estudiosepidemiológicos nacionales.

Contaminantes químicos y trastornos de la salud

Flúor (fluorosis dental)

Como resultado del exceso en la dosis total de flúor en Frayle Muerto, Dpto. de Cerro Largo,en un estudio representativo de los escolares que allí habitan, se encontró prevalencia de dientesmoteados elevada de 55,5% en los niños examinados. Se tenía información anterior de laconcentración de flúor en las aguas y se realizaron nuevas mediciones por parte de OSE,resultando su concentración siempre superior a 1 mg/l. Posteriormente el agua de consumo de estapoblación ya no fue subterránea sino que se obtuvo de aguas superficiales con una concentraciónde flúor dentro de límites aceptables (Ministerio de Salud Pública, 1995).

Se debe recalcar que la fluorosis es un problema estético, no hay un problema de saludbucal (Horowitz H., 1996) (Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, 1997).

El agua de consumo no es la única fuente de exposición al flúor para la población, dado elauge de productos fluorados y el programa vigente de fluoración de la sal. Recientemente se realizóuna evaluación del mismo en que se estudiaron niños preescolares de la ciudad de Salto, quedesde al menos 15 meses consumían sal fluorada en el alimento. En muestras de orina de 24 horasse midió la excreción de flúor; también se determinaron las concentraciones de flúor en el agua deconsumo, las cuales se encontraron siempre por debajo de los niveles recomendados teniendo enconsideración las condiciones climáticas.

Los niveles de excreción de flúor no difirieron de lo reportado por otros autores. Se concluyedel estudio que se recomienda mantener la dosis actual de 250 mg/kg de flúor en el programa defluoración de la sal. Se desaconseja extender la fluoración a la sal que se utiliza en la industria delpan y se aconseja que se efectúen estudios para estimar los valores de la ingesta promedio de sal ylos hábitos alimentarios de la población uruguaya (PucciI, F.W., 1997).

Uruguay 25

Nitratos

En algunas localidades en que se emplea como fuente de abastecimiento aguassubterráneas, los niveles de nitratos en el agua han sido elevados. Esto ha sido constatado por ellaboratorio de OSE. Se ha atribuido a una intensa actividad agrícola en la zona, a pesar de lo cualno se han notificado casos de metahemoglobinemia en la población de dichas localidades.

Agentes químicos

Existen algunos contaminantes de las aguas que deben ser objeto de vigilancia, ya que sehan asociado por estudios epidemiológicos con potenciales efectos en la salud o enfermedades detipo crónico-degenerativas, como es el caso de los trihalometanos y algunos plaguicidas en el agua(Centro de Control de Enfermedades de Estados Unidos, 1998). Se están realizandoinvestigaciones al respecto, y aunque existen estudios más concluyentes sobre el particular, esnecesario acumular mayor evidencia. Es importante tener este tema en consideración, en vista quela población uruguaya tiene una expectativa de vida prolongada, lo cuál se expresa por la altaproporción de personas adultas mayores, una de las más altas de América Latina.

Por consiguiente, el desafío actual es preservar la calidad de vida hasta edades másavanzadas.


2. EL SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

2.1 Reseña histórica del desarrollo del sector

El sector de agua potable y saneamiento (APS) en Uruguay está organizado en base, casiexclusivamente, a dos instituciones públicas: la Administración de las Obras Sanitarias del Estado(OSE), que desde su creación (19 de diciembre de 1952) con jurisdicción y competencia nacional,brinda los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en todo el país incluyendolas áreas urbanas y rurales, excepto el saneamiento de Montevideo, y la Intendencia Municipal deMontevideo (IMM), con competencia en el servicio de saneamiento en el Departamento deMontevideo.

2.1.1 Administración de Obras Sanitarias del Estado

El año 1952 fue un año clave en el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento enel Uruguay. Hasta esa fecha, el sector era prácticamente representado exclusivamente por lasinstituciones que prestaban los servicios públicos de agua potable y alcantarillado cloacal, y queeran:

1. La compañía inglesa The Water Works Limited que funcionaba con la denominación deCompañía de Aguas Corrientes Limitada y cuya competencia estaba reservada a laprestación del servicio de agua potable, con jurisdicción en el Departamento deMontevideo.

2. La Dirección de Saneamiento del Ministerio de Obras Públicas que era la responsablede prestar los servicios de agua potable y saneamiento y cuya jurisdicción alcanzaba atodo el interior del país.

3. La Intendencia Municipal de Montevideo cuya competencia era la prestación del serviciode alcantarillado cloacal con jurisdicción en el departamento de Montevideoexclusivamente.

La constitución de OSE representó, en su momento, además de ser la última de lasdenominadas empresas del Estado creadas en el Uruguay, la confirmación de una tendencia,caracterizada en los países en vías de desarrollo, por la adopción de políticas de nacionalización deempresas y sustitución de importaciones, que concluyeron en la mayor parte de los casos, en que elEstado asumía la responsabilidad de prestar los servicios públicos a través de organismosestatales.

La creación de OSE se efectuó bajo la figura jurídica de organismo descentralizado delentonces Ministerio de Obras Públicas. Posteriormente, en 1974, se dispuso que la OSE serelacionara con el Poder Ejecutivo por intermedio del entonces Ministerio de Vivienda y PromociónSocial. Luego en 1977, se modificó la citada norma pasando la OSE a vincularse con el PoderEjecutivo a través del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Debido a la creación del Ministeriode Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente en el año 1990, OSE pasó a relacionarsecon el Poder Ejecutivo a través de este Ministerio, ubicación en que se encuentra hasta hoy.

Uruguay 27

2.1.2 Intendencia Municipal de Montevideo

Montevideo fue la primera ciudad de América Latina en contar con servicio de alcantarillado.Actualmente presenta una red bastante extensa que sanea una superficie de más de 10.000 ha yofrece a más de un millón de personas la posibilidad de conectarse a la red municipal.

Los sistemas que configuran dicha red reflejan las grandes etapas de su desarrollo que, enforma simplificada, pueden resumirse en cuatro períodos principales.

El primer período (1854-1916): iniciación de las obras de saneamiento en la ciudad deMontevideo.

Conocido bajo el nombre de "red de Arteaga", el primer sistema se construyó sin criterios dedimensionamiento bien definidos, en forma totalmente mallada y en función del principio generalsencillo de "una calle - un colector".

Todavía en servicio, dicho sistema se desarrolló a partir de la Ciudad Vieja en dirección delnoreste en función del crecimiento de la ciudad y alcanzaba una extensión del orden de 1.150 ha en1917, cuando el Municipio de Montevideo adquirió todos los derechos sobre la red construida porArteaga y creó la Dirección de Saneamiento, situación que se ha mantenido hasta la fecha.

El segundo período (1920-1955): expansión rápida, en forma planificada, de nuevos sistemas.

Con la construcción del puerto al inicio del siglo, el dinamismo del crecimiento de la ciudad deMontevideo exigía medidas apropiadas para sanear no solamente las 3.600 ha que ocupaba la ciudada esa fecha, sino también abarcar una zona mucho más amplia, del orden de 8.000 ha, para incluir lasmúltiples localidades que se habían desarrollado en los alrededores de la capital.

El segundo período se inició con la formulación de un Plan General de Obras de la Ciudad deMontevideo (Plan Maggiolo), constituyendo el primer esfuerzo real de planificación de las obrassanitarias de la capital. Siguiendo el ejemplo de lo que se aplicaba en muchas otras ciudades delmundo, se adoptó el concepto general unitario para el nuevo proyecto, con la idea de llevar todos losdesagües de la ciudad al Río de la Plata en varios puntos rocosos sobresalientes de la costa. Aunquenunca fue aplicado integralmente y sufrió muchas modificaciones a lo largo de su ejecución, elproyecto formulado en 1920 sirvió de referencia durante más de treinta años para la realización de lamayoría de los colectores que, hasta ahora, constituyen la infraestructura principal de la red existente.

El tercer período (1955-1991): cambios en los criterios de diseño y debilitamiento de lasituación económica.

A pesar de un ritmo de realización sostenido y de adaptaciones continuas, el Plan Maggiolo seencontraba totalmente superado a partir de los años 1945-50. Ya desde principios de 1940 se habíamanifestado una preocupación seria en relación con los síntomas evidentes de contaminación de laCosta Sur y la necesidad de proteger las playas, cada año mas frecuentadas por los montevideanos.

Unos años antes, también se había introducido el concepto de red separativa como sustitutoposible al sistema unitario, empezando a aplicarse en forma sistemática el nuevo concepto en lasextensiones al oeste de la ciudad.

Por otro lado, coincidiendo con el debilitamiento económico general, empezó a bajarconsiderablemente el ritmo de construcción de obras de saneamiento, lo que acentuó los problemastanto en las zonas periféricas de la ciudad como a nivel de la contaminación de la costa.


Finalmente, hubo que esperar hasta los años 1970 para reanudar los estudios generales, conel propósito de solucionar en forma global el problema de disposición final de las aguas residuales dela ciudad de Montevideo. Solo a fines de 1991, se materializó la primera etapa del proyecto (Plan deSaneamiento de la ciudad de Montevideo - Etapa I), con la construcción de un interceptor de unos 10km de longitud a lo largo de la costa este y la puesta en servicio de un emisario subacuático paravertir las aguas servidas recogidas a unos 2.300 m de la costa, en Punta Carretas.

Recientemente finalizado, el Plan de Saneamiento de la ciudad de Montevideo - Etapa II,contempló por un lado la realización del tramo Ciudad Vieja-Punta Carretas del mismo interceptor, conel objeto de terminar el proyecto de protección de las playas y, por otro lado, proporcionar unasolución de disposición final al Río de la Plata para la mayor parte de los efluentes recolectados en laparte central y este de la ciudad. En paralelo, se realizaron también trabajos de extensión de redes ymejoras del funcionamiento de los sistemas de bombeo existentes en las zonas al noreste de laciudad.

El período actual (1995 en adelante): con la finalización del Plan Director de Saneamiento y laimplementación de las obras prioritarias (Plan de Saneamiento de la ciudad de Montevideo -Etapa III), se inició una nueva era en materia de planificación de servicios.

El Plan Director de Saneamiento del Departamento de Montevideo (PDSM) fue elaboradopor el Consorcio SOGREAH-REURECA-GKW-CSI. El producto del PDSM es ante todo un plan; esdecir, un instrumento de planificación, cuyo horizonte de previsión es el año 2035. El Plan traza laslíneas de acción para el corto, mediano y largo plazo, sin la necesidad de llegar a definirdetalladamente cada una de las futuras acciones, teniendo la flexibilidad suficiente para adaptarse asituaciones nuevas que en el momento actual resultan imposibles de prever. El adjetivo desaneamiento determina el alcance del Plan Director (mejorar y desarrollar el sistema dealcantarillado). El nombre del producto define a su vez el área de estudio: el Departamento deMontevideo y su área de influencia ambiental.

Visto en una perspectiva de mediano plazo, el PDSM es también un documento deprogramación detallada de las acciones a emprender en el transcurso de los próximos 10 años(1995 - 2005); que ha sido concebido con la idea de su rápida aplicación, lo que se ve claramentereflejado en la elaboración de los documentos de Solicitud de Préstamo al BID, para la ejecución delas obras correspondientes al Plan de Saneamiento Urbano de la ciudad de Montevideo - Etapa III.

Así mismo, el PDSM integró el análisis de ciertas áreas temáticas, incluyendo la institucional yfinanciera, fundamentales para asegurar la viabilidad del programa en el mediano y largo plazo.

Este enorme y vasto ejercicio de planificación fue más que un producto que se agota en símismo. Su magnitud e importancia le imprimió a la IMM una dinámica tal, que casi se podría decir queluego de finalizada la Etapa III, la problemática del saneamiento estará prácticamente resuelta. Paraello, es de capital importancia, no solo la finalización de las obras, sino también el inicio de unprograma amplio de rehabilitación de colectores, que asegurará la vida útil de los mismos, más alládel siglo XXI.

En función de los objetivos planteados, tanto de calidad de agua de los cursos urbanos, bahíay costa, como en materia de cobertura del servicio de saneamiento, la Primera Etapa está constituidapor obras (nuevas y rehabilitación de existentes) y acciones, que se identificaron como prioritariaspara la obtención de los fines definidos.

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Atendiendo a las restricciones de carácter económico, financiero e institucional, la PrimeraEtapa del PDSM, se dividió en dos grandes fases (1 y 2). La fase 1 es lo que se denomina Plan deSaneamiento de la Ciudad de Montevideo - Etapa III.

En relación con las condiciones topográficas naturales y el desarrollo histórico de las redes,los diferentes sistemas de saneamiento se integran en cinco "unidades funcionales" principales:

• Dos de ellas corresponden a las cuencas naturales de los principales arroyos urbanos(Pantanoso y Miguelete);

• otra corresponde al sistema Cerro - Casabó al suroeste de la ciudad; y finalmente

• las últimas dos resultan ser el sistema Paraguay y el sistema Costero - Carrasco.

La situación actual de los sistemas al inicio del programa propuesto (1996), ilustra claramentela diferencia fundamental que existe entre una zona este y sureste de la ciudad ya fuertementeestructurada (Carrasco, Paraguay y Costero), en comparación con una zona oeste y noroeste(Miguelete, Pantanoso y Cerro-Casabó) que cuenta solamente con infraestructuras muy limitadas y enla cual la mayoría de las áreas de saneamiento se encuentran todavía sin servicios.

A continuación se menciona en forma resumida la progresión esperada a través de laimplementación del Plan de Saneamiento de la Ciudad de Montevideo - Etapa III e ilustrar elcarácter bastante ambicioso del mismo.

A nivel de la extensión de los sistemas

Se está implementando la cobertura de 2.840 hectáreas de redes nuevas que deberáproporcionar la facultad de conectarse al sistema público a más del 90% de la población delDepartamento de Montevideo. La población beneficiada con tales obras es del orden de 153.000habitantes.

A nivel de la mejora del medio ambiente

Una vez finalizado el Plan, tanto el Arroyo Miguelete como el Arroyo Pantanoso contarán consistemas que permitirán evitar la mayoría de vertimientos de aguas servidas en los tramos urbanos dedichos arroyos.

A nivel de la Bahía, la carga orgánica se estima que se reducirá prácticamente a la mitad (46TDBO/d) en relación con la cantidad vertida al inicio del programa (85 TDBO/d), por el simple hechode evitar los vertimientos directos actuales del sistema Paraguay y en menor medida por laconstrucción de la PTT Capurro y un emisario corto en la Bahía. El emisario corto asociado permitiráque los vertimientos se efectúen en zonas correctamente oxigenadas y con buena dinámica,disminuyendo en forma significativa los problemas de acumulación de lodos en las márgenes y dedesarrollo de malos olores.

2.2 Estructuración, marco legal, autonomía institucional de los servicios

2.2.1 Introducción

El sector de agua potable y saneamiento está constituido por el conjunto de institucionespúblicas y privadas y recursos existentes en el país, relacionados con los servicios de provisión de


agua potable y saneamiento en áreas urbanas, urbano marginales y rurales, tanto nucleadas comodispersas.

El concepto de saneamiento incluye todas las formas de manejo y disposición de aguasresiduales y excretas. Es decir, se distingue el saneamiento por alcantarillado que realiza las tareasde colección, tratamiento y disposición de aguas residuales y excretas, tratándose por lo tanto de unsistema colectivo, y el saneamiento estático e individual basado en pozos negros, pozos filtrantesy/o fosas sépticas y servicios de barométricas (carros atmosféricos).

Los dos servicios que presta el sector APS son complementarios, debido a que el aguapotable suministrada es la que luego de su uso deberá ser dispuesta en forma segura por el serviciode saneamiento, siendo el centro de ambos servicios los usuarios.

En forma general, se puede decir que el sector APS es un sistema, entendiendo por tal a ungrupo de elementos interrelacionados y cuyo funcionamiento forma un todo. O sea que comosistema, el sector APS no es un solamente un conjunto de instituciones estáticamente ubicadas yque funcionan en forma aislada, sino que por el contrario las mismas trabajan en una relacióndinámica, funcionando como un conjunto interrelacionado.

Analizando ese sistema y sus distintos componentes y relaciones con los demás sistemas osectores, se puede concluir:

• El sector y los servicios de agua potable y saneamiento tienen como centro de suaccionar al usuario, por lo tanto incluyen a toda la población del país.

• Los servicios tienen como objetivos principales, contribuir al mejoramiento de la salud yal desarrollo económico.

• Para su funcionamiento, los servicios utilizan recursos humanos, naturales, económicos,entre otros.

• En todo el proceso de producción y entrega de los servicios, éstos afectan y sonafectados por el medio ambiente.

2.2.2 Marco institucional

2.2.2.1 Del Sector

El sector de APS está organizado fundamentalmente a través de una estructura centralizaday sobre la base de dos instituciones públicas: la Administración de Obras Sanitarias del Estado(OSE) y la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM). Ambos organismos realizan parcialmenteademás, funciones de planificación, regulación y control en el área de sus actividades.

Otras instituciones actúan en el sector APS sin que exista una interrelación directa entreellas, entre otras están las siguientes:

Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)

Es el Ministerio por el cual OSE se relaciona o vincula con el Poder Ejecutivo, y es el queinterviene en la supervisión de sus actividades. No tiene competencia en tal sentido con la IMM, quedepende del gobierno municipal de Montevideo.

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Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA)

Esta Dirección depende del MVOTMA y tiene competencia en el control de la calidad de losrecursos hídricos, vertimientos y en la aplicación las sanciones correspondientes. Ese control puedesuperponerse al realizado por OSE y la IMM.

Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y Dirección Nacional de Hidrografía(DNH)

El MTOP, a través de la DNH, es el órgano que tiene competencia en cuanto a laadministración del uso de los recursos hídricos. En las cuencas que utiliza OSE, éste tienecompetencia para actuar, siendo origen de posibles conflictos con otros usuarios y actúa en lapráctica sin control de la DNH.

Ministerio de Salud Pública (MSP)

Es el ministerio que tiene competencia en el control de calidad del agua potable. Sinembargo, no realiza esta potestad y es OSE la que efectúa el control de la calidad del aguadestinada a consumo humano e inclusive dicta las normas que deben ser cumplidas.

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

La OPP es una oficina que depende directamente de la Presidencia de la República y tienenivel político de ministerio. Interviene en la supervisión y aprobación previa del presupuesto anualde OSE y lo somete a la aprobación definitiva por parte del Poder Ejecutivo.

2.2.2.2 De los Organismos Operadores

Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)

De acuerdo a la Ley Orgánica, la autoridad máxima de la OSE radica en el Directorio,integrado por el Presidente y dos miembros, con responsabilidad en el desarrollo de las políticas yestrategias de la Empresa. Dependiente del Directorio, se ubica la Gerencia General, responsablede la Administración, la cual se apoya en la Subgerencia General.

Actualmente OSE suministra el servicio de agua potable a Montevideo y a 324 localidadesdel interior del país, así como servicios de alcantarillado sanitario en 42 localidades.

La prestación de los servicios a los departamentos, hasta agosto de 1994, estaba a cargode dos gerencias territoriales: Gerencia de Funcionamiento de Montevideo (agua potable) yGerencia de Funcionamiento del Interior (agua y alcantarillado). Las funciones de apoyo a laprestación de los servicios, estaban a cargo de diversas gerencias, subgerencias y otras unidades:Gerencia Técnica (Ingeniería), Gerencia Financiera y Contable, Gerencia Comercial, GerenciaAdministrativa, Gerencia de Suministros, Gerencia de Recursos Humanos, Gerencia dePlaneamiento y otras. A partir de 1996 todos los servicios de OSE se agruparon en tresSubgerencias Generales, bajo el control de la Gerencia General,8 pero está en estudio una nuevareforma que puede cambiar la estructura vigente.

8 Organigrama en el Anexo 1 del Diagnóstico Consolidado, documento básico realizado previamente al presenteanálisis sectorial.


La operación y mantenimiento de los servicios de agua potable y de alcantarillado sanitariodel interior, se hacía a través de 20 secciones, una por departamento, salvo Canelones, quedependían directamente de la Gerencia de Funcionamiento del Interior. A partir de laregionalización departamental de agosto de 1994 y otras resoluciones posteriores, las seccionesdepartamentales del interior, pasaron a depender directamente de las siguientes cuatro GerenciasRegionales:

• Región Sur: San José, Colonia, Flores, Florida, Canelones y Durazno.

• Región Este: Maldonado, Rocha, Treinta y Tres, Lavalleja y Cerro Largo.

• Región Litoral: Paysandú, Soriano, Río Negro y Salto.

• Región Norte: Artigas, Rivera y Tacuarembó.

Esta regionalización se completó recientemente, con la creación de la nueva Gerencia delÁrea Metropolitana, que corresponde al área geográfica servida por el Sistema Montevideo de AguaPotable (Santa Lucía). La estrategia de regionalización aprobada por el Directorio tiende a lograruna mayor eficiencia mediante la gradual descentralización de la operación de OSE. Algunasfunciones técnicas, administrativas, comerciales y de apoyo, como planificación, elaboración deproyectos y construcción de obras, facturación, mantenimiento de medidores y control de la calidaddel agua, continúan centralizadas, pero la intención es que algunas de ellas puedan ser, total oparcialmente, transferidas a las regiones.

Esta estrategia, en proceso de definición y aplicación progresiva, es considerada uninstrumento clave para el mejoramiento de la productividad, eficiencia y eficacia de la empresa. Losactuales departamentos y unidades especializadas de carácter nacional, que permanecerán en elámbito central (Montevideo), tendrán en el futuro, básicamente, funciones de planificación,coordinación y apoyo especializado.

OSE dispone de una unidad de auditoría interna, que reporta directamente al Directorio.Simultáneamente, OSE contrató a una Consultora que lleva adelante una auditoría externa delOrganismo en general y del Préstamo del Banco Mundial 2921-UR, en particular. Por otra parte, elTribunal de Cuentas de la República realiza el control de los estados financieros, manteniendo paratal fin un delegado permanente dentro de la institución.

Intendencia Municipal de Montevideo (IMM)

Es la entidad responsable por el servicio de Saneamiento del Departamento de Montevideo.La máxima autoridad es el Intendente, elegido por votación popular, por un período de 5 años. Deldespacho del Intendente dependen los Departamentos y éstos a su vez se organizan en Divisiones,Servicios y Unidades.

El Departamento de Desarrollo Ambiental tiene a su cargo todo el Saneamiento de laIntendencia y lo hace a través de dos Divisiones: de Limpieza y de Saneamiento.

La División de Limpieza tiene a su cargo la gestión de los Residuos Sólidos (barrido,recolección, transporte y disposición final), y la División de Saneamiento, la gestión del servicio dealcantarillado sanitario y pluvial, con funciones de planificación y desarrollo, estudios y proyectos,obras, operación y mantenimiento del alcantarillado, realizadas por los denominados servicios.

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Existe además la Unidad Ejecutora del Plan de Saneamiento (Crédito BID) y la Unidad deControl del Contrato.

La cobertura actual es del 72% sobre una población estimada de 1.352.800 habitantes, através de aproximadamente 297.000 conexiones.

El alcantarillado es unitario (combinado) en un 75%, pues así fue desde su inicio, perogradualmente ese porcentaje disminuye, porque las nuevas obras o sustituciones se hacen comosistemas separados (alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial).

La IMM cuenta con un Plan Director de Saneamiento Urbano, recientemente elaborado(1997) por firmas consultoras, con una frontera al año 2035.

No está prevista en las políticas de la IMM la concesión del servicio de saneamiento delDepartamento.

Como norma de la IMM, la conexión a la red es obligatoria, luego de su habilitación y losusuarios tienen un año de plazo para hacerlo. La práctica más común es que la IMM/DS los conectey luego recupere el costo de la conexión domiciliaria.

La División de Saneamiento cuenta con 293 funcionarios, entre profesionales, técnicos yotros dedicados a la operación y mantenimiento del sistema.

Hasta hace poco tiempo, la facturación y cobranza de los servicios se efectuaba a través detasas municipales sobre la propiedad, pero sin ninguna relación con el uso a que se da al servicio.

Los recursos generados por las tasas municipales, ingresan a los fondos comunes de laIntendencia. Las inversiones para la ampliación y mejoramiento de la infraestructura, sonejecutadas con crédito externo y el servicio de la deuda lo asume la IMM. Estas son las razones porlas cuales el BID puso la condición de creación de la Empresa (primero) y de un DepartamentoAutónomo (relativamente dentro de la Administración de la IMM), con el fin de lograr transparenciaen la gestión financiera de la prestación del servicio de saneamiento.

Para dar cumplimiento a la exigencia del BID, de lograr una gestión empresarial mástransparente, la Junta Departamental (poder legislativo municipal), decretó una "tasa relacionadacon el servicio", que fue impugnada ante el Parlamento Nacional, el cual la derogó.

Recientemente la IMM a través de la aprobación de su presupuesto obtuvo la facultad derealizar el cobro del saneamiento medido, el cual se ha comenzado a implementar a partir del mesde junio del 2001. Ello se realiza de acuerdo al convenio celebrado con OSE mediante el cual laIMM obtiene los registros magnéticos de los consumos de agua potable del departamento deMontevideo, que son la base para la facturación del servicio de alcantarillado.

No existe regulación ni control por parte de entidades nacionales sobre el servicio desaneamiento, pero la IMM tiene sus propias normas y también aplica las de DINAMA/MVOTMA,para descargas y control del servicio, especialmente de la calidad bacteriológica del agua de lasplayas, enviando los resultados de los análisis de laboratorio al MSP y MVOTMA.

Gran parte de las actividades relacionadas del servicio de saneamiento es contratada,incluyendo estudios, proyectos y obras; operación y mantenimiento del sistema costero, tales comointerceptores, plantas de bombeo y emisario submarino; limpieza de sumideros; de ejecución deconexiones domiciliarias y la flota de camiones. Adicionalmente la Etapa III con el BID, incluye


contratar el 20% del mantenimiento de la red de colectores, como base de comparación, entre estamodalidad y la actual por administración directa.

Intendencias Municipales (IM)

Entendido que el término saneamiento incluye el servicio de alcantarillado y otros sistemassanitarios de disposición de excretas individuales, como fosas sépticas, pozos negros, pozosabsorbentes, etc., las Intendencias también tienen competencia en la materia y realizan actividadescomo la extracción de lodos a través de las barométricas (camiones tanques), ya sean con mediospropios o a través de particulares.

La normativa y reglamentos necesarios para controlar la construcción y operación de esossistemas es responsabilidad actual de las Intendencias, pero son prácticamente inexistentes.

Este sistema de saneamiento individual y estático es una alternativa tecnológica para elsaneamiento de poblaciones y como tal, en este aspecto de acuerdo al marco legal existente,debería estar bajo la competencia de OSE, teniendo en cuenta además que las descargas de lasbarométricas deben realizarse en determinados puntos de los sistemas de alcantarillados y condestino a las plantas depuradoras atendidas por ese organismo.

Sin embargo, las Intendencias Municipales deberían efectivamente intervenir en laregulación y el control de las instalaciones internas del sistema y en el servicio de las barométricas.

Operadores privados

Aguas de la Costa, empresa concesionaria de la zona este del Arroyo Maldonado. Fue laadjudicataria de un llamado a licitación por parte de OSE para la concesión de obra pública y por lotanto la ejecución de las obras y su operación técnico-comercial, es controlada por el organismopúblico. El control de la normativa de calidad del servicio se efectúa basado en la normativaestablecida por OSE y el pliego tarifario fue especialmente definido para la zona como parte delproceso de licitación.

Aguas Corrientes del Pinar, empresa que presta el servicio de agua potable a la localidadbalnearia del Pinar. Su actividad se lleva a cabo, ajena a toda regulación estatal y el servicio quepresta es considerado con niveles adecuados de calidad. El régimen tarifario que aplica es enesencia el de OSE (inclusive en lo que respecta a los ajustes periódicos), lo que carece defundamento desde el punto de vista técnico y económico. En definitiva la actuación de esta empresaes una situación de hecho no avalada por la legislación actual.

Uragua S.A., sociedad formada por el Consorcio de Aguas de Bilbao Bizkaia, IberdrolaEnergía S.A. y Katera 1, S.L., es la empresa concesionaria de los servicios al oeste del ArroyoMaldonado en el Departamento de Maldonado. Tal empresa fue la adjudicataria de la licitacióninternacional N°1131 para la “Concesión de Obra Pública para la realización de obras y laprestación del Servicio de Saneamiento y de Suministro de Agua Potable en el Departamento deMaldonado” adjudicada por Resolución del Directorio de OSE de fecha 23/02/2000. El contrato secelebró el día 04/08/2000 y la fecha de comienzo de la prestación de realizó el día 01/10/2000.

2.2.3 Marco legal

El marco legal del sector agua potable y saneamiento, se encuentra fragmentado y dispersoen distintos ordenamientos legales.

Uruguay 35

Jurídicamente, la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado ha sidocalificada desde siempre, en el Uruguay, como servicios públicos. Consecuentemente, se haestablecido que el suministro de los servicios públicos es uno de los principales cometidosestatales.

Es decir, en este tema, no se está en presencia de actividades libradas a los particulares,sino en el campo de los cometidos propios de las entidades estatales que actuarán conexclusividad, salvo las autorizaciones a particulares mediante concesiones.

Ello significa, que en el presente régimen no puede hablarse jurídicamente del términomonopolio, ya que esa figura se aplica para aquella actividad que está librada a los particulares yen las cuales el Estado excluye esa participación, posibilitando mediante ley especial, que alguiendesarrolle esa actividad en forma monopólica, sea el Estado o algún particular.

Si bien jurídicamente los términos exclusividad y monopolio son diferentes, en la prácticadesde el punto de vista de los usuarios de un servicio público, los mismos son idénticos, en elsentido que ambos determinan que no se puede optar por otro prestador en la misma jurisdicción.

2.2.3.1 Relativo al manejo y control de los recursos hídricos

Los recursos hídricos están especialmente regulados por el Código de Aguas, aprobado porDecreto-Ley 14.859 del 15 de diciembre de 1978, por el Código Civil y por normas especiales y dederecho internacional.

La autoridad nacional en materia de aguas, determinada en el artículo 3 del mencionadocódigo, es el Poder Ejecutivo. Esa competencia incluye la formulación de políticas nacionales y suconcreción en programas específicos, decretar reservas, establecer prioridades (siendo la primerael abastecimiento de agua potable a poblaciones), otorgar concesiones de uso, entre otras.

Estas tareas se ejercen mediante una amplia gama de potestades de supervisión,regulación, vigilancia de actividades y obras públicas y privadas, a través de los ministerioscompetentes. En la actualidad existe una competencia compartida a través de la acción de variosministerios.

El Ministerio de Transporte y Obras Públicas, de acuerdo a las potestades otorgadas por elCódigo de Aguas, art. 201, tiene la responsabilidad en cuanto al uso del recurso, a través de laDirección Nacional de Hidrografía (DNH).

El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de laDirección de Medio Ambiente (DINAMA), de acuerdo a la Ley 16.112 y decreto 195/91, tiene a sucargo el control de la calidad de aguas y vertimientos y lo relacionado con la afectación al medioambiente.

El Estado, a su vez, otorgó a OSE diversa participación en la determinación de categoríasde cuerpos de agua y sus cuidados, según el Decreto 195/91, como así también en el contralor delos cursos que utilice directa o indirectamente para la prestación de los servicios de acuerdo al art.2°, inc. e, de la Ley 11.907.

2.2.3.2 Relativo al control de la calidad del agua potable

El Ministerio de Salud Pública, de acuerdo a lo determinado por la Ley 9.202 del 12 deenero de 1934, tiene competencia en lo referente a adoptar todas las medidas que estime


necesarias para mantener la salud colectiva y, en especial, le asigna la responsabilidad de ejercerla policía higiénica de los alimentos y controlar el saneamiento y abastecimiento de agua potable enel país.

La Ley Orgánica 11.907 le asigna a OSE en sus art. 2 y 3 la responsabilidad de suministrarel servicio de agua potable (el que tiene que ser prestado en condiciones de calidad adecuada), enfunción de prioridades higiénicas y de salud.

La OSE es quien define las normas de calidad de agua potable en el país. En tal sentido seencuentran vigentes las Normas de Calidad de Aguas Potables sancionadas en 1986 por laempresa, en base a lo aconsejado en la materia por la OPS/OMS.

Por lo tanto, en el control de calidad del agua potable, OSE superpone su competencia conel Ministerio de Salud, aunque desde el punto de vista operativo empresarial, tiene que realizarindefectiblemente el control de calidad de lo que produce. En realidad es OSE la única que cumpleesta función, ya que el Ministerio de Salud no realiza ningún tipo de control. Debido a esta situación,OSE es en este caso juez y parte.

2.2.3.3 Relativo a los organismos operadores de los servicios

Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)

Sobre la base de lo expresado, el Estado, a través de la Ley 11.907 del 19 de diciembre de1952, creó la OSE (Ley Orgánica), como servicio descentralizado del entonces Ministerio de ObrasPúblicas.

En el año 1990 por Ley 16.112, se creó el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial yMedio Ambiente, y OSE pasó a vincularse con el Poder Ejecutivo a través del mismo, manteniendolas funciones y competencias que le fueron otorgadas por la Ley Orgánica.

Los cometidos y facultades de OSE están expresadas en el artículo 2° de la Ley Orgánica yson las siguientes:

1. La prestación del servicio de agua potable en todo el territorio de la República.

2. La prestación del servicio de alcantarillado en todo el territorio de la República,exceptuando el Departamento de Montevideo.

3. Celebrar convenios con los gobiernos municipales para realizar obras del sector,mediante contribución de partes, con aprobación previa del Poder Ejecutivo.

4. El estudio, la construcción y la conservación de todas las obras destinadas a losservicios que le competen.

5. El contralor higiénico de todos los cursos de agua que utilice directa o indirectamentepara la prestación de sus servicios, interviniendo como parte necesaria en las gestionesque se tramiten por terceros para el aprovechamiento del recurso.

La reciente Ley N° 17.277 de 17/11/2000, amplió las competencias de OSE, incorporandodos nuevos incisos al art. 2 de su Ley Orgánica:

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• “F) podrá proveer a terceros a título oneroso, el suministro de agua sin potabilizar paraser destinada a finalidades diversas del consumo humano, siempre que la disponibilidaddel recurso natural resulte excedentaria respecto de los caudales necesarios paraatender el servicio público de agua potable, a que se refiere el literal A) de este artículo.

• G) podrá construir o adquirir ya construidos y enajenar a título oneroso a terceros dentroy fuera del país, ingenios para la potabilización de aguas y para el tratamiento deefluentes cloacales cuya tecnología de fabricación le pertenezca.”

La Ley Orgánica, en su artículo 3°, establece el criterio básico con que deben ser prestadoslos servicios, expresando: “La prestación del servicio de obras sanitarias, y los cometidos delorganismo, deberán hacerse con una orientación fundamentalmente higiénica, anteponiéndose lasrazones de orden social a las de orden económico” .

Este principio rector, acorde al contexto político de la época, determina que la OSE fuecreada como organismo sanitario del Uruguay, teniendo a su cargo los servicios con un finhigiénico, y a diferencia de la IMM que presta el servicio de alcantarillado en el Departamento deMontevideo, se le fija esta competencia como misión central. Es decir, la OSE, por ley, se convierteen un agente de las políticas de salud del país. Sin embargo, también es el ente que tienecompetencia para prestar los servicios de agua potable y saneamiento, debiendo por lo tanto asumirlos costos de aquellas políticas.

Esta dualidad de funciones, entra en contradicción con el transcurrir del tiempo, en que porun lado se exige a la OSE una mayor eficiencia empresarial en su función de prestadora deservicios públicos, y por el otro tiene que prestar esos servicios con una expresa finalidad social.

La Dirección de OSE es ejercida por un Directorio de 3 miembros, designado según loprevisto por la Constitución de la República, por el Poder Ejecutivo (el Presidente en acuerdo con elConsejo de Ministros), previa venia de la Cámara de Senadores, en función de las condicionespersonales, funcionales y técnicas de los postulados. Sus responsabilidades están delimitadas en eltexto constitucional.

Al Directorio le compete, de acuerdo a la Ley Orgánica, lo siguiente:

• Administrar el patrimonio del organismo.

• Fijar las tarifas generales de sus servicios con la aprobación del Poder Ejecutivo.

• Fiscalizar y vigilar todos los servicios y dictar las normas y reglamentos necesarios.

• Ejercer la potestad disciplinaria sobre todo el personal.

• Proyectar el presupuesto del organismo, el que será elevado al Poder Ejecutivo a losefectos de lo dispuesto por el art. 221 de la Constitución, y con el dictamen previo delTribunal de Cuentas.

• Proponer al Poder Ejecutivo, en el momento que resulte necesario, las designaciones,promociones y cesantías del personal presupuestado del organismo, de acuerdo a lasnormas que establece la ley.

La fuente de recursos de OSE está exclusivamente dada por lo percibido por el cobro desus tarifas. No existen fuentes externas de subsidios.


El presupuesto de OSE, como se dijo al enumerar las competencias del Directorio, se rigepor lo previsto en el art. 221 de la Constitución de la República, y es por lo tanto aprobado por elPoder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), entidadque tiene nivel ministerial y dependencia directa de la Presidencia de la República.


Ya se ha expresado, que la prestación de los servicios de agua potable y alcantarilladocorresponde a la OSE con exclusividad, con la excepción del servicio de alcantarillado en elDepartamento de Montevideo que es prestado por la IMM, a través de la División Saneamiento delDepartamento de Desarrollo Ambiental.

Esta excepción está relacionada con acontecimientos históricos vinculados al origen ydesarrollo de Montevideo en el siglo XIX, y en la Ley 9.515 del 28 de octubre de 1935, Ley OrgánicaMunicipal, se especifica dentro de las atribuciones de los intendentes municipales, la administraciónde los servicios de saneamiento, de acuerdo y en la medida que fijen las leyes especiales queorganicen la transferencia de estos servicios a los municipios.

Su organización y administración difiere de la de OSE, no estando sujeta a los contralorespor parte del Poder Ejecutivo. La IMM dicta sus propias ordenanzas relacionadas con el servicio ysu régimen tarifario es indefinido por cuanto no existe una tarifa específica, sino que su percepciónse realiza a través de la vía tributaria juntamente con otros conceptos netamente municipales.

Competencias

• Prestación del servicio de alcantarillado en el departamento de Montevideo.

• Policía higiénica y sanitaria (sin perjuicio de la competencia de organismos nacionales).

Legislación

La competencia fundacional arraiga en el artículo 35, numerales 16 y 24, de la Ley OrgánicaMunicipal (LOM, Nº 9515).

a) Decretos 2781 y 2782 del 6/6/40

Regulan construcción y funcionamiento de obras sanitarias domiciliarias e industriales enMontevideo.

b) Decreto 13.982 del 14/6/67. Disposición de aguas residuales industriales.

b.1) Permiso ante la Dirección de Saneamiento de la IMM para:

• Evacuar líquidos residuales industriales a colectores, cauces o cursos de agua.

• Esparcir o infiltrar los mismos en el territorio.

• Reformar o reconstruir instalaciones de tratamiento de líquidos residuales o porcambios del proceso industrial que hagan necesarias dichas reformas.

b.2) Condiciones de los efluentes.

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b.3) Competencias de la Dirección de Saneamiento.

• Proponer a la IMM las condiciones en que se admitirán los desagües en los diferentescasos.

• Requisitos que deben reunir los proyectos de desagües industriales para suaprobación.

• Previa intimación, penalizar por incumplimiento (multas, corte u obstrucción deldesagüe o clausura del local) las que se aplicarán al industrial y subsidiariamente alpropietario del inmueble.

• Solicitar la sustitución del profesional competente que dirige el proceso por malfuncionamiento.

c) Resolución 16.277 del 19/7/68

• Reglamenta el decreto 13.982.

• Procedimiento ante la Dirección de Saneamiento para la obtención de autorización dedesagüe industrial.

d) Resolución 135.265 del 8/10/79.

• Coordinación con el MTOP en relación a la aplicación del Código de Aguas.

• Competencia concurrente de la IMM y MTOP en lo relativo a desagües industrialesderivados hacia cursos de agua situados dentro de los límites de la jurisdicciónmunicipal.

e) Decreto 23.393 del 1º/11/85

• Obligación de los propietarios de mantener la potabilidad del agua de los depósitos.

f) Resolución 9498 del 15/10/87

• Crea la Unidad de Control de Aguas Residuales Industriales, quien vigilará eltratamiento previo al vertimiento a los colectores o cauces naturales.

Otros operadores

La legislación actual posibilita que, como titular de los servicios, OSE con la aprobación delPoder Ejecutivo pueda dar servicios en concesión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 750 de laLey 16.736 del 5 de enero de 1996.

Antes, la Ley 16.361 autorizó la Concesión de Obras y Servicios en la zona denominada alEste del Arroyo Maldonado, servicios que en la actualidad son prestados por Agua de las CostaS.A., bajo el control, fiscalización y regulación por parte de OSE, como órgano concedente.

Más recientemente y bajo ese marco legal, OSE otorgó la concesión de las obras yprestación de servicios de agua potable y alcantarillado en el departamento de Maldonado en lazona oeste del arroyo del mismo nombre a la Empresa Uragua S..A.


Otra excepción, a la exclusividad indicada, está dada por la posibilidad establecida en lasleyes de centros poblados, que otorga a los primeros fraccionadores de crear servicios dentro de lasáreas a lotear, con la condición ineludible de que OSE apruebe los proyectos y controle las obras yque posteriormente le sean cedidas las instalaciones en forma gratuita en el momento que lodetermine (Ley 13.493, art.10). Ello es únicamente aplicable a aquellos fraccionamientos primariosque se efectúen en lugares en los cuales por su frente no existan redes públicas.

Existen otros prestadores de servicios de agua potable, que no reúnen los requisitosprevistos en la legislación, es decir sin respaldo legal, como es el caso del Departamento deCanelones (El Pinar). OSE se apresta a iniciar las acciones legales para el cese de operaciones, yaque el prestador atenta contra la competencia legal del organismo (Resoluciones del Directorio1.245/97 y 1.717/98).

Intendencias Municipales

La competencia de las intendencias municipales, en lo que respecta al sector, estárelacionada solamente con el sistema de saneamiento individual o estático, a través de pozosnegros, pozos absorbentes y/o fosas sépticas. Su competencia alcanza al dictado de la normativade las instalaciones sanitarias internas y en la regulación del servicio de las barométricas, o sea dela descarga de esos pozos.

La supervisión y el control de este servicio por parte de las Intendencias Municipales (aexcepción de la IMM), se fundamentan en disposiciones de la Ley Orgánica Municipal 9.515 del año1935.

Por otra parte, de un análisis amplio de las disposiciones de la Ley Orgánica de OSE, surgela posibilidad de que el tema sea competencia de esa empresa, ya que se entiende que esasdisposiciones fueron derogadas por la mencionada ley de OSE, con excepción del Departamento deMontevideo.

De todas formas debe señalarse que en actualidad no existe norma jurídica que aclaredefinitivamente la cuestión y en la práctica quienes regulan el sistema son los GobiernosDepartamentales, aunque en realidad esa regulación es inexistente, salvo en el aspecto relacionadocon la actividad de las barométricas por parte de privados en los municipios en los cuales no larealizan directamente.

2.3 Planes, metas y políticas del sector

No existe planificación unificada del sector como tal. Cada institución involucrada en elsector APS elabora sus planes y políticas particulares.

2.3.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)

La OSE diseñó en 1997 la política general de la empresa a través de un documento tituladoPolítica Institucional Quinquenal, que presentó a la Comisión de Vivienda, Territorio y MedioAmbiente de la Cámara de Representantes. De este documento se extractan las principalesdefiniciones:

Definiciones Generales de Política de OSE

El documento determina como definiciones generales las siguientes:

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• Preservar a la OSE como empresa pública de alcance nacional con una claradescentralización territorial de la prestación de servicios y de la administración de losrecursos asociados a la misma. La descentralización territorial se basará en las cuatroRegiones del Interior, establecidas por la R/D N° 794 del 11/8/94 y en la Regionalizacióndel Sistema Montevideo.

• Aplicar el régimen de concesión de obra pública y servicios, para acelerar la realizaciónde inversiones y ejecución de los proyectos necesarios para la mejora y ampliación deservicios de suministro de agua potable y saneamiento.

• Contratar los servicios que tengan carácter accesorio, propendiendo a su prestaciónadecuada a las necesidades.

• Practicar una gestión con orientación empresarial, que asegure la recuperación de loscostos operativos globales y mejore la capacidad propia de inversión.

• Promover el acceso de la población de todos los niveles sociales y localizacionesgeográficas, a los servicios de agua potable y saneamiento, aunque ello pueda afectarnegativamente los resultados económicos de la empresa. Tales operaciones seránconcertadas con las autoridades nacionales, autoridades locales o los propios usuarios.

Directivas para aplicación de la política

Para llevar a la práctica las políticas anteriores, el Directorio, la Gerencia General y todaslas unidades de la empresa aplicarán las siguientes directivas:

En materia de gestión y organización de la empresa:

a) Se descentralizarán efectivamente las operaciones de prestación, mantenimiento ycomercialización de los servicios, así como la administración de los recursosdirectamente aplicados a las mismas. Las circunscripciones territoriales tendrán unaautonomía operativa y comercial efectivas, manteniendo la centralización de laplanificación de actividades de la empresa y de las decisiones de carácter estratégico.Se establecerá, en el corto plazo, la regionalización de los servicios de agua ysaneamiento asociados al sistema Montevideo.

b) La determinación de las prioridades entre los proyectos y actividades de mejora oampliación de servicios, deberán ser resultado de la planificación de actividades yoperaciones, siguiendo las políticas de la empresa y atendiendo a las necesidades delos usuarios.

c) Las decisiones sobre mejora y expansión de los servicios deberán estar fundadas en laevaluación técnica y económica de los respectivos proyectos.

d) Se modernizará y tecnificará la gestión, incorporando tecnología actualizada en materiade sistemas administrativos, desarrollo y explotación de información, comunicaciones yoperaciones de producción, distribución y mantenimiento. Se realizarán las inversionesnecesarias para el desarrollo de sistemas, y la actualización y ampliación delequipamiento de la empresa.


e) Se desarrollarán e implantarán, entre otros, sistemas de planificación central deactividades de la empresa y de planificación de operaciones de los Departamentos yRegiones; de evaluación técnica y económica de los proyectos de mejora y expansiónde los servicios; de control de las actividades descentralizadas; de apoyo a la gestión ya la adopción de decisiones. Asimismo, se completará la implantación del sistema deinformación económica, se pondrá en funcionamiento, en el corto plazo, el sistema deexpedientes y se realizarán las acciones necesarias para contratar el desarrollo de unnuevo sistema comercial.

f) Se jerarquizarán y exigirán las responsabilidades de los niveles gerenciales,reconociéndoles autonomía técnica para la ejecución de planes aprobados y priorizados,controlando y evaluando su ejecución.

g) Se estimulará la dedicación, capacitación y mejoramiento profesional de losfuncionarios. Se establecerá un programa de capacitación orientado a mejorar lasposibilidades de inserción de los funcionarios en el nuevo modelo de gestión de laempresa.

En materia de participación del sector privado:

h) Se recurrirá al régimen de concesión de obra pública y servicios para hacer posible lasmejoras y ampliaciones de servicios que OSE no puede encarar por falta de capacidadde inversión de ejecución y operación de proyectos de inversión.

i) Se adoptarán las medidas que sean necesarias para identificar los servicios que podríanofrecerse en concesión, analizarlos desde el punto de vista económico, y establecer lasnormas que aseguren el control de los servicios prestados por el concesionario y den unmarco jurídico adecuado a sus actividades. A ese efecto se constituirá una unidad deapoyo especializada en el régimen de concesiones de obra pública y servicio público.

j) Se contratarán las actividades accesorias para la empresa, que sean controlables ensus resultados, y posibiliten la realización de tareas que la empresa no está encondiciones de llevar a cabo, o realizar a costos inferiores.

k) Se establecerá un programa de apoyo a la formación de empresas por parte defuncionarios de OSE, las cuales podrían contratar con ésta la realización de lasactividades a que se refiere el literal anterior.

En materia de mejora y extensión de los servicios:

l) La prioridad de la empresa será el mantenimiento y mejora de la calidad y regularidadde los servicios. La ampliación de los servicios deberá ajustarse a las posibilidades deincremento de la producción.

m) La decisión sobre los proyectos a ejecutar entre 1997 y 2001, en materia de mejora delos servicios, incremento de la producción y extensión de los servicios, se basará en lasnecesidades sanitarias de la población, la evaluación económica y técnica de losproyectos y la disponibilidad de recursos.

n) Se acelerará la gestión de préstamos internacionales, convenios de cooperación técnicainternacional y convenios con autoridades nacionales y municipales, para ampliar lacapacidad de inversión de la empresa.

Uruguay 43

En materia de comercialización:

o) Se analizarán los resultados de los estudios realizados en materia tarifaria, se definirá lapolítica tarifaria para el período 1997 - 2001 y se realizarán las gestiones necesariaspara su convalidación por el Poder Ejecutivo.

p) Se completarán las mejoras del sistema comercial actualmente en aplicación y seestablecerán, en el más breve plazo posible, los requerimientos del sistema comercialfuturo de OSE y se adoptarán las medidas necesarias para llevar a cabo su diseño,desarrollo e implantación. El diseño del futuro sistema comercial de OSE deberá teneren cuenta la posibilidad de integración total o parcial de las actividades del áreacomercial de OSE con las del área comercial de la Administración Nacional de Usinas yTransformaciones Eléctricas (UTE).

Programas importantes en desarrollo actualmente

El desarrollo de varios programas fundamentales fue alcanzado con rapidez, entre otrasnovedades, la creación del Área de Asesoramiento Técnico y Proyectos Especiales y la definiciónde tres grandes áreas de gestión del Instituto. De esta forma no ha sido necesario, como en elpasado, la creación de unidades, divisiones o secciones y de cargos funcionales y dotaciones depersonal asignadas a las mismas cada vez y en cada oportunidad que la Administración ha decididoen los últimos dos años iniciar y ejecutar alguna nueva e importante actividad.

- Se destacan en el ámbito de la nueva política trazada, programas de obras de grantrascendencia como:

i. El Proyecto 5ta. Línea de Bombeo y el programa que incluye al primero y su impactoen todo el sur y sureste del Departamento de Canelones, que beneficiará a140.000 habitantes que serán abastecidos con agua potable.

ii. El programa de Aumento de Producción y Abastecimiento de Agua Potable con lasPlantas "UPA", Potabilizadoras Transportables.

iii. El programa de aumento de capacidad de reserva y almacenamiento de aguapotable de las localidades del Interior del país que comprende la rehabilitación,traslado e instalación de los 107 tanques adquiridos por convenio a AFE.

iv. El programa de Erradicación de los Postes Surtidores o Canillas Públicas en todo elpaís.

v. El Programa CREDIMAT de Saneamiento Integral, que ha sido recientementeampliado al abastecimiento de agua potable en todo el país (CONVENIO OSE -MVOTMA - Gobierno Alemán).

vi. El Programa Nacional de Agua Potable y Saneamiento ("Préstamo BID 785/OC-UR").

vii. El Programa de Mejora de la Calidad de Aguas Subterráneas en el Uruguay.- En estudios de Actividades Institucionales y de Obras se destacan:

i. El Plan Director de Agua Potable de la Región Metropolitana.


ii. El Programa de Administración por Calidad Total y de Reingeniería de los Procesosen todo el Organismo.

iii. El Programa de Abastecimiento de Agua Potable a Pequeñas Localidades delInterior del País, de menos de 1.000 habitantes y tambos.

iv. El Programa "500 Perforaciones" con participación de la actividad privada.

v. El Programa de Estudio y Análisis de la Viabilidad Financiera, Técnica y Operativade la participación de la actividad privada bajo el Régimen de Concesión deObra Pública para la realización de obras y la prestación del servicio desaneamiento y de suministro de agua potable en el Interior del país.

vi. El Programa de Reducción de los consumos y costos de la energía eléctrica(actualmente representa el 40% de los costos directos de producción).

- Como Proyectos de Nuevos Programas se destaca la implantación por primera vez en lavida del Organismo y a nivel Institucional:

i. Programa de "Evaluación y Control Continuo de las Fuentes de Agua y sus Cuencasde Escurrimiento y Recarga".

ii. Programa de Uniformización de los Sistemas y Procesos de Tratamiento de lasAguas Residuales de todas las localidades de porte mediano y pequeño delinterior del País. El modelo inicial será la planta de tratamiento de aguasresiduales de la ciudad de Paso de los Toros a través de un proceso deaireación extendida (sistema de zanjas de oxidación o canales activados)diseñado enteramente por la Administración y en proceso de construcción. Conello se logrará alcanzar un sistema de tratamiento nacional de las aguasresiduales en las localidades de mediano y menor porte.

Se cuenta con proyectos de ingeniería ya en marcha para las ciudades de: JoséPedro Varela, Sarandí Grande y Casupá.

iii. Programa de Integración Comercial con UTE a través de un único sistemacomercial.

2.3.2 Intendencia Municipal de Montevideo (IMM)

La IMM con el financiamiento del BID y mediante la contratación de un grupo de consultores,elaboró el Plan Director de Saneamiento del Departamento de Montevideo (PDSM). Dicho Plan quetiene como horizonte el año 2035, es la herramienta de planificación con que cuenta la IMM para eldesarrollo del servicio de saneamiento en Montevideo.

2.3.2.1 El Plan Director de Saneamiento

El objetivo general del Plan Director de Saneamiento de Montevideo (PDSM) es aseguraruna mejora en la calidad de vida de la población del Departamento de Montevideo, al mejorar suscondiciones de saneamiento urbano y ambiental, teniendo en cuenta el concepto moderno de saludque no se reduce a la ausencia de enfermedad, sino que corresponde al bienestar físico y mentaldel individuo. En tal sentido, se plantean dos objetivos básicos fundamentales:

Uruguay 45

(i) Proporcionar al conjunto de la población que vive en el Departamento de Montevideo,condiciones de saneamiento que le permita mantener su integridad física frente a losriesgos epidemiológicos y ejercer sus actividades en condiciones favorables, y

(ii) Recuperar y proteger los cuerpos de agua, en función de una definición del uso actualo futuro de los mismos.

A los efectos de presentar en forma ordenada los objetivos y metas que se plantean en elmarco del PDSM, se han clasificado los mismos en:

• Calidad de agua de los medios receptores

• Servicio de saneamiento

• Efluentes industriales, y

• Residuos sólidos y desechos industriales

2.3.2.2 PDSM - Uso y calidad de los cuerpos receptores

Las aguas de los cuerpos de agua deben presentar niveles de calidad compatibles con losusos que se pretende realizar en los mismos.

En general puede decirse que a cada uso se le asocian valores límites de concentraciones deuno o más parámetros, que se deberán mantener durante un cierto porcentaje del tiempo. Cabedestacar que los usos de un curso pueden no ser los mismos en toda su extensión.

Atendiendo a que en la actualidad aún no se ha realizado una clasificación de los cursos deldepartamento de Montevideo de acuerdo con la normativa vigente (Decreto 698/89), se entiendecomo imprescindible definir los usos que se deberán proteger en cada caso, así como un calendariopara lograr el cumplimiento total de los objetivos finales. Previo al alcance de los objetivos finales, loscuales se plantean lograr en el año 2015, se previó una etapa intermedia al año 2005.

A continuación en el Cuadro 17 se presenta un resumen de los usos definidos anteriormentepara el horizonte final (2015) y para el horizonte intermedio (2005).


CUADRO 17.

Usos de los cuerpos de agua estimados para los años 2005 y 2015

Cuerpo Extensión Nivel 1 (año 2005) Nivel 2 (año 2015)Usos propios Usos de

otroscuerpos

Usos propios Usos deotroscuerpos

ZonaCostera-Playas

En toda su longitud conexcepción de la Bahía

Preservación de vida acuática,balneabilidad y pesca artesanal

Preservación de la vida acuática,balneabilidad y pesca artesanal

Bahía Recinto Portuario Actividad Portuaria Preservación dela armonía conel medioambiente

ActividadPortuaria

Preservaciónde la armoníacon el medioambiente

Playa del Cerro Condicionesfavorables para lapreservación de lavida acuática,actividadesdeportivas yrecreativas que noimpliquen contactodirecto

Preservación dela vida acuática ybalneabilidad

Resto del Cuerpo Preservación dela vida acuática yactividadesdeportivas yrecreativas queno impliquencontacto directo

ArroyoPantanoso

Nacientes-HilarioCabrera

Condiciones favorables para lapreservación de la vida acuática

Idem Nivel 1

H.Cabrera-Cno. De LasTropas

Preservación de la armonía con el medioambiente

Bahía – usospropuestos para elperíodo

Idem Nivel 1 Bahía-preservación dela vida acuática.Playa delCerro-balneabilidad

Cno. De Las Tropas-Bahía


Actividades deportivas y recreaciónque no impliquen contacto directo ypreservación de la armonía con elmedio ambiente

ArroyoMiguelete

Nacientes-Cno.C.A.López

Condiciones favorables para lapreservación de la vida acuática yarmonía con el medio ambiente

Idem Nivel 1

Cno.C.A.López-Bvrd.J.B.y Ordóñez


Bahía – usospropuestos para elperíodo

Idem Nivel 1 Bahía-Preservación dela vida acuática.Playa delCerro-balneabilidad

Bvrd.J.B.y Ordóñez-Bahía


Preservación de la armonía con elmedio ambiente y actividadesdeportivas y recreativas que noimpliquen contacto directo

Cuenca delA. Carrasco

Arroyos Manga yToledo (Arriba de laCda.de la Chacarita yRuta 102respectivamente)

Preservación de la armonía con el medioambiente y condiciones favorables parala preservación de la vida acuática

Idem Nivel 1

Arroyos Manga yToledo. Zona dedesecación de bañados

Preservación de la armonía con el medioambiente. Condiciones favorables para lapreservación de la vida acuática.

Playa Miramar-balneabilidad

Preservación de la vida acuática yarmonía con el medio ambiente

Playa MiramarBalneabilidad

Arroyo Carrasco Preservación de la armonía con el medioambiente.

Preservación de la armonía con elmedio ambiente y actividadesrecreativas que no impliquen contactodirecto

Arroyo deLas Piedras

Nacientes Cno.PasoCalpino

Preservación de la armonía con el medioambiente y condiciones favorables parala preservación de la vida acuática

Idem Nivel 1

Cno.Paso Calpino-Cno.de la Flechilla


Río Santa Lucía(no incluido en elestudio)balneabilidad

Idem Nivel 1 Río SantaLucía(no incluido enel estudiobalneabilida)

Cno.de la Flechilla-desembocadura

Preservación de la armonía con el medioambiente.

Preservación de la armonía con elmedio ambiente y condicionesfavorable para preservación de la vidaacuática.

2.3.2.3 PDSM - Servicio de saneamiento

Uruguay 47

En función del diagnóstico de la situación actual, se pueden visualizar tres niveles diferentesde déficit respecto al sistema de saneamiento, según las diferentes áreas de saneamiento que seconsidere: (i) sistema de saneamiento colectivo; (ii) conducciones y tratamiento y disposición final ,y(iii) extensión de redes.

El objetivo que se plantea en primer término, es el de definir un sistema colectivo desaneamiento urbano óptimo desde el punto de vista técnico, socioeconómico y ambiental. Así mismose entiende de fundamental importancia que tal sistema sea lo más flexible posible, para enfrentareventuales cambios en el futuro.

En segundo lugar y una vez definido tal sistema, el objetivo es dotar a cada uno de loselementos independientes del sistema, que se denominaron unidades funcionales, de una estructurade conducciones y de tratamiento y disposición final acorde con los objetivos planteados para lacalidad de agua de los medios receptores.

En último término, se plantea como objetivo, aumentar la cobertura de saneamiento, dotandode tal servicio a las zonas carentes del mismo.

(i) Sistema de saneamiento colectivo

El objetivo es dotar al Departamento de Montevideo de un sistema colectivo de saneamientourbano óptimo. Este sistema se apoya fundamentalmente en los criterios de planificación urbanarecomendados.

El resultado será un sistema colectivo constituido por unidades funcionales autónomas, tantodesde el punto de vista del funcionamiento, como de la operación y mantenimiento.

(ii) Conducciones y tratamiento y disposición final

El objetivo es definir una estructura de conducciones que permita transportar los efluenteshasta los puntos de disposición final y previa a su vertimiento, realizarle un tratamiento acorde con losobjetivos de calidad de agua planteados para el cuerpo receptor.

De acuerdo al sistema que se considere, los objetivos variarán entre, la construcción de lainfraestructura necesaria de conducciones y tratamiento, para estructurar la unidad funcional, y laadecuación de la existente (mediante ampliación y rehabilitación).

(iii) Extensión de redes

El objetivo principal es aumentar la cobertura del servicio de saneamiento, de forma de lograrun 100% de población servida para el año 2035. Así mismo, se plantea dotar a los nuevos barrios asanear, de infraestructura para drenar las aguas de lluvia.

Los grados de cobertura intermedia, surgirán del estudio de prioridades que se efectúe.

2.3.2.4 PDSM – Efluentes industriales

El objetivo principal que se busca para los efluentes industriales es disminuir el impacto que elvertimiento de los mismos provoca, tanto en su entorno inmediato como en los cuerpos receptores yen el sistema de saneamiento.


En cuanto al tema urbano, se refiere a los impactos que provocan ciertos asentamientosindustriales, en el tejido residencial que los rodea. El objetivo es minimizar los mismos.

Con referencia al sistema de saneamiento, el objetivo es controlar los vertimientos de losefluentes industriales al colector, de forma de que la calidad de los mismos sea la adecuada.

Para aquellas industrias establecidas en zonas sin saneamiento, se plantea como objetivoprimordial el control del vertimiento de los efluentes, de modo que la calidad de los mismos seacompatible con los usos propuestos para el curso receptor.

2.3.2.5 PDSM - Residuos sólidos

Uno de los factores con mayor incidencia en la contaminación de los cuerpos de agua es elvertimiento indiscriminado de residuos sólidos.

Atento a lo anterior, se plantea como objetivo en el marco del PDSM, ordenar la recoleccióninformal y su posterior clasificación, de forma de evitar que el vertido de los residuos sólidos llegue alas márgenes de los arroyos Pantanoso, Miguelete, Malvín y Carrasco, y de las cañadas Casavalle,Chacarita y Canteras. Vale el mismo objetivo para evitar el ingreso al sistema de colectores.

Con referencia al relleno sanitario, se plantea como meta minimizar los impactos negativosque pueda causar la disposición final de los residuos, tomando las medidas necesarias de control.

2.3.2.6 PDSM - Planificación urbana

El desarrollo de una ciudad como Montevideo, dada su magnitud, complejidad y problemática,depende de la intervención de múltiples actores públicos y privados.

A los efectos de orientar ese desarrollo es necesario la confluencia de los distintos actores, suparticipación en la toma de las decisiones de mayor peso y su conocimiento de las razones quedeterminan esas decisiones.

La voluntad municipal, por sí misma o en conjunción con los otros actores estatales (GobiernoCentral, Entes Autónomos, etc.) no basta para alcanzar los objetivos planteados si no se logra laconcurrencia a los mismos de los actores privados (comunidades barriales, organizaciones gremialesy empresariales, etc.).

A pesar de ello, la Intendencia a través de sus políticas puede contribuir en forma importante ala orientación del cambio urbano, para lo cual debe lograr una clarificación y conciliación políticas entodos los aspectos (normativos, impositivo, de servicios, de inversiones, de obras, etc.) a los efectosde obtener los máximos resultados.

El planeamiento urbano, en referencia a la concreción y coordinación en el territorio y en eltiempo de implantación de esas políticas, cobra fundamental importancia. En su gestión, laIntendencia tiene la capacidad de hacer efectivo sus objetivos orientando la localización de poblacióny actividades hacia áreas predeterminadas mediante instrumentos de prescripción de acción directa oindirecta, incluyendo incentivos. La simultánea concertación de estas orientaciones con los otrosactores tanto públicos como privados otorgará más fuerza y viabilidad a las mismas.

La conjunción de políticas de tierras, infraestructura, vivienda y equipamientos en el ámbitomunicipal y, de ser posible, nacional permitirá incidir significativamente en el desarrollo de la ciudad.

Uruguay 49

Debe plantearse, en ese sentido, si el papel municipal debe restringirse a lo normativo enrelación con la extensión de las áreas urbanizadas o debe, en cambio, asumir un papel másprotagónico actuando como agente urbanizador cuando ello sea necesario, tanto a los efectos deplantear nuevas formas de ocupación del territorio para vivienda o industrias como a los efectos dealcanzar objetivos de orden social que las fuerzas del mercado no aseguren. Esta cuestión esparticularmente pertinente con relación a la política de tierras para localización de vivienda de lossectores de menores ingresos, causante, a través de los asentamientos precarios, de uno de losdesarrollos más problemáticos de la ciudad en el presente.

De ahí la importancia de:

a) Las políticas urbanas y el saneamiento

El desarrollo del sistema de saneamiento de una ciudad no puede planificarse sin apoyarsesobre una clara política de ocupación y ordenamiento del territorio municipal (con la reglamentación yel control de su aplicación que se asocian a ella). La planificación del desarrollo urbano no debeolvidar el saneamiento (caso actual), pero tampoco el saneamiento puede ser el único elemento queestructure la ciudad. Gran parte de los problemas que se enfrentan actualmente vienen de no tenerinstrumentos suficientes para controlar con efectividad el desarrollo de la ciudad y de la falta de rigoren la aplicación de los instrumentos disponibles.

b) Bases para el desarrollo de la ciudad

La planificación urbana del área en estudio ha de desarrollarse de acuerdo con un ciertonúmero de principios esenciales:

• Redefinición de los límites de extensión urbana, para controlar los procesos queactualmente permiten extensiones de hecho, y congelar transitoriamente las áreas dedifícil y costosa consolidación, para densificar primariamente las áreas más favorables.

• Revitalización paralela de las áreas ya consolidadas, pero de mayor dinamismo (áreascentrales, intermedias interiores y de primera periferia).

• Calificación del suelo rural, estableciendo claramente sus potencialidades de usosfuturos (uso rural exclusivo, reserva ambiental, implantación industrial, reserva urbana,entre otros).

• Calificación precisa del suelo industrial, tanto en el tejido urbano existente(consolidación) como en áreas nuevas (creación).

• Elaboración de planes parciales de desarrollo urbano, que orienten la transformaciónde las áreas con mayores problemas y potencialidades (cuenca del Arroyo Pantanoso,cuenca superior del Arroyo Miguelete, área de los Bañados de Carrasco, área circundantede la Bahía).

c) Relaciones entre política de vivienda y ciudad

La construcción de viviendas es uno de los factores más importantes de generación yconsolidación del tejido urbano. Por lo tanto, las políticas de vivienda, incluyendo en ellas las políticasde tierras destinadas a tal fin, influyen significativamente por acción y/u omisión en el proceso dedesarrollo urbano.


A los efectos de ser efectivas estas políticas deben coordinar un amplio abanico deinstrumentos tanto por sus destinatarios como por los tipos de vivienda y sus inserciones territoriales.Asimismo deben prever, no sólo el incremento de las viviendas mediante la construcción de nuevassoluciones habitacionales sino también, y especialmente, la actuación sobre las viviendas existentesque deben ser mantenidas, mejoradas y actualizadas como parte integral de las mismas.

Desde un punto de vista exclusivamente teórico surge claramente la conveniencia de localizartoda la construcción de viviendas con financiación pública en las áreas ya urbanizadas, es decir enaquellas que cuentan con infraestructuras y servicios capaces de soportar densidades superiores alas actuales.

Sin embargo, en la medida en que, por limitación de los recursos disponibles, una partesustancial de las soluciones habitacionales que se plantean para los sectores de menores recursos,consiste en propuestas de viviendas de desarrollo evolutivo o aún de lotes y servicios en los tejidos yaconsolidados. Para ello es fundamental contar con el suelo vacante existente o la extensión de ciertosbordes de la urbanización con ese fin. Debe partirse de lotes que aseguren desde un principiodensidades que habiliten la extensión de las infraestructuras, cuyo umbral se encuentra en el orden delas 30 viviendas por ha de densidad bruta.

Este tipo de programas de implantación periférica debe ser complementado con programas demejoramiento de vivienda existente, que atiendan a los sectores de bajos ingresos localizados en lasáreas centrales de la ciudad en fincas ocupadas, conventillos, pensiones, o viviendas muydeterioradas y/o envejecidas.

Con ello se podrá respetar modelos de convivencia y formas de supervivencia relacionadoscon estas localizaciones evitando acentuar, con las políticas de vivienda, los procesos de segregaciónsocial existentes en el desarrollo de la ciudad de las últimas décadas.

Para destinatarios de otras franjas de ingreso con capacidades de amortización de lafinanciación para vivienda, es conveniente interrelacionar las políticas urbanas y de vivienda de modode lograrse el mejoramiento y consolidación de la ciudad existente.

2.3.3 Normativa, reglamentación y relaciones interinstitucionales al nivel de los servicios desaneamiento

Para proporcionar resultados que no sean cuestionados en el futuro, los servicios desaneamiento necesitan ubicarse en un marco reglamentario coherente, que sea aceptado por lacomunidad y que permita identificar los objetivos, determinar las obligaciones de los diferentes actorespúblicos y privados y definir las sanciones para los infractores.

La situación actual se puede resumir indicando la existencia de:

• Dos organismos operadores (IMM para el Departamento de Montevideo, OSE para elresto del país), sin grandes sinergias comunes;

• Un organismo de coordinación y de control (MVOTMA a través de DINAMA), pero sin granfuerza para incentivar la política que se necesita, y

• Una reglamentación más teórica que práctica, con carencias (calidad de los cuerpos deagua) y de control insuficiente en su aplicación.

La recuperación de los cuerpos de agua receptores y la solución al problema decontaminación de los mismos por las actividades industriales, lo que se pretende lograr a través de la

Uruguay 51

implementación del PDSM, tienen que fundamentarse en una política ambiental claramenteformulada por las autoridades gubernamentales y municipales.

Visualizando el saneamiento como uno de los aspectos insertos dentro de la problemáticamás global de la relación del hombre con su medio ambiente, corresponde ver qué necesidadesexisten de coordinación con otras instituciones (OSE, OPP, MVOTMA) que tratan esos temas, viendosi están correctamente definidas las correspondientes competencias y si los marcos normativosvigentes son claros, correctos y coherentes. También este enfoque global e integral, nos lleva aplantear el problema de las relaciones de coordinación interna en la IMM (urbanismo, residuos sólidos,vialidad, entre otros).

Los principios recomendados a nivel del funcionamiento de las instituciones vinculadas altema de saneamiento son:

• Fomentar una coordinación interinstitucional activa, de carácter estratégico yoperativo, entre los diferentes organismos públicos involucrados.

• Organizar las responsabilidades mutuas de DINAMA y de IMM (a través de suDepartamento de Saneamiento) a nivel del control de la contaminación industrial(normativa de vertimiento, muestreos, sanciones).

• Considerar la posibilidad de formular, dentro de un plazo razonable, un Código del MedioAmbiente, a nivel nacional, que sirva de referencia común a todos los proyectos(incluyendo los proyectos de saneamiento) y que permita aplicar una política ambientalglobal concertada.

2.4 Planes de mejoramiento de la gestión de los servicios

2.4.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)

El documento de OSE “Política Institucional Quinquenal” mencionado en el punto anterior,puntualiza una serie de lineamientos y directrices relacionadas con el mejoramiento de gestión delos servicios.

El mismo especifica que, para alcanzar el desarrollo e implementación de modalidades ysistemas de gestión que aseguren la eficiencia empresarial, y que a la vez se logre una mejoríasustancial de la imagen de la empresa y de la relación con los usuarios, se deben seguir dos líneasde acción fundamentales.

Primera línea de acción - organización y descentralización de los servicios

En la Región Metropolitana:

• Formulación del proyecto de apoyo a la implantación de la región metropolitana,incluyendo cronograma de ejecución, estimación de costos y posibles fuentes definanciamiento, y

• Designación de los grupos de trabajo previstos en el informe mencionado.


Adecuación del proyecto de regionalización interior:

• Asegurar que en la prosecución de los trabajos del grupo de regionalización secontemplan las decisiones sobre descentralización en la prestación de los servicios yautonomía de las unidades territoriales que surgen de la resolución 1011/96, y

• Organización y realización de reuniones con los Gerentes de las Regiones del Interior ylos consultores en fortalecimiento institucional para profundizar el análisis del nuevomodelo de empresa y examinar la aplicación a dichas regiones de los conceptos yelementos de juicio que surgen de los trabajos realizados para la constitución de laregión metropolitana.

Segunda línea de acción – Desarrollo e implantación de sistemas de apoyo a lagestión

Sistema de Información Económica y Presupuesto de Gestión (SIE)

• Identificación urgente por parte de la dirección del proyecto SIE, de las medidas deapoyo al proyecto que permitan acelerar la adaptación de la empresa al uso del nuevosistema, y

• Confección de Documento del proyecto sobre el estado y previsiones de aplicación delmódulo de gestión presupuestal.

Centro de Informática:

• El Programa de fortalecimiento institucional deberá determinar con precisión y urgenciala capacidad operativa del Centro de Informática, definir las actividades que deberádesarrollar a corto y mediano plazo y la forma de atender los requerimientos de laempresa que no puedan ser resueltos por el Centro.

Sistema de Planificación

• Complementación de la utilización del módulo de gestión presupuestal del SIE, con unaaplicación basada en estructuras compatibles, que permita controlar las reservas ycompromisos de los recursos presupuestales asignados a nivel de principales conceptosy principales centros de responsabilidad.

• Análisis y recomendación, en coordinación con el Departamento de Planificación yDesarrollo, del procedimiento para la formulación del plan de actividades y elpresupuesto para 1998, y

• Análisis y recomendación para la adopción del programa de cómputo comercial básico ysu adaptación para la formulación, el seguimiento y control de ejecución de proyectos deinversión, incluyendo los referentes a aspectos institucionales.

Sistema Comercial

• Actualización de los requerimientos del sistema de OSE en materia comercial y deatención a usuarios;

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• Análisis en procura de determinar en que medida pueden ser contemplados mediante laadaptación de los sistemas de UTE o la cooperación técnica de la misma, y establecerun mecanismo de trabajo conjunto a ese efecto.

Sistemas de apoyo a la región metropolitana y a las regiones del interior

• Análisis de los requerimientos de sistemas de apoyo a la gestión de las regiones ydeterminar en que medida van a estar cubiertos por los sistemas corporativos; e

• Identificar de los desarrollos específicos que sean necesarios y programar surealización.

Sistema de Recursos Humanos

• Identificación y aplicación de las modificaciones en los métodos y procedimientosactuales, que permitan contar con una información precisa sobre la dotación de recursoshumanos de la empresa y su distribución entre las diferentes unidades, y

• Determinación de los demás requerimientos del sistema de recursos humanos y laforma de atenderlos.

En ambas líneas de acción, la OSE se ha trazado metas y definiciones precisas, que seestán desarrollando, ampliando y alcanzando.

2.4.2 Intendencia Municipal de Montevideo (IMM)

En la IMM uno de los principales proyectos de mejora de la gestión de los servicios, loconstituye el Estudio e Implementación de un Departamento de Saneamiento, con cierto grado deautonomía, que le permita transparencia en su gestión financiera.

También merece mención la modalidad de contratación de actividades o serviciosespecíficos, buscando mayor eficiencia y disminución de costos y de paso incrementando laparticipación del sector privado, en la prestación de los servicios de saneamiento de Montevideo.La condición del préstamo BID, que exige la contratación del mantenimiento del 20% de la red dealcantarillado, con el fin de comparar su eficiencia con la de administración directa, es una muestradestacable de mejora en la gestión del servicio.

La IMM, a través de una consultoría desarrolló un estudio referente a aspectos de gestión, elque tiene por objeto de que los beneficios a obtener por la aplicación del Plan Director deSaneamiento de Montevideo (PDSM), no se pierdan por carecer de capacidad para su ejecución ypara que se mantengan a sus efectos en el tiempo.

En el estudio mencionado se tratan los siguientes temas:

Desarrollo institucional

• Coordinación entre distintas instituciones

• Coordinación interna en IMM

• Marco normativo


• Ubicación del servicio de saneamiento dentro de la IMM

• Estructura interna del servicio de saneamiento.

Temas de gestión

• Sistema de información

• Sistema de planeamiento y control

• Gestión de la operación y el mantenimiento

• Gestión financiera

• Gestión de recursos humanos

• Atención y orientación al usuario

El objetivo de un análisis de estas características consiste en identificar las acciones que sedeben tomar con relación a la organización y el funcionamiento de los distintos servicios que hoyatienden el saneamiento dentro de la IMM, de forma tal que los beneficios que se esperan lograr conel PDSM, no se pierdan por carecer de capacidad para su ejecución y se mantengan sus efectos en eltiempo.

El análisis realizado permitió identificar numerosas carencias, con relación a las diferentestemáticas estudiadas. Frente a esta problemática, corresponde plantear un cambio de filosofía deadministración, que mejore el actual gerenciamiento, apuntándose al desarrollo institucional de launidad de saneamiento. En este contexto se destaca la necesidad de ubicar a la unidad deServicios de Saneamiento en forma independiente y al máximo nivel dentro de la IMM. Estapropuesta es básica para lograr la mayor autonomía posible, lo cual se considera un requisitofundamental para poder aspirar a una gestión exitosa.

2.5 Aspectos económicos financieros y comerciales de los organismos operadores

2.5.1 Planificación

La función de planificación y sus productos tienen dimensiones diferentes en los dosprincipales organismos operadores. En cuanto que la IMM trabaja dentro de un “Plan Director deSaneamiento Urbano” a 35 años, OSE dispone tan solo de un manifiesto sobre la “PolíticaInstitucional Quinquenal” . No obstante la seriedad y trascendencia del Plan Director de la IMM, elservicio de alcantarillado como tal viene siendo considerado como una de las funciones típicas deresponsabilidad municipal, sin disponer de un presupuesto específico que identifique sus ingresos,gastos, metas físicas y financieras, de manera a permitir el acompañamiento de su ejecución y laevaluación de sus resultados.

Por su lado, los presupuestos anuales de OSE son ricos en detalle y contienen propuestasmuy amplias en términos de metas físicas y planes de acción, que en su etapa de formulación seaprecian como sustentos válidos de las cifras financieras, pero como en el caso de la IMM no seactúa sobre su ejecución y resultados, aunque trimestralmente se practican revisiones sobre losflujos de caja, donde pueden darse ajustes o reformulaciones financieras, pero sin que se produzca

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información a los presuntos interesados en cuanto a su marcha y desempeño; solo a fin de año seelabora un informe de “Ejecución Presupuestal” carente de comentarios o conclusiones.

En el caso de OSE la formulación del presupuesto no es participativa, entendiéndose comotal el concurso activo en esa etapa de los responsables de programas o subprogramas y en la derevisión y ajuste de las cifras financieras, lo que necesariamente lleva a la reformulación de metasfísicas. El presupuesto es elaborado y consolidado en la Gerencia de Planeamiento y en la etapa deaprobación participan el Directorio de OSE, la OPP, el Tribunal de Cuentas y el MVOTMA.

El sistema de información, herramienta fundamental para manejar cada organismo, no estácoordinado ni en OSE ni en la IMM; en las dos entidades la producción de datos es dispersa yqueda bajo el criterio de cada área sin que se someta al proceso de homologación para serintegrada, lo cual hace que se prepare información innecesaria, o de gran importancia y sedesconozca, o múltiple con contenidos diferentes, creando confusión en este caso. En talescondiciones, el inmediato perjudicado es el sistema de control, hecho que se manifiesta másevidentemente en los sistemas comercial y financiero, en donde se pueden apreciar inconsistenciasy ausencia de cifras y datos históricos de especial significado.

Considerando que OSE es un ente de gran importancia y magnitud a escala nacional,requiere por lo tanto una unidad de planeamiento fuerte y ubicada estratégicamente al más altonivel de la organización y con suficiente autonomía técnica. En la actualidad, OSE tiene susfunciones de planificación asignadas a una gerencia de línea sin mayor connotación, si se lleva enconsideración lo que a ella se le encomienda y demanda, anotando además, que hace unos añosno cuenta con el titular responsable. Sin embargo, a través de la Unidad de Estudios realizaactividades de investigación financiera de gran utilidad.

2.5.2 Tarifas

2.5.2.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)

Los conceptos básicos y la estructura de las tarifas de OSE, datan de junio de 1969, cuandocon el concurso de la OPS se realizó un estudio sobre tarifas para cubrir los gastos de operación yfuncionamiento y los de inversión, de conformidad con el presupuesto del año, señalando ademásla metodología para la actualización de las mismas, incluyendo las necesidades presupuestales decada período. En la actualidad, se realizan ajustes semestrales de las tarifas con base en elcomportamiento de la inflación. En septiembre de 1976 por RD Nº 2616, se dieron las normas parala aplicación de dichas tarifas y se definieron también básicamente la naturaleza de los diferentesusuarios.

El proceso de aprobación de las tarifas comienza con una consulta preliminar a la OPP, paraconocer el rango o margen de incremento dentro del que puede elaborarse la propuesta de ajuste.La solicitud es remitida oficialmente por OSE al MVOTMA con el Proyecto de Decreto, que luego deconsiderarla la encamina a la OPP, donde se hace el análisis económico y financiero,principalmente en función de las políticas económicas del Gobierno y del presupuesto delorganismo. La solicitud aprobada por la OPP es regresada al MVOTMA, que la envía para la firmadel Presidente de la República a través del Ministerio de Economía.

La tarifa de OSE (Cuadro 18) vigente desde enero 2000, considera básicamente 5categorías o tipos de usuarios: Residencial, Comercial, Industrial, Oficiales y Empresas del Estado,con valores iguales para Montevideo y el Interior, excepto la Zona Balnearia de Maldonado, quetiene una mayor tarifa. En la Residencial se fijan 8 rangos de consumo con tarifas diferencialescrecientes, en función de los volúmenes utilizados, más un cargo fijo (Cuadro 18), lo que determina


para los consumos máximos de cada rango a partir del 3º (15, 20, 25, 30, 50 m3), valores mediosdel m3 que van desde $ 7,37 a $ 13,58. En razón del cargo fijo, que es igual para todas las fajas deconsumo en esta categoría, el m3 en la primera (0 a 5 m3) es de $ 11,76, valor superior a lossiguientes 5 rangos, en cuanto que en la segunda (6 a 10 m3) es de $ 8,47, mayor que el tercerrango. La categoría Comercial contempla 2 rangos (0 a 1.000 y >1.000 m3) y la Industrial 5, contarifas diferenciales decrecientes en ambos casos en función de los volúmenes utilizados, más uncargo fijo.

CUADRO 18.

Estructura tarifaria de agua potable - OSE

Montevideo/Interior ($)Rangos deConsumos

Categorías deUsuarios

de a

% en elTotal deUsuarios

Valor m³consumo

CargoFijo

Valortotal

ValorMediodel m³

RESIDENCIAL 0 5 25,0 25,9 32,89 58,79 11,766 10 31,4 51,8 32,89 84,69 8,47

(La tarifa se liquidadirectamente en el

11 15 20,2 5,18 32,89 110,59 7,37

Rango de consumo) 16 20 8,1 7,02 32,89 173,29 8,6621 25 3,1 8,58 32,89 247,39 9,9026 30 1,1 10,5 32,89 347,89 11,6031 50 0,8 12,92 32,89 678,89 13,58

> 50 0,1 16,29 49,46

COMERCIAL 0 1.000 21,61 79,24 21.689 21,69> 1.000 16,51

INDUSTRIAL 0 1.000 21,61 79,24 21.689 21,691.001 2.000 16,74 1.752 35.232 17,62

(La tarifa se liquida deforma escalonada

2.001 2.500 15,74 1.752 41.102 14,44

Por rangos de consumo) 2.501 3.000 14,79 1.752 46.122 15,373.001 3.500 13,91 1.752 50.437 14,41

>3.500

9,2

13,07 1.752

OFICIALES CUALQUIER CONSUMO 18,780 500 20,26 79,24 10.209 20,42

501 1.000 20,26 79,24 20.339 20,34

0,9

UTE – ANTEL CUALQUIER CONSUMO 25,23ANCAP – ANP 0 500 25,23 79,24 12.694 23,39

501 1.000

0,1

25,23 79,24 23.309 25,31SERVICIO NO MEDIDO 77,70 30,48 108,18

1 Tengan o no consumo. Fuente: Tarifa de agua, OSE. Enero 2000, Montevideo e Interior, excepto Zona Balnearia.

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CUADRO 19.

Valores del Cargo Fijo - Servicio de agua - OSE

Categorías de Usuarios Montevideo eInterior ($)

Zona BalneariosCanelones y Rocha ($)

RESIDENCIALPara Conexiones de 12 mm 32,89 65,78Para Conexiones de 19 mm 49,46 98,92Para Conexiones de 25 mm 79,24 158,48Para Conexiones > 25 mm 350,67 701,34

COMERCIAL E INDUSTRIALPara Conexiones de 12 mm 164,46 328,92Para Conexiones de 19 mm 245,49 490,98Para Conexiones de 25 mm 394,07 788,14Para Conexiones > 25 mm 1.752,78 3.505,56

OFICIALES – UTE – ANTELANCAP – ANPPara Conexiones de 12 mm 66,64 133,28Para Conexiones de 19 mm 99,45 198,90Para Conexiones de 25 mm 159,22 318,44Para Conexiones > 25 mm 705,60 1.411,20

Fuente: Tarifa de agua, OSE. Enero 2000.

Los valores de cada m3 por categoría fueron fijados sobre la base de un coeficienteestimado en el estudio de 1969, que no llevó en consideración aspectos socioeconómicos.

La tarifa de alcantarillado (Cuadro 20) clasifica a los usuarios básicamente en 5 categorías:una que reúne Residenciales y Comercios e Industrias menores, 2 Industriales, una Comercial yuna para dependencias Oficiales; para las cuatro primeras se considera un cargo de 60% sobre elimporte por consumo de agua y de 100% para las Dependencias Oficiales. Adicionalmente seasigna un cargo fijo bastante diferencial, que va de $ 19,23 a $ 732,54.

La aplicación de la tarifa en OSE se ve beneficiada por el alto nivel de micromedición y laeficiencia de la misma. Hay aproximadamente 723.500 aparatos instalados representando 98,2% decobertura, de los cuales el 95,6% funcionan y el 77,0% son efectivamente leídos.

Estas cifras fueron tomadas directamente de los registros que mantiene la GerenciaComercial; sin embargo, durante el presente análisis se observó en algunas zonas de Montevideoun número grande de micromedidores instalados de manera inconveniente, sin protección alguna ypresentando signos de deterioro.


CUADRO 20.

Tarifa de alcantarillado – OSE

Tipo de Usuarios Cargo Variable ($) Cargo Fijo ($)

Industrias frigoríficas, mataderos, textiles,papeleras, productos alimenticios ycurtiembres

732,54

Comercios al público con elaboración propiade productos alimenticios del ramo:panaderías, confiterías, fábricas de pastas

366,27

Industrias del aceite, jabones y bebidas sinalcohol

548,47

19,23• Demás industrias y comercios, noenumerados anteriormente.

• Servicios domésticos o familiares

El 60% del importede la factura porconsumo de agua, yasea a medidor o arobinete (sin medidorpermanente desde elinicio de la conexión);máximo de $3.783,97

19,23

Dependencias Oficiales 100% del importe dela factura de agua yasea a medidor o arobinete; máximo de$5.999,30

37,63

EFLUENTES DECANTADOS: (Exceptozonas balnearias):Todos Excepto Dependencias Oficiales

30% de la factura porconsumo de agua,máximo de $3.783,97

Dependencias Oficiales 50% de la factura porconsumo de agua,máximo de $5.999,30

Se mantienen losCargos FijosAnteriores

Fuente: Tarifa de alcantarillado OSE, enero 2000.

Del análisis de la tarifa de agua de OSE, frente a los costos y volúmenes producidos yvendidos que se presentan en el Cuadro 21, se desprende que, sobre los valores tarifarios vigentesen diciembre 31/97, todos los usuarios residenciales en Montevideo (aproximadamente el 37% deltotal de usuarios) cubrían los costos del m3 producido de US$ 0,53; lo que contrasta con los delinterior (63% del total de usuarios), que en ningún rango de consumo alcanzaban a cubrir su costode US$ 1,34. La tarifa comercial e industrial supera ampliamente el costo del m3, tanto enMontevideo como en el interior, situación que llevó a reconocer una reducción en la tarifa y a rebajarla facturación del trimestre julio/septiembre de 1998 a 195 usuarios, del orden del 15%.

Dadas las características de la base y metodología utilizada para determinar el cobro delservicio de alcantarillado en Montevideo, no hay condiciones para analizar aspectos de sudistribución ni su relación con los gastos y costos del servicio.

Uruguay 59

CUADRO 21.Costo del m³ y Tarifa Media –OSE *, 1995-2000

CONCEPTOS 1995 1996 1997 1998 1999 2000Producción de agua (mill. m3) ** 264,4 265,8 277,4 281,2 290,1 291,2

Sistema Montevideo 157,8 156,7 162,3 181 187 197,3

Resto del país 106,6 109,1 115,1 100,2 103,1 93,9

Agua vendida (mill.m3) ** 141,4 143,9 145,3 148,1 149,1 150

Sistema Montevideo 84,4 83,6 85,1 93,4 93,6 92,9

Resto del país 57 60,3 60,2 54,7 55,5 57,1

Costos y gastos (mill. de $)

(incluye gastos fin.div. e IRIC)

Agua 1165,7 1725,2 2154,1 2346 2256,7 2495,6

Montevideo 597,1 1007,1 958,8 1184,5 1133,2 1240,9

Resto del país 568,6 718,1 1195,3 1161,5 1123,5 1254,7

Alcantarillado

Resto del país 135,9 188,3 158,7 177,1 178,7 216,9

Dólar promedio annual 6,352 7,975 9,446 10,472 11,34 12,106

Costo del m3 producido

(dólar promedio anual)

Agua

Total 0,69 0,81 0,82 0,80 0,69 0,71

Montevideo 0,60 0,81 0,63 0,62 0,53 0,52

Resto del País 0,84 0,83 1,10 1,11 0,96 1,10

Agua + alcantarillado

Total 0,78 0,90 0,88 0,86 0,74 0,77

Resto del País 1,04 1,04 1,25 1,28 1,11 1,29

Ingresos Operativos (mill. de $)

Agua 986,60 1480,30 1949,60 2121,40 2284,20 2307,40

Montevideo 561,80 829,80 1108,50 1297,10 1343,50 1383,40

Otras Ciudades 424,80 650,50 841,10 824,30 940,70 924,00

Alcantarillado

Otras Ciudades 127,20 151,80 161,70 167,30 185,60 213,20

Tarifa Media


Agua

Total 1,10 1,29 1,42 1,37 1,35 1,27

Montevideo 1,05 1,24 1,38 1,33 1,27 1,23

Resto del país 1,17 1,35 1,48 1,44 1,49 1,34

Agua y Alcantarillado

Total 1,24 1,42 1,54 1,48 1,46 1,39

Resto del país 1,52 1,67 1,76 1,73 1,79 1,65

Ingresos Totales de Agua

Y alcantarillado (mill. de $)

Total 1403,70 1976,60 2490,10 2528,40 2643,60 2750,40

Ingreso Medio total por m3 vendido

(dólar promedio anual) 1,56 1,72 1,81 1,63 1,56 1,51

Costo del m3 vendido


Agua

Total 1,30 1,50 1,57 1,51 1,33 1,37

Montevideo 1,11 1,51 1,19 1,21 1,07 1,10

Resto del País 1,57 1,49 2,10 2,03 1,79 1,82

Agua y alcantarillado Total 1,45 1,67 1,69 1,63 1,44 1,49 Resto del País 1,95 1,88 2,38 2,34 2,07 2,13

* Se tomó Región Metropolitana en vez de Montevideo, desde 1999 en adelante. ** Estado de rendimiento OSE.


2.5.2.2 Intendencia Municipal de Montevideo (IMM)

Básicamente, de los siguientes tres tributos municipales, el servicio de alcantarillado deMontevideo obtiene los recursos para su funcionamiento:

(i) De la Tasa para Conservación de la Red de Saneamiento, que se cobra tres vecesal año, junto con la Contribución Inmobiliaria y que corresponde al 20% de la TasaGeneral Municipal, tributo destinado a salubridad, alumbrado público, conservaciónde bienes y fiscalización. Representa el primer ingreso en importancia.

(ii) Del Adicional Contribución Inmobiliaria, tributo sobre el que se incrementa 10%destinado a disposición final.

(iii) De la Tasa General Municipal, aplicable a todos los contribuyentes y sobre la quedesde 1981 se cobra un adicional de 10% destinado a nuevas obras.

Se cobran también otras tasas menores como es el 10% de la Tasa para FondoPermanente de Pavimento y Saneamiento.

La tasa de saneamiento dejada sin efecto por la Cámara de Representantes.

Esta tasa establecía el cobro del servicio de saneamiento mediante categorías de usuarios yrangos de acuerdo con el consumo de agua en m3 (siguiendo el modelo OSE). La utilización derangos fue objetada por el Tribunal de Cuentas, entendiendo que se trataba de criterios ajenos alcosto del servicio público que se brindaba y tratándose de tasas el monto del tributo debe guardaruna razonable equivalencia con aquél.

La tasa fue posteriormente impugnada y dejada sin efecto por la Cámara de Representantespor entender que se trataba de un tributo a cuya creación no tenía potestad la Comuna: la acciónpor lesión a la autonomía departamental ante la Suprema Corte de Justicia no prosperó, con lo quese retomó el anterior sistema tributario.

2.5.2.3 Aguas de la Costa S.A.

El concesionario Aguas de la Costa S.A., que presta los servicios de agua y alcantarilladoen la zona balnearia al este del Arroyo Maldonado, debe someter a consideración de OSE paraaprobación, los ajustes tarifarios que tienen vigencia de dos meses (Cuadro 22). El áreaconcesionada está servida por dos sistemas de abastecimiento (La Barra y José Ignacio), condiferentes tarifas para cada una de las secciones atendidas por ellos. El alto valor de la tarifa sedebe a que ésta es una zona de turismo exclusivo pero estacionario, razón por la que secontemplan tarifas reducidas para la población residente.

Uruguay 61

CUADRO 22.

Tarifas agua y alcantarillado Aguas de la Costa S.A.

GENERAL DIFERENCIALSISTEMAS Y SERVICIOS Cargo

FijoCargo

variableTasa de

conexiónTpte.

EfluentesDescargaefluentes

BajoAforo

Bajosrecursos

LA BARRA

AGUA - Precio Oferta 90,18 0,45 2,164,3 - Precio Actual 489,4 2,44 11.745,4SANEAMIENTO CONVENCIONAL

- Precio Oferta 180,36 1,05 4.328,6 - Precio Actual 978,8 5,70 23.491,0 EFLUENTES DECANTADOS - Precio Oferta 79,36 0,45 2.164,3 - Precio Actual 430,7 2,44 11.745,4 SERVICIO BAROMETRICO - Precio Oferta 10,52 6,01 - Precio Actual 57,09 32,62

JOSE IGNACIO

AGUA - Precio Oferta 162,32 0,75 2.885,8 - Precio Actual 880,9 4,07 15.660,7SANEAMIENTO CONVENCIONAL

- Precio Oferta 210,42 1,05 3.607,2 - Precio Actual 1.141,9 5,70 19.575,9 EFLUENTES DECANTADOS - Precio Oferta 162,32 0,75 2.885,8 - Precio Actual 880,9 4,07 15.660,7 SERVICIO BAROMETRICO - Precio Oferta 11,72 6,01 - Precio Actual 63,60 32,62

LA BARRA Y JOSE IGNACIO

AGUA - Precio Oferta 117 46 - Precio Actual 350,43 137,78SANEAMIENTO CONVENCIONAL - Precio Oferta 140 70 - Precio Actual 419,32 209,66

2.5.2.4 Uragua S.A.

La concesión de la empresa Urugua S.A. se hizo efectiva en octubre de 2000; por lo tanto,sólo se cobró una sexta parte del monto asignado a ese año. Esto, a su vez, ocasiona uncorrimiento en el canon a percibir para el resto de los años de la concesión. Según las condicionesestablecidas en la licitación, el concesionario podrá ajustar la tarifa por el Índice de Precios alConsumo (IPC), teniendo como tope la tarifa de OSE. Dado que el IPC aumentó por encima de latarifa de OSE en el periodo comprendido entre la adjudicación de la concesión y el comienzo deésta, se autorizó descontar del canon la diferencia que pierde el concesionario entre la tarifa y elIPC.


Las tarifas de agua de la empresa Uragua S.A. se muestran en el Cuadro 23.

CUADRO 23.

Estructura tarifaria de agua potable – Uragua S.A.

Zona Maldonado ($)Rangosde

ConsumosCategorías de Usuarios

De a

Valor m³consumo

Cargofijo

ValorTotal

ValorMedioDel m³

RESIDENCIAL 0 5 30,751 60,96 91,71 18,346 10 61,501 60,96 122,96 12,30

(La tarifa se liquida directamente en el 11 15 6,15 60,96 153,21 10,21 Rango de consumo) 16 20 8,22 60,96 225,36 11,27

21 25 10,94 60,96 334,46 13,3826 30 13,51 60,96 466,26 15,5431 50 16,52 60,96 917,66 17,74

> 50 22,04 91,66

COMERCIAL 0 1.000 28,64 146,88 28.787 28,79> 1.000 23,86

INDUSTRIAL 0 1.000 28,64 146,88 28.787 28,791.001 2.000 22,43 3.249 48.109 24,05

(La tarifa se liquida de forma escalonada 2.001 2.500 21,08 3.249 55.949 22,38Por rangos de consumo) 2.501 3.000 19,82 3.249 62.709 20,90

3.001 3.500 18,63 3.249 68.454 19,56>3.500 17,51 3.249

OFICIALES CUALQUIERCONSUMO

18,78

0 500 18,78 146,88 9.537 19.07501 1.000 18,78 146,88 17.927 17.93

UTE – ANTEL CUALQUIERCONSUMO

23,38

ANCAP – ANP 0 500 23,38 146,88 11.837 23.67501 1.000 23,38 146,88 23.527 23.53

SERVICIO NO MEDIDO 72,00 60,96 132.96

1 Tengan o no consumo.Fuente: Tarifa de agua, OSE

2.5.3 El Sistema Comercial

La organización del Sistema Comercial de OSE no está consolidada ni integrada; se vienendando pasos para que la actual Gerencia creada en febrero/98, asuma efectivamente el comandodel Sistema en términos de planificación y las operaciones comerciales queden a cargo de lasRegionales.

El Sistema Comercial ha sufrido los efectos de cambios importantes no planificados, factorque sumado a la falta de decisión para que se lleve a cabo la regionalización de forma concreta, hahecho que hoy los aspectos comerciales se manejen en seis lugares diferentes, sin que susacciones sean coordinadas, como son: la Gerencia Comercial, que responde por la gestión enMontevideo, las cuatro Regionales del Interior y el Centro de Informática, por lo que no hayconocimiento completo del asunto en ninguna de ellas.

Uruguay 63

La información histórica y las estadísticas son definitivas para el control y planificación delSistema Comercial, que a su vez representa una de las actividades meta del organismo; eserecurso gerencial en OSE está bastante disminuido. En la Gerencia Comercial se produce ciertainformación de importancia diseñada con buen criterio y se dispone de datos como para producirmás, pero en muchos casos se ignora su utilidad por efecto de la situación antes expuesta, quetambién ha contribuido para que se haya suspendido otra igualmente importante.

OSE tiene contratadas con terceros las actividades de lectura, cortes y reconexiones y en un91% la de recaudación de servicios a través de comercios y la red bancaria. Igualmente, hasuscrito un contrato de asistencia técnica con la Administración Nacional de Usinas y TransmisionesEléctricas (UTE) para la reformulación total de su Sistema Comercial, que comenzará a ejecutarseen los primeros meses de 1999; consistirá básicamente en la adopción del modelo empleado porUTE (catastro de usuarios, facturación, etc.) y en la transferencia de tecnología y experienciaobtenidas dada su condición de organismo prestador del servicio de energía.

2.5.3.1 Catastro de Usuarios y Coberturas

La cobertura de los servicios en OSE se analiza aquí desde el concepto de CoberturaComercial, que se refiere a aquellos usuarios con conexión de agua potable y que se encuentrandebidamente registrados y controlados; por razones de insuficiencia de información, no se pudieronestablecer cifras sobre la Cobertura del Servicio, o sea los usuarios realmente servidos conconexión, controlados o no por el Organismo, aunque parece que la diferencia de las cifras entre losdos conceptos es mínima. En el Cuadro 24 se presenta un panorama de los indicadorescomerciales más importantes.

A diciembre /97 el catastro de OSE contenía aproximadamente 737.000 usuarios de aguapotable y 146.000 de alcantarillado, cifras correspondientes a 725.000 y 137.000 viviendasrespectivamente, representando coberturas en el mismo orden de 80,0% (todo el país) y 28,3%(interior).

En cuanto a la IMM, responsable por el servicio de alcantarillado en Montevideo, teníaregistrados aproximadamente 297.000 usuarios correspondientes a 278.000 viviendas, equivalentesa 973.400 habitantes servidos.

2.5.3.2 Facturación y Cobranza

La facturación en OSE es preparada mensualmente e incluye a casi la totalidad de losusuarios registrados, con excepción de 1.574 considerados “económicamente débiles” , para loscuales se está pensando en estructurar un programa social que permita darles un tratamientoespecial en términos de tarifa y pago de la deuda pendiente. La facturación, además de losservicios de agua y alcantarillado, incluye gran cantidad de conceptos accesorios, que como lasmultas y otras sanciones por morosidad, vienen a incrementar irrealmente las Cuentas por Cobrar ylos Ingresos del Organismo, dada su poca viabilidad de cobro y que en el fondo su única utilidad esservir de elemento negociador frente al usuario en el momento de llegar a arreglos de pago de ladeuda por capital, cuando para esos conceptos podrían llevarse controles extracontables.


CUADRO 24.

Información comercial(Diciembre 1997)

CONCEPTOS OSE IMM AGUAS DELA COSTA

TOTAL

1. POBLACION Y VIVIENDAS (mil.)

a) Población Total a Cargo: Agua 3.184,6 3.184,6 Alcantarillado 1.836,7 1,352,8 3.189,5 b) Relación Habitantes/Vivienda: Agua 2,8 2,8 Alcantarillado 2,7 3,4 c) Relación Viviendas/Conexión: Agua 1,2 1,2 Alcantarillado 1,3

2. DOTACIONES Y CONSUMOS

a) Producción Agua (mil. De m³) 277,4 0 0,606 278,0 b) Dotación (l/h/d) 301 0 678(1)

c) Venta de Agua (mil de m³) 146,4 0 0,534 146,9 d) Consumos: (m³/Conx./Mes) 16,8 0 18,2(1)

e) Agua No Contabilizada 52,8 0 88,1 52,3

3. COBERTURAS

a) Agua Potable: No. de Conexiones Final del Año (mil) 736,9 0 2,2 739,1 No. de Conexiones Media (mil) 724,7 0 2,1 726,8 No. de Viviendas (mil) 915,5 0 2,5 918,0 Población Servida Final del Año (mil) 2,556,9 0 Población Servida Media (mil) 2,524,3 0 Cobertura (%) 80 0

b) Alcantarillado: No. de Conexiones Final del Año (mil) 146,2 297 0,6 443,8 No. de Conexiones Media (mil) 136,9 278,1 0,5 415,5 No. de Viviendas (mil) 193,5 0,8 Población Servida Final del Año (mil) 520,3 973,4 1,494,5 Población Servida Media (mil) 486,3 911,5 1,397,8 Cobertura (%) 28,3 72,0

4. MICROMEDICION

a) Aparatos Registrados (mil) 723,5 0 2,0 725,5 b) Cobertura de Micromedición (%) 98,2 0 99,7 98,2 c) Aparatos en Funcionamiento (mil) 691,4 0 2,0 693,4 d) Eficiencia de Micromedición (%) 95,6 0 100,0 95,6 e) Aparatos Leídos (mil) 557,1 0 2,0 559,1 f) Efectividad de Lectura (%) 77,0 0 100,0 77,01

CONCEPTOS OSE IMM AGUAS DELA COSTA

TOTAL

5. FACTURACION Y COBRANZA

a) Facturación Media Mes (mil. $) 165,2 12,5 2,0 179,7 b) Cobranza Media Mes (mil. $) 150,9 c) Eficiencia de Cobranza (%) 91,4 d) Meses de Deuda Pendiente 3 1,2

(1) Por vivienda.

Uruguay 65

Si bien es cierto que en OSE fue posible establecer indicadores sobre eficiencia decobranza, la cual en 1997 representó 91,4%, así como la existencia de aproximadamente 26.600morosos, no hubo condiciones para determinar el verdadero valor de las cuentas por cobrar, sucomposición y antigüedad, dadas las deficiencias del Sistema de Información y su control. LaContabilidad recibe del Centro de Informática, sin que transite previamente por la GerenciaComercial, la información de la deuda, sobre la que efectúa sus propios ajustes pero sin que éstaúltima participe como comando que es del Sistema Comercial, situación que sumada al hecho de nomantenerse registros históricos de la deuda individual y de forma total, hace que se pierda el controlen cuanto al estado y valor de las cuentas por cobrar. Por lo tanto, el valor expresado en losEstados Financieros de 1997 ($750,5 millones) no tiene condiciones de ser evaluado frente a losregistros del Sistema Comercial.

En la IMM no se emite facturación previa a la cobranza, de los servicios e impuestosmunicipales y por lo tanto no hay condiciones de registrar ni controlar las cuentas por cobrar. Porconsiguiente, el registro de los ingresos del servicio de alcantarillado, que tienen diferentefrecuencia, se hace en el momento de la recaudación física de forma asociada a esos otrosservicios o impuestos municipales. Sin haber obtenido información documentada, se conoció que laadministración municipal estima en 10% la morosidad de los contribuyentes.

2.5.4 Administración y desempeño financieros

El manejo de los aspectos financieros y los resultados obtenidos, se analizan a partir de laadministración contable en cada uno de los organismos prestadores de los servicios, las políticasadoptadas y los resultados obtenidos.

2.5.4.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)

La estructura administrativa responsable por el manejo de la Contabilidad es compleja, yfrente a otros casos bastante exagerada, si se considera el gran número de unidades que lacomponen (Gerencia, 2 Subgerencias, 8 Divisiones, 17 Secciones, una Unidad Asesora), comotambién el número de plazas de trabajo (236) a disposición. Las operaciones fueron sistematizadasen octubre de 1996 siguiendo el modelo de UTE, el cual viene actuando bajo contrato comoconsultor para el soporte y mantenimiento del sistema contable.

No obstante esas facilidades orgánicas, técnicas y de asistencia, la contabilidad en OSE haenfrentado históricamente problemas de desactualización. Las operaciones de 1995 fueron puestasal día en septiembre de 1997, las de 1996 en abril de 1998, las de 1997 en octubre de 1998 y nohay previsiones para el cierre oportuno del ejercicio de 1998. Los estados financieros anualesmantienen el mismo esquema de presentación, sin que se les haya introducido cambios o mejorasque faciliten una mejor lectura e interpretación de las cifras para la evaluación de la situación. Por elcontrario, al ser cada uno copia del anterior en su presentación y comentarios, se cae en errores deforma y de fondo. A pesar de todo, se observa que en algunas unidades como la de Costos hay ungran sentido de investigación y afán por producir información útil que podría ser bien utilizada enestudios de planificación, pero esa posibilidad se ve afectada por el grado de atraso que hamantenido la Contabilidad General, que es la que suministra parte de los datos básicos.

OSE tributa al Estado principalmente a través del IRIC (Impuesto a la Renta, Industria yComercio), del IP (Impuesto al Patrimonio) y del IVA (Impuesto al Valor Agregado), y realiza aportespatronales sobre la nómina del personal. No obstante ser las cargas anteriores de aplicacióngeneral, OSE está en posición de desventaja frente a otros organismos en relación con lossiguientes aspectos: a) no está autorizada a cobrar el IVA sobre los servicios, convirtiéndose así enconsumidor final y asumiendo por lo tanto la totalidad de lo que paga por tal concepto, a diferencia


de otros servicios públicos que sí lo cobran; b) el aporte patronal sobre la nómina es de 26,5%,siendo el del sector privado un 15,5%.

OSE ha venido presentado anualmente superávit operacional (Cuadro 25), pero de maneradecreciente, resultados a los que si se les gravan acciones operativas que se han dejado derealizar, serían bastante diferentes. Cabe destacar que la calidad de la operación de lainfraestructura y su mantenimiento merece mayor atención, ya que existe necesidad de reemplazarmuchos equipos electromecánicos; la macromedición es deficiente en alto grado; hay redesbastante antiguas y deterioradas, y otras han sido instaladas provisionalmente (el 25%) condiámetros inferiores a la norma, que demandan ser reemplazadas; los sistemas de tratamiento deaguas servidas en su gran mayoría trabajan precariamente; hay conexiones domiciliarias antiguas,instaladas en plomo con problemas de corrosión e incrustaciones que merecen ser sustituidas.

Pero también esos resultados se han visto negativamente afectados en razón de la situaciónimpositiva que antes se describe y por la ausencia de una política de racionalización de gastos yoptimización de costos. En este sentido puede observarse, que los gastos de personal (permanentey servicios contratados) han venido en aumento y cada año representan más dentro del total degastos y costos; es así como en 1995 fueron el 63%, en 1996 el 66% y en 1997 el 70%; ladesvinculación de 1.000 empleados durante el período 1995/1997 dentro del Plan de “RetiroIncentivado” no deja ver contribución alguna en la reducción de los costos. Para 1998 la situaciónse presentará más aguda en este sentido, ya que se ordenó incluir en el presupuesto un incrementoen los salarios del 6% general, financiado con el ahorro de los 1.000 desvinculados.

Otras prácticas contables así sea de manera menor, afectan los resultados, como el hechode pagar IRIC y distribuir utilidades entre los empleados, sobre ingresos no realizados como lasmultas y sanciones a usuarios.

CUADRO 25.Desempeño financiero de los organismos prestadores de los servicios -OSE-

(En millones de $ corrientes)1997 1998 1999 2000CONCEPTOS

$ % $ % $ % $ %Ingresos operacionales 2.216,2 100 2.414,0 100 2.622,9 100 2.664,1 100- Servicios Facturados 1.981,8 89 2.172,0 90 2.308,8 88 2.405,3 90- Aportes Complementarios 104,2 5 122,4 5 160,4 6 139,8 5- Indirectos del Servicio 130,2 6 119,6 5 153,7 6 118,9 4Gastos y costos -1.496,7 -68 -1,754,6 -73 -1.762,5 -67 -1.941,3 -73- Personal 868,6 39 919,0 38 936,6 36 988,5 37- Químicos 41,8 2 41,2 2 32,2 1 46,9 2- Otros Materiales 54,8 2 76,2 3 84,7 3 90,1 3- Fuerza 130,0 6 133,6 6 148,8 6 165,9 6- Servicios Varios 74,0 3 89,6 4 129,4 5 90,8 3- Servicios Contratados 176,1 8 245,7 10 259,6 10 290,6 11- Otros 151,4 7 249,4 10 171,4 7 268,4 10Resultado antes de depreciación 719,4 32 659,4 27 860,4 33 722,8 27Depreciación -182,8 -8 -207,3 -9 -262,0 -10 -296,7 -11Gastos financieros -172,0 -8 -203,3 -8 -191,6 -7,3 -275,9 -10- Intereses 44,7 2 80,8 3 92,1 4 144,3 5- Otros 127,3 6 122,5 5 99,5 4 131,6 5Resultado operacional 364,8 16 248,8 10 406,8 16 150,2 6Ingresos (Egresos) no operacionales 84,8 4 95,8 4 -43,2 -2 177,7 7Resultado antes de impuestos 449,6 20 344,6 14 363,5 14 327,9 12Impuestos (Renta/patrimonio) 208,0 9 217,2 9 201,1 8 187,5 7Resultado neto 241,6 11 127,4 5 162,4 6 140,3 5

Fuente: Los datos se extrajeron de los Balances Generales del Organismo.

Uruguay 67

• Este concepto se compone a partir de los rubros de: Ingresos Financieros - Bajas de Activo Fijo + Neto deDiferencia de Inventario – Ajustes Resultados Ejercicios Anteriores +/- Resultados Extraordinarios +/-Resultados Diversos.

2.5.4.2 Intendencia Municipal de Montevideo - IMM

La IMM se maneja dentro de un sistema de contabilidad de Caja o de Tesorería, comorespuesta al tipo de presupuesto oficial que tiene establecido, sistema que deja por fuera cualquierposibilidad de analizar el comportamiento económico y patrimonial de la Entidad. Pero, esacontabilidad no tiene una unidad de comando que domine todo el panorama y responda de maneraintegral por la situación, pues en cuanto en una dependencia se lleva el registro de los ingresos, enotra se manejan los egresos, pero sin que se haga una consolidación de cifras, ni se produzcananálisis conjuntos.

En el Cuadro 26 se presenta las cifras que se lograron obtener sobre el desempeñofinanciero de la IMM durante los últimos 7 años, con el único objetivo de que se conozcan algunosrangos de magnitudes pero no para sacar conclusiones, ya que además de los comentariosanteriores, tales valores se ven afectados por inconsistencias que se pudieran establecer alcomparar cifras obtenidas de dos fuentes diferentes y a la falta de una contabilidad apropiada queclasifique por actividades, servicios o áreas de actuación, los costos e ingresos, lo que naturalmentehace que se presenten cifras muy distantes de la realidad.

CUADRO 26.

Desempeño financiero de los organismos prestadores de los servicios - IMM-(en millones de US$ corrientes)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 JUN/1998CONCEPTOS $ % $ % $ % $ % $ % $ % $ %INGRESOSOPERACIONALES

27,4 100 42,4 100 63,5 100 109,8 100 149,8 100 88,6 100

- Tasa GeneralMunicipal

12,5 46 18,3 43 26,4 41 40,0 36 55,7 37 14,0 16

- Alcantarillado 5,1 19 8,0 19 12,5 20 20,6 19 27,6 18 33,9 38- Contribución

Inmobiliaria9,8 36 16,1 38 24,6 39 49,2 45 66,6 44 40,7 46

GASTOS YCOSTOS

16,0 22,6 83 40,0 94 53,3 84 70,0 64 93,8 63 56,5 64

- Personal 9,0 13,9 51 22,1 52 28,7 45 35,5 32 51,3 34 24,3 27- Otros Gastos de

Funcionamiento7,0 8,7 32 17,9 42 24,6 39 34,5 32 42,5 29 32,2 37

RESULTADOOPERACIONAL

4,8 17 2,4 6 10,2 16 39,8 36 56,0 37 32,1 36


Solamente fue posible obtener información financiera de Aguas de la Costa S.A. por el año1997 (Cuadro 27), la cual se encuentra refrendada por Auditores Externos con un parecer sinsalvedades. Pero independientemente de lo que signifiquen esos resultados en cuanto a la gestióndesarrollada, es oportuno hacer un rápido análisis frente a los que OSE presentó en el mismo año,en términos de porcentajes con relación a las ventas, las que se toman como la base o el 100%:


ITEM COMPARADO % SOBRE LAS VENTAS

OSE A. de la C.

Gastos y Costos 68 33Depreciación 8 16Gastos Financieros 29Ingresos (Egresos) No Operacionales 4 1Impuestos 9 9Resultado Neto 11 4

CUADRO 27.

Desempeño financiero de los organismos prestadores de los serviciosAguas de la Costa S.A.

(En millones de US$ corrientes)

1997CONCEPTOS $ %

Ingresos operacionales 24,4 100

Gastos y costos (8,1) (33)- Personal 4,1 17- Químicos 0,4 2- Fuerza 0,6 2- Servicios 1,4 6- Varios 1,6 6

Resultado antes de depreciación 16,3 67

Depreciación (3,9) (16)

Resultado antes de intereses 12,4 51

Gastos financieros (7,0) 29

Resultado operacional 5,4 22

Ingresos (egresos) no operacionales 0,2 1

Resultado antes de impuestos 5,6 23

Impuestos (renta y patrimonio) (2,1) 9

Resultado neto 3,5 14

2.5.5 Control y Auditoría

2.5.5.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado – OSE

Tres tipos de control están establecidos para actuar en OSE: a) el de Auditoría Interna quedebe cumplirlo la Inspección General, unidad de apoyo del Directorio; b) el de fiscalización y controldel Estado a cargo del Tribunal de Cuentas, que para tales efectos mantiene una delegación

Uruguay 69

permanentemente dentro de OSE; c) el de Auditoría Externa, a través de una Firma de AuditoresIndependientes.

Las funciones de auditoría interna están dirigidas a cubrir los aspectos financiero-contablesy de obras y servicios, para lo cual dispone de 13 funcionarios; sin embargo, la unidad no cuentacon instrumentos de trabajo como manuales de operación, ni elabora planes o programas de acciónque garanticen una cobertura aceptable de verificación del control en todo el Organismo. En talescondiciones, la gestión que adelanta la unidad de Inspección General es incipiente y se limita aatender pedidos puntuales de la Dirección y a realizar algunas verificaciones de rutina, como porejemplo arqueos de caja, análisis de deudores morosos, seguimiento de la recaudación de serviciosy de la lectura a cargo de agentes, quedando por fuera cualquier auditoría de Balance.

La participación del Tribunal de Cuentas podría ser un gran apoyo para corregiroportunamente naturales desvíos, frente a patrones o marcos directivos como el Presupuesto y laspolíticas del sector y del Organismo; pero no es así y desde 1994 no emite parecer sobre la gestiónde OSE.

La Auditoría Externa a cargo de una firma independiente viene actuando sobre el análisis delos Estados Financiero de 1995, 96 y 97, pero solo se pudieron conocer los informes resumidos porlos dos primeros años, siendo que en lo que hace a 1995 se niega la opinión expresamente y en1996 es ambiguo el parecer, aunque con salvedades varias.

Lo anterior, sumado a las debilidades que presenta en su conjunto el Sistema dePlanificación, llevan a la conclusión de que el control que hoy se ejerce en OSE, es muy inferior alas necesidades que en este sentido tiene el Organismo en razón de su magnitud y complejidad, notanto como una actividad fiscalizadora sino más bien como punto de apoyo de sus Directores y dela Administración.

2.5.5.2 Intendencia Municipal de Montevideo – IMM

El Tribunal de Cuentas es quien realiza las funciones de control en la IMM, para lo cualmantiene allí un Delegado permanente que actúa específicamente sobre la ejecución financiera delpresupuesto y verifica la consistencia de los correspondientes Balances anuales. Todo lo anterioren atención a un sistema de Contabilidad de Caja.


Dada su condición de Sociedad Anónima y por disposición del Contrato de Concesión,Aguas de la Costa mantiene los servicios de una firma de auditoría Independiente, la cual emiteopinión anual sobre la gestión de la Empresa y el cumplimiento de las cláusulas contractuales de laconcesión. No se tuvo conocimiento sobre la actuación de la auditoría interna.

2.6 Rectoría del sector, regulación, fiscalización y vigilancia de la calidad de losservicios

Además de la función de planificación y formulación de políticas sectoriales, que constituyela parte fundamental de la función de rectoría, el Estado debe cumplir la función de regulación, defiscalización y de vigilancia de la calidad de los servicios. Para ello, es fundamental la existenciade un Marco Institucional y Regulatorio adecuado y si es necesario, ajustar y/o modificar lalegislación vigente al respecto.


Para lograr una mejor funcionalidad en el sector, es necesario separar claramente lasfunciones de rectoría y de regulación, las cuales deben de quedar a cargo del Estado, y la funciónde prestación de los servicios a cargo de entidades públicas o privadas. Esto permitirá en el futuro,si es el caso, la mayor participación, con roles nítidos, del sector privado.

Las funciones básicas comprendidas en la rectoría y regulación, en coincidencia coninformes de consultoría anteriores sobre el tema, son las siguientes:

i. Formulación de políticas para el sector, y normativas derivadas de las mismas.

Dichas normativas pueden tener carácter legal, en la forma de decretos y de reglamentos.Es una función en esencia del titular o responsable último del servicio (el Estado en el casouruguayo), con obvias ramificaciones legislativas. Esta función incluye la toma de decisionesestratégicas acerca del desarrollo futuro del sector, por ejemplo la concesión de servicios aoperadores privados.

ii. Aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la actuación delos organismos operadores de los servicios.

Ésta es la función reguladora propiamente dicha, e incluye actividades tales como la fijaciónde precios (en casos en que éstos estén regulados por la normativa), establecimiento derequerimientos particulares de calidad del servicio (en el marco de la normativa más general),información de apoyo a los usuarios del servicio, ejecución y gestión de procesos de concesión,entre otras.

iii. Fiscalización o control y vigilancia del cumplimiento de la normativa por parte de losoperadores del servicio y aplicación de sanciones.

Esta función incluye la solución en primera instancia de los reclamos de los usuarios conrespecto a las empresas prestadoras de los servicios.

Pero es igualmente importante el control de calidad de los servicios que presta el organismooperador autorizado. El caso más crítico es el de la calidad del agua de consumo humano. Segúnlas "Guías de Calidad de Agua de Consumo Humano" de la OMS (sobre las cuales se basan lasnormas nacionales), se diferencian muy claramente estas dos funciones: al operador le corresponderealizar el control del producto hasta su entrega al consumidor (como cualquier industria detransformación lo hace) y la más alta autoridad sanitaria (que siempre es el Ministerio de SaludPública), tiene la competencia y función de vigilancia de que ese control se ejecute correctamente.Por eso se establecen en los países, programas nacionales de Control y Vigilancia de la Calidad delAgua de Consumo Humano, a cargo de los respectivos MSP.

Si bien la función (i) en Uruguay es ejercida formalmente por los Poderes Ejecutivo yLegislativo, el Gobierno Central ha mostrado una marcada prescindencia con relación a la misma,con una participación muy restringida del MVOTMA. En la práctica, el protagonismo en dichafunción lo ha asumido OSE, lo que obviamente implica asumir por la empresa una función de unanaturaleza netamente diferenciada de la empresarial, y darle al marco normativo del sector un rangode jerarquía que puede ser considerado débil, en la medida que deriva de las decisiones delDirectorio de OSE.

La función (ii) no ha tenido en Uruguay campo de aplicación que trascienda a OSE, dadoque la normativa legal o reglamentaria está orientada fundamentalmente a la asignación de

Uruguay 71

responsabilidades y funciones institucionales a nivel público, pero no establece condiciones técnico-económicas o marcos de acción específicos para los distintos agentes del sector.

Por último, la función (iii) es principalmente ejecutada por OSE. Si bien algunos ministeriosllevan a cabo actividades de fiscalización parciales (MVOTMA, MTOP, MSP), el cumplimiento de lasnormativas de precio y en especial de calidad del servicio por parte de los agentes sometidos aregulación (OSE y Aguas de la Costa), es controlado por OSE.

Se verifica de esta manera una situación no apropiada, si se procura un marco regulatorioque incentive la participación de operadores privados, y que consiste en que uno de los operadoresy competidor de cualquier potencial entrante, es quien define y controla las reglas defuncionamiento del sector.

Avanzando hacia la definición de una estructura deseable para el sector APS en Uruguay, laorganización del mismo debería prever una concentración de OSE en funciones netamenteempresariales y comerciales, dejando de lado la ejecución de actividades de carácter regulatorio(en especial iii), que obviamente distorsionan un posible ámbito de apertura a la participaciónprivada.

Si a lo expresado, se agregan las consideraciones efectuadas en el apartado 2.2 en loreferente a las acciones que cumplen las instituciones que intervienen en el sector, se concluyeque la poca legislación existente sobre los aspectos de regulación, control y vigilancia, no secumplen, sino parcialmente, debido a la escasa capacidad operativa de las instituciones quedeberían intervenir para su cumplimiento.

2.6.1 Intento de regulación externo a OSE

En el año 1988 se introduce un nuevo instrumento regulatorio, el Convenio Programa (CP),en el ámbito de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).

El mismo implica un convenio entre el Poder Ejecutivo (PE) y la Empresa Pública (EP), porel cual ambas partes se comprometen al cumplimiento de determinadas metas en aspectosrelacionados a nivel tarifario medio, reestructuración tarifaria, cobertura de servicios, calidad de lasprestaciones, gastos corrientes por unidad producida, nivel de inversiones, monto a financiar de lasmismas con fondo propio y estructura de financiamiento.

El Convenio Programa intenta aclarar las actuaciones de la Empresa Pública y el PoderEjecutivo, otorgando a la primera una mayor certidumbre sobre la evaluación de ciertas variables(nivel tarifario, evolución del salario real, subsidios gubernamentales, acceso a créditos externos,etc.), y permitiendo al segundo analizar la eficacia y eficiencia de la gestión.

El Convenio Programa acordado con la OSE incorpora 27 indicadores y metas, que tratande cubrir la extensión y calidad del servicio en cuanto a cobertura de agua potable y alcantarillado,conexiones con medidor funcionando, la eficiencia en la utilización de los recursos humanos,porcentaje de ejecución de las inversiones, agua facturada sobre agua producida, antigüedad de lascuentas a cobrar, estructura de financiamiento de las inversiones, entre otros.

Por parte del Poder Ejecutivo se fijan compromisos tales como mantenimiento del valor realde la tarifa, niveles salariales, montos de subsidios operativos y de financiamiento de lasinversiones, disminución del periodo de pago de sus cuentas por suministros, y en general lorelacionado con el cumplimiento de acciones facilitadoras de la gestión empresarial.


El Convenio Programa preveía un seguimiento cuatrimestral con revisión anual, por unacomisión integrada por representantes de la empresa, de la OPP y del MVOTMA.

A mediados del año 1996, la OPP emite una información relacionada con los beneficios delCP y recomienda las acciones a tomar, destacándose: vigorizar los CP a través de reuniones almás alto nivel (Directorio, Ministerio y OPP) y a nivel gerencial; revisar las metas establecidas;analizar la posibilidad de calcular un indicador global que refleje el grado de cumplimiento del CP;relacionar el cumplimiento del CP con la productividad o algún otro sistema de incentivos.

A la fecha el CP prácticamente no tiene vigencia.

En el último Presupuesto Nacional Ley 17.296 se creó como órgano desconcentrado delPoder Ejecutivo la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). Existió tambiénal nivel de proyecto, la creación de la Unidad Reguladora de Servicios de Interés Público (URSIP)que incluiría los servicios públicos de agua potable y saneamiento, pero esta Unidad no fueaprobada legislativamente.

De todas formas es oportuno señalar algunas de las competencias previstas en dicho proyecto:

• Hacer cumplir la presente ley, sus reglamentaciones, disposiciones emanadas de la mismay actos jurídicos habilitantes de la prestación de servicios comprendidos dentro de sucompetencia.

• Asesorar al Poder ejecutivo respecto de los requisitos que deberán cumplir quienes realicenactividades comprendidas dentro de su competencia.

• Dictaminar preceptivamente en los procedimientos de concesión y autorización para prestarservicios comprendidos dentro de su competencia, los que deberán basarse en losprincipios de publicidad, igualdad y concurrencia.

• Preparar y presentar al Poder Ejecutivo para su aprobación un pliego único de bases ycondiciones para el dictado de los actos jurídicos habilitantes de la prestación de servicioscomprendidos dentro de su competencia, al que deberán ajustarse los pliegos particularesque la Administración competente confeccione en cada caso.

• Emitir normas generales e instrucciones particulares que aseguren el funcionamiento de losservicios comprendidos en su competencia con arreglo a lo establecido por las políticassectoriales y los objetivos del sector.

• Dictar normas técnicas con relación a dichos servicios.

• Controlar el cumplimiento por parte de los operadores públicos y privados, prestadores deservicios comprendidos dentro de su competencia, de las normas jurídicas y técnicasaplicables, pudiendo requerirles todo tipo de información.

• Recibir, instruir y resolver las denuncias y reclamos de los usuarios y consumidoresrespecto a los servicios comprendidos dentro de su competencia que no hayan sidoatendidos por los prestadores.

• Proteger los derechos de usuarios y consumidores, pudiendo ejercer las atribucionesconferidas a las autoridades administrativas por la ley 17.250 de 11 de agosto de 2000.

Uruguay 73

• En aplicación de los criterios legalmente establecidos, determinar técnicamente las tarifas yprecios sujetos a regulación de los servicios comprendidos dentro de su competencia,elevándolos al Poder ejecutivo para su consideración y aprobación.

• Aplicar las sanciones previstas y recomendar al Poder Ejecutivo la adopción de lasrestantes.

• Promover la solución arbitral de las diferencias que se susciten entre agentes del mercado.

• Convocar a audiencia pública cuando lo estime necesario, previa notificación a todas laspartes interesadas en los casos de procedimientos iniciados de oficio o a instancia de parte,relacionados con incumplimientos de los marcos regulatorios respectivos.

• Asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo en materia de convenios internacionales uotros aspectos comprendidos en su competencia o conexos con ella.

Concretamente en los aspectos referidos a los servicios de agua potable y saneamiento, sele habían asignado en el proyecto a la URSIP los siguientes cometidos:

• Velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas;

• establecer los niveles de calidad de producto, de servicio, y atención comercial del serviciode distribución de agua potable;

• regular la recepción y tratamiento de efluentes por la red de saneamiento;

• realizar controles cualitativos y cuantitativos de los servicios prestados por operadorespúblicos o privados, y

• determinar reglas y procedimientos técnicos de medición y facturación de los consumos, asícomo de control y uso de medidores y reconexión de servicios.

2.7 Infraestructura de los servicios

2.7.1 Agua potable

2.7.1.1 Montevideo - Administración de las Obras Sanitarias del Estado – OSE

En los siguientes párrafos se describe la situación general de los servicios de suministro deagua potable en Montevideo e interior del país en los últimos años.

Los servicios de suministro de agua potable de OSE sirven al 82,5% de la población delpaís, esto representa el 90,8% de la población nucleada más un número significativo de pobladosrurales. En diciembre de 1997 OSE atendió, a través de 726.360 conexiones de agua potable,aproximadamente a 2.642.569 personas. La situación reciente de los servicios de agua potableprestados por OSE se sintetiza en el Cuadro 28.


CUADRO 28.

Situación de los servicios de agua potable a diciembre de 1997

RegiónParámetros

Metropolitana

Norte Litoral Sur EstePaís

Pobl. Total Miles 1.627,2 260,0 364,4 536,1 394,8 3.182,5Cobertura sobrepoblac. Total % 92,0 76,7 84,9 55,9 85,5 82,5

Cobertura sobrepobl. Nucleada % 93,8 92,5 98,0 70,8 96,5 90,8

Vol. Facturado Miles m3 94.328,0 7.753,3 13.683,6 12.284,6 16.922,2 144.971,7Vol. Producido Miles m3 175.706,0 16.984,7 26.409,7 24.757,1 33.293,5 277.151,0Pérdidas % 46,3 54,4 48,2 50.4 49,2 47,7Conexión N° 340.501 58.304 85.981 134.260 107.314 726.360

Del análisis del Cuadro 28 se puede inferir que las tasas de cobertura de la población ynúmero de nuevas conexiones han aumentado en los últimos años. Las pérdidas de agua enMontevideo y en el resto del país han disminuido levemente entre 1995 y 1998. Se estima quecontinuará esta tendencia de reducción de pérdidas, en razón de los programas en curso dereducción de pérdidas físicas y comerciales. De acuerdo con estudios realizados recientemente porOSE, aproximadamente 50% de las pérdidas totales corresponden a pérdidas comerciales.

En la última década se han hecho importantes obras e inversiones en las distintas partes delsistema de Montevideo, tales como: (a) embalse Paso Severino; (b) captación y tratamiento en laUsina de Aguas Corrientes; y (c) líneas de aducción, estaciones de cloración y otras ampliaciones ymejoras. Con estas expansiones, en 1997 el sistema de agua potable de Montevideo sirvióaproximadamente a 1.496.461 personas, a través de 340.501 conexiones. Actualmente se hafinalizado la primera etapa de la obra de aducción denominada 5a. Línea de Bombeo y se estárealizando una ampliación de esta obra, la cual ha mejorado sensiblemente el abastecimiento en lacapital, así como las presiones y calidad del servicio. A pesar de lo anterior, el servicio deMontevideo, debido principalmente a la antigüedad y falta de mantenimiento adecuado de su red,requiere de importantes obras adicionales en su sistema de distribución y troncales. Se requieretambién de la sustitución de cañerías de conexión y medidores y, así como completar lareorganización y reequipamiento de sus sistemas de operación y mantenimiento.

2.7.1.2 Interior del País - Administración de las Obras Sanitarias del Estado – OSE

OSE opera actualmente 301 servicios de agua potable en las regiones del interior del país.De estos, 241 están provistos de redes de distribución. Los restantes servicios corresponden asistemas mínimos localizados en comunidades rurales muy pequeñas, tales como molinos ybombas de mano. Por el número y características, el área rural es irrelevante dentro del contextodel sector y no demanda tratamiento especial.

Sistemas con fuentes de agua superficiales

Los ríos y otras fuentes ofrecen agua bruta no contaminada, generalmente de buenacalidad, que se procesa en plantas convencionales, a través de coagulación, sedimentación,filtración y cloración. Cincuenta y tres ciudades y localidades medias se abastecen de sistemas de

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captación de aguas superficiales. Los sistemas superficiales tienen líneas de aducción, depósitoselevados y redes que distribuyen el agua tratada a conexiones individuales provistas, en general,con medidores de caudal. Se estima que aproximadamente el 89,9% de estos medidores estabanoperativos en 1997. Hay un crecimiento sostenido, aunque moderado, de los servicios de aguapotable, que atienden a veces con dificultad la alta demanda de los meses de verano.

Las actuales instalaciones de potabilización y distribución de agua tienen en generalmuchos años de servicio y están, en muchos casos, al límite de sus capacidades y con seriosproblemas de operación y mantenimiento. OSE realiza regularmente obras de reparación, mejorasy ampliaciones, en los distintos componentes de los sistemas (plantas, transmisión, depósitoselevados, redes de distribución), lo que permite mantener una operación relativamente regular delos sistemas.

Sistemas con fuentes subterráneas y mixtas

Doscientas veintidós localidades son abastecidas de acuíferos del subsuelo y otras 41localidades tienen servicios "mixtos", que combinan fuentes superficiales y subterráneas. Elabastecimiento de agua a través de perforaciones ha resultado adecuado y económico para servirlocalidades pequeñas y medianas. La calidad del agua subterránea es generalmente satisfactoria,salvo alguna contaminación química con nitratos y flúor. Prácticamente no se requieren tratamientosmás allá de la cloración, ni organizaciones complejas de mantenimiento local. Los sistemas deabastecimiento en base a perforaciones y/o soluciones mixtas tienen como los demás aducción,depósitos elevados redes y conexiones. El mantenimiento de pozos y redes de distribuciónpresenta los mismos problemas de los sistemas de aguas superficiales. Hay disponibilidad deaguas subterráneas en volúmenes variables en la mayor parte del país y OSE tiene un programapara construcción de nuevas perforaciones para complementar o sustituir las existentes o paraatender nuevos servicios. Como nueva opción para localidades pequeñas, OSE está desarrollandoun programa de unidades compactas prefabricadas de agua potable (UPAs).

Distribución regional y otros datos de los sistemas del interior del país

La Región Sur concentra el mayor número de servicios de agua, abarcando el 38% del totaldel país, mientras que la Región Norte es responsable por sólo el 14% de los mismos. Con relaciónal tipo de sistemas, 73,8% son subterráneos, 12,6% son provenientes de aguas superficiales y13,6% son mixtos. La región de mayor producción de agua potable es la Región Este, responsablepor 33% de la producción. El Cuadro 29 muestra información detallada sobre los sistemas yproducciones regionales en 1997.


CUADRO 29.Número de sistemas y producción, 1997

Número de Sistemas Producción (miles m3)

Región AguaSuperf.

Mixtos AguaSubter.

Molino a viento yBomba de mano

Total Superf. Subter. Total

Este 16 8 41 2 67 29.105.1 4.188,4 33.293,4Litoral 4 2 50 9 65 17.596,3 8.813,5 26.409,7Norte 2 8 31 5 46 8.274,9 8.709,8 16.984,7Sur 16 23 73 11 123 17.668,2 7.088,9 24.757,1Interior 38 41 195 27 301 72.644,5 28.800,5 101.445,0Metropolitana 17 6 23 175.690,6 15,4 175.706,0PAÍS 55 47 195 27 324 248.335,1 28.815,9 277.151,0

2.7.1.3 Cobertura de Agua Potable

Los niveles de cobertura son altos, alcanzando en el área metropolitana el 92% y el 82,5%para el total del país, lo que significa que el 90,8% de la población nucleada y muchos pobladosrurales cuentan con el servicio. En diciembre de 1997, OSE atendió, a través de 726.360conexiones de agua potable, aproximadamente a 2.642.569 personas.

Dotación y Demanda.

Las dotaciones son las normales para este tipo de servicio, aproximadamente 200l/habitante/día para el Área Metropolitana y 150 l/habitante/día para el interior del país, suficientespara atender la demanda. En las áreas turísticas, la demanda aumenta considerablemente en elverano.

Surge claramente de estas cifras que la cobertura de agua potable a través de redes deOSE es muy alta, aún en las pequeñas localidades. El resultado de la amplia cobertura de losservicios y de los cuidados para asegurar la continuidad del abastecimiento y la calidad del aguadistribuida se refleja en el bajo índice de mortalidad que tiene el país y en la baja incidencia denfermedades de transmisión hídrica, destacándose que Uruguay es el único país de AméricaLatina que no ha registrado casos de cólera.

Continuidad del Servicio.

El servicio de abastecimiento público de agua potable es continuo de 24 horas en todas laslocalidades servidas por OSE. No se realiza en ningún caso un abastecimiento intermitente queresulte en el vaciado de la red de distribución, lo que acarrearía graves consecuencias higiénicaspor el peligro de la contaminación de las aguas.

No hay sistema de distribución de agua sin desinfección previa y el mantenimiento deniveles adecuados de cloro residual es controlado de acuerdo a las normas.

Para evitar la falta de agua en las redes en aquellas localidades con disponibilidad de aguainsuficiente en los días de máximo consumo, se imponen restricciones al consumo (prohibición olimitación del uso de agua potable para ciertos usos, como riego, lavado de aceras o de vehículos).La aplicación de estas restricciones se ha reduciendo en los últimos años. No obstante, subsistenen algunos servicios problemas localizados de abastecimiento por insuficiencia de la red de

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distribución que resultan en bajas presiones disponibles en las zonas altas o alejadas de los puntosde distribución.

Estado y Confiabilidad de los Servicios de Agua Potable.

En Montevideo el abastecimiento es bastante confiable en continuidad y calidad. Se hanrealizado avances importantes en el sistema de mantenimiento a partir de los mejoramientosfinanciados con el préstamo BIRF-2921-UR, aunque no se ha logrado aún asegurar mecanismostotalmente eficaces y eficientes de atención y reparación de las redes, por lo que aún existensectores de la aducción y distribución obsoletos. Los programas de reorganización del sector einversiones en curso se orientan al mejoramiento y sustitución de redes; así como asegurar unamejor atención al cliente. En los sistemas del interior se mantiene también una razonablecontinuidad y confiabilidad del servicio a pesar de las necesidades detectadas de nuevasrehabilitaciones, sustituciones y ampliaciones. OSE brinda un sistema de mantenimiento orientadoen general a satisfacer la demanda diaria de su clientela.

2.7.1.4 Calidad del agua potable

En general, el agua distribuida por OSE satisface las exigencias básicas de calidadbacteriológica y físico química, con excepciones no significativas. Se aplican, aunque con ciertaflexibilidad, las guías de calidad del agua recomendadas por OMS/OPS y elaboradas por OSE enjunio de 1986.

El laboratorio de la OSE efectúa análisis de agua bruta y de agua tratada en la planta, en losdepósitos y en diferentes puntos de la red, no realizándose controles de calidad de agua porlaboratorios independientes a la Administración. Los parámetros físico-químicos que OSE analizason los siguientes: olor, color, turbiedad, pH, anhídrido carbónico, oxígeno, durezas, alcalinidad,cloruros, nitratos, nitritos, amoníaco, hierro, aluminio y cloro residual. Por otro lado, los parámetrosbacteriológicos son: coliformes fecales, coliformes totales y pseudomonas. En el Cuadro 30 semuestran los análisis aceptables con relación a los análisis totales realizados durante el año 1997.

El control de la calidad del agua se realiza en tres niveles:

Calidad de las fuentes

El Código de Aguas otorga a OSE la facultad de controlar los cuerpo de agua que utilicecomo fuente de abastecimiento. Si bien en general las aguas superficiales son aptas como fuentede abastecimiento luego de un proceso de tratamiento convencional, en algunos casos vertidospuntuales de efluentes domésticos o industriales o la contaminación difusa proveniente de lasactividades agrícolas en algunas cuencas dificultan estos tratamientos, debiéndose recurrir aprocesos específicos (precloración, dosificación de sulfato de cobre o carbón activado) paraasegurar la calidad del agua potable.

OSE ha creado un grupo de trabajo (ECOFU) que realiza el seguimiento de la calidad de lasaguas brutas de la fuentes de abastecimiento, con muestreos periódicos y programas de medidasmitigatorias para mejora aquellos cursos con condiciones adversas.

En cuanto al agua subterránea, se ha abandonado la explotación de numerosos pozos enlos que se observó una concentración excesiva en el agua de algunas sustancias (principalmentenitratos y flúor) que requerían la implementación de tratamientos muy costosos para la distribuciónde esa agua para el consumo, y se ha recurrido a fuentes alternativas, superficiales o subterráneas,para obtener la calidad requerida de agua potable.


Calidad del efluente de las plantas de potabilización y de las perforaciones

La calidad de los efluentes se rige por la Normas de Calidad de las Aguas Potables de OSE(junio/86), basadas en las guías de la OPS/OMS de 1985. Estas normas están actualmente enrevisión.

Se tiene especial cuidado en la calidad de los procesos, realizándose controles periódicosen la plantas de potabilización luego de las distintas etapas de tratamiento. Si bien la normaestablece una turbiedad máxima de 5 NTU para el agua potable, el objetivo es obtener a la saliadade las plantas una turbiedad menos a 1 NTU.

La desinfección se realiza con cloro gas en las plantas que abastecen más de 10.000habitantes y con hipoclorito de sodios en las restantes.

Las aguas subterráneas requieren en general únicamente cloración.

Calidad del agua en la red de distribución

Muestreos realizados con la periocidad establecida por la norma vigente dan como resultadoíndices de aceptabilidad del orden del 90%. Cuando se detecta mediante un muestreo un problemalocalizado, se toman inmediatamente las medidas correctivas necesarias, en general purgas detuberías y, de requerirse, desinfección local.

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CUADRO 30.

Análisis bacteriológicos aceptables con relación al total de análisis, Año 2000

Región SecciónN° de análisisaceptables

N° de análisistotales

% de análisisaceptables

Metropolitana Montevideo 4.034 4.121 97,9

Localidades del Sistema 1.234 1.373 89,9

Norte Artigas 490 514 95,3

Rivera 393 396 99,2

Tacuarembó 388 431 90,0

Litoral Salto 450 519 86,7

Paysandú 544 604 90,1

Río Negro 326 338 96,4

Soriano 282 327 86,2

Sur Colonia 880 958 91,9

San José 518 612 84,6

Flores 66 67 98,5

Florida 559 593 94,3

Durazno 194 243 79,8

Canelones 973 1.053 92,4

Este Maldonado 318 332 95,8

Rocha 475 529 89,8

Treinta y Tres 275 298 92,3

Cerro Largo 473 503 94,0

Lavalleja 147 162 90,7

Total País 13.019 13.973 93,2

2.7.2 Alcantarillado

La situación de cobertura de la población con servicios de alcantarillado en el ámbito totaldel país es de 48%; en Montevideo es alrededor del 80% y en el interior del país es solamente un28%.

En las localidades del interior del país que tienen una población superior a los 10.000habitantes, la cobertura es del 38%.

2.7.2.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado – OSE

OSE tiene a su cargo la atención de los servicios de alcantarillado en todo el país, conexcepción del Departamento de Montevideo que está a cargo de la IMM.

En julio de 1998 OSE operaba sistemas de alcantarillado sanitario en 43 localidades delinterior (6 en Región Norte, 14 en Región Sur, 12 en Región Este, 8 en Región Litoral y 3 en


Región Metropolitana), sirviendo a 1.836.100 personas a través de 136.946 conexionesdomiciliarias, incluyendo también algunas industrias. El Cuadro 31 presenta un resumen de lasituación de los servicios en manos de OSE en los últimos dos años.

CUADRO 31.

Situación de los servicios de alcantarillado, diciembre de 2000

RegiónParámetros

Metropolitana (*) Norte Litoral Sur EsteInterior del País

Pobl. Total Miles 316,1 267,0 367,7 542,9 268,8 1.763Cobertura sobre pobl. Total % 9,3 27,9 42,4 19,9 25,3 24,4Cobertura sobre pobl. > 5.000 % 12,8 44,0 65,6 32,8 53,1 42,5Conexión Miles 7.936 24.059 48.875 41.612 27.666 150.148

(*) Corresponde a las ciudades vecinas a Montevideo.

Estado de los servicios de alcantarillado

La mayoría de los sistemas de alcantarillado ha estado en funcionamiento por más de 30 ó40 años. Las redes presentan un alto porcentaje de colectores al límite de su vida útil, con deteriorofísico visible, alto grado de infiltración y obstrucciones frecuentes. El alcantarillado es (salvo en unalocalidad) de tipo separativo, convencional, o sea que en teoría únicamente se recogen las aguasresiduales. Las aguas pluviales deben evacuarse por separado, ya sea por escurrimiento superficialo por colectores independientes, pero se han detectado numerosas conexiones clandestinas deaguas pluviales que desbordan los sistemas normales de la red. OSE, en general, efectúareparaciones puntuales, pero desde 1994 se realizan también tareas de mantenimiento preventivoen varias ciudades.

Tratamiento y disposición final

Existen en total 37 localidades que cuentan con servicio de alcantarillado. En el Cuadro 32se indican las localidades servidas, la población de las mismas, la cobertura, la población servida, lacapacidad de diseño, el caudal medio, la descripción de las plantas depuradoras, las próximasconstrucciones a ejecutar, la longitud de redes y el número de conexiones. Varias de estasunidades reciben cargas en exceso a sus capacidades. En general las plantas de tratamiento nocumplen satisfactoriamente con las exigencias de la legislación existente y esta situación debe sermejorada en el futuro. Hay también, vertimientos directos de aguas servidas que producencontaminaciones puntuales en ríos de caudal adecuado para su control. Sin embargo, en 1992 seidentificaron 15 sistemas que vertían efluentes con cargas contaminantes en exceso a la capacidadde autodepuración de los cauces.

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Cobertura de alcantarillado - OSE

Los niveles de cobertura en jurisdicción de OSE (interior del país) son bajos. Efectivamente,relacionada con la población total alcanza el 28,3% y con la población asentada en localidades demás de 5.000 habitantes alcanza al 41,8% (valores a diciembre/97).

Calidad de los servicios de alcantarillado - OSE

Uno de los indicadores de la calidad del servicio es su continuidad, medida como lasinterrupciones del servicio prestado a los usuarios. Si bien existe información sobre roturas uobstrucciones de colectores, se desconoce el número de usuarios afectados y tampoco existeinformación sobre la duración de los mismos. Se cuenta con datos respecto al número deconexiones reparadas u obstruidas, que en el año 1997 se hallan en el orden del 2,6% del total deconexiones.

Con relación a la atención al usuario, relacionado con los servicios de alcantarillado, existeun Área de Atención Telefónica en Montevideo que además de atender determinados reclamoscomerciales, recepciona reclamos sobre inconvenientes que se presentan en la normal prestaciónde los servicios: pérdidas de agua, falta de presión, entre otros.

2.7.2.2 Intendencia Municipal de Montevideo - IMM

Funcionamiento de la red de alcantarillado

En función de las cuencas naturales, el sistema de alcantarillado de Montevideo sesubdivide en cinco principales subsistemas:

(i) Sistema Paraguay

Este sistema corresponde a las áreas centrales de la ciudad densamente urbanizadas. Apesar de su pendiente natural en dirección de la Bahía, dicho sistema, de tipo unitario, fuedesarrollado bajo el concepto de un vertimiento de las aguas servidas a la costa sur, a la altura de lacalle Paraguay, y de descarga de las aguas de lluvia parte al Arroyo Miguelete y parte a la Bahía.

Por su posición, su extensión y la dimensión de sus colectores, es uno de los más importantesy mejor estructurados de la ciudad. Por medio de una planta de bombeo, este sistema recibe tambiénlas aguas servidas provenientes de los barrios Piedras Blancas y Jardines del Hipódromo, ambossituados en la cuenca vecina del Arroyo Carrasco.

(ii) Sistemas costeros este

Estos sistemas corresponden a las cuencas costeras, también densamente urbanizadas aconsecuencia del fuerte crecimiento urbano a lo largo de las playas de la ciudad. Principalmente detipo unitario, estos sistemas vuelcan sus aguas servidas al Río de la Plata a través de lainfraestructura interceptor-emisario recién construida. Siguiendo más o menos el proyecto Maggiolooriginal, los vertimientos en tiempo de lluvia se hacen en varios puntos rocosos sobresalientes de lacosta. Cuatro de ellos están equipados con rejas mecanizadas para evitar la descarga de residuossólidos en las playas.


(iii) Sistemas Miguelete

Dichos sistemas, también de tipo unitario, se desarrollaron bajo el concepto de vertimientodirecto de las aguas servidas a la Bahía y de descarga de las aguas de lluvia al Arroyo Miguelete através de vertederos a lo largo del cauce del arroyo y su afluente urbano de margen izquierda, lacañada Casavalle.

Nunca se terminó el colector en la margen derecha del Arroyo Miguelete y se cuentaactualmente con tres sistemas independientes atendiendo solamente una parte de la cuenca urbana.

(iv) Sistemas Pantanoso

Estos sistemas corresponden a la iniciación del cambio de concepto con la construcción desistemas tipo separador en la parte alta de la cuenca del arroyo (sistema Colón-Lezica y en la partebaja de la misma cuenca (sistemas Belvedere-Victoria y La Paloma). Con una extensión reducida,dichos sistemas no atienden más que una parte muy limitada de las áreas urbanizadas de la cuenca.

(v) Otros sistemas

Además de los principales sistemas que anteceden, se construyeron otros de menor alcancedurante el crecimiento histórico de la ciudad, unitarios para los más antiguos y separadorsimplificados, para los más recientes. Varios de estos sistemas se desarrollaron en función deconsideraciones de emergencia, con soluciones provisorias y a veces improvisadas.

Análisis del funcionamiento de los sistemas de alcantarillado de Montevideo

El análisis detallado del desempeño actual de los sistemas unitarios, en función de variascondiciones de tiempo seco y de lluvia permite concluir que no existen problemas importantes de sub-dimensionamiento y/o errores de diseño en las obras existentes, con la salvedad de algunos puntosparticulares en su mayor parte ya conocidos.

En forma general, se puede concluir que, aparte del problema de disposición final, no resueltoen forma satisfactoria en la mayoría de los casos, los sistemas unitarios están correctamentedimensionados para asegurar protección contra desbordes de frecuencia quinquenal o decenal, segúnlos colectores considerados.

Sin embargo, basándose en las inspecciones medidas de campo y cálculos de simulaciónefectuados en el PDSM, se confirma por otro lado que la acumulación de sedimentos, a vecestotalmente consolidados en la mayor parte de las redes existentes, provoca graves problemas y que,en particular, esta acumulación es la principal causa de los vertimientos directos de aguas servidas alos diferentes medios receptores. En ciertos casos, dicha acumulación resulta de condicioneshidráulicas desfavorables o de la ausencia de mantenimiento adecuado; sin embargo, la principalcausa es la carencia casi total de mantenimiento que, desde hace años, afecta a las obras desaneamiento de la ciudad.

A modo de ejemplo, la desobstrucción y limpieza de los interceptores ubicados sobre ambasmárgenes del Arroyo Miguelete y de la Cañada Casavalle permitiría reducir en forma sensible la cargaorgánica transportada por el curso a través del Parque del Prado y la zona urbanizada ubicada aguasarriba de la Presa Meillet.

Tanto por su antigüedad como por sus disposiciones constructivas, la red Arteaga constituyeun caso particular. A pesar de ser una red que en general está sobredimensionada, por lo que su

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capacidad de evacuación no representa un factor limitante, la fragilidad de su estructura frente a lasagresiones exteriores, así como el debilitamiento de la misma a lo largo de los años, plantea en formaseria el problema, no solamente de su perennidad, sino también del peligro potencial que representael posible derrumbe de ciertos tramos, lo que solamente mediante una inspección exhaustiva sepodría evaluar. Esta investigación tiene que considerarse como prioridad absoluta para ubicarrápidamente los problemas de alto riesgo y definir un Plan de Reparaciones Urgentes que permitaeliminar los deterioros graves identificados.

Luego de eliminar los deterioros que merezcan soluciones prioritarias, se deberían establecerplanes de rehabilitación a mediano y largo plazo, que permitan recuperar paulatinamente y encondiciones seguras, el servicio de saneamiento en la zona de la ciudad atendida por este sistema.

Tanto a nivel de los colectores secundarios como de las redes separativas, el diagnósticotiene que ser más reservado. En efecto, sin pasar por una inspección detallada, resulta difícil evaluarel estado actual de los sistemas.

Sin embargo, sobre la base del análisis de los planos y documentos de diseño disponibles alas estadísticas de intervención de la Intendencia y a las inspecciones que se realizaron en ciertasáreas, se pudo comprobar que si todas las redes tienen problemas de operación, las zonas másproblemáticas coinciden en general con las áreas de máxima concentración industrial, acentuando elinterés de buscar soluciones específicas en esas áreas.

Por otro lado, se puede también observar una utilización sistemática de criterios de diseñomuy conservadores, probablemente con la idea de mejorar los proyectos, pero que incrementan aveces sustancialmente el costo de las obras sin que los resultados prácticos confirmen claramente elbeneficio esperado debido a los errores que a veces se cometieron, por la pobre realización en otroscasos y, en forma más general, por el mal uso y la escasez de mantenimiento ulterior.

Por consiguiente, a raíz de muchas situaciones difíciles, se puede notar la frecuenteinadecuación del parcelamiento de los predios, legal o espontáneo, con los escurrimientos naturales,dificultando una evacuación correcta de las aguas de lluvia y planteando el problema delmantenimiento del sistema.

Operación y mantenimientoNingún sistema puede funcionar correctamente a largo plazo sin una atención adecuada que permitatomar a tiempo las medidas necesarias para su conservación en buen estado. La red de saneamientode la ciudad de Montevideo no es más que un ejemplo de este principio.

Encerrado en un marco administrativo pesado y muy rígido, el Servicio de Conservación deSaneamiento no cuenta con la autonomía requerida para ejercer su actividad en forma eficiente. En laactualidad, el envejecimiento pronunciado del personal y su capacitación insuficiente representantambién significativos factores agravantes. Una redefinición del organigrama de la Intendencia en elsector de saneamiento parece indispensable para reubicar las actividades en un contexto lógico yeficaz y facilitar la toma de decisiones.

Conclusiones

De las 1.400.000 personas que cuenta actualmente el departamento de Montevideo,1.350.000 se encuentran ubicadas en las áreas urbanizadas que tienden a densificarse. De éstas,hemos visto anteriormente que cerca de 1.125.000 personas ya tienen, o van a tener muy pronto, laposibilidad de conectarse al sistema público; quedarían por tanto 225.000 personas sin respuesta


inmediata a sus preocupaciones de saneamiento, aparte de la solución basada en instalacionesindividuales.

En forma muy generalizada, por razones tanto económicas como prácticas, dichasinstalaciones consisten en el sistema de "pozo negro", imponiendo vaciados frecuentes y costosos.

De hecho, la experiencia general demuestra que, frente al alto costo que representa para lasfamilias de bajos ingresos la remoción periódica de los efluentes mediante tanques barométricos, lamayoría de las instalaciones son manipuladas de modo que el efluente pase a la napa freática, o deconducir los líquidos excedentes al receptor más cercano o inclusive, cuando no existe otraposibilidad, directamente a la vía pública.

Si esta situación puede tolerarse en las áreas todavía con baja densidad, es difícil aceptarlaen las zonas ya densamente pobladas o que van a densificarse en el futuro. A pesar de sus aspectosalentadores, la aplicación de tecnologías de menor costo en algunas de estas áreas no pareceencontrar condiciones muy favorables. Sin descartar esta posibilidad, se puede pensar que unarevisión de los criterios actualmente aplicados a nivel de los sistemas colectivos clásicos ya conduciríaa rebajar sustancialmente las inversiones, posiblemente con menores riesgos.

2.8 Tecnología - Ingeniería

En el país existe la capacidad técnica necesaria para la elaboración de los proyectos deingeniería requeridos por la infraestructura de agua potable y saneamiento, así como un númerosuficiente de firmas consultoras nacionales que pueden encargarse de la elaboración de diseños,fiscalización y preparación de las obras.

Si se dan casos muy especiales que requieran asociaciones con firmas extranjeras, lasfirmas consultoras nacionales están en capacidad de hacerlo y solo en proyectos muy grandes, y aveces porque la financiación es de proveedores, se utilizan firmas consultoras extranjeras.

En cuanto a la posibilidad de producción, por la industria nacional de materiales, ésta esbastante limitada, aunque suficiente para las necesidades de productos químicos requeridos para eltratamiento de aguas (sulfato de aluminio, cal, cloro, etc.). Las tuberías y accesorios sólo seproducen localmente en diámetros pequeños (menores de 350 mm). Para tuberías metálicas degrandes diámetros (mayores de 350 mm.), es necesario importarlas. Lo mismo ocurre con losequipos y controles requeridos en estaciones de bombeo, plantas potabilizadoras y de tratamientode aguas residuales.

2.9 Participación privada en la prestación de los servicios

Como ya se mencionó, los servicios de abastecimiento de agua potable en el Uruguay sonoperados y administrados por el sector público a través de OSE en todo el país. OSE otorgó enconcesión en 1994 a un consorcio privado el abastecimiento de agua y la disposición de aguasresiduales de localidades costeras menores, al este de Maldonado (La Barra, José Ignacio y otras).y desde el año 2000 otorgó los servicios al oeste del Arroyo Maldonado a la empresa Uragua S.A.

El servicio de saneamiento lo opera OSE en el interior del país y la IMM en el Departamentode Montevideo, en forma directa, sin haber contemplado la concesión del mismo, pero operando ymanteniendo el sistema en gran parte por medio de contratos con firmas privadas.

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En el presente análisis sectorial se mencionan las políticas de OSE en materia departicipación del sector privado, mediante el estímulo a las concesiones y la contratación deactividades (tercerización), esenciales o no a la prestación de los servicios, cuando la empresa noesté en condiciones de realizarlas o resulte más económico y/o eficiente a través de esa modalidad.

La privatización, entendida como transferencia de la propiedad de los activos de losservicios del Estado a los privados, no está contemplada en la legislación uruguaya, que establecela prestación de los servicios públicos como de exclusividad del Estado.

Los requerimientos financieros de las inversiones para elevar la cobertura del servicio desaneamiento en el interior del país, estimadas en aproximadamente US$ 1.000 millones, para pasardel 42% de cobertura actual a un 70% (referida a la población urbana en localidades de 5.000 omás habitantes), sólo tienen dos posibilidades: crédito o aporte de capital privado. El primero tienerepercusión en el nivel de las tarifas, entre otras limitantes, dejando como una muy buenaalternativa la participación privada, sobretodo en los servicios de agua potable y alcantarillado delinterior.

Participación de otras organizaciones en actividades del sector

No existe la participación institucional de organismos no gubernamentales (ONG), enactividades de agua potable y saneamiento como es tan común en muchos países de la Región.

Las universidades, principalmente la Universidad de la República, participan en actividadesde agua potable y saneamiento a través de convenios con OSE, para aspectos específicos comoinvestigaciones y estudios de ingeniería, económicos y sociales.

De las asociaciones profesionales con vinculaciones al sector, se destaca el capítulouruguayo de la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (AIDIS). La granmayoría de los ingenieros que trabajan en OSE y los particulares con actividades en el sector sonsocios de AIDIS. Las principales acciones de AIDIS, se relacionan con cursos de educacióncontinua y eventos técnicos sobre Ingeniería Sanitaria y Ambiental.

2.10 Participación comunitaria

En el Uruguay existe una clara tendencia de la comunidad para organizarse en torno a labúsqueda de soluciones para problemas comunes. Sin embargo es también cierto que estasorganizaciones muchas veces carecen de la formalización mínima y pueden llegar a tener una vidamuy efímera, o simplemente sobreviven en base al esfuerzo de unos pocos con capacidad deliderazgo. Es también un fenómeno común el hecho de que motivaciones de índole política intervengana la hora de constituir una organización de este tipo.

No existe tradición en las instituciones prestadoras del servicio de agua potable y saneamientoen fomentar la participación de la comunidad en las decisiones de gestión para el sector. Generalmentelas decisiones han sido ejecutadas por los actores políticos y técnicos quienes en función de recursoshumanos, tecnológicos y económicos existentes han optado por los lineamientos generales de acción.Sí hay tradición en atender sus reclamos y tratar de dar solución a sus petitorios. Ello ha dado lugar a larealización de múltiples convenios para la realización de extensión de redes en los que la comunidadorganizada (comisiones vecinales, comisiones directivas de cooperativas de vivienda, comisiones defomento, entre otras) aporta mano de obra.


No existen organizaciones de base que tengan como objetivo fundamental el tema deabastecimiento de agua y saneamiento. En general el problema de abastecimiento suele ser un ítemmás entre otros. No existe documentación que testimonie la búsqueda de las comunidades deformación y capacitación sobre el tema (excepto el caso de APRAC, ONG ambientalista concaracterísticas particulares).

La comunidad organizada realiza gestiones directamente en las instituciones o busca aliadosestratégicos que refuercen sus gestiones, habitualmente los centros de barrio, centros comunales y lapropia Intendencia Municipal.

El caso de MEVIR para el área rural es una excepción, ya que para construir un nuevo pobladola demanda debe provenir de un grupo de interesados que realizan su solicitud a la Institución. Estosinteresados son objeto de un trabajo continuo y sistemático liderado por asistentes sociales yarquitectos que trabajan en conjunto con la comunidad desde antes de iniciarse el proyecto. Se lesinforma de la necesidad y pertinencia de participar en mantenimiento del sistema de agua cuando noes atendido por OSE, para lo cual deben organizarse para lograr un aporte de cada vecino que financieel mismo, así como también de la necesidad de limpieza periódica y mantenimiento del sistema desaneamiento. El caso de MEVIR ejemplifica una acción de apoyo a la comunidad continuada en eltiempo.

Acciones de características similares realizan los equipos técnicos (habitualmente constituidospor asistentes sociales y arquitectos) que realizan el Seguimiento de la Post Obra de los ComplejosHabitacionales (SIAV) y de Emergencia construidos por el MVOTMA, con la desventaja que suaccionar comienza una vez que la comunidad ya está instalada en el complejo.

Otros agentes comunitarios de potencial importancia son los constituidos por los integrantes delos equipos técnicos que intervienen en los programas de regularización de los asentamientosirregulares propiciados por el MVOTMA y la IMM, que cuentan entre su equipo con un ingenierohidraúlico-sanitario o ambiental que debe realizar en consenso con la comunidad una propuesta parasolucionar los problemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento en caso de que éstosexistan.

2.10.1 Comunicación social

No se encuentran en ejecución programas específicos y continuos dirigidos al público engeneral o a las comunidades que provean educación sanitaria y que motiven plenamente a la poblacióna convertirse en usuaria de los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento.

En cuanto al público en general, la información que se le ha dispensado es de carácter generaly habitualmente somera acerca de la importancia de convertirse en usuario y, por tanto, beneficiario delsistema y de una mejor calidad de vida, así como la contribución para la conservación de los recursosnaturales de su área de influencia directa.

Esta información se ha transmitido por medio de folletos, videos, carteles o avisos televisivos oradiales fundamentalmente emitidos con relación a campañas puntuales que no obedecen aprogramas continuos de sensibilización a la comunidad.

En la mayoría de los casos el material ha sido elaborado por las organizaciones públicasvinculadas al sector en forma directa o indirecta (y sin coordinación entre ellas) y excepcionalmente poruna ONG ambientalista (APRAC).

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Existe gran demanda de información ante todos los organismos vinculados al sector, por partede educadores de primer y segundo nivel y se realizan en forma creciente actividades extracurricularesa iniciativa de los maestros y profesores tendientes a sensibilizar a sus alumnos. Es de excepcionalutilidad la incidencia que poseen para establecer la demanda de información especializada losmaestros de salud de las localidades. Estos maestros de salud pueden acceder a capacitaciónespecífica sobre el tema a través de la asistencia técnica del MSP.

La función del MSP es la de capacitar o entrenar a entrenadores de la propia institución queposteriormente realizarán su tarea de campo directamente actuando en los centros de salud opoliclínicas de Salud Pública. Con relación a esta última institución es sumamente relevante la recienteformación de 40 inspectores de higiene ambiental, y es deseable que en el futuro inmediato la actividadde estos promotores de salud en la comunidad tenga un alto impacto.

También existe demanda de la ANEP fundamentalmente del Consejo de Educación Primaria através de las inspecciones departamentales ante la Oficina de Relaciones Públicas de OSE, quecuenta con un equipo especializado perteneciente al Área Ciclo Educativo.

Las actividades se coordinan al principio de cada año y proveen de charlas técnicas a alumnosde 5to. y 6to. año de Montevideo e interior, los que también pueden realizar una visita opcional aplantas potabilizadoras (Aguas Corrientes para el caso de Montevideo y zonas aledañas). En al año1998 se visitaron un total de 385 escuelas públicas y privadas. El contenido de la capacitacióninvolucra temas tales como: potabilización, tratamiento de aguas servidas, prevención del cólera ehigiene. El material didáctico consiste en folletos, diapositivas, charlas grupales. La capacitaciónrecibida es evaluada a través de un formulario específico de evaluación por cada maestro de clase yremitida a OSE para su consideración.

El Área Ciclo Educativo también da satisfacción a la demanda de centros educativos de nivelsecundario, a pedido de los centros interesados estando la capacitación a cargo de personal técnico.También se realizan actividades coordinadas con la facultad de Ingeniería de la Universidad de laRepública, estando a cargo de técnicos la tarea de brindar información acerca de los procesos deabastecimiento de saneamiento y agua potable, orientada hacia los sistemas de ingenieríainvolucrados.

En la época de estío (diciembre a marzo) se atiende a las solicitudes de organizacionessociales del tipo comisiones vecinales o de fomento, aunque la demanda es escasa (25 Comisionespara el año 1998).

También OSE utiliza como método de sensibilización a la comunidad, exposiciones locales derelevancia nacional (Exposición Rural del Prado 98), donde se reparte material informativo yautoadhesivos. Todo el material didáctico es preparado por los funcionarios de la institución.

En el caso de la Dirección Nacional de Medio Ambiente el material creado por la misma norefiere directamente a agua potable y saneamiento. Se han editado boletines informativos sobre laimportancia de la calidad del agua y sobre medio ambiente y salud que se difunden en exposicioneslocales. Anualmente en época estival se edita un tríptico informativo sobre la balneabilidad de lasplayas, pero el mismo es de difusión limitada.

La metodología más comúnmente utilizada para la transmisión de información ha sido lavinculación y contacto directo con grupos interesados en el tema de la contaminación del agua y quehan planteado sus demandas de información a las instituciones. El contacto se realiza bajo forma depequeños talleres o charlas y generalmente participan grupos de escaso número.


En Montevideo los maestros vinculados a los centros comunales zonales sirven de nexo entrela Intendencia Municipal de Montevideo y los centros educativos para canalizar la demanda decapacitación al respecto. La Intendencia Municipal de Montevideo a través del Grupo de EducaciónAmbiental lleva a cabo también actividades de sensibilización a educadores y alumnos con el fin deinstruirlos en el buen uso de la red de saneamiento, que implica la realización de charlas específicassobre el tema. Próximamente se pondrá en marcha el “ Programa de Conexiones” , resultado de unconvenio con la Empresa de Montevideo “La Liga Sanitaria” , cuyo principal objetivo es el de capacitar ajóvenes, que realizarán una pasantía laboral, para que efectúen actividades de extensión en lacomunidad sobre el tema. Esta Institución posee una sala de educación ambiental en la Planta dePunta Carretas, en la cual pueden acceder a una visita guiada por docentes tanto educadores comoalumnos escolares. Allí se encuentra disponible material impreso, videos y también un CD-ROMinformativo sobre cursos de agua, playas y la bahía de Montevideo. Es importante además lavinculación de la Intendencia Municipal de Montevideo con la Asociación Nacional de ONG con la cualrealizan actividades en conjunto buscando el fortalecimiento de los canales de participación de lasociedad organizada, como un potencial elemento de sensibilización. También se participa enexposiciones que convocan la presencia de público en forma masiva como forma de sensibilizar a lapoblación en general.

Los grupos comunitarios de menores recursos, los de las zonas periurbanas, o los que seencuentran en zonas rurales son los que ofrecen mayores dificultades para la implementación deprogramas coordinados con las instituciones públicas vinculadas directamente a la gestión de losservicios de agua potable y saneamiento, por su precariedad económica y por padecer de dificultadesen locales en donde realizar sus convocatorias al resto de la comunidad.

Una excepción a ello la constituye la ONG Asociación Pro Recuperación del Arroyo Carrasco(APRAC) que en 1992 obtuvo el Premio Nacional de Medio Ambiente y ha sido declarada de interésdepartamental por parte de las Intendencias Municipales de Montevideo y Canelones,respectivamente. Esta organización fundada en 1988 e integrada por más de 30 organizaciones, surgióa partir de la clausura para baños de las playas de Carrasco, que dio lugar a la pérdida del valorinmobiliario de las construcciones de la zona, ausencia de turismo y resentimiento del comercio pordisminución de veraneantes en la zona.

APRAC ha sido pionera en cuanto a incidir directamente en las decisiones políticas vinculadaslos temas de saneamiento, por su preocupación de sanear la cuenca del Arroyo Carrasco y la inclusiónde la zona de Paso Carrasco en el plan de saneamiento. Esta organización posee gran prestigio dentrode la zona y entre sus fortalezas institucionales se encuentra el hecho de que han contado con unequipo de colaboradores con capacidad o idoneidad técnica que le ha permitido realizar ante lasautoridades reclamos y sugerencias pertinentes. Han realizado múltiples actividades de difusión yllevan adelante un programa de educación ambiental con apoyo del Fondo de las Américas que tienecomo beneficiarios a 5.000 alumnos de tercer y cuarto año de educación secundaria y 5to año deorientación biológica. Poseen un programa específico, metodología y material didáctico especialmentediseñado y procedimientos de evaluación. Se hallan en permanente contacto con organizaciones de lazona (que la integran) conocen detalladamente la zona, por lo que la comunicación con los diferentesactores sociales es fluida y positiva.

Sin embargo, existen otras organizaciones comunitarias pertenecientes a otros sectores de lasociedad, que si bien poseen dificultades para incorporarse a la red de saneamiento no poseen laexpectativa de realizarlo en el corto plazo, ni lo visualizan como una necesidad. Por consiguiente, nodemandan en forma alguna el acceso al servicio, quizá por dificultades en afrontar el pago o porcarecer de una comprensión cabal de los beneficios que ello trae aparejado desde el punto de vistasanitario.

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Paradójicamente la misma resistencia para conectarse al sistema de saneamiento se observaen zonas residenciales (Carrasco Este, Montevideo), que no se adhirieron al reclamo de extensión delínea en su zona, ya que los propietarios de las fincas (con terrenos de extensión considerable en sumayoría) no visualizan como un problema la instalación de un pozo negro o fosa séptica dentro de supredio.

En general, el material de información y capacitación ciudadana sobre el buen uso de lossistemas de saneamiento y agua potable no es abundante, se halla disperso y no está fácilmentedisponible para la comunidad organizada.

En el caso de organismos vinculados al sector, la difusión de mensajes de sensibilización no haresultado significativa, salvo en eventos puntuales.

La metodología más comúnmente utilizada para la transmisión de información ha sido lavinculación y contacto directo con grupos interesados en el tema y que demandan específicamenteinformación a las instituciones del sector. El contacto se realiza bajo forma de pequeños talleres ocharlas y generalmente en grupos de escaso número.

Muchas organizaciones comunitarias presentan diferencias internas, con una gran movilidad desus adherentes, conflictos por el liderazgo y no resulta difícil constatar que su supervivencia comogrupo resulte efímera o que las organizaciones estén en una permanente reorganización y padeciendosu consiguiente desgaste, producto del propio proceso de aprendizaje para la autogestión.

Es posible que las prioridades para estas organizaciones estén vinculadas a la satisfacción deotro tipo de necesidades básicas antes que la de obtención o conexión a la línea de saneamiento.Además, el no estar conectado a la red de saneamiento no se visualiza como un problema grave, o nose percibe que la ausencia de conexión al sistema vaya en desmedro de la economía familiar.

Las actividades de sensibilización a la comunidad en general son básicamente puntuales ycarecen de continuidad, salvo algunas excepciones. No existe coordinación entre los diversos actoresdel sector, lo que evitaría la superposición de esfuerzos y permitiría asignar adecuadamente losescasos recursos destinados al fomento de capacitación comunitaria.

No se han instrumentado campañas de sensibilización a la población de largo alcance y através de los medios masivos de comunicación (televisión, radio y prensa escrita).

A pesar de este entorno y de las evidentes dificultades para coordinar acciones ínter yextrasectoriales, las organizaciones comunitarias podrían ser aliados estratégicos para la optimizacióndel sector en cuanto a la puesta en marcha de actividades precisas de comunicación hacia los usuariosy muy especialmente como canales de sensibilización e información al resto de la comunidad.

Patrones familiares relacionados con los servicios

En general la población del país se encuentra satisfecha en referencia a su demanda de aguapotable, ya que la cobertura es alta y es considerada como “buena y barata” . La cobertura desaneamiento es menor, ya que en uno de cada cuatro hogares del área metropolitana y en cuatro decada diez del interior urbano se realiza través de un pozo negro. Pero existen casos en que laposibilidad de conectarse al servicio de saneamiento existe y no es llevada a la práctica por parte delos ciudadanos por motivos de diversa índole. La conexión a la red está sumamente ligada al nivelsocioeconómico, por ello el 84% de los hogares de nivel socioeconómico alto o medio se encuentraconectado a la red y en contraposición solo un 60% de los provenientes de niveles socioeconómicosmás bajos lo está.


No es posible establecer el impacto porcentual que significa en el ingreso del núcleo familiar elpago que realiza por concepto de servicio de saneamiento, ya que no se paga una tasa directa por elmismo. La posibilidad de implementar una tarifa de saneamiento para la ciudad de Montevideo no sevislumbra en el futuro inmediato.

En el caso de suministro de agua potable es posible determinar el impacto en el ingresofamiliar por concepto de pago de servicio de agua potable en el caso de las viviendas unipersonales.

En el caso de edificios o complejos habitacionales los costos de este servicio son abonadosjunto a otros gastos comunes por lo que su ponderación no resulta posible más allá de una estimaciónpromedio.

Los ciudadanos desconocen exactamente de que forma contribuye económicamente por díames o año al financiamiento del servicio.

Existen diferencias en cuanto al monto abonado por concepto de Contribución Inmobiliaria oTributos Domiciliarios (Impuestos de puerta) según diferentes localidades y aún dentro de las diferenteszonas dentro de una misma comunidad (según se trate de una zona urbana que cuenta con mayoresservicios o periurbana), y por lo tanto, tampoco es posible determinar el monto de contribución porconcepto de mantenimiento de alcantarillado, entre otros.

Existen zonas "marginales" de asentamientos irregulares o precarios que no contribuyen enforma alguna a financiar el sistema, y que incluso habiendo solicitado por sí mismos la conexión alsistema posteriormente se resisten al pago de la cuota correspondiente a los servicios.

Para la mayoría de los ciudadanos, la prioridad reside en el abastecimiento de agua potable enforma continua y en la inexistencia de problemas en el servicio de saneamiento en caso de estarconectado a la red. De no estar conectado a la red de saneamiento su actitud general consiste en unaactitud de espera del llenado del pozo negro/fosa séptica para solicitar el servicio de “barométricas”(tanques sépticos) municipal o privado, desentendiéndose totalmente o desconociendo por completo eldestino o disposición final de las aguas negras una vez que estas fueron retiradas de su predio. Elinterés en estos casos estaría dirigido a que el servicio de barométricas los retire y los quite fuera de suentorno circundante.

En algunas zonas marginales o rurales todavía persiste la costumbre de eliminar las excretas acielo abierto, sin tener mayor conciencia o conocimiento de las consecuencias para la salud o el medioambiente que genera esta situación de riesgo.

La expansión o el crecimiento de las ciudades hacia zonas periféricas trae aparejado lanecesidad de dar cobertura de servicios a la población de esas zonas. Pero estas áreas marginales delas ciudades, especialmente la capital, realizan un aporte económico nulo o mínimo al sistema. Estaproblemática es de significativa importancia, considerando que los asentamientos irregulares han idocreciendo tanto en Montevideo como en el interior del país y se estima que más de 180.000 uruguayosmoran en ellos (2). El número creciente de asentamientos tiene una incidencia directa sobre losprestadores del servicio de agua potable y saneamiento, ya que por un lado determinan la necesidadde realizar extensiones de redes y por el otro no contribuyen a financiar al sistema, al no concretar susconexiones individuales o si las concretan en muchas oportunidades posteriormente pasan a integrar lacartera de morosos por falta de regularidad en el pago.

La tarea del ciudadano común con relación al abastecimiento de agua consiste en consumir loque necesita como usuario y en realizar reclamos en caso de suspensión temporaria del servicio pormotivos en los cuales no tiene responsabilidad directa. Cuando se produce el corte de suministro por

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causa de no pago, es práctica común que los vecinos linderos auxilien a quien padece el corteabasteciéndole de agua para las tareas cotidianas. El corte de suministro es una situación no deseadapor la generalidad, y esta situación límite es resistida, aún por quienes racionalmente podrían entenderla justificación de este procedimiento. El abastecimiento de agua es sentido como un derecho por partede la población en general. Quizá para ello incida la circunstancia de que existe una tradición deacercar el suministro a la población más allá de la posibilidad de ésta de aportar económicamente asostener el sistema, lo que se visualiza a través de la permanencia de las denominadas canillaspúblicas y la vigencia de tanques cisterna que acercan el recurso agua a aquellos que lo necesitan sincosto alguno para el usuario.

Los operadores que prestan el servicio de construcción extensión de redes de saneamiento oabastecimiento de agua, provienen mayoritariamente de estratos socioeconómicos con condicionesdesventajosas y el tipo de tareas que desempeñan no es calificado como atractivo para el resto de lasociedad, al mismo tiempo que es un puesto de trabajo para el cual habitualmente no se requieredemasiada calificación. Aunque no se han realizado estudios sociológicos sobre el tema es posibletambién considerar que tras la solicitud de extensión de red por parte de las comunidades, esté latentemuchas veces la intención de los pobladores de obtener un trabajo eventual como peones de dichasempresas.

Con excepción de localidades pequeñas del interior, en donde en virtud de su pequeña escalael escenario favorece la realización de breves intercambios entre el ciudadano y el operario, lainteracción es prácticamente inexistente o mínima.

La interacción entre la población y el operario en el momento en que se procede al corte delservicio por motivo de no pago es crítica, y la tarea del operario es sumamente resistida. Este hechoadquiere particular importancia en algunas zonas de Montevideo, en las cuales se impide incluso por lafuerza el acceso de los operarios al momento de proceder al corte de suministro (Ej. Barrio Borro).

Los operarios de los servicios de barométrica tampoco requieren de una alta calificación pararealizar su trabajo y pertenecen a estratos sociales bajos. Llama la atención a simple vista la escasa onula protección o cuidado hacia sí mismos y hacia el medio ambiente en general al momento derealizar su trabajo. La participación femenina en trabajos de este tipo es nula.

La circunstancia de que el recurso agua no es un bien escaso posibilita el hecho de que serealice dilapidación del recurso que es utilizado para consumo humano, higiene personal, riego, lavadoe incluso como un elemento lúdico en épocas de estío.

No existe una cultura de uso racional del recurso agua al menos a nivel domiciliario. Ese usoracional, en caso darse, está motivado por razones económicas y no en el cuidado del medioambiente.

Generalmente quienes están conectados a la red de saneamiento se sienten conformes condicha solución para el problema de la eliminación de excretas, siendo a la inversa en el caso de losposeedores de pozos negros.

Precisamente los poseedores de pozos negros, si bien pueden tener una noción general delriesgo que ello implica no lo visualizan como un problema crítico al cual haya que darle solucióninmediata, quizá porque no exista en este público conocimiento acabado de la vinculación entre laeliminación de las excretas y la salud, y esto resulta más evidente en las familias de menores recursos,en situaciones de pobreza que en no pocas oportunidades conviven casi en contacto directo con lasexcretas que son eliminadas a cielo abierto.


La construcción del pozo negro ha sido bastante habitual en el pasado, estando internalizadocomo una realidad y, por ende, no se realiza una autocrítica de la inconveniencia del mantenimiento dedicha práctica, especialmente en los estratos de menores recursos. Más aún, todavía persiste lacostumbre de efectuar la construcción del pozo negro o la fosa séptica en la parte posterior del terreno,lo que dificulta en sumo grado la conexión a la red de saneamiento una vez que ésta llega al barrio.

2.11 Gestión Ambiental

2.11.1 Gestión de recursos hídricos

Es importante en el sector de agua potable y saneamiento, la gestión adecuada de losrecursos hídricos, en la medida que los mismos son la fuente principal de la materia prima básica delos servicios, incluyéndose en tal sentido tanto las aguas superficiales como las subterráneas.

La OSE, como único suministrador de agua potable del país, es una usuaria privilegiada delos recursos hídricos, no tanto por el volumen de agua cruda que utiliza, sino por la importancia deeste uso. De esta forma, la OSE tiene para el uso de abastecimiento de agua, absoluta prioridadfrente a cualquier otro uso. No obstante, el abastecimiento de agua no es el único uso que hace laOSE de los cuerpos de agua, ya que también los utiliza como cuerpos receptores de efluentes, aligual que la IMM.

La posibilidad tanto técnica como económica de la utilización de los recursos hídricos, vienecondicionada por dos aspectos centrales: cantidad y calidad.

Como ya se expresó, los recursos hídricos del Uruguay, tanto superficiales comosubterráneos, se encuentran regulados por el Código de Aguas y sus decretos reglamentarios,cuyas instituciones operativas son el MTOP a través de la DNH en los aspectos de administraciónde las aguas, y el MVOTMA a través de DINAMA en los aspectos de calidad de agua y control de lacontaminación. Por lo tanto, la DNH regula los aspectos de cantidad de agua, mientras queDINAMA regula los de calidad de agua.

Las reglas del manejo de los recursos hídricos son las siguientes:

Cantidad de agua

La DNH es quien otorga los permisos de extracción de agua para cualquier uso preservandosiempre un caudal mínimo.

Cualquier solicitud que presente la OSE es automáticamente aprobada, siempre y cuandopermita mantener el caudal mínimo, teniendo prioridad sobre otra solicitud. Por lo tanto, lassolicitudes de la OSE, actúan como reservas de agua frente a otros usuarios, siempre y cuandoexista disponibilidad.

Calidad de agua

La DINAMA clasifica los cuerpos de agua de acuerdo a su uso preponderante, con lo quefija estándares de calidad para ese cuerpo, siendo el garante del cumplimiento de dicho estándar através de la capacidad de controlar las posibles fuentes de contaminación.

Los cuerpos clasificados como Clase 1, son aquellos que llevan agua destinada o quepuede ser destinada al abastecimiento de agua potable a poblaciones, es decir los que sirven aOSE. Por lo tanto, en la medida que los cursos que la OSE utiliza estén clasificados como Clase 1,

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esta institución tendría garantía sobre la calidad de las aguas de sus fuentes. Esta garantía tienedos elementos de base: primero la responsabilidad de DINAMA de mantener los estándares decalidad de agua y segundo porque cualquier vertido que se realice a cursos de Clase 1, debe contarcon una previa autorización de la OSE.

Estas reglas de juego son bastante genéricas y exigirían coordinación entre los actores, quehoy no existe. Por consiguiente, aunque el esquema está montado, en la actualidad no funciona portres razones básicas:

• La OSE no ha realizado últimamente las solicitudes de extracción de agua a la DNH, ysobre todo no las ha actualizado.

• No existen cuerpos de agua clasificados por la DINAMA, exceptuando la Laguna delSauce que fue clasificada en 1998, cuando la legislación lleva prácticamente 20 años devigencia.

• La razón de esta ausencia de clasificación ha sido el bajo interés de la OSE por cambiaresta situación.

A su vez, si bien existe un sistema implementado que permitiría garantizar el recurso aguaen cantidad y calidad para la OSE, por otra parte, debido a la presión actual sobre el recurso, tantopor una mayor utilización por la promoción del riego, como a una mayor disminución de su calidad,(aunque se pueden solucionar los problemas antes detectados), de todas formas no se garantizaríaun adecuado funcionamiento del sistema.

En la actualidad existen cuencas hidrográficas muy comprometidas en su uso, quepresentan conflictos de importancia y merecerían un manejo global. En cualquier manejo decuenca, sobre todo en aquellas que son fuentes de agua, la OSE deberá presentar su posición ybuscar una garantía para su principal recurso.

2.11.2 Impacto Ambiental

Los impactos ambientales debidos al funcionamiento de los organismos operadores de losservicios, se pueden agrupar en función de los elementos que los producen:

Tomas de agua

En la explotación de los recursos hídricos para abastecimiento de agua por la OSE, imperauna visión centrada en sus propios intereses sin una visión ambiental adecuada. Como ejemplos sepueden mencionar la construcción de represas que cortan totalmente el flujo del curso de agua, sinasegurar un caudal mínimo aguas abajo, que es le caso de la represa de Minas, o lasobreexplotación del recurso hasta su colapso ecológico, como es el caso de la Laguna Blanca enManantiales (este sistema está siendo explotado por la concesionaria Aguas de las Costa, pero bajoel control de OSE).

Estos problemas se producen sobre la base de una visión centrada en los intereses delorganismo que ha llevado a la falta de coordinación en su tarea con la DINAMA y con la DNH.

Obras y funcionamiento de plantas de tratamiento y pozos de bombeo

No existe una política para el control de los impactos que se producen las obrasfuncionamiento de plantas de tratamiento y pozos de bombeo en forma genérica, ya que ninguno de


los actores involucrados (la OSE y la IMM) cuenta con programas internos de gestión ambiental deobras y de operación.

Externamente al sector existe el control de la DINAMA, la cual puede exigir la realización deestudio de impacto ambiental, pero sólo a las plantas de tratamiento cuando sirven a más de 10.000habitantes, lo cual deja un amplio margen de obras sin controlar.

En cuanto al impacto derivado del funcionamiento de las plantas, esto no es controlado porningún organismo a no ser a través de las emisiones (efluentes y manejo de lodos de las plantas detratamiento).

Manejo y disposición de lodos

Los lodos que se generan tanto en las plantas de tratamiento de líquidos cloacales como losgenerados en las plantas de potabilización, raramente tienen un manejo ambientalmente adecuado.Esto ha llevado a detectar grandes problemas generados por la mala disposición de lodos. Comoejemplo se puede mencionar los perjuicios causados en el río Santa Lucía por los lodos de la plantade Aguas Corrientes del Pinar.

Este problema no se encuentra controlado, ni por criterios internos del sector ni pororganismos externos, presentándose como uno de los problemas de gran impacto ambiental delsector.

Descarga de efluentes

Normalmente los vertidos de efluentes de los sistemas de alcantarillado presentan grandesimpactos en la calidad de las aguas de los cuerpos receptores. Uruguay no es la excepción, siendolas descargas de líquidos cloacales las mayores fuentes de contaminación de ríos y arroyos. En losúltimos 15 años se ha hecho un gran esfuerzo por mejorar esta situación, tanto por la IMM como porla OSE, recurriendo a sistemas de vertidos más adecuados, a la construcción de plantas detratamiento y a la corrección de sistemas de conducción defectuosos de líquidos cloacales. Noobstante el hecho que aparecen algunas mejorías, la situación dista aún mucho de ser adecuada.

El organismo competente para el control de los efluentes y las exigencias de lostratamientos es la DINAMA, quien al ser el regulador de la calidad de agua de los cuerpos de aguadel país es quien otorga las autorizaciones a las descargas. A pesar de esta función reguladora, nila OSE o la IMM solicitan estas autorizaciones, planteándose por sí y ante sí las condiciones devertido de acuerdo al estudio que estas instituciones encaran y resuelven.

Esto produce que las prioridades en la atención de los programas de plantas de tratamiento,y por tanto de recuperación de los cursos, se realice sobre la base de los intereses de cada uno delos organismos que realiza la obra y no sobre la base de la planificación global de los recursos queconsidere todos los usos de un cuerpo de agua específico.

Contaminación de napas freáticas por pérdidas e infiltraciones

La contaminación de las napas freáticas por pérdidas e infiltraciones constituye una de lasexternalidades más importantes del sector por los impactos que produce. El indicador del problemamás claro es el aumento notorio de la contaminación de las napas freáticas por nitratos y coliformesen los últimos años, lo que ha obligado a la OSE a recurrir a fuentes superficiales.

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Las fuentes de contaminación son:

• Pérdidas en las redes de alcantarillado, por obsolescencia, fallas constructivas o faltade mantenimiento.

• Infiltraciones de los sistemas estáticos no previstos para ese fin (pozos robadores ypozos negros a los cuales se les ha quitado el fondo).

Estas dos fuentes ya clásicas, se apoyan en varias ineficacias del sistema y en la carenciade una vigilancia de las aguas subterráneas. Las ineficacias son:

• Falta de inversiones en reposición de alcantarillado.

• Sistemas de control de calidad de las construcciones inadecuados, lo cual ha idomejorando con el tiempo, ya que en la actualidad se utilizan mejores materiales.

• Mantenimiento insuficiente de los alcantarillados.

• Normativas de fosas sépticas y pozos negros en área suburbana, irracionales y de muybajo cumplimiento.

• Bajo control en las inspecciones de las instalaciones internas.

2.12 Recursos Humanos del Sector

2.12.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado - OSE

La OSE cuenta con un total de 4.905 funcionarios, de los cuales laboran 2.141 (44%) enMontevideo, distribuidos entre la Administración Central y los servicios de agua potable del ÁreaMetropolitana y del saneamiento en las ciudades de esa área, vecinas a Montevideo.

Para atender a los sistemas de agua potable y saneamiento del interior del país, a través delas cuatro regiones en que está agrupada su administración, están asignados 2.764 (56%)funcionarios.

De acuerdo al escalafón vigente, la composición de la estructura de personal se muestra enel Cuadro 33.


CUADRO 33.

Distribución de la Fuerza de Trabajo - OSE

N° % del Total

Profesionales Universitarios 265 5Técnicos* 54 1,7Administrativos 1.305 26,5Especializados 322 7Oficios 2.677 55Servicios Auxiliares 264 5Políticos 3 -De confianza** 15 0,3TOTAL 4.905 100

* Nivel medio.** El Gerente General y otros asignados al Directorio.

Del cuadro anterior se infiere que hay 4 funcionarios administrativos por cada profesional ytécnico en la Empresa. Un cálculo aproximado determina una relación de 1 funcionario de dirección,proyectos, obras y administración general, por 1,2 funcionarios dedicados a la operación ymantenimiento de los servicios, relación que no se identifica con las observadas por otras empresasdel sector en la Región, que por lo general es de 1 a 4. También se deduce que existen 6funcionarios por cada 1.000 conexiones (sumadas las de agua potable en todo el país y las dealcantarillado en el interior) y casi 7 funcionarios por cada 1.000 conexiones de agua. Este indicadores alto frente a otros de la Región.

Los niveles gerenciales son:

• Directorio (con asesorías)

• Gerencia General

• Subgerencias Generales (3)

• Departamentos (Oficinas)

• Regionales (5)

La estabilidad de los agentes es total e irrestricta, puesto que el funcionario sólo puede serretirado de la institución por haber cometido una falta grave, lo que deberá ser determinado por elPoder Ejecutivo a propuesta de OSE.

En los años 1996 y 1997 existió el régimen incentivado de retiro voluntario, concordante conla política nacional de reducción del tamaño del Estado. Se han retirado aproximadamente 1.000funcionarios que se acogieron a este beneficio, que no fue selectivo (en muchos casos se fueron losmejores), y que tampoco se reflejó en disminución sensible de los gastos de personal en esos dosejercicios presupuestales, a causa de compensaciones o reparto de una suma fija de $4.500 a cadafuncionario y una prima "transitoria" mensual, a todo el personal. Ese régimen no pudo continuarse

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porque OPP objetó la extensión que el Directorio había decidido. Solamente es posible hacerlo enel caso de los servicios concesionados. No obstante existir un reglamento de ascensos, éste no seaplica porque se espera el resultado de una nueva estructura de cargos, contratado con unaconsultora.

Está prohibido por diez años, que comprende el periodo 1995 - 2005, el ingreso de nuevopersonal y esto puede ser una restricción crítica, especialmente en el caso de profesionales y/otécnicos especializados.

Desde 1993, OSE comenzó un proceso de reestructuración de sus recursos humanos.Dicho proceso abarcó varias etapas que dieron como resultado un nuevo reordenamiento depuestos y funciones con la correspondiente regularización presupuestaria a partir de 1995.

En la actualidad la situación es confusa en virtud de dificultades en la implementación de lacarrera administrativa de acuerdo a la Ley 16.127.

Si bien OSE cuenta con normas reglamentarias de calificaciones y ascensos, las mismasson obviadas y en su lugar se ha vuelto a la práctica de recomendaciones interinas, que endefinitiva se tornan promociones sin las consiguientes garantías para todos los funcionarios, lo queprovoca que la capacidad de incentivos y el propio rendimiento de los funcionarios disminuyanotoriamente. Asimismo, esta situación determina que la movilidad horizontal flexible que estabaprevista no funcione adecuadamente, lo que merece mayor atención por la constante disminuciónde personal como consecuencia de los procesos de retiros incentivados.

Por otra parte, a raíz de los numerosos retiros, se han provocado distorsiones en lasestructuras y dotaciones, que en muchos casos han llevado a que “becarios” cumplan tareassuperiores a las de su contratación original, con el inconveniente de que su situación jurídica devínculo con el organismo no está clarificada. Es decir, en la actualidad todos los “becarios” hanexcedido largamente el plazo original previsto, lo que determina que jurídicamente debaconsiderárselos como funcionarios contratados permanentes.

Otro aspecto que también puede considerarse negativo, está dado por la imposibilidad deingreso de nuevos funcionarios con las condiciones técnicas requeridas.

En cuanto a capacitación de personal, existe un programa permanente para los funcionariosde la empresa. Son muchos los campos de estudio, destacándose el desarrollo gerencial,informática, perfeccionamiento técnico y desarrollo operativo.

La información suministrada por el Departamento de Recursos Humanos, para el período1991 - 1998, totaliza 9.822 funcionarios capacitados, notándose un crecimiento permanente, siendoasí que en 1991 se capacitaron 576 y en 1998, van 3.109.

Paralelamente, la inversión en capacitación ha variado de US$ 289 (1991) a US$ 106.000en el periodo transcurrido de 1998, totalizando en el mismo período, la suma de US$ 222.855. Esimportante resaltar que en los años 1997 y 1998, se ha invertido el 84% de esa cantidad.9

Se estima que el requerimiento de un Plan de Capacitación a cinco años, sería de US$250.000/año, y además es considerado como prioritario. La estrategia para realizarlo, es apoyarseen la contratación de firmas especializadas en el campo de los recursos humanos.

9 Planillas y cuadro estadísticos suministrados por la Gerencia de Recursos Humanos de OSE.


La política de recursos humanos puede resumirse en disminuir el número de funcionarios,pero que los que permanezcan sean más capacitados y eficientes, remunerándolos mejor.

2.12.2 Intendencia Municipal de Montevideo - IMM

El número de empleados de la División de Saneamiento (incluidos profesionales, técnicos yotros) es de 293 funcionarios. De éstos, 48 entre profesionales, técnicos, administrativos y obrerosestán dedicados a labores de dirección, proyectos y obras, y de las mismas características 245asignados directamente a la operación y mantenimiento del sistema. Por lo tanto, se tiene unarelación de 1,2 funcionarios/1.000 conexiones de alcantarillado y de 5 funcionarios asignados alabores de operación y mantenimiento a 1 de dirección, proyectos y obras. Cabe destacar que en laAdministración General de la IMM, hay funcionarios que trabajan total o parcialmente para laDivisión de Saneamiento, pero que es muy difícil de identificar su número y tipo de dedicación. En elcuadro suministrado por la División de Saneamiento de la IMM, se observan estos aspectos.

Las funciones de recursos humanos corresponden a un Departamento de la AdministraciónGeneral de la Intendencia. No existe un Plan de Capacitación, pero se considera prioritariorealizarlo. La estabilidad del personal es al igual que en OSE, total e irrestricta.

Sumados los 1,2 funcionarios/1.000 conexiones del alcantarillado de Montevideo, a los 6 deOSE, se tiene un valor promedio del sector APS, de 7,2 funcionarios por cada 1.000 conexiones deagua y saneamiento a nivel nacional.

2.13 Proyectos y programas de importancia realizado en los últimos tres años

2.13.1 Administración de las Obras Sanitarias del Estado

Las inversiones de OSE en el trienio 1994, 1995 y 1996 han sido en promedio US$ 61,5millones por año (dólares corrientes cada año). Las inversiones anuales realizadas se muestran enel Cuadro 34. El importante crecimiento de la inversión de OSE en 1996 (US$ 81,6 millones) estuvoaplicado fundamentalmente por las fuertes inversiones en la 5a. línea de bombeo al área deMontevideo. Además de los préstamos contratados para financiar esta obra, las inversiones fueronfinanciadas también por el aumento de los recursos propios correspondientes a los incrementostarifarios realizados, incluyendo una tarifa especial adicional que será cobrada hasta mediados delaño 2004. Las fuentes internas de OSE en el trienio 1994 -1996 representaron 47% de los recursostotales, lo que refleja el bajo endeudamiento de la institución. Los recursos externos estuvieronconformados principalmente por desembolso de préstamos y aportaciones de terceros, ya que lasaportaciones del Gobierno fueron pequeñas y han cesado en los últimos años. Como se desprendedel Cuadro 34, en el trienio 1994 -1996 la mayor importancia ha sido dada al abastecimiento deagua potable, cuya inversión correspondió a 67,6% de la inversión total realizada.

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CUADRO 34.Inversiones – OSE en US$

1994 1995 1996 Total: 94/96

Agua 60.850.305 22.163.452 41.901.829 124.915.586Alcantarillado 13.699.015 16.027.415 11.449.802 41.176.232Otros 7.067.691 2.663.900 8.824.687 18.526.278Total 81.617.012 40.854.767 62.176.319 184.648.088

Fuente: Balances Financieros de OSE 1994, 1995 y 1996.

2.13.2 Intendencia Municipal de Montevideo

El programa de obras de mayor significación encarado por la IMM en los últimos tres años,es el Plan de Saneamiento Urbano de Montevideo y Área Metropolitana – Etapa III.

Generalidades

El Plan de Saneamiento de Montevideo y Área Metropolitana - Etapa III (PSU-III) comprendebásicamente dos subprogramas:

• Subprograma A (US$ 200 millones), a cargo de la Unidad Ejecutora de Saneamiento dela IMM, en el cual se incluyen las obras de saneamiento dentro del Departamento deMontevideo; y

• Subprograma B (US$ 19 millones), a cargo de DIPRODE, en el cual se incluyen lasobras de saneamiento en Paso Carrasco (Canelones) y el Plan Director de residuossólidos del área metropolitana de Montevideo.

El programa es financiado parcialmente por el BID (US$ 153,3 millones) mediante elcontrato de préstamo BID Nº 948/OC-UR y por la IMM (US$ 60 millones) y OSE (US$ 5,7 millones).

En el Cuadro 35 se aprecian los costos del subprograma A.

CUADRO 35.

Costos Plan Director de Saneamiento de Montevideo y Área Metropolitana

COSTOS DEL SUBPROGRAMA A (miles de US$)

Categorías BID-OC Local Total %Ingeniería y administración 5.300 6.700 12.000 6,0Costos directos 94.149 27.451 121.600 60,8Costos concurrentes 13.650 13.650 6,8Sin asignación especifica 18.393 8.507 26.900 13,5Costos financieros 22.158 3.692 25.850 12,9TOTAL 140.000 60.000 200.000 100,0% 70,0 30,0 100,0


El objetivo del Programa es mejorar las condiciones de vida de la población de Montevideo yárea metropolitana, a través del aumento de la cobertura del servicio de alcantarillado y delabatimiento sustancial de la contaminación de los arroyos Pantanoso, Miguelete y Carrasco y de labahía de Montevideo.

A nivel del servicio de alcantarillado, los objetivos apuntan a revertir una situación que searrastra de varias décadas y sus metas más significativas son el inicio de un programa derecuperación de las infraestructuras existentes y al mismo tiempo la respuesta a una fuertedemanda de las zonas periféricas ubicadas al oeste de la ciudad.

En cuanto a la recuperación de los cursos urbanos y la bahía, se prevé:

• en la cuenca del Arroyo Pantanoso, dotarla de un sistema de conducción de losefluentes generados de modo de evitar toda descarga directa al arroyo (en tiempo seco)y solucionar la disposición final;

• en la cuenca del Arroyo Miguelete, rehabilitar sus interceptores, eliminando de estaforma los vertimientos en tiempo seco y dotándola de un sistema de disposición final;

• en la cuenca del Arroyo Carrasco, completar el saneamiento iniciado en la Etapa II; y

• a nivel de la bahía, rehabilitar el sistema Paraguay a fin de evitar los vertimientos entiempo seco a la misma.

Como comentario particular cabe destacar, que de acuerdo a lo establecido en la cláusula4.02 del Contrato de Préstamo Nº 948/OC-UR, la autorización para compromisos de recursos delprograma, por un valor superior a US$ 54 millones de los costos directos destinados a obras desaneamiento, está condicionada a que se establezca una tarifa del saneamiento relacionada con eluso medido del servicio de agua potable.

Programa de ejecución de obras

El Programa de ejecución de obras elaborado por la Unidad Ejecutora de la IMM, se preparóen función de tres premisas fundamentales: por un lado respetando la organización definida enPDSM en Unidades Funcionales (UF); por otro atendiendo al avance de los diseños finales; yfinalmente respetando la restricción financiera establecida por el BID (US$ 54 millones).

En el Cuadro 36 se aprecia el listado de contratos, con las obras que cada uno incluye y losmontos estimados de inversión.

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CUADRO 36.Contratos incluidos en el Plan de Saneamiento Urbano III

CONTRATO PROYECTOS COSTOS(miles de US$)

UNIDAD FUNCIONAL PANTANOSO 29.482Redes de saneamiento de Cerro Norte, La Paloma y LaBoyada.

Red de saneamiento de Cerro Norte y LaPaloma

2.500

Red de saneamiento de La Boyada 569

Red de saneamiento de Cañada Jesús María Red de saneamiento de Cañada JesúsMaría

7.982

Red de saneamiento de Conciliación Red de saneamiento de Conciliación 6.000

Estaciones de Bombeo y Líneas de Impulsión de: CañadaJesús María, Colón, Pantanoso y Conducción PrincipalPantanoso

Estación de Bombeo y Línea de Impulsiónde Cañada Jesús María

Estación de Bombeo y Línea de Impulsiónde ColónEstación de Bombeo y ConducciónPantanoso

9.480

Estaciones de Bombeo y Líneas de Impulsión de: CerroNorte, La Paloma, La Boyada, Haití, Belvedere Victoria, LaTeja y Yañez Pinzón.

Estación de Bombeo y Línea de Impulsiónde Cerro Norte

Conducción La Paloma

Estación de Bombeo y Línea de Impulsiónde La BoyadaEstación de Bombeo y Línea de Impulsiónde Haití

951

Conducción Belvedere Victoria

Estación de Bombeo y Línea de ImpulsiónLa TejaEstación de Bombeo y Línea de ImpulsiónYánez Pinzón.

2.000

UNIDAD FUNCIONAL MIGUELETE 41.966Red de saneamiento de Peñarol A y Conducción Red de saneamiento de Peñarol A

Conducción Peñarol 6.966

Red de saneamiento de Peñarol B Red de saneamiento de Peñarol B 10.500

Red de saneamiento Casavalle B Red de saneamiento Casavalle B 6.500

Modificación de vertederos, Cruce del Arroyo y RefuerzoInterceptor Miguelete

Modificación de vertederos

Cruce del Arroyo Miguelete

Refuerzo Interceptor Margen IzquierdaArroyo Miguelete

4.500

PPT Capurro y Conducción Miguelete a PPT Capurro Planta de Pretratamiento Capurro

Conducción Miguelete a PPT Capurro 13.000

Mejoramiento márgenes del Arroyo Miguelete Renovación de las márgenes urbanas delArroyo Miguelete

500

UNIDAD FUNCIONAL PARAGUAY 1.500Modificación de vertederos, Conducciones y Estaciones deBombeo del Sistema Paraguay e Interceptor Puerto-Guaraní

Modificación de vertederos

Conducción y Estación de Bombeo delArroyo SecoInterceptor Puerto – Guaraní 1.500


CONTRATO PROYECTOS COSTOS(miles de US$)

UNIDAD FUNCIONAL COSTERO CARRASCO 24.717Red de saneamiento de Carrasco Norte y Conducciones Red de saneamiento de Carrasco Norte

Conducción Carrasco Norte 1

Conducción Carrasco Norte 2

Conducción Carrasco Norte 3 8.500

Conducción y Estación de Bombeo La Chacarita y Refuerzotrasvase Malvín-Buceo

Conducción de la Estación de Bombeo LaChacaritaRefuerzo trasvase Malvín-Buceo 1.900

Refuerzo Colector Costero, Ampliaciones Estaciones deBombeo: Colombes, Punta Gorda y Punta Carretas y

Refuerzo y modificaciones del colectorCosteroAmpliación Estación de Bombeo deColombesAmpliación Estación de Bombeo de PuntaGordaAmpliación Estación de Bombeo y PPT dePunta Carretas

2.100

Nacientes de los Arroyos Chacarita y Canteras Nacientes de los Arroyos Chacarita yCanteras

12.217

Refuerzo Estación de Bombeo Buceo Refuerzo Estación de Bombeo Buceo (1)

Eliminación Perfil I (Malvín) y Construcción vertederoColombes

Eliminación Perfil I (Malvín) y Construcciónvertedero Colombes

(1)

REHABILITACION DE COLECTORES 15.600Rehabilitación Red Arteaga A y Pantanoso Rehabilitación Pantanoso (Nuevo París) 1.200

Rehabilitación Red Arteaga A (40 Km) 1.000

Rehabilitación Costero Carrasco y Miguelete Rehabilitación Costero Carrasco 2.800

Rehabilitación Miguelete 2.600

Rehabilitación Red Arteaga B (Paraguay) Rehabilitación Red Arteaga B (Paraguay) 8.000

(1) Incluido en los refuerzos del sistema costero 113.265

2.14 Coordinación intrasectorial y extrasectorial

En el contexto del sector de agua potable y saneamiento en el Uruguay, la coordinación,salvo casos especiales no está institucionalizada. Intersectorialmente las relaciones de coordinacióncasi siempre se realiza a través de convenios con objetivos específicos.

Como ejemplos concretos se citan: para el suministro del catastro de usuarios deMontevideo, por parte de OSE a la IMM, que le permitió a ésta facturar la tasa relacionada con elservicio, antes de ser derogada, o para la recepción y posterior disposición de aguas residuales enbloque, de una zona de Canelones, que la IMM acordó con OSE.

Tal como ya se mencionó anteriormente, la planificación la hace cada institución sinconocimiento de la otra y tampoco existe un sistema nacional unificado de información sectorial deAPS, que podría mejorar la coordinación intrasectorial. Lo que existe en OSE e IMM no constituyenverdaderos sistemas de información, que como mínimo deben tener las siguientes características:

Uruguay 105

• Unidad: en cuanto a la fuente u origen de la información.

• Confiabilidad: veracidad en los datos.

• Actualidad: información reciente y procedimiento de actualización permanente.

• Análisis o evaluación de la información.

• Objetivos claves: para planificación, para toma de decisiones gerencial y operativa.

En contraste, la coordinación de OSE con otros sectores económicos oficiales (y susinstituciones) es muy fluida. OPP supervisa y aprueba el presupuesto de OSE previamente a suconsideración por el Poder Ejecutivo, al igual que las solicitudes de modificación de tarifas.

Particularmente, no existe problema alguno para que OSE se coordine con el Ministerio deSalud (calidad del agua) (aunque no se da esta relación), de Transporte y Obras Públicas (DNH).OSE como ente descentralizado se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA. Por lotanto su contacto con la DINAMA para aspectos que afecten al ambiente tendría que ser más fluida.

La IMM comparte su información sobre control de calidad bacteriológica del agua de las

playas de Montevideo, con MSP y DINAMA/MVOTMA.


3. ASPECTOS CRÍTICOS CLAVES Y FORTALEZAS DEL SECTOR

3.1 Marco institucional, legal y de regulación

Aspectos críticos

• El esquema institucional y funcional vigente en el sector de agua potable y saneamiento,ejerce una presión excesiva ante OSE, responsabilizándole de resultados de máximacalidad como prestador de los servicios, al mismo tiempo que se le imponen obligaciones decaptar y de movilizar recursos, para atender los requerimientos de inversiones, en uncontexto en que las disponibilidades de recursos fiscales a fondo sin retorno, no existen.

• Sin una estructura funcional y sin el respaldo requerido por una institución de derechoprivado, pero con responsabilidades como tal, a OSE se le exige, además de una eficienciaempresarial, que los servicios que provee cumplan con un objetivo social y sanitario.

• Para que OSE pueda cumplir con una responsabilidad social y sanitaria, no existe unapolítica sectorial de subsidio y solamente se dispone de un esquema tarifario que permite unsubsidio cruzado, en donde el servicio de agua de Montevideo compensa los déficitsoperativos de sistemas del país, excepto el del servicio de saneamiento de la capital, que essubsidiado directamente por la Intendencia Municipal.

• No se formulan políticas sectoriales ni se realiza un planeamiento estratégico sectorial queabarque a todo el sector, como tampoco existe un órgano Rector del sector APS. Estasfunciones se efectúan parcialmente a través de los organismos operadores OSE e IMM yúnicamente en lo referente a sus actividades, desarrolladas en los ámbitos de susactuaciones.

• Existen deficiencias en la asignación de funciones de regulación, es decir la aplicación delas disposiciones legales y reglamentarias vigentes relacionadas a la actuación de losorganismos operadores del sector. Existe superposición de funciones de prestación yregulación, al ser ejercidas directamente por las entidades prestadoras de los servicios,situación que atenta con el cumplimiento adecuado de cada una de ellas. A nivel del sector,no existe un Ente Regulador autónomo responsable de la regulación y el control de losservicios, funciones que tal como la rectoría del sector son indelegables por parte delEstado.

• El control y la vigilancia del cumplimiento de la normativa regulatoria la realizan únicamentelos organismos operadores de los servicios.

• Los principales organismos operadores del sector, OSE e IMM, no logran actuar comoempresas de derecho privado lo que limita su eficiencia empresarial.

• No existe un organismo operador autónomo en el ámbito de la IMM para el servicio dealcantarillado.

• El marco legal limita la introducción del proceso de reforma en el sector.

Uruguay 107

• El Poder Ejecutivo, titular de los servicios del sector, delega competencias a diversosorganismos del Estado en varias áreas, lo que provoca confusión en cuanto al desarrollo yformulación de políticas.

• No existe a nivel nacional una política de subsidios para aquellos sectores de población queforman parte de servicios considerados deficitarios o no rentables.

• En el ámbito del principal organismo operador del sector (OSE), existen impedimentos quelimitan su capacidad operacional. Los mismos están relacionados con aspectos tributarios,límites de endeudamiento, manejo de recursos humanos, sistema de compras, gestión decobro de deudores, entre otros.

• Existe desigualdad de tratamiento fiscal, que afecta a OSE con relación a si fuera unoperador privado. OSE paga tributos superiores a la seguridad social, a la compra demoneda extranjera, a los aportes por publicidad y a determinadas exoneraciones a lasimportaciones.

• Se observa la falta de cumplimiento de la legislación sobre la obligatoriedad de la conexiónde los servicios públicos de agua potable y alcantarillado (art. 4º, Ley 10.690 y art. 3°, Ley14.593).

3.2 Organización y funcionamiento de los servicios

Aspectos críticos

Administración de las Obras Sanitarias del Estado

• En OSE, el indicador de 7 funcionarios cada 1.000 conexiones de agua es elevado respectoa las medias de los países de la Región de América Latina, aún comparándolo con serviciosde similares características.

• La planta de personal de OSE tiene una deficiente distribución por agrupamientos. Enefecto, la relación de funcionarios asignados a la operación y mantenimiento, respecto a losasignados a la dirección, a la unidad de proyectos y obras y la administración es de 1,2 a 1,cuando el estándar aceptable es de 3:1 y preferiblemente de 4:1. Además, el porcentaje deprofesionales y técnicos es muy bajo (7% del total) con respecto al personal administrativo(27% del total). Esto implica, por un lado, incremento de los gastos operativos por encima delo necesario, y por otro lado limita la capacidad para emprender inversiones importantes,tanto del punto de vista económico como de los recursos técnicos.

• Falta de concreción de una verdadera y efectiva regionalización, incrementando el procesoiniciado, en todos los aspectos, descentralizando y desconcentrando actividades queactualmente se realizan en OSE central.

• Bajo nivel de cobertura de alcantarillado en el interior del país.

• Falta de plantas de tratamiento de la OSE de la infraestructura en el interior.

• No existe un sistema de control que permita en forma continua, evaluar la eficiencia delservicio de agua potable en cuanto al balance entre agua producida y agua consumida.


Esto se debe a la falta de macromedición (en todo el país salvo en el sistema Montevideo);por contar con un parque de micromedidores con antigüedad apreciable; y por falta de unsistema que permita procesar la información y conlleve a tener herramientas en los nivelesjerárquicos para la toma de decisiones.

• El nivel de tratamiento de los efluentes de los sistemas de alcantarillado en el interior delpaís es muy reducido, básicamente porque los procesos de la gran mayoría de las plantasdepuradoras no son compatibles con los estándares de calidad que deberían presentar losefluentes tratados en función de los cuerpos receptores.


• La falta de control de los vertimientos de efluentes industriales está provocando en ciertaszonas de las redes daños graves, debido a la presencia de altos contenidos de sulfuros.

• Falta de mantenimiento adecuado de la red de colectores. Se ha iniciado un proceso para laimplementación de un programa de rehabilitación, el cual deberá ser continuado.

• Falta de desarrollo de mecanismos de control que posibiliten una operación del sistema dealcantarillado, a tiempo real y en forma remota, como forma de reducir costos de operacióny mantenimiento, visto que en los últimos años se han incorporado al mismo nuevasinfraestructuras (estaciones de bombeo, compuertas, rejas, etc.).

Fortalezas

• La experiencia de OSE en la gestión de los servicios

• El Plan Director de Saneamiento del Departamento de Montevideo (PDSM) implementadopor la IMM y su decisión por optimizar el servicio de alcantarillado y modernizar suadministración.

• Buen índice de cobertura de agua potable a nivel nacional y de saneamiento en Montevideo.

• Buen índice de calidad de la prestación del servicio de agua potable a nivel nacional (OSE).

• Buen nivel de calidad de la prestación del servicio de alcantarillado en Montevideo (IMM).

3.3 Aspectos económicos financieros

Aspectos Críticos

Régimen impositivo y aportes

• A diferencia de otras entidades prestadoras de servicios públicos, OSE no está facultadapara transferir al usuario el IVA y además contribuye con aportes patronales un 71% másalto que el sector privado, lo que implica tarifas más altas.

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Sistema de información contable

No existe como conjunto; la información es dispersa; no hay un punto en que se centralice,evalúe y administre su utilización, de lo que resulta:

• Producción de información inconsistente y por tanto inconveniente, o de importancia peroignorada.

• Falta de condiciones para programar, planificar, controlar y evaluar, con elementosconfiables.

• Duplicidad de esfuerzos.

• Desorientación a todos los niveles de la organización; vulnerabilidad de las determinaciones.

Sistema de planificación económico financiera

Las actividades de planificación que se realizan, el tipo de presupuesto que se formula, lainexistencia de planes y programas de alcance sectorial, mantiene distantes entre sí, a losprincipales organismos del sector APS, de lo que resulta:

• Imposibilidad para elaborar planes y programas sobre desarrollo del sector, que ayuden adiseñar las políticas nacionales en ese sentido.

• Carencia de condiciones para adelantar estudios tendientes al mejoramiento institucional delos organismos.

• Falta de condiciones para que funcione un comando central de planificación en cadaorganismo del sector, que sirva para investigar y medir tendencias de desarrollo urbano,comercial o industrial.

• Actuación individualista sin fijación de objetivos comunes, por falta de presupuestosparticipativos y más determinantes, en cuanto a compromisos.

Sistema comercial

• La organización y el desempeño del Sistema Comercial de OSE no está consolidada niintegrada.

• El Sistema Comercial está directamente afectado por las debilidades que presentan lossistemas de planificación y de información.

• Actuación del Sistema Comercial sin fundamentos organizados que le permitandesempeñarse con solvencia.

• Pérdida de recursos financieros.

• Sistema tarifario desactualizado e inconveniente.

• Falta de condiciones para negociar favorablemente cualquier operación futura sobreexternalización de los servicios.


Sistema financiero

• El Sistema de Administración Financiera en la IMM es prácticamente inexistente.

• Falta de acciones para optimizar el desempeño financiero de OSE, vía eficiencia.

• Existe desactualización permanente de la contabilidad y falta de coordinación al interior delSistema dentro de sus propios componentes, tanto en OSE como en la IMM, de lo queresulta:

Pérdida de control sobre los resultados;

Información financiera no consultada por desconocimiento o por pérdida de sucredibilidad en los resultados presentados;

Incapacidad para presentar con seriedad los resultados de la actividad de aguapotable y alcantarillado a escala nacional, como uno de los renglones másimportantes de los aspectos económico y social.

Control

• El control que se ejerce es menor que el que demandan los organismos y además essuperficial y débil, lo que se manifiesta en:

Incertidumbre sobre la veracidad y consistencia de lo actuado;

Indisciplina presupuestaria y de gestión;

Alto riesgo de pérdida de objetivos y confusión en el trabajo ante la debilidad oinexistencia de control interno.

Fortalezas

• La calidad profesional y el espíritu de investigación en algunas unidades de Finanzas yPlaneamiento de la OSE.

3.4 Recursos Humanos

Aspectos Críticos

• Impedimentos administrativos y legales para disminuir selectivamente el personal de OSE.

• Falta de aplicación en OSE de la carrera administrativa de acuerdo a la Ley 16.127.

• Baja cantidad de personal destinados por MTOP, MVOTMA y MSP para realizar tareasrelacionadas con el sector.

• Falta de estímulos al personal actuante en el sector en términos de productividad.

Fortalezas

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• La existencia de personal calificado con experiencia tanto en OSE como en IMM.

3.5 Coordinación interinstitucional y con otros sectores

Aspectos críticos

• Falta de coordinación efectiva entre las instituciones del sector y con los otros sectoresinvolucrados (salud, medio ambiente y desarrollo urbano) en general.

• Falta de coordinación y de trabajo global entre los actores operativos del sector, OSE y laIMM, y los organismos de control y administración de los recursos hídricos, DINAMA y DNH.Se ha detectado una tendencia muy fuerte de los organismos por la autoasignación depotestades respecto al manejo de los recursos hídricos que tiene luego repercusionesnegativas sobre dichos organismos.

3.6 Participación del sector privado

Aspectos críticos

• Falta de una política sectorial y disposiciones legales, en cuanto a la conveniencia,oportunidad y necesidad de la participación privada.

Fortalezas

• Disposición por parte de OSE para incrementar la participación privada en lo referente aconcesiones y a tercerizaciones, y de IMM en cuanto a tercerizaciones.

• La experiencia lograda con la concesión de Maldonado.

3.7 Vigilancia de la calidad del agua

Aspectos críticos

• Falta de participación del sector salud en la elaboración de normas atinentes a la calidad delas aguas destinadas al consumo humano. Éstas son elaboradas por la empresa operadorasobre la base de antecedentes mundiales y propios.

• Falta de vigilancia a la calidad del agua potable producida por la OSE. Además la falta de unmecanismo centralizado imposibilita advertir a la empresa prestadora de los desvíos que seproducen en materia de límites de aceptabilidad (norma de OSE), como forma de activarprocesos conducentes a identificar el problema y corregir.

• Falta de acciones específicas para otorgar a los laboratorios que realizan análisis de aguapotable, certificados de aptitud y grado de calificación.

3.8 Participación comunitaria


Aspectos críticos

• No existe un estudio profundo de los aspectos comunitarios vinculados a la gestión de aguapotable y saneamiento que permita cuantificar la incidencia de estos factores en dichagestión.

• Por falta de información la población no valora los servicios o hacen un uso dilapidado delrecurso agua.

• No es significativa la conciencia de la población respecto a la importancia de contribuir através de sus hábitos en la realización eficiente del servicio de eliminación de excretas,especialmente en las áreas de menores recursos.

• Las instituciones vinculadas al sector no han considerado específicamente el tema de laparticipación comunitaria al momento de planificar sus acciones de extensión de redes, loque ha determinado que en algunos casos éstas no sean acompañadas adecuadamente porla comunidad y, por consiguiente, no se concreten las conexiones domiciliarias esperadas.

• No existen programas educativos continuos y coordinados entre las diferentes institucionesparticipantes que permitan generar en la comunidad no beneficiaria del servicio (másespecialmente de saneamiento), un cambio de actitud y su preocupación o motivación porconcretar su conexión al sistema, así como también para cambiar su sistema de eliminaciónde excretas (pozos negros, fosas sépticas).

• No se encuentran en ejecución hasta el momento programas que tiendan a mejorar lascondiciones de trabajo de los de operarios que trabajan en las barométricas.

• No existen mecanismos formales que faciliten la participación de la comunidad organizadaen la gestión integral del servicio de abastecimiento de agua potable y saneamiento. Aunquesí es posible acordar con las instituciones el modo en que se realizará el mantenimiento ylimpieza de los sistemas en el caso de pequeñas comunidades rurales, cooperativas deviviendas y complejos habitacionales.

• No existe un sistema nacional unificado de información a nivel gerencial del sector APS.

3.9 Prevención y control de la contaminación ambiental

Aspectos críticos

• Falta de integración adecuada de la OSE en el modelo de administración de agua del país,lo que dificulta que se pueda garantizar al organismo el agua en momentos de crisis.

• Carencia de una visión ambiental de la utilización de los recursos hídricos, lo que lleva aldeterioro ambiental de los cursos de agua, ya sea por la construcción de represas o porsobreexplotación de los recursos hídricos.

• Falta de programas adecuados para el manejo de recursos hídricos y protección de lasfuentes. Esto está relacionado con un manejo inadecuado y de baja prioridad dentro de los

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organismos del sector (principalmente la OSE) en el control de la calidad de las fuentes deagua.

• Falta de tratamiento de las descargas de aguas residuales a los cuerpos de agua parapermitir el uso adecuado de los mismos.

• Problemas serios en el manejo de los lodos resultantes, tanto de las usinas de potabilizacióncomo de las plantas de tratamiento.

• Problemas de contaminación de las napas freáticas por pérdidas de los colectores o porinfiltración de los sistemas estáticos, producidos por falta de control y por la falta decumplimiento de normativas existentes.

• Falta de coordinación y de trabajo global entre los actores operativos del Sector (OSE y laIMM) y los organismos de control y administración de los recursos hídricos, DNH y DINAMA.

• Falta de una vigilancia y control sobre las aguas subterráneas.

• Falta de acciones de protección ambiental operativas dentro de los organismos (OSE y laIMM) que permitan una mejor gestión ambiental de las actividades de los mismos.

Fortalezas

• Buena disponibilidad general de recursos hídricos en el país, tanto en calidad como encantidad, aunque en una situación de alta vulnerabilidad y con problemas puntuales serios.

• Adecuadas capacidades técnicas para el manejo de problemas ambientales del sector,aunque los mismos cuentan con una baja prioridad a nivel gerencial y político.


4. ESTRATEGIAS, POLITICAS Y ACCIONES RECOMENDADAS

4.1 Enfoque conceptual del sector

A nivel mundial, y en América Latina en particular, es notorio el proceso en desarrollo deintegración a los mercados mundiales, en el marco de una globalización de la economía, cuyosparadigmas son la competencia, la eficiencia y la productividad.

Esta objetiva realidad condiciona a los Estados, aún más allá de las propias convicciones desus dirigentes, a promover y conducir procesos de transformación, tanto del sector público comoprivado en línea con estos nuevos paradigmas.

La reforma y modernización del Estado involucra un proceso de transformación del sectorpúblico para mejorar la competitividad global de la economía, recreando las condiciones para lainversión y el desarrollo del sector privado.

Asimismo, este proceso de reforma crea espacios también para el desarrollo de intereseseconómicos, corporativos, sectoriales y políticos, que se complementan, entrecruzan y enfrentan,según las circunstancias. En este juego de intereses, la consecución del interés público pasa portener claros los objetivos del programa de reformas, procurando avanzar en diseños que loscontemplen, sin dejar de reflejar las peculiaridades propias de cada circunstancia y realidad.

Por consiguiente, es necesario que los Estados acepten y asuman estas nuevasresponsabilidades y que el mismo se transforme en “ un Estado modernizado, descentralizado yparticipativo, desburocratizado y eficiente, y por sobretodo, suficientemente capaz de cumplir supapel de orientador, conductor y facilitador de los procesos tendientes a la recuperación económicay al desarrollo social” (OPS/PIAS).

Es en este contexto general, en donde el sector de APS desarrolla su actividad, teniendocomo marco de referencia, el carácter social de los servicios y su importancia en el proceso dedesarrollo económico, respetando los factores políticos y ambientales y asumiendo laresponsabilidad fundamental de la administración eficiente de los recursos disponibles (naturales,físicos, financieros, orgánicos, humanos, entre otros), en forma tal que se garantiza el alcance delos objetivos del sector.

4.1.1 Organización y funcionamiento del sector

Como premisa básica, en la conceptualización del sector de APS se debe considerarseparar las funciones de establecimiento de políticas y de planificación sectorial, con las deregulación y control de la calidad de los servicios, y también con aquellas netamente ligadas a laprestación de los mismos. Es decir, el cambio fundamental es el de pasar de empresas o entidadespúblicas prestadoras autoreguladas a una estructura institucional en la cual se distingan claramentelas funciones de rectoría del sector, la prestación y la regulación de los servicios.

En tal sentido, en referencia a la prestación de los servicios, éstos deberán ser conducidospor organismos y/o empresas autónomas, independientemente a que sean estatales o privadas,donde el rendimiento económico sea un objetivo y la relación con el usuario sea una relación deintercambio, en la cual el que consume paga el costo total que significa otorgar el servicio.

El Estado, a su vez, se concentra en desarrollar el control público de la exclusividad omonopolio, a través del establecimiento de políticas sectoriales y de acciones regulatorias y de

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control, de manera de proteger al usuario en lo que a precio, calidad y oportunidad del serviciootorgado se refiere y, por otra parte, posibilitar el acceso al servicio a la población de escasosrecursos mediante la entrega de subsidios directos.

El Estado, en su carácter de titular y responsable de la prestación de los servicios públicos,debe ejercer con carácter de indelegable, las funciones de rectoría del sector, de regulación ycontrol de los servicios.

La función de rectoría, que implica la fijación de políticas, planificación estratégica ycoordinación y conducción general del sector APS, la debe realizar el Estado y estar asignada a losmás altos niveles del gobierno, por delegación en autoridades sectoriales, tales como ministerios, oentidades nacionales. Para ejercer la función de rectoría deberán participar, además del organismorector, la autoridad nacional sanitaria, de medio ambiente y del desarrollo urbano, que tienen unarelación directa con el sector de APS.

La regulación de los servicios de agua potable y saneamiento es una función del Estadoque se caracteriza, entre otras consideraciones, por ser:

• una acción externa a la prestación de los servicios y diferente a la actividad regulada

• una limitación a la libertad del regulado

• un proceso dinámico, de ajuste

• responde al interés público, y

• presupone un modelo que es la conducta del regulado, la que está contenida en lanormativa.

El ente regulador de los servicios de agua potable y saneamiento asume las funciones de unmercado en condiciones normales, teniendo en cuenta la exclusividad o naturaleza monopólica delos servicios y tratando, en lo posible, de incorporar elementos de competencia.

La regulación desarrolla actividades relacionadas a establecer pautas en temasrelacionados a la expansión de los servicios, financiamiento, tarifas, consumos, subsidios, calidad,bienes, control, protección a la salud de las personas y al medio ambiente.

El control es una función regulada por las políticas adoptadas para el sector, y consiste enuna verificación de lo establecido en la normativa y a que se cumplan las metas y pautasdispuestas, teniendo la potestad de fijar sanciones si no se cumplieran.

La regulación y el control requieren un conocimiento detallado de los servicios, que se debelograr a través de procesos de auditoria técnica y vigilancia de la calidad de estos mismos servicios.El proceso de regulación comprende aspectos como identificación del problema, indagación yelaboración y aplicación de normas. Los responsables de la regulación deben ser capaces decambiar el rumbo para adelantarse o adaptarse a los cambios de la situación de los servicios aefectos de garantizar su eficacia, siendo condición ineludible que tengan autonomía operativa,dentro de un mandato amplio. Para que todo ello resulte, se requieren conocimientos prácticosdetallados de los servicios, por lo que es necesario que el ente regulador sea un organismo públicoespecializado y autónomo y no burocracias con atribuciones generales.


El ente regulador actuará también como árbitro para dirimir cuestiones entre las partes:usuarios y organismo operador, y además neutralizará las eventuales acciones abusivas o serviciosdeficientes por parte de los prestadores.

Por último, en el sector las funciones de regulación y de control de los servicios podrán serejercidas por un solo ente regulador, o por el contrario, por tratarse de dos funciones diferenciadas,las mismas podrán ser desarrolladas por distintos niveles de la administración del Estado.

En lo referente a la operación de los servicios, éstos serán prestados por organismos y/oempresas públicas o privadas. Los organismos o empresas públicas deberán ser dirigidos conformea principios comerciales y dejar a sus directivos el control de las operaciones libre de interferenciaspolíticas, pero haciéndolos responsables de los resultados. Es decir, los organismos operadoresdeberán estar sujetos a las mismas normas y prácticas que las entidades privadas, en lo que serefiere a reglamentos, leyes laborales, contabilidad, remuneraciones e incentivos. Las tarifas sefijarán a un nivel que cubran los costos y cualquier subvención a la empresa será otorgada parafines específicos y por cantidades fijas.

El organismo/empresa pública para ser eficiente deberá tener objetivos claramente definidosy coherentes centrados en la prestación de los servicios. Deberá realizar la planificación operacionalcorrespondiente a sus actividades de gestión autónoma y de completa independencia financiera.

Estos principios generales son utilizados habitualmente en empresas privadas, pero paraque se cumplan en organismos/empresas públicas, deberán aplicarse por lo menos tresmecanismos principales orientados a reforzar el funcionamiento comercial de las actividades delsector:

1. Transformar el organismo/empresa pública operadora de servicios de agua potable ysaneamiento en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades, es decir convertirseen persona jurídica de derecho privado, con lo que se establece su virtual autonomía ylas aísla de presiones y limitaciones de índole no comercial.

2. Existencia de tratos explícitos entre el gobierno y los administradores, los cualesaumentan la autonomía y la responsabilidad, al establecer objetivos de desempeño queincorporan metas definidas por el gobierno.

3. Estrategia de fijación de precios encaminada a asegurar la recuperación de los costos,lo que crea una forma deseada de autonomía financiera para el organismo/empresa.

En la otra alternativa, la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento deberáser realizada por empresas privadas bajo la forma de concesión, por un periodo determinado yutilizando en usufructo la infraestructura existente de los servicios, que son patrimonio del Estado.Las inversiones realizadas en instalaciones, pasarán a propiedad del gobierno al término de laconcesión.

Lo expresado, representa, en términos generales, la tendencia de las acciones del sector enel mundo, proceso iniciado en las últimas tres décadas. En América Latina el proceso comenzó afines de la década de los 80, consolidándose en la década de los 90.

Las estrategias, políticas y acciones que se recomiendan en el presente análisis sectorial,responden a esta conceptualización, donde serán considerados también como orientadores, losaspectos relacionados con los procesos de descentralización, participación social y eficienciaoperativa, como asimismo la participación de la iniciativa privada. Sin embargo, para hacer todo ello

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valedero, será premisa fundamental, tener en cuenta la realidad existente en el país y lascaracterísticas propias que la conforman.

4.2 Bases para una política sectorial

La base fundamental para la implementación de una política para el sector de APS enUruguay proviene de una decisión del gobierno nacional del más alto nivel. Esta decisión, tomadadentro del contexto de reforma y modernización del Estado, facilitará la orientación en ese sentidode los funcionarios responsables del sector, y posibilitará que las diversas acciones que se tomen, aefectos de concretarlas, produzcan los mejores resultados posibles.

Esa decisión debe ir acompañada del pleno convencimiento de la necesidad de jerarquizar ydar prioridad al sector de agua potable y saneamiento, por parte de todos sus integrantes, teniendoen cuenta las implicancias del mismo en las políticas de desarrollo de la economía, salud, medioambiente y desarrollo urbano, y en los beneficios directos que su mejor desempeño en cuanto aniveles de eficiencia y eficacia traerá aparejado para la población, con el incremento de su calidadde vida.

Todo esto deberá ser complementado con la participación activa, en la medida y forma quesea dispuesta, de todos los sectores involucrados en el tema y en la difusión a toda la ciudadaníade los fundamentos y ventajas de su implementación, a efectos que esa política sea consensuada ypermita arribar a resultados en concordancia con los objetivos fijados.

4.3 Reorganización institucional del sector, posibles escenarios y alternativas

4.3.1 Situación organizacional actual del sector

La Figura 4.1 muestra la estructura vigente del sector y las respectivas funciones.

FIGURA 4.1 . SITUACIÓN ORGANIZACIONAL ACTUAL DEL SECTOR A

PolíticasPlanificaciónRegulaciónControlPrestación de losservicios;proyectos;construcción;O&M;comercialización

P.E.

MTOP MVOTMA OPP MSP

DNH DINAMA

Regulación ycontrol de losrecursos hídricos

OSE IMM

PSP PSP

Concesiones Tercerización Tercerización

U S U A R I O S

I M

Regulación y controlde sistemasindividuales desaneamiento ybarométricas

Uruguay 119

Ratificando lo mencionado anteriormente, el Poder Ejecutivo prácticamente no realiza lasfunciones de rectoría del sector, ni a través de sus ministerios ni de otras oficinas de sudependencia directa.

La OPP, que tiene nivel ministerial, interviene únicamente en la aprobación de lospresupuestos anuales de OSE.

Las funciones de rectoría relativas a la formulación y establecimiento de políticas y deplanificación estratégica no son ejecutadas, exceptuando aquellas en el ámbito correspondiente alos organismos operadores como la OSE y la IMM, esta última sin ninguna dependencia del PoderEjecutivo Nacional.

En lo referente a los recursos hídricos, las funciones de regulación y control son realizadasparcialmente por el Poder Ejecutivo, a través del MTOP y del MVOTMA. El MTOP, por intermediode la DNH, tiene a su cargo la responsabilidad en cuanto a la administración y uso de los recursoshídricos y el MVOTMA, por intermedio de la DINAMA, tiene a su cargo el control de lacontaminación de los recursos hídricos.

El MSP tiene asignada la responsabilidad del control de la calidad del agua potable y deldictado de las normas correspondientes, pero dicha responsabilidad no es ejercida.


El Tribunal de Cuentas (TC) actúa como órgano de control externo de la OSE y de la IMM,ya que tiene competencia en la materia, por ser ambos organismos oficiales.

Tanto la OSE como la IMM, que son los operadores principales del sector, además derealizar las acciones inherentes a la prestación de los servicios, realizan tareas de regulación y decontrol de sus propias actividades, e incluso OSE tiene jurisdicción en el contralor de los recursoshídricos que utiliza.

OSE ejerce el control operacional de la calidad del agua potable en su carácter deproductora, y es la que dicta las normas técnicas que deben cumplir las mismas. Ambas actividadeslas desarrolla sin ningún tipo de control externo.

Las Intendencias Municipales (IM) intervienen en el sector en lo referente a que serían lasresponsables de regular y controlar la evacuación de excretas por medio de sistemas individuales(fosas sépticas, pozos absorbentes y pozos ciegos), pero su acción en este sentido esprácticamente inexistente. Las IM intervienen en el servicio de las barométricas, prestando dichoservicio por cuenta propia o a través de particulares.

La participación privada se manifiesta por las concesiones existentes y por su intervenciónen actividades de los operadores (outsourcing o tercerización).

También intervienen en el sector, como instituciones de crédito, el BID, el Banco Mundial yla banca nacional y/o de asistencia técnica; las agencias bilaterales y otras instituciones comoAIDIS, universidades y ONG; como institución de cooperación técnica externa actúa la OPS/OMS, através de su Representación en el Uruguay; y como institución de profesionales el Capítulo local dela Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (AIDIS).

4.3.2 Perspectivas para el sector con el mantenimiento del actual esquema organizacional yfuncional

4.3.3 Propuestas de reorganización del sector

Para la reorganización institucional del sector APS, se consideraron dos alternativas paracada función específica de la estructura institucional del sector.

Propuesta básica general para la reorganización institucional del sector APS

Como parte fundamental e ineludible de la reorganización del sector se consideró laseparación de las funciones de rectoría, de las de regulación y control y de las funciones deprovisión de servicios.

Las funciones de planificación, formulación de políticas y toda la normativa derivada deellas, y de coordinación intrasectorial y extrasectorial, que son indelegables del Poder Ejecutivo,están englobadas en la función rectora del sector, la cual deberá ser ejercida por una autoridaddel más alto nivel político.

Las características, atribuciones y dependencia de esta autoridad serán determinadas ydetalladas por el Poder Ejecutivo. El presente análisis sectorial sugiere en uno de los perfiles deproyecto prioritarios que se describe en el Capítulo 5, los términos de referencia para lareorganización institucional del sector, que incluye la conformación de una ComisiónIntersinstitucional, que a nombre del Ejecutivo estudiará y dará curso a todo el proceso dereorganización sectorial.

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En el ejercicio de la función rectora deberán participar los sectores de salud, de medioambiente y de desarrollo urbano, actuando el órgano rector como la autoridad nacional responsablepor la coordinación interinstitucional. La forma de participación de estos sectores será reglamentadapor la mencionada Comisión, debiendo ser la misma real y efectiva, interviniendo cada uno en lamateria de su competencia.

La Figura 4.2 muestra los detalles de la propuesta básica de reorganización institucional delsector.

FIGURA 4.2 Propuesta básica de funciones de organización institucional delsector APS

EstadoPoder Ejecutivo

………………………………………………………………………………………………

Empresas PúblicasY/o Privadas

RECTORÍA• Establecimiento de políticas sectoriales• Planificación Estratégica Sectorial• Coordinación Intra / Extrasectorial

REGULACIÓN YCONTROL

• Regular• Normalizar• Controlar

PRESTACIÓN DE SERVICIOS• Gerencia• Operación de Servicios• Mantención de los Sistemas• Inversiones en el Mantenimiento y

expansión de la infra-estructura


Función de Rectoría

La función de rectoría podrá ser institucionalizada y conformada de acuerdo a las siguientesopciones:

(i) La creación de un Órgano Rector, o una Entidad (Comisión) Nacional autónoma,directamente vinculada al Poder Ejecutivo, a través de uno de los ministeriosconsignados.

(ii) Que el Órgano Rector, o un Departamento Nacional, se constituya dentro de laestructura de uno de los ministerios consignados.

En cuanto a la dependencia jerárquica del Órgano Rector, se debe considerar que en lados opciones antes mencionadas, el MVOTMA es una buena alternativa, por ser este ministerio laautoridad nacional ambiental y a través del cual la OSE se relaciona actualmente con el PoderEjecutivo. Asimismo, el MSP por el carácter sanitario que tienen los servicios de agua potable ysaneamiento también podría ser una alternativa; lo mismo ocurre con la OPP, que es la que tienecompetencia en el planeamiento de todo el país.

Teniendo en cuenta que con la presente propuesta, en que se estable la función rectorapara todo el sector, la OSE dejaría de ejercer sus funciones actuales de rectoría. Por consiguiente,muchas de las actividades del Directorio de OSE en ese aspecto pasarían a integrarse al ÓrganoRector del sector.

La Comisión propuesta en el perfil de proyecto, presentado en el capítulo 5 de este análisissectorial, deberá estudiar las alternativas mencionadas, y si cree conveniente otras, y elevará losresultados al Poder Ejecutivo para que adopte la decisión final.

Uruguay 123

FIGURA 4.3 Opciones de rectoría del sector APS

A)

B)

P.E.

MTOP MVOTMA OPP MSP

ORGANO RECTORCOMISION NACIONAL DE APS

P.E.

MTOP

MVOTMA

ORGANO RECTORDIRECCION NACIONAL DE APS

OPP MSP

Coordinación


Función de regulación

Forma parte también de esta propuesta básica general la creación del Ente Regulador, queserá el organismo encargado de ejercer la función de regulación propiamente dicha, es decir que esel organismo responsable de la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes ala actuación de los prestadores del sector.

Además, el Ente Regulador será el responsable de la función de control y vigilancia,referente al cumplimiento de la normativa por parte de los prestadores de los servicios y será elresponsable de aplicar las sanciones que correspondieren.

Para determinar las características del Ente Regulador, se consideraron dos opciones:

(i) la creación de dos organismos, uno de los cuales sería el responsable de ejercer lafunción de regulación, y el otro sería el responsable del control y la vigilancia, y

(ii) un único organismo que ejerza todas estas funciones.

La representación gráfica de ambas opciones se presenta en la Figura 4.4.

Teniendo en cuenta que toda reorganización institucional, dentro del contexto de la reformay modernización del Estado, debe ser eficiente y eficaz para así cumplir adecuadamente con losobjetivos fijados previamente, es conveniente recomendar que se constituya un único ente paracumplir esas funciones, evitando a su vez un posible exceso de burocracia.

De todos los modos, la Comisión ya citada anteriormente, será la encargada de determinarla forma y características que tendrá el ente a crear.

Para que el Ente Regulador a crear cumpla su misión de la manera más eficiente posible,será necesario que el mismo sea de naturaleza eminentemente técnica y no política, y enconsecuencia sus integrantes deben ser personas con sólidos antecedentes y de un profundoconocimiento integral y particular del sector, además de reunir las condiciones habituales deidoneidad y conducta.

Por ese motivo, y siendo la consigna de no crear un organismo más burocrático del Estado,además de su competencia técnica, sus integrantes deberán tener una independencia políticaprobada y fundamentalmente habrá que lograr que sus funciones no estén sujetas a los tiempospolíticos.

Si esto no fuera así, se crearía un organismo cuyo destino estaría dependiente del devenirpolítico y sería permeable a los momentos políticos y sus consecuencias.

Una posible solución sería que el período de vigencia de los integrantes del EnteRegulador no coincida con los períodos de gobierno y que el recambio de sus miembros noresponda a circunstancias políticas o electorales. La duración del mandato de sus miembros deberáser entre los seis y siete años con rotaciones parciales durante ese período. Uno de sus miembrosdeberá ser propuesto por la IMM, uno de los operadores del sector, que no está vinculado al PoderEjecutivo.

Teniendo en cuenta que con la presente propuesta, en que se estable la función deregulación para todo el sector, la OSE dejaría de ejercer sus funciones actuales de autoregulacióny de regulación de las entidades operadoras privadas a quienes se les ha otorgado la concesión de

Uruguay 125

los servicios. Por consiguiente, muchas de las actividades de OSE en ese aspecto pasarían aintegrarse al Ente Regulador del sector. En esta propuesta el Ente Regulador sería OSE, para locual parte de las funciones de autoregulación de la actual administración central, con sede enMontevideo, pasaría a conformar el Ente Regulador del sector. Los organismos operadoresseguirían siendo IMM, IM y OSE, constituido por su actual infraestructura del interior y algunasunidades del nivel central. Este escenario debe combinarse con un cambio en la organizacióninstitucional de los organismos operadores.

Esta propuesta puede ser factible, teniendo en cuenta la indudable experiencia de OSE y desus funcionarios en el sector, donde además de cumplir las funciones propias de una empresaprestadora de servicios públicos, ejerce parcialmente funciones de planeamiento estratégico ytáctico y de formulación de políticas y de regulación y control.


FIGURA 4.4 Opciones de regulación del sector APS

A)

B)

ENTE REGULADORRegulación

ORGANO RECTOR

ENTE FISCALIZADORControl y Vigilancia

OPERADORES

ORGANO RECTOR

ENTE REGULADORRegulación

Control y Vigilancia

OPERADORES

Coordinación

Uruguay 127

Prestación de los servicios

En cuanto a los Organismos Operadores, éstos deberán cumplir las funciones propias deuna empresa dedicada a la prestación de servicios públicos. Es decir, ejercerán las funciones deplaneamiento, en aspectos inherentes a las actividades de la empresa; de formulación de políticas,propias de la misma; realizarán tareas de diseño y construcción de las instalaciones sanitarias deproducción, distribución, almacenamiento, de agua potable y de recolección, tratamiento ydisposición final de los efluentes de alcantarillado; ejercerán las funciones de operación; demantenimiento y de comercialización, entre otras funciones asociadas a la operación de lossistemas.

La propuesta básica lleva implícita la intervención efectiva, la colaboración, la coordinacióny la cooperación, dentro de sus competencias, entre todas las instituciones pertenecientes al sectory las vinculadas al mismo.

A continuación se describen dos escenarios que se sugieren de prestación de los servicios,cuya representación gráfica se presenta en la Figura 4.5.

Escenario 1 - Prestación de los Servicios

En este escenario los operadores de los servicios son OSE, IMM e IM.

En lo que respecta a OSE, se deberán cumplir cuatro acciones básicas:

(i) Fortalecimiento del proceso de regionalización.

(ii) Transformación de la actual OSE en una empresa de derecho privado.

(iii) Incremento en la participación privada tanto en las concesiones como en latercerización.

(iv) Consolidación, a través de la regionalización, de una verdadera descentralización ydesconcentración, administrativa y operacional en el corto plazo. Es decir, habrá quedelegar a las regionales no solamente el manejo operacional, que es el que enalguna medida existe en la actualidad, sino administrativo, comercial y económicofinanciero, en un proceso, que en el mediano plazo, llegue a convertir a lasregionales en casi empresas autónomas. Al final de este proceso, estimado amediano plazo, la actual administración central de OSE se verá reducida a sumínima expresión.

La transformación de la OSE en una empresa de derecho privado, tipo sociedad anónima,será un objetivo a cumplir en el mediano plazo, ya que para la misma se requieren una serie dedecisiones en el ámbito legislativo, dentro de un contexto que incluya la reorganización institucionaldel sector.

En el tema de las concesiones, se deberán adoptar medidas a efectos de lograr unincremento de las mismas, sobre todo en las localidades en que sea necesario realizar inversionesimportantes y/o por ineficiencia en la prestación de los servicios.


FIGURA 4. 5 Escenarios de prestación de los servicios de APS

1)

2)

FUNCION RECTORA

ENTE REGULADOR

IMM OSE IM

Transformación en empresa dederecho privado

Incrementar participación delsector privado

Fortalezimiento de laregionalización

FUNCION RECTORA

ENTE REGULADOR

EMAPSM OSE INTERIOR IM

Transformación en empresa dederecho privado

Incrementar participación delsector privado

Fortalezamiento de laregionalización

Uruguay 129

Las concesiones, conjuntamente con el tema de la tercerización, es un objetivo a analizar yestudiar en el corto plazo, por lo que será desarrollado por la OSE (situación actual), sobre la basede procedimientos similares a las concesiones existentes y a otras en marcha. Cuando seconsolide el Órgano Rector y estén dictados los actos administrativos sobre la reorganización delsector y sobre el marco regulador, y de acuerdo a lo que determine este último en la materia.

Se entiende, que cuando la OSE se transforme en una sociedad de derecho privado, elPoder Ejecutivo, como titular de los servicios de agua potable y saneamiento, entregará a la OSE laconcesión de los mismos.

En lo que respecta a IMM, se deberán cumplir dos acciones básicas:

(i) Transformación de la actual organización municipal que atiende el servicio dealcantarillado de Montevideo en una empresa de derecho privado, en la órbita de laIMM.

(ii) Incremento la participación privada en la tercerización.

El tema de la creación de una empresa municipal de derecho privado, dejaría en un pié deigualdad a los operadores del sector (además de las ventajas ya expresadas en puntos anteriores),lo que posibilitaría una cierta competencia, en términos de desempeño, con el otro operador.

Tanto la OSE, como la IMM, una vez convertidas en empresas de derecho privado, notendrán ningún tipo de impedimentos, ni de pretextos, para que desarrollen al máximo su potencial ycumplan una gestión empresarial eficiente y eficaz.

Las IM intervendrán en el sector como responsables de la regulación y el control de lasbarométricas exclusivamente, por cuanto se trata de una tarea ejercida por los propios municipios oa través de particulares. Es justamente en este último caso en que las IM deben actuar para regulary controlar esta actividad privada.

En primera instancia, la OSE se vinculará con las IM, por cuanto es la que decidirá sobre laconveniencia o no que las localidades del interior del país cuenten con sistemas de evacuación deexcretas colectivos o individuales. Si fuera el caso de servicios individuales, la OSE deberádeterminar las condiciones técnicas que tendrán las instalaciones de este tipo, fijando además lascondiciones de volcamiento de las barométricas y el lugar donde se efectuarán los mismos, ya quees OSE la responsable de la prestación del servicio de alcantarillado en el interior del país.

Esta actuación de la OSE, lo será hasta que se consolide la implementación del ÓrganoRector, que es el que tendrá competencia en la materia.

Escenario 2 - Prestación de los Servicios

En este escenario los organismos operadores de los servicios son la nueva constituidaEmpresa Municipal de Agua Potable y Saneamiento de Montevideo (EMAPSM), la OSE Interior eIM.

La EMAPSM sería la empresa resultante de la fusión de la actual IMM, operadora delservicio de alcantarillado del Departamento de Montevideo, y de la actual OSE, en la parte que lecorresponde como operadora del servicio de agua potable de ese mismo Departamento.

Esta empresa de la órbita municipal, deberá cumplir las siguientes condiciones:


• Será una empresa de derecho privado.

• Se deberá incrementar la participación privada (tercerización).

Una de las ventajas innegable de esta empresa así constituida, es que la prestación de losservicios de agua potable y alcantarillado estará a cargo de una sola institución, lo que es habitualen el sector, ya que son dos servicios complementarios técnica, comercial y administrativamente, loque racionaliza los costos por cuanto se produce una notable economía de escala derivada de lafusión.

Otro de los aspectos positivos derivados de la formación de esta empresa, es que seproduce una efectiva desconcentración de la actividad, lo que no ocurre en el Escenario No. 1 deprestación de los servicios. De esta manera las dos empresas principales actuantes en el sectortienen una similar conformación en cuanto al tipo de servicios que prestan y en cuanto a la cantidadde población que atienden.

OSE - Interior. Es la empresa resultante de la actual OSE pero sin la porcióncorrespondiente al servicio de agua potable del Departamento de Montevideo.

Para su funcionamiento se tendrá en cuenta que deberá cumplir los mismos requisitos quepara la empresa OSE expuestos en el escenario No. 1 de prestación de los servicios. Las ventajasdel cumplimiento de estas premisas ya fueron expresadas en el punto anterior.

Para las IM también rige todo lo expresado en ese punto.

Analizado los escenarios y alternativas propuestas, se llega a la conclusión que el modelotécnicamente mejor estructurado institucionalmente, es el que corresponde a la propuesta básica,con la separación de funciones bien establecida, que incluye el escenario No. 2 de prestación deservicios.

Sin embargo, la creación de una empresa municipal de agua potable y saneamiento paraMontevideo, la EMAPSM, significa un cambio fundamental, que tanto la mayor parte de lasinstituciones del sector, como la de sus integrantes personales, e inclusive sectores externos almismo, no están en condiciones de asumir, por lo menos en el corto plazo.

Esta es una realidad objetiva. Esta resistencia está apoyada en aspectos culturales,históricos y principalmente políticos. Proponer esta alternativa es entonces, inconveniente para eldesarrollo institucional del sector, ya que no tiene, por el momento, el consenso necesario para serimplementada.

Por consiguiente, se propone dentro de la propuesta básica de separación definida defunciones de rectoría, regulación y prestación de servicios, que las partes estructurales de OSEque realizan las funciones de rectoría y de autoregulación, pasen a constituir los respectivosórganos que realizarán dichas funciones a nivel sectorial, dejando la parte operacional de OSEencargada de la prestación de los servicios. Bajo este contexto, tanto OSE como IMM deberíanconvertirse paulatinamente en empresas privadas dentro del mediano a largo plazo.

4.4 Acciones básicas prioritarias

La política sectorial básica a adoptarse en el Uruguay es la expuesta en el análisisefectuado, en términos de la necesidad de un reordenamiento institucional y organizacional del

Uruguay 131

sector, que consiste en la institucionalización de la función rectora y en la creación del EnteRegulador, ambas responsabilidades del Poder Ejecutivo e independientes de los operadores.Además se recomienda a los organismos operadores que se transforman en empresas de derechoprivado y se incrementa la participación privada, y en el caso especifico de OSE que se profundicela descentralización y desconcentración operacional. De esa propuesta se derivan prácticamentetodas las demás políticas puntuales, correspondientes a los aspectos indicados a continuación, enel presente capítulo.

En cuanto a la estrategia básica, se considera que la reorganización institucional del sectorse hará en distintos tiempos, de manera tal de llegar al final del proceso, a tener el marcoinstitucional y legal que de apoyo al proceso de transformación consolidación sectorial. Así, tambiénse señalaron algunas condiciones a cumplir, por los organismos operadores, en el corto plazo yotras en el mediano plazo.

La propuesta de reorganización sectorial deberá ser considerada como una primera etapaen el proceso de fortalecimiento institucional del sector, ya que luego de un periodo de tiemponecesario, se analizarán y evaluarán los resultados reales derivados de su implementación, aefectos que las autoridades del más alto nivel político decidan la consolidación de la reorganizacióno el cambio en algunos aspectos, de modo que se puedan lograr los objetivos planteados para elsector. Es decir, si los resultados obtenidos no son los deseados, una segunda etapa, de darse esesupuesto, podrá ser la concesión de las prestadoras de los servicios de agua potable yalcantarillado (OSE e IMM) a empresas privadas.

4.5 Acciones complementarias y de apoyo a la reorganización institucional del sectorAPS

De acuerdo a la propuesta de reordenamiento institucional recomendada, se deberánimplementar las acciones correspondientes, en los siguientes aspectos:

4.5.1 Descentralización y desconcentración de los servicios

a) Transformación de OSE en una empresa pública de derecho privado, pero delEstado. Esta transformación estará acompañada de la intensificación del proceso deregionalización encarado por la OSE, debiéndose implementar acciones tendientesa lograr una verdadera descentralización y desconcentración de las actividades.

b) Transformación de la actual organización de la IMM, encargada de prestar elservicio de alcantarillado, en una empresa municipal operadora de derecho privadode la IMM.

4.5.2 Desarrollo de recursos humanos

A efectos de desarrollar e implementar el proceso de cambio institucional y legalrecomendado en la propuesta, es fundamental promover acciones en los aspectos relacionados aldesarrollo de los recursos humanos, principal recurso del sector, que posibiliten su funcionamiento ygestión eficiente. Para ello se debe:

• Elaborar un plan de capacitación de recursos humanos que incluya a todos losfuncionarios del sector.


• Implementar acciones para la capacitación de los funcionarios de OSE y de la IMM y, enel futuro, para los de operadores privados (concesionarios).

• Hacer efectivo el Reglamento de Calificaciones y Ascensos y lograr una efectivareducción y distribución del personal de OSE, hasta alcanzar valores aceptables.

• Implantar en la empresa de la IMM un reglamento similar al de la OSE, y conformar alpersonal actuante en la misma, respetando las cantidades y proporciones por tareas,acordes con los estándares adecuados para la actividad.

4.5.3 Optimización de la infraestructura existente, ampliación de la cobertura ymejoramiento de la calidad de los servicios

OSE

Las acciones prioritarias a establecer son las siguientes:

• Independientemente del área a estudiarse en el marco del PDAPM, deberánconsiderarse estudios sectoriales por cuencas hidrográficas, con el fin de diagnosticar lasituación actual, establecer metas y analizar la factibilidad técnica, económica,financiera, institucional y ambiental para el desarrollo de los servicios de agua potable yalcantarillado y alcanzar los objetivos planteados.

• El sistema de saneamiento individual es una alternativa tecnológica para el saneamientode poblaciones y para ello es importante considerar un diagnóstico de la situación actualpor cuencas hidrográficas, de los sistemas de pozos negros y fosas sépticas y lainfraestructura para su operación (camiones barométricos) y su disposición final.

• En el ámbito de la operación de los servicios, es fundamental desarrollar un programade mejora de los sistemas de control, que permita en forma continua, evaluar laeficiencia de los distintos servicios (balance de agua producida - agua consumida), a lavez que permita definir acciones cuyo fin sea la reducción del agua no contabilizada.

• En conjunto con la DINAMA, es prioritario proceder a la definición de los objetivos decalidad de agua de los recursos hídricos, estableciendo de esa forma la clasificación delos cuerpos de agua.

• En el ámbito de control de calidad, tanto del agua potable como de los efluentes, seráimportante establecer mecanismos en las diferentes unidades de explotación, que frentea desvíos en los parámetros de control, se sigan procedimientos para encontrar lascausas que provocaron tal apartamiento y corregir en consecuencia.

IMM

Las acciones a implementar son las siguientes:

• Desarrollar sistemas de control que posibiliten la operación a tiempo real y en formaremota.

• Implementar el control de los vertimientos de los efluentes industriales que provocan, endeterminadas zonas, graves daños a las redes recolectoras, por la presencia desulfuros.

Uruguay 133

• Continuar el programa de rehabilitación de las redes recolectoras por falta demantenimiento adecuado.

4.5.4 Gestión de recursos financieros y costeabilidad de los servicios

Sobre las acciones a tomar sobre estos temas, los dos sistemas que podrán requerirlas sonel comercial y el financiero. Sin embargo, la OSE tiene contratado con la UTE la correspondienteasistencia técnica. En el caso de la IMM, también tiene todo un programa de desarrollo, contratadocon una consultora privada, por recomendación del BID.

4.5.5 Participación de la iniciativa privada

La transformación propuesta de OSE e IMM deberá ir acompañada de un efectivoincremento de la participación privada.

En el caso de la OSE, se recomienda incrementar la participación privada en lasconcesiones de los servicios en los cuales se haya determinado, luego de un análisis de cadasituación, la necesidad de hacerlos más eficientes y/o por la concreción de realizar inversionesimportantes. Además se seguirá, con la política de tercerización, incrementándola en otrasactividades que desarrolle la OSE.

En el caso de la empresa de la IMM, se incrementará efectivamente la participación privadaen el aspecto de las tercerizaciones de otras actividades que desarrolla la misma.

4.5.6 Participación social

Las acciones a desarrollar son las siguientes:

• Realizar un estudio acabado de los aspectos socioculturales vinculados a la gestión deagua potable y saneamiento para determinar cuantitativamente y cualitativamente laincidencia de estos factores.

• Cuantificar y dar a conocer a la población los montos que son destinados a financiar losservicios.

• Identificar los factores que limitan el acceso domiciliario al abastecimiento.

• Realizar investigación sistemática de los principales tipos de comportamiento quedesarrolla la población con respecto al abastecimiento de agua potable y al sistema desaneamiento que utiliza, así como de las creencias más comunes con respecto aldestino de sus excretas y del impacto que generan en el medio ambiente(fundamentalmente en aquellos pobladores que poseen un sistema de saneamientoinseguro).

• Instrumentar programas educativos formales, no formales, informales y de difusióncontinuos que faciliten la incorporación de nuevas actitudes de todos los sectores de lasociedad, tanto usuarios de los servicios como potenciales generadores de contaminaciónen el caso de saneamiento inseguro.

• Las instituciones nacionales y municipales deberían formalizar los mecanismos tendientesa posibilitar la participación de la comunidad en la gestión integral de los servicios de aguapotable y saneamiento.


• Elaboración de proyectos destinados a fomentar y fortalecer la participación comunitaria enla búsqueda de soluciones para su abastecimiento de agua potable y saneamiento.

• Proyectos de asistencia técnica y financiera a las experiencias comunitarias existentes yaquellas que surjan en el futuro que tengan como finalidad la sensibilización al resto de lalocalidad con respecto al abastecimiento de agua potable y saneamiento.

A pesar que estas relaciones están implícitas en la propuesta, se deberá promover laintervención efectiva, la colaboración, la coordinación y la cooperación, dentro de suscompetencias, entre todas las instituciones pertenecientes al sector y las vinculadas a él, cualquierasea su ubicación en los niveles en que el sector se divide, de acuerdo a las funciones que cumplencada una de ellas.

4.5.7 Salud y protección ambiental

4.5.7.1 Salud


• Promover la integración de aspectos inherentes a la calidad del ambiente y sus efectosen la salud humana, en el sistema de vigilancia que lleva adelante el sector salud.

• Promover la instrumentación de mecanismos de contralor por parte de las autoridadescompetentes del producto agua potable, en forma independiente del contralor quelógicamente debe efectuar el control de quien lo produce, en este caso OSE.

• Promover la certificación de los laboratorios que trabajan en calidad de las aguas.

• Promover la existencia de un laboratorio de referencia que puede ser común a lospaíses que integran el Mercosur.

• Otorgar o no la aptitud a los laboratorios que realicen medición de la calidad de lasaguas; así como una categorización de los laboratorios según el grado de cumplimientocon las exigencias para realizar exámenes de calidad.

• Profundizar en las acciones de educación para la salud en el marco del desarrollo de losMunicipios Saludables, para la preservación de la calidad del ambiente.

• Estimular una mayor participación del sector salud cuando se establecen cuales seránlos contaminantes-criterio y sus niveles admisibles.

4.5.7.2 Medio Ambiente


• Promover la clasificación como Clase 1 de todos los cursos hídricos que son fuentes deagua.

• Promover el acuerdo de criterios para la determinación de los estándares que debencumplir los efluentes que se vierten en los recursos hídricos.

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• Hacer efectivo el control de las industrias que afecten las fuentes de agua.

• Acordar programas conjuntos de protección de cuerpos lénticos que son fuentes deagua.

• Promover el intercambio sobre monitoreo de calidad de agua.

• Definir la autoridad que tendrá competencia sobre las aguas subterráneas y estudiar unprograma concreto para la evaluación integral de este recurso.

• Promover la creación de unidades de gestión ambiental dentro de los operadores delsector (OSE e IMM).

• Estas unidades deberán encarar, entre otros, los siguientes temas:

Programa de monitoreo y control de fuentes de agua potable.

Programa de capacitación interna y externa sobre gestión ambiental.

Criterios para el manejo de lodos generados en usinas y de plantas de tratamiento.


5. PERFILES DE PROYECTOS PRIORITARIOS

Los perfiles de proyectos seleccionados están, en general, orientados a contribuirefectivamente para la reforma y modernización del sector.

La reorganización institucional del sector de agua potable y saneamiento se propone enalgunos perfiles de proyectos, en el contexto de la propuesta básica.

5.1 Proyecto de institucionalización de la función rectora del sector APS

5.1.1 Planteamiento del problema

El presente análisis sectorial detectó como un aspecto crítico la debilidad en la planificaciónsectorial, definición de políticas, la coordinación y conducción general del sector APS, por ausenciade un Órgano Rector que realice esas funciones.

Algunas de las anteriores funciones son ejecutadas aisladamente por varias de lasinstituciones, tanto del nivel de Gobierno Central como de los operadores (OSE e IMM). Esto creaconfusión y debilidad del sector APS por ausencia de autoridad que realice esa función rectora y lapropuesta de institucionalización de la función y su asignación a un órgano de rectoría seríanavances significativos en la reforma y modernización del sector.

5.1.2 Propósito

Lograr que todas las actividades del sector se enmarquen dentro de una política nacionalintegral y coherente, y que a la vez guarden coordinación e interrelación con las políticasparticulares de otros sectores involucrados en el uso del recurso agua.

5.1.3 Resultados esperados

• La institucionalización de la función rectora del sector APS.

• Designación de la autoridad que ejercerá la función rectora.

• Mayor coordinación entre las diferentes instituciones que intervienen en el sector.

5.1.4 Descripción del proyecto

Las características, atribuciones y dependencia de la autoridad que ejercerá la funciónrectora serán analizadas y evaluadas de acuerdo a las opciones que se consignan en la propuestabásica y otras si fuera necesario.

Se constituirá un grupo de trabajo, designado por el Poder Ejecutivo, el que recibiráinstrucciones precisas del mismo, con respecto al tema y en el direccionamiento de la propuestabásica contenida en el presente análisis sectorial.

El grupo de trabajo, conformado con representantes de las instituciones del sector, analizarátodos los aspectos inherentes a la contratación de los servicios de consultoría especializada ypreparará los pliegos de condiciones para el llamado a licitación y/o concurso, con el fin de sucontratación.

Uruguay 137

En el trabajo se considerarán todos los aspectos administrativos y legales de la creación delente, se definirán sus atribuciones, su estructura y sus derechos y obligaciones, y todo otro aspectorelacionado con la constitución y el funcionamiento del mismo.

5.1.5 Beneficiarios

• Las instituciones del sector.

• Los usuarios de los servicios.

• El sector en general.

5.1.6 Situación actual y posterior a su implantación

Situación actual

No hay un liderazgo claro en el desarrollo de las actividades del sector, lo cual generadescoordinación, superposición de funciones e ineficiencias generalizadas.

Situación posterior

Al ser implementado el proyecto, el sector contará con una política nacional integral ycoherente y un planeamiento estratégico adecuado para cumplir con los objetivos que fije el PoderEjecutivo, bajo la coordinación del Ente Rector, con fortaleza necesaria para su gestión.

5.1.7 Organismos involucrados

Deberán participar las siguientes instituciones: MVOTMA, MTOP, OPP, MSP, OSE e IMM.

5.1.8 Insumos/recursos

El costo del proyecto se estima en US$ 1.000.000, e incluye la realización del presenteproyecto y de los próximos tres que se mencionan a continuación, que también se relacionan conlos aspectos institucionales del sector (los dos primeros) y con los legales (el que figura en 5.4). Enel costo se estimaron los gastos de la consultora y de los gastos de los grupos de trabajo a crear.En cuanto a los recursos humanos, es importante manifestar que existen consultoras nacionalescon capacidad de llevar adelante los estudios.

5.1.9 Sostenibilidad orgánica y financiera

El grupo de trabajo a conformar asegura la sostenibilidad orgánica. El mismo estaráconformado por el MVOTMA, que actuará como coordinador y los demás ministerios e institucionesinvolucradas en el asunto, lo que también permitirá su normal seguimiento. En caso de sernecesario, se podrá contratar para esta última función a consultores individuales. La financiaciónestará a cargo de las instituciones intervenientes o a través de los organismos internacionales decrédito.


5.2 Proyecto para la definición del Marco Regulatorio del sector APS y creación delEnte Regulador


La aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la actuación de losorganismos operadores del sector, es decir, la función reguladora propiamente dicha, que tambiéncorresponde ejercer al Estado, está siendo ejercida por las mismas empresas prestadoras de losservicios de agua potable y saneamiento (OSE e IMM). Otro tanto ocurre con el control y vigilanciadel cumplimiento de la normativa por parte de los operadores de los servicios, que es ejercida porlos mismos.

Por otra parte, en Uruguay no existe ni un marco regulatorio específico, ni un EnteRegulador de nivel nacional para el sector APS, que posibilite desarrollar las funciones deregulación y de control y vigilancia, por alguna institución externa a los operadores.

5.2.2 Propósito del proyecto

Contar con el marco regulatorio, que regule la prestación de los servicios, reglamente lasrelaciones entre los organismos operadores y sus usuarios y contribuya a la definición eimplantación del marco institucional del sector.

Crear un Ente Regulador, responsable de la regulación, y del control y vigilancia de losservicios, con funciones, atribuciones y obligaciones perfectamente definidas.


• Separación de las funciones reguladora y de control, de las rectoras y de las prestadorasde los servicios.

• Constitución del Ente Regulador, externo, autónomo e independiente de los organismosoperadores de los servicios.


El Ente Regulador será un organismo netamente técnico y sus integrantes deberán tener uncabal conocimiento e idoneidad probada en la temática del sector, debiendo demostrar su totalindependencia política, y con los acondicionamientos recomendados en la propuesta seleccionada.

Para la formulación e implantación del proyecto, deberá actuar el mismo grupo de trabajoindicado en el apartado anterior, el que recibirá instrucciones específicas del Poder Ejecutivo para elpresente tema, y desarrollará similares actividades, bajo las mismas condiciones que las indicadasen el anterior proyecto, culminando su actividad con la preparación del pliego de condiciones para lacontratación de la consultoría.

Particularmente, se deberá preparar y convenir al más alto nivel de gobierno, la legislacióndel marco regulatorio del sector, mediante la revisión de la actual legislación y su complementacióncon las disposiciones necesarias para la nueva situación.

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5.2.5 Beneficiarios




5.2.6 Situación actual y posterior a su implementación

Situación actual

Actualmente las funciones de regulación y de control y vigilancia la ejercen, en general, lasdos empresas operadoras principales (OSE e IMM).


Con la implementación del presente proyecto, se contará con un marco regulatorio únicocon definición precisa de atribuciones y el accionar de un Ente Regulador para el sector APS, locual dará un panorama más claro de las reglas de juego, a los prestadores de servicios (públicos yprivados) y a los clientes (usuarios).


Deberán participar, MVOTMA, MTOP, MSP, OPP, OSE , IMM e IM.


El costo del presente proyecto se incluyó en el costo del proyecto anterior. La consultoratambién será la misma que la encargada del referido proyecto.


Idénticas consideraciones que para el proyecto 5.1.

5.3 Proyecto de reestructuración y fortalecimiento de los organismos operadores


Los dos anteriores perfiles de proyectos y el presente, conforman un Proyecto GeneralIntegral para la Reorganización Institucional del sector.

Al nivel de los organismos operadores, la actual situación, es que OSE y la IMM realizan,aparte de las actividades netamente productivas propias de los prestadores de los servicios de aguapotable y saneamiento, otras actividades relacionadas con la regulación y el control y vigilancia


El propósito principal del proyecto es propiciar el logro de la máxima calidad y eficiencia enlos servicios, concentrando en los organismos operadores la función exclusiva de proveer los


servicios, separando la responsabilidades en cuanto las funciones de regulación, control yvigilancia, de las netamente operativas.

Además, el proyecto propone que los organismos operadores tienen que desarrollar susactividades, bajo la forma de empresas comerciales, por lo cual es necesaria su transformación enempresas de derecho privado.


• Una definición clara del papel que cada uno de los prestadores de servicios de APS,deben desempeñar en la nueva estructura institucional.

• Mejorar la coordinación institucional.

• Mejorar la eficiencia y eficacia de las instituciones prestadoras de los servicios.

• Fortalecer la descentralización (regionalización).

• Lograr más y mejores servicios para los clientes (usuarios o comunidad en general).


Este proyecto debe incluir:

• Definición de los roles a cumplir por las empresas prestadoras de servicios de aguapotable y saneamiento.

• Transformación de las actuales OSE e IMM, en empresas de derecho privado.

• Incrementar la participación privada, tanto bajo la forma de la tercerización, como de lasconcesiones, en el caso de OSE.

• En el caso de OSE, fortalecer efectivamente el proceso de regionalización.

• Las IM deberán participar e intervenir directamente en la regulación y el control de lasbarométricas. El Órgano Rector, a través de una política sectorial, intervendrá en ladecisión sobre la conveniencia de optar por sistemas colectivos o individuales para elsaneamiento de las localidades del interior del país. Las intervenciones de las IM, loserán hasta que se constituya y funcione el Ente Regulador, el cual pasará a tener esasatribuciones, siempre en contacto, tanto con el organismo operador, como con las IM, enlos temas que les competen.

Al igual que en los dos proyectos de reorganización institucional anteriores, se conformará elmismo grupo de trabajo para desarrollar el presente proyecto.

5.3.5 Beneficiarios

• Las diferentes instituciones del sector.


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5.3.6 Situación actual y posterior a la implementación del proyecto

Situación actual

Los organismos operadores, como OSE y el IMM, aparte de las actividades propias de laprestación de los servicios de agua potable y alcantarillado, desarrollan otras actividades vinculadascon la regulación y el control de los servicios, distorsionando sus responsabilidades, y conimpedimentos a su accionar, derivados de la legislación actual.


Definido claramente el papel de los organismos operadores de los servicios, entre ellos OSEe IMM, la transformación de esos organismos en empresas productoras de derecho privado,incluyendo la mayor participación privada, y en el caso de OSE, el fortalecimiento de laregionalización. Con el cumplimiento de estas premisas, ambas empresas estarán en las mejorescondiciones para cumplir una gestión acorde con los objetivos deseados.


Deberán participar el MVOTMA, MTOP, MSP, OPP, OSE e IMM.


El costo del presente proyecto está incluido en el costo considerado para el primer proyecto.La firma consultora que se responsabilice por la preparación de dicho proyecto será la que realizarálos dos proyectos anteriores, los cuales con el presente, constituyen el Proyecto General Integralpara la Reorganización Institucional del Sector.


Rigen similares consideraciones que las efectuadas para el proyecto 5.1.

5.4 Proyecto de actualización y consolidación del marco legal y jurídico del sectorAPS


El marco legal del sector a la fecha no existe sino a través de una serie de actosadministrativos dispersos e incompletos. La reorganización institucional del sector propuesta, sobrela base de la propuesta básica de reordenamiento institucional del sector, crea la necesidad de laactualización, consolidación y aprobación del marco legal y jurídico.


El propósito del proyecto es darle el sustento legal a la reorganización institucional delsector, siendo el mismo complementario de los tres anteriores.



El resultado esperado es contar con un marco legal y jurídico para el sector, ordenado,completo y de fácil interpretación para todos los interesados.


El proyecto debe incluir un análisis detallado de la base legal/jurídica del sector, suactualización, la preparación de los proyectos de leyes, decretos, etc., y la gestión de su posterioraprobación, en los distintos niveles que correspondan. El proyecto contempla el apoyo legal/jurídicoy los temas comprendidos en el Proyecto General Integral de Reorganización Institucional delSector, tales como:

• Ente Rector.

• Marco Regulatorio.

• Ente Regulador.

• Transformación de OSE.

• Transformación de IMM.

5.4.5 Beneficiarios del proyecto

• Las instituciones del sector


• La comunidad en general.


Situación actual

No se cuenta con un marco legal y jurídico ordenado, sino por el contrario es disperso.


Se contará con un marco legal y jurídico aprobado y ordenado de acuerdo a la propuestabásica de reorganización institucional del sector.


Las instituciones involucradas son: MVOTMA, MTOP, MSP, OPP, OSE, IMM, y el organismodel gobierno que actúa en cuestiones legales y jurídicas.

Dependiendo del grupo de trabajo conformado para el Proyecto General Integral deReorganización Institucional del Sector (proyectos 5.1, 5.2 y 5.3), se deberá conformar un subgrupode trabajo integrado por especialistas en materia legal y jurídica, que será el encargado de llevaradelante el presente proyecto, actuando coordinada y continuamente con el grupo y/o con laconsultora contratada para aquel proyecto.

Uruguay 143


El costo específico del proyecto está incluido en el costo estimado para el proyecto 5.1. Encuanto a los recursos humanos, la capacidad de los mismos para emprender el cometido, estáasegurada ya que se trata de profesionales que actúan en el área legal de los organismosmencionados. Si se evaluará la necesidad de contratar un consultor especialista, dedicado a tiempocompleto para que actúe en carácter de responsable y coordinador del subgrupo, ello no seríaproblema, ya que el medio local cuenta con suficientes recursos humanos para ello.


De acuerdo a las características del proyecto, ambos aspectos están asegurados.

5.5 Proyecto de Formulación e Implementación de un Sistema Nacional deInformación del Sector APS


Las diferentes instituciones participantes en el sector, producen y manejan datos einformaciones que no están unificados y procesados en esos organismos, con criterio sectorial ymucho menos existe el mecanismo para que puedan constituir un sistema de información sectorial.

La necesidad de unificar la planificación del sector y de tener herramientas para toma dedecisiones tanto a nivel gerencial como operativo, hacen que sea prioritaria la formulación eimplantación de un Sistema Nacional Único de Información del Sector APS.


Contar con un sistema único, confiable, actualizado y oportuno de información del sectorAPS. El sistema deberá involucrar a todas las instituciones que participan en el sector con unarelación directa con los servicios de APS. El sistema comprenderá todos los aspectos, técnicos,operativos, comerciales, financieros, de recursos humanos, de apreciación de los clientes sobre lacalidad de los servicios (grado de satisfacción/insatisfacción), entre otros, con fines de planificación,gerencial y operacional.


• Un sistema unificado, nacional de información en el cual participen todas lasinstituciones del sector y las relacionadas con la prestación de los servicios de APS,suministrando información propia y recibiendo información sectorial analizada yevaluada, para su uso y conveniencia.

• Mejora en la planificación sectorial y en la gestión de las instituciones involucradas en elsector.

• Mejora en la coordinación interinstitucional.


Se espera contar con un sistema de información sectorial, con objetivos de planificación,gerencial y operacional, que tenga como principales características:


• La participación de todas las instituciones y organismos de los tres niveles: (i)planificación y rectoría, (ii) regulación y control, y (iii) operación y comercialización de losservicios.

• Unidad en cuanto a la fuente u origen de la información.

• Confiabilidad o veracidad de los datos.

• Información vigente y procedimiento claro para su actualización.

• Oportunidad, que permita la toma de decisiones.

• Análisis y evaluación de la información.

Cada institución deberá definir la forma en que participa y define posibilidades ynecesidades. Debe incluir la capacitación de los recursos humanos requeridos para su montaje yfuncionamiento.

5.5.5 Beneficiarios





Situación actual

Al no contarse con la existencia de un sistema de información sectorial, se dificultan laplanificación sectorial, la coordinación y la toma de decisiones a todos los niveles.


Implementado el sistema propuesto, se contará con la mejor herramienta de planificaciónsectorial, de toma de decisiones y de coordinación intrasectoria y extra sectorial.


Deben participar todas las instituciones del sector, pero se sugiere que debe liderarlo elÓrgano Rector del sector o el MVOTMA, desde su formulación, hasta su implementación y sufuncionamiento.


Existe mucha información dispersa que es necesario racionalizar. Igualmente equipos ypersonal capacitado en informática, que solo deben adecuarse para cumplir con este objetivo.

Uruguay 145

No es posible determinar con exactitud costos por falta de conocimiento real de los recursosdisponibles y los necesarios. El costo se estima en US$ 500.000.

En el sector existe personal capacitado para su elaboración y/o seguimiento, pero de sernecesario se podrán contratar consultores locales especializados en el tema.


Si el Órgano Rector (o el MVOTMA) lidera este proyecto, que es esencial para el éxito en elcumplimiento de sus funciones, y si además los beneficios del sistema son percibidos por losdiferentes usuarios (instituciones del sector), se pueden dar por garantizadas la sostenibilidadorgánica y financiera del mismo.

5.6 Proyecto de un Programa Nacional de Capacitación de Recursos Humanos


Reorganizado el sector de APS, es necesario disponer de recursos humanos altamentecalificados. OSE tiene un programa de capacitación de sus funcionarios, pero es necesarioreplantearlo y darle cabida a los funcionarios de las otras instituciones especialmente prestadorasde los servicios, como la IMM, las Intendencias Municipales y los servicios concesionados.

El programa debe orientarse a disciplinas que tiendan a mejorar la capacidad gerencial yadministrativa, utilizando las tecnologías más avanzadas.


• Mejorar la capacidad técnica de los recursos, aumentando su rendimiento.

• Contribuir a mejorar la eficiencia de las instituciones y servicios.

• Capacitar los recursos humanos que demanda la reforma y modernización del sector.


Un programa permanente de capacitación de los recursos humanos de todas lasinstituciones del sector, con su continua evaluación y ajustes.


El programa deberá ser coordinado y evaluado por el Órgano Rector. La ejecución estará acargo de cada institución del sector, desarrollado con normas generales unificadas o medianteconvenios si resulta más beneficioso.

Deberá partir de la determinación de necesidades de capacitación y del potencial existenteen sus funcionarios, para adecuar los programas a una ejecución óptima.

Incluirá al personal directivo, supervisor, profesional, técnico, administrativo y operador, concursos fundamentalmente realizados en el país.


5.6.5 Beneficiarios


• Los funcionarios del sector.



Situación actual

No todos los funcionarios tienen la capacitación requerida y en especial si se consideran loscambios institucionales propuestos por la reforma.


Se espera que el programa de capacitación prepare a todo el personal para realizar suslabores con mayor eficiencia, en las nuevas circunstancias que implique la transformacióninstitucional del sector.


Todas las instituciones del sector.


Contando con los recursos financieros que las instituciones aplican a este fin yprincipalmente OSE, con los debidos incrementos para ampliarlo a todas las instituciones del sector,se puede estimar un costo de US$ 2,5 millones en cinco años. Respecto a los recursos humanospara implementar el programa y su seguimiento, existe capacidad en las instituciones involucradasy en las consultoras locales especializadas.


Los organismos operadores tienen las mejores garantías de sostenibilidad orgánica y encuanto a la financiera, se podría complementar mediante convenios con las demás institucionesparticipantes.

5.7 Proyecto de desarrollo planes directores de agua potable y saneamiento

5.7.1 Alcance

El proyecto deberá comprender todas las localidades incluidas en las cuencas de los ríosUruguay, Negro, de la Plata (Colonia), Océano Atlántico, Laguna Merín y de toda otra localidad noincluida en las anteriores cuencas (con excepción de las del PDAPM). El estudio debe abarcar elsaneamiento básico en su conjunto, agua potable y saneamiento (colectivo e individual) y deberáanalizar la factibilidad técnica, económica, financiera, institucional y ambiental.

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En la actualidad existe mucha información que generan las diferentes regiones, pero sinprocesar adecuadamente. Esto imposibilita diagnosticar precisamente la problemática actual. Unavez logrado lo anterior, recién se estará en condiciones de establecer los objetivos que se buscanpara la cuenca, como ser objetivos de calidad de agua, calidad de los servicios y coberturas.


El fin de estos estudios es generar una herramienta de planificación de mediano y largoplazo, que incluya todas las áreas temáticas involucradas (técnicas, económicas, financieras,institucionales y ambientales).


El plan director de agua potable y saneamiento de las cuencas citadas incluirá los siguientesaspectos:

• Planificación del uso del suelo urbano y rural.

• Diagnóstico de la situación actual.

• Definición de objetivos y metas a largo y mediano plazo.

• Proyección de la demanda de los servicios de agua potable y saneamiento.

• Análisis de factibilidad técnica de la alternativa óptima.

• Evaluación socioeconómica y viabilidad financiera.

• Viabilidad institucional.

• Evaluación de impacto ambiental.


En función del producto final que se espera, se trata en esencia de un estudiomultidisciplinario que sintéticamente se puede resumir en los siguientes aspectos:

• Identificación de la problemática.

• Establecimiento de objetivos y metas.

• Estudio de alternativas técnicas, que a la vez que satisfagan la demanda proyectada,sean compatibles con los objetivos de calidad de agua.

• Evaluación socioeconómica de las alternativas.

• Evaluación de impacto ambiental de las alternativas.


• Selección de la alternativa de mínimo costo (inversión, O&M y ambientales) o demáximo beneficio socioeconómico.

• Análisis financiero e institucional.


El principal beneficiario del proyecto es la población involucrada y en segundo lugar elorganismo operador, como institución ejecutora del programa resultante.


Mas allá del producto final, cuyo elemento más trascendente puede ser el programa deimplementación de una primera etapa (medidas prioritarias), lo más importante de los proyectosestá dado en el cambio de modalidad en la toma de decisión. El plan director es la herramienta deplanificación que permitirá a los organismos operadores administrar en forma más eficiente susrecursos.


El organismo responsable por la conducción de los proyectos es la OSE. No obstante esimportante que participen del proceso los siguientes: DINAMA, DNH, MSP, y las IntendenciasMunicipales involucradas. Esto es así por cuanto el Órgano Rector del sector no estará constituidoal comienzo de este proyecto, debiendo luego de su conformación ser el responsable del mismo.


El costo de preparación de los cinco proyectos es de aproximadamente US$ 15 millones. Encuanto a los recursos humanos, es importante manifestar que existe una capacidad nacional entérminos de consultoría que con un apoyo menor de firmas extranjeras, es capaz de llevar adelantelos estudios.


La sostenibilidad orgánica de OSE es adecuada para el seguimiento del proyecto;probablemente sea necesario contratar algunos consultores de apoyo. En cuanto a la viabilidadfinanciera de OSE para llevar adelante estos estudios, puede ser necesario obtener financiamientode organismos multilaterales de crédito.

5.8 Proyecto de Programa de Mejora de los Sistemas de Control y de Reducción deAgua no Contabilizada (RANC)

5.8.1 Alcance

En cuanto a las localidades incluidas, será necesario previamente, en función de undiagnóstico preliminar identificar aquéllas más problemáticas, para iniciar el programa por lasmismas. El programa debe incluir, en primer lugar, un diseño general de un sistema de control quepermita evaluar parámetros que sirvan para medir la eficiencia de los sistemas, sectorizar la red conmiras a la reducción de fugas y de agua no contabilizada y operar a tiempo real diferentes elementode los sistemas (sistema scada). En segundo término debe contemplar la implementación delocalidades predefinidas.

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Deben excluirse de este programa aquellas localidades incluidas en el nuevo financiamientodel BIRF (Montevideo, 4 localidades en el litoral, 4 localidades en el este, 3 localidades en el norte y6 localidades en el sur).


La falta de equipos de macromedición y control de fugas, así como de un diseño de unsistema acorde, hacen muy difícil el desarrollo de un sistema de control. Por otra parte, la ausenciade ciertos equipos automáticos para la operación, resulta en ineficiencias de explotación (desbordesde tanque por falta de equipos de nivel que telecomanden los equipos de bombeo).


El fin de estos estudios es generar un sistema para controlar la eficiencia y operar a tiemporeal los sistemas de abastecimiento de agua potable.


El resultado esperado es mejorar la relación entre el agua producida y el agua facturada.


Este proyecto debe incluir los siguientes aspectos:

• Programa de priorización de localidades según la problemática actual.

• Definición de sistemas genéricos para la medición del agua producida y procesamientode la información resultante.

• Definición de un método para el procesamiento de la información del agua facturada.

• Establecimiento de distritos pitométricos y medición de caudal y presión en los mismos,para las localidades incluidas en el programa.

• Diseño de sistemas para operación a distancia y a tiempo real (sistemas scada).

• Elaboración de programas de reducción y control de agua no contabilizada.


El principal beneficiario del proyecto es la población involucrada y en segundo lugar la OSE,como institución ejecutora del programa resultante.


En la actualidad el nivel de pérdidas de los sistemas es del orden de 47%. Se puede estimarque luego de puesto en marcha el programa se pueda alcanzar valores del orden del 20% omenores.


El organismo responsable por la conducción de los proyectos es la OSE.



El costo estimado para el programa prioritario (cantidad de localidades estimadas 10) es deaproximadamente US$ 16 millones. En cuanto a los recursos humanos, es importante manifestarque existen firmas consultoras nacionales, que son capaces de llevar adelante los estudios.


La sostenibilidad orgánica de OSE es adecuada para el seguimiento del proyecto. En cuantoa la viabilidad financiera de OSE para llevar adelante estos estudios, puede ser necesario obtenerfinanciamiento de organismos multilaterales de crédito.

5.9 Proyecto de revisión y actualización de normativas sobre saneamiento básico


Existe una obsolescencia muy grande de las distintas normas y recomendaciones técnicassobre diseño y construcción de redes de agua potable y saneamiento, instalaciones sanitariasinternas, pozos negros, fosas sépticas, sistemas de infiltración, etc.; todo lo que se conoce comosaneamiento básico.

Por otra parte existe una gran duplicidad de normas, establecidas por distintos organismos yun bajo control y cumplimiento de las mismas.

Esto se ve agravado por la poca retroalimentación que se realiza cuando se establecencambios en cuanto a que no existen adecuadas revisiones a fin de evaluar si las recomendacionesson adecuadas a los fines para los cuales se establecieron.


El propósito es doble, por un lado conseguir una revisión crítica de las normas y un conjuntode propuestas adecuadas para mejorar el funcionamiento actual, y por el otro involucra al sectorprivado en la generación de esta propuestas.


Un conjunto de normativas y recomendaciones técnicas sobre los distintos aspectos desaneamiento básico que sean realistas en cuanto a su aplicación y que esté consensuada entre losprofesionales del sector.

5.9.4 Descripción sumaria

El proyecto consiste en realizar convenios con instituciones nacionales académicas, deinvestigación y firmas de consultoría, para que se realice:

• Revisión de las actuales normas, criterios estándares, etc. relacionadas con elsaneamiento básico.

• Identificación de otras normativas que se utilizan.

Uruguay 151

• Revisión del funcionamiento de estas normas, determinando grados de cumplimiento,problemas que causa, etc.

• Establecimiento de equipos de trabajo para la revisión de las normas de acuerdo a unprograma de prioridades.

• Propuesta de borradores de las normativas.

• Realización de talleres de discusión sobre las mismas.

• Propuestas de normas definitivas.


Los profesionales del sector, los usuarios de los sistemas del saneamiento básico y losorganismos de control.

5.9.6 Situación actual y posterior del proyecto

Situación actual:

Normativa sobre saneamiento básico, confusa, dispersa, obsoleta y de bajo cumplimiento.

Situación futura

Un sistema normativo con respaldo profesional y que el aval de una sistema racional parasu determinación.


OSE, IMM y las Intendencias Municipales.


El costo estimado para la ejecución del proyecto es de aproximadamente u$ 500.000.


La sostenibilidad orgánica de OSE y de IMM es adecuada para el seguimiento del proyecto.El financiamiento puede estar a cargo de los dos principales operadores.

5.10 Proyecto de protección y control de las fuentes de agua


Si bien existe una vigilancia de la calidad de los cursos y cuerpos de agua que realiza laDINAMA, ésta es muy esporádica y no está centrada en la vigilancia de aquellos cuerpos que sirvende fuente de agua.

Por otra parte la OSE tampoco cuenta con programa de vigilancia sistemática, existiendoalgunos intentos de bajo perfil y sin prioridad dentro de la institución.



Establecer un programa de monitoreo y vigilancia de los cuerpos de agua. Este programadeberá estar implementado por la OSE con la colaboración y el asesoramiento de la DINAMA.


Una adecuada base de datos de la calidad de los cuerpos de agua que son utilizados comofuente, que permitan prevenir problemas y aplicar programa de recuperación de los mismos, frentea situaciones de contaminación, en forma anticipada.


El proyecto consiste en:

• Establecimiento de las principales fuentes de agua que se utilicen en los servicios deprovisión de agua potable.

• Establecimiento de un programa de monitoreo de las fuentes, estableciendo los siguientesaspectos: parámetros a medir, estaciones a monitorear, frecuencia, etc.

• Establecimiento de grupos de trabajo con DINAMA para la ejecución de la supervisión ymonitoreo.

• Establecimiento de las bases de datos y de los sistemas de información geográfica, quepermitan procesar la información que se vaya obteniendo.

• Establecimiento de un sistema de alarma cuando alguno de los indicadores supere losvalores recomendados.


Principalmente los usuarios de agua potable del país.

5.10.6 Situación actual y posterior del proyecto

Situación actual:

Riesgos no controlados en la calidad de las aguas utilizadas e imposibilidad de anticiparsea problemas de contaminación.

Situación futura

Riesgos controlados sobre los problemas de calidad de agua y de contaminación.


OSE y DINAMA.

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El costo estimado para el programa es de aproximadamente US$ 1.500.000. Con respecto alos recursos humanos existen firmas consultoras nacionales con capacidad para llevar a cabo elproyecto.


La sostenibilidad orgánica de OSE y la DINAMA es adecuada para el seguimiento delproyecto. La viabilidad financiera para encararlo está dada a través de los organismos financierosinternacionales actuantes en el sector.

5.11 Proyecto integral de sensibilización comunitaria


Dado que la participación comunitaria incide marcadamente en el sector de abastecimiento deagua potable y saneamiento, es imprescindible definir claramente una política de vinculación con lasociedad, cuya puesta en práctica favorezca cambios de actitudes de todos los estratos de la poblaciónen referencia a este tema.


Apoyar la implementación de políticas de comunicación y sensibilización tendientes a incidirpositivamente en la población para lograr el desempeño de formas alternativas de comportamiento quecoadyuven al adecuado manejo de la gestión los servicios de agua potable y saneamiento.

Atender especialmente y apoyar a grupos de personas que se encuentran en situacionesespecialmente difíciles y que pertenecen a los denominados sectores marginales, fomentandoactividades que les permita la incorporación de conocimientos y el desempeño de nuevas formas decomportamiento que les facilite organizarse grupalmente e involucrarse gradualmente como forma deusuario responsable al sistema.


Lograr el máximo número posible de conexiones al sistema, disminuyendo los riesgos a lasalud de la población y al ambiente.

Existencia de un alto nivel de conciencia en la ciudadanía y de un alto grado de motivación enla misma para:

• Colaborar en el manejo de los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento.

• Participar responsablemente como usuario.

• Integrarse al sistema como usuario, en el caso de que teniendo la opción de hacerlo, no lohaya efectuado aún.

• Modificar su sistema de eliminación de excretas en el caso de que el mismo sea inseguro.



Identificar con una serie de lineamientos que ordenen el desarrollo de actividades básicasde capacitación y sensibilización ciudadana, tendientes al buen manejo del agua potable ysaneamiento.

Elaborar un programa de concientización para la ciudadanía con el propósito de modificarhábitos de uso no responsable del agua potable y eliminación de excretas inseguras. El programa debeser preparado con la participación de los más amplios sectores sociales y ser desempeñado en formacontinua, haciendo uso de todos los medios de comunicación disponibles. Especialmente el programadeberá hacer énfasis en la pertinencia de dar solución a los problemas de saneamiento de losdomicilios.

Identificar alternativas para la incorporación de los actores sociales al sistema. Este procesodeberá realizarse en forma gradual atendiendo especialmente la diversidad de aspectos socioculturalesa tener en cuenta.


La comunidad en general y los integrantes del sector.

5.11.6 Situación actual y posterior a la implementación del proyecto.

Situación actual

Falta total de protagonismo de la comunidad.


Participación de la comunidad en al problemática del sector.


Teniendo en cuenta el alcance buscado con el proyecto, es necesaria la participación de laOPP con el soporte técnico de OSE, DINAMA, MSP, IMM y en coordinación con el Congreso Nacionalde Intendentes.

Se estima pertinente crear un grupo de trabajo que involucre a las diversas entidadesresponsables del sector y que realicen los acuerdos necesarios para instrumentar acciones globales enreferencia al tema.


Por tratarse de un proyecto con un fuerte componente en la participación y en utilización demedios de comunicación, no resulta posible estimar en forma exacta los montos requeridos. Se estimaen US$ 400.000. En cuanto al recurso humano, las instituciones tienen capacidad para llevar adelanteel proyecto, y se deberá evaluar la posible contratación de consultores especializados locales en eltema, en caso de ser necesario.

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La sostenibilidad orgánica de las instituciones involucradas en el proyecto es la adecuadatanto para su realización como para el seguimiento del mismo. Se deberán realizar estudios deinversión que involucren el aporte posible de cada una de las organizaciones pertenecientes al sector.

5.12 Proyecto de elaboración de la norma sobre calidad del agua de consumo y controlde la calidad del agua


El agua como producto de consumo de la población es de fundamental importancia para elmantenimiento de una vida saludable. Por lo que reviste gran importancia, la elaboración de normasacerca de cuales son los contaminantes-criterio, que deberán tenerse en consideración y cualesserán sus niveles admisibles.

Como insumos para la elaboración de la norma, se tienen en consideración criterioselaborados por organismos internacionales de reconocida trayectoria en temas inherentes a lamateria, también antecedentes de otros países en la región y los propios del país. En este sentidoson de particular interés las investigaciones epidemiológicas y otras provenientes de las cienciasbásicas, cuyas conclusiones se encuentren científicamente fundadas.

Lo que ha sucedido hasta el momento, en nuestro medio, es que el organismodescentralizado competente en la materia, elabora la norma interna de calidad del producto queentrega (agua potable) y luego ejerce su propio control. Se considera que si bien a lo largo de todosestos años ha demostrado que este producto que se entrega es de buena calidad, esta situaciónconstituye una debilidad del sector.

Por otra parte, el agua de consumo es de gran importancia para la Salud Pública, por lo cualse considera que el Ministerio correspondiente (MSP) debe jugar un rol primordial en la elaboraciónde dicha norma, así como en el control de la calidad de dicho producto.

Finalmente el usuario dispondría de otra instancia de reclamación fuera del organismodirectamente involucrado en la prestación del servicio.


Entregar un producto, en este caso agua potable (de gran importancia para el desarrollo deuna vida plena y saludable), en las condiciones adecuadas para mantener el estado de salud de lapoblación.


• Elaboración de la norma de calidad de las aguas, con la participación de los actoresinvolucrados en el sector, donde se incluya también recomendaciones acerca de: losprocedimientos; las consideraciones para la selección de los puntos de muestreo;número de muestras y la forma de acondicionamiento de las mismas para poder realizarlos estudios analíticos correspondientes.

• Envío de dicha norma para su homologación por las autoridades pertinentes.


• Actualización de la norma en forma periódica.

• Elaboración de un programa de control de la calidad del producto, donde se detallaránlas acciones que efectuará el organismo de contralor, en forma independiente de las quedeban realizar los organismos ejecutores (OSE u otros prestadores del servicio).

• Mantener una comunicación fluida con el o los organismos ejecutores,fundamentalmente cuando de los controles surja que existen situaciones que puedenconstituir un riesgo para la salud de la población, a los efectos de conocer las medidascorrectivas y la eficacia de las mismas luego de su implementación.

• Frente a indicadores que muestren que puede existir riesgo para la salud de losconsumidores, será el Ministerio de Salud Pública en coordinación con el organismoresponsable del servicio, quien realizaría la comunicación del mismo a la población.Siendo responsabilidad de este último alertar a la autoridades de la salud en formarápida.


En los lineamientos generales del proyecto que se presenta se reconocen doscomponentes: uno que corresponde al proceso de elaboración de la norma involucrando a todo elsector, y por otro lado la instrumentación de medidas de contralor periódicas sobre la calidad delproducto que entrega él o los organismos ejecutores.

El Ministerio de Salud Pública como principal actor en la elaboración de las normas decalidad de las aguas de consumo humano, será el responsable de convocar a las demásinstituciones del sector para la elaboración de la misma y tendrá un carácter nacional. Durante esteproceso se actualizará la información disponible, no solo la que ofrecen los organismosinternacionales de reconocida autoridad en la materia, sino también la que se haya producido en laregión y en particular en el país.

Como responsable del control de la calidad agua de consumo humano, el Ministerio deSalud Pública en forma independiente de quienes elaboren ese producto, llevará adelante unprograma de contralor. Para la ejecución del mismo coordinará acciones con otros organismos delsector público o privado.


Se considera que los principales beneficiarios de este proyecto serán los propios usuariosde los servicios de agua potable, dado que se propone un control externo (a el o los organismosejecutores) acerca de la calidad del producto. Esto reviste mayor importancia si se tiene enconsideración que se está promoviendo el concesionar servicios.


Situación actual

Falta de la normativa elaborada por el MSP sobre la calidad del agua potable e inexistenciade un ente de control de la calidad de la misma, externo a las operadoras de los servicios.

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Normas de calidad de agua potable elaboradas por el MSP y organismo de control externo alas operadoras, para vigilar su cumplimiento.


MSP, MVOTMA, OSE e IMM.


El costo del proyecto no es factible de estimar, teniendo en cuenta que intervendrán en elmismo, los organismos involucrados, con la conducción del MSP. Una cifra tentativa sería de US$100.000. Los recursos humanos existen con capacidad adecuada en los ministerios e institucionesinvolucradas.


La sostenibilidad orgánica del MSP es la adecuada para la realización y seguimiento delproyecto, como así también, si se determina, hay capacidad local para la contratación de serviciosde consultoría. El monto estimado podrá ser financiado por los ministerios intervinientes en lacuestión.


6. PLAN DE INVERSIONES

6.1 Directrices para un plan de inversiones para el sector

Para asegurar las inversiones a realizar para la reforma y modernización del sector, lasrelaciones ya existentes entre los organismos de crédito, principalmente internacionales, y el sectordeberán intensificarse.

Con la firme decisión política del más alto nivel para la reorganización institucional delsector, en los términos explicitados en la propuesta seleccionada y recomendada, las posibilidadespara lograr la financiación ante el BID y/o el BM tienen las mejores perspectivas de concretarse.

En efecto, la propuesta, en términos conceptuales, concuerda en general con el criterio deesas instituciones de crédito en la materia. Las diferencias de enfoque que pueden existir enalgunos puntos, se deben principalmente a que al efectuar las propuestas se ha respetado lascaracterísticas propias del país, que es, sin duda alguna, uno de los aspectos fundamentales paraque el proceso de reforma y modernización de sector, tenga en el menor tiempo posible, resultadospositivos.

6.1.1 Inversiones para la reforma institucional y organizativa del sector

Las inversiones necesarias para la reforma institucional y organizativa del sector APS sedefinieron en los tres perfiles de proyecto, presentados en el Capítulo 5, que conforman el ProyectoGeneral Integral para la Reorganización Institucional del Sector. A estos se suma el proyectocomplementario de actualización del marco legal y jurídico para poder llevar a cabo dichareorganización.

Para lo anterior se ha estimado un costo de contratación de la consultora y gastos de losgrupos de trabajo de aproximadamente US$ 1.000.000.

6.1.2 Inversiones en infraestructura

El actual plan de inversiones para el sector está conformado por los planes de inversionesdesarrollados por los dos principales operadores del país, en forma independiente.

OSE

En la actualidad, y entre las directivas generales de la empresa, expresadas en la políticainstitucional quinquenal, se determinó que la prioridad de los proyectos y actividades y operaciones,deberán ser los resultados de la planificación, siguiendo las políticas de la empresa y atendiendo alas necesidades de los usuarios.

En las mismas directrices, también se determinó que la prioridad de la empresa será elmantenimiento y mejora de la calidad y regularidad de los servicios y que la ampliación de losmismos deberá ajustarse a las posibilidades de incremento de la producción.

Además, se estableció que la decisión sobre los proyectos a ejecutar entre 1997 y 2001, enmateria de mejora de los servicios, incremento de la producción y extensión de los servicios, sebasará en las necesidades sanitarias de la población, la evaluación económica y técnica de losproyectos y la disponibilidad de recursos.

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También se dieron directivas precisas de que se acelere la gestión de préstamosinternacionales, convenios de cooperación técnica internacional y convenios con autoridadesnacionales y municipales para ampliar la capacidad de inversión de la empresa.

Dentro del ámbito de la nueva política hay programas de obras de gran importancia, comolas siguientes:

• Proyecto de la 5º Línea de Bombeo y el programa que incluye a todo el sur y sureste delDepartamento de Canelones.

• El programa de aumento de Producción y Abastecimiento de Agua Potable con lasPlantas “UPA” , para todo el interior del país.

• El programa de aumento de capacidad de reserva y almacenamiento de agua en elinterior del país.

• El programa de erradicación de surtidores públicos en todo el país.

• El programa CREDIMAT de saneamiento integral, que ha sido ampliado alabastecimiento de agua potable en todo el país (convenio con el Gobierno Alemán).

• El programa de agua potable y saneamiento (préstamo BID).

También se dijo que las inversiones realizadas en los últimos años fueron las siguientes:

Año 1994: US$ 81.617.012

Año 1995: US$ 40.854.767

Año 1996: US$ 62.176.319

Estas inversiones fueron financiadas, además de los préstamos contratados, por el aumentode recursos propios correspondientes a los incrementos tarifarios, incluyendo una tarifa especialadicional que será cobrada hasta el año 2004.

La OSE en la actualidad ha contratado, con financiamiento parcial del BID, un consorcio deconsultores con el fin de elaborar un Plan Director de Agua Potable de Montevideo (PDAPM). Elobjeto del mismo consiste en la definición de obras y acciones a seguir, tanto a mediano plazocomo a largo plazo (2035), para lograr el desarrollo de los servicios de agua potable y saneamientodel área comprendida en el estudio. Dichas obras y acciones serán analizadas desde el punto devista técnico, ambiental, socioeconómico e institucional, por lo que se tratará de un estudiomultidisciplinario que integrará las diversas problemáticas de la cuenca. En cuanto al área enestudio, la misma representa un 10% de la superficie total del país y comprende los departamentosde Montevideo, Canelones y San José en su totalidad, y las zonas de Flores, Florida y Lavalleja queintegran la cuenca del Río Santa Lucía. El estudio comprende a un 62,5% de la población del país.

Por lo tanto, es razonable esperar la implementación del PDAPM, ya que en ese entonces,se conocerán las inversiones a realizar en el plazo indicado y la forma de obtener los recursosnecesarios para su financiamiento.


Además, entre los proyectos prioritarios recomendados en el capítulo 5, figura el proyectode elaboración de planes directores correspondientes a todas las localidades incluidas en lascuencas, que no fueron consideradas en el PDAPM.

A la finalización del mismo, se tendrá un panorama cierto de las inversiones a realizar en lasregiones no contempladas en el PDAPM, y por lo tanto se contará con el total de inversiones arealizar en jurisdicción de la OSE.

IMM

En el capítulo 2 del presente sectorial se dieron referencias concretas del Plan Director deSaneamiento del Departamento de Montevideo (PDSM), cuyo horizonte de previsión es el año2035. Las obras programadas para el periodo 1995 – 2005 son las correspondientes al PSU-III.

También se mencionó, que la IMM implementó el Proyecto de Saneamiento Urbano, 1ª, 2ª y3ª Etapa (PSU-I, PSU-II y PSU-III). En el caso del PSU-I, el BID financió el 65% del total delproyecto. El 35% de aporte local fue hecho por la IMM y por el prestatario, que fue el GobiernoCentral.

En lo referente al PSU-II, el BID financia el 80% del total y el resto es a cargo por partesiguales, de la IMM y del Gobierno Central.

El PSU-III es financiado por el BID en un 70%, correspondiendo a la IMM financiar el resto.

El nivel de inversiones en la década del 80 estuvo afectado por el PSU-I, hoy finalizado. ElPSU-II tendrá un nivel de transferencia del Gobierno Central muy inferior al anterior. En el caso delPSU-III, donde los proyectos de inversión son del orden de los US$ 200 millones, se necesitaránrecursos importantes, pues no hay aporte alguno del Gobierno Central.

El PSU-III tiene un programa de inversiones que es financiado parcialmente por el BID porun monto de U$ 153,3 millones y por la IMM por un monto de US$ 60.

Por lo tanto, en jurisdicción de la IMM, existe perfectamente definido un plan de inversionespara los próximos años.

6.1.3 Inversiones para desarrollo institucional

Se incluyen los proyectos relacionados con: sistemas de información; los planes directores;mejora del control y reducción de agua no contabilizada; control de la cuenca del Río Santa Lucía;revisión de la totalidad de normas técnicas de agua potable y saneamiento; de control de lasfuentes de agua; y de control y normativa de calidad de agua potable.

El monto estimado de inversión es de US$ 41.100.000.

6.1.4 Inversiones para desarrollo de recursos humanos

Se incluyen los proyectos de capacitación del personal del sector y el referente a lacomunidad, inversión estimada para ambos en US$ 2.900.000.

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7. LINEAMIENTOS PARA LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL SECTOR

7.1 El sector, marco institucional

7.1.1 Situación/problema

La situación actual revela una gran falta de definición, en lo referente a la separación de lasfunciones de rectoría (formulación de políticas, planeamiento estratégico), de regulación y control,de las funciones netamente productivas u operativas. Las funciones de rectoría y de regulación ycontrol son ejercidas, en algunos casos parcialmente por instituciones gubernamentales, y en otrosno son ejercidas. Por otra parte, los operadores principales del sector, OSE e IMM, realizan,además de las tareas propias de los prestadores de servicios de saneamiento, otras funciones quetienen que ver con el control y la regulación de los mismos.

7.1.2 Consecuencia/impacto

La situación descrita anteriormente trae como consecuencia la imposibilidad de definirniveles de competencia y de responsabilidades. En ese sentido, no hay formulación de políticas yplaneamiento estratégico para el sector como un todo, no interviniendo por lo tanto otros sectores(ambiente, salud y desarrollo urbano) para su implementación. Por otra parte, los operadoresrealizan sus actividades prácticamente sin ningún tipo de regulación y de control externo.

7.1.3 Lineamientos/directrices

1. Separación de las funciones de:

• Rectoría, que incluye la planificación estratégica y formulación de políticas, y la debede realizar el Estado.

Participarán coordinadamente además los sectores de salud, medio ambiente ydesarrollo urbano.

• Regulación, control y vigilancia.

En ambos niveles, la responsabilidad es del titular de los servicios de agua potable ysaneamiento, es decir del Poder Ejecutivo.

• Productivas y propias de las empresas prestadoras de los servicios: planificaciónoperacional (inherentes a la empresa), proyectos obras, operación, mantenimiento,comercialización, entre otros.

2. Institucionalización de la función rectora del sector de APS (planeamiento estratégico yformulación de políticas), en una unidad o ente al más alto nivel del gobierno.

7.2 Regulación, control y vigilancia


En la actualidad no existe un marco regulador de la actividad, ni un ente externo a losoperadores del sector, que cumpla las funciones de regulación, control y vigilancia. Es decir, esas


funciones son cumplidas, en parte, por los prestadores, convirtiéndose de esa forma, en juez yparte.


La existencia de un marco regulatorio y de un Ente Regulador externo a los prestadores delos servicios es fundamental en el esquema de reorganización institucional propuesto, al separarnetamente las mencionadas funciones de las de los operadores, y dejando en claro lascompetencias y responsabilidades de los actores que intervienen en el sector.


• Definir el marco regulatorio del sector.

• Creación del Ente Regulador

El marco regulatorio deberá abarcar los siguientes aspectos generales: Ente Regulador;protección de los usuarios; calidad de los servicios; régimen tarifario; pago de los servicios; planesde expansión de los servicios; régimen de bienes; la protección de la salud pública, los recursoshídricos y el medio ambiente; el cumplimiento de la reglamentación y de la normativa establecida;las sanciones a aplicar por incumplimiento; normas complementarias y transitorias, entre otrosaspectos.

7.3 Fortalecimiento institucional


Los principales operadores del país, OSE e IMM, no pueden desarrollar todo su potencial,por ser organismos no autónomos dentro de los poderes a que pertenecen.


Ello les impide realizar una gestión empresarial moderna, en la cual la administración, laoperación y el mantenimiento de la infraestructura concurren para prestar servicios eficientes yeficaces.


• Transformar a OSE en una empresa de derecho privado.

• Transformar la organización de la IMM encargada de prestar los servicios de saneamientoen una empresa de derecho privado.

• Fortalecer en OSE el proceso de regionalización, logrando una efectiva descentralización ydesconcentración.

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7.4 Marco jurídico/legal


En la actualidad existen disposiciones legales de diversas jerarquías (leyes, decretos,resoluciones, reglamentaciones, entre otras), que se encuentran dispersas, es decir sin unordenamiento adecuado para formar un marco legal del sector, aún en las condicionesinstitucionales presentes.


Ello, si bien no impide el desarrollo del sector, en las condiciones actuales no acompaña a lapropuesta de reorganización institucional recomendada por el presente análisis sectorial, por lo quees fundamental el dictado de la normativa legal correspondiente para que la mencionada propuestase concrete.


Preparación y complementación de la reorganización institucional propuesta, en susaspectos jurídicos/legales, y la gestión relacionada con la aprobación legal de la misma.

A nivel legislativo:

• Creación del Ente Rector.

• Marco Regulatorio del Sector.

• Creación del Ente Regulador.

• Transformación de OSE en empresa de derecho privado.

• Transformación de IMM (el departamento y/o división que actualmente cumple la función deprestador del servicio de saneamiento) en empresa de derecho privado (nivel legislativomunicipal).

A nivel del Poder Ejecutivo

• Decretos reglamentarios de las leyes.

• Otros decretos relacionados con temas de la reorganización institucional, no contempladosen la anterior legislación.

7.5 Infraestructura/servicios


En la jurisdicción de OSE, aparte de las localidades comprendidas en el Plan DirectorPDAPM, no existe un plan director complementario que abarque a todas las localidades situadas enlas cuencas de los ríos Uruguay, Negro, de la Plata (Colonia), Océano Atlántico y laguna Merín, enel cual se considere el saneamiento básico en su conjunto, es decir, agua potable y saneamiento(colectivo e individual).



La falta de un plan director, en el sentido indicado, impide contar con una herramientavaliosa de planificación a mediano y a largo plazo, que posibilite el aumento de las coberturas y deotros aspectos relacionados con la mejor prestación de los servicios.


• Elaborar el Plan Director, analizando las factibilidades técnica, económica, financiera,institucional y ambiental de su implementación.

• Se establecerán objetivos y metas a cumplir.

• Se estudiarán alternativas técnicas, evaluándose las mismas en todos los aspectos.

• Se seleccionará la alternativa de mínimo costo o de máximo beneficio socioeconómico.

7.6 Gestión de los servicios


La principal empresa prestataria de servicios de saneamiento en el Uruguay (OSE), tieneaproximadamente un promedio de 40% de pérdidas de agua no contabilizada en sus sistemas deabastecimiento de agua potable. Esta situación se hace más crítica por la falta de sistemas demacromedición (salvo en Montevideo) y problemas en los de micromedición por falta adecuada demantenimiento y/o por falta de renovación de parte del parque de micromedidores existente.


La gestión empresarial de la OSE no puede ser eficiente, al no contar con un sistemaadecuado de control de las pérdidas de agua no contabilizada, que impide su correcta cuantificacióny su posterior reducción a niveles aceptables. Además, no se pueden postergar inversiones eninfraestructura, que de reducirse el porcentaje de pérdidas, sería posible hacerlo.


Elaborar un programa de mejora de los sistemas de control y de reducción de agua nocontabilizada. El mismo deberá contemplar, los siguientes aspectos:

• Elección de las localidades en las cuales tendrá prioridad la aplicación del programa.

• Determinar los sistemas convenientes para la macromedición del agua producida y eladecuado procesamiento de la información resultante.

• Determinar la metodología para el procesamiento correcto de la información del aguafacturada.

• Establecer distritos pitométricos y medición de caudal y presión en los mismos.

• Diseñar sistemas de telemedición y de telecontrol.

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7.7 Recursos humanos

a) Sobre cantidad y calidad de los funcionarios de OSE


La cantidad de personal en OSE de 7 funcionarios por cada 1.000 conexiones de agua, aúncon las características de los servicios que presta, resulta excesiva. En lo que respecta a ladistribución de los funcionarios en las distintas áreas de la empresa, la misma es deficiente. Laproporción de los agentes dedicados a las funciones de operación y mantenimiento en relación a losagentes ubicados en las áreas de dirección, proyectos, obras y administración resulta de 1 a 1,2. Elporcentaje de funcionarios profesionales y técnicos es del 7% del total de la planta, mientras que elde los administrativos es del 27%.

Respecto a la IMM, en la actualidad, el personal dedicado a la atención integral del serviciode alcantarillado no es excesivo, aunque de acuerdo a las características de la actual organización,existe personal, asignado a la administración central, que también cumplen tareas para laprestación del mencionado servicio.


En OSE, la alta cantidad de empleados, sumados a su deficiente distribución, ocasionabajos niveles de productividad de la empresa, repercutiendo en la eficiencia de la gestiónempresarial y causando problemas de mayores costos en la actividad de la misma.

En IMM, la indeterminación indicada, imposibilita adoptar una política de racionalización depersonal.


Reorganizado el sector institucionalmente, y la OSE transformada en una empresa dederecho privado, sin las limitaciones actuales, en cuanto al manejo de personal ( y por lo tanto elpersonal de la misma sujeto a las leyes laborables de la actividad privada), podrá la empresaadoptar las siguientes acciones:

• Adoptar una política de recursos humanos, que posibilite la racionalización de la planta defuncionarios de la empresa, en cuanto a su cantidad y a su calidad.

• Efectuar la distribución del personal entre las áreas que tienen exceso con las que tienendéficit.

• Lograr una efectiva disminución de funcionarios, de las áreas en las que haya exceso delmismo.

Respecto de IMM, la transformación en una empresa de derecho privado, le permitiráconocer efectivamente la cantidad y calidad del personal que pertenecerá a la empresa prestadoradel servicio de alcantarillado en el Departamento de Montevideo. Ello permitirá evaluar si esnecesario adoptar similares acciones que al OSE, para racionalizar sus recursos humanos.

b) Sobre capacitación



Si bien en OSE existe un programa de capacitación y en IMM existe conciencia paraimplementar un programa similar, ello no es suficiente para que el sector disponga de recursoshumanos altamente calificados, en todos los aspectos y especializaciones.


La inexistencia de un programa integral de capacitación de los recursos humanos para elsector es un impedimento importante para mejorar la gestión del mismo en todos los estratos delpersonal.


La reorganización institucional del sector propuesta y luego de aprobada e implementada,conlleva inevitablemente, para alcanzar resultados satisfactorios, llevar a cabo un programa decapacitación permanente del personal en todas las áreas de la actividad.

• El programa será de aplicación continua, con su permanente evaluación y ajustes de sernecesario.

• Deberá partir de la determinación de necesidades de capacitación y del potencial existenteen sus funcionarios.

• Incluirá al personal directivo, supervisor, profesional, técnico, administrativo y de operación ymantenimiento.

7.8 Participación de la iniciativa privada


Si bien existe participación privada en el ámbito de los operadores principales del país, en laforma de concesiones y tercerización, se entiende que la misma debe ser más acentuada.


Ello ocasiona, en los aspectos de tercerización falta de eficiencia en algunas actividades quedesarrollan los operadores, y en el tema de las concesiones, en determinadas localidades, no poderresolver algunas cuestiones relativas a la normal y adecuada prestación de los servicios y a lasinversiones a realizar, sobre todo si éstas son significativas.


• Fortalecer en el ámbito de OSE e IMM la participación del sector privado en la tercerizaciónde actividades que desarrollan esas empresas.

• Incrementar la política de concesiones, en jurisdicción de la actual OSE y por parte de lamisma, hasta que se sancione e implemente la reorganización institucional del sector, con loque el tema de las concesiones también estará institucionalizado y, por consiguiente, conuna clara política de incrementar las mismas, cuando las condiciones de los servicios así lodeterminen.

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7.9 Participación social

7.9.1 Situación problema

No existe participación comunitaria institucionalizada en el sector APS, ni políticas decomunicación y sensibilización que tiendan a incidir positivamente en la población.


Por lo tanto, no es posible lograr un cambio en las actitudes de la población con referencia alsector.


• Elaborar un programa de concientización para la ciudadanía, con el objeto de modificarhábitos de uso no responsable del agua potable y de eliminación de excretas, participandodel mismo sectores sociales en forma continua, teniendo como base la necesidad de darsolución a los problemas de saneamiento en los domicilios.

• Identificar alternativas de participación de los actores sociales al sistema, siendo éstagradual, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la diversidad de aspectos socioculturales

• Contar con lineamientos, que ordenen el desarrollo de actividades básicas de capacitación ysensibilización ciudadana, tendientes al buen manejo de los servicios de agua potable ysaneamiento.

7.10 Financiamiento, sostenibilidad

En el capítulo 4, Estrategias, Políticas y Acciones Recomendadas, se expresaron lasrazones para no recomendar acciones en este tema, las que tienen validez para el presente caso.

7.11 Movilización de recursos

Similar al punto anterior.

7.12 Sistemas de información


Se ha comprobado la inexistencia de un sistema nacional único de información del sector.


La falta de ese sistema de información impide tomar decisiones razonables, al no contar elcentro decisorio con una herramienta fundamental para tal fin. En consecuencia, no se puededesarrollar adecuadamente los procesos de planificación estratégica (a largo plazo), planificacióntáctica (a corto plazo) e inclusive operacional (a corto plazo).



Crear un sistema nacional único de información que cumpla los siguientes requisitos:

• Deberán participar del mismo todas las instituciones del sector y las relacionadas con laprestación de los servicios de agua potable y saneamiento, suministrando la informaciónque posean y recibiendo la información analizada y evaluada para su uso.

• La participación será en los tres niveles propuestos en la reorganización institucional delsector: (i) planificación y formulación de políticas; (ii) regulación y control, y (iii) operación ycomercialización de los servicios.

• Los datos a suministrar deberán ser confiables y veraces.

• Continuidad en el proceso de suministrar datos y de recibir información.

• La información deberá ser suministrada oportunamente.

• La información deberá ser flexible al requerimiento de las distintas instituciones usuarias.

7.13 Coordinación intrasectorial y extrasectorial

7.13.1 Situación problema

La coordinación tanto intrasectorial como extrasectorial no se cumple adecuadamente entrelos actores vinculados directa e indirectamente en el sector.


Ello trae falta de comunicación crónica, lo que impide resolver problemas comunes, tanto enla relación intrasectorial como en la extrasectorial, y en los distintos niveles de jerarquía del sector.

La propuesta recomendada de reorganización institucional del sector exige como condiciónde ineludible cumplimiento, para que la misma tenga resultados exitosos, que se dé en forma totalesta coordinación.


• Lograr la participación real y efectiva en el Ente Rector, de todos los sectores que tienenrelación con el mismo a nivel ministerial, es decir además del MVOTMA, de MTOP, MSP yOPP, ya que el ente constituido será el responsable de la formulación de políticas y delplaneamiento estratégico del sector.

• Promover la permanente relación y consulta entre las distintas instituciones organizadas deacuerdo a la propuesta recomendada, a efectos de resolver problemas comunes y paraprever posibles cambios en las normativas y reglamentaciones, si los avances de la cienciay/o tecnología así lo recomendaran.

• Promover la permanente relación y consulta entre los operadores del sector. Como OSE eIMM, que por atender en el Departamento de Montevideo, efectúan servicioscomplementarios, este contacto es sumamente necesario, además de la relación lógica que

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debe existir entre los principales operadores del país para el intercambio de experiencia entodos los aspectos de la prestación de los servicios. La relación entre OSE y lasIntendencias Municipales del interior, debe ser también fluida, ya que ambas institucionestienen que ver en la problemática de los sistemas individuales de saneamiento, aparte de lanormal relación que debe existir entre ellos, ya que los municipios, son los receptoresdirectos de las inquietudes de la población en materia de agua potable y alcantarillado.

7.14 Utilización de recursos hídricos, aspectos ambientales

7.14.1 Situación/ problema

La cuenca del río Santa Lucía, que es la mayor cuenca del país y la principal fuente de aguapotable, ha comenzado a mostrar un deterioro en su calidad de agua. No existe actuacióncoordinada entre los agentes involucrados.

Por otra parte, la vigilancia de calidad que realiza la DINAMA no está centrada en losrecursos hídricos que se utilizan como fuente de agua. Asimismo, la OSE no cuenta con programasde vigilancia sistemática de esos recursos.


En el caso de la cuenca del Santa Lucía, al no existir coordinación entre las institucionesinvolucradas, se pueden generar conflictos relacionados con el uso del recurso. Además la principalfuente de agua del Uruguay corre alto riesgo.

Con respecto al control que realiza la DINAMA y/o la OSE, se corren riesgos no controladosen la calidad de las aguas utilizadas y en la imposibilidad de anticiparse a problemas decontaminación.


Para la protección de la cuenca del río Santa Lucía:

• Promover una acción coordinada de todos los agentes involucrados, definiendo objetivoscomunes entre las partes.

• Elaborar un programa de manejo de los caudales de la cuenca en forma coordinada, queasegure los intereses de todos los usuarios, priorizando el uso para agua potable.

Para el control que realiza la DINAMA y/o la OSE:

• Establecer un programa de monitoreo y vigilancia de los recursos hídricos.

• Elaborar una adecuada base de datos de la calidad de los cuerpos de agua que sonutilizados como fuentes, para prevenir problemas y aplicar un programa de recuperación delos mismos, frente a situación de contaminación en forma anticipada.

7.15 Control de calidad de agua potable



El agua de consumo es un producto de vital importancia para mantener una vida plena ysaludable por lo que se constituye en materia fundamental para la Salud Pública. Es reconocida labuena calidad del producto agua potable que entrega la OSE, quien es además la única entidad quecontrola la calidad del agua potable sobre la base de normas elaboradas por el propio organismo.

Los análisis de calidad de las aguas son realizados por laboratorios públicos y privadosexistentes en el país. Solo uno de estos laboratorios se encuentra parcialmente certificado.


Se considera que toda empresa operadora debe realizar controles de calidad del productoque entrega. No obstante, debe existir otro organismo independiente del prestador de los servicios,que también efectúe dicho control. Actualmente OSE realiza ambas funciones, sin un controlexterno. Es así, que la situación existente hoy en el Uruguay en el tema marca un punto vulnerabledel sector.

No hay entonces una adecuada protección al usuario, no existiendo además otras instanciasde reclamación frente a problemas que se pudieran suscitar.


El Ministerio de Salud Pública, como principal responsable, elaborará normas de calidad delas aguas de consumo humano, convocando a las demás instituciones del sector para colaborar.Las normas tendrán carácter nacional.

Realizar actividades de control de la calidad del agua de consumo, independientes de losorganismos que presten el servicio de agua potable. Para la ejecución de las mismas, secoordinarán acciones con otros organismos del sector público o privado.

Establecer una comunicación permanente y fluida entre el organismo de control y losoperadores o los organismos ejecutores, fundamentalmente frente a situaciones que puedenconstituir un riesgo para la salud de la población, a los efectos de conocer las medidas correctivasy la eficacia de las mismas luego de su implementación.

Disponer de un programa de auditoría de los laboratorios que se dediquen a realizarestudios de calidad de las aguas. Se aplicará a los laboratorios un sistema de calificaciones, segúnel grado de cumplimiento con los estándares recomendados por las autoridades competentes en elpaís.

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8. PLAN DE ACCION

8.1 Actividades a realizar y responsables por su ejecución

El Plan de Acción preliminar se elabora a efectos de concretar la implementación delproceso de reforma y modernización del sector de agua potable y saneamiento en el Uruguay.

Las actividades prioritarias con ese fin están centradas en el Proyecto Integral deReorganización Institucional del Sector, del cual forman parte tres proyectos específicos,expresados en el capítulo anterior, y complementado por el proyecto que define el Marco Legal yJurídico del mismo.

Para su concreción interviene el Poder Ejecutivo, como titular de los servicios de aguapotable y saneamiento, a través del ministerio u oficina de nivel ministerial que designe. Laautoridad designada es responsable, a nivel ministerial, de elaborar e implementar la reforma ymodernización del sector, y en particular de la reorganización institucional del mismo. Sin embargo,esta tarea será realizada con la colaboración y participación efectiva de los sectores de salud,medio ambiente y desarrollo urbano y áreas inherentes al sector. Así, participarán MTOP, MSP yOPP.

Teniendo en cuenta la índole y características del trabajo a desarrollar, es conveniente lacontratación de una consultora especializada para realizar la tarea. Para ello, es necesario laconformación y constitución de un grupo de trabajo, en el cual participarán representantes de lasmencionadas instituciones, cuya misión será:

• recepcionar las pautas y directrices que el Poder Ejecutivo y/o los ministerios e institucionesinvolucrados determinen sobre el particular;

• preparar los pliegos de condiciones para el llamado a licitación o concurso, a efectos decontratar los servicios de consultoría para elaborar el proyecto;

• estudiar y resolver la adjudicación del concurso;

• efectuar el seguimiento permanente y progresivo de los trabajos que realice la consultora;

• aprobar el proyecto a su finalización; y

• llevarlo a consideración del Poder Ejecutivo para su aprobación.

También se conformará y constituirá un subgrupo de trabajo especializado en temas legalesy jurídicos, que dependerá del grupo de trabajo y en el cual participarán los representantes oasesores legales de las instituciones involucradas. El subgrupo de trabajo será responsable delseguimiento del trabajo de la consultora en los aspectos de su especialización, y posteriormente ala terminación del proyecto por parte de la consultora, elaborarán el marco legal y jurídico delmismo, con los proyectos de leyes y decretos que correspondan, para la posterior aprobación porlos poderes Legislativo y Ejecutivo, respectivamente.

Para ello, será conveniente y necesario realizar los contactos pertinentes a nivel político ytécnico, a efectos de lograr la aprobación parlamentaria del paquete de leyes en el menor tiempoposible. Ese contacto deberá ser a distintos niveles jerárquicos de los dos poderes para facilitar el


conocimiento legislativo general y particular del proyecto, logrando así el previo visto bueno, aefectos de cumplir los plazos asignados.

Las acciones/actividades a desarrollar en el Plan de Acción, con el tiempo de duraciónestimado para ejecutarlas, son las siguientes:

1. Conformación y constitución del grupo de trabajo. Duración: 1mes.

2. Instrucciones, pautas y directrices del Poder Ejecutivo al grupo de trabajo. Duración: 1 mes.

3. Estudio, análisis y elaboración de los pliegos por parte del grupo de trabajo para contratarlos servicios de consultoría, a efectos de elaborar el proyecto general integral delreordenamiento institucional del sector. Duración: 3 meses.

4. Llamado a concurso o licitación, estudio de las ofertas y adjudicación del proyecto.Duración: 1 mes.

5. Elaboración del proyecto por la consultora. Duración: 6 meses.

6. Seguimiento del proyecto por el grupo de trabajo. Duración: 6 meses.

7. Aprobación del proyecto por el grupo de trabajo. Duración: 1 mes.

8. Aprobación del proyecto por el Poder Ejecutivo. Duración: 1 mes.

9. Conformación y constitución el subgrupo legal y jurídico. Duración: 1 mes.

10. Seguimiento del proyecto por parte del subgrupo. Duración: 6 meses.

11. Elaboración, por parte del subgrupo, de los proyectos de leyes y decretos correspondientesal proyecto (marco legal y jurídico del Sector). Duración: 3 meses.

12. Aprobación del Poder Ejecutivo del paquete de leyes y decretos realizado por el subgrupo yelevación de los proyectos de leyes al Poder Legislativo para su aprobación. Duración: 1mes.

13. Aprobación legislativa de las leyes. Duración: 4 meses.

14. Implementación del nuevo Marco Institucional para el Sector. Duración: 4 meses.

15. Consolidación del proceso. Duración: 12 meses.

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BIBLIOGRAFÍA

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• Administración de las Obras Sanitarias del Estado. Proyecto de Modernización yRehabilitación en el Sector Agua y alcantarillado de OSE en Uruguay. 1996.

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• Prat Julio, Derecho Administrativo, Uruguay.

• Sayagués, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editado por Daniel H. Martin.

• Tornaría Rotondo Felipe, Manual de Derecho Administrativo, Uruguay

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EQUIPO DE TRABAJO

Consultores

Coordinador del grupo de consultores Ing. Oscar Adolfo TorresÁrea Institucional Ing. Julio Roberto Jiménez R.Área Económico Financiera Lic. J. Enrique Alba G.Área Técnica y Gestión Servicios Ing. Alfredo SpangenbergÁrea Salud Dra. Mariana Gómez C.Área Ambiental Ing. Carlos Amorín CáceresÁrea de Participación Comunitaria A.S.Ps. María Luján JaraÁrea Legal y de Regulación Dr. Guillermo Chiribao

Contrapartes

Coordinador Arq. Salomón Chonowski, OSEÁrea Institucional Arq. Salomón Chonowski, OSEÁrea Económico Financiera Cr. Javier Rebellato, OSE

Cra. Estela Soria, OSE Sr. Thelmo Rodríguez, OSEÁrea Técnica Ing. Ema Fierro, OSEÁrea de Salud Ing. Isabel Dol, MSPÁrea de Medio Ambiente Ing. Martín Etcheverry, DINAMAÁrea de Participación Comunitaria Ing. Julio Metho, OSE Sr. Hipólito Peña, OSE Área Legal Dr. Carlos Martino, OSE

Coordinación General del Análisis Sectorial OPS Ing. Luiz Carlos Rangel Soares

Colaboraron para la concreción del presente análisis sectorial, el Ing. Arturo Castagnino, GerenteGeneral de OSE, el Dr. José Fiusa Lima, representante de la OPS en Uruguay y el Dr. RobertoSalvatella, Asesor Nacional de OPS.


ENTREVISTAS

OSE

Ing. Arturo Castagnino Larriera, Gerente General.

Ing. Jorge Rodríguez Zunino, Gerente del Departamento de Planificación, Encargado deTercerización.

Ing. Emma Fierro, Gerente del Departamento Técnico.

Cr. Hugo Martínez Quaglia, Gerente del Departamento Financiero y Contable.

Sr. Telmo Rodríguez, Gerente del Departamento Comercial.

Dra. Quim. Martha Ramírez, Directora Laboratorio Central.

Ing. Quím. Graciela González, Sub - Directora Laboratorio Central.

Arq. Salomón Chonowski, Sub-Gerente del Departamento de Planeamiento y Desarrollo.

Cra. Estela Soria, Jefe de la División de Estudios de la Gerencia de Planeamiento.

Econ. Gustavo Goeckler, Jefe de Planificación Financiera.

Ing. Santina Caro, Técnico en Planificación de la División de Estudios de la Oficina de Planeamientoy Desarrollo.

Ing. Gustavo Martínez, Técnico en Planificación de la División de Estudios de la Oficina dePlaneamiento y Desarrollo.

Cr. Javier Revellato, Sub-Gerente Contable.

Cra. Gabriela Riera, Contabilidad General.

Cra. Liliana Camorata, Contabilidad Presupuestal.

Cra. Laura Pereira, Contabilidad Presupuestal.

Dr. Abelardo Gianola, Asesor Directorio.

Dr. Guillermo Chiribao, Asesor Directorio.

Cra. Marializa Redondo, Jefe Inspección General.

Cra. Dina Capeta, Inspección General.

Porf. Víctor Mariscalchi, Jefe de la Oficina de Relaciones Públicas.

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IMM

Ing. Esteban Garino, Director Profesional, Departamento de Desarrollo Ambiental.

Cra. Patricia Perandones, División Administración Fiscal.

Sr. Víctor Hernández, División Administración Fiscal.

Eco. Graciela Marellara, División Financiera.

Dr. Miguel Fernández Galeano, Director de la División Salud.

Ing. Quím. Gabriela Feola, Directora Laboratorio Higiene Ambiental.

Sr. Leonardo Herou, Coordinador Grupo de Educación Ambiental.

OPP

Cra. Graciela Pérez Montero, División Empresas Públicas.

MVOTMA/DINAMA

Quim. Marisol Mallo, Jefa del Departamento de Control Ambiental.

As. Soc. Psic. Ma. Del Luján Jara, Directora División Educación.

Ing. Quím. Silvia Aguinaga Blanco, Directora de Laboratorio.

MSP

Dra. Gloria Ruocco, Directora de la División de Epidemiología.

Dr. Antonio Chiesa, Director de Salud.

Dra. Mariela Savio, Vigilancia Epidemiológica de las Enfermedades Transmisibles y noTransmisibles.

Dr. Enzo Lima, Coordinador Comunidades y Municipios Saludables.

Lic. Adriana Dominguez, Departamento de Educación para la Salud.

OPS/OMS, Uruguay

Dr. José Fuisa Lima, Representante.

Dr. Roberto Salvatella, Responsable del Programa de Salud y Ambiente de la OPS en Uruguay.

ONG

Sr. Fernando Fernández, Asociación Pro Recuperación arroyo Carrasco (APRAC).

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