COMPETENCIA Y EQUIDAD EN TELECOMUNICACIONES

Rafael del Villar Alrich*

23 de noviembre de 2006

*Invesigador de Banco de México. Para la elaboración de este documento se ha contado con el excelente apoyo de la Lic. A. Rodríguez Aguirre, el Lic. E. Quezada González y el Dr. E. Martínez Chombo. Agradezco los valiosos comentarios que recibí del DR. Roger Noll y Dr. Michael Walton. Las opiniones contenidas en este documento son responsabilidad del autor y no representan necesariamente la opinión del Banco de México

1

íNDICE 1. Introducción………………………………………………………….…..… 2 2. Reseña Económica de la Privatización de Telmex........................... 5 3. Importancia de las Telecomunicaciones………………….................. 9 4. Precio Tope de Telmex…………………………………………………… 13

4.1 Evolución de las Tarifas Telefónicas………………………………………. 13 4.2 El Precio Tope de acuerdo con el Título de Concesión de Telmex……. 15 4.3 Estimación del Salto Inicial y el Factor de Ajuste X con Información Pública…………………………………………………..................... 16 4.4 Impacto del Salto Inicial en el Índice Nacional de Precios al Consumidor……………………………………………………............. 17

5. Dominancia…………………………………………………………………. 18 5.1 Dificultades para Establecer una Sana Competencia en el Sector de Telecomunicaciones…………………………………..................... 18 5.2 Inversión Extranjera…………………………………………………............ 19 5.3 Peso del Grupo Slim en la Bolsa de Valores…………………….........….21 5.4 Vínculos comerciales – financieros con competidores……………......... 22

6. Situación de la Interconexión entre Operadores……………………. 24 6.1 Interconexión de Larga Distancia……………………………………......... 25 6.2 Interconexión entre Operadores Locales…………………………............ 25 6.3 Interconexión en Redes Móviles…………………………………….......... 26 6.4 Distorsiones ocasionadas por la elevada tarifa de interconexión móvil.…………………………............ ......... 29 6.5 Sustitución del esquema “El Que Recibe Paga” por “El Que Llama Paga” en larga distancia………………………..................…..………………………… 32

6.5.1 Implicaciones internacionales de la introducción de “El Que Llama Paga Nacional”…………………… .........……………....... 35

6.6 Recomendación: Convivencia de las modalidades “El Que Recibe Paga” y “El Que Llama Paga” en el servicio de larga distancia nacional e internacional……………………………….........……….... 35 6.7 Análisis de los factores que influyen en el desempeño de la telefonía móvil……………………………………………………………...........… 36

7. Desarrollo de Banda Ancha................................................................ 39 7.1 Banda Ancha en México……………………………………………........... 39 7.2 Banda Ancha y Contenidos…………………………………………........... 43 7.3 Fomento de la oferta de Banda Ancha: El caso del uso del Espectro Radioeléctrico para la prestación de Servicios de Banda Ancha por parte de ciudades…………………………………............ 47

7.3.1 Beneficios Potenciales de las Redes Municipales de Banda Ancha Inalámbrica………………………………...................... 48 7.3.2 Situación de la Banda Ancha Inalámbrica en México…….......... 48

8. Aspectos del Consumidor……………………………………………..…53 8.1 Empoderamiento del Consumidor……………………………………........ 53 8.2 Doble Facturación en Llamadas……………………………………........... 53 8.3 Redondeo de Minutos o Cobro por Minuto............................................ 54 8.4 Portabilidad de Números……………………………………………........ 55

Referencias …………………………………………………………………......…...... 56 Anexo 1...................................................................................................... 59 Anexo 2………………………………………………………………………….. 65

2

1. INTRODUCCIÓN La experiencia muestra que la estructura de incentivos de una economía es determinante de su desempeño. En este sentido la estructura de incentivos que existe cuando una economía opera en condiciones de competencia permite:

Obtener el mayor aprovechamiento de sus recursos en términos del

ingreso generado.

A los consumidores tienen acceso a mayor variedad y calidad de diversos bienes y servicios, a menores precios.

A la población tener mayores oportunidades de contar con un empleo

que le remunere de acuerdo a su productividad.

A los empresarios en su conjunto tener mayores oportunidades de materializar su creatividad y obtener los beneficios de ésta.

En mercados que no operan en condiciones de competencia, se generan pérdidas que muchas veces son significativamente mayores que las rentas recibidas por los sectores protegidos de la competencia (dando lugar a una menor eficiencia en la asignación de recursos y un deterioro de la distribución del ingreso). Equidad no es sinónimo de distribución del ingreso o riqueza: Equidad se refiere más bien al acceso de oportunidades para que las personas en una sociedad puedan desarrollar sus vidas productivas de una forma que les sea satisfactoria y que les permita mantener niveles de vida que les sean dignos. E la medida en que una sociedad otorgue mayor equidad (ex ante) se verá reflejado a través del tiempo en una mejor distribución (ex post) del ingreso y de la riqueza. Es por ello que, equidad y competencia estén estrechamente relacionadas. Las consideraciones de competencia y equidad son particularmente relevantes cuando se presentan en insumos de uso generalizado como es el caso del trabajo, las telecomunicaciones y los energéticos, ya que en estos casos no sólo se afecta a los consumidores, sino también a muchos sectores cuyo potencial de desarrollo se ve mermado. Más allá de consideraciones meramente de competencia existen actividades en las que el rendimiento social (equidad) de realizarlas es inclusive mayor que el privado, ejemplos de ello son el mantenimiento de una población educada y saludable, así como la creación de infraestructura básica. En este sentido, el desarrollo de la banda ancha es fundamental para estas cuestiones. Por ello, impulsar la banda ancha debe ser uno de los objetivos prioritarios de las políticas públicas. El presente documento tiene como objeto hacer un análisis de diversos aspectos que inciden en la competencia y equidad de oportunidades en el

3

sector telecomunicaciones. Partimos de una breve reseña de la privatización de Teléfonos de México con el objeto de mostrar el enorme poder económico e intereses que se crearon con este acto, los cuales han incidido de manera determinante en el desempeño de la industria, la cual tiene una creciente relevancia para los diversos estratos de la población. Posteriormente describimos brevemente la evolución que han tenido los precios de la industria los cuales han tendido a la baja en los últimos años, particularmente en aquellos servicios que enfrentan mayor competencia. No obstante ello, los precios siguen siendo elevados en comparación con otros países. La relativa debilidad de las autoridades y la opacidad con la que toma decisiones limitan su capacidad para controlar a la empresa, ya sea mediante la fijación del precio tope, la sanción de prácticas monopólicas, la regulación asimétrica o reducir las barreras a la entrada a capital extranjero. Los dueños de Telmex han sido capaces de establecer vínculos financieros y/o comerciales estrechos tanto con competidores como con empresas de medios de comunicación y partidos políticos. Los dueños de Telmex también han sido capaces de mantener una alianza con el sindicato y los trabajadores telefonistas quienes al ser accionistas han participado de la renta generada por la empresa. Un aspecto central en la apertura a la competencia de industrias de redes es el relacionado con las reglas de interconexión prevalecientes. En lo que a la interconexión de los operadores de larga distancia con Telmex se refiere, y si bien han existido importantes reducciones en la tarifa de interconexión del inicio de la competencia en 1997 a la fecha de 2.6 centavos de dólar por minuto a 0.975 centavos de dólar, tanto para la tarifa de interconexión de larga distancia nacional como internacional, el país acumula un retraso de ya casi 6 años respecto de la obligación de la empresa de dar interconexión en todas las centrales con capacidad de enrutamiento, lo cual es técnicamente posible desde el año 2000. La tarifa de interconexión que Telmex paga a las empresas de telefonía móvil por el esquema “El Que Llama Paga Local” ha tenido un desempeño mucho menos favorable. Arrancó en 1999 en 19 centavos de dólar y actualmente es de 14 centavos dólar. En una llamada de un teléfono fijo a uno móvil, Telmex cobra al consumidor la tarifa de interconexión que entrega al operador móvil así como una tarifa por facturación cobranza equivalente a poco menos del 30% de la tarifa de interconexión, en adición al cargo de una llamada local (servicio medido). La elevada tarifa de interconexión fijo-móvil que ocasiona un subsidio de la telefonía fija a la móvil, se ha instrumentado también entre operadores móviles lo que ha ocasionado una fuerte disparidad entre las llamadas que terminan en la misma red móvil y las que terminan en otra red móvil. Las últimas tienen un costo más de tres veces superior a las primeras en la modalidad de prepago en la que están más del 90% de los usuarios de telefonía móvil. Se efectúa un análisis econométrico con información de 50 países que confirma lo supuesto. El esquema “El Que Llama Paga” se asocia con precios-ingresos elevados en relación con “El Que Recibe Paga”. Este análisis también arroja luz sobre otros factores que influyen en el desarrollo de la telefonía móvil como es la competencia. El desarrollo económico y el funcionamiento de la sociedad es crecientemente intensivo en el uso y producción de información. El acceso a Banda Ancha tiene importantes beneficios para la sociedad, reduce los costos de

4

producción, impacta favorablemente en el bienestar de los consumidores de diversas maneras y aumenta la efectividad de los gobiernos. En México la carencia de una política en la materia han estado ocasionando importantes rezagos en la adopción de este servicio. La industria de televisión por cable obtuvo la autorización para ofrecer banda ancha hasta 2003. No existe una política de desagregación de la línea de abonado local y Telmex prohíbe que sus usuarios de banda ancha la utilicen para obtener servicios de voz (VoIP) que les resultaría significativamente más barato. Nuevos e importantes retos están surgiendo en relación con el acceso de creadores de contenido a la red Internet y con el acceso de los consumidores al contenido de diferentes oferentes. La forma como México responda a estos retos y solucione los rezagos en el acceso a Banda Ancha serán determinantes de la capacidad de desarrollo del país. Es factible resolver los rezagos de Banda Ancha del país y poner a México a la vanguardia en poco tiempo. En este sentido una adecuada administración por parte del Estado del espectro radioeléctrico también es importante. A la fecha las asignaciones del espectro se han concentrado en muy pocos jugadores. En ocasiones pareciera que los jugadores obtienen el espectro para almacenarlo y evitar que terceros lo obtengan y ofrezcan servicios o que lo obtienen para revenderlo a los principales operadores. Con el apoyo de la federación, ciudades y municipios pueden desarrollar redes de banda ancha y prestar el servicio en asociación con particulares en poco tiempo y a muy bajo costo. A familias de escasos recursos el gobierno podría apoyar en la compra de computadoras funcionales de bajo costo. Para este propósito se han desarrollado computadoras portátiles de 100 dólares. El consumidor es el principal jugador en el sector de las telecomunicaciones y es también el que menos poder tiene en México. Una forma de darle mayor poder es ampliando la figura de las acciones de grupo que se establecieron hace menos de dos años en la Ley Federal de Protección al Consumidor. En este sentido es conveniente eliminar la restricción existente de que los interesados acrediten su calidad de perjudicados que en muchos casos hace inviable la acción de grupo y permitir que terceros además de la Procuraduría Federal del Consumidor ejerzan estas acciones. Mediante el empoderamiento del consumidor se podrían prácticas de cobros indebidos o dobles cobros por ejemplo.

5

2. RESEÑA ECONÓMICA DE LA PRIVATIZACIÓN DE TELMEX Para comprender el desarrollo de la industria de telecomunicaciones mexicana, es conveniente iniciar con una revisión histórica de la privatización de Telmex dado que ésta sigue influyendo y moldeando el sector 16 años después. En México, como en otras partes del mundo, el sector de telecomunicaciones es de los más dinámicos de la economía en los últimos 40 años. De 1965 a 1980, el crecimiento anual en el número de líneas telefónicas fue superior al 12% lo que implicó que el número de líneas más que se quintuplicara en dicho período. En los 80s, México tuvo una profunda crisis de deuda externa y macroeconómica que implicó un estancamiento de la actividad económica. (El crecimiento anual del PIB pasó de 6.7% en el período 65-80 a sólo 1.8% en los 80s.) Durante esta década el crecimiento en el número de líneas el crecimiento promedio anual se redujo a 7%. Mientras que en la década de los setentas el número de líneas se había triplicado, en los ochentas éstas sólo se duplicaron. La precariedad de la economía y de las finanzas públicas impactó no sólo en el crecimiento del sector, sino en la calidad y confiabilidad del servicio telefónico. El gobierno consideraba a Telmex una fuente de ingresos para otras áreas de la economía y para pagar el servicio de deuda (Casasús, 1994). Por ello fue incapaz de hacer las inversiones necesarias y la operación de Telmex dependía crecientemente de tecnologías obsoletas. El terrible terremoto de la Ciudad de México de 1985, que colapsó el sistema de telecomunicaciones del país, mostró claramente la fragilidad de la infraestructura de telecomunicaciones y la necesidad de efectuar inversiones, lo que propició el diseño de una política de modernización parte central de la cual sería la privatización de la empresa. En septiembre de 1989 el gobierno anuncia su intención de privatizar la empresa. Además de lograr ganancias en eficiencia, el objetivo de la privatización de la empresa era mejorar las finanzas públicas principalmente mediante la reducción de los subsidios gubernamentales. En agosto de 1990, el gobierno modificó el título de concesión de Teléfonos de México estableciendo a la empresa un conjunto ambicioso de obligaciones encaminadas a prevenir que la empresa privatizada incurriera en prácticas monopólicas o abusivas y permitir que terceros tuvieron acceso no discriminatorio a facilidades o infraestructura clave de la empresa como es la obligatoriedad de interconectar a otros concesionarios. Sin embargo, los objetivos preponderantes del gobierno eran maximizar los ingresos de la privatización y que la privatización ocurriera lo más rápido posible, para proceder con otras privatizaciones, aunque ello significara que la empresa fuera privatizada sin un marco institucional robusto capaz de controlarla. Sintomático de ello fue que el Secretario de Hacienda y Crédito Público fuera el responsable del proceso de privatización y no el Secretario de Comunicaciones y Transportes.

6

Para maximizar los ingresos de la privatización el gobierno vendió a un solo grupo de inversionistas un paquete que incluyó Telmex y Telnor1, las dos empresas estatales de telefonía fija del país operando en áreas geográficas exclusivas; la única concesión de telefonía celular existente de alcance nacional; la Red Federal de Microondas así como numerosas bandas de frecuencias. A esta empresa se le permitió ofrecer todo tipo de servicios de telecomunicaciones con excepción de servicios de televisión y radiodifusión. Con el objeto de eliminar los subsidios y hacer más atractiva la empresa a potenciales compradores, el gobierno aligeró de manera significativa la carga fiscal de la empresa y elevó las tarifas. Al privatizarla, el gobierno le permitió a Telmex acreditar contra inversiones hasta el 65% del impuesto especial a la telefonía que tenía una tasa del 29% de la facturación de la empresa. Ello implicó en la práctica reducir el impuesto del 29% al 10%. También elevó fuertemente las tarifas de la empresa antes de su privatización (ver gráfica 3.6). Los ingresos anuales por línea pasaron de $440 dólares en 1989 a $710 dólares en 1990, un incremento de 61%.

Además, el gobierno negoció con el sindicato de la empresa modificaciones al contrato colectivo de trabajo lográndose una flexibilización de las condiciones laborales de la empresa a cambio de una participación accionaria en la empresa privatizada. En 1989, meses antes de que el Gobierno Federal anunciara la privatización2, el sindicato y Telmex acordaron modificar el contrato colectivo de trabajo3, con ello se redujo la injerencia del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM) en la modernización de la empresa (e.g., el STRM tenía el derecho de intervenir en la implementación de los cambios tecnológicos y la apertura de nuevos servicios).

La mayor flexibilidad laboral se consiguió al eliminar la anterior estructura que regulaba al detalle las relaciones laborales a través de los “convenios departamentales”, sustituyéndose por los “perfiles de puestos”, menos reglamentados y que definen de manera muy general las funciones y categorías de los trabajadores. También permitió a Telmex tener una mayor capacidad de mover internamente al personal entre departamentos sin estar sujeto a la aprobación del STRM4.

1 Teléfonos de Noroeste es el operador telefónico del noroeste del país. 2 El anuncio oficial de la privatización de Telmex se hizo el 18 de septiembre de 1989, en una asamblea del STRM. 3 La modificación al contrato colectivo de trabajo STRM-Telmex se hizo mediante la celebración del Convenio de Concertación para la modernización y mejoramiento del servicio telefónico en 14 de abril de 1989. 4 En 1993 con la empresa ya privatizada, Telmex y el STRM establecieron el pago complementario al salario en base al logro de metas de producción establecidas unilateralmente por Telmex (conocidos como estímulos). Esto ató aún más los incentivos de los trabajadores al desarrollo de Telmex (anteriormente, con la privatización los trabajadores obtuvieron paquetes accionarios de Telmex). Actualmente, la representación sindical de los trabajadores de Telmex ha disminuido considerablemente, en 2005, sólo 57.8% de los trabajadores pertenecía al STRM, esto ha sucedido por la política de congelación de la nueva contratación y de una mayor participación de la subcontratación.

7

Asimismo, se le garantizó a los dueños de Telmex que no enfrentarían competencia en larga distancia nacional e internacional en los primeros 6 años después de la privatización. Al respecto cabe señalar que al privatizarse la empresa, los ingresos de telefonía de larga distancia internacional y larga distancia nacional representaban poco más del doble de los ingresos que la empresa obtenía de la telefonía local, mercado que quedaba abierto a la competencia a partir de la privatización. Sin embargo, la participación de la telefonía local en los ingresos de la empresa aumentó fuertemente a partir de 1989 pasando de poco más de 20% de los ingresos totales en 1989 a poco más de 41% en 1992. Se puede afirmar, por tanto, que la mayor parte del aumento de los ingresos de la empresa poco antes y poco después de la privatización provino de la telefonía local. Por otra parte, al dueño del monopolio televisivo del país se le prohibió adquirir Telmex, ante la preocupación del gobierno de las consecuencias que tal concentración tendría. Asimismo, al grupo que terminara comprando el monopolio telefónico se le prohibió indefinidamente participar en la prestación de servicios de televisión y video ante la insistencia del dueño del principal consorcio de televisión del país. Por último y si bien en la modificación del título de concesión se establecieron diversas obligaciones de cobertura y expansión de la red a la empresa privatizada, las principales obligaciones terminaban en 1994, último año de la administración responsable de llevar a cabo la privatización de la empresa.5 En una muestra de oportunismo político consideró poco relevante el crecimiento que pudiera tener la empresa cuando dicha administración dejara el poder, siendo que los incentivos de los monopolios son a reducir la oferta para poder elevar los precios. En suma, si bien el título de concesión prohíbe prácticas monopólicas y la discriminación a terceros y obliga a la empresa privatizada a proveer interconexión y acceso no discriminatorio, la administración no llevó a cabo las

Al 31 de diciembre Porcentaje de Trabajadores de Telmex

afiliados al STRM 2000 72.6 2001 70.0 2002 72.3 2003 73.2 2004 58.0 2005 57.8

Fuente: Telmex, Form 20-F (varios años).

Ver, De la Garza, E (2006), “Los Convenios y Bonos de Productividad en Empresas Mexicanas”, http://docencia.izt.uam.mx/egt/publicaciones/libros/index.htm; y Medina, I. (1995), “Teléfonos de México: modernización, privatización y nuevas relaciones laborales”. Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. I. No. 3, mayo/agosto 1995, pp. 133-153. 5 El título de concesión prevé que las líneas telefónicas tengan un crecimiento mínimo del 12% anual. Pero esta obligación se impuso solamente hasta el año de 1994. Otras obligaciones como son el período de reducir el tiempo de espera para que la empresa de servicio a los consumidores o el número de casetas públicas que se extienden más allá de 1994 tienen mucha menor importancia económica

8

acciones necesarias para que la competencia pudiera materializarse. No otorgó concesiones ni estableció las condiciones de interconexión para que terceros pudieran entrar al mercado de telefonía local que en papel había quedado abierto a la competencia, aun cuando, como fue el caso, existía interés de terceros en entrar a competir en este mercado. Las acciones y omisiones del gobierno hicieron prácticamente de la noche a la mañana de Teléfonos de México una empresa extremadamente rentable y a sus dueños poderosos. Para 1993, las utilidades brutas de la empresa ascendían a prácticamente el 1% del producto interno bruto del país, mientras que el valor agregado de la empresa era de sólo 2% del PIB. Los problemas que previsiblemente ocasionaría este enorme poder económico privado para las autoridades responsables de regular a esta empresa en un futuro fueron esencialmente ignorados por la administración que efectuó la privatización.

9

3. IMPORTANCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES El PIB de comunicaciones ha crecido aceleradamente en los últimos años. Pasó de representar el 1.1% del PIB en 1990, al 5.0% en 2005.6 Sólo la ponderación de la telefonía local en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de 2.16% es similar a la de electricidad (2.27%). Telefonía local es la suma de: (i) Servicio telefónico local fijo y móvil (1.85%), Línea telefónica (0.21%) y Servicio de Internet (0.10%). Cabe destacar la baja ponderación que recibe Internet.7 Diversos estudios de organismos internacionales, como de expertos, han mostrado que las telecomunicaciones tienen un fuerte impacto sobre la actividad económica y el crecimiento, lo que es observado no sólo para las telecomunicaciones sino para todo el conjunto de Tecnologías de la Información (TIC)8. Al respecto conviene señalar que el rendimiento de los equipos o capital TIC (Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones), tiende a ser más elevado que el de otro tipo de capital, por lo que una más rápida adopción de capital TIC tiende a acelerar el crecimiento económico9.

6 De acuerdo con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. 7 En Corea del Sur que es el país probablemente con mayor desarrollo del servicio de Banda Ancha, este servicio representa el 65% de los ingresos de la telefonía fija. 8 Este fenómeno ha sido documentado por diversos organismos internacionales como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés), la OCDE, el Banco Mundial, etc. Algunos estudios recientes: ITU World Telecommunication/ICT Development Report (2006); OECD “Science, Technology and Industry Scoreboard” (2005). Diversos expertos también se ha abocado a ello: Colecchia y Schreyer (2002); Pilat (2004); Schreyer (2000); Zhen-Wei y Pitt (2004) y Jorgenson (2005) entre otros. 9 Jorgenson (2005). Las TIC comprenden además de los servicios y equipos de telecomunicaciones a la informática, equipos de computación. La idea fundamental de Jorgenson parte de la observación de que los equipos de las TIC han venido teniendo reducciones muy marcadas en sus precios por años, particularmente cuando estos precios se ajustan por calidad (Ley de Moore). Esta reducción de precios es para el inversionista una pérdida de capital que tiene que ser compensada con un rendimiento elevado, pues de otra manera no se efectuaría la inversión. Visto de otra manera, tratándose de equipo TIC, su adquisición se justifica sólo en la medida que los ingresos que genere compensen su pérdida de valor a través del tiempo (e.g. la reducción de los precios de las TIC a través del tiempo genera una pérdida de valor para el

GRAFICA 3.1 Ponderación en el INPC

GRAFICA 3.2 Comunicaciones/PIB

Fuente: Banco de México

0.77

1.95

2.84

0.45

1.00

2.16

INPC 78 INPC 93 INPC 96 INPC 2002

3.61

1.1

2.0

2.83.2 3.4

3.94.5

5.0

'90 '95 '00 '01 '02 '03 '04 '05

Fuente: 5to Informe de Gobierno, Presidencia de la República, septiembre 2005

10

Como se muestran en las siguientes gráficas, todos los deciles de la población mexicana tienen un consumo significativo de servicios de telecomunicaciones de acuerdo con la encuestas de ingresos y gastos de los hogares. En 2004, el gasto de los hogares en comunicaciones del décil de menores ingresos representaba el 2%, mientras que para el segundo décil con mayores ingresos las comunicaciones representaban el 5% de su gasto. Este patrón de gasto es similar tanto para la telefonía fija como telefonía móvil (ver gráficas 3.3 y 3.5) Asimismo, a partir de 2004, las familias de todos los deciles de la población manifiestan gastar en el servicio de Internet. Sin embargo, la penetración de Internet en los siete deciles de ingresos más bajos es todavía es muy pequeña. Se puede decir que el servicio de acceso a Internet es todavía prácticamente inaccesible para el 70% de los hogares. La disparidad en el gasto entre el décil de mayores ingresos y los dos de menores ingresos es de 100 a 110. La tabla 3.1 sugiere que existe la relación entre ingreso y uso del Internet. Esta relación se corrobora en una encuesta realizada por el INEGI sobre la disponibilidad y uso de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) en los hogares.11 De acuerdo a esta encuesta la principal limitante de los hogares para conectarse a Internet era la falta de recursos económicos (49.2% de los hogares con computadora).

Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI.

inversionista). Esto significa que su contribución al producto nacional es mayor que otros tipos de capital. 10 Mientras que la diferencia entre los ingresos del décil más alto y el más bajo es de 33 a 1 11 INEGI, Estadísticas sobre Disponibilidad y Uso de Tecnología de información y Comunicaciones en los Hogares, 2005.

0

1

2

3

4

5

6

I II III IV V VI VII VIII IX X Total

1992 2004

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

I II III IV V VI VII VIII IX X Total

GRAFICA 3.3 Gasto en Comunicaciones como Porcentaje del Gasto Corriente

Monetario según Décil de la Población

GRAFICA 3.4 Aumento Porcentual en el

Gasto Real en Comunicaciones Según Décil de la Población de

1992 a 2004

11

GRAFICA 3.5 Gasto en Telefonía Celular como Porcentaje del Gasto Total en

Comunicaciones (2004)

15

17

19

21

23

25

27

29

31

33

35

I II III IV V VI VII VIII IX X

Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI.

TABLA 3.1 Gasto Promedio en Servicio de Internet Según Decil de la Población

(Pesos de 2004)

1998 2000 2002 2004I - - - 0.72II - - 0.06 0.64III - - 0.62 1.68IV - 0.26 0.23 1.05V - 0.07 0.73 2.35VI - 0.22 1.19 4.79VII - 1.79 3.28 6.47VIII - 0.91 6.42 11.14IX 1.65 4.13 22.47 23.77X 7.90 41.91 66.98 71.17

Total 0.95 4.92 10.19 12.36 Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI.

12

La evolución de los servicios de telecomunicaciones de México se comparan desfavorablemente con países que tienen un ingreso per cápita mucho menor que México y que hace pocos años se comparaban muy desfavorablemente con México. Tal es el caso de China y más recientemente de India, particularmente en lo que se refiere a telefonía móvil.

TABLA 3.2 Penetración (por 100 habitantes) de Telefonía

en China y México

China 1990 1994 2000 2002 2005Penetración telefonía fija 0.06 2.26 11.18 16.69 27

Penetración telefonía móvil

0.002 0.053 6.58 16.08 30

PIB/cápita (USD$, 2000) $363.58 $551.91 $855.93 $982.68 $1,260.63

México 1990 1994 2000 2002 2005Penetración telefonía fija 6.4 9.4 12.4 14.7 18.93

Penetración telefonía móvil

n.d. 0.8 ** 14.2 25.4 43.8

PIB/cápita (USD$, 2000) $4,971.33 $5,309.10 $5,935.00 $5,805.63 $6,660.65

**Cifra correspondiente al año 1995 Fuente: Ministry of Information Industry of China (MII), Banco Mundial, Cofetel e INEGI

13

4. PRECIO TOPE DE TELMEX 4.1 Evolución de las Tarifas Telefónicas Las siguientes gráficas muestran que las tarifas telefónicas reales en México han tenido un desempeño desigual. En el período 1988-1994 las tarifas telefónicas tuvieron un incremento de 50% en términos reales, se mantuvieron constantes hasta finales de 1997, en términos reales, y sólo han tendido a la baja de diciembre de 1997 a la fecha. Los mercados que han enfrentado mayor competencia como la telefonía de larga distancia y la telefonía local comercial presentan un menor crecimiento de tarifas, tal como se muestra en la gráfica 2.7 y la tabla 2.3.12

GRAFICA 3.6

Evolución de las Tarifas Telefónicas de acuerdo con el INPC (Índice Año Inicial = 1)

Fuente: Banco de México

12 Antes de la apertura a la competencia, los servicios de telefonía de larga distancia y telefonía local comercial eran los mercados con la más elevada rentabilidad.

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

Dic

-88

Dic

-89

Dic

-90

Dic

-91

Dic

-92

Dic

-93

Dic

-94

Incremento real: 50.28%

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

Ene

-95

May

-95

Sep

-95

Ene

-96

May

-96

Sep

-96

Ene

-97

May

-97

Sep

-97

Incremento real: -0.31%

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

Dic

-97

Dic

-98

Dic

-99

Dic

-00

Dic

-01

Dic

-02

Dic

-03

Dic

-04

Dic

-05

Incremento real: -29.63%

INPC Índice del Servicio Telefónico

14

GRAFICA 2.7 Evolución de las Tarifas Telefónicas de acuerdo con el INPC

(Índice Año Inicial = 1)

Fuente: Banco de México

TABLA 2.3 Evolución de las tarifas reales de Telmex

1990-2005

Residencial Ponderadores 1/ Comercial Ponderadores 2/

Servicio Local 13.9% 0.586 -27.7% 0.603 Gastos de Instalación -79.9% 0.060 -88.4% 0.057 Renta Mensual 83.7% 0.248 -8.4% 0.195 Servicio Medido -28.5% 0.277 -28.5% 0.351Larga Distancia Nacional -79.0% 0.287 -79.0% 0.248Larga Distancia Internacional -80.8% 0.127 -80.8% 0.150PROMEDIO PONDERADO TOTAL -24.8% -48.3%

1/ Los servicios telefónicos para usuarios residenciales se ponderaron de acuerdo al peso que tiene cada uno en el INPC (base 2qna junio 2002). La suma de los ponderadores es igual a 1. 2/ Los sevicios telefónicos para usuarios comerciales se ponderaron de acuerdo al peso que tiene cada uno en el INPP (base=diciembre 2003). Fuente: Elaboración propia con base en información de Telmex En comparación con las tarifas telefónicas en otros países, México se compara desfavorablemente13, sin embargo, estudios elaborados recientemente a solicitud de Telmex intentan mostrar a México como relativamente barato, principalmente en el servicio de telefonía fija. Sin embargo, estos estudios tienen sesgos y errores importantes. (Ver Anexo 1 para más detalles.) Por último, las gráficas anteriores esconden el hecho de que Telmex empaqueta los servicios telefónicos que ofrece. El paquete más barato incluye

13 Ver, por ejemplo, OCDE Communications Outlook, 2001, 2003 y 2005.

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

2.2

2.4

Ene-

95M

ay-9

5Se

p-95

Ene-

96M

ay-9

6Se

p-96

Ene-

97M

ay-9

7Se

p-97

0.91.01.11.21.31.41.51.61.71.81.9

Dic

-97

Dic

-98

Dic

-99

Dic

-00

Dic

-01

Dic

-02

Dic

-03

Dic

-04

Dic

-05

Índice Precio Servicio Local Índice Precio Larga DistanciaINPC

15

un consumo mínimo de 100 llamadas locales al mes. Sin embargo, de acuerdo a un estudio elaborado por NERA14, sólo el 37% de los usuarios residenciales de Telmex consumen más de 100 llamadas mensuales, por lo que el precio promedio que paga el usuario por efectuar una llamada en el paquete de bajo consumo, 50 llamadas al mes, es de $2.96 pesos (27 centavos de dólar) por llamada, y no $1.48 pesos que en el margen cuesta una llamada a quienes efectúan más de 100 llamadas al mes.

TABLA 2.4

Fuente: Elaboración propia con base en los informes anuales de Telmex

4.2 El Precio Tope de acuerdo con el Título de Concesión de Telmex El título de concesión de Telmex establece un mecanismo de precios tope de los servicios básicos controlados (telefonía local, larga distancia nacional y larga distancia internacional de salida para usuarios residenciales y comerciales). De acuerdo con el título de concesión, a partir de enero de 1999 y en ciclos de cuatro años a partir de esta fecha, el mecanismo de precios tope establece dos tipos de ajuste a la canasta de los servicios controlados. Primero, la Cofetel debe fijar el nivel de la canasta de servicios controlados que regirá al inicio del nuevo ciclo. Segundo, esta autoridad debe aplicar trimestralmente, por ganancias en productividad, un factor de ajuste al índice de las tarifas de los servicios controlados, de tal manera que el índice de precios de los servicios controlados no aumente más que la inflación de la economía medida por el INPC menos dicho factor de ajuste que se denomina X. El título de concesión de Telmex establece en la Condición 6-7 que “Con base en un estudio técnico-económico, de acuerdo a la metodología mencionada para determinar los costos incrementales de largo plazo, se fijará el nivel inicial de la canasta y el "factor de ajuste X", que producirían un nivel de ingresos suficiente de la canasta de servicios controlados, que permitan obtener una tasa interna de retorno (TIR) sobre los flujos relevantes de dichos servicios (flujos de efectivo relevantes o FER), equivalente al costo de capital promedio ponderado (CCPP).

14 NERA Economic Consulting, “Estudio Comparativo Internacional De Precios de Telefonía Fija Utilizando la Medología de Canastas”, agosto de 2006. Ver Anexo 1.

-74.0%-80.1%

Empleados por minuto de Larga Distancia Nacional -78.2%Empleados por minuto de salida de Larga Distancia Internacional

-78.0%

Algunos indicadores de la reducción de costos de Telmex Variaciones de diciembre 1990 a diciembre 2005

Empleados por línea telefónicaEmpleados por llamada local

16

4.3 Estimación del Salto Inicial y el Factor de Ajuste X con Información

Pública15 Los estudios de costos incrementales de los servicios básicos controlados se consideran confidenciales y sólo la SCT, Cofetel y Telmex tienen acceso a ellos. Ante la solicitud de diversos grupos por conocer dichos estudios de costos incrementales, el Instituto Federal de Acceso a la Información declaró a mediados de noviembre de 2006 reservar como información confidencial por el máximo plazo permitido en la Ley (12 años). La metodología de cálculo utiliza solamente información públicamente disponible, en particular la información de separación contable en telefonía local, larga distancia nacional y larga distancia internacional a que está obligada la empresa. Para estimar el salto inicial que debió haber tenido el precio tope a principios de 2003, se hicieron dos supuestos. Primero, que la Cofetel fijó en su nivel correcto el nivel inicial de la canasta a principios de 1999 en la revisión del precio tope para el ciclo 1999-2002. Segundo, que de 1999 a 2002 la empresa operó con un grado razonable de eficiencia, por lo que los costos que reportó para dicho periodo no tuvieron una evolución muy distinta a la de los costos incrementales. Estos supuestos implican que el salto inicial de 2003 se puede estimar por la diferencia acumulada entre el factor de ajuste anual X de 4.5% establecido para el periodo 1999-2002 y el factor de ajuste anual X estimado con la información reportada por la empresa en estos últimos cuatro años. El resultado obtenido es que el precio tope debió haber tenido una ajuste a la baja de 17.67% en 2003. Contrario a este resultado, la Cofetel determinó que el precio tope no debía tener un ajuste a la baja o a la alza. Una vez determinado el salto o nivel del precio tope de los servicios controlados para 2003, se desarrolló un modelo de Flujo de Efectivo Relevante para determinar endógenamente el factor de ajuste de productividad X de la canasta de servicios básicos para el periodo 2003-2006, de tal forma que la TIR=CCPP (Costo de Capital Promedio Ponderado). El factor de ajuste anual X que resultó del modelo de Flujo de Efectivo Relevante fue de 5.28%. Contrario a este resultado, la Cofetel determinó un factor de ajuste anual de 3%. Para estimar el salto inicial que debe tener el precio tope a principios de 2007, se siguen los mismos pasos que se siguieron para estimar el salto inicial en 2003 pero para el período comprendido entre 1999 y 2006. El resultado obtenido es que el precio tope debe ajustarse a la baja en 33% en 2007. (En el período 2003-2006 se acumuló una diferencia entre el factor de ajuste estimado y el establecido de 13.1%) 15 Rafael del Villar y Jessica Serrano, “Estimación del Nivel de las Tarifas de los Servicios Controlados de Teléfonos de México para 2003 y su Factor de Ajuste para el periodo 2003-2006”

17

TABLA 4.1 Estimación del Salto Inicial

Factor de

Ajuste “X” estimado

Factor de Ajuste “X” establecido

Diferencia

1999 14.0% 4.5% 9.47%2000 4.6% 4.5% 0.05%2001 15.7% 4.5% 11.17%2002 1.1% 4.5% -3.36%2003 6.0% 3.0% 2.99%2004 9.4% 3.0% 6.40%2005 6.7% 3.0% 3.68%2006 e/ 2.5% 3.0% -0.48%

33.04%Diferencia Acumulada = Salto Inicial Estimado

e/ Con cifras estimadas del cuarto trimestre Fuente: Estimación propia con base en los informes anuales de Telmex y Cofetel

4.4 Impacto del Salto Inicial en el Índice Nacional de Precios al

Consumidor De 1999 a 2006, Telmex ha reducido sus tarifas reales más rápido de lo requerido por el precio tope. Esto significa que Telmex puede incrementar las tarifas de la canasta de servicios controlados en alrededor de 9.5%, sin violar el precio tope. Por tanto una reducción de 33% en el precio tope obligaría a Telmex a una reducción de la canasta de los servicios controlados de alrededor de 24%. El impacto directo en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de una reducción de 24% en los precios de los servicios básicos de Telmex sería de alrededor de 0.4% a 0.5%. Los servicios telefónicos fijos sujetos a control tarifario tienen una ponderación de 2.7% en el INPC16. El impacto de una reducción del 24% en la canasta de los servicios controlados de Telmex en el INPC es cercano al producto de la reducción de tarifas y el ponderador total. (Si bien Telmex no tiene todo el mercado, probablemente otros oferentes de servicios telefónicos básicos se verían obligados a reducir sus tarifas ante la reducción de tarifas del operador principal.)

16 Los ponderadores de los servicios de telefonía básica en el INPC son: a) local fijo, 1.02; b) línea telefónica, 0.21; c) larga distancia nacional, 1.01; y d) larga distancia internacional 0.45.

18

5. DOMINANCIA 5.1 Dificultades para Establecer una Sana Competencia en el Sector de

Telecomunicaciones La falta de competencia en el sector de telecomunicaciones se debe en parte a que la Comisión Federal de Competencia (CFC) no ha podido hacer valer sus resoluciones ante los tribunales. De las nueve denuncias presentadas en las que la CFC determinó que Telmex era responsable de la comisión de prácticas monopólicas, en ningún caso la CFC ha podido aplicar sus resoluciones, ya sea porque los tribunales han estado tomando un período muy largo para resolver o porque Telmex ha logrado obtener amparos que alargan el procedimiento y evitan incluso que se resuelva el fondo del litigio.17 Probablemente el caso más importante de competencia que la CFC y la Cofetel han perdido a la fecha es el del Artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT). De acuerdo a este artículo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) tiene la facultad para establecer obligaciones específicas al concesionario que tenga poder sustancial en el mercado de acuerdo con la Ley Federal de Competencia Económica. La SCT ejerce esta facultad a través de la Cofetel, que es un órgano desconcentrado de la SCT. En diciembre de 1997 la CFC determinó que Telmex tiene poder sustancial de mercado en 5 mercados de telefonía fija (servicios de telefonía local, servicios de acceso o interconexión, servicios de larga distancia nacional, servicio de transporte interurbano y servicios de larga distancia internacional). Después de casi nueve años de que la CFC emitiera su declaratoria de poder sustancial de mercado y seis años de que la Cofetel estableciera las obligaciones específicas18, el tribunal invalidó en el fondo la resolución de la

17 La condición 8-4 del título de concesión previene que en el caso de que Telmex realice prácticas monopólicas en alguno o algunos de los servicios que presta, y no pueda demostrar lo contrario, la SCT podrá ejercer cualquiera de las acciones siguientes: a) Revocar la autorización e los términos y condiciones consignadas en la misma ley o en los reglamentos vigentes; o b) Prohibir que Telmex preste servicios por un lapso de cinco años o en forma indefinida. 18 En el año 2000, Cofetel estableció a “Telmex 39 obligaciones específicas, 18 relacionadas con tarifas, 12 relacionadas con calidad de servicio y 8 relacionadas con información y una donde se declaraba el objetivo de la regulación y los mercados relevantes que comprendía. Las obligaciones específicas relacionadas con tarifas buscaban evitar que se presentaran conductas que dañaran el desarrollo de una competencia equitativa, o perjudicaran a los consumidores, mediante la fijación de precios arbitrariamente altos en servicios, segmentos y/o regiones con potencial competitivo limitado. Las obligaciones específicas relacionadas con calidad de servicio buscaban que: i) Los usuarios obtuvieran una calidad mínima en todos los componentes del servicio que les fuera provisto; ii) Establecer procedimientos para que se atendieran puntualmente las solicitudes de servicio de los usuarios en los plazos y condiciones previstos; iii) Que los demás operadores obtuvieran una calidad, que en ningún caso podría ser inferior a la que Telmex se proporcionara a sí misma, a sus filiales y subsidiarias, y iv) Establecer mecanismos para que las solicitudes de servicios de los operadores fueran atendidas en igualdad de plazos y condiciones que las solicitudes internas de Telmex. Las obligaciones específicas relacionadas con información buscaban: i) Garantizar que los usuarios contaran con suficiente información sobre las diferentes alternativas de suministro de servicios de que se dispusieran, así como las características y los precios de éstos; ii) Hacer

19

CFC. Si bien la CFC ha apelado la decisión, es posible que la CFC tenga que empezar de nuevo.19 Del Artículo 63 se desprende que para que la Cofetel imponga obligaciones a una empresa se requiere primero que la CFC declare a dicha empresa con poder sustancial en el mercado relevante. Esta concurrencia de atribuciones ha resultado en la práctica ineficiente y presenta problemas como los siguientes:

1. El procedimiento provoca retrasos considerables pues las decisiones de la CFC y Cofetel son secuenciales y la empresa recurre ante los tribunales las decisiones de ambas autoridades. Ello obstaculiza a la autoridad regulatoria de imponer regulaciones pro competencia oportunamente pues ésta se debe esperar a que la CFC emita una resolución en la materia.

2. Las autoridades tienen que sacar a la luz pública sus intenciones de regular y afectar a intereses particulares antes de ser necesario.

3. No existe garantía de que las resoluciones emitidas por la CFC tengan la reacción esperada de la Cofetel.

Cabe mencionar que el presupuesto anual de la CFC equivale a dos días de utilidades de Telmex y Telcel juntas y esta disparidad en el poder económico de la autoridad con el ente regulado probablemente ha incidido en la poca efectividad de la CFC. Los fiscales en asuntos de competencia deben contar con recursos para contratar los mejores despachos de abogados debido al poder económico de las empresas que enfrentan. 5.2 Inversión Extranjera La Inversión Extranjera Directa (IED) es reconocida como uno de los principales mecanismos de transmisión de nuevas tecnologías entre países.20

accesible a los demás operadores las información útil que se derivara de la operación y explotación de su red, con excepción de aquella información cuya difusión, por su carácter estratégico, resultara contraria a las disposiciones legales aplicables, y iii) Garantizar que Telmex entregara a la autoridad (SCT y Cofetel) en forma oportuna y completa la información requerida para verificar el cumplimiento de sus obligaciones.” Ver Gonzalo Martínez Pous, “Las Ineficiencias del Artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones para Regular a los Operadores Dominantes: La Necesidad de su Reforma”, Instituto del Derecho de las Telecomunicaciones, pp. 132 y 133. 19 La resolución de 1997 fue apelada por Telmex ante la CFC bajo el proceso de reconsideración, pero la CFC confirmó su resolución en 1998. Sin embargo, Telmex retrasó la aplicación de dicha decisión por medio de diversos amparos. Eventualmente, la Cofetel emitió una resolución que establecía ciertas obligaciones a Telmex en 2000, pero de igual forma, Telmex apeló dicha resolución a través de un amparo que retrasó la entrada en vigor de dichas obligaciones. En 2001, una corte judicial anuló la resolución original de la CFC. Como consecuencia de ello, Telmex logró obtener la anulación de todas las resoluciones que derivaron de la resolución original, incluyendo la emitida por la Cofetel. Posteriormente, la CFC emitió una nueva resolución declarando a Telmex dominante, pero Telmex la apeló nuevamente y eventualmente ganó el amparo en mayo de 2004. En agosto de 2004, la CFC emitió otra resolución, aunque de igual forma fue apelada por Telmex. En octubre de 2006 la corte judicial invalidó en el fondo la resolución de la CFC.

20

Las relaciones entre IED y competencia son complejas, las empresas receptoras de la IED pueden introducir significativas presiones competitivas en sectores previamente dominados por grandes empresas, o bien, conseguir una posición dominante en un mercado segmentado. Por lo anterior, La política de competencia es fundamental para alcanzar los beneficios de la IED. Las restricciones a la IED son particularmente contraproducentes cuando son asimétricas entre mercados estrechamente relacionados. Tal es el caso, por ejemplo, de la telefonía fija y la telefonía móvil, donde la participación de la IED está limitada al 49% en la primera, mientras que en la segunda no existe un límite.

TABLA 5.1 La situación descrita ha provocado que las inversiones en el sector se vean disminuidas. En el período de 1990 a 2003, el porcentaje de inversión respecto a los ingresos totales de la industria promedió 30%, el cual se compara desfavorablemente frente al porcentaje de otros países de ingreso per cápita similar al de México. La gráfica 5.1 muestra que el desempeño de la inversión en las telecomunicaciones en México ha estado por debajo del promedio de los países emergentes de la OCDE durante el período 1991-2003. Resulta interesante el hecho que el desempeño de la inversión empeora después de la privatización de Telmex, como muestra la caída continua de los niveles de inversión durante 1990–1995.

20 La literatura identifica las transferencias de tecnología como el más importante canal por el cual la IED puede producir externalidades positivas. La tecnología transferida debe ser relevante para que genere extenalidades, de manera que, el nivel tecnológico es importante para que las empresas nacionales puedan adoptar las nuevas tecnologías. Para que la IED tenga un mayor impacto sobre la productividad, comparado con la inversión nacional, la brecha tecnológica entre las empresas nacionales y las extranjeras debe ser relativamente limitada. La transferencia y difusión de tecnología se transmite en cuatro canales: por la interrelación vertical con oferentes y compradores de las empresas receptoras de la IED; la interrelación horizontal con empresas competidoras o complementarias de la industria; la migración de trabajo calificado y; la internalización de I+D. Los impactos positivos de la transferencia de tecnología son particularmente significativos a través de las interrelaciones verticales. Mientras que el impacto por medio de las interrelaciones horizontales en menos claro. Por un lado, las empresas extranjeras pueden querer evitar la difusión de la tecnología hacia sus competidores, y por el otro, los competidores pueden adoptar las tecnologías a través de imitación o mejorar su propia tecnología. A pesar de ello, existe evidencia de que los impactos son más importantes sobre las empresas en sectores no relacionados (no competidores) con las receptoras de IED.

⇒ Competencia limitada49%Telefonía fija

⇒ Mayor competencia100%Telefonía celular

Participación Máxima Permitida de la IED en Telecomunicaciones

⇒ Competencia limitada49%Telefonía fija

⇒ Mayor competencia100%Telefonía celular

Participación Máxima Permitida de la IED en Telecomunicaciones

21

GRAFICA 5.1

Inversión de las Empresas de Telecomunicaciones como Proporción de sus Ingresos Totales

(%)

10

20

30

40

50

60

70

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

México

Países Emergentes OCDE*

*Los países emergentes incluyen a Corea, Rep. Checa, Hungría, Polonia, Eslovaquia Grecia y Turquía Fuente: OCDE, Telecommunications Database

5.3 Peso del Grupo Slim en la Bolsa de Valores Telmex obtiene utilidades netas de entre 2 y 2.5 miles de millones de dólares por año a partir de su privatización, por lo que en el periodo 1991-2003 las utilidades de la empresa fueron de alrededor de 30 mil millones de dólares. Cabe recordar que América Móvil (Telcel) se escinde de Telmex hasta el año 2000. De 1991 a 2003 la empresa invirtió en recompra de acciones alrededor de 11,800 millones de dólares. La Familia Slim era propietaria del 5.7% de Telmex en diciembre de 1990, pero actualmente tiene 48% y 71% de las acciones con voto. Si bien a marzo 2006 el valor de mercado de América Móvil fue 2.8 veces mayor al de Telmex (47,000 mdd contra 17,000 mdd), el EBITDA (utilidades de operación más depreciación y amortización) de Telmex fue 50% mayor al de América Móvil durante el 2005.

22

GRAFICA 5.2 Valor de Mercado de las Empresas del Grupo Slim

(a marzo de 2006; en millones) Fuente: Bolsa Mexicana de Valores

GRAFICA 5.3 Peso Total en el IPC = 47.62%

(a marzo de 2006) Fuente: Bolsa Mexicana de Valores 5.4 Vínculos comerciales – financieros con competidores En 1995, Slim adquiere el 49% de Cablevisión, principal empresa de televisión por cable en el país y propiedad de Televisa –la mayor televisora en el país. Posteriormente, a través de Inbursa, adquiere el 25% de las acciones de Televisa, mismas que de acuerdo con una resolución de la CFC debió de haber vendido hace unos años.

Telecom 3.9 Ideal

1.68

Grupo Inbursa

2.14

Grupo Carso 2.82

Cicsa 0.9

Telmex 6.85

América Telecom

9.42

América Móvil 19.91

Otros 52.38

216,398157,436

89,53364,82349,26338,70222,31320,587 4,363

457,451

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

AM

X

AM

TEL

TELM

EX

TELE

CO

M

GC

AR

SO

GIN

BU

R

IDEA

L

GSA

NB

OR

CIC

SA

USC

OM

Participación en el valor de capitalización de la

BMV de 43.1%

Total= $1,120,868 millones de pesos

23

Existe también una estrecha relación financiera entre los dueños de Telmex y sus competidores que debilita la competencia. Telmex compró deuda de Alestra (2001-2002) por 80 millones de dólares, adquiriendo un monto del 20% de la deuda de la empresa (400 millones de dólares), antes de que la empresa llevara a cabo su plan de reestructura (noviembre de 2003). Posteriormente, en EE.UU., SBC, socio de Telmex, adquirió a AT&T. Asimismo, Telmex compró deuda de MCI, empresa que detenta el 49% de las acciones de Avantel, en 2002 y 2003 por alrededor de 340 mmd.21 La empresa se había convertido en el principal accionista de MCI con el 13.8% de las acciones de la empresa una vez que salió de bancarrota en 2004. (MCI.) Otro ejemplo es la compra de deuda de Unefon por parte de los propietarios de Telmex, así como la venta de espectro radioeléctrico a Telcel a finales de 2003 por $288 millones de dólares. Además, en 2004, Inbursa otorgó un crédito por 300 millones de dólares a Televisión Azteca, la segunda televisora más importante en el país.

21 Recientemente, Telmex vendió dicha deuda, una vez convertida en acciones, a Verizon por 1,100 mmd

24

6. SITUACIÓN DE LA INTERCONEXIÓN ENTRE OPERADORES

6.1 Interconexión de Larga Distancia

El 1 de julio de 1994 al definirse la apertura de la telefonía de larga distancia se estableció que, a partir del 1 de enero de 1997, los nuevos operadores podrían interconectarse con Telmex en 60 ciudades e incrementar gradualmente las localidades de interconexión hasta alcanzar todos los conmutadores con capacidad de enrutamiento el 1 de enero de 2001. Sin embargo, y si bien la red de Telmex es 100% digital desde el año 2000, ello no ha ocurrido22. De las 397 áreas locales en las que se ha dividido el país, los operadores de larga distancia distintos de Telmex se pueden interconectar en sólo 198 áreas de servicio local. En las 199 áreas no abiertas a la competencia se encuentra el 18.7% de las líneas y habita el 25% de la población, que en su mayoría son de ingresos relativamente bajos. Para terminar tráfico en otras áreas los competidores tienen que pagar a Telmex una tarifa denominada de reventa para terminar tráfico. Si bien la tarifa de interconexión, es decir, la tarifa de terminación en áreas locales abiertas a la competencia, ha bajado de 5 o 3 centavos de dólar por minuto (dependiendo de cómo se mida) a 0.975 centavos de dólar; la tarifa de reventa se ha mantenido muy por encima de la tarifa de interconexión y, actualmente, es de 7 centavos de dólar (75 centavos de peso por minuto), aproximadamente. En México, este servicio de terminación en las áreas no abiertas a la competencia no se considera un servicio de interconexión, lo que en la práctica significa que la autoridad no determina el nivel de esta tarifa cuando existen controversias entre operadores, por lo que Telmex determina esta tarifa.

En el tráfico internacional y pese a existir un esquema regulatorio conducente a mantener tarifas de liquidación internacionales elevadas, la práctica creciente del by pass, hizo que en la realidad el mercado internacional tuviera tarifas significativamente más bajas que las que el esquema regulatorio propiciaba23. Ante las elevadas tarifas de liquidación existentes, en el año 2000, el gobierno de EE.UU. a solicitud de AT&T y MCI-Worldcom inició consultas con el gobierno de México, respecto a violaciones de los compromisos adquiridos por México en GATS (General Agreement on Trade in Services) con relación al

22 De acuerdo la resolución del 1 de julio de 1994 y a las Reglas de Larga Distancia de 20 junio de 1996 todas las áreas locales están abiertas a la competencia mediante el esquema de presuscripción. Cabe señalar que la red de Telmex es 100% digital, desde hace años por lo que puede prestar este servicio de presuscripción en todo el país, esto significa un retraso de 5 años con respecto a lo legalmente establecido. 23 Hasta agosto de 2004, i) el operador de servicio de larga distancia con el mayor porcentaje del mercado de larga distancia de salida tenía el privilegio de negociar en exclusividad las tarifas de liquidación; ii) existía la regla de retorno proporcional, que con un sistema de administración central y de auditoria, daba a los operadores nacionales tráfico de entrada en proporción a su participación en el tráfico de salida; iii) se aplicaban tarifas uniformes, es decir, que los operadores nacionales aplicaban idénticas tarifas de terminación en México, independientemente del operador que las origine en el extranjero y que los operadores extranjeros debían aplicar las mismas tarifas por terminar las llamadas de larga distancia originadas en territorio nacional, independientemente del operador que las origine en territorio nacional; y iv) el criterio de paridad, es decir, tarifa de liquidación igual para tráfico de y hacia México, impulsado por EE. UU. Este elaborado y costoso esquema mantuvo un cartel en el tráfico internacional hasta junio de 2004.

25

tráfico internacional. En 2002 ante la falta de acuerdos, se estableció un panel para resolver la disputa en el marco de la OMC. El panel encontró que el gobierno de México no aseguró que Telmex proveyera interconexión a los operadores de EE.UU. a tarifas orientadas a costo y que no llevó a cabo medidas apropiadas para prevenir prácticas anticompetitivas porque mantenía medidas que requerían prácticas anticompetitivas (fijación de tarifas y división de mercados) entre operadores de larga distancia en México. Como consecuencia, el 11 de agosto de 2004, la Cofetel eliminó (i) el privilegio que poseía el operador de servicio de larga distancia que tiene el mayor porcentaje del mercado de larga distancia de salida para negociar, en exclusiva, las tarifas de liquidación; (ii) los sistemas de retorno proporcional y el esquema de tarifa de liquidación uniforme. La reducción de las tarifas de liquidación internacionales, desde 1997 a la fecha, ha sido enorme. Pasó de 39.5 centavos de dólar por minuto en esa fecha, a aproximadamente 2 centavos de dólar en la actualidad. Ello, siempre y cuando las llamadas terminen en áreas abiertas a la competencia en larga distancia. En las 199 áreas no abiertas a la competencia y en la que habitan personas de bajos ingresos, la tarifa se encuentra entre 8 y 9 centavos de dólar, debido a la elevada tarifa de reventa mencionada antes.

6.2 Interconexión entre Operadores Locales

Con el inicio de la competencia en la telefonía local en 1999, la Cofetel distinguió entre operadores de telefonía local a los que correspondía una tarifa de interconexión simétrica, por contar con ciertas obligaciones de cobertura, y operadores de telefonía local sin obligaciones de cobertura similares a quienes correspondían tarifas de interconexión asimétricas. El primer grupo se formó, inicialmente, por las empresas Axtel, Maxcom, Telmex, entre otras. A estas empresas posteriormente se unieron otras que obtuvieron concesión de telefonía de larga distancia como Alestra y Avantel (2001). En el segundo grupo estaba un consorcio del sector de televisión por cable, Megacable24.

La Cofetel impulsó un esquema bill & keep para la interconexión de los nuevos operadores del primer grupo con Telmex. De acuerdo con este esquema los operadores no se cobran interconexión. Inicialmente, estos operadores negociaron con Telmex que mantendrían el esquema bill & keep, en tanto el desbalance en el tráfico no fuera superior a 70%. En caso de que el desbalance fuera mayor, aplicaría la tarifa de interconexión de larga distancia para las llamadas que exceden este desbalance permitido. A lo largo del tiempo, Telmex ha disminuido el desbalance de tráfico permitido, actualmente es de sólo 15%25. Esta situación parece estar limitando la expansión de

24 El título de concesión de telefonía local de Megacable era muy limitado. La cobertura estaba limitada a ciertas áreas comerciales en el Distrito Federal y municipios conurbados del Estado de México, Guadalajara y Monterrey. Los servicios se prestarían mediante anillos de fibra óptica, aparentemente, Megacable no pretendía utilizar el cable coaxial con el que presta los servicios a clientes residenciales. 25 Axtel Informe anual 2005 presentado a la Security and Exchange Commission, el 28 abril de 2006 (Forma 20-F), p. 22. El argumento que Telmex ha utilizado para reducir el desbalance es que con bill & keep parte del tráfico de larga distancia nacional e internacional se introduce en la red de Telmex como si

26

servicios como telefonía pública, y en general la oferta de servicio a clientes que generan un tráfico de salida superior al de entrada. Las líneas de telefonía pública generan desbalance en el tráfico. En México el tráfico de las casetas públicas es sólo de salida26.

En cuanto a la interconexión de Megacable con Telmex se estableció que, Megacable debía pagar a Telmex la tarifa de interconexión de larga distancia nacional, mientras que Telmex debía pagar a Megacable poco menos del 40% de esa tarifa.27

Posteriormente, a finales de 2003 la SCT emitió acuerdos que permiten a las empresas de televisión por cable (CATV) arrendar su infraestructura a un concesionario que tenga autorizado prestar el servicio telefónico local para que éste pueda prestar el servicio telefónico. Sin embargo, la SCT no permitió que las empresas de CATV prestaran directamente el servicio telefónico.

Esta prohibición no es consistente con la LFT, cuyo objeto es que exista el mayor aprovechamiento de la infraestructura existente y con la cual se buscó no limitar los servicios que se pueden prestar a través de las redes públicas de telecomunicaciones. En octubre de 2006, mediante el llamado “Acuerdo de Convergencia”, la SCT finalmente ha permitido a las empresas de CATV prestar servicios telefónicos, pero a cambio de dejar que Telmex preste el servicio de TV, el cual tiene explícitamente prohibido por su título de concesión.

6.3 Interconexión en Redes Móviles

En un inicio, al privatizarse Telmex se estableció que ésta no debía pagar tarifa de interconexión por la terminación de llamadas en las redes móviles, en tanto que los operadores de telefonía móvil debían pagar una tarifa de interconexión por las llamadas terminadas en la red de telefonía fija de Telmex. En 1999 con la entrada en vigor del esquema “El Que Llama Paga Local”, se estableció que la red fija pagaría a la móvil una tarifa interconexión de $1.90 pesos por minuto, que la red fija repercutiría a sus usuarios y además cobraría a sus usuarios un cargo de $0.60 pesos por minuto, por concepto de facturación y cobranza. A cambio de los $2.50 pesos por minuto cobrados al usuario de telefonía fija, el usuario de telefonía móvil dejaba de pagar el cargo por concepto de tiempo aire. De 1999 y 2004, esta tarifa se mantuvo constante en términos nominales, bajando 10% en 2005 y en 2006.

En paralelo se determinó que la tarifa de interconexión fijo-móvil de $1.90 se aplicara también a la tarifa de interconexión que se pagarían los operadores de telefonía móvil entre sí.28 se tratara de tráfico local evitándose el pago de la tarifa de interconexión de larga distancia, para contrarrestar esta situación, Telmex ha disminuido el desbalance permitido. 26 Algunos operadores locales, aparentemente, no están dispuestos a entrar a este mercado para evitar el pago de la tarifa de interconexión de larga distancia, por ello, para prestar el servicio de telefonía pública arriendan líneas a Telmex. 27 Johana Gil (2000), “La interconexión en el sector de las Telecomunicaciones en México a partir de la Privatización de Telmex: Un Análisis Teórico y Empírico.” Tesis, Instituto Tecnológico Autónomo de México, p. 157. 28 La tarifa de interconexión de $1.90 pesos por minuto de las redes móviles se determinó, en 1998 por la Cofetel para entrar en vigor en 1999, considerando que en 1998 el cargo promedio

27

Es importante destacar que el cargo de facturación y cobranza representa un doble cobro para los usuarios de la telefonía fija, dado que la renta mensual del servicio telefónico fijo ya incluye el servicio de facturación y cobranza29, y que el origen de este cargo tuvo por objetivo conceder una renta a Telmex para lograr que ésta no se opusiera a la implementación de “El Que Llama Paga Local”.

Además, al implementarse “El Que Llama Paga Local”, la Cofetel aprobó este cargo de facturación y cobranza con carácter anual, es decir, se estableció que debía de revisarse año con año. Sin embargo, a lo largo de los últimos 8 años este cargo no se ha revisado.

A diferencia de las tarifas de interconexión30, en donde la intervención de la Cofetel se da sólo en caso de que los concesionarios no hayan llegado a un acuerdo, el cargo por facturación y cobranza no necesita del acuerdo entre concesionarios, y la Cofetel puede regular este cargo. Con esta facultad, Cofetel podría resolver eliminar el cargo por facturación y cobranza de forma inmediata.

de tiempo aire de los operadores móviles a sus usuarios al recibir llamadas de otros operadores era de $1.90. 29 Noll, R. (2000), “Progress in Telecommunications Reform in Mexico”, p. 8. Mimeo. 30 El artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) establece que “[l]os concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones deberán interconectar sus redes, y a tal efecto suscribirán un convenio en un plazo no mayor de 60 días naturales contados a partir de que alguno de ellos lo solicite. Transcurrido dicho plazo sin que las partes hayan celebrado el convenio, o antes si así lo solicitan ambas partes, la Secretaría [de Comunicaciones y Transportes], dentro de los 60 días naturales siguientes, resolverá sobre las condiciones que no hayan podido convenirse. la obligación de los concesionarios a interconectar sus redes, para lo cual deben suscribir un convenio de interconexión. Asimismo, conforme al artículo 9-A de esta Ley, la Cofetel es la encargada de determinar las condiciones que, en materia de interconexión, no hayan podido convenirse entre los concesionarios.

GRAFICA 6.2 Ingresos de Telmex por Cargos de

Facturación y Cobranza en Llamadas a Teléfonos Móviles

(millones de pesos a precios de 2005)

GRAFICA 6.1 Ingresos de los Operadores

Móviles por Interconexión Fijo-Móvil

(como % de los ingresos totales)

28

Fuente: Estimaciones propias con base en información de los informes anuales de Telmex y Global Wireless Matrix de Merrill Lynch, septiembre 2006.

Como se ve en la gráfica 6.1, en los últimos años la transferencia de recursos de la red fija a la red móvil ha venido disminuyendo en importancia al reducirse el tamaño relativo de la red fija respecto de la móvil, y por el hecho de que una proporción de usuarios en vez de realizar llamadas desde la red fija, las realizan desde la red móvil para disminuir su costo. En tanto que la grafica 6.2 muestra que los ingresos por el doble cobro representan cerca de $ 4,000 millones de pesos anuales en los últimos 4 años.

A finales de agosto de 2006, derivado del desacuerdo entre operadores de telefonía fija (Avantel y Alestra) y el operador de telefonía móvil, Telcel, sobre el convenio de interconexión la Cofetel dictaminó que la tarifa de interconexión era superior al costo de terminación de tráfico en la red móvil, y resolvió que ésta será de $1.23 durante 2007, $1.12 en 2008, $1.00 en 2009 y $0.90 en 2010. “[L]a regulación de precios de terminación mediante un esquema gradual se justifica cuando la aplicación inmediata de un control de precios al nivel competitivo pudiera causar problemas al operador móvil. En consecuencia la implementación de este esquema considera el impacto que podría tener una orientación inmediata de la tarifa de interconexión a costos sobre el concesionario móvil”.

Para determinar la tarifa de interconexión, la Cofetel declara que implementó un modelo para calcular el costo incremental promedio de largo plazo31. En la descripción de su metodología no establece los criterios que siguió para la determinación del periodo de ajuste, ni de la trayectoria de la tarifa de interconexión para llegar al nivel de la tarifa orientada a costos, sólo señala que esta tarifa basada en costos será de $0.90 por minuto y aplicará para el año 2010.32

31 “El Modelo de la [Cofetel] calcula el [costo incremental promedio de largo plazo] por minuto de los servicios prestados por una red móvil” [pág. 53 de la Resolución] 32 “Una vez que el modelo ha calculado el [costo incremental promedio de largo plazo], el cual incluye un margen para la recuperación de costos comunes y compartidos determinados en base a la metodología [de Márgenes Equiproporcionales], se estima que la tarifa de interconexión basada en costos es de $0.90 pesos M. N. por minuto para 2010”. [pág. 58]

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

5

10

15

20

25

30

2000

2001

2002

2003

2004

2005

29

La experiencia de países asiáticos (India, China, Tailandia, Malasia, Singapur, etc.), así como de EE. UU. y Canadá, parece contradecir lo señalado por la Cofetel, ya que actualmente, la tarifa de interconexión en estos países es significativamente inferior a los $0.90 pesos por minuto que la Cofetel ha establecido para México en 2010.

La experiencia de estos países también parece contradecir a la Cofetel en que un ajuste a la baja en la tarifa de interconexión afectaría a “[…] los usuarios de telefonía móvil con incrementos abruptos en las tarifas y en la adquisición del aparato terminal[.]”, dado que estos países mantienen tarifas menores y rentabilidades elevadas.

6.4 Distorsiones ocasionadas por la elevada tarifa de interconexión móvil

La siguiente tabla sugiere que las elevadas tarifas fijo-móvil a los usuarios han tenido un impacto significativo sobre la red fija y la red móvil. Llama la atención que el tráfico en la red fija, de 1999 a 2006 sólo haya aumentado poco más del 10% mientras que el número de líneas fijas prácticamente se duplicó. Lo opuesto ocurre con la red móvil. De 1999 a 2006, el tráfico en la red móvil aumento 14 veces, mientras que el número de líneas móviles sólo aumentó 7 veces.

TABLA 6.1 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fijo-Móvil1 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.25 2.03

Fijo-Móvil2 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.71 1.54Móvil-Móvil2 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.71 1.54Móvil-Fijo 0.3 0.316 0.117 0.094 0.105 0.11 0.106 0.106

Red Móvil3,6 7.7 14.1 21.8 25.9 30.1 38.5 45.1 56.4Red Fija3,6 10.9 12.3 13.8 15 16.3 18.1 19.2 20.9

Red Móvil4,6 5,152 10,975 15,919 19,990 26,386 38,188 50,236 73,000Red Fija5,6 23,426 24,738 25,567 25,679 26,494 26,782 26,680 26,666

TIX

Número de Líneas

Tráfico en la red

Tarifa

1/ La tarifa se compone de la tarifa de terminación en la red Móvil ($1.9 por minuto) y una tarifa por facturación y cobranza que cobra el operador fijo de $0.6 pesos por minuto de 1999 a 2004, de $0.54 pesos por minuto en 2005 y $0.486 pesos por minuto en 2006. 2/ La tarifa disminuye en 10% en 2005, y hasta 2010. 3/ Cifras en millones de líneas en servicio. 4/ Millones de minutos. 5/ Millones de conferencias de Telmex. 6/ Cifras para 2006 corresponden a estimaciones a diciembre. Fuente: Cofetel y Telmex.

Este comportamiento se debe a que con la introducción de “El Que Llama Paga” aumentó el costo al usuario de realizar llamadas de teléfonos fijos a teléfonos móviles relativo al costo de realizar estas llamadas desde teléfonos móviles, lo que tiende a reducir el tráfico de la red fija y a aumentar el tráfico de la red móvil. En lo que se refiere al fuerte crecimiento experimentado en el número de líneas fijas en este periodo, este fenómeno parece estar relacionado

30

con la baja penetración del servicio telefónico del país, así como con el hecho de que la línea telefónica fija es el principal vehículo para acceder a Internet.

Las tarifas de interconexión fijo-móvil y móvil-móvil son mucho más elevadas que las tarifas móvil-fijo. De hecho las tarifas de interconexión en redes móviles son tan elevadas que generan importantes diferencias en precios entre llamadas on net y off net, como muestra la gráfica siguiente.

GRAFICA 6.3 Tarifas en Telefonía Móvil (Prepago) y de Telefonía Fija a Móvil

(febrero de 2006; pesos por minuto sin IVA)

Tarifas de interconexión elevadas inhiben la sana competencia entre los operadores de telefonía móvil. Permiten a Telcel, que cuenta con 80% del mercado móvil, ofrecer tarifas que, aun si son elevadas, desincentivan a los consumidores a pertenecer a las redes de los concesionarios competidores. La elevada tarifa de interconexión sube los costos desproporcionadamente de los competidores móviles de menor tamaño y ante esta situación, Telcel puede incluso fijar tarifas relativamente elevadas on-net (tarifas por llamadas que se realizan dentro de su red.) Por ejemplo, consideremos el caso de un consumidor de telefonía móvil que efectúa sólo llamadas a teléfonos móviles.

Suponemos que el tráfico de llamadas de este usuario es uniforme entre todas las compañías, esto es, hace llamadas tanto “on-net” como “off-net” y la cantidad total de llamadas que realiza se distribuye en la misma proporción que las participaciones de mercado de las empresas33. La tarifa de interconexión

33 Suponer que el tráfico de llamadas es uniforme hace que el costo promedio se sobreestime, esto es, si consideramos que los usuarios tienen preferencia por realizar una mayor proporción de llamadas “on-net” que “off net”. Telcel con la mayor proporción de los usuarios totales de servicio móvil, tendría un tráfico “on net” superior al 80%, lo que reducirá el costo promedio por minuto. Por otra parte, si bien es cierto que los usuarios de Telefónica también mostrarán una preferencia similar, no se puede esperar que sus usuarios puedan minimizar de la misma manera que los de Telcel sus llamadas “off net”, por tanto, el costo promedio por minuto de Telefónica se reduzca en menor proporción que el costo promedio de Telcel. Este escenario diferenciado por preferencias sobre el destino de las llamadas de los usuarios móviles, no

1.00

3.48 3.483.73

1.00

3.00 3.00

3.73

1.00

3.25

1.00

3.73

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

Mi a Mi Mi a Mj Mi a F F a M M=Operador Móvil, F=Operador Fijo

TelcelTelefónicaUnefon

Tarifa por el 1er

minuto de la llamada (incluye tarifa de servicio

medido)

El 93% de los clientes de telefonía móvil son de prepago. La mitad del tráfico en telefonía móvil es de prepago. Las tarifas on-net en telefonía móvil (Mi a Mi) aplican para grupos reducidos de usuarios, en el caso de Telcel y Telefónica. Fuente: Consulta telefónica con los operadores.

31

es de $1.54 por minuto. Aun cuando Telcel cobre más que Telefónica por llamadas on-net y off-net, el costo promedio por minuto para el usuario puede ser menor si contrata con Telcel que con Telefónica, debido a la elevada tarifa de interconexión, como lo muestran las siguientes expresiones34.

Costo promedio por minuto de un usuario de Telcel:

0.8 X ($1) + 0.2 X ($2) = $1.2

Costo promedio por minuto de un usuario de Telefónica:

0.136 X ($0) + 0.864 X ($1.54) = $1.3

Si la tarifa de interconexión móvil se reduce a al nivel que tiene la tarifa de interconexión de larga distancia, del orden de 1 centavo de dólar por minuto, se establecería una competencia pareja entre los operadores móviles. Adicionalmente, se eliminaría la transferencia de recursos de los consumidores de telefonía fija a las redes y consumidores de telefonía móvil. Se reducirían las tarifas de la telefonía fija y la mayor competencia en telefonía móvil también tendería a disminuir las tarifas en la telefonía móvil35.

Si bien reducir las tarifas de interconexión en las redes móviles reduciría los ingresos por interconexión que reciben estos operadores, la consecuente reducción de tarifas a los consumidores incrementaría significativamente el uso del servicio móvil y esto podría más que compensar la reducción de tarifas a los usuarios ocasionada por la disminución de la tarifa de interconexión. Ver Tabla 6.2.

TABLA 6.2

altera los resultados anteriormente pero muestra que los efectos negativos que tienen las tarifas de interconexión elevadas sobre la competencia podrían ser mayores. 34 La participación de mercado de Telcel es de 80% y la participación de Telefónica es de 13.6% (la participación de mercado de los demás operadores es de 6.4%). Suponemos que la tarifa final que cobra Telcel y Telefónica a sus usuarios por sus llamadas “on net" es de $ 1.00 y $ 0.00 por minuto, respectivamente. En cuanto a las llamadas “off-net”, Telcel cobra $2 por minuto, mientras que Telefónica sólo cobra a su usuario la tarifa de interconexión (de $1.54 por minuto). Nótese que bajo el esquema de tarifas supuesto para Telefónica, ésta no obtendría ingresos de su usuario. 35 Ya existen tarifas de interconexión más bajas que 1 centavo de dólar en países con “El Que Llama Paga”. Por ejemplo, la tarifa de interconex en la India es, actualmente, 0.7 centavos de dólar, y este país cuenta con “El Que Llama Paga” y empresas de telefonía móvil que están generando utilidades considerables, con tarifas de 2 centavos de dólar promedio por minuto a los usuarios. Ver Tabla 6.2.

32

Ingreso promedio

por minuto

Minutos promedio mensual de uso por

suscriptor

Ingreso promedio mensual por

suscriptor (ARPU)

MargenEBITDA

Tarifa de interconexión

MóvilUSD$ Minutos USD$ (%) USD$

Singapur 0.08 320 32 44.3 0.006Hong Kong 0.05 399 21 19.6 0.006India 0.02 445 9 36.2 0.007EEUU 0.06 822 53 33.2 0.010China 0.02 323 10 49.2 0.010Corea 0.11 315 44 33.9 0.044Chile 0.14 106 14 34.6 0.124Argentina 0.10 116 11 23.6 0.134México 0.14 115 18 41.0 0.140Perú 0.16 68 14 28.7 0.168

Fuentes: Global Wireless Matrix. Merrill Lynch, septiembre 2006 y Sárl Switzernet, abril 2005.

6.5 Sustitución del esquema “El Que Recibe Paga” por “El Que Llama Paga” en larga distancia

En noviembre de 2006, el cobro de las llamadas hacia redes móviles bajo el sistema de “El Que Llama Paga” se extendió a la larga distancia nacional e internacional, servicios que hasta ese momento se cobraban mediante “El Que Recibe Paga”. Sin embargo, su implementación fue sólo parcial ya que, exceptuando Telmex (y su filial Telnor), los operadores de telefonía fija interpusieron juicios de nulidad, y algunos de ellos obtuvieron la suspensión definitiva para la implementación.

Actualmente, los beneficios de operar un sistema como “El Que Llama Paga Nacional” están siendo fuertemente debatidos. La literatura y la evidencia internacional han mostrado que en muchos países que usan “El Que Llama Paga”, especialmente los países europeos, los precios por minuto de las comunicaciones a teléfonos móviles son elevados, lo cual se explica por tarifas de interconexión muy superiores a costos. Esto puede verse, en el hecho de que, las tarifas de interconexión con “El Que Llama Paga” más que compensan el tiempo aire que se cobra a los usuarios en los sistemas “El Que Recibe Paga”.

En México la sustitución del “El Que Recibe Paga” por “El Que Llama Paga”, en larga distancia, ha ocasionado un aumento de la tarifa promedio de llamadas de larga distancia nacionales a teléfonos móviles y de llamadas del extranjero a teléfonos móviles de México. En las llamadas de larga distancia nacional realizadas desde un teléfono fijo a un teléfono móvil bajo el anterior esquema “El Que Recibe Paga”, el usuario que origina y el que recibe la llamada, en conjunto, pagaban en promedio $ 2.44 pesos por minuto (sin incluir el costo de la llamada local cobrada al consumidor del teléfono fijo que en México se denomina “servicio medido”).

33

TABLA 6.3

“El Que Recibe Paga” para llamadas de larga distancia nacional de un teléfono fijo a un teléfono móvil.

Cargos para el teléfono fijo Cargos para el teléfono celular Llamada local (servicio medido) (pesos por llamada)

1.48

Larga Distancia36 (pesos por minuto) 1.01 Tiempo aire37

(pesos por minuto) 1.43

Los precios no incluyen IVA.

En el nuevo esquema “El Que Llama Paga”, esta misma llamada de larga distancia nacional tiene un costo de $ 3.03 pesos por minuto ($1.01 por tarifa de larga distancia, $ 1.54 por tarifa de interconexión38 y $0.48 por cargo de facturación y cobranza), sin contar el costo de la llamada local.

TABLA 6.4

“El Que Llama Paga Nacional”39.

Cargos para el teléfono fijo Cargos para el teléfono celular

Servicio Medido (pesos por llamada) 1.48

Larga Distancia (pesos por minuto) 1.01

Tarifa de interconexión (pesos por minuto) 1.54

Facturación y cobranza (pesos por minuto) 0.48

Tiempo aire (pesos por minuto) 0.00

Los precios no incluyen IVA.

Al compararse los distintos cargos que se incluyen en una llamada de larga distancia de un teléfono fijo a uno móvil bajo el esquema “El Que Llama Paga” y bajo el esquema el “Que Recibe Paga” encontramos lo siguiente. El costo del servicio de larga distancia nacional es el mismo bajo ambos esquemas. La diferencia en el precio promedio se debe a que con el esquema “El Que Llama Paga” se introduce un cobro de facturación y cobranza, que efectúa la red de telefonía fija, el cual, cómo se señaló anteriormente, constituye un doble cobro, presumiblemente este cobro se debe a la exigencia de Telmex para aceptar el

36 Precio promedio por minuto de larga distancia nacional de Telmex. (Informe Anual de Telmex, 2005, pág. 11.) 37 Ingreso promedio por minuto de Telcel por servicios de voz. (Merril Lynch, Global Wireless Matrix, Segundo Trimestre del 2006, pág. 126.) 38 Esta tarifa de interconexión fue fijada por las empresas que suscribieron el acuerdo, entre ellas, Telmex y Telnor, Telcel, Iusacell, Iusatel, Pegaso PCS, Baja Celular, Telefonía Celular del Norte, Portatel del Sureste, Telecomunicaciones del Golfo y Unefón. 39 No considera el pago por roaming entrante que debe cubrir el usuario del teléfono móvil en caso de que se encuentre fuera de su área de servicio local.

34

nuevo esquema. Adicionalmente, la tarifa de interconexión es más elevada que la tarifa promedio de tiempo aire que cobran los operadores móviles a sus usuarios bajo el esquema el “Que Recibe Paga”. Así, existen dos factores que elevan la tarifa del nuevo esquema: el cobro de facturación y cobranza que efectúa Telmex a sus usuarios de telefonía fija y una tarifa de interconexión que es mayor que la tarifa promedio de tiempo aire en “El Que Recibe Paga”.

La diferencia entre la tarifa de tiempo aire y la tarifa de interconexión probablemente se debe a que la tarifa de terminación se determina individualmente por cada empresa de telefonía móvil en competencia con otras empresas de telefonía móvil, mientras que la tarifa de interconexión se determina de común acuerdo entre operadores.

En el caso de la tarifa de interconexión de “El Que Llama Paga”, ésta fue acordada, esencialmente, por Telmex y Telcel. Dado que estas empresas pertenecen al mismo grupo económico, es de esperarse que busquen maximizar la renta que en conjunto pueden obtener ambas empresas. Dado que la demanda tiende a ser inelástica, un aumento en las tarifas a los usuarios tiende a aumentar los ingresos40.

Si bien la negociación de tarifas de interconexión entre dos empresas relacionadas, que cuentan con concesiones distintas, no constituye una violación a la letra de la Ley Federal de Telecomunicaciones, sí es contraria al espíritu41 y objetivos de ésta. La LFT tiene por objetivos (i) promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, (ii) ejercer la rectoría del Estado y (iii) fomentar una sana competencia. De esta manera, la fijación de elevadas tarifas de interconexión y por tanto fijar elevadas tarifas al consumidor, es contrario a los objetivos de eficiencia y competencia de la ley.

Si bien, como ya se señaló anteriormente, algunos operadores de telefonía fija han obtenido de los tribunales resoluciones que les permiten continuar operando bajo el esquema “El Que Recibe Paga”, los operadores móviles han introducido sistemas que dificultan el que se puedan completar las llamadas con este esquema. Por ejemplo, en el caso de usuarios de Telcel y Telefónica enfrentan grabaciones o buzones que consumen un tiempo considerable y que obligan al consumidor a tomar determinadas acciones para poder aceptar la llamada, en el caso de Unefón y Iusacell que pertenecen al mismo grupo, se bloquean las llamadas a menos que el usuario se comunique con el centro de atención a clientes e informe que acepta todas las llamadas “El Que Recibe 40 Para las empresas grandes y medianas los costos podrían duplicarse en algunos casos. La tarifa de larga distancia que se cobra por minuto por parte de los operadores es de $0.50, mientras que el operador del servicio móvil cobra por el tiempo aire utilizado $1.00, para un total de $1.50 en vez de $3.03 por minuto. 41 La Ley Federal de Telecomunicaciones en su artículo 42 establece la obligación de los concesionarios a interconectar sus redes, pero, no previene que los términos, condiciones y tarifas de interconexión que se acuerden entre concesionarios puedan provenir de empresas que conforman un mismo grupo. En la LFT se consideró la negociación para la determinación de las tarifas de interconexión, porque se asumió que una de las partes desea reducir la tarifa, mientras que la otra desea mantenerla elevada. Si Telmex fuese independiente de Telcel presionaría por una baja de tarifas por convenirle a sus intereses. La ley no contempla el caso en que ambas partes están dispuestas a mantener tarifas elevadas de interconexión en beneficio de un grupo económico, pero en perjuicio de la sana competencia y del consumidor.

35

Paga”42. En mercados altamente competidos, como lo es el mercado internacional entrante, este tipo de restricciones tienden a desplazar del mercado a los operadores que obtuvieron la suspensión de los tribunales. El tráfico internacional se está cursando por Telmex u otros operadores que acatan “El Que Llama Paga” en larga distancia.

6.5.1 Implicaciones internacionales de la introducción de “El Que Llama Paga Nacional”

La Federal Communications Commission anunció recientemente a los consumidores de EE. UU., que la tarifa a teléfonos móviles en México tendría un aumento como consecuencia de la implementación de “El Que Llama Paga”43. El incremento de tarifas en una industria que tiene costos que decrecen rápidamente con el tiempo, pudiera ocasionar conflictos con otros países.

Al respecto, el artículo de referencia para los servicios básicos de telecomunicaciones de la Organización Mundial de Comercio44 señala que la interconexión con el mayor operador debe estar asegurada en cualquier punto técnicamente factible de la red, y que ésta debe de proporcionarse

a) en términos, condiciones y tarifas no discriminatorias y en igualdad de calidad a todos los operadores,

b) de manera oportuna, en términos, condiciones y tarifas orientadas a costos que sean transparentes, razonables, respecto a la viabilidad económica, y con la suficiente desagregación, tal que un operador sólo pague por los componentes o instalaciones de la red que requiere para que el servicio sea proporcionado; y

c) a petición, en otros puntos además de los puntos de terminación de red ofrecidos a la mayoría de usuarios, sujeto a cargos que reflejen el costo de construcción de instalaciones adicionales necesarias.

6.6 Recomendación: Convivencia de las modalidades “El Que Recibe Paga” y “El Que Llama Paga” en el servicio de larga distancia nacional e internacional.

Es conveniente permitir que el servicio de terminación de llamadas de larga distancia en las redes móviles opere bajo cualquier esquema de cobro sin buzones o restricciones para la terminación de la llamada. Al realizar cada llamada de larga distancia a un teléfono, el usuario podrá elegir el esquema de facturación de su preferencia, ya sea “El Que Llama Paga” con prefijo “045” o “El Que Recibe Paga” con prefijo “01”. El usuario que recibe la llamada sabrá, gracias al identificador de llamadas, cuando una llamada es de “El Que Recibe Paga” y tendrá la opción de no tomar dicha llamada.

42 Para mayores detalles véase anexo 2. 43 http://www.fcc.gov/cgb/consumerfacts/Mexico_caller_pays.html 44 World Telecommunication Policy Forum realizado en marzo de 1998 en Ginebra.

36

La convivencia de ambos esquemas es eficiente, ya que permite que se realice el máximo número de llamadas. Llamadas que no se realizarían con “El Que Llama Paga” se realizarían con “El Que Recibe Paga”. Además en la medida que sea más barato “El Que Recibe Paga” es de esperarse que se curse la mayor parte del tráfico bajo este esquema, lo que eventualmente, obligará a bajar las tarifas de “El Que Llama Paga” como resultado del arbitraje realizado por los usuarios.

Finalmente, la convivencia de ambos esquemas beneficia tanto a los usuarios de telefonía móvil de menores ingresos (a quienes beneficiaría “El Que Llama Paga”) como a los usuarios de servicio móvil que dan un alto valor a estar conectados por usuarios de telefonía móvil y fija, y por tanto estarían dispuestos a aceptar el pago de tiempo aire (es el caso, principalmente, de las empresas).

6.7 Análisis de los factores que influyen en el desempeño de la telefonía móvil45

En esta sección se presenta un análisis econométrico utilizando datos de panel que identifica las principales variables que afectan a la telefonía móvil. Las variables de desempeño de la telefonía móvil que se utilizaron en este análisis fueron los ingresos promedio por minuto, los minutos de uso promedio por usuario y la penetración de la telefonía móvil. Las variables explicatorias utilizadas para cada variable de desempeño son 1) PIB per capita (variable de escala para capturar el desempeño económico de los países); 2) porcentaje de líneas en el sistema de prepago; 3) modalidad de cobro de las llamadas (variable dicotómica con valor de 1 si el país opera bajo “El Que Llama Paga”, y 0 si opera bajo “El Que Recibe Paga”); 4) existencia o no de portabilidad de números (variable dicotómica); 5) concentración de mercado de las dos principales empresas de telefonía; y 6) número de empresas en el mercado. Para la estimación se recabó información anual de 50 países, para el periodo 2001-2005, contenida en los reportes semestrales de Merrill Lynch, Global Wireless Matrix46. Para explotar la información de las variables dicotómicas, la estimación se realizó con el método de efectos aleatorios, el cual permite la estimación en presencia de variables dummy que no varían a lo largo del tiempo, como es el caso de la modalidad de pago y la portabilidad numérica. Los resultados de las estimaciones se reportan en el siguiente cuadro resumen.

45 La estimación del panel fue realizada por el Dr. Eduardo Martínez Chombo. 46 Se consideraron todos los países que reporta Merrill Lynch: Canadá, EE.UU., 5 países de Asia-Pacífico, 9 países asiáticos, 16 Europeos, 7 de América Latina, entre ellos México, y otros 11 países con mercados de telefonía móvil emergentes. Los valores anuales de las variables se construyeron con el promedio de los valores trimestrales.

37

TABLA 6.5 Resultados de la Regresión con Datos en Panel

Información anual Periodo 2001-2005 Modelo de efectos aleatorios Ingreso por Minuto Minutos de Uso Penetración (EE.UU. centavos/min) (minutos/mes) Tel. Móviles (%) PIB per capita 0.2719* 1.7808* 1.9039* Prepago -0.7933* No. Compañías -1.4643* 4.7284* El Que Llama Paga 6.2210* -95.792* 17.416* Constante 13.165* 260.06* -5.3488 R2 0.33 0.39 0.52 No. de Observaciones 224 176 247 No. de Países 48 46 50 *,**,**, denotan significancia al 1%, 5% y 10% respectivamente. Nota. Variables: PIB per capita en miles de dólares, World Economic Outlook Database, IMF; Prepago, porcentaje de penetración de prepago en telefonía móvil, Global Wireless Matrix 4Q05, Merril Lynch, 19 Sep. 2006; No. Compañías, número de compañías que ofrecen telefonía móvil, Merril Lynch; El Que Llama Paga (Calling Party Pay), dummy=1 sí existe este sistema, Merril Lynch. También se utilizaron las variables Participación en el mercado de las dos más grandes empresas telefónicas y una variable dummy para la Portabilidad del número telefónico, pero sus coeficientes resultaron no significativas en todas las ecuaciones. La estimación se realizó sobre un panel no balanceado. Para el reporte final se eliminaron, en forma secuencial, las variables no significativas al 10%.

Los resultados de las estimaciones muestran lo siguiente: a) El esquema “El Que Llama Paga” tiende a reducir el uso de la telefonía móvil y a la vez aumentar los ingresos por minuto, esto comparado con el esquema “El Que Recibe Paga” 47. Estos resultados confirman lo señalado anteriormente. “El Que Llama Paga” está asociado con elevadas tarifas de interconexión no sólo en México sino, en general, en los países que han adoptado este esquema. Las elevadas tarifas propician un bajo uso de la telefonía móvil, lo que es particularmente ineficiente debido al elevado precio de los aparatos terminales y la tendencia de las empresas de telefonía móvil a sustituirlos periódicamente independientemente del uso que se les de a los mismos. Al tenerse que amortizar el costo del aparato terminal en un menor número de minutos de tiempo aire, el costo de proveer tiempo aire aumenta. b) Los niveles de penetración son mayores con “El Que Llama Paga”. La tarifa de interconexión al imponer un piso a las tarifas por las que pueden competir los operadores en llamadas off-net, centra la competencia en el ofrecimiento de aparatos terminales subsidiados, en la frecuencia de su sustitución y/o en las tarifas para llamadas on-net. Asimismo, este esquema de pago fomenta la

47 En la contabilización de los minutos de uso por usuario, debe tomarse en cuenta que existe un problema de doble contabilización en los países que mantienen el sistema “El Que Recibe Paga.” Esta doble contabilización surge por que en llamadas sobre una misma red, on-net, se factura dos veces, una para el que llama y otra para el que la recibe. En el sistema “El Que Llama Paga” sólo se factura a quien hace la llamada. Los datos para países con sistemas “El Que Recibe Paga” que reporta Merrill Lynch, se encuentran ajustados a la baja en un 20% (nivel que se considera conservador) como medida para compensar esta doble contabilización. Ver Global Wireless Matrix 2Q06, Merrill Lynch, 19 de septiembre de 2006, p. 174.

38

conexión de aparatos terminales que tengan como principal objetivo el recibir llamadas. c) Como era de esperarse, los resultados del análisis sugieren que el PIB per capita mantiene una relación positiva con las variables minutos de uso y penetración de telefonía móvil. Sin embargo, se encontró que el PIB per capita tiene un efecto positivo sobre los ingresos por minuto, fenómeno que se explica por la presencia de 16 países europeos en la muestra (32% del total). En estos países de ingresos elevados, las tarifas de interconexión fueron elevadas lo que se reflejó en elevados precios de uso por minuto. d) De las dos variables utilizadas para medir el nivel de competencia en el mercado, número de empresas en la industria y participación de mercado de las dos principales empresas, los resultados sugieren que el número de empresas participantes es la variable de competencia relevante en la telefonía móvil. Este resultado probablemente se explica por las elevadas barreras de entrada al mercado de telefonía, lo cual propicia que la intensidad de la competencia depende del número de participantes ya existentes. Los resultados señalan en particular que entre menor el número de compañías en el mercado, mayores son los ingresos de las mismas compañías (signo negativo del coeficiente). Asimismo, señalan que los países que cuentan con un pequeño número de empresas de telefonía móvil alcanzan una menor penetración (signo positivo del coeficiente). Ambos resultados sugieren que en países con pocos participantes en la industria las empresas ejercen poder de mercado. f) Con respecto a la existencia o no de la portabilidad de números móviles, esta variable no afectó de manera significativa ninguno de los tres indicadores de telefonía móvil analizados.

g) Finalmente, la variable de prepago sólo resultó significativa en la regresión de los minutos de uso. El uso extensivo del sistema de prepago disminuye el tiempo de uso de la telefonía móvil. Ello puede ser resultado de que los sistemas de prepago tienen precios mayores que los sistemas de post pago, y que los usuarios de prepago enfrentan restricciones temporales de liquidez, por lo que al quedarse recurrentemente sin crédito se ven temporalmente obligados a reducir su consumo.

39

7. DESARROLLO DE BANDA ANCHA La Organización Económica para el Desarrollo Económico (OCDE) define la Banda Ancha como las conexiones a Internet a velocidades de por lo menos 256 kilobits por segundo (kbps) en una dirección y en donde el usuario está conectado permanentemente. La Banda Ancha permite la introducción de una amplia gama de servicios, así como la transmisión simultánea de diversos tipos de información (voz, correo electrónico, Internet, video y música). El uso de Banda Ancha tiene un impacto positivo considerable sobre el desempeño económico y el bienestar de los consumidores. Algunos estudios para Estados Unidos muestran que el uso de Banda Ancha está asociado a un desempeño favorable del crecimiento económico, empleo, salarios e inversión.48 En el caso de economías en desarrollo, como la nuestra, los beneficios de este tipo de tecnología son muy considerables, ya que pueden convertirse en un valioso instrumento para educar y capacitar a amplios y dispersos segmentos de la población. A manera de ejemplo, considérese el efecto que podría tener sobre la educación y las oportunidades de desarrollo de la población que se encuentra en zonas rurales si pudieran tener acceso a los múltiples servicios asociados a la Banda Ancha.

7.1 Banda Ancha en México Telmex, el operador dominante en el mercado de telefonía fija, introdujo el servicio de Internet de Banda Ancha a través del par de cobre, conocido como DSL (Digital Suscriber Line), en 2001. Países que tenían el mismo nivel de penetración que México en 2001 como Polonia, Hungría y República Checa, 48 Estudios sobre el impacto de la banda ancha en el crecimiento económico

• Lehr, Osorio, Gillett y Sirbu (2005) analizan el impacto de la disponibilidad de banda ancha en distintas variables de la actividad económica como empleo, salarios y composición industrial en las distintas áreas geográficas de Estados Unidos. Los autores concluyen que las comunidades que presentaron mayor disponibilidad de banda ancha experimentaron mayor crecimiento en las distintas variables utilizadas.

• Ford y Koutsky (2005) investigan si la inversión que realizan los municipios en redes de banda ancha tiene un efecto en el crecimiento económico. Los autores concluyen que el municipio de Lake County, Florida creció al doble que el resto de los municipios que tenían un crecimiento similar al de Lake County antes de que éste invirtiera en redes de banda ancha.

• Jorgenson (2001) encuentra que, entre 1995 y 200, las tecnologías de información contribuyeron con el 30% del crecimiento en el PIB de Estados Unidos.

• Basado en correlaciones entre el crecimiento económico y penetración de Internet, Minges (2006) encuentra que cada incremento de 10 puntos porcentuales en la densidad de Internet aumenta en $4,000 dólares el PIB per cápita.

Estudios sobre el impacto de la banda ancha en el excedente del consumidor y productor • Crandall y Jackson (2001) calculan para Estados Unidos ganancias en el bienestar de

los consumidores de $270 a $420 mil millones de dólares por año debido a una más rápida adopción de la banda ancha.

• Litan y Rivlin (2000) estiman un ahorro en costos de producción de $100-250 mil millones de dólares por año para Estados Unidos.

40

así como países que empezaron a ofrecer Banda Ancha después que México como Irlanda y Eslovaquia, tienen hoy una mayor penetración que México. (Ver gráfica 7.1)

GRAFICA 7.1

Penetración de Banda Ancha por 100 habitantes Fuente: OECD Broadband Statistics, diciembre 2005 El rezago de México en Banda Ancha es consecuencia de diversos factores entre los cuales destacan: i) el que no exista una política de competencia mediante la desagregación o arrendamiento de la línea de abonado local; ii) el retraso por años en la autorización a las empresas de TV por cable para prestar servicios de Banda Ancha; y, iii) las limitaciones que el operador principal ha impuesto sobre el uso de la Banda Ancha. Primero, en países con pocas alternativas de acceso de Banda Ancha, en los que predomina la red telefónica convencional, el promover la competencia mediante la desagregación de la línea de abonado local (unbundling of the local loop) es muy útil. La desagregación permite a quienes cuentan con servicio telefónico tener opciones de servicio de Banda Ancha de diversos proveedores, quienes arriendan a la red telefónica la línea de abonado local para prestarles el servicio a los consumidores. Los 30 países de OCDE, con excepción de México, han introducido competencia en Banda Ancha mediante la desagregación o arrendamiento de la línea local49. A la fecha, Telmex ha logrado impedir inclusive que la

49 Existen dos modalidades para la desagregación: a) desagregación total es cuando un entrante puede obtener el control total de la última milla ya sea que requiera o no capacidad de conmutación o transporte del incumbente; y b) desagregación parcial o línea compartida permite al competidor ofrecer banda ancha pero el incumbente ofrece voz a través de la red convencional.

13.6

1.42.2

26.7

0

510

15

2025

30

Isla

ndia

Cor

eaH

olan

daD

inam

arca

Sui

zaFi

nlan

dia

Nor

uega

Can

adá

Sue

cia

Bél

gica

Japó

nE

.U.A

.R

eino

Uni

doFr

anci

aLu

xem

burg

oA

ustri

aA

ustra

liaO

CD

EA

lem

ania

Italia

Esp

aña

Por

tuga

lN

ueva

Irlan

daR

ep. C

heca

Hun

gría

Esl

ovaq

uia

Pol

onia

M

éxic

oTu

rquí

aG

reci

a

2.9

4.9

7.3

10.2

0.1 0.3 0.40.9

2.2

13.6

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2001

2002

2003

2004

2005

México

PromedioOCDE

41

autoridad discuta la posibilidad de establecer la desagregación de la línea de abonado local. Cabe señalar que Telmex ha apoyado la desagregación fuera de México. Tal es el caso de Chile en 2004. 50 Un ejemplo del impacto que la competencia mediante desagregación puede tener sobre las tarifas telefónicas y la calidad del servicio es la operación de Orange (filial de France Telecom) en España que arrienda la línea de abonado local de Telefónica y ofrece actualmente por $39 euros al mes ($540 pesos) un paquete que incluye servicio de banda ultra ancha (20 Mbps) –5 veces más rápido que el servicio más elevado que ofrece Telmex (4 Mbps) y al 10% del precio de la empresa mexicana– llamadas locales y de larga distancia ilimitadas, así como 1,000 minutos de llamadas internacionales a 25 países. Otro claro ejemplo es el que ilustra la gráfica 7.2. En dicha gráfica se muestra cómo la cantidad de usuarios de Banda Ancha –a través de DSL– en México se ha ido rezagando frente a la de Japón a pesar de que arrancaron con la provisión de DSL alrededor de la misma fecha. Una diferencia es que Japón lo hizo permitiendo la desagregación de la línea de abonado mientras que México no.

GRAFICA 7.2 Evolución del número de suscriptores de Internet de Banda Ancha en

México y Japón

02468

101214

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: OCDE; Cofetel; Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and Telecommunications Segundo, si bien la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 no restringe a las redes públicas de telecomunicaciones la prestación de nuevos servicios, las autoridades permitieron a las empresas de TV por cable la provisión de Banda

50Respuesta al documento “Marco de Referencia Reglamento para Servicios de Desagregación de Redes”, preparado por el regulador sectorial de Chile en 2004. En su respuesta, Telmex recomendó que (i) la empresa que desagrega, debe estar facultada para la prestación irrestricta de todos los servicio con su concesión, (ii) que la autoridad sectorial debe supervisar el tratamiento no discriminatoria en el suministro de la desagregación, (iii) que la red telefónica debe proveer información que permita la planificación a las empresas que desagregan, entre otras recomendaciones pro competitivas.

DSL Japón Suscriptores: 14,031,000 Operadores: 44 Entrantes: 60% del mercado Datos a Sept. 2005 DSL México

Suscriptores: 1,033,000 Operador: 1 Datos a Dic. 2005

42

Ancha hasta 2003.51 En contraste, para 2002, empresas de TV por cable de veintiséis países de la OCDE ya ofrecían a sus usuarios Banda Ancha.52 La entrada de empresas de TV por cable al mercado de Banda Ancha puede tener un impacto significativo en bienestar si se considera que las redes de estas empresas llegan a cubrir el 55% de la población en México. Este impacto se puede descomponer de la siguiente manera:

a) Impacto en bienestar por el hecho que las empresas de TV por cable ofrecen el mismo servicio que Telmex pero a un precio menor. 53

b) Impacto en bienestar por el hecho que la industria de TV por cable está

forzando a través de la competencia una reducción de tarifas, aumentos de velocidad a las mismas tarifas en la industria, mayor innovación y/o mayor calidad de los servicios prestados.54

c) Impacto en bienestar derivado de la mayor variedad de opciones con

que cuentan los usuarios. Al respecto, cabe destacar que la velocidad más baja que ofrece Telmex es de 1024kbps, mientras que diversas empresas de TV por cable ofrecen velocidades menores a precios significativamente más bajos. La mayor variedad de servicios que ofrecen estas empresas permite incorporar al mercado a un importante segmento de la población y además. permite a los usuarios seleccionar la combinación precio velocidad que les es más conveniente. Ambos efectos tienen impactos en bienestar significativos en personas de ingresos medios.55

Aún falta que a las empresas de televisión por cable se les autorice prestar por si mismas VoIP ya que en 2003, cuando la autoridad les permitió ofrecer acceso a Internet a sus usuarios, no se les permitió prestar VoIP, argumentando que requerían una concesión.56 51 En México las redes de TV por cable son redes públicas de telecomunicaciones. 52 OCDE, Broadband and Telephony Services over Cable Television Networks, Noviembre 2003. pp.23. 53 Las empresas de TV por cable han entrado al mercado con tarifas de Banda Ancha menores: una conexión de 2 mbps tiene un costo para los usuarios residenciales de las empresas de TV por cable que oscila entre un 8% y un 35% de la tarifa de Telmex. Para los usuarios comerciales la reducción de tarifas es menor, pero siguen siendo importantes. Las tarifas equivalen a 28% y 47% de la tarifa de Telmex. Sin embargo, la cobertura de servicios de 2 mbps por parte de las empresas de TV por cable es todavía limitada. Las empresas de TV por cable también están beneficiando a usuarios residenciales de ingresos medios, toda vez que ofrecen servicios de banda ancha (64kbps a 256kbps) a tarifas también significativamente menores. 54 Hace unos meses Telmex decidió aumentar la velocidad a sus usuarios de Internet de Banda Ancha sin aumento alguno en las tarifas. Por ejemplo a los usuarios que tenían contratado 512kbps se les subió la velocidad a 1024kbps. Ello probablemente respondió a la creciente competencia que representan las empresas de TV por cable y que actualmente tienen cerca de 650 mil suscriptores. 55 Los usuarios de las empresas de TV por Cable se han concentrado en las velocidades bajas (128-512 kbps). Ello significa que estas empresas están atendiendo el mercado que está siendo relegado por Telmex, al no haber bajado todavía sus tarifas. 56 No obstante que Megacable, empresa de TV por cable, estaba autorizada para prestar voz sobre IP, además de Banda Ancha, se fijaron tarifas de interconexión asimétricas entre Telmex

43

A cambio de no permitirles prestar el servicio de VoIP, las autoridades han propuesto en el “Reglamento de Televisión y Audio Restringidos” que las empresas de TV por cable tengan que enfrentar un mínimo de competencia en sus territorios. Ello, dado que la regulación propuesta establece importantes barreras de entrada para nuevas empresas57. Tercero, en México se ha limitado el uso aplicaciones y servicios ofrecidos a través de la Red Internet. Actualmente Telmex prohíbe en sus contratos que sus usuarios utilicen la Banda Ancha para obtener servicio telefónico de terceros con la tecnología IP que es significativamente más barata que la tecnología de redes conmutadas tradicional. (Este tema se aborda con mayor detalle en la siguiente sección.) 7.2 Banda Ancha y Contenidos La demanda de Banda Ancha depende de las aplicaciones y contenidos disponibles a los usuarios. Mientras más aplicaciones (por ejemplo voz IP) se le permita dar al ancho de banda, mayor la demanda y por ende más rápido el desarrollo y adopción de esa tecnología.

CUADRO 7.1 La oferta de banda ancha depende de que los proveedores tengan acceso equitativo a contenidos. Tal puede ser el caso de los canales de televisión de mayor rating.58 Si un proveedor de banda ancha tiene limitado o nulo acceso a estos contenidos o en condiciones de desventaja frente a otro proveedor puede ser desplazado indebidamente del mercado de Banda Ancha. Por ejemplo, una de y Megacable, situación que hizo económicamente inviable a esta empresa prestar servicios competitivos de telefonía en los noventa. 57 Por ejemplo, se exige: (i) a los entrantes una capacidad no menor de 750 MHz, mientras que el 90% de las redes establecidas sólo tienen capacidades de entre 450-550MHz; (ii) una cobertura mínima de 80% de las casas, siendo que ello eleva las inversiones requeridas de los entrantes y dichas inversiones serían excesivas (ineficientes), particularmente si hay varios operadores en una misma localidad. 58 Está en el interés de los proveedores de banda ancha obtener contenido exclusivo para obtener una ventaja en el mercado respecto de otros proveedores de banda ancha.

Ancho de BandaAplicaciones (ej. Voz sobre IP y Contenidos)

Desarrollo Complementario de Mercados

44

las principales razones por las que Direct TV salió del mercado de televisión restringida fue la imposibilidad de esta empresa de obtener los canales de televisión abierta de Televisa que su competidor SKY sí obtiene. (Direct TV México concretó su venta a SKY en octubre de 2004.59)

CUADRO 7.2 Con la misma lógica, proveedores de programas/contenidos que no cuentan con acceso equitativo a las principales redes de distribución de los mismos, podrían ser desplazados del mercado de contenidos. Hasta ahora Internet ha permitido la libre distribución de contenidos y aplicaciones. Ello ha propiciado una explosión de contenidos y aplicaciones en beneficio de los usuarios, lo que a su vez, ha estimulado la demanda de Banda Ancha.60

CUADRO 7.3 Sin embargo, la posibilidad de que el proveedor de acceso a Internet incurra en prácticas discriminatorias es muy elevada, particularmente ante la elevada concentración que existe en México tanto en la provisión de Banda Ancha como en contenidos (sólo dos empresas de televisión dominan este mercado) 59 http://www.proyectointernet.org/observatorio/2004/036/DIRECTV.htm 60 A través del acceso de Banda Ancha se puede acceder a cualquier información o comunicación digitalizada que se encuentre en la Red Mundial Internet.

Redes Públicas de Telecomunicaciones (RPT)

Programación de TV

TV Abierta Red Telefónica

Otras redes de Banda Ancha

Limitado acceso a contenido/

programación

TV Abierta Red Telefónica TV por CableOtras redes de Banda Ancha

Proveedor de Contenido 1

Proveedor de Contenido 2 (tiene acceso limitado)

45

Dicha concentración podría llevar a acuerdos entre los principales proveedores de Banda Ancha y de contenidos que limiten tanto la oferta de contenidos como la competencia en Banda Ancha61. Los costos económicos pueden ser elevados en términos de menor desarrollo de Banda Ancha, poca diversidad de contenidos y elevados precios. Esta preocupación no sólo se limita a acuerdos entre dos o más proveedores de Banda Ancha y contenidos sino también a empresas verticalmente integradas como Telmex para las cuales no siempre es de su interés permitir que sus usuarios tengan acceso irrestricto a aplicaciones y contenidos. Ello es, particularmente, el caso, como se señaló anteriormente, de servicios que compiten con servicios que ofrece el proveedor de la Banda Ancha, como puede ser el caso de “Voz sobre IP”. El contrato de Prodigy Infinitum en su cláusula 18 señala: “Queda estrictamente prohibido al CLIENTE: (ii) el uso de aplicaciones que se comercialicen o que existan en el mercado […]: cursar a través de PRODIGY INFINITUM VOZ SOBRE IP (VoIP), terminar, transportar o reoriginar tráfico público conmutado originado en otra cuidad o país. […]”62. Estados Unidos prohíbe estas restricciones. En sus principios sobre neutralidad de la red de Internet, emitidos en 2005, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC por sus siglas en inglés) de ese país señala que para promover la penetración de Banda Ancha, así como para preservar y promover la naturaleza abierta e interconectada de la red pública de Internet, los usuarios tienen derecho a utilizar las aplicaciones de su elección.63 La FCC ha establecido que el proveedor de Banda Ancha no debe poder limitar los acuerdos o contratos que el usuario alcance con prestadores de servicios de telecomunicaciones o acceso a contenidos. De hecho el permitir que los prestadores de servicios de telecomunicaciones no tengan restricciones para

61 Arreglos exclusivos del tipo TVAzteca-Iusacell, Televisa-Telmex ocasionarían además el problema de segmentación de contenidos. Iusacell difícilmente tendría la programación de Televisa y Prodigy difícilmente la de TV-Azteca. 62 Cláusula 18 del Contrato de Prodigy Infinitud. “El Cliente se obliga a cumplir en todo momento con las disposiciones legales, reglamentarias y contractuales, que regulan la prestación de Prodigy Infinitum, quedando estrictamente prohibido al cliente el uso de aplicaciones que se comercialicen o que existan en el mercado que puedan afectar la calidad de Prodigy Infinitum, las cuales de manera enunciativa pero no limitativa se mencionan a continuación: cursar a través de Prodigy Infinitum voz sobre IP (VoIP), terminar, transportar o reoriginar tráfico público conmutado originado en otra ciudad o país, así como, realizar actividades de regreso de llamadas (Call-Back) y puenteo de llamadas (By-Pass). La inobservancia del Cliente a lo anterior, faculta a Telmex , a suspender Prodigy Infinitum prestado, e inclusive rescindir el presente contrato, sin perjuicio de exigir el pago de las contraprestaciones pendientes a cargo del cliente.” 63 En septiembre de 2005, la FCC publicó los principios por los cuales se guiará su política entorno al Internet con el fin de promover el desarrollo de Banda Ancha y preservar la apertura y neutralidad de la Red. (FCC 05-151, Policy Statement) Estos principios de libertad de Internet de los consumidores son: 1) tener acceso al contenido de su elección; 2) utilizar las aplicaciones y servicios de su elección; 3) conectar a la red dispositivos de su elección; y 4) tener derecho a la competencia entre proveedores de redes, aplicaciones y servicios y contenido.

46

ofertar a todos los clientes de banda ancha tiene un efecto similar a la desagregación de la línea de abonado. En Chile el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) multó en octubre de 200664 al operador dominante en telefonía fija, CTC (filial de Telefónica y con el 74% de las líneas fijas del país), por bloquear a proveedores de Voz sobre IP65. El Tribunal ordenó a CTC eliminar de los contratos las cláusulas que prohíben o limitan la provisión de dicho servicio por parte de proveedores independientes, así como abstenerse en el futuro de restringir o dificultar, de cualquier forma, por vía contractual o de hecho, el uso de la Banda Ancha.66 Existen distintas formas para restringir o discriminar contenido o aplicaciones que tiene un proveedor de acceso de Banda Ancha puede discriminar contenido en su red. Por ejemplo, es factible tecnológicamente darle prioridad a ciertos servicios o aplicaciones (Speed lanes o tiered access) en la red, afectando con ello la calidad de los contenidos o servicios que proveen terceros. También existen diversas herramientas para bloquear contenido en la red. Están los Bit caps que son límites de bits que se pueden cursar en un mes, con independencia del ancho de banda, y los “Walled Gardens” que permiten bloquear contenido o servicios de terceros (como es el caso actualmente del proveedor de voz sobre IP SKYPE) con el pretexto de que estas empresas requieren concesiones que las autoridades no han estado dispuestas a otorgar. Algunas medidas que podrían propiciar el acceso a contenidos y servicios de telecomunicaciones y así estimular la demanda de Internet son: 1) prohibir a las empresas mexicanas hacer arreglos exclusivos o discriminatorios ya sea con proveedores de contenidos o con proveedores de Banda Ancha67; 2) fomentar

64 Sentencia No 45/2006: Demanda de Voissnet S.A. y Requerimiento de la Fiscalía Nacional Económica en contra de Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A. por prácticas restrictivas a la libre competencia en el mercado de la telecomunicaciones. 65 La multa ascendió a aproximadamente un millón de dólares 66 La sentencia del Tribunal partió de una demanda interpuesta por el proveedor de servicios de Internet (o Internet Service Provider, ISP) Voissnet S.A. y La Fiscalía Nacional Económica en enero de 2005. Dicha demanda denunciaba a CTC por: 1) atentar contra la libre competencia mediante la creación de barreras artificiales a la entrada de nuevos competidores en el mercado de telefonía fija local, con el objeto de mantener su posición de moninio. Esto se realizaría por medio de la obligación que afecta a sus clientes ISP de abstenerse de efectuar prestaciones de telefonía IP, contenido en la cláusula cuarta de los Contratos de Servicios Megavía DSL para Acceso de Banda Ancha; 2) la discriminación arbitraria en el monto de las tarifas cobradas a clientes monousuarios, por una parte, y multiusuarios, por la otra; 3)el impedimento de instalar equipos tras el módem, en los contratos Megavía celebrados entre CTC y los ISP, y 4) prestar la conexión de Banda Ancha con módems configurados para impedir el tráfico de voz IP (puertos bloqueados). 67 Los contenidos que hoy en día no se cobran, por ejemplo TV abierta y radio abierta, debieran estar disponibles también gratuitamente en la plataforma Internet (manteniéndose la restricción de que se tiene que transmitir la publicidad de la TV abierta, por lo que no existe una afectación en las empresas de TV abierta sino en todo caso un beneficio). Ello con el objeto de que se aumente el contenido y el atractivo de ser usuarios de la plataforma Internet, y evitar que se favorezca la plataforma de TV tradicional sobre la de Internet.

47

plataformas alternativas de acceso de Banda Ancha (se comenta en el siguiente apartado); 3) Introducir competencia mediante la desagregación de la línea de abonado en la red del operador dominante; 4) contrarrestar el poder de mercado de Televisa y TV Azteca en contenidos fomentando la competencia en el mercado de televisión, por ejemplo, dando entrada a radiodifusores de otros países que transmitan en español y que se comprometan a generar contenido nacional; y 5) Requerir la separación estructural entre la prestación de servicios de Banda Ancha y acceso a contenidos, por lo menos para los principales oferentes de contenidos y de Banda Ancha. 7.3 Fomento de la oferta de Banda Ancha: El caso del uso del Espectro

Radioeléctrico para la prestación de Servicios de Banda Ancha por parte de ciudades

Una alternativa para fomentar la oferta de Banda Ancha en el país es la de permitir que las ciudades, municipios o estados puedan ofrecer este servicio a sus habitantes en alianza con operadores de telecomunicaciones. Existen actualmente diversos proyectos municipales para desplegar redes inalámbricas de Banda Ancha en ciudades como San Francisco, Filadelfia, Singapur, Taipei, entre otras. Los gobiernos de estas ciudades tienen pensado ofrecer acceso gratuito a Internet de Banda Ancha a velocidades de entre 256 – 512 kbps, y a velocidades mayores a 1,000 kbps a un costo accesible68. El desarrollo de este tipo de proyectos se debe en parte a que la inversión necesaria para instalar las redes inalámbricas (antenas y equipo Wi-Fi69) es relativamente baja comparada con otras tecnologías. Por ejemplo, el municipio de Chaska Minnessotta en alianza con Tropos Networs instaló una red inalámbrica que da cobertura a todo el municipio con sólo una inversión de $600,000 dólares70. (La tarifa mensual del servicio de Banda Ancha es de $15.99 dólares.) Un elemento adicional que abarata el costo del proyecto es el hecho de que dichas redes operan en bandas de frecuencia de uso libre. En este sentido, diversos expertos han opinado que la asignación de mayor espectro radioeléctrico como de uso libre, sobre todo en las bandas de baja frecuencia71, fomentaría la oferta de servicios de Banda Ancha y la innovación en tecnologías y aplicaciones móviles72.

68 La información de dichos proyectos se puede encontrar en las siguientes páginas de Internet: http://www.sfgov.org/site/tech_connect_index.asp?id=36612; http://www.wirelessphiladelphia.org/; http://www.ida.gov.sg/idaweb/marketing/infopage.jsp?infopagecategory=factsheet:wireless&versionid=2&infopageid=I3928; http://english.taipei.gov.tw/TCG/index.jsp?recordid=6996. 69 Wi-Fi opera en las bandas 2.4 y 5 GHz cuyos anchos de banda pueden ser compartidos por múltiples usuarios. 70 Tropos Networks Case Study, octubre 2004 71 Las bandas de frecuencia baja se refieren a aquellas menores a 3 GHz. Las bandas de alta frecuencia no son perfectos sustitutos de las bandas de baja frecuencias debido a que tienen distintas propiedades físicas. 72 William Lehr (Mayo 2004) “Economic Case for Dedicated Unlicensed Spectrum Below 3GHz”. MIT Research Program on Internet and Telecoms Convergence.

48

La disponibilidad de espectro de uso libre y de equipo relativamente baratos ha provocado que el número de hotspots –lugares con acceso inalámbrico a Internet como cafeterías, aeropuertos y universidades– en Estados Unidos llegue en la actualidad a más de 150,000 representado cerca de 30 millones de usuarios73.

7.3.1 Beneficios Potenciales de las Redes Municipales de Banda Ancha

Inalámbrica La Comisión Federal de Telecomunicaciones (FTC, por su siglas en inglés) de Estados Unidos menciona tres principales argumentos a favor de la provisión de Banda Ancha por parte de los municipios: 1) los operadores de telecomunicaciones dominantes han restringido la oferta de servicios de Banda Ancha por lo que los municipios podrían representar una opción alternativa para el consumidor; 2) los municipios podrían utilizar dichas redes para mejorar la provisión de los servicios que prestan; y 3) los servicios de Banda Ancha inalámbrica podrían producir ciertas externalidades positivas como la atracción o retención de empresas, o acelerar la adopción y uso de nuevas y beneficiosas tecnologías en una comunidad.74 Las redes inalámbricas podrían además permitirle a estados y municipios ofrecer servicios de salud y educación a distancia, lo que abarataría los costos de cobertura. Otros servicios para los cuales la red inalámbrica podría ser útil son: a) consulta de bases de datos de criminales, licencias de manejo y huellas dactilares; b) servicios de comunicación inalámbrica para operaciones de bomberos y ambulancias; y c) medición y facturación a distancia de servicios públicos como agua y luz. Otro argumento a favor de redes municipales de Banda Ancha inalámbrica es que la instalación de una red inalámbrica podría ser menos costosa que una red alámbrica, sobre todo en poblaciones con menor densidad de población.75 Adicionalmente, la provisión pública de Banda Ancha inalámbrica podría ser más eficiente que la provisión privada al evitar los costos relacionados con negociación de derechos de vía para instalar antenas transmisoras. Finalmente la red inalámbrica municipal podría representar una alternativa –a la red del operador dominante– por la cual los operadores de telecomunicaciones podrían ofrecer servicios de telefonía a la comunidad. 7.3.2 Situación de la Banda Ancha Inalámbrica en México En México, el espectro radioeléctrico en las bandas de frecuencia 902 – 928 MHz, 2,400 – 2,483.5 MHz, 5,150 – 5,350 MHz, 5,725 – 5850 MHz fue declarado de uso libre para servicios de Banda Ancha en un Acuerdo publicado

73 FTC Staff Report, “Municipal Provision of Wireless Internet”, septiembre 2006. pp.7. 74 FTC Staff Report, “Municipal Provision of Wireless Internet”, septiembre 2006. pp.18. 75 Las redes inalámbricas no parecen caracterizarse por grandes economías de escala.

49

el 13 de Marzo de 2006.76 De hecho el operador dominante de telefonía fija utiliza la banda 2.4 GHz de uso libre para ofrecer servicios de Banda Ancha inalámbrica a sus clientes a través de su marca Prodigy Móvil (Wi-Fi).77 Adicionalmente, los servicios de Banda Ancha inalámbrica en México, como en Estados unidos, están sujetos a una mínima regulación. La Cofetel establece estándares técnicos para los equipos inalámbricos que operan en las bandas de uso libre, como Wi-Fi y Wi-Max, para evitar interferencias con los equipos de concesionarios de espectro radioeléctrico.78 Bajo la regulación actual, los estados y municipios podrían operar redes de Banda Ancha en las bandas de frecuencia de uso libre. Sin embargo, es importante que dichas redes ofrezcan acceso no discriminatorio a todo operador que quisiera dar servicios a través de ellas. En Estados Unidos ya se han presentado iniciativas de Ley al respecto.79 Dado que solamente los concesionarios están posibilitados por la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) para negociar acuerdos de interconexión, los municipios tendrán que realizar alianzas con concesionarios para que, a través de la red inalámbrica, se puedan ofrecer no sólo servicios de Internet de Banda Ancha sino también servicios de telefonía. Complementariamente, la red municipal inalámbrica pudiera utilizar las redes de fibra óptica y PLC de la Comisión Federal de Electricidad para ofrecer servicios de larga distancia.80 Adicionalmente a las frecuencias de uso libre, el Gobierno Federal pudiera, con el mecanismo de la LFT de cobertura social, asignar bandas de frecuencia de uso determinado a asociaciones público-privado en municipios o ciudades para los propósitos ya señalados.81 Por ejemplo, en la banda 3.4 – 3.7 GHz existen

76 Acuerdo por el que se establece la política para servicios de Banda Ancha y otras aplicaciones. Diario Oficial de la Federación del 13 de Marzo de 2006. Primera Sección, página 38. 77 http://www.telmex.com/mx/hogar/ai_pdgyMovilInicio.html 78 El Acuerdo por el cual se establecen las bandas de uso libre establece condiciones para la operación en dichas bandas, tales como la potencia máxima de transmisión entregada a las antenas. (fuente: ver nota 7) 79 Iniciativa de Ley “Community Broadband Act of 2005” presentada por los senadores McCain y Lautenberg para modificar la Ley de Comunicaciones de 1996. La iniciativa propone que: “To the extent that any public provider regulates competing private providers of advanced telecommunications capability or services, it shall aplly its ordinances and rules without discrimination in favor of itself or any advanced telecommunications service provider that it owns.” Esta iniciativa recomienda además que los proyectos municipales se realicen en conjunción con empresas privadas a través de un proceso de subasta. 80 Los datos se podrían transmitir por medio de los cables de electricidad hasta las colonias en donde a través de tecnologías inalámbricas como Wi-Fi se transmitirían a cada una de las casas. 81 Artículo 50 de la LFT. “La Secretaría procurará la adecuada provisión de servicios de telecomunicaciones en todo el territorio nacional, con el propósito de que exista acceso a las redes públicas de telecomunicaciones para la atención de servicios públicos y sociales, de las unidades de producción y de la población en general. Tomando en cuenta las propuestas de los gobiernos de las entidades federativas, de los concesionarios de redes públicas de telecomunicación y otras partes interesadas, la Secretaría elaborará los programas de cobertura social y rural correspondientes, los cuales podrán ser ejecutados por cualquier concesionario.

50

bandas de frecuencia no asignadas, así como en las bandas 2.5 y 5 GHz.82 Dichas bandas podrían operar con equipos Wi-Max –tecnología que permite enviar datos a 40 Mbps sobre una distancia de más de 10 km. – ya que el Wi-Max Forum seleccionó las bandas 2.5, 3.5 y 5 GHz para desarrollar los primeros equipos Wi-Max.83 A raíz de la digitalización de las señales de televisión, Estados Unidos está liberando espectro en la banda 700 MHz para subastarlo a servicios de Banda Ancha inalámbrica, entre otros servicios. En México también se está dando la transición a la televisión digital, sin embargo, el gobierno no ha establecido aun una política para liberar espectro lo antes posible para otros usos. La política de transición a la televisión digital en México, publicada en julio de 2004, establece plazos a los concesionarios de estaciones de televisión para hacer la replica digital del canal analógico, mas no especifica una fecha para apagar los canales analógicos. Existen además bandas de frecuencia que ya fueron asignadas pero que no están siendo utilizadas por los concesionarios y que podrían emplear los municipios para brindar servicios de Banda Ancha. Este es el caso de la banda 3.4 GHz, subastada en 1998 para dar servicios de telefonía fija inalámbrica y en la que Unefón y Telmex ganaron la concesión de un ancho de banda de 50 MHz cada uno. Sin embargo, estas empresas no le han dado un uso a estas bandas de frecuencia (ver cuadro 74).

CUADRO 7.4 Desaprovechamiento de la Banda 3.4 GHz.

Unefón se constituyó como operador de telefonía móvil en enero de 1998 y logró en mayo del mismo año la concesión para el uso y explotación del espectro radioeléctrico en las frecuencias 1.9 y 3.4 GHz. Sin embargo, Unefón sólo empleó la frecuencia 1.9 GHz para sus operaciones dejando inutilizada la frecuencia 3.4 GHz hasta el 29 de septiembre de 2006 cuando la vendió a Nextel por la cantidad de $200 millones de dólares.84 (Unefón había comprado la frecuencia al gobierno Mexicano en aproximadamente $40 millones de dólares.) Desde finales de 2000, en su prospecto de colocación, Unefón señaló que no tenía intenciones de utilizar la frecuencia 3.4 GHz debido a que no encajaba en su actual modelo de negocios ya que, por la naturaleza de la frecuencia 3.4 GHz, sólo se podía emplear para la prestación de servicios de telefonía fija inalámbrica.85 En su reporte anual 2001, Unefón señala lo siguiente:

La Secretaría asegurará la disponibilidad de bandas de frecuencias en los casos en que un proyecto de cobertura social así lo requiera, a cuyo efecto podrá negociar con los concesionarios la utilización de las bandas de frecuencias que no estén aprovechando, o bien otorgar nuevas bandas de frecuencias.” 82 Recientemente el gobierno federal estableció a las bandas 3.4 – 3.7 GHz y 5.4 – 5.7 GHz como de uso determinado en el Acuerdo ya señalado, publicado en marzo de 2006. 83 OCDE (Marzo 2006) “The Implications of WiMax for Competition and Regulation”. p.18. 84 Reforma, Negocios, 29 de septiembre de 2006. 85 Reporte Anual de Unefón de 2001. p.27. Aunque Unefón no utilizaba la frecuencia 3.4 GHz debía pagar $450,482 pesos al año por concepto de derechos de concesión.

51

“UNEFON considera que las concesiones de 3.4 GHz y 7GHz y 38 GHz no son necesarias para la prestación de los servicios de telefonía móvil que se presta a través de la frecuencia de 1.9 GHz, ya que por la naturaleza del Espectro Radieléctrico los servicios que se prestan a través de estas frecuencias de 7GHz y 38 GHz es la provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto, es decir, la transmisión de cualquier tipo de información entre dos puntos fijos. Para el caso de la frecuencia de 3.4 GHz, los servicios que se pueden presta son fijos, entre ellos telefonía fija, transmisión de datos, etc. Lo cual requeriría de una plataforma tecnológica distinta a la actual. De acuerdo a lo anterior, se desprende que la Compañía requeriría, en su caso, invertir cantidades adicionales para explotar estas frecuencias, además de que sería necesario crear una estructura corporativa independiente que pudiera soportar de una manera eficiente la operación de estas frecuencias, toda vez que UNEFON estima que el mercado objetivo para estos servicios es distinto al mercado objetivo de la telefonía móvil.”86 Lo anterior parece indicar que Unefón adquirió la frecuencia 3.4 GHz con fines meramente especulativos. Sin embargo, el Título de Concesión de dicha frecuencia establece compromisos de cobertura geográfica que de no cumplirse podría ser revocado.87 (La Cofetel no informa al público del cumplimiento de los compromisos establecidos en el Título de Concesión a los que están sujetos las empresas.) Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 otorga facultades al la Autoridad Regulatoria para revocar las concesiones cuando no se cumplen las obligaciones o condiciones establecidas en los títulos de concesión.88 Ante el riesgo de perder el Título de Concesión de la frecuencia 3.4 MHz por incumplimiento del mismo, Unefón firmó en noviembre de 2000 un contrato de promesa de compraventa con Telefrecuencias, S.A. de C.V. y con Transmisiones

86 Ibid., p.27 y 56. 87 Dichos compromisos son iguales tanto para la banda 1.9 GHz como para la banda de 3.4 GHz y son los siguientes de acuerdo al Reporte Anual de Unefón 2001: Regiones 1, 2, 3, 4 y 9 En un período de tres años, contados a partir de la fecha del otorgamiento de la Concesión de Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, a aquellos municipios donde, de acuerdo con el último censo disponible, habite el 20% del total de la población de cada una de las regiones concesionadas. En un período de cinco años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, a aquellos municipios donde, de acuerdo con el último censo disponible, habite el 50% del total de la población de cada una de las regiones concesionadas. Región 5, 6 y 7 En un período de cinco años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, a aquellos municipios donde, de acuerdo con el último censo disponible, habite el 40% del total de la población de cada una de las regiones concesionadas. Región 8 En un período de tres años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, en cuando menos cinco municipios. En un periodo de cinco años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red en cuando menos diez municipios. 88 Ley Federal de Telecomunicaciones, Art. 38, fracción IV. 89 Reporte Anual de Unefón de 2001. p.27. 90 Reporte Anual de Unefón de 2002. p.27. 91 Ibid., p.27 y 35.

52

y Frecuencias, S.A. de C.V., (empresas afiliadas a TV Azteca y Moisés Saba, principales accionistas de Unefón) para la transferencia de la concesión de la frecuencia.89 (El precio acordado en el contrato no se da a conocer en el reporte anual.) Dicha transferencia no se realizó finalmente ya que en septiembre de 2001 Unefón y Telefrecuencias y Transmisiones acordaron la mutua terminación del contrato de promesa de compraventa. La terminación del contrato se dio debido a que Unefón decidió utilizar otro mecanismo para transferir la frecuencia 3.4 MHz, el cual consistía en la escisión de Operadora de Comunicaciones de Unefón, siendo la primera de estas empresas la que alojaría la frecuencia 3.4 MHz. Esta operación fue autorizada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el cuarto trimestre de 2002.90 Finalmente Operadora de Comunicaciones quedó como subsidiaria de Cosmofrecuencias, compañía mexicana copropiedad de Moisés Saba y Unefón con el 50% de participación cada uno.91

53

8. ASPECTOS DEL CONSUMIDOR 8.1 Empoderamiento del Consumidor

“Las Acciones colectivas son el único remedio económicamente viable de brindar representación legal a clientes con reclamaciones relativamente pequeñas; quizá la única defensa contra los que detentan el status quo.” (Justice Douglas)

El artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor (2004), que aún no se ha aplicado, señala que la PROFECO puede ejercer ante los tribunales acciones de grupo, sin necesidad de presentar garantía alguna Sin embargo, la acción de la PROFECO está limitada a que los interesados acrediten su calidad de perjudicados, lo cual en ciertos casos hace inviable la acción de grupo. (ej. gasolineros o distribuidores de gas que no venden litros de a litro.) No es claro por qué la PROFECO es la única que puede ejercer esta acción. 8.2 Doble Facturación en Llamadas El 30 de noviembre de 1994 la SCT autorizó a Telmex el cobro de una llamada local o de servicio medido en cada llamada de larga distancia, números 800 y a teléfonos móviles lo que implica el doble cobro por el uso de la red local. 8.2.1 Doble facturación en Larga Distancia En una llamada de larga distancia, el consumidor paga la llamada de larga distancia al operador de larga distancia, el cual a su vez paga dos tarifas de interconexión: una al operador local que origina la llamada y otra al operador local que la termina. Las tarifas de interconexión cubren los costos en que incurren los operadores locales por originar y terminar las llamadas de larga distancia. Adicionalmente el operador local que origina la comunicación cobra a su cliente una llamada local la cual cubre nuevamente el costo de originar y terminar. Por ello, en llamadas de larga distancia nacional existe un pago doble a la infraestructura local. Tanto el operador de larga distancia como el suscriptor pagan por la misma. En llamadas de larga distancia internacional originadas en México existe el equivalente a tres pagos por el uso de la infraestructura local de origen. Un tanto por el operador de larga distancia y dos tantos por el suscriptor.92

92 Las llamada locales se pueden descomponer en dos partes: originación y terminación. El costo de la orgriginación es similar a la terminación por lo que una llamada local tiene el equivalente a dos partes de originación.

54

De acuerdo con estimaciones propias, los ingresos de Telmex por concepto de doble facturación (servicio medido) en llamadas de larga distancia sumaron en 2005 $4,855 millones de pesos equivalentes al 3.9% de sus ingresos totales en México. 93

GRAFICA 8.1 Ingresos de Telmex por Servicio Medido en Llamadas de Larga Distancia

(millones de pesos a precios de 2005)

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: Estimaciones propias con base en los informes anuales de Telmex

8.2.2 Doble facturación llamadas a números 800´s En llamadas a números 800´s el suscriptor de este servicio paga al operador que le presta el servicio por las llamadas que recibe ya sean locales o de larga distancia. Adicionalmente el operador local cobra a su suscriptor una llamada local cuando marca a estos números. 8.3 Redondeo de Minutos o Cobro por Minuto En México, el tráfico de minutos en llamadas a teléfonos móviles y de larga distancia se cobra por minuto. El cobro por minuto se define como el redondeo de la duración de una llamada al minuto entero siguiente. Por ejemplo, si un cliente realiza una llamada que dura 1.5 minutos, se le factura una llamada de 2 minutos implicando un sobrecobro de 33%. Es decir, el consumidor paga un porcentaje adicional al costo de su llamada por tiempo que nunca ocupó. El redondeo de minutos se da en los siguientes casos:

a) en llamadas a teléfonos móviles desde teléfonos fijos y móviles94; b) en llamadas de larga distancia desde teléfonos fijos y móviles;

93 Telmex no reporta información del número de llamadas de larga distancia (nacionales e internacionales de salida), por lo que esta cifra se tuvo que estimar a partir del tráfico de minutos. Se supuso una duración promedio de las llamadas de larga distancia de 5 minutos. La tarifa nominal del servicio medido (servicio local) ha sido de $1.48 por llamada (sin IVA) desde marzo 2001. 94 Telcel empezó a ofrecer a sus clientes de pre-pago la modalidad de pago por segundo a un costo de $4.5 por el primer minuto de la llamada y $0.086 por segundo a partir del primer minuto. De acuerdo con este esquema de pago, el costo de una llamada de 3 minutos es de $14.82; mayor a los $12 pesos que le costaría al usuario bajo el esquema tradicional de $4/min.

55

c) en llamadas a teléfonos fijos desde teléfonos móviles; d) en el cobro a suscriptores (empresas y personas que contratan el

servicio) 01 800; e) en llamadas de teléfonos públicos.

8.4 Portabilidad de Números De acuerdo con el regulador de comunicaciones de EE.UU.:

“Reafirmamos una verdad fundamental: el número telefónico pertenece a usted, y lo puede llevar consigo. Las compañías deberán proveer ahora un mejor servicio, bajos precios e innovación para mantener a sus usuarios.” (FCC, noviembre de 2003)

Actualmente en México los suscriptores tienen que cambiar de número cuando cambian de operador. Ello resulta en grandes inconvenientes y en una barrera al cambio de operador. Algunos beneficios de la portabilidad de números para los suscriptores son:

1) ahorros en costos para los suscriptores que cambian de proveedor de servicios; se eliminan los costos de informar el cambio de número a terceros y no existe pérdida de negocios y/o de recepción de llamadas.

2) ahorros en costos para suscriptores que efectúan llamadas a usuarios

que han portado el número.

3) beneficios derivados de incrementos en eficiencia y calidad así como de reducciones de precios consecuencia de una competencia más intensa. Mayor competencia y menores tarifas aumentan la teledensidad y la cobertura (zonas rurales). La mayor competencia también favorece la diversidad de ofertas y la oferta de servicios complementarios.

La portabilidad numérica es tecnológicamente factible en México y es legalmente requerida desde hace años. La Cofetel inició recientemente el proceso para permitir la portabilidad de números fijos. Se espera que para finales de 2007 sea posible la portabilidad. La SCT en el “Acuerdo de Convergencia” señala que el concesionario receptor pagará los costos de la portabilidad, aspecto que todavía no se ha resuelto en la tarifa que se aplicará al concesionario “receptor” del número.95

95 La introducción de la portabilidad tiene dos costos para los operadores: costos de adecuación de red y costos administrativos. La red principal del país opera hoy en día con un sistema de señalización avanzado y red inteligente, por lo que no deben existir costos significativos de adecuación de esta red. Los costos administrativos de la portabilidad son los costos generados por cambio de concesionario y se refieren básicamente a la administración de una base de datos. La experiencia internacional muestra que los costos de adecuación de red generalmente son absorbidos por los concesionarios y los costos administrativos pueden o no ser cobrados por el concesionario donante al concesionario receptor. En el caso de que el

56

REFERENCIAS

Casanueva, Cristina y Rafael del Villar. “Analysis of the Reform in the Basic Telecommunications Industry in Mexico (1990-2000)”. Febrero, 2002.

Casasús, Carlos. “Privatization of Telecommunications: The Case of Mexico,” in Wellenius, B. P. Stern, in Implementing Reforms in the Telecommunications Sector, Lessons from Experience, Washington: The World Bank, pp. 177-184, 1994.

Crandall, Robert y Jackson, Charles. “The $500 Billion Opportunity: The Potential Economic Benefit of Widespread Diffusion of Broadband Internet Access”. Criterion Economics, Julio, 2001.

Cofetel. “Evolución de las Tarifas Telefónicas en México”. Marzo, 2006.

De la Garza, Enrique. “Los Convenios y Bonos de Productividad en Empresas Mexicanas”. 2006.

Del Villar, Rafael y Jessica Serrano. “Estimación del Nivel de las Tarifas de los Servicios Controlados de Teléfonos de México para 2003 y su Factor de Ajuste APRA el periodo 2003-2006”. (2003)

Diario Oficial de la Federación. “Acuerdo por el que se Adopta el Estándar Tecnológico de Televisión Digital Terrestre y se Establece la Política para la Transición a la Televisión Digital Terrestre en México”. 2 de Julio, 2004.

“Acuerdo por el cual se establece la política para servicios de Banda Ancha y otras aplicaciones”. Primera Sección, 13 de Marzo, 2006, pp.18.

“Acuerdo de convergencia de servicios fijos de telefonía local y televisión y/o audio restringidos que se proporcionan a través de redes públicas alámbricas e inalámbricas”. 3 de Octubre, 2006.

Federal Telecommunications Commission. “Municipal Provision of Wireless Internet”. Staff Report, Septiembre, 2006.

Federal Communications Commission. “Broadband Goes Wireless”. Report by the Wireless Broadband Access Task Force, Febrero, 2005.

Federal Communications Commission. “Advanced Television Systems and Their Impact Upon the Existing Television Broadcast Service.” Fifth Report and Order, Abril, 1997.

Ford, George y Koutsky, Thomas. “Broadband and Economic Development: A Municipal Case Study from Florida”. Applied Economic Studies, Abril, 2005.

Frost & Sullivan. “Análisis de precios de servicios de telefonía fija con base en el consumo de un usuario mexicano”. Mayo, 2006.

concesionario donante cobre al concesionario receptor dicho cargo, debería estar regulado por un precio tope para evitar que se eleven los costos a los concesionarios receptores.

57

Gil, Johana. “La Interconexión en el Sector de las Telecomunicaciones en México a partir de la Privatización de Telmex: un Análisis Teórico y Empírico.” Tesis, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2000.

INEGI. “Estadísticas sobre Disponibilidad y Uso de Tecnología de Información y Comuniaciones en los Hogares”. 2005.

Jorgenson, Dale W. “Economic Growth in the Information Age”. Cambridge, MIT Press, 2002 (Econometrics, Vol. 3).

“Accounting for Growth in the Information Age”. Mimeo, 2005.

Lehr, William. “Economic Case for Dedicated unlicensed Spectrum Below 3GHz”. MIT Research Program on Internet and Telecoms Convergence, Mayo, 2004.

Lehr, William; Osorio, Carlos; Gillett, Sharon y Sirbu, Marvin. “Measuring Broadband’s Economic Impact”. Presentado en 33rd Research Conference on Communication, Information, and Internet Policy, Septiembre, 2005.

Litan, Robert E. y Alice M. Rivlin. “Projecting the Economic Impact of the Internet”. The American Economic Review, Vol. 91, No. 2, Mayo, 2001, pp. 313-317.

Martínez Pous, Gonzalo. “Las Ineficiencias del Artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones para Regular a los Operadores Dominantes. La Necesidad de su Reforma”. Estudio Jurídicos de las Telecomunicaciones, Instituto del Derecho de las Telecomunicaciones. p.119-152.

Medina, I. “Teléfonos de México: modernización, privatización y nuevas relaciones laborales”. Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. I, No. 3, mayo/agosto 1995, pp. 133-153.

Merrill Lynch. “Global Wireless Matrix 2Q06”. Septiembre, 2006.

Minges, Michael. “Revisiting Jipp”. Telecommunications Management Group, Mayo, 2006.

NERA Economic Consulting. “Estudio Comparativo Internacional de de Precios de Telefonía Fija Utilizando la Metodología de Canastas”. Agosto, 2006.

Noll, Roger. “Progress in Telecommunications Reform in Mexico”. Mimeo, 2000.

Noriega, Antonio E. “Quasi Purchasing Power parity: Structural Change in the Mexican Peso/US Dollar Real Exchange Rate”. Estudios Económicos, Vol. 18, No. 2, Octubre, 2002, pp.227-236.

OECD. “Broadband and Telephony Services over Cable Television Networks”. Noviembre, 2003.

“Communications Outlook”. 2005.

58

“The Implications of WiMax for Competition and Regulation”. Marzo, 2006.

Solano, Oliver; Rafael del Villar y Rodrigo García-Verdú. “Challenges to the Effective Implementation of Competition Policy In Regulated Sectors: The Case of Telecommunications in Mexico”. Northwestern Journal of International Law $ Business, Vol. 26, No. 3, 2006, pp.527-546.

Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, Sentencia No. 45/2006, Octubre, 2006.

Tropos Networks. “Metro-Scale Wi-Fi As City Service”. Chaska Case Study, Octubre, 2004.

ANEXO 1 Comparaciones Internacionales de Tarifas La OCDE sitúa a México como uno de los países más caros en servicios telefónicos entre los 30 miembros de la organización. Para sus comparaciones de tarifas, la OCDE emplea canastas estandarizadas que incluyen llamadas locales, larga distancia y llamadas a teléfonos móviles. Las estadísticas más recientes disponibles (febrero de 2006) muestran que México tiene la canasta más cara en telefonía fija comercial y de larga distancia, medida en Paridad de Poder de Compra (PPP), y la tercera más cara en telefonía fija residencial. (Ver tabla 2 sobre las canastas utilizadas por la OCDE)

TABLA 1 Tarifas de Telecomunicaciones Fijas en México con respecto a lo países

miembros de la OCDE Concepto

Dólar EE.UU. Paridad del Poder de Compra

Residencial 1/ El quinto más caro El tercero más caroNegocios 1/ El tercero más caro El más caroInternacional Residencial El más caro El más caroInternacional Negocios El más caro El más caroInternet de Banda Ancha Residencial 2/ El quinto más caro n.dInternet de Banda Ancha Negocios 3/ El más caro n.dInternet de Banda Ancha El tercero con menor penetraciónn.d

Posición

1/ Incluye servicio local, larga distancia y llamadas a teléfonos móviles. 2/ Velocidad de 0.5 Mbps 3/ Velocidad de 2 Mbps Fuente: OECD Communications Outlook Database. Datos a febrero 2006 para tarifas Residencial, Negocios, Internacional Residencial, Internacional Negocios; datos a noviembre 2004 para tarifas Internet Banda Ancha Residencial e Internet Banda Ancha Negocios; dato a diciembre 2005 para penetración de Internet de Banda Ancha. Recientemente, diversos estudios han intentado mostrar que México se compara favorablemente frente a otros países principalmente en cuanto a tarifas de telefonía fija. A continuación se realiza un recuento de dichos estudios. Cofetel96 En marzo de 2006, en respuesta a la información de la OCDE presentada por el Gobernador del Banco de México, la Cofetel publicó un estudio donde señala que México, entre un grupo de 16 países, es el cuarto y séptimo más barato en telefonía local residencial para una canasta de 100 y 200 llamadas mensuales respectivamente. Asimismo, señala que entre un grupo de 18 países México es apenas el octavo y noveno más caro en telefonía local comercial para una canasta de 300 y 400 llamadas mensuales respectivamente. Dado que en algunos países las comunicaciones locales se cobran por minuto mientras que en otros se cobran por llamada –como es el caso de México, la Cofetel supone que las llamadas locales de usuarios residenciales y comerciales en los países que realizan cobros por minuto tienen una duración 6 96 Cofetel, “Evolución de las Tarifas Telefónicas en México”, marzo 2006.

60

y 5 minutos respectivamente, duración promedio muy por encima de la real en estos países. Ello hace ver a México relativamente más barato. Incluso para México no es correcto suponer que las llamadas duran 6 y 5 minutos ya que la duración promedio de las llamadas de usuarios residenciales y comerciales son del orden de 3 y 3.5 minutos respectivamente en México y otros países.97 Lo que la Cofetel parece haber hecho es incluir en el promedio las comunicaciones a Internet (i.e. acceso a Internet por marcación). Pero en este caso habría que distinguir las llamadas locales de las comunicaciones a Internet, dado que en otros países las comunicaciones locales a Internet de banda angosta por marcación tienen un precio por minuto menor que el precio que se cobra por la llamada local. Otro problema que presenta la metodología empleada por la Cofetel es que la elección de paquetes telefónicos de otros países se hace de forma arbitraria, es decir, sin una metodología explícita. Ante la ausencia de metodología, una opción sería comparar ingresos locales por llamada o ingresos por línea. Por otra parte, se seleccionaron paquetes para ciertos países que incluyen llamadas ilimitadas, como es el caso de EE.UU., los cuales ofrecen mucho más que la canasta utilizada por la Cofetel, por lo que el comparar un paquete ilimitado con uno en México de bajo o medio consumo no es adecuado. En cuanto a la telefonía móvil, la Cofetel compara tarifas de prepago entre compañías de México y EE.UU. solamente. Esta comparación presenta dos problemas fundamentales. Primero, para Telcel, la Cofetel utiliza la tarifa aplicada en llamadas entre usuarios de Telcel (on-net) bajo el esquema de números frecuentes (Dicho esquema aplica sólo para los clientes que tengan más de un año con Telcel y hayan recargado su teléfono con frecuencia mensual.), en cambio, para Movistar (Telefónica) y Unefon utiliza tarifas off-net. Segundo, el mercado de telefonía móvil en EE.UU. es preponderantemente de pospago y opera bajo el esquema “El Que Recibe Paga”. Al contrario de lo que señala la Cofetel, de acuerdo con el Merrill Lynch “Global Wireless Matrix” el ingreso promedio por minuto en México es de $0.14 dólares por minuto, mientras que en EE.UU. es de $0.06 dólares por minuto.98 Frost & Sullivan99 El estudio elaborado por Frost & Sullivan (FS) a solicitud de Telmex en mayo de 2006 muestra que la canasta de telefonía fija (incluye llamadas a teléfonos fijos, larga distancia y a teléfonos móviles) residencial en México es la tercera más barata entre un grupo de 12 países para usuarios de bajo y alto consumo.

97 La COFECO, en el documento “La Evolución de las Telecomunicaciones en México”, estimó que la duración promedio de las llamadas locales aumentó de 3.3 minutos en 1999, a 6.2 minutos en 2004. El incremento coincide con la introducción de los servicios de Internet “dial-up”. 98 Merrill Lynch, “Global Wireless Matrix”, septiembre 2006. 99 Frost & Sullivan, “Análisis de precios de servicios de telefonía fija con base en el consumo de un usuario mexicano”, mayo 2006.

61

En cuanto a los usuarios comerciales, la canasta en México es la tercera y sexta más barata para usuarios de bajo y alto consumo respectivamente. FS realiza las comparaciones supuestamente a partir del consumo promedio del usuario mexicano. Como ya se mencionó, el hacer comparaciones a partir del consumo promedio en México hace ver a México más barato de lo que realmente es. Los consumos en países que tienen planes con llamadas ilimitadas tienden a ser mayores. Por otra parte, los países que cobran las llamadas locales por minuto tienden a tener llamadas más cortas. Adicionalmente, el estudio utiliza información confidencial de empresas mexicanas para definir las canastas que utiliza en las comparaciones. Ello no permite su verificación. No obstante, se puede probar con información disponible en los reportes anuales de las empresas que los niveles de consumo de las canastas no corresponden a la realidad.100 FS utiliza el supuesto de que las llamadas locales duran en promedio 6.5 minutos; mayor al empleado en el estudio de Cofetel. Como ya se explicó, este supuesto no distingue las llamadas locales tradicionales de las comunicaciones a Internet, sesgando las conclusiones a favor de los países en donde se cobran las comunicaciones por llamada. Finalmente, de la información presentada por FS se extraen diversos errores en las tarifas aplicadas en la canasta de México, tales como los siguientes: 1) la tarifa aplicada a usuarios residenciales en llamadas de larga distancia nacional es de $0.36 pesos por minuto cuando la tarifa promedio reportada por Telmex es de $1.01 pesos por minuto101; 2) la tarifa de larga distancia nacional aplicada al usuario comercial es mayor a la aplicada al usuario residencial ($0.52 vs. $0.36 pesos por minuto), siendo que los usuarios comerciales reciben descuentos por un mayor volumen de llamadas102; 3) la tarifa aplicada a llamadas de larga distancia internacional es de $2.2 pesos por minuto cuando la tarifa promedio reportada por Telmex es de $3.37 pesos por minuto103, y 4) se comete el error de no incluir en la canasta comercial la renta mensual del servicio telefónico que es de $198 pesos mensuales. NERA (National Economics Research Consultants)104 Telmex contrató a NERA a mediados de 2006 para elaborar un estudio comparativo de tarifas internacionales. Para realizar sus comparaciones, NERA diseña canastas de consumo con base en estadísticas del tráfico

100 FS señala que en México el usuario residencial y comercial promedio realizan al año 1,431 y 5,970 llamadas respectivamente. Sin embargo, estos datos no corresponden a la realidad, toda vez que Telmex reporta que, en promedio, las líneas residenciales y comerciales realizan al año 1,450 llamadas, cantidad casi idéntica a la que supone FS para el usuario residencial promedio. 101 Reporte Anual de Telmex 2005. pp.11. 102 Telmex ofrece descuentos a usuarios con facturación mayor a $5,000,000 de pesos en larga distancia nacional. 103 Ver nota 5. 104 NERA Economic Consulting, “Estudio Comparativo Internacional de Precios de Telefonía Fija Utilizando la Metodología de Canastas”, agosto de 2006

62

telefónico en México que, al igual que en el estudio de FS, son confidenciales, i.e. al utilizar información confidencial, el estudio no es verificable). A pesar de que ambos estudios dicen basar sus comparaciones en el patrón de consumo del mexicano, las canastas utilizadas son muy distintas. Por ejemplo, FS utiliza canastas de 716, 1431 y 2862 llamadas anuales para el usuario de bajo, medio y alto consumo residencial respectivamente. En tanto que NERA utiliza, para los mismos tipos de usuarios, canastas de 600, 1656 y 3384 llamadas anuales. Los resultados del comparativo muestran que México se encuentra entre el cuarto y séptimo más barato –entre un grupo de 28 países– en el segmento residencial y en el décimo y decimocuarto más barato en el segmento comercial. NERA retoma el supuesto de Cofetel de que en otros países la duración de la llamada local es de 6 minutos. Por último, NERA critica las comparaciones con base en el Poder de Paridad de Compra (PPP) que junto con las comparaciones en dólares de EE.UU. son utilizadas por la OCDE en sus estudios. (El PPP no favorece a México.) NERA sustenta su crítica en un análisis econométrico que supuestamente rechaza la validez de la PPP en México. Sin embargo, el análisis presenta una serie de deficiencias técnicas que merecen atención. Primero, NERA introduce en el modelo econométrico variables estadísticamente no significativas y de forma arbitraria. Segundo, introduce también en el modelo una tendencia que no es significativa y con signo contrario a lo esperado que además tiene el efecto de reducir los valores críticos que se utilizan para la prueba de significancia estadística, haciendo más difícil rechazar la hipótesis nula de no validez de la PPP. Tercero, las pruebas utilizadas para rechazar la validez de la PPP como la Augmented Dickey-Fuller (ADF) y la Phillips Perron (PP) tienen poca potencia estadística. Si se corrigen estas deficiencias se puede probar que en México se cumple la PPP, resultado que está documentado en diversos estudios publicados.105

105 Noriega y Medina (2002) encuentran que el tipo de cambio real peso-dólar en el período 1925-1944 se revierte a un valor de equilibrio de largo plazo (estacionariedad). Este resultado se refuerza al controlar por cambios estructurales en la serie.

TABLA 2 OCDE: Canastas de Telefonía Fija

Bajo Medio Alto Bajo AltoCantidad de llamadas anuales 600 1200 2400 1800 2800

locales 387 698 1342 917 1583LDN 69 202 218 289 433LDI 30 24 96 72 224teléfonos móviles 114 276 744 522 560

Duración de llamada (min)pico 3.7 3.7 3.7 1.9 1.9no-pico 4.7 4.7 4.7 2.1 2.1pico 4.4 4.4 4.4 2.2 2.2no-pico 7 7 7 3 3pico 5.5 5.5 5.5 2.9 2.9no-pico 7.2 7.2 7.2 3.9 3.9pico 1.8 1.8 1.8 1.6 1.6no-pico 2.1 2.1 2.1 1.7 1.7

LDI

teléfonos móviles

Residencial Comercial

local

LDN

TABLA 3 Cofetel: Canastas de Telefonía Fija

Bajo Alto Bajo AltoCantidad de llamadas anuales 1200 2400 3600 4800

locales 1200 2400 3600 4800Duración de llamada

local 6 6 5 5

Residencial Comercial

TABLA 4 Frost & Sullivan: Canastas de Telefonía Fija

Bajo Medio Alto Bajo Medio AltoCantidad de llamadas anuales 716 1431 2862 2986 5970 11940

locales 411 821 1642 1689 3377 6754LDN 212 425 850 1107 2214 4428LDI 5 9 18 10 19 38teléfonos móviles 88 176 352 180 360 720

Duración de llamada (min)local 6.5 6.5 6.5 3 3 3LDN 6.5 6.5 6.5 2.75 2.75 2.75

pico 3 3 3 3 3 3no-pico 5 5 5 5 5 5

teléfonos móviles 2 2 2 2 2 2

Residencial Comercial

LDI

TABLA 5 NERA: Canastas de Telefonía Fija

Bajo Medio Alto Bajo Medio AltoCantidad de llamadas anuales 600 1656 3384 1800 5280 13945

locales 486 1352 2695 1922 3677 9749LDN 44 104 237 288 786 2040LDI 8 17 41 17 60 279teléfonos móviles 62 183 411 273 757 1877

Duración de llamada (min)local 6 6 6 3.4 3.4 3.4LDN 3.8 3.8 3.8 3.8 3.8 3.8LDI 4 4 4 4 4 4teléfonos móviles 2 2 2 2 2 2

Residencial Comercial

ANEXO 2 Prácticas para bloquear las llamadas provenientes de usuarios de operadores de larga distancia que han obtenido la suspensión definitiva para implementar “El Que Llama Paga Nacional”.

Los operadores de telefonía fija Alestra, Avantel, Axtel y Maxcom interpusieron juicios de nulidad contra la resolución de Cofetel sobre “El Que Llama Paga Nacional”, obteniendo una suspensión definitiva para su implementación. Otros operadores, Maxcom, Marcatel y Protel, interpusieron juicios de nulidad, sin embargo, estos no obtuvieron la suspensión definitiva y fueron desconectados.

Los operadores móviles, por su parte, antes de iniciar el esquema notificaron a sus usuarios a través de sus páginas de Internet y otros medios que la introducción de “El Que Llama Paga” no aplicaría a todos los operadores de telefonía fija.

Al iniciar la operación del esquema, se afectó considerablemente, tanto a los operadores con suspensión definitiva como a los usuarios en general. Los operadores móviles esquema implementaron diversos mecanismos que operarían ante la contingencia de que sus clientes recibieran llamadas de los operadores con suspensión.

Telcel y Teléfonica implementó un buzón que reproduce una grabación a sus clientes, en el cual notifican la opción de aceptar o rechazar la llamada proveniente de un usuario de las empresas con suspensión; así como, un mensaje al usuario de origen en caso de que la llamada sea rechazada. El buzón es largo, lo que genera un tráfico lento, y provoca que los usuarios del servicio móvil tiendan a rechazar las llamadas o que los usuarios que originan las llamadas se desconecten antes de que la llamada sea aceptada. En este mecanismo de buzón las llamadas tienen que ser aceptadas o rechazadas una a una por el usuario del servicio móvil.

Por otra parte, el mecanismo de Iusacell y Unefón106 pedía al cliente elegir, por única vez, si aceptaba recibir llamadas de las empresas con suspensión. Ello mediante una llamada al centro de atención a clientes para notificar su elección, en caso de no hacer este procedimiento se entiende que el usuario rechaza las llamadas de las empresas con suspensión.

Avantel, Axtel, y Alestra no implementaron buzones, sus clientes recibieron avisos desde la red de los operadores móviles en donde informan la negativa para terminar la llamada. Maxcom por su parte informó a sus usuarios a través de una grabación el cambio de marcación, aclarando que ésta no aplica para la empresa107.

Debido a la complejidad que representa para el usuario de telefonía móvil aceptar estas llamadas, en la práctica muchas de ellas se han perdido, esta situación perjudica tanto al usuario que realiza la llamada como al que la recibe. En particular, Axtel reportó una pérdida de su tráfico de hasta 70% en la larga distancia dirigidas a redes móviles.108

106 Leyendas publicadas por Unefón (Iusacell) a sus clientes: “A solicitud de las autoridades y derivado de diferentes procesos legales interpuestos por Alestra, Avantel, Axtel y Maxcom, de manera temporal, estamos obligados a continuar cobrando a nuestros usuarios las llamadas de larga distancia provenientes de dichas empresas. Si usted desea pagar por recibir estas llamadas marque *724653 (*223786) y siga las instrucciones. Si no quiere recibir estas llamadas, no tiene que hacer nada.” 107 El universal, 08 de noviembre de 2006 108 El Semanario, 8 de noviembre de 2006.

66

Adicionalmente, algunos operadores de telefonía móvil, al parecer, interrumpieron por ocasiones el tráfico, mediante mensajes que indicaban marcación incorrecta; que el usuario consultara a su operador o que la llamada no podía ser completada.

Estas prácticas pueden considerarse como un desacato a la obligación de los concesionarios de no interrumpir el tráfico de señales de telecomunicaciones entre concesionarios interconectados109.

109 Artículo 44 fracción II de la Ley Federal de Telecomunicaciones.