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CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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JORNADAS ORGANIZADASPOR LA UNIVERSIDAD AUSTRAL

FACULTAD DE DERECHO

CONTROL DE LAADMINISTRACIÓNPÚBLICA

ADMINISTRATIVOLEGISLATIVO Y JUDICIAL

EdicionesEdicionesEdicionesEdicionesEdiciones

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Ediciones RAP s.a.Talcahuano 638 2º Piso D (C1013AAN)Ciudad de Buenos Aires - ArgentinaTels./Fax: 4374-0661/2/3e-mail:[email protected]

Queda hecho el depósitoque establece la Ley 11.723

I.S.B.N.: 987-20261-1-4

IMPRESO EN LA ARGENTINA

Prohibida la reproducción total o parcial de lascolaboraciones firmadas, por medios electrónicoso mecánicos, incluyendo fotocopia, grabaciónmagnetofónica y cualquier sistema dealmacenamiento de información sin autorizaciónescrita del Editor.

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Jornadas sobre Controlde la Administración PúblicaAdministrativo, Legislativo y Judicial

15, 16 y 17 de Mayo de 2002

AUSPICIANTES:

● Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos

● Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación

● Auditoría General de la Nación

● Sindicatura General de la Nación

● Procuración del Tesoro de la Nación

● Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

● Asociación Argentina de Derecho Administrativo

● Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública (RAP)

PATROCINANTES:

● Estudio Beccar Varela

● Estudio Cárdenas, Cassagne & Asociados

● Estudio M & M Bomchil Abogados

● Estudio Marval, O’Farrell y Mairal

● Estudio Allende & Brea

● Estudio O’Farrell

● Estudio Demaría Fernández Cronenbold y Barra

UNIVERSIDAD AUSTRALFacu l tad de Derecho

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PRESIDENTE DE LAS JORNADAS

Julio Rodolfo Comadira

VICEPRESIDENTE DE LAS JORNADAS

Guido S. Tawil

CONSEJO ACADÉMICOPRESIDENTE

Juan Carlos Cassagne

VOCALES

Oscar Aguilar ValdezAlberto B. BianchiPedro J. J. Coviello

Ismael MataMaría Jeanneret de Pérez Cortés

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Oscar Aguilar ValdezJorge AlbertsenJulio I. Altamira GigenaCarlos AndreucciRodolfo C. BarraAlberto B. BianchiCarlos BotassiFabián CandaArmando CanosaJuan C. CassagneJuan CianciardoRubén CitaraJulio R. ComadiraPedro J. J. CovielloOscar CuadrosHoracio DiezPablo Gallego FedrianiFernando García PullésJuan O. GaunaAgustín GordilloAlfredo GusmanTomás HutchinsonBenigno IldarrazMiriam Mabel Ivanega

COMITÉ ORGANIZADOR

COORDINACIÓN GENERALMiriam Mabel Ivanega

Jorge AlbertsenFernando Alvarez

Alejandro De KemmeterJuan P. Lahitou

MODERADORES

Mariano BellucciLuis DevotoFederico Nielsen

Victoria PortelaMaría Jose RodríguezGastón Rosenberg

Irmgard LepeniesHéctor MairalMiguel A. MarafuschiErnesto MarcerJosé MazzoniEduardo MertehikianLaura M. MontiJorge MuratorioLuis Pérez ColmanMaría Jeanneret de Pérez CortésAlejandro Pérez HualdePablo E. PerrinoMaría Paula RennellaJorge ReynaJaime Rodríguez-Arana MuñozJorge L. SalomoniPatricio SammartinoAlberto SánchezDomingo J. SesínGustavo Silva TamayoGuido S. TawilCarlos TribiñoAlejandro J. UslenghiMartha Zilli de Miranda

EXPOSITORES

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ÍNDICE

APERTURA Julio Rodolfo Comadira .................................................................... 13

El control de la Administración pública Jaime Rodríguez Arana-Muñoz ........................................................... 15

El control judicial de las decisiones del Consejo de la Magistratura Julio Rodolfo Comadira .................................................................... 23

Formas y órganos de control sobre la Administración pública de la Provincia de Buenos Aires Miguel Ángel Marafuschi .................................................................. 39

El fiscal de Estado Carlos R. Tribiño ............................................................................ 51

El control interno de la Administración pública en el ámbito nacional: La Sindicatura General de la Nación Martha Zilli de Miranda ................................................................... 63

Proceso contencioso administrativo y habilitación de instancia Pablo E. Perrino ............................................................................. 99

La legitiminación en el proceso contencioso administrativo Héctor Mairal .............................................................................. 111

Justicia Federal y emergencia económica Agustín Gordillo ........................................................................... 117

El control judicial de la actividad jurisdiccional de la Administración pública Luis J. Pérez Colman ..................................................................... 123

El control interno en la Administración pública en el ámbito nacional. Unidades de auditoría interna Eduardo Mertehikian ..................................................................... 137

Control administrativo, judicial y legislativo sobre las universidades públicas Alfredo Silverio Gusman ................................................................. 143

La inactividad de la administración y su control Tomás Hutchinson ......................................................................... 157

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El agotamiento de la instancia administrativa Laura Monti ................................................................................ 209

Control judicial de la potestad sancionatoria de la administración Alejandro Uslenghi ....................................................................... 221

El plazo de caducidad para demandar al Estado Horacio Pedro Diez ....................................................................... 229

La materia contencioso administrativa. El criterio subjetivo Carlos Botassi ............................................................................. 251

Los lineamientos del proceso contencioso administrativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Juan Gauna ................................................................................ 261

El control de la actividad administrativa por el órgano judicial en la Provincia de Córdoba Julio Isidro Altamira Gigena ............................................................ 275

Tribunal de Cuentas. Importancia y alcance del control previo. Nuevas perspectivas. Domingo Sesín ............................................................................. 289

El proceso judicial como medio de control de la actividad administrativa. Hacia una nueva especie en el proceso contencioso administrativo. Los procesos de clase Fernando García Pullés .................................................................. 307

El control judicial de la función administrativa de los Poderes Legislativo y Judicial María Jeanneret de Pérez Cortés ...................................................... 321

Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Pablo Gallegos Fedriani ................................................................. 345

El amparo en la Constitución Patricio Marcelo E. Sammartino ....................................................... 353

Medios y fines en el control constitucional de razonabililidad: el subprincipio de adecuación Juan Cianciardo ........................................................................... 379

El Defensor del Pueblo y el control de la administración Armando Canosa .......................................................................... 393

Renegociación de las concesiones de servicios públicos en Mendoza Alejandro Pérez Hualde ................................................................. 407

El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de Santa Fe Irmgard Elena Lepenies .................................................................. 415

Control de la Administración pública de Santa Fe en el procedimiento administrativo Justo José Reyna .......................................................................... 433

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El control de la Administración pública por las organizaciones no gubernamentales Jorge Luis Salomoni ...................................................................... 447

La Procuración del Tesoro de la Nación. Funciones que desempeña Rubén Miguel Citara...................................................................... 459

Apuntes sobre el control administrativo de los entes reguladores de servicios públicos Oscar Aguilar Valdez ..................................................................... 479

El papel de los institutos centrales de control en los ordenamientos jurídicos: el modelo argentino Rodolfo Carlos Barra ..................................................................... 509

El control judicial bajo la doctrina de la deferencia Alberto B. Bianchi ........................................................................ 523

El control judicial sobre los servicios públicos Guido Santiago Tawil ..................................................................... 571

El control de las personas públicas no estatales Carlos Andreucci .......................................................................... 585

Los recursos administrativos como instrumento de control Gustavo E. Silva Tamayo ................................................................. 595

El control administrativo y legislativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Ernesto Alberto Marcer .................................................................. 617

El control judicial de la discrecionalidad administrativa Pedro José Jorge Coviello ............................................................... 627

Control parlamentario de los decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados María Paula Rennella .................................................................... 651

La Oficina Nacional Anticorrupción José Massoni ............................................................................... 681

El control de la actividad municipal Jorge Albertsen ........................................................................... 687

La función de control del gasto público en la Provincia de San Juan Alberto M.Sánchez ........................................................................ 695

Control judicial de la Administración pública en la Provincia de San Juan.Aspectos legislativos y jurisprudenciales Oscar A. Cuadros .......................................................................... 729

La Fiscalía de Investigaciones AdministrativasFabián Omar Canda ........................................................................ 739

Control judicial de la potestad disciplinaria de la administración Miriam Mabel Ivanega .................................................................... 777

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Ejecución de sentencias contra el Estado Jorge L. Muratorio ....................................................................... 793

Reflexiones sobre el control de la Administración pública Juan Carlos Cassagne .................................................................... 809

Cierre Jornadas Benigno Ildarraz .......................................................................... 813

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APERTURA

POR JULIO RODOLFO COMADIRA

Hace ya varios años que la Universidad Austral viene realizando encuentros de estaíndole sobre diversos temas relativos al Derecho administrativo.

El Derecho Administrativo Argentino, hoy fue el primer evento, en el cual tuvimosel privilegio de contar con la conferencia inaugural del querido maestro D. Miguel S.Marienhoff. Luego se sucedieron otros sobre Procedimiento Administrativo, ContratosAdministrativos, Responsabilidad del Estado y Acto y Reglamento, todos acompaña-dos por la edición de los libros respectivos.

Como es nuestro estilo de trabajo, apenas finalizadas las Jornadas del año pasado,encaramos, con el equipo progresivamente ampliado de quienes me acompañan en laconducción del Departamento de Derecho Administrativo, el análisis de la cuestión atratar en este año.

El tema del control estaba pendiente y existían, básicamente, dos posibilidades: abor-dar, autónomamente, cada uno de los aspectos del control o bien considerarlos atodos simultáneamente. Y decidimos el enfoque que hoy iniciamos, porque estima-mos que las razones inspiradoras del control y los valores que lo determinan, justifi-can su estudio conjunto y sistemático.

Pensamos, en efecto, que cualquiera sea el órgano que realice el control, su objetoes, en lo sustancial, el mismo: determinar, a través de un juicio lógico,1 la coherenciade la actividad controlada con el sistema normativo que la rige, con el fin de asegurarla vigencia de la juricididad y de los valores que a ésta le dan fundamento y sentido.2

El estudio del tema se corresponde, por otra parte, con la exigencia comunitaria, hoymuy arraigada en el país, de lograr una transparencia abarcativa, como señalaLipovetzky,3 no sólo del medio ambiente sino también de las funciones propias delgobierno. Se exige, pues, no sólo una ecología ambiental sino también una ecologíapolítica y moral capaz de exhibir conductas públicas cristalinas.

Por tal motivo, el propósito de estas Jornadas es, pues, posibilitar a los asistentes elacceso a las reflexiones de un selecto núcleo de administativistas, sobre una activi-dad cuyo sentido se identifica con una de las expectativas comunitarias más acuciantesde los últimos años: la vigencia de la juridicidad republicana.

1 Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, segunda edición, Montevideo, 1972,p. 437, nota 3.2 Bartolomé A. Fiorini, Teoría de la Justicia Administrativa, Buenos Aires, 1944, p. 161; Héctor J. Escola,Tratado General del Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, 1973, p. 246.3 Lipovetzky, Gilles, El crepúsculo del deber, Buenos Aires, 1994, p. 204.

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No quiero concluir sin agradecer en primer lugar a los expositores que, como todos losaños, brindan en sus conferencias su talento, experiencia y sabiduría con generosidady desinterés. En especial al querido y destacado profesor español Jaime RodríguezArana-Muñoz, director del Instituto Nacional de Administración Pública de España ycatedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña, amigo entra-ñable de la Argentina, quien, a todas sus muestras de apoyo a la ciencia argentina eiberoamericana del Derecho administrativo, ha querido sumar, en forma totalmentedesinteresada, la aceptación de nuestra invitación para inaugurar estas Jornadas.

También el agradecimiento por su apoyo, a las autoridades de la Casa, al señor Rec-tor, al señor Decano egresado del Master en Derecho Administrativo al comitéorganizador, a los auspiciantes institucionales, a los estudios jurídicos patrocinantesy, en particular, a la Coordinadora General del evento, Doctora Miriam Ivanega por elarduo esfuerzo realizado.

Y, por último, pero no por eso lo menos importante, a ustedes que con su presenciaotorgan una respuesta confiada a la Universidad.

Debo confesarles que, en algún momento, dudamos de la oportunidad de la convoca-toria; no pudimos sustraernos al clima general de incertidumbre que invade a losargentinos en los últimos tiempos. Optamos, sin embargo, por apostar a la Argentinasubterránea que hunde sus raíces en una estirpe que no claudica en las adversidades;apostamos a la fuerza subyacente de una comunidad que siempre emerge frente afactores valiosos de cohesión social.

Y la esperanza en la vigencia del Derecho, con la presencia de ustedes, hoy, aquí, lodemuestra: sólo la esperanza explica esta masiva y selecta concurrencia.

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EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA * **

POR JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ

Doctor en Derecho y catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de La Coruña.Presidente de la sección española del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas yvicepresidente de la Asociación Internacional de Metodología Jurídica.Actualmente, es el di-rector del Instituto Nacional de Administración Pública.Preside el consejo de redacción de la revista Documentación Administrativa y de la revistaGestión y Análisis de Políticas Públicas, dirige la Revista Iberoamericana de AdministraciónPública y es miembro de los consejos editoriales de las revistas Actualidad Administrativa,Nueva Revista, Revista Argentina de Políticas Públicas, Tributos Locales, Revista Tachirense deDerecho y Revista de Pensamiento Iberoamericano. Es vocal del consejo rector del Institutode Estudios Fiscales, del Patronato de la Fundación Cánovas del Castillo y de la FundaciónIberoamericana de Administración Pública. Es miembro del consejo de administración del Cen-tro Latinoamericano de Administración del Instituto Internacional de Ciencias Administrati-vas, miembro del Consejo Científico del Instituto Europeo de Administración Pública, de laOrganización Iberoamericana de cooperación intermunicipal, del Foro Iberoamericano de De-recho Administrativo y de la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas.Ha sido diputado nacional por la provincia de La Coruña, subsecretario del Ministerio de Admi-nistraciones Públicas, presidente de la Fundación Instituto Internacional de AdministraciónPública, director de la Escuela Gallega de Administración Pública, director del Instituto Cana-rio de Administración Pública, director del departamento de Derecho Administrativo de laUniversidad de La Laguna, magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Canarias y miembrode la Comisión de Expertos para la reforma del Senado. Obtuvo los premios Decano RaimundodAbadal del Colegio de Abogados de Barcelona y Decano Zárate y Penichet del Colegio deAbogados de Santa Cruz de Tenerife de investigación jurídica.Ha sido profesor de Derecho administrativo en las Universidades de Santiago de Compostela,La Laguna, Las Palmas de Gran Canaria y profesor visitante en las universidades de Cardiff,Canterbury y Táchira.Es autor de libros de Derecho público y Ciencias Políticas, entre los que se destacan Principiosde Ética Pública, La prórroga de los contratos administrativos, Estudios de Derecho Local,Comunitarismo, ética y solidaridad, O Galeguismo, Nuevas Claves del Estado del Bienestar,¿Por qué el centro? Hacia la libertad solidaria y, de este año, Cuestiones de Ética Social, Dere-cho Administrativo y Constitución, La Dimensión Ética, Autonomías y nacionalismo y El Espaciode Centro.Escribe habitualmente en medios de comunicación nacionales (ABC, La Gaceta de los Nego-cios), gallegos (Diario de Ferrol, Coreo Gallego, La Región, La Voz de Ortigueira, Diario deArousa, Diario de Pontevedra, El Progreso) y canarios (Diario de Avisos).

Es para mí un gran honor estar hoy en Buenos Aires, con todos ustedes, en esta solem-ne inauguración de las jornadas de Derecho administrativo que organiza anualmentela Universidad Austral de Buenos Aires con singular acierto y oportunidad.

Quiero también expresamente hacer constar mi profundo agradecimiento al profesorJulio Comadira por su invitación para compartir con ustedes algunas reflexionessobre un tema central del Derecho administrativo, como es el control de la Adminis-tración Pública. Por otra parte, quisiera, en los momentos presentes, certificar mi

* El autor agradece a la funcionaria Carmen Castet su valiosa colaboración para la realización de estetrabajo.** El texto trae su causa de la conferencia impartida en la inauguración de las Jornadas.

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esperanza, mi segura esperanza de que este gran país compuesto por magníficosprofesionales salga de la situación que atraviesa actualmente. En efecto, no hay másque contemplar la granada y numerosa representación de juristas aquí presentes paradarse cuenta de las enormes posibilidades de que dispone la querida Argentina.

Como es bien sabido, el tema del control en la Administración Pública, el control enel Derecho administrativo, es una cuestión medular de nuestra disciplina. Es de esasmaterias sobre las que hay que volver una y otra vez y constituye uno de esos temas-testigo en los cuales la fuerza del Derecho, la fuerza de la justicia, aparece, por símisma, como uno de los elementos más importantes que ayudan a entender el senti-do de la democracia, el alcance del Estado social y democrático de derecho. Si hace-mos una incursión histórica en las fuentes del pensamiento democrático, nos encon-tramos con que los antiguos, los clásicos que estudiaron y que pusieron en funciona-miento el sistema democrático, nos dicen que hay dos características básicas y fun-damentales que ilustran la fortaleza de un sistema democrático. Por una parte, laética en el ejercicio del poder público, es decir, el poder público como función deservicio a la sociedad, y, por otra, la existencia de mecanismos y sistemas de controldel poder público para gestionar con eficacia los intereses generales. Por eso, en sedede unas sumarias reflexiones generales, pienso que esta idea de los límites inherentesal poder constituye una consideración creciente en la filosofía y en el pensamientomoderno, que también se debe aplicar sobre el sistema democrático. Analizar loslímites que el propio sistema impone al funcionamiento de la Administración es rele-vante y permite, precisamente, fortalecer el propio sistema democrático.

Con frecuencia, con mucha frecuencia, resulta que por no entender bien los términosde la cuestión, los términos del problema, nos encontramos con autores o doctrinasque subrayan únicamente la idea de la garantía del derecho y, por otra parte, otrasdoctrinas y autores que inciden sustancialmente en que el vector central es, precisa-mente, la eficacia, la eficacia de la acción administrativa. Pues bien, hay veces que,en el funcionamiento de la Administración los que gestionamos fondos públicos lohemos vivido muchas veces, puede parecer que la existencia de controles entorpe-ce, retrasa la ejecución administrativa, pero no es así. El gran desafío que tenemos eslograr que los procedimientos sean ágiles, que los procedimientos administrativospermitan actuar con eficacia. ¿Cuántas veces hemos escuchado y hemos oído que laeficacia y la dirección por objetivos en la Administración requiere que no haya espe-ciales obstáculos para cumplir la finalidad de la acción administrativa? Comprende-rán ustedes que este razonamiento y esta reflexión llevan muchas veces a supuestosde corrupción, sí de clara corrupción administrativa.

Volviendo al hilo de la cuestión, me parece de interés destacar que la idea del límite,la de que la acción de la Administración tiene límites, parte de una idea fundamental,que no es negativa, sino positiva. La existencia de límites lo que hace es afirmar unaAdministración Pública moderna que en su actuación tiene que verificar una serie decontroles para que cumpla con los objetivos constitucionales y, así, sirva con objeti-vidad los intereses generales.

Como sabrán ustedes mejor que yo, la Administración Pública es una realidad com-pleja, es una realidad multidisciplinar, multifacética. No sólo hay una única aproxi-mación a la Administración Pública como se viene diciendo desde hace muchos años,sino que hoy en día, afortunadamente, hemos de aproximarnos a la Administración

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desde una metodología abierta, pues los enfoques para estudiar la AdministraciónPública son variados: el enfoque jurídico, que es muy importante; el enfoque econó-mico, que también es capital; así como los enfoques sociológico, histórico y filosófi-co. Todos ellos constituyen dimensiones y aspectos básicos para entender lo que es laAdministración Pública.

En el Derecho administrativo español, con frecuencia, algunos autores hablamos delDerecho administrativo constitucional, porque, efectivamente, el Derecho adminis-trativo como ordenamiento jurídico que regula la mejor gestión de los servicios públi-cos se mueve en el marco constitucional, en el que se encuentran los principios, loscriterios y las directrices que deben presidir la actuación de la Administración Pública.

Siendo esta una conferencia de inauguración, lógicamente debo permanecer en plan-teamientos generales y, desde este punto de vista, quisiera ahora mismo hacer men-ción de tres preceptos de la Constitución Española de 1978, que son tres artículosfundamentales para entender la función constitucional de la Administración Públicaespañola.

Primero. El Art. 9°, párrafo 2, dice con toda claridad, y también con toda solemnidad,que los poderes públicos deben promover la libertad y la igualdad de los ciudadanos yremover los obstáculos para que ésta sea posible.

Segundo. El Art. 10 en su párrafo primero establece que los fundamentos del orden polí-tico y de la paz social son precisamente los derechos fundamentales de las personas.

Y, en tercer lugar, el Art.103 señala también con toda intención que la AdministraciónPública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa con sometimientopleno a la ley y al Derecho.

Estos tres preceptos, por sí mismos, explican la función constitucional de la Adminis-tración Pública y nos ayudan a entender el sentido que tiene la Administración, por-que ésta no es solamente una organización impersonal, sino que está representadapor personas, y esas personas confeccionan actos administrativos y en la actuaciónadministrativa tienen, como es lógico, que cumplir con unas obligaciones, que vamosa llamar formales, pero también en el marco de unos principios constitucionales.Estos principios constitucionales del Art. 9.2, función promocional de los poderespúblicos, del Art.10, 1°, los derechos fundamentales son el centro del Derecho admi-nistrativo, y del Art. 103, la Administración Pública es una función de servicio a lasociedad, son los vectores básicos y fundamentales que tienen que estar presentes encualquier explicación que se haga de la Administración Pública española y en sede decontrol nos ayudan a poner en suerte el desarrollo de la cuestión.

En términos generales, la doctrina ha señalado que existen controles externos a laAdministración y controles internos a ella.

Los controles externos, luego los analizaremos, se refieren fundamentalmente al controlde los fondos de que dispone la Administración y que realiza el Tribunal de Cuentas,que normalmente es un órgano parlamentario, de designación parlamentaria. Tam-bién, como control externo, se puede considerar el Defensor del Pueblo como órganode control a la Administración Pública en la medida en que conoce de las quejas yreclamaciones que los ciudadanos le presentan en relación con el funcionamiento delos servicios públicos.

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En lo que se refiere a los controles internos, habría que citar aquí el control de losservicios jurídicos que existen en los ministerios, que requiere de informes de confor-midad con el ordenamiento jurídico para la actuación administrativa, y los informesque hace la Intervención Delegada del Estado en los ministerios por lo que se refiereal control relativo al uso y manejo de los fondos públicos.

También se pueden considerar controles internos las cuestiones relativas a la valora-ción del rendimiento de la función pública, determinados sistemas de dirección porobjetivos de la Administración Pública. Finalmente, existe un metacontrol, un con-trol fundamental que es que el que viene determinado por las exigencias éticas inhe-rentes al funcionamiento de la Administración Pública, que son muy importantes yque marcan la temperatura real de la percepción democrática de los ciudadanos enrelación con su sistema político y con el funcionamiento de aquélla.

En esta cuestión del ejercicio ético del poder público, pienso que es conveniente yadesde el principio dejar sentado que el poder como institución es una institucióncargada de una gran fuerza ética. ¿Por qué? Porque el poder público se debe utilizar alservicio de la sociedad y para promover los derechos fundamentales, especialmentede las personas más desfavorecidas; si no el poder público acaba convirtiéndose enuna fuente de enriquecimiento, en una fuente de dominio y, como ocurre algunasveces, en una fuente para la exclusión y para la laminación de aquellas personas queno concuerdan con unos determinados intereses políticos.

La idea del control de la Administración Pública tiene mucho que ver con lo que antesdecía en relación con el Art.103 de la Constitución Española, es decir, con la nota delservicio, con la nota de la objetividad y con la de los intereses generales.

¿Por qué con la nota del servicio? Porque, efectivamente, la Administración no es sóloetimológicamente servicio, la Administración Pública es una función que se entiendecomo tal en la medida en que está a disposición de la gente, de los ciudadanos.

Segunda característica: objetividad. En el ejercicio de la acción administrativa, se de-ben tener muy presentes los principios de imparcialidad, de neutralidad y de objetivi-dad. Sobre todo en materia de contratación administrativa, donde los principios depublicidad y de concurrencia son los criterios informadores de esta materia. En relacióncon la función pública, los principios de mérito y capacidad en la selección son centra-les, pues es evidente que, de lo contrario, el funcionamiento de la Administraciónestaría conculcando los más elementales criterios que impone el sistema democrático.

Y, en tercer lugar, se debe considerar el interés general o los intereses generales, yaque si no se gestiona al servicio de los intereses generales y se administra al serviciode otros intereses, que muchas veces se confunden, o cuando no hay una idea clarade interés general, entonces, lo decisivo es la satisfacción de los intereses particula-res o privados, lo que genera un ambiente propicio para la corrupción. En este senti-do, creo que es muy importante señalar que, en efecto, como también ha destacadola doctrina del Tribunal Constitucional Español, los intereses generales, en un Estadosocial y democrático de derecho, tienen mucho que ver con la promoción de losderechos fundamentales de las personas.

Efectuadas estas observaciones preliminares, pienso que procede analizar un temaque es clásico y tradicional en el tratamiento de la cuestión del control de la Adminis-

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tración Pública, y es tomar partido, si es que hay que hacerlo, en relación con lo queunos llaman el formalismo administrativo y otros denominan el espiritualismo admi-nistrativo, que no son más que dos versiones de entender la eficacia como valorabsoluto o entender la legalidad como valor absoluto.

En mi opinión, me parece que la eficacia, el principio de la eficacia y el principio dela legalidad nunca se deben entender en términos de oposición o de confrontación,sino en términos de complementariedad o de compatibilidad. Creo que era Otto Mayerquien señalaba que hay que hacer siempre el esfuerzo de integrar la eficacia en elmarco de la legalidad.

No menos importante, en toda esta materia, es dejar constancia también de que,para entender en sentido moderno la idea de control de la Administración Pública,tenemos que desterrar todas las formas de pensamiento único, unilateral, estático ycerrado y, por el contrario, predicar el pensamiento abierto, plural, dinámico y com-patible o complementario. ¿Y esto qué quiere decir? Pues que la realidad es complejay la realidad administrativa también lo es y hay muchas dimensiones que integrar, porlo que hay que tener en cuenta todos esos aspectos para tomar las decisiones quesean menester.

Pues bien, una de esas dimensiones es saber, efectivamente, si hay fondos económi-cos asignados a la tarea administrativa, si esa decisión se va a operar de acuerdo conel ordenamiento jurídico y, además, fundamentalmente, y esto sería una reflexiónsobre el control de orden filosófico, cuando se toma una decisión, si se están promo-viendo los derechos fundamentales de las personas.

La Administración Pública, en el Estado social y democrático de derecho, siempre haestado sometida a diversos controles, internos y externos, sobre la gestión de losintereses públicos y sobre el gasto que esa gestión comporta. Como es sabido, elpropio nacimiento del presupuesto obedece a esta idea de control. El Parlamentoejerce su control aprobando el documento contable, que es el presupuesto en suvertiente de ingresos y gastos y, al menos en teoría, controla su ejecución y la calidadde la gestión y prestación de los servicios públicos a través de las distintas iniciativasparlamentarias. Esta es una de las principales manifestaciones de lo que sería elcontrol externo, en el que también habría que incluir el realizado por el Tribunal deCuentas con sus informes y con la correspondiente aprobación de la Junta General delEstado.

También dentro del control externo hay que entender las tareas que realiza el propioDefensor del Pueblo, en la medida en que controla, en la medida en que puede censu-rar la acción de la propia Administración Pública.

Internamente, la misma Administración también ha dispuesto de mecanismos de con-trol, centrados en gran medida en el control de legalidad realizado tanto por losservicios jurídicos como por el propio órgano fiscalizador de las cuentas que existe entodo caso.

En los últimos tiempos, en la Administración española se ha introducido una nueva moda-lidad de control más amplio, que no sólo persigue verificar el cumplimiento del procedi-miento y demás requisitos legales, sino también la calidad de los servicios prestados, laeficacia y la eficiencia de la gestión. Es lo que algunos llaman el control financiero.

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Además, también han aparecido recientemente controles internos que establecen lospropios órganos administrativos gestores, de acuerdo con las modernas técnicas degestión de calidad. Podríamos citar lo que algunos denominan también la autoevalua-ción del rendimiento, que es, evidentemente, una forma de control en la medida enque los responsables administrativos van a conocer la eficacia del funcionamiento dela Administración, para lo cual evaluarán una serie de variables en relación con latarea que hace la Administración, teniendo en cuenta el número de personas quetrabajan en esa oficina administrativa, los expedientes que se tramitan, etc.

En la Administración española, con independencia de estos autocontroles, el controlinterno se realiza por la Intervención General de la Administración del Estado, que, apesar de ser un órgano administrativo, está dotado de la autonomía e independencianecesaria para cumplir sus funciones de control del gasto con imparcialidad y objeti-vidad. Tradicionalmente, los funcionarios que trabajan en la Intervención General dela Administración del Estado cumplen su función con un sentido del control muy acen-drado, que, lejos de entorpecer la acción de la Administración, garantiza que siemprela acción esté soportada por la existencia de fondos públicos para las tareas adminis-trativas.

La normativa básica está constituida por el Texto Refundido de la Ley General Presu-puestaria de 1998 y por el Real Decreto del 28 de diciembre de 1995, que fue modifi-cado por otro Real Decreto del 6 de marzo de1998 con el fin de mejorar los mecanis-mos de control financiero. Esta normativa que acabo de citar regula la actividad de laIntervención General de la Administración del Estado distinguiendo dos funciones. Enprimer lugar, la función interventora de todos los actos que den lugar al reconoci-miento de derechos y obligaciones de contenido económico. Esta función se realizarespecto de toda la Administración del Estado y sus organismos autónomos, por lasIntervenciones Delegadas en los ministerios y organismos administrativos y consistefundamentalmente en la realización de un control previo de legalidad limitado, quetiene por finalidad comprobar que el expediente se ajusta a los aspectos básicos de lalegalidad, y en la realización de un control a posteriori, que verifica los aspectoscomplementarios de ésta. Es decir, contempla con más amplitud el cumplimiento dela legalidad.

Clásicamente, ha existido una doctrina sobre el grado de eficacia de estos controlesde legalidad, y fue considerado preferible por algunos el control previo porque así seimpide la realización de actos contrarios al Derecho. Hay, incluso, quien es partidariode volver al sistema de fiscalización previa, plena, para evitar esta situación.

Hoy en día, una Administración moderna no puede quedar paralizada por un controllento, sino que debe haber cierta flexibilidad, una razonable flexibilidad, y, en todocaso, el cumplimiento riguroso de la legalidad es garantizado por el control a posteriori.En definitiva, tiene más aceptación la postura que considera que ambos procedi-mientos son complementarios y su conjunción contribuye a mejorar la gestión admi-nistrativa. Es una manifestación de lo que antes decía del pensamiento compatible,del pensamiento complementario y no del pensamiento bipolar o ideológico que siempreha estado presente en nuestras sociedades hasta hace muy pocos años y que, proba-blemente, explica los desastres que se han producido en la gestión de muchos conflic-tos en todo el mundo.

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Por otra parte, el control financiero, en segundo lugar, no sólo verifica el cumplimien-to de la legalidad, sino también los principios de buena gestión económica, como sonla eficacia y la eficiencia del gasto. Se realiza sobre toda Administración General delEstado, sus organismos autónomos y se extiende también al resto de las entidadespúblicas. El control es realizado de nuevo por las Intervenciones Delegadas y tambiénpor la propia Intervención General de la Administración del Estado directamente cuandoasí lo considera.

Los informes de control financiero permanente que realizan las Intervenciones Dele-gadas, llamados informes de actuación, en el caso de que contengan observaciones orecomendaciones, están sometidos a un procedimiento contradictorio para evitar laindefensión del gestor. Si la discrepancia subsiste, los informes son elevados a laIntervención General de la Administración del Estado y pueden llegar en su caso, víaministro de Economía o Hacienda, a la consideración del Consejo de Ministros. Estasituación de que las controversias puedan llegar a las instancias más elevadas hasupuesto que los gestores presten mucha más atención que en épocas pasadas a losinformes de la Intervención Delegada y tengan más interés en aplicar las medidas quesean necesarias para corregir la situación, con lo que se mejoró la calidad de lagestión. El control financiero también se realiza directamente por la IntervenciónGeneral de la Administración del Estado a través del sistema de auditorías.

La Intervención General de la Administración del Estado elabora anualmente un plande auditorías. En todo caso, todas las cuentas de los entes públicos que le remiten alTribunal de Cuentas van acompañadas siempre de la auditoría correspondiente. Elcontrol financiero parte de la existencia de una gestión por objetivos, de programasde actuación que definan claramente los objetivos por alcanzar y que establezcanunos indicadores fiables para medir el cumplimiento de estos objetivos. En este sen-tido, el sistema más adecuado y complejo para la medición de objetivos contribuye amejorar la calidad de la gestión, al permitir medir la eficacia de la gestión y el gastoy contemplar el cumplimiento de los objetivos perseguidos y la eficiencia, es decir, elcumplimiento de los objetivos de la forma más productiva y al menor coste posible.

Finalmente, uno de los aspectos más relevantes de la aplicación del control financie-ro está referido al control de las subvenciones. Anteriormente, al otorgamiento deuna subvención, sólo intervenía un control dirigido a verificar que se habían cumplidolos requisitos básicos de legalidad. Sin embargo, hoy en día, el control financieropermite hacer un seguimiento de la subvención, de su aplicación a la finalidad perse-guida, y se puede exigir, en su caso, su devolución.

En el organismo que presido, el Instituto Nacional de Administración Pública, en sunormativa reguladora se establece que es el órgano que gestiona los fondos de forma-ción continua de las Administraciones españolas, por lo que tenemos que velar por elcumplimiento de la finalidad de esos fondos. De hecho, al final del ejercicio, si hayentes promotores que reciben subvenciones y que, por las razones que sean, no lasgastan, tienen que devolverlas. Para esto, hay un procedimiento previsto para exigirla devolución de esos fondos.

Desde el punto de vista jurisprudencial, hay que tener en cuenta que, con indepen-dencia de la exigencia de la responsabilidad que pueda corresponder al gestor, en víaadministrativa o ante los Tribunales de Justicia, en caso de un delito tipificado por el

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Código Penal, hay un control jurisdiccional que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas yen esta vertiente de su actividad se convierte en la jurisdicción contable.

El criterio de responsabilidad por esta jurisdicción es incompatible con la existenciade responsabilidad en vía administrativa. Esto se debe a que el Tribunal de CuentasEspañol tiene una doble naturaleza. Por una parte, fiscaliza y, por otra parte, tienefunciones jurisdiccionales. Según la doctrina acuñada por el Tribunal de Cuentas, unrequisito para que exista responsabilidad contable es que se haya originado un me-noscabo en los caudales públicos por acciones u omisiones que hayan vulnerado leyescontables interviniendo dolo o culpa grave.

Para terminar, no hay que olvidar que uno de los compromisos del Ministerio de Ha-cienda en esta legislatura, en España, es la elaboración de una nueva Ley GeneralPresupuestaria, que, lógicamente, continuará avanzando por el camino emprendidode mejorar los sistemas de control para garantizar una mayor calidad a la gestiónjurídica y en la acción administrativa.

Hasta aquí, este breve comentario sobre el control de la Administración Pública.Deliberadamente, me he quedado en los controles administrativos, sean internos oexternos, porque entiendo que, a la vista del programa, hay una serie de conferen-cias sobre el control judicial de la Administración Pública y, por lo tanto, pues, proce-de que se aborde esa cuestión en su lugar correspondiente. Sin embargo, no quisieraterminar estas palabras, esta conferencia de inauguración, sin hacer una referenciaal Derecho español, en la modificación que se introdujo en el año 1998, con ocasiónde la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en relación con elcontrol judicial de la Administración Pública.

En España, hasta el año 1998, el Derecho positivo señalaba que los Tribunales deJusticia no podían fiscalizar o enjuiciar los actos políticos. A partir de ese momento,y de acuerdo con el artículo correspondiente de la ley jurisdiccional, ahora ya sepuede enjuiciar en sede judicial cualquier acto administrativo, cualquiera que sea sunaturaleza, política o administrativa, con lo que se acata la plenitud de control judi-cial de la actividad administrativa para dar cumplimiento a lo previsto en el Artículo106 de la Constitución.

Les agradezco profundamente su atención y reitero mi agradecimiento al profesorComadira por su cordial invitación para participar en estas prestigiosas jornadas deDerecho administrativo. Mi felicitación, a los organizadores por la elección del temay, desde luego, mi agradecimiento a todos ustedes por su paciencia.

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EL CONTROL JUDICIAL DE LAS DECISIONES DELCONSEJO DE LA MAGISTRATURA(con particular referencia a los procedimientos de selecciónde magistrados)

POR JULIO RODOLFO COMADIRA

Es abogado, doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales y docente en Derecho público de la Facultadde Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Es director académico delmaster en Derecho administrativo y de la especialízación en la Regulación de los servicios públi-cos de la Universidad Austral; profesor titular de Derecho administrativo por concurso de ante-cedentes y oposición en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de BuenosAires; profesor titular de Derecho administrativo I en la Facultad de Derecho de la UniversidadAustral y profesor consultor de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurídicas ySociales de la Universidad Fraternidad de Agrupaciones Santo Tomás de Aquino de Mar del Plata.En el año 1985, fue incorporado al Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacionalde Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, habiendo sido, también, director del Instituto deDerecho Administrativo Bartolomé A. Fiorini de la Universidad Platense. Ha integrado juradospara cubrir cátedras de la especialidad en diversas universidades nacionales y también comitésde selección para designar funcionarios públicos. En la provincia de Buenos Aires fue miembrode comisiones redactoras de proyectos de leyes y decretos relativos a la materia administrafiva,entre ellas la Comisión Redactora del Nuevo Código Contencioso Administrativo de la provinciade Buenos Aires. Ha participado como conferenciante o panelista en congresos y jornadas en elpaís y en el exterior. Desarrolló una extensa trayectoria en la función pública como auditor de laArmada Argentina, director general de Asuntos Jurídicos de los ex Ministerios de BienestarSocial y de Obras y Servicios Públicos de la Nación y asesor de la Procuración del Tesoro de laNación. En el período 1997-1999, se desempeñó como jefe de gabinete de asesores del señorMinistro de Justicia de la Nación. En el lapso 1998-1999, fue designado representante del PoderEjecutivo Nacional ante el Consejo de la Magistratura en la cual presidio la Comisión de Regla-mentación. Posteriormente, tuvo a su cargo el Departamento de Derecho Administrativo delEstudio Allende & Brea, hasta su designación, en febrero del 2002, como síndico general de laNación. Es autor de seis libros: La anulación de oficio del Acto Administrativo (1° edic., 1981 y 2°edic., 1998); Acto Administrativo Municipal (1992); Derecho Administrativo (Acto Administrativo,Procedimiento Administrativo, otros estudios) (1996); Procedimiento Administrativo y Denunciade Ilegitimidad (1996); La Licitación Pública. (Nociones, Principios, Cuestiones) (2000) y Procedi-mientos Administrativos (Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Comentada y Anotadacon jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Cámara Nacional deApelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo y dictámenes de la Procuración del Teso-ro de la Nación), Tomo 1 (artículos 1-32), en prensa. Desde diciembre de 1997, dirige el Suple-mento de Derecho Administrativo de la revista jurídica El Derecho.

CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS

Podría, quizás, llamar la atención que en unas jornadas relativas al control de laAdministración Pública se incluya una conferencia sobre el control judicial de lasdecisiones del Consejo de la Magistratura. ¿Es éste, acaso, un órgano integrante de laAdministración Pública? ¿Las funciones que cumple son de índole administrativa? Aestas dos cuestiones me referiré seguidamente como cuestión preliminar.

LA UBICACIÓN INSTITUCIONAL DEL CONSEJO

Apenas sancionada la reforma constitucional de 1994, se produjo en la doctrina cons-titucional y administrativa una interesante controversia respecto de la ubicación

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institucional del Consejo, pues mientras un sector, mayoritario, consideró que éste es unórgano integrante del Poder Judicial, otro, en cambio, estimó que, en razón de las funcio-nes encomendadas por la Constitución, debía ser categorizado como órgano extrapoder.1

Esta última posición reconoció, a su vez, diversas vertientes. Para algunos, el despla-zamiento del Poder Judicial se imponía por las funciones extrajudiciales adjudicadasal Consejo o bien por su integración con representantes de los órganos políticos deelección popular.

La sanción de la Ley N° 24.9372 despejó la cuestión al menos en el plano legal formal,pues, en su Artículo 1°, estableció que el Consejo es un órgano permanente del PoderJudicial de la Nación3 .

Esa definición legislativa no ha obstado, sin embargo, para que se insistiera en laíndole extrapoder del órgano, habiéndose afirmado, incluso, con atendibles argu-mentos la inconstitucionalidad de la norma legal mencionada.4

Por mi parte, siempre pensé que no había razones para apartarse de la clara ubica-ción discernida al Consejo por la Constitución Nacional. El texto de ésta es claro, enefecto, en tanto lo regula en la Segunda Parte Autoridades de la Nación, TítuloPrimero Gobierno Federal, Sección Tercera Del Poder Judicial Capítulo 1, De sunaturaleza y duración.

No me cuento, ciertamente, entre quienes elevan sin excepción la letra de la ley a lacategoría de dogma indiscutible, pero sí considero que cuando es clara y no conllevagrave injusticia se debe estar a ella.

Por otro lado, para sentar una conclusión diferente se debería presumir el error delautor de la norma, lo cual, si no es procedente en el caso del legislador tal como haresuelto la Corte Suprema de Justicia de la Nación,5 no lo es, con mayor razón aún,en el supuesto del constituyente,6 quien, cuando quiso otorgar la calidad de extrapodera algún órgano, lo hizo de modo indubitable, como ocurre con el Ministerio Públicocontemplado en una sección autónoma (Cuarta) dentro del Título Primero de la Se-gunda parte, dedicado, como antes expresé, a las Autoridades de la Nación7 .

1 Acerca de las diversas opiniones expuestas sobre la ubicación institucional del Consejo de la Magistratu-ra, ver Comadira, Julio Rodolfo y Fabián Canda, Consejo de la Magistratura-Órgano de garantía del PoderJudicial, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, RAP, N° 210, p. 5 y sigs.2 Adla LVIII-A-72 y sigs.3 Eugenio Palazzo cuestiona la prudencia del legislador al sentar un criterio tan categórico, requerido,sostiene, de precisiones (Algunas reflexiones sobre la regulación legal del Consejo de la Magistratura ydel Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, Adla LVIII-A-72 y sigs.).4 Armagnague, Juan F., Procedimiento ante el Consejo de la Magistratura y Jurado de EnjuiciamientoNacional (Leyes Nros. 24.937 y 24.939), Buenos Aires, Depalma, 1998, pp. 8-9. Alberto Antonio Spota llegóa calificar la disposición legal que ubica al Consejo en el Poder Judicial como una monstruosidad jurídica(Reglamentación inconstitucional del Artículo 114, inciso 5°, de la Constitución Nacional por el Consejode la Magistratura, Buenos Aires, Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, 1999, p. 14).5 Fallos: 297:142; 300:1.080; 301: 460, entre otros pronunciamientos.6 El Alto Tribunal también ha expresado: [...] el constituyente, de quien no cabe presumir inconsecuen-cia o imprevisión, CSJN, 07-05-97 Gauna, Juan Octavio s/acto comicial (voto del Dr. Antonio Boggiano,La Ley, 1997-IV-415).7 Dalla Via, Alberto Ricardo, Algunas consideraciones sobre el Consejo de la Magistratura, La Ley,168:1.185.

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No parece, por lo demás, coherente con los fines inspiradores de la creación delConsejo asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación del serviciode justicia despojar al Poder Judicial de atributos indispensables para el logro deesos objetivos, como son, entre otros, la administración de sus recursos y la ejecu-ción de su presupuesto confiados al Consejo a partir de 1994.

La circunstancia, por fin, de que este último no ejerza funciones jurisdiccionales o deque su integración reconozca, en parte, una composición de extracción política no estampoco, a mi modo de ver, argumento decisivo para obstar a la inserción de aquél enel Poder Judicial. Cualquiera sea la naturaleza que se asigne a las diversas competen-cias otorgadas al Consejo y el origen de parte de sus integrantes, nada impide queaquéllas y éste hayan sido valorados por el constituyente para ordenarlos al logro delos fines perseguidos con el nuevo órgano.

Éste, pues, integra el Poder Judicial aunque no ejerce la función constitucional pro-pia de éste y no se genera con esa circunstancia anomalía o desvío institucionalalguno, porque el desarrollo de las funciones administrativas que tiene asignadas porla Constitución no compromete, en absoluto, las garantías político-jurídicas inheren-tes a los órganos que titularizan, con exclusividad, la función jurisdiccional.8

Queda, entonces, definido que, a mi juicio, el Consejo de la Magistratura es un órga-no integrante del Poder Judicial, por el sentido claro de la voluntad constituyenteexpresada en el texto de la Constitución y la regulación legislativa acorde con esavoluntad y el texto de la Norma Fundamental.

LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES

Según determina el Artículo 114 de la Constitución, corresponden al Consejo, básica-mente, seis atribuciones:

1.Seleccionar mediante concursos públicos a los postulantes a las magistraturas infe-riores.9

2.Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistradosde los tribunales inferiores.

3.Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administra-ción de justicia.

8 En contra: Spota, op. cit, p.14. El autor parece no distinguir entre el hecho de integrar el Poder Judicialy el ejercicio de la función judicial. El ejercicio de aquel poder es, efectivamente, atribuido por laConstitución a la Corte y demás tribunales inferiores que establezca el Congreso (Artículo 108).9 Compartimos la idea de Gabriela Iturbide y Alberto Lugones en el sentido de que el concurso público esel procedimiento más idóneo para seleccionar los candidatos técnicamente más calificados para cualquierfunción que requiera un alto grado de profesionalidad (El Consejo de la Magistratura. Aportes para elprocedimiento de selección de candidatos (Artículo 14, inciso 1°, Constitución Nacional), La Ley, 1997-A, 692. Por nuestra parte, pensamos, además, que el concurso público como procedimiento de selecciónde funcionarios no políticos es la regla constitucional que impone la garantía de igualdad que consagra elArtículo 16 de la Constitución Nacional.

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4.Ejercer facultades disciplinarias sobre los magistrados.10

5.Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso or-denar la suspensión y formular la acusación correspondiente.

6.Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellosque sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz presta-ción de los servicios de justicia.

¿En el ámbito de qué función estatal se inscribe el ejercicio por el Consejo de lascompetencias precedentemente descriptas? No me refiero, con este interrogante, ala función como sinónimo de cometidos materiales asumidos por el Estado. Estoypensando en la ubicación en el marco de las funciones jurídicas del Estado,11 esto es:legislativa, jurisdiccional o administrativa.

Estas funciones se han caracterizado tradicionalmente desde dos perspectivas bási-cas: la subjetiva u orgánica y la material o sustancial, las cuales atienden, respecti-vamente, al sujeto u órgano que las ejerce o a la naturaleza intrínseca del acto quelas traduce.

Antes de ahora12 he adherido, sin embargo, en lo sustancial, aunque no sin ciertosmatices, al criterio propiciado entre nosotros por Gordillo,13 quien propone tomar encuenta para la categorización de aquellas funciones al régimen jurídico que las infor-ma, lo cual significa aprehender, tal como en realidad surge del sistema positivo,elementos tanto subjetivos como materiales e, incluso, formales. De acuerdo conesta idea, no es válido tratar de explicar el Derecho positivo desde criterios teóricosno recogidos por éste.14

Así, se puede sostener que, en nuestro ordenamiento, el régimen propio de la funciónlegislativa se aplica a la actividad cumplida por el órgano legislativo con arreglo alprocedimiento previsto para la sanción de las leyes, y es su resultado el dictado delacto estatal ley, sea ésta general o particular. Es este, como se advierte, un criteriosubjetivo-formal, en tanto toma en cuenta el sujeto actuante y el procedimiento poréste observado.

El régimen jurídico de la función jurisdiccional rige, a su vez, para la actividad desa-rrollada por los órganos integrantes del Poder Judicial cuyo objeto sea resolver con-flictos actuales o potenciales entre partes con intereses contrapuestos, mediante laobservancia del procedimiento establecido para cada caso. Es, pues, un criterio sub-jetivo, material, formal.

10 Se ha sostenido que la atribución de esta competencia al Consejo importará un cambio sustancial en elsistema judicial nacional (Jeanneret de Pérez Cortes, María, El Consejo de la Magistratura, la indepen-dencia del Poder Judicial y la prestación del servicio de justicia, La Ley, 1995-E, 817, especialmenteapartado V).11 Ha señalado el profesor uruguayo Enrique Sagués Laso que los cometidos son cosas distintas de las funcio-nes estatales, aunque por razones terminológicas se las confunda. Los primeros se refieren a las actividadeso tareas que tiene a su cargo el Estado; las segundas son las formas que asume la actividad para cumplir contales cometidos (Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Montevideo, 1958, pp. 49-50).12 Comadira, Procedimiento Administrativo y Denuncia de Ilegitimidad, Buenos Aires, 1996, p. 9.13 Gordillo, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, 5° edición, Buenos Aires, 1998, espe-cialmente punto IX-7 y sigs.14 Boquera Oliver, José María, Derecho Administrativo, vol. I, Madrid, 1977, p. 59.

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Y respecto de la función administrativa, se puede afirmar que su régimen jurídico seimpone a la mayor parte de la actividad del Poder Ejecutivo15 (incluyendo en eseámbito a la Administración central y descentralizada) y a parte de la actividad de losPoderes Legislativo y Judicial, constituida, respectivamente, por la que no asume,con arreglo al criterio antes expuesto, la condición de legislativa o jurisdiccional. Seestá, así, frente a un criterio subjetivo-residual.

En ese marco conceptual, la actividad cumplida por el Consejo de la Magistratura es,sin duda, administrativa y queda sujeta, por ende, al Derecho administrativo, porquesi bien orgánicamente integra el Poder Judicial no ejerce la función propia de éste,esto es, la decisión de conflictos entre partes con intereses contrapuestos mediantelos procedimientos establecidos.

No obstante que en el presente estudio me ocuparé sustancialmente sólo del controlde los actos del Consejo de la Magistratura, me permito señalar que, a mi juicio, poraplicación del mismo criterio de categorización funcional que he dejado expuesto, sedeben también considerar resultado de la función administrativa los actos del PoderEjecutivo de remitir el pliego al Senado, el acuerdo, o no, de éste y la propia designa-ción que aquél, en definitiva, realice. Estos actos, pues, si bien por su índole sepueden incluir en la categoría de políticos o de gobierno, en el sentido que a ella leasignaba Marienhoff,16 se disciplinan jurídicamente por las normas y principios pro-pios del acto administrativo y son, por tanto, controlables judicialmente.

CONSECUENCIAS DE LA CARACTERIZACIÓN FUNCIONAL DEL CONSEJO

Si las atribuciones desarrolladas por el Consejo importan el ejercicio de función ad-ministrativa,17 su cauce formal será, naturalmente, un procedimiento administrativoy se expresará, correlativamente, mediante el dictado de actos administrativos, enambos casos con las implicancias de prerrogativas y garantías que supone el Derechoadministrativo.

El procedimiento general deberá reconocer los principios que le son propios (juridicidad;verdad jurídica objetiva; oficialidad; informalismo a favor del administrado; debidoprocedimiento previo; celeridad, economía, sencillez y eficacia) y los procedimientosespeciales, a su vez, los particulares que correspondan (v. gr. en la selección: publici-

15 Decimos la mayor parte porque excluimos del ámbito de la función administrativa a los actos institucionalesy a los parcialmente regidos por el Derecho privado, pues aquéllos y éstos tienen un régimen diferente delque corresponde a la función administrativa (Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, tomo II, BuenosAires, 1998, p. 70 y sigs.; Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, 4° edición actualizada,Buenos Aires, 1993, pp. 259 y sigs. y 763 y sigs.).16 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, op. cit., especialmente pp. 703 ysigs. y 753 y sigs.17 En este sentido, el Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Tierra del Fuego, en la causa MaizteguiMarcó, Felicitas c/ provincia de Tierra del Fuego s/ Contencioso Administrativo - medida cautelar (26-04-02),afirmó: Al cuestionarse en autos un proceso de selección concurso público para la cobertura de un cargoefectuado por ante un órgano del Estado Provincial Consejo de la Magistratura, la cuestión evidentementereviste naturaleza administrativa.

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dad, igualdad, concurrencia), y toda la teoría del acto será igualmente aplicable(elementos, invalidez, caracteres, extinción, etc.).18

El contenido de éste se integra, en efecto, hoy en día, con un conjunto equilibrado deprerrogativas y garantías. Y entre estas últimas reviste especial significación la delacceso a la justicia cuando los actos del Estado afecten derechos subjetivos, entendi-da esta expresión en sentido genérico y comprensiva, por ende, como luego veremos,de los llamados intereses legítimos.

En un estado de derecho democrático y republicano, no es posible admitir la existen-cia de actos que, afectando derechos de los particulares, resulten irrevisables judi-cialmente. Esta afirmación no es sólo una aspiración de la doctrina o la expresión dedeseos de un docente vocacional; es, además, un criterio fijado por la Corte Supremade Justicia de la Nación en más de una oportunidad.19

Así, en la causa Cabrera (1983), el Alto Tribunal ya dejó establecido que, comoregla, están sujetos a revisión judicial todos los actos que producen efectos jurídicosdirectos con relación a administrados o terceros destinatarios de ellos.20

En los autos Derna (1986), por adhesión al dictamen del Procurador General de laNación, decidió que la posibilidad de acudir a la sede judicial planteando la ilegitimi-dad del obrar administrativo resulta presumida y sólo cabe descartarla cuando unaley expresamente así lo declare, sin perjuicio en el caso ocurrente de su posibleinconstitucionalidad.21

Y más tarde, en Nicosia (1993), dio a esa idea un encuadre aún más amplio al exigir, enla exégesis de la Constitución, atender al sentido profundo de ésta, con especial empeñoy proporcionada rigurosidad, cuando se trate de deslindar espacios de no justiciabilidad,toda vez que éstos configuran excepciones a la regla del control judicial.22

EL PLENO CONTROL JUDICIAL DE LA DECISIÓN

Pues bien, si esto es así, no cabe sino concluir que todas las decisiones que adopte elConsejo de la Magistratura en el desarrollo de las funciones constitucionales que le

18 En relación con el Consejo de la Magistratura de la provincia de Río Negro, el Superior Tribunal deJusticia de la provincia ha entendido que la designación y remoción de jueces y otros funcionarios por elConsejo de la Magistratura no son actos administrativos y, por tanto, no están sujetos a control ni revisiónjurisdiccional, motivo por el cual los tribunales inferiores carecen, a su juicio, de potestad para controlaro revisar aspectos fácticos, jurídicos de designación o remoción de jueces u otros funcionarios (BajosFernando c. provincia de Río Negro - Consejo de la Magistratura de la Segunda Circunscripción Judicial deRío Negro s/ contencioso administrativo, 26-08-99).19 En el dictamen de la Procuración General en la causa Bussi, Antonio Domingo c. Estado Nacional(Congreso de la Nación - Cámara de Diputados) s/ incorporación a la Cámara de Diputados, se señala queen nuestros días no existen, prácticamente, bloques temáticos de la actividad de los poderes del Estadoque carezcan de control judicial; tendencia que se evidencia, por ejemplo, en la revisión de los requisitosmínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley en el ámbito del Congreso (Fallos: 256:556), la invalidez de determinadas promulgaciones del Poder Ejecutivo (Fallos: 268: 352 y, recientemen-te, Fallos: 323: 2.256) o sobre los alcances de los privilegios acordados a los miembros del Congreso porlos Artículos 60 y 61 de la Constitución Nacional 68 y 69 después de la reforma de 1994 (Fallos: 318:1.967y 319:1.222).20 Fallos: 305-2: 1.937, considerando 4, in fine.21 Fallos: 308:2.133.22 CSJN, 09-12-93 Nicosia, Alberto Oscar, El Derecho, 158-237 y sigs.

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han sido asignadas y que afecten derechos están sujetas al pleno control de la justi-cia, con arreglo a la extensión y límites que respecto de ese control derive de laíndole reglada o discrecional de las atribuciones ejercidas y, en su caso, de la natura-leza activa o jurisdiccional de la administración ejercida.

Este control procede más allá de la contingencia de la letra de una ley pretendidamenteexcluyente de tal control, como ocurre, en el caso, con el Artículo 13, inciso c),último párrafo, de la Ley N° 24.937, modificada por la 24.939,23 que asigna a lasdecisiones del plenario en materia de concursos la calidad de irrecurrible.

SITUACIONES JUSTICIABLES

Las situaciones que pueden presentar esa justiciabilidad son, en lo sustancial, lassiguientes:

a) las relativas a los procedimientos de selección de magistrados;

b) las sanciones disciplinarias a los jueces;

c) la acusación y suspensión del magistrado después de la apertura de su proceso deremoción y formulación de la acusación; 24

d) las originadas en las decisiones del administrador general del Poder Judicial.

La brevedad de este trabajo me lleva a tratar, en particular, sólo la justiciabilidad delas cuestiones atinentes a la selección de los magistrados federales.

Ahora bien, a esta altura de la exposición y antes de desarrollar con detenimiento lasconsecuencias que devienen del planteo formulado, cabe realizar una consideraciónmuy breve acerca del régimen de la situación en estudio antes de la reforma consti-tucional de 1994, con el fin de evidenciar adecuadamente la entidad del cambiooperado.

LA SELECCIÓN DE LOS JUECES ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994.LA DESIGNACIÓN COMO ACTO EQUIPARABLE A LOS ACTOS INSTITUCIONALES

En el plano constitucional, la atribución del Poder Ejecutivo de designar, con previoacuerdo del Senado Nacional, a los magistrados federales fue concebida como unapotestad discrecional, la cual, al reformarse la Constitución en 1994, no estaba regla-mentada legalmente.

Es ilustrativo señalar que con fundamento en la inconstitucionalidad de la reglamen-tación legal de la selección de los jueces, derivada de la afectación que ella significa

23 Adla LVIII-A-97 y sigs.24 Entendemos que la afirmación de Germán Bidart Campos, referida al sistema tradicional, en el sentidode que no era totalmente cierto que, por carecer la acusación de la Cámara de Diputados de carácterdefinitivo, la etapa acusatoria quedaba, a raíz de esa circunstancia, absolutamente eximida de controljudicial suficiente y oportuno, es, actualmente, aplicable al procedimiento establecido por la LeyN° 24.937 (El control judicial en la etapa acusatoria del juicio político, El Derecho, t.163:215).

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ría respecto de la potestad presidencial para designarlos, se derogó, en el año 1973,un sistema legal de regulación de esa selección que, por lo demás, no implicaba lasubstanciación de concursos para el acceso a los cargos.25

En ese esquema, el acto de designación de un juez era equiparable, en relación con lainviabilidad de su control judicial, a los actos que parte de la doctrina denominóactos institucionales.26 Como es sabido, revisten esa condición los actos que, porvincularse a la organización y subsistencia del Estado, no afectan, con inmediatez,derechos individuales y no son, por ende, susceptibles de revisión judicial.27

La designación de los magistrados de los tribunales inferiores resultaba de dudosainclusión en esa categoría habida cuenta de que la vinculación indicada sólo espredicable, en rigor, de la designación de los ministros de la Corte Suprema de Justi-cia de la Nación.28

Sin embargo, lo cierto es que, en tanto la aspiración a integrar el Poder JudicialFederal no podía encauzarse por medio de un procedimiento reglado que limitara lasatribuciones de los órganos actuantes y generara, por ende, derechos correlativos dequienes pudieran participar en él, la designación era, incluso en esos casos y en eseaspecto, estrictamente irrevisable por la justicia.29

Las designaciones judiciales no comprometían, pues, derecho subjetivo alguno y, siendoasí, la intervención jurisdiccional era, en ese sentido, improcedente.

LA SITUACIÓN ACTUAL EN MATERIA DE SELECCIÓN

Como vimos, la Constitución asigna al Consejo, en su Artículo 114, inciso 1, la atribu-ción de seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturasinferiores. La Ley N° 24.937, modificada por la Ley N° 24.939, fijó, en el Artículo 13,las pautas básicas del concurso y atribuyó al Consejo, en su Artículo 7°, inciso 9, lafacultad de reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentesy oposición. Y aquél, en uso de tal competencia, dictó el reglamento pertinente.

La vigencia de un procedimiento administrativo reglado genera, para los postulantesy para el propio Estado Consejo de la Magistratura, Poder Ejecutivo, Senado de la

25 Cafferatta, Fernando, El Consejo de la Magistratura y la necesaria renovación del Poder Judicial, LaLey, 1997-B-1113. Se puede ver en este documentado trabajo una reseña de los antecedentes nacionalesen materia de reglamentación de los sistemas de selección (punto 3).26 Ver, al respecto, Monti, Laura, Acto institucional, en Acto Administrativo y Reglamento, Jornadasorganizadas por la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, Buenos Aires, Editorial Ciencias de laAdministración, 2002, p. 325 y sigs.27 Marienhoff, Tratado, tomo II, op. cit, p. 763 y sigs.28 Marienhoff, Tratado, tomo II, op. cit, p.768, aunque en la página 775 incluye a los magistrados de lostribunales inferiores. Juan Carlos Cassagne, sin embargo, sólo incluye como acto institucional a la desig-nación de los jueces de la Corte Suprema (Derecho Administrativo, tomo II, Buenos Aires, 1982, p. 94,texto y nota 49).29 La Corte Suprema tenía resuelto (Fallos: 248: 400, considerando 5) que con arreglo a su uniformedoctrina lo atinente a las calidades de los magistrados para el desempeño de su ministerio es, comoprincipio, cuestión que incumbe a los poderes públicos y no es debatible en juicio, ni por vía de recusa-ción Fallos: 240:429; 244: 450 ni de artículo alguno Fallos: 208: 37 y sus citas.

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Nación, una situación jurídica sustancialmente diferente de la existente antes de lareforma constitucional.

El procedimiento administrativo opera, en efecto, como instrumento de control delegalidad y, al mismo tiempo, como garantía de los derechos individuales, en líneacon el doble papel tuitivo que cumplen las formas en general en el Derecho público.

Por tal motivo, cabe, entonces, preguntar: ¿cuál es la situación jurídica de quienesaspiran a concursar y la de quienes logran ser admitidos en el concurso?

LA SITUACIÓN JURÍDICA PROTEGIDA RESPECTO DE ASPIRANTES Y POSTULANTES. LAPERSPECTIVA TRADICIONAL

A la luz de una visión tradicional, pero actualmente discutible, se podría acudir a loscriterios de diferenciación entre derecho subjetivo e interés legítimo propiciado pordiversos sectores de la doctrina comparada y nacional.

Aspirantes y postulantes ostentarían la titularidad de un derecho subjetivo o de uninterés legítimo en función, respectivamente, de la exclusividad o concurrencia de laconducta administrativa que les fuera debida,30 de su posición ante las normas derelación o de acción reguladoras del accionar administrativo31 o bien de la garantíade utilidad sustancial o instrumental proporcionadas por las disposiciones legales queen cada caso les resulten aplicables32 .

EL ENFOQUE ACTUAL

Estas doctrinas que tienen su génesis principalmente en el ordenamiento jurídicoitaliano de base diferente del nuestro y que, en definitiva, sólo gravitan paraexcluir o atenuar la protección jurisdiccional de los administrados se deben conside-rar hoy superadas porque, como enseñó en su momento García Trevijano Fos, noexisten el derecho subjetivo y el interés legítimo como categorías sustanciales dediferente configuración, pues [] el interés sustancial no es distinto del derecho,sino que es aquello que en cada momento moldea y rellena su concepto33 . Hoy, pues,sólo cabe hablar del derecho subjetivo y únicamente procede determinar cuál es laconducta administrativa debida en cada caso.

LOS DERECHOS COMPROMETIDOS

En ese sentido, considero que los derechos de quienes aspiran a la magistratura son,básicamente, dos:

30 Ranelletti, Oreste, Le guarentigie della giustizia nella publica Amministratzione, Milano, 1934, pp. 159y 163; Fiorini, Bartolomé A., Qué es el contencioso, Buenos Aires, reimpresión del año 1997, pp. 47-64;Gordillo, A., Tratado, tomo I, op. cit., X-38.31 Guicciardi, Enrico, La giustizia amministrativa, 2° edición, Padova, 1934, pp. 23-27; Garrido Falla,Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, Madrid, 1970, p. 387; Marienhoff, Tratado, op. cit.,tomo V, cuarta edición actualizada, Buenos Aires, 1998, p. 557 y sigs., esp. 560.32 Alessi, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, tomo II, Barcelona, 1970, pp. 444-464; Cassagne,Derecho Administrativo, tomo II, p. 102 y sigs.33 Trevijano Fos, José A., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Madrid, 1974, p. 562.

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1. El derecho subjetivo de concursar, expresado en:

1.1. derecho de ser admitido como inscripto, cuando se cumple con los requisitos aese efecto fijados por el ordenamiento, y

1.2. derecho de no ser excluido indebidamente de la lista de inscriptos.

2. El derecho subjetivo a la regularidad de todo el procedimiento de selección, lo cualimplica, en el marco normativo vigente (Constitución Nacional, Ley del Consejo, Re-glamento de Concursos), las siguientes conductas administrativas exigibles:

2.1. derecho subjetivo de no ser excluido indebidamente de la terna;

2.2. derecho de no ser excluido indebidamente de la propuesta al Senado;

2.3. derecho de no ser excluido indebidamente del acuerdo senatorial y, en su caso,de que la denegatoria del acuerdo no sea arbitraria;

2.4. derecho de no ser excluido indebidamente de la designación.

Utilizo la expresión indebidamente para comprender en su ámbito conceptual tantola violación de los elementos reglados como la valoración arbitraria que da sustentoal componente discrecional de la decisión.

LAS POSIBLES AFECTACIONES DE LAS SITUACIONES JURÍDICAS

Las situaciones que durante el procedimiento de selección y hasta la designaciónpueden generar afectaciones de los derechos enunciados son, en lo sustancial, lassiguientes:

1. En relación con el derecho de concursar:

1.1. rechazo de la solicitud o no inclusión en la lista de inscriptos, dispuesta de oficiopor la Comisión de Selección y confirmada por el Plenario (Artículo 20, segundo pá-rrafo, del Reglamento de Concursos);

1.2. exclusión indebida de la lista de inscriptos, a causa de impugnaciones, sea queaquélla se produzca inicialmente por la Comisión de Selección o bien por el Plenarioen el momento de valorar el informe final de ésta (Artículo 20, primer párrafo delReglamento de Concursos).

2. En relación con el derecho a la regularidad del procedimiento de selección:

2.1. exclusión indebida, por el plenario del Consejo, de la terna vinculante a remitirpor éste al Poder Ejecutivo (Artículo 47 del Reglamento de Concursos);

2.2. exclusión indebida del pliego al Senado y acuerdo de éste eventualmente tam-bién indebido;

2.3. exclusión o denegatoria indebida del acuerdo senatorial requerido por el PoderEjecutivo;

2.4. exclusión indebida de la designación, después de obtenido el acuerdo arbitrario.

Así planteadas las situaciones jurídicas configurables en relación con el agravio de losderechos de los aspirantes o postulantes, cabe, entonces, considerar cuáles son losalcances de las pretensiones de los eventuales afectados.

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EL ALCANCE DE LA PRETENSIÓN DEL AFECTADO Y EL CONTROL JUDICIAL. EL SU-PUESTO DE ACTIVIDAD REGLADA

La situación descripta en el punto 1 del acápite anterior derecho de concursarlegitima al aspirante a plantear la nulidad del acto de exclusión de la Comisión o delPlenario y, tratándose de requisitos reglados que no habilitan al Consejo discrecio-nalidad, puede el juez, en ese caso, ordenar a aquél, lisa y llanamente, la admisiónen el concurso o disponerla per se.

LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL

Los supuestos referidos en 2, además de sus componentes reglados, encierran, encambio, el ejercicio de facultades discrecionales por el Consejo, el Poder Ejecutivoy el Senado y, en consecuencia, el contenido de la pretensión del afectado y de lacorrelativa actuación jurisdiccional no excede, en estos casos, el límite de la anula-ción del acto si éste resulta viciado en sus componentes reglados o su contenidodiscrecional no resiste el test de razonabilidad de cara a los principios generales delDerecho.

EL CONTROL DE LOS ELEMENTOS REGLADOS DE LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL

Estos casos podrán, pues, generar decisiones judiciales anulatorias basadas sobre laviolación de los condicionamientos reglados v. gr., competencia (déficit de quorumde algún órgano colegiado); causa (v. gr., invocación de antecedentes falsos a favorde un concursante); objeto (v.gr., designación de quien debió ser excluido de la ternapor desempeñar ya otro cargo); procedimiento previo (v. gr., omisión de una vistaobligatoria, denegatoria infundada de prueba esencial, etc.); motivación (v. gr., omi-sión de toda explicitación de la causa y de la finalidad que dan fundamento a la ternao al pliego); finalidad (v. gr., inferible de las actuaciones o explicitada en ellas).

EL CONTROL DEL COMPONENTE DISCRECIONAL

Pero la anulación podrá también basarse sobre la transgresión de los límites jurídicosde la discrecionalidad, constituidos por los principios generales del Derecho.

La actividad discrecional tiene, en relación con estos principios, una vinculación jurí-dica negativa pues, si bien no deriva de ellos sino de la norma que asigna la potestad,debe, sin embargo, asumir un contenido que excluya su violación.34

Y el control judicial debe versar, precisamente, sobre la concurrencia, o no, de esavinculación en la ponderación que realizan el Consejo, el Poder Ejecutivo y el Senado.

LA DISCRECIONALIDAD EN LA CONFECCIÓN DE LA TERNA

Téngase en cuenta que el Reglamento de Concursos autoriza al plenario del Consejo aapartarse, en la formulación de la terna, de la propuesta de la Comisión de Selec-

34 Comadira, La actividad discrecional de la Administración Pública. Justa medida del control judicial,El Derecho, 186-600.

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ción cuando medie arbitrariedad manifiesta del jurado en la evaluación de antece-dentes o de la prueba de oposición, o si lo justifica el resultado de la audienciapública (Artículo 47, segundo párrafo).

LA DISCRECIONALIDAD DEL PODER EJECUTIVO

La terna, por otra parte, es vinculante, pero, dentro del marco por ella delimitado, elPoder Ejecutivo puede, a su vez, ponderar y elegir con discrecionalidad razonable elnombre de quien propondrá, con el refuerzo que para su potestad discrecional signi-fica la valoración de una terna que no contiene orden de méritos, requisito, éste,previsto originariamente en el Reglamento, pero eliminado con posterioridad.

LA DISCRECIONALIDAD DEL SENADO

El acuerdo del Senado, por lo demás, no puede sino referirse al candidato propuestoy ello excluye, por tanto, la posibilidad de que considere otros cuyos pliegos no hansido remitidos.

LA IMPORTANCIA DE LA MOTIVACIÓN

Ni la terna, ni el pliego, ni el acuerdo son actos meramente preparatorios y eventual-mente eximibles, con sustento en tal condición, de la debida revisión judicial. Esclaro que quien resulta indebidamente excluido de la terna soporta un acto que direc-ta e inmediatamente afecta su derecho a ser considerado por el Poder Ejecutivo. Y nolo es menos que igual perjuicio experimenta quien es indebidamente excluido delpliego, del acuerdo y, por ende, de la designación.

La motivación de todos los actos involucrados asume, por ende, un papel decisivo,porque en ella no sólo cumple el órgano estatal con la obligación republicana de dardebida cuenta de sus decisiones, sino que, además, encuentra el ciudadano laexplicitación razonada de la valoración que lo afecta.

Por eso, la motivación no puede estar ausente ni en la terna, ni en el acto que remiteel pliego, ni tampoco en la decisión que implica el acuerdo senatorial.

EL RIGOR Y EXHAUSTIVIDAD DEL CONTROL JUDICIAL

De todas las consideraciones que vengo exponiendo, se desprende la necesidad de queel control jurisdiccional acerca de la razonabilidad de las diversas opciones plasmadaspor los órganos actuantes, y de los apartamientos que ellas puedan suponer, sea, enverdad, riguroso y exhaustivo, para lo cual será, pues, fundamental que, en cada unode los actos que instrumenten las decisiones, se expresen, circunstanciadamente, loshechos y el derecho que las sustentan y los fines que las inspiran.

¿Por qué no esa exigencia? En el terreno jurídico administrativo de la discrecionalidad, loque no se puede escribir no se puede hacer, y, si se puede escribir, ¿por qué no hacerlo?

A la luz de los lineamientos expuestos, deberá, entonces, disponer el juez la anula-ción de la terna confeccionada por el Consejo, del pliego remitido por el Poder Ejecu-tivo al Senado o, en su caso, del acuerdo prestado por éste cuando, además de la

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violación de los componentes reglados, aquéllos importen una transgresión del límitejurídico significado por los principios generales del Derecho (igualdad, razonabilidad,buena fe, etc.).

Cabe señalar, en este orden de ideas, la ejemplar sentencia dictada por la Sala IV dela Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa Mattera(27-03-02), en la cual se hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la accionantecontra la decisión del plenario del Consejo que la excluyó, sin dar fundamento algu-no, de la lista complementaria en la que la había incluido la Comisión de Selección.

Los jueces intervinientes, María Jeanneret de Pérez Cortés y Alejandro Uslenghi, paraasí decidir, consideraron que aun cuando el último párrafo del acápite C) del Artículo13 de la Ley N° 24.937 establece la irrecurribilidad de las resoluciones del plenario enmateria de concursos, no se debe dejar de ponderar que el acto que afectó a laactora constituye un acto administrativo con incidencia en los intereses de la concur-sante, motivo por el cual la irrecurribilidad en cuestión no puede sino referirse, ex-clusivamente, a la imposibilidad de revisar la decisión por la vía recursiva administra-tiva o de un recurso judicial específico (considerando VI).35

El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires ha resuelto, por su lado,que la imposibilidad de ejercer el control judicial de la actividad del órgano legislati-vo o de lo realizado por el Consejo de la Magistratura en el procedimiento de designa-ción de magistrados mediante la caracterización de esa actividad como políticoinstitucional (o por intermedio de cualquier otro rótulo) configura una lesión a lagarantía de la protección judicial establecida en el Artículo 25 del Pacto de San Joséde Costa Rica y ataca, además, lo dispuesto en el Artículo l2, inciso 6, de la Constitu-ción de la Ciudad.36

Y la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, a su turno, si bien noha dejado de reconocer que constituye materia propia de la competencia contencio-so administrativa el cuestionamiento de las decisiones adoptadas en el marco deprocedimientos de selección para ocupar cargos en la magistratura provincial porparte de quienes han sido desplazados, ya que éstos titularizan una situación sufi-ciente por la naturaleza y por el contenido para abrir dicha instancia judicial, haconsiderado, sin embargo confundiendo control con sustitución, que está fuera dela competencia revisora del Poder Judicial la ponderación del Consejo, en la medidaen que aquél no puede sustituir esa función exclusiva y excluyente de éste.37

EXCURSUS BREVE SOBRE LA PROTECCIÓN CAUTELAR

El Reglamento de Concursos tiene una cláusula (Artículo 48) a tenor de la cual elproceso de selección no podrá ser interrumpido por razón alguna, por lo que les

35 Igual criterio sentó, por su parte, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, enla causa Alemany, Jorge Federico c. Consejo de la Magistratura de la Nación s. amparo, 08-08-02.36 TSJ Ciudad de Buenos Aires, 10-08-01 Araldi, Liliana A. c. Legislatura de la Ciudad Autónoma de BuenosAires s/ amparo s/ recurso de inconstitucionalidad; similar concepto vertió, asimismo, en la causa Spisso,21-11-01, El Derecho, suplemento de Derecho Administrativo, 27-03-02.37 SC

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