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CURSO: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL MARCO DEL DESARROLLO LOCAL.

por Miguel Anselmo Bitar.

(El presente documento es resultado de una capacitación brindada a funcionarios y técnicos municipales de la ciudad de Gualeguaychú, provincia de Entre Ríos, República Argentina. Este curso fue dictado con la modalidad de taller y tuvo una duración de 10 hs reloj).-

1.-POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPALES Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.

Las políticas públicas municipales, consisten en las tomas de posición o los modos de intervención del gobierno local frente a los problemas que se le presentan con la pretensión de resolverlos. Estas tomas de posición ante los problemas pueden ser producto de las demandas de la sociedad o iniciativas del mismo Estado Municipal, pero siempre generan a su alrededor la articulación de una serie de actores, aquellos que están involucrados o afectados por la cuestión y que en lo concerniente al desarrollo local pueden provenir de los tres sectores: 1er. sector, público o estatal, entidades públicas con fines públicos (la toma de decisión); 2do. sector, entidades privadas con fines de lucro o privados (empresariado); 3er sector, entidades de origen privado con fines públicos o de bien común (organizaciones de la sociedad civil). Debemos tener en cuenta que cada uno de estos actores concurre a la escena provisto de su propia posición frente al problema sobre el que trata de incidir. Por lo que hablar de políticas públicas municipales implica afirmar la dimensión multiactoral de las mismas, es decir, muchos actores con diferentes intereses y posiciones ante el problema. En un contexto como el actual, en el que los problemas que se presentan al municipio son cada vez mayores en calidad y cantidad (problemas sociales, económicos, de desocupación, de seguridad, etc.), a los que debe atender desde una situación presupuestaria muy limitada, la necesidad de efectuar el gasto de una manera eficaz y eficiente y a la vez satisfacer las demandas es más urgente que nunca. Todo esto se combina en un marco multiactoral inestable. El planeamiento estratégico es una herramienta para ayudar a resolver esta cuestión. Porque supone la participación de los actores involucrados en un contexto turbulento e impredecible, en la delimitación del camino a seguir para solucionar los problemas, porque mediante su participación los diagnósticos, ejecuciones y evaluaciones pueden ser más acertados y los ajustes necesarios reconocidos a tiempo. El planeamiento estratégico: • Parte del principio de que todo poder es compartido, es decir supone la participación

de una multiplicidad de actores. • Al dar participación a los diversos actores sociales del territorio en la fijación de los

objetivos a corto, mediano y largo plazo, reduce los riesgos de los cambios de criterios producidos por los cambios de liderazgos políticos.

• No se confunde con un diseño normativo, es decir, que es sólo un compromiso con la acción cuyo diseño puede ser modificado siempre que la realidad lo indique.

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• Aplicado al territorio trata de establecer una serie de objetivos sobre su desarrollo y definir las actuaciones que permiten alcanzarlos, teniendo en cuenta el comportamiento del entorno tanto local como externo.

• Se concentra en los temas seleccionados como prioritarios, considerando la disponibilidad de recursos.

• Analiza las fortalezas y debilidades y las oportunidades y amenazas del territorio. • Se orienta a la acción con énfasis en los resultados prácticos. • Busca un camino entre el problema y su solución, permite superar obstáculos,

relacionando el presente con el futuro. Gestionar el cambio de modo sistemático. El planeamiento estratégico parte de un diagnóstico que consiste en el análisis de la situación inicial que coincide con la situación actual de un problema o de los problemas en el territorio, considera lo que sucedería si no se interviene y como se modificará la situación si se intervine estratégicamente para lograr la situación deseada (imagen objetivo). Así podemos imaginar un camino, una de cuyas cabeceras es la situación inicial y la otra la situación deseada u objetivo. La planificación estratégica consistirá en la estrategia, el plan, programas y proyectos que nos permitan llegar de una cabecera a la otra, definiéndolas.

1.1. DIVERSOS NIVELES OPERATIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.

La planificación debe definir las acciones específicas que permitan concretar las medidas de carácter general. Aunque comunmente las categorías de plan, programa y proyecto se usan indistintamente conviene distinguirlas. En rigor: Plan: debe ser le marco general que contenga las directrices y líneas estratégicas que deben seguirse en la formulación de los programas. Se plasma en un modelo que relaciona medios y fines, concatenándolos temporalmente. Puede articular diversos sectores de la realidad social y del Estado, entonces, es intersectorial o ser sólo sectorial (intrasectorial) cuando se orienta hacia un sólo sector, por ejemplo el área social. Ordena sus líneas estratégicas de acuerdo con sus objetivos. El plan contiene los objetivos generales y se desagrega en objetivos específicos, que van a constituir los objetivos generales de los programas. Programa: dentro de los distintos sectores, por ejemplo social, tenemos distintas áreas problemáticas, por ej. minoridad, tercera edad, etc. Todas no se pueden enfrentar simultáneamente y con los mismos recursos, es necesario seleccionar problemas, estableciendo áreas de concentración para cuya atención se elaborarán programas. Los objetivos específicos o inmediatos del plan, desagregados, se convierten en los objetivos generales o de desarrollo de los programas, los objetivos inmediatos de estos derivarán en los objetivos generales de los proyectos que son las unidades menores de implementación. Los programas están constituidos por un conjunto de proyectos que persiguen sus objetivos inmediatos. Proyecto: es el eslabón final del proceso de planificación, deben orientarse a la obtención de un producto final que garantice el logro de los objetivos propuestos en el plan. Supone un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas con el fin de alcanzar objetivos específicos dentro de los límites de un presupuesto y un período de

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tiempo dados. Es la unidad más operativa dentro del proceso de planificación orientada a la producción de determinados bienes o servicios específicos.

2.- PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y DESARROLLO LOCAL.

Antes que nada debemos aclarar el contenido del concepto de territorio en el marco del desarrollo local. No entendemos por territorio sólo el espacio físico donde se desarrolla la vida de una comunidad, sino el conjunto de las relaciones sociales, económicas y políticas que en él se constituyen. Es decir todas sus realizaciones y las posibilidades de desarrollo que estas tienen. La planificación estratégica que se orienta al desarrollo local supone un análisis y una concertación en los que participen el conjunto de los actores locales, identificando las áreas problemáticas o temáticas, los objetivos, las líneas estratégicas, los problemas, alternativas, programas y proyectos concretos de acción para lograr los objetivos que se proponen en el territorio. En la Unidad Didáctica 5 del Programa DelNet de la Organización Internacional del Trabajo (1999) se afirma que “Durante largo tiempo, promover el desarrollo local se entendía como favorecer y apoyar distintas iniciativas locales de desarrollo: la suma de estas iniciativas crearía por sí misma un cambio en el entorno y una nueva dinámica de desarrollo. Sin embargo, este planteamiento inicial con relación al desarrollo local no daba respuesta satisfactoria a algunas cuestiones esenciales: • La importancia de tener una visión holística o totalizadora del desarrollo del

territorio. • La necesidad de tener una visión y unos objetivos del desarrollo de nuestro territorio

compartidos por los actores socio-económicos y, en general, por la sociedad civil. • La necesidad de generar estrategias que faciliten el actuar local desde una

perspectiva global, es decir, teniendo en cuenta los contextos nacionales e internacionales.

• La necesidad de establecer criterios que posibiliten decidir de forma adecuada las

prioridades y la asignación de recursos. La planificación estratégica del desarrollo local comenzó pues a ser introducida como instrumento capaz de proporcionar respuestas a este tipo de temas clave. En la actualidad, la preparación e implementación de planes estratégicos es, sin lugar a dudas, uno de los ejes centrales de cualquier política de desarrollo local coherente, participativa y sostenible”. • No obstante, es importante tener en cuenta que la planificación estratégica no es la

panacea que va a resolver todos los problemas de nuestro territorio . • Si se utiliza con realismo como herramienta de análisis y concertación para enfocar

los temas clave, aquellos que se consideran fundamentales para el futuro de nuestra comunidad, la planificación será un primer paso en la dirección adecuada.

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• Si, por el contrario, se considera la planificación estratégica como “la solución” a nuestros problemas, muy probablemente también se esté dando un primer paso, pero esta vez en la dirección equivocada.

2.1.- CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL DESARROLLO

LOCAL. En este contexto, la planificación estratégica puede definirse como un modo sistemático de gestionar el cambio y de crear el mejor futuro posible para una determinada organización, entidad, empresa o territorio. Es un proceso creativo para identificar y realizar las acciones más importantes, teniendo en cuenta los puntos fuertes y débiles, y los retos y oportunidades futuras. La planificación estratégica puede ayudar a los gobiernos locales y a los organismos públicos y privados a gestionar con éxito los rápidos cambios que han experimentado en los últimos años. • La planificación estratégica aplicada al territorio local trata de establecer una

serie de objetivos, a medio y largo plazo, sobre la organización del desarrollo del territorio y definir aquellas actuaciones que permitirán alcanzar los objetivos teniendo en cuenta el comportamiento probable del entorno tanto local como externo.

2.2.- CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

ESTRATÉGICA A NIVEL LOCAL Las características principales del proceso de planificación estratégica a nivel local son las siguientes:

1. Se concentra en los temas seleccionados como claves y prioritarios. 2. Considera explícitamente la disponibilidad de recursos. 3. Analiza los puntos fuertes y débiles del territorio en relación con su propio

desarrollo. 4. Contempla los grandes acontecimientos y cambios que están ocurriendo fuera

del entorno estrictamente local (a nivel nacional o internacional). 5. Se orienta a la acción, con un fuerte énfasis en los resultados prácticos.

2.3.- OPORTUNIDAD DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA El entorno de nuestras ciudades, provincias, departamentos y regiones se ha modificado drásticamente durante la pasada década. Desequilibrios demográficos, obsolescencia de las infraestructuras, pérdida de empresas y empleos, dificultad para equilibrar gastos e ingresos públicos, etc., son algunos de los rasgos que identifican esas transformaciones. Enfrentadas a esos problemas, cuya solución no puede producirse de la noche a la mañana, algunas comunidades locales han reconocido la creciente necesidad de la planificación estratégica para poder tener una dirección a largo plazo y un marco operativo a corto plazo. La planificación estratégica ayuda a los líderes locales a determinar hacia dónde debe encaminarse la comunidad local, a identificar los recursos que necesita para llegar a dicho punto y a desarrollar los planes de acción a largo y corto plazo requeridos para alcanzar los objetivos propuestos.

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Puesto que la mayoría de las comunidades locales no disponen de recursos suficientes para poder solucionar todos los problemas con los que se enfrentan es de gran importancia poner la atención en los problemas vitales para su futuro. Las técnicas de planificación usuales, como el presupuesto anual, tienen un escaso valor en ese contexto. Es necesario un enfoque más amplio, a más largo plazo y más estratégico para la gestión. • Por este motivo, un territorio, al igual que una organización del sector privado,

puede beneficiarse de la planificación estratégica definir los objetivos de su desarrollo socio-económico y para asignar sus recursos, siempre limitados, de forma eficaz y eficiente.

2.4.- BENEFICIOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.

El interés de la planificación estratégica reside en que provee de criterios de forma sistemática y está concebida para gestionar recursos limitados y para abordar temas claves para la vitalidad económica y social de una comunidad a medio y largo plazo. Específicamente, la planificación estratégica a nivel local desempeña un papel importante en: 1. Obtener una imagen integrada de la posición actual de la comunidad y de sus

perspectivas futuras de desarrollo. 2. Identificar tendencias y direcciones que cohesionen a la comunidad y la ayuden a

establecer un nuevo rumbo. 3. Incentivar a la comunidad a buscar oportunidades y a actuar, en vez de simplemente

reaccionar a los cambios. 4. Asignar recursos a los problemas más acuciantes. 5. Identificar aquellas acciones, políticas e inversiones que tendrán el mayor impacto

positivo en la situación futura de la comunidad. 6. Asegurar que las estrategias de desarrollo del territorio tenga objetivos claros a

medio y largo plazo tratando de minimizar el riesgo de que los mismos se vean drásticamente comprometidos o modificados por un cambio en el liderazgo político.

7. Proveer un mecanismo para la cooperación entre los sectores público y privado. • En definitiva, se puede considerar la planificación estratégica tanto un proceso

como un instrumento. Como proceso se trata del conjunto de acciones y tareas que involucran a los actores políticos, sociales y económicos en la búsqueda de claridad respecto a la definición de objetivos y a la implementación de acciones adecuadas. Como instrumento, constituye un marco conceptual que facilita la concertación en la toma de decisiones.1

1 En los puntos 2, 2.1, 2.2, 2.3 y 2.4 se ha citado fundamentalmente el material correspondiente a la Unidad Didáctica 5 del Programa DelNet de la OIT.

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EJERCICIO Nro. 1: A partir de lo visto hasta aquí, realizaremos un trabajo en grupos, mediante la técnica de “lluvia de ideas”. En este primer ejercicio, cada grupo volcará en un afiche su respuesta a las siguientes preguntas: 1. ¿Considera conveniente iniciar un proceso de una Planificación Estratégica en su

ciudad? 2. ¿Por qué razones? Tiempo de elaboración: 10’.

3.- LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL ROL DE LOS ACTORES SOCIALES LOCALES.

Distintos son los procedimientos empleados por cada gobierno local y los otros actores sociales, para el desarrollo de la planificación estratégica. En cada ocasión los distintos liderazgos posibles, se realizan de forma creativa, adecuados a la particularidad del caso, recursos financieros y humanos disponibles, experiencia de la comunidad en espacios participativos o de gestión asociada, áreas de interés específico sobre la que se proponen trabajar, etc. Lo que es importante es que el gobierno local asuma su rol de conector, de animador, de catalizador fundamental en estos procesos, es decir que sin este rol del gobierno local se dificulta la viabilidad del plan estratégico para el desarrollo local. Pero esta centralidad del gobierno local es afirmada con relación a la participación del conjunto de los actores sociales, los que deben estar presentes en los diversos momentos del Plan Estratégico (o se debe intentar llegar a este grado de participación), desde su convocatoria hasta su presentación y ejecución. En este sentido es decisivo la participación de los diversos actores sociales en cada una de las instancias de debate y propuestas que se definirán continuación. Se debe tener presente que un Plan Estratégico es un espacio poder compartido, en el que los actores sociales deben colaborar, concertar, cooperar, consensuar, de manera tal que el liderazgo o el rol motorizador del mismo puede cambiar de manos, aunque siempre es deseable la presencia del gobierno local en los términos enunciados.

4.- MOMENTOS OPERATIVOS DEL PLAN ESTRATÉGICO.

4.1.- 1er. MOMENTO: CONVOCATORIA. COSNTITUCIÓN DEL CONSEJO EJECUTIVO DEL P.E.

Es imprescindible aclarar previamente que no hay ninguna prescripción posible que pueda definir los momentos operativos (momentos: término que refiere a la naturaleza abierta, referencial, a cada uno de ellos de carácter opuesto a la “etapa” como cerrada y vuelta sobre sí misma) de un planeamiento estratégico para el desarrollo local de un modo estricto y exhaustivo, por lo que los momentos que se proponen a continuación son tentativos y están sujetos a la creatividad y condiciones concretas en los que cada planeamiento se pueda realizar. No obstante se puede afirmar que es imprescindible la secuencia: PREDIAGNÓSTICO - DIAGNÓSTICO - OBJETIVOS - LÍNEAS ESTRATÉGICAS - PROYECTOS ESTRATÉGICOS O DE DESARROLLO CONCRETOS.

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Es importante tener en cuenta que durante el desarrollo del P.E. debe realizarse una estrategia permanente de comunicación hacia el conjunto de los actores involucrados y hacia la comunidad. En general, el primer momento operativo destinado a articular su matriz organizacional, consiste en una convocatoria que el gobierno local puede realizar a las instituciones y organizaciones de su comunidad para la concreción de la Asamblea General del Plan Estratégico. En esta Asamblea, se explican las características del proceso a seguir y los fines a obtener y se compromete la participación de comunidad. Esta participación se puede consolidar institucionalmente con la creación de un Consejo Ejecutivo del Plan Estratégico, en el que se debe intentar que participe el conjunto de las instituciones. El gobierno local (si es quien convocó), puede sugerir o en algunos casos decidir, las áreas críticas de intervención o áreas temáticas que se abordarán, es aconsejable en este sentido llegar a esta instancia con consenso respecto de esta cuestión, por lo que otra manera de llegar a ello es, que estas áreas sean propuestas al Consejo por el equipo técnico, previa investigación y consulta al conjunto de las organizaciones e instituciones urbanas y la consulta a expertos (Etapa de prediagnóstico).

4.2.- 2do. MOMENTO: FORMACIÓN DEL EQUIPO TÉCNICO. A partir de la convocatoria se debe presentar la necesidad de constituir un equipo técnico que articule las distintas etapas del plan, este equipo puede ser convocado por el Consejo Ejecutivo del P.E. Debe tener la capacitación necesaria para la tarea prescrita o debe estar en condiciones de acceder a la misma. Según el Plan Estratégico de Rafaela (Argentina): “El perfil del equipo debe ser interdisciplinario, buen comunicador, disponer de capacidad de síntesis y de comprensión, para tomar una multitud de ideas y proyectos que deberá ordenar, clasificar o clarificar con el objetivo de centrar los correspondientes debates y conclusiones. Conviene remarcar que se trata de un equipo de coordinación en la medida que en el proceso de planificación se involucran otros técnicos y expertos, de acuerdo con las necesidades concretas de cada una de sus fases”. Se debe en lo posible constituir con integrantes provenientes tanto del sector público como del sector privado de la ciudad y se puede pensar en la cantidad de dos o tres integrantes por área temática que se supone se pueden llegar a abordar. Algunos municipios optan por contratar equipos técnicos externos, es decir de otra ciudad o de alguna universidad, si no tienen la capacidad instalada en su ciudad. Como terminamos de afirmar otros optan por capacitar los suyos. Al cabo de estos momentos tenemos constituida la organización operativa del P.E.: Asamblea, Consejo Ejecutivo (con atribuciones políticas), Equipo Técnico (con atribuciones técnicas).

4.3.- 3er. MOMENTO: DEFINICIÓN DE LAS ÁREAS TEMÁTICAS O DE INTERVENCIÓN. PREDIAGNÓSTICO.

Áreas Críticas de Intervención o Áreas Temáticas: su constitución deriva de la necesidad de alcanzar mayor profundidad en los análisis. El Plan Estratégico Santa Fe S XXI afirma: “La partición que se hace de la realidad en temas específicos es sólo con fines analíticos, existiendo entre las cuestiones a evaluar innumerables interrelaciones. Las permanentes vinculaciones que surjan en este proceso enriquecerán los resultados y permitirán una mejor definición del objetivo general y de los objetivos particulares del Plan”. Como se afirmaba anteriormente estas Áreas pueden ser definidas por el gobierno local o producto del consenso y el aporte del conjunto de las organizaciones e

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instituciones urbanas, siendo esto último lo que se corresponde más con el espíritu de la planificación estratégica, su condición de ser un espacio de poder compartido, de cooperación, consenso y colaboración. Frente a esta tarea el equipo técnico suele enfrentar su primer gran desafío, pues es este equipo el que debe realizar el prediagnóstico en consulta permanente con los distintos sectores de la comunidad, que permitan definir las Áreas y realizar la propuesta al Consejo Ejecutivo del P. E. quien la propondrá a la comunidad. Tanto en la definición de las Áreas como en el diagnóstico de la situación estratégica de cada una de ellas, es necesario que los distintos actores comprometidos en el Plan respondan a la idea “Pensar global, actuar local”. Es decir que comprendan que su “propia realidad no es independiente de los contextos externos y de las tendencias futuras” (Plan Estratégico Rafaela 1999) debiendo situarlas en estos escenarios y procesos. A los efectos prácticos y para poder avanzar en esta exposición supondremos que el equipo técnico, trabajando junto a las diversas organizaciones e instituciones de la ciudad, como así también consultando a los expertos y especialistas, tanto locales como externos, ha realizado el prediagnóstico y lo ha presentado al Consejo Ejecutivo del P. E. A partir de este prediagnóstico, (que el Consejo, constituido por el conjunto de los actores involucrados acepta) el Consejo, convoca a las Comisiones respectivas para que realicen los talleres correspondientes. El prediagnóstico define las siguientes Áreas Temáticas o de Intervención: • PROBLEMÁTICA AMBIENTAL. • PROBLEMÁTICAS SOCIALES. • DESARROLLO ECONÓMICO. • POSICIONAMIENTO DE LA CIUDAD EN LA REGIÓN Y EN EL MUNDO. • DESARROLLO URBANO. • IDENTIDAD Y EDUCACIÓN.

4.4.- 4to. MOMENTO: CONVOCATORIA A LOS TALLERES PARTICIPATIVOS PARA LA REALIZACIÓN DEL DIAGNÓSTICO DE CADA ÁREA.

A partir de la definición de las Áreas Temáticas, el Consejo Ejecutivo convocará a los Talleres Participativos, uno para cada tema, los que serán coordinados por miembros del equipo técnico. Estos talleres deberán expedirse en plazo determinado de tiempo sobre el diagnóstico de cada una de estas Áreas. Se debe tener presente que la planificación estratégica no es la solución a todos los problemas, pero sí un instrumento y un proceso que permite diseñar una visión de futuro para nuestro territorio: lo qué el territorio debería ser en el futuro (futuro deseado) a partir de la situación actual y cómo se alcanzará ese futuro deseado. El método utilizado para realizar el diagnóstico será el denominado FODA o análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que podemos identificar en nuestro territorio. Este diagnóstico nos servirá de marco de referencia para definir los objetivos y las líneas estratégicas a alcanzar: • “En última instancia se trata de conseguir que un entorno territorial determinado

aproveche sus oportunidades, neutralice las amenazas que se presentan en el entorno externo, utilizando sus puntos fuertes y eliminando y/o superando las

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debilidades internas. El diagnóstico se constituye así, en un instrumento clave de todo proceso de Planificación Estratégica” (DelNet 1999).

El diagnóstico se compone de: • Un análisis externo (oportunidades y amenazas). • Un análisis interno (fortalezas y debilidades). El análisis externo, tiene por función, ubicar a la comunidad en el escenario que describen las principales tendencias económicas, sociales, políticas y culturales, de la región y el mundo, que la comunidad local no puede controlar. Este análisis permite detectar las oportunidades y amenazas que la comunidad puede aprovechar y tratar de evitar respectivamente. El análisis interno, tiene por función, identificar los puntos fuertes y débiles de la comunidad frente a sus temas clave y que a la vez constituyen factores controlables por la misma. Supone describir las ventajas que la comunidad local puede tener en cada Área, por ej. si tiene ventajas económicas en el rubro turístico, si tiene el desarrollo infraestructural necesario, si dispone de un espacio asociativo capaz de aprovechar esta fortaleza o si por el contrario esta carencia convierte este en un punto débil, etc. Este análisis supone identificar y priorizar aquellos factores que pueden tener un impacto mayor a largo plazo sobre la situación de la comunidad. Es imprescindible comprender que el diagnóstico no es sólo un producto de laboratorio ni solamente teórico, este debe hacerse de forma participativa, involucrando a todos los actores sociales locales que tengan que ver con el tema o que puedan aportar a su análisis, a partir de su experiencia. Esto implica que también frente a determinados casos la investigación que el diagnóstico supone pueda convocar el aporte de expertos externos a la localidad. Así, el diagnóstico supone que la comisión deberá realizar: investigación documental (estadísticas, informes sobre la cuestión, documentos, etc.), visitas e investigaciones in situ que aporten a fuentes primarias, para la comprensión de los procesos, encuestas (que permitan conocer mejor las tendencias, opiniones y posiciones frente a la cuestión), entrevistas y consultas. Una vez realizado el análisis FODA, es importante redactar un informe con los resultados obtenidos. Este informe posibilita ir delineando una visión compartida del problema, por lo que merece ser ampliamente discutido con los distintos actores del territorio con el propósito de ir creando consenso respecto al diagnóstico y los objetivos y estrategias que se desprenderán del mismo. Una vez realizado el diagnóstico hemos logrado constituir una de las “cabeceras” del camino estratégico: aquella correspondiente a la situación actual o inicial. El objetivo de la planificación estratégica es, que un entorno territorial determinado sea capaz de: • aprovechar sus oportunidades, • neutralizar las amenazas que proceden del entorno externo, • utilizar en su favor sus puntos fuertes y • eliminar y/o superar las debilidades internas.

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EJERCICIO Nro 2: Los asistentes se dividirán en grupos, cada uno de los cuales simulará ser una Comisión del P. E. que abordará uno de los seis temas propuestos a partir del prediagnóstico con el objeto de realizar el diagnóstico correspondiente. Temas: • PROBLEMÁTICA AMBIENTAL. • PROBLEMÁTICAS SOCIALES. • CRECIMIENTO ECONÓMICO. • POSICIONAMIENTO DE LA CIUDAD EN LA REGIÓN Y EN EL MUNDO. • DESARROLLO URBANO. • IDENTIDAD Y EDUCACIÓN. En la siguiente planilla, desarrollada en un papel afiche, cada Comisión, describirá, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que percibe en el Área que se le asignado para su análisis. Técnicas recomendadas: cada integrante de la Comisión Temática escribirá en una tarjeta una oportunidad, una debilidad, una fortaleza y una amenaza, luego se transcribirán todas las que no se repitan en el papel afiche y se debatirá acerca de cuales son las dos o tres fortalezas dignas de priorizar (técnica de visualización). También se puede utilizar la técnica de lluvia de ideas. (Esta última técnica promueve menos la participación, pero es recomendable cuando el tiempo del taller es limitado).

Fortalezas. Debilidades. Oportunidades Amenazas.

Área Temática:

Tiempo de elaboración del ejercicio: 20’. Tiempo de plenario ejercicios 1 y 2: 30’.

4.5.- 5to. MOMENTO: DEFINICIÓN DEL OBJETIVO GENERAL DEL PLAN.

Una vez realizado el diagnóstico y sobre su base es posible formular el objetivo general o central del Plan Estratégico. Por ejemplo el objetivo central del P. E. de Barcelona es: • Una metrópoli europea emprendedora, con incidencia en una macro-región, con

una calidad de vida moderna y equilibrada socialmente, que garantice la continuidad de la dinámica económica y fuertemente arraigada en la cultura mediterránea

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El objetivo central del Plan Estratégico de Rafaela es: • Potenciar a Rafaela como centro productivo regional con proyección internacional,

desarrollándola como núcleo de capacitación y tecnología, que proyecte su identidad cultural con base solidaria y garantice equilibrio urbano, calidad ambiental y de vida para todos.

Una vez realizado el análisis FODA, se está preparado para revisar y ajustar la finalidad última del P.E. formulando el objetivo central. En esta finalidad consiste la misión específica del P.E., ella guía su accionar. Así la misión opera como una guía o norte que los integrantes del P.E. deben conocer y compartir. La misión define la identidad del P. E. Supone: • La razón de existir del P.E. • El propósito del P.E. • La labor asignada, su obligación. • Describe lo que el P.E. deberá realizar. • Implica, lo que el P.E. no deberá hacer. La misión responde a las preguntas: ¿Qué hacemos? ¿Para qué lo hacemos? ¿Cómo lo hacemos? ¿Porqué lo hacemos? El objetivo central contiene también la visión del P.E. Cuando hablamos de visión estamos pensando en la ciudad que deseamos para el futuro y de acuerdo a la cual proyectamos nuestro accionar actual. En la construcción de la visión juegan un papel importante los valores e ideales que comparten los participantes del P.E. y que orientan su comportamiento. Indica a las personas por qué sentirse satisfechas y en consecuencia es una herramienta para la toma de decisiones. A partir del objetivo central del Plan es posible establecer una serie de implicaciones u objetivos específicos que es necesario alcanzar para llegar a dicho objetivo central. Siguiendo el ejemplo de Barcelona, alcanzar el objetivo central implica: • Facilitar la transformación del tejido industrial tradicional a una estructura

industrial avanzada, con el necesario complemento de actividades de servicios, a fin de aumentar su capacidad de creación de riqueza.

• Garantizar el equilibrio social a partir de una calidad de vida mejor. • Replantearse formalmente la gestión administrativa de la ciudad. Rafaela se propuso analizar “cuál es el objetivo generador de cambios, con implicancia en varios aspectos y que puede ser el objetivo desencadenante de los efectos deseados” (P.E.R. 1999). El objetivo central debe contener y sintetizar las oportunidades y fortalezas derivadas de la situación del entorno y de los cambios que se desean y son posibles producir en él en un mediano y en un largo plazo. Es necesario que los objetivos sean posibles, concretos, evaluables y basados en potencialidades de la ciudad para que puedan provocar un cambio.

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El modo de definir el objetivo central obedece también a la naturaleza participativa y multiactoral del planeamiento estratégico, es decir que debe contar con el consenso del conjunto de los actores intervinientes. Un modo de trabajo para producirlos puede consistir en el debate abierto de los representantes autorizados por las diferentes entidades participantes, logrando así el compromiso de los distintos actores de la ciudad. Este debate puede ser realizado por representantes de estas entidades que realicen sus aportes en talleres de trabajo o en talleres ad-hoc que reúnan representantes de las distintas Comisiones Temáticas del P.E. El o los objetivos definidos serán luego presentados al Consejo Ejecutivo del P.E. y por este a la Asamblea del Plan junto con los Proyectos Estratégicos o de desarrollo producidos. Una vez definido el objetivo general y los objetivos específicos, podemos afirmar que hemos constituido la otra “cabecera” del camino estratégico: la de la situación deseada o imagen objetivo. EJERCICIO Nro. 3: Cada Comisión Temática designará a dos representantes que elaborarán el objetivo central, mediante la técnica de la lluvia de ideas. El objetivo elaborado luego será sometido a debate en sesión plenaria. Tiempo de trabajo de la Comisión: 15’. Tiempo del plenario: 20’.

4.6.- 6to. MOMENTO: DEFINICIÓN DE OBJETIVOS Y DE LA LÍNEA ESTRATÉGICA A SEGUIR EN CADA ÁREA TEMÁTICA.

Una vez realizado el análisis FODA y definido el objetivo central del P.E., se deben elaborar los objetivos generales de cada área temática (los que serán los objetivos específicos del P.E.) y las principales líneas de acción a desarrollar o estrategias. Las estrategias son los caminos o mecanismos a seguir para responder a las exigencias del entorno y ubicar a la ciudad en una relación ventajosa para el futuro. La estrategia no es un fin en sí mismo sino sólo un medio con miras a alcanzar los objetivos de largo plazo. Implica la voluntad de tomar un conjunto de decisiones concretas y de involucrar en las mismas a los actores sociales. Cada estrategia constituye un conjunto de acciones o medidas tácticas, que permite a la ciudad desarrollarse en el largo plazo y comprometer sus recursos humanos y su capital. Cuando pensamos estratégicamente estamos abriendo caminos hacía los programas y proyectos específicos que nos permiten cumplir con la misión. Las estrategias deben formularse para explotar las oportunidades, evitar las amenazas, impulsar las fortalezas, eliminar las debilidades y contribuir al logro de la visión de futuro y de la misión. Como afirmábamos, una vez definidos los objetivos, en particular el objetivo central del P.E.y el general de cada área, de acuerdo a ellos se deben definir las líneas estratégicas o los grandes ejes de actuación que van a articular las actuaciones concretas del P.E. en cada una de las Áreas Temáticas y nos permitirán alcanzar el objetivo. “El desarrollo de estrategias debería tratar de capitalizar las oportunidades externas más importantes y los puntos fuertes internos, mientras que debería neutralizar las amenazas y los puntos débiles más serios” (DelNet 1999). Se impone como más viable tratar de seleccionar un objetivo general y una línea estratégica por Área Temática, previo trabajo y debate en talleres que permitan

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realizarlo consensuadamente. Dado los inconvenientes que puede presentar un debate en este sentido y para encuazarlo puede resultar provechoso que el Equipo Técnico fije una serie de criterios para tomar las decisiones, establecer las estrategias y priorizarlas. Se debe analizar la pertinencia de las estrategias de acuerdo a los recursos que ellas puedan implicar en su ejecución y la disponibilidad de los mismos. Otras cuestiones a considerar pueden ser: • El impacto. • La viabilidad de la ejecución. • La potencialidad sinérgica de cada estrategia. • La aceptación de los distintos sectores de la sociedad civil y del gobierno local. • La compatibilidad con otras estrategias. “Los objetivos y líneas (estratégicas) vinculan varios aspectos de la realidad para vertebrar juntos un camino común; que no necesariamente son la contracara de los problemas, sino también propuestas originales y creativas que podrán generar transformaciones importantes. La definición de estas líneas estratégicas no implica negación de otros temas planteados, sino selección de aquellos que resultan de mayor importancia sobre la realidad y las fortalezas y oportunidades que se le presentan a la ciudad” (P.E.R. 1999). Una vez definidas las líneas estratégicas hemos comenzado a vertebrar el camino que nos conducirá de una “cabecera”: la situación actual, a la otra “cabecera”: la situación objetivo. EJERCICIO Nro. 4: A partir del análisis FODA del Área y del objetivo central del P.E., cada Comisión debatirá y acordará el objetivo general y la línea estratégica a seguir en su ámbito. Técnica didáctica a emplear: se puede realizar una lluvia de ideas por todos los integrantes de la Comisión y luego someter las ideas a discusión hasta acordar un objetivo general y una línea estratégica. Otra forma de realizar el ejercicio es mediante la técnica de las tarjetas individuales, en las que cada integrante vuelca su idea, luego se leen, se discuten y se acuerda un objetivo general y una fórmula o línea estratégica definitiva. (Esta última técnica promueve más la participación pero cuando el tiempo del taller es limitado es recomendable la primera) El objetivo general y la línea estratégica acordada se escribirán en un papel afiche y se expondrán en plenario. Tiempo de elaboración: 15’. Tiempo del plenario: 30’.

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4.7.- 7mo. MOMENTO: ELABORACIÓN DE LOS PROYECTOS CONCRETOS DE INTERVENCIÓN EN CADA COMISIÓN TEMÁTICA A PARTIR DE LA LÍNEA

ESTRATÉGICA DEFINIDA.

Como vimos las líneas estratégicas definen las grandes opciones que la comunidad local puede realizar ante el futuro, pero cada una de estas líneas puede componerse de uno o varios proyectos concretos de intervención o desarrollo. Estos proyectos de intervención se tornan estratégicos en la medida que “son los ejes del desarrollo de un territorio concreto, los cuales permiten una reasignación de los recursos que posee el mismo, la atracción de recursos externos y por tanto la obtención de ventajas comparativas respecto de la situación actual del territorio” (DelNet 1999). El eje del funcionamiento y producción de cada Comisión Temática coordinada por el Equipo Técnico será de aquí en más la línea estratégica propuesta para el Área en cuestión, articulada con la cual se deberán producir los proyectos de desarrollo. La técnica más productiva en este sentido es la técnica de talleres participativos de los cuales participan el conjunto de los actores locales involucrados y a los que pueden concurrir expertos a asesorar sobre temáticas concretas o los mismos pueden ser consultados en la etapa investigativa de los proyectos por el equipo técnico del P.E. o por otros integrantes de la Comisión Temática. Tal vez no sea conveniente en un principio limitar el número de propuestas de proyectos, pero ellas deben tener como límites la posibilidad de hacerse efectivas de acuerdo a la realidad en la que deben implantarse. Luego sí deben ser seleccionados de acuerdo a pautas fijadas por el Equipo Técnico, las que además de incluir a las ya citadas para la selección de las líneas estratégicas pueden incluir: • La especificación de los instrumentos o medios que las hagan realizables. • La determinación de las instituciones que se responsabilizarán de la planificación,

ejecución y evaluación del proyecto propuesto. • El grado de compromiso que cada uno de ellos debe asumir. • Estimación del tiempo de realización. • Estimación del presupuesto. A partir de aquí veremos con más detenimiento las condiciones de formulación de un programa o proyecto concreto. Para luego acceder al último momento operativo del P.E. que consistirá en la PRESENTACIÓN A LA ASAMBLEA GENERAL DEL PLAN ESTRATÉGICO incluyendo los programas y proyectos concretos a implementarse.

5.- LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS: ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN INICIAL O ACTUAL.-

Como lo hemos definido ya, la planificación estratégica supone la descripción de un camino entre dos cabeceras o como pasar de la situación actual o inicial (una cabecera) a la situación deseada u objetivo (otra cabecera). Para realizar el análisis de estas “cabeceras”, en relación con los proyectos de desarrollo, vamos considerar: • Análisis de Participación. • Análisis de Problemas. • Análisis de Objetivos. • Análisis de Alternativas.

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Vamos a comenzar por la consideración de la situación inicial o actual a la que deberá atacar el proyecto, aquella de la que partimos y a la que queremos transformar. La misma está constituida por: • Análisis de Participación. • Análisis de Problemas. El análisis de participantes (actores involucrados) y el análisis de problemas, nos permitirán construir esta cabecera del camino estratégico, la de la situación actual. 5.1.- EL ANÁLISIS DE ACTORES INVOLUCRADOS POR EL PROBLEMA A ABORDAR ¿QUÉ ES UN PROBLEMA? Para realizar el análisis de actores involucrados es necesario tener una aproximación previa al área del problema, la que después se ordenará con su análisis específico. Esta aproximación es sólo a los efectos de poder detectar cuáles son los actores involucrados por el problema. Un problema es la distancia entre la situación actual y la situación deseada o imagen objetivo. También podemos entenderlo como el obstáculo que se interpone impidiendo acceder a la situación ideal y al que hay que superar. Un problema es percibido por algunos actores sociales y por otros no. Esto es porque es el resultado de una construcción social, es decir, de cómo entienden la realidad los distintos actores. Generalmente lo que es un problema para uno no lo es para el otro, o ambos lo definen de diversa manera porque lo ven distinto o porque tienen intereses diversos. Por lo que un problema vale cuando se instala en la comunidad, cuando se torna relevante para ella por la acción de algunos de sus actores, obligando a los otros actores sociales y al mismo Estado a que tomen posición ante él. Esto es importante para reconocer la matriz multiactoral de los problemas, porque aunque sea el Estado el primero que toma posición, siempre su decisión va a vincular a otros actores tanto a los que se oponen como a los que apoyan. Así que ahora vamos a enunciar el problema que consideramos más relevante para cada Área Temática y partir de él analizar a los actores que involucra. EJERCICIO Nro. 5: Mediante lluvia de ideas o el método de visualización por tarjetas (individual y luego grupal, como ya se ha expuesto) se realizará una breve enunciación de los problemas de cada Área Temática, que a juicio de la Comisión correspondiente, debe abordar en el territorio el P.E., para promover el desarrollo local. Definidos y ordenados o priorizados, los problemas, de acuerdo a la importancia que la Comisión le asigne a cada uno serán transcriptos a un papel afiche. Tiempo: 20’ para la definición y priorización de los problemas. 5.2.- MAPA DE ACTORES. Cuando hablamos en término de participación nos referimos a los actores involucrados en el problema o que participan en él. Estos actores siempre van a tener distinta posición, intereses y definición frente al problema. Esto debe considerase porque

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respondiendo a su matriz multiactoral la formulación de una intervención estratégica en el territorio tendrá que tener en cuenta a cada uno de los actores y a sus posiciones frente al problema, para participativamente junto con ellos, elaborar el modo de intervención. Los actores involucrados pueden pertenecer a distintos sectores citados: 1er sector, el Estado, cuyo interés es la toma de decisiones políticas o un interés público. 2do sector, el mercado, cuyo origen es privado y se propone un interés privado: el lucro. 3er. sector, las organizaciones de la sociedad civil, son de origen privado pero tienen un interés público: el bien común. (Org. de base, ONGs, etc). A su vez un actor puede ser más o menos importante o relevante para la resolución de un problema y puede implicarse o comprometerse más o menos. Las líneas estratégicas de todo plan y sus proyectos concretos, se deducirán siempre de la implicación, intereses y relevancia de los distintos actores y de la relación que mantienen entre ellos y con el Estado Local o con sus dependencias frente a los problemas en los que están involucrados. EJERCICIO Nro. 6: Objetivo: Desarrollar una imagen global de los grupos de interés, los individuos y las entidades involucradas en el problema priorizado en primer lugar, en el ejercicio anterior. Modo de completar la grilla. Respecto al grado de relación o cómo se vinculan entre sí los actores intervinientes: llenar los casilleros enumerados repitiéndolos tanto en la fila como en la columna. Clasificar la relación (en los términos de la graduación propuesta abajo), de los actores incluidos en la fila de arriba con respecto a los de la columna. Implicación: Se debe llenar la columna correspondiente de acuerdo a la graduación propuesta abajo, en relación al compromiso del actor ubicado en la primer columna con respecto al problema. Relevancia: Se debe llenar la columna correspondiente de acuerdo a la graduación propuesta abajo, en relación a la importancia del actor ubicado en la primer columna para la resolución del problema. En un papel afiche se completará la siguiente grilla:

ACTORES

1 2 3 4 IMPLICACIÓN DE C/ACTOR

RELEVANCIA DE C/ACTOR

1

2

3

4

GRADO DE RELACIÓN ENTRE LOS ACTORES

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Grado de relación: ++ muy buena, + buena, 0 neutral, - mala, -- muy mala. Implicación: Alta, media o baja. Relevancia: Alta, media o baja. Tiempo de elaboración: 30’. 5.3.- ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS. Partiendo de la información disponible, se analizarán el o los problemas priorizados, es decir se identificarán y se visualizarán las principales relaciones causales que existen entre éstos por medio de un árbol de problemas. El análisis del problema es decisivo para el diagnóstico que permitirá la elaboración del proyecto. Es importante que todas las opciones posibles permanezcan abiertas a la formulación de nuevos problemas y de sus causas y efectos. Siempre deberemos identificar el problema focal o principal y luego describirlo a partir de que encontremos sus causas y consecuencias o efectos. En nuestro caso tomaremos como problema focal el posicionado en primer lugar en la priorización ya realizada. EJERCICIO NRO. 7. TÉCNICA DEL ÁRBOL DE PROBLEMAS. Identificado el problema focal cada grupo trabajará en el análisis del problema. Lo hará mediante la elaboración de un árbol de problemas. Este se diseñará considerando las causas que le dan origen al problema y los efectos que el mismo produce, en un papel afiche. Las causas se agregan abajo del problema focal que ocupa el centro del diagrama, cada causa o efecto lo mismo que el problema focal se escriben dentro de un “raviol” o de un “globito”. Los efectos se agregan arriba. Los “ravioles” se van relacionando mediante flechas o líneas de acuerdo a la relación causa-efecto que describen. Como se inferirá todas las causas y efectos citados constituyen problemas que se relacionan. Este desarrollo se debe efectuar hasta agotar todas las posibilidades de enunciación de causas y efectos. Es decir, que se debe concluir el análisis del problema cuando los participantes estén convencidos de que toda la información esencial está incluida en el árbol. Tiempo de elaboración: 20’. Desarrollo del árbol de problemas: • Identificar las causas sustanciales y directas del problema focal. • Identificar los efectos sustanciales y directos del problema focal.

Problema focal

Efecto

Efecto

Causa Causa

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• Construir un árbol de problemas que enseñe las relaciones de causa y efecto entre los problemas, trazando líneas de conexión.

• Revisar el árbol de problemas, averiguar si es válido y completo, haciendo los ajustes necesarios.

El desarrollo del árbol de problemas supone también ir incorporándole información acerca del problema, lo que puede cambiar su formulación. Esta es una tarea investigativa que los implicados deben realizar a fin de conocer mejor las causas, los efectos y sus relaciones. La investigación se debe realizar consultando a expertos o especialistas sobre el tema o la realidad en cuestión y debe planificarse, asignándole un tiempo previsible, responsables, etc. Se pueden realizar entrevistas, encuestas, etc. También visitando el territorio y verificando la información, consultando fuentes bibliográficas sobre la cuestión, etc.

6.- LA SITUACIÓN IDEAL O IMAGEN OBJETIVO.

Así como en la situación actual nos referimos a los análisis de participación y de problemas, en la situación ideal o deseada o imagen objetivo (aquello que queremos lograr), abordaremos: • Análisis de Objetivos. • Análisis de Alternativas. 6.1.- ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS. Un objetivo es la situación que se desea obtener al final del período de duración del proyecto, mediante la aplicación de los recursos y la acciones previstas y que está incorporado a la situación deseada o imagen objetivo del proyecto como una de sus variantes. En el análisis de objetivos, se transforma el árbol de problemas en un árbol de objetivos (futuras soluciones de los problemas) y se analiza. Desde arriba hacia abajo, se vuelven a formular todos los problemas transformándolos en objetivos (afirmaciones positivas). De igual manera se transforma el problema focal en objetivo. Se pueden solucionar las dificultades de la reformulación al aclarar el planteamiento original del problema. Si las afirmaciones no tienen sentido o no están suficientemente claras después de haber sido reformuladas a partir de los problemas, se debe escribir un nuevo objetivo que muestre claramente la relación medio-fin. Hay que averiguar si los objetivos corregidos en un nivel son suficientes para lograr el objetivo del siguiente nivel (relación medio-fin). Desde abajo hacia arriba hay que asegurarse de que las relaciones causa-efecto se hayan convertido en relaciones medio-fin.

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EJERCICIO NRO. 8. ELABORACIÓN DEL ÁRBOL DE OBJETIVOS. En un papel afiche cada Comisión Temática, transformará el árbol de problemas en árbol de objetivos. Cada objetivo leído de abajo para arriba debe tener una relación medio-fin con el de arriba. Es decir que debe ser un medio capaz de asegurar el resultado buscado de acuerdo al objetivo de arriba con el que está inmediatamente ligado en el árbol. Tiempo de elaboración: 20’. Desarrollo del árbol de objetivos. • Reformular todos los elementos del árbol del problema en condiciones deseables

positivas. • Revisar las relaciones medios-fin resultantes a fin de garantizar que el árbol de

objetivos sea válido y completo. • Si es necesario, revisar los planteamientos. Borrar los objetivos que parecen irreales

o innecesarios. Agregar nuevos objetivos cuando sea necesario. • Trazar líneas de conexión para indicar las relaciones medio-fin. 6.2.- ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS. El propósito del análisis de alternativas es identificar posibles opciones, valorar sus posibilidades de ser llevadas adecuadamente a la práctica y acordar una estrategia de programa o proyecto. Se identifican las posibles ramas medios-fin alternativas en el árbol de objetivos que pueden convertirse en posibles proyectos. Estas ramas medios-fin constituyen las opciones alternativas. Los actores involucrados deben discutir las opciones alternativas a la luz de los grupos de interés que serían afectados por éstas y de qué manera. Identificación de las opciones alternativas:

Objetivo

Objetivo Objetivo

Objetivo Objetivo

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• Identificar diferentes escalones “medios-fin” como posibles alternativas o componentes del proyecto.

• Eliminar los objetivos que obviamente no son deseables o imposibles de conseguir. • Eliminar los objetivos que persiguen otros proyectos en el área. • Discutir las implicaciones para los grupos afectados. Selección de la alternativa más viable: Se deben considerar las opciones alternativas con relación a los siguientes criterios: • Coste total. • Beneficios para los grupos prioritarios. • Probabilidad para lograr los objetivos. • Riesgo social en caso de no implementarse. Otros criterios pueden ser: • Técnicos: idoneidad, uso de recursos reales, adecuación al mercado, etc. • Financieros: costes, viabilidad financiera, necesidades de devisas, etc. • Económicos: rendimiento económico, eficacia, etc. • Institucionales: capacidad, asistencia técnica, insumos, etc. • Ambientales: efectos ambientales, costes ambientales, costes y beneficios, etc. • Sociales y de distribución: participación local, motivación, limitaciones culturales,

etc. Seleccionar la alternativa del proyecto: • Hacer una evaluación de la factibilidad de las diferentes alternativas. • Seleccionar una de las alternativas como estrategia del programa o proyecto. • Si no se puede alcanzar directamente un acuerdo, entonces, hay que introducir

criterios adicionales a los citados o modificar la opción del árbol de objetivos. EJERCICIO NRO. 9: Cada Comisión Temática escogerá una alternativa del árbol de objetivos para diseñar un proyecto, para esto deberá tener en cuenta los criterios precedentes. Luego, a continuación del árbol de objetivos, lo escribirá en el papel afiche. Esta alternativa se constituirá en el objetivo específico del proyecto, siendo el objetivo general el definido para el Área Temática o el objetivo de alcance más general definido en el árbol de objetivos en la relación medio-fin. Tiempo de elaboración 10’.

7.- DISEÑO DEL PROYECTO. MATRIZ DEL PROYECTO.- Una vez escogida la alternativa se formula el proyecto. Nosotros elaboraremos un proyecto, pero no sin antes reafirmar que esta matriz puede ser utilizada indistintamente para las otras instancias operativas de la planificación estratégica como la elaboración de programas.

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LA MATRIZ DEL PROYECTO: En la matriz, cuyo diagrama se adjunta, se definen los principales elementos del proyecto: Objetivo general, Objetivo específico, Resultados, Actividades, Insumos. Así como los indicadores y los medios de verificación que permiten su seguimiento y las hipótesis o factores externos de los cuales depende el proyecto.

Presentación-Descripción

Indicadores Medios de Verificación

Factores externos Hipótesis riesgos

Objetivo general

Objetivo específico

Resultados

Actividades

Insumos

Se comienza por la primera columna vertical de la matriz del proyecto (MP): Presentación o descripción: Debe constar la institución o las instituciones que presentan el proyecto, las que se hacen responsables de su ejecución y los beneficiarios del mismo. Un principio básico válido en todos los proyectos de desarrollo es que deben de ser diseñados para que satisfagan las necesidades de la gente, y no las necesidades internas de las instituciones. Por lo tanto, es necesario en todos los proyectos aclarar quiénes se desea que sean los beneficiarios, (grupos beneficiarios). Los grupos pueden subdividirse, por ejemplo, en beneficiarios directos e indirectos. Un problema común que se plantea en los proyectos de desarrollo es que los grupos beneficiarios o no están definidos o no están bien especificados. Por lo tanto se puede especificar:

a) Area geográfica, donde la mayoría de la población pertenece al grupo beneficiario.

b) Campo de actividad (p. ej. agricultores con cierta cosecha o ingreso) c) Situación económica, condiciones de vida. d) Necesidades, acceso a servicios sociales (salud, educación, etc) e) Sexo y edad. f) Clase, sector social, etc.

El objetivo global o general o de desarrollo, describe anticipadamente el objetivo a largo plazo al que contribuirá el plan o línea estratégica del P.E. Por ej.: “Acrecentar la competitividad de las PyMES”. El objetivo específico o inmediato, describe los efectos esperados del proyecto (propósito del proyecto) para los beneficiarios directos. Es preferible formularlo usando verbos claros, concluyentes y que den una posibilidad de ser medidos. Los verbos deben ir en infinitivo. Estos objetivos contienen la razón inmediata que justifica la existencia de la estrategia de desarrollo local, plan, programa, proyecto y los cambios que se van a

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conseguir si es implementado con éxito y tiempo. Ejemplo: “Incrementar la capacitación del personal de las PyMES en las tecnologías de gestión actuales”. Deberá tratarse de que haya solamente un objetivo específico. Los resultados: se expresan como objetivos que la dirección del proyecto debe lograr y mantener durante la vida del proyecto. Su impacto combinado deberá bastar para lograr el objetivo inmediato. Los resultados son las consecuencias directas, tangibles y específicas, de las actividades del proyecto. Por ejemplo si un objetivo específico es “disminuir la desnutrición infantil en el barrio La Loma a un 20%”, los resultados son los productos del proyecto necesarios para lograr este objetivo, podrían ser por ejemplo: abrir un comedor infantil, dictar tres cursos de capacitación para las madres, etc. Ejemplo: “Dictado de un curso de capacitación gerencial en las nuevas tecnologías de gestión para las PYMES”. No confundir resultados con objetivos. Las actividades: se expresan como procesos. Consisten en las tareas que, paso a paso, hay que efectuar para producir los resultados. Una actividad es una acción necesaria para transformar insumos dados en resultados planificados dentro de un período de tiempo especificado. Cada resultado previsto se corresponde con una serie determinada de actividades. Se numerarán todos los resultados. Luego habrá que numerar cada actividad en relación al resultado correspondiente. Ejemplo: “Consultar a expertos para elaborar la planificación pedagógica del curso para las madres”, “Contratar a los docentes que desarrollarán los módulos de la capacitación gerencial en las nuevas tecnologías de gestión para las PYMES”, etc. No confundir actividades con resultados. Los insumos: se expresan en términos de presupuesto, personal, bienes, etc. Deben contener los recursos necesarios para implementar las actividades del proyecto de desarrollo territorial o local propuesto. Comprenden recursos humanos e institucionales, equipamiento, materiales, fondos económicos, etc. No confundir o reducir al presupuesto. Los indicadores: son criterios de éxito realistas y mensurables que van a permitir a los actores sociales locales involucrados en general, monitorear y evaluar los logros del proyecto. Más abajo nos extenderemos más en su descripción y función. Ejemplo: “Porcentaje de dirigentes de las PYMES que realizaron el curso de capacitación en tecnologías de gestión (alto, medio, bajo)”. Medios de verificación: fuentes de información par verificar los indicadores. Ejemplo: listas de inscriptos al curso de capacitación, planillas de asistencia, etc. Factores externos o hipótesis de riesgo: Situaciones contextuales, eventos, condiciones, decisiones, etc., que son necesario que ocurran para que el proyecto de desarrollo sea exitoso, pero que están fuera del control del mismo. Ejemplo: “La tendencia a los cambios de gestión de la nueva tecnología son cada vez más pronunciados”.

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7.1.- ACERCA DE LOS INDICADORES: 7.1.1.- GENERALIDADES: Se especifican los indicadores en la segunda columna de la MP. Los detalles de los indicadores determinan cómo podemos medir hasta qué grado se han logrado los objetivos en diferentes momentos. Las mediciones pueden ser: ♦ Cuantitativas: por ejemplo, kilómetros de carreteras rehabilitados, cantidad de

raciones distribuidas en el comedor infantil, etc. ♦ Cualitativos: por ejemplo, la cooperativa de granjeros funciona con eficiencia, las

madres cuidadoras han mejorado la calidad de la dieta, etc. ♦ De comportamiento: por ejemplo, uso mayor de instalaciones sanitarias, el cuidado

integral de los niños ha mejorado, etc. Habría que hacer todo lo posible para que los indicadores cualitativos sean mensurables, para lo cual se pueden agregar valores de medición como: alto, medio, bajo; bueno, regular, malo; etc.Es mejor usar varios indicadores y no solamente uno. Los indicadores únicos muy raras veces nos dan una imagen completa del cambio. Los indicadores especifican el nivel de realización que hay que alcanzar a fin de lograr el objetivo global, el objetivo específico y los resultados. Los indicadores deberán especificar, en lo posible: • El grupo beneficiario (para quiénes) • La cantidad (cuánto) • La calidad (cómo) • El tiempo (cuándo) • Ubicación (dónde) Los indicadores sirven de base para el seguimiento y la evaluación. 7.1.2.- LA FORMULACIÓN DE LOS INDICADORES. Un buen indicador es: Sustantivo. Es decir refleja un objetivo esencial de un proyecto en términos concretos. Independiente en los diferentes niveles. Ya que el objetivo global y específico son diferentes; esperándose de que cada indicador refleje una prueba de logro, no debiendo utilizarse normalmente el mismo indicador para más de un objetivo. Objetivo. Cada indicador debería reflejar hechos y no impresiones subjetivas. Debería tener el mismo sentido tanto para los partidarios del proyecto como para los escépticos informados. Verosímil. Es decir que los cambios registrados pueden atribuirse directamente al proyecto. Basado en datos obtenibles. Los indicadores deberían basarse en datos fácilmente disponibles o que se puedan recopilar con un esfuerzo suplementario razonable como parte de la gestión del proyecto.

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Lo ideal sería que las medidas suministradas por los indicadores sean lo suficientemente exactas para que éstas sean verificables objetivamente. Un indicador es “verificable objetivamente” cuando varias personas que utilizan el mismo procedimiento de medición de manera independiente obtienen las mismas mediciones. En las primeras etapas de la planificación, los indicadores son solamente valores guías para analizar el diseño del proyecto. Hay que volver a revisar estos valores guías cuando el proyecto se vaya a ejecutar y hay que sustituirlos por indicadores específicos del proyecto allí donde sea necesario. Valores: desagregar el nivel de realización de los distintos indicadores en diversos índices de logro, como: alto-medio-bajo; muy bueno-bueno-regular-malo, especificar cantidades, etc., contribuye fuertemente a su función. 7.1.3.- EJEMPLO DE LA FORMULACIÓN DE LOS INDICADORES: Objetivo: Lograr el aumento de la producción agrícola. Indicador: Quinientos pequeños propietarios, en el distrito de San Salvador que cultivan 10 has. o menos, deberán aumentar su producción arrocera en un 50% entre octubre de 1998 y octubre de 1999, manteniendo la misma calidad que en la cosecha de 1997. 1. Identificar el indicador: -por ejemplo- mayor tonelaje de producción arrocera. 2. Especificar el grupo beneficiario: los pequeños propietarios –hombres y mujeres- que cultivan 10 has. o menos. 3. Cuantificar: quinientos pequeños propietarios aumentan la producción en un 50% 4. Establecer la calidad: manteniendo la misma calidad con respecto a las cosechas de 1997. 5. Especificar el tiempo: entre octubre de 1998 y octubre de 1999 6. Definir la ubicación: distrito de San Salvador.2 7.- IMPLEMENTACIÓN. Una vez realizada la formulación del proyecto se procederá a su implementación. La implementación consiste en la interacción entre los objetivos propuestos y las acciones emprendidas para alcanzarlos, y estará a cargo de las instituciones que se han comprometido para ello. Para que los objetivos se lleguen a concretar con la implementación, es necesario arrancar de abajo hacia arriba, del modo siguiente: 1. si están disponible los insumos necesarios, entonces se concretarán las actividades 2. si se concretan las actividades, entonces se producirán los resultados

2 En la Matriz de Proyecto y sus respectivos componentes se ha seguido la Metodología del Marco Lógico propuesta en “Enfoque del Marco Lógico como Herramienta para Planificación y Gestión de Proyectos Orientados por Objetivos”, del NORAD (Noruega). Edición española 1993.

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3. si se producen los resultados, entonces se logrará el objetivo específico 4. a largo plazo esto contribuirá al cumplimiento del objetivo general. 8.- EVALUACIÓN.- El propósito de las evaluaciones es una combinación y aprendizaje, orientación y control, constantes, basada en una apreciación de lo que puede lograr, está logrando, o ha logrado el proyecto o programa. Existen tres tipos de evaluaciones: 1.- Ex-ante: consiste en todos los análisis que cuando vemos la situación inicial hacemos acerca de la pertinencia o no de determinados contenidos de la planificación. Por ejemplo cuando analizamos objetivos o alternativas estamos evaluando la pertinencia o no para el proyecto, de una posibilidad o la otra. 2.- De proceso: es aquella que vamos realizando simultáneamente a la implementación del proyecto, para realizar los ajustes necesarios. Coincide con los monitoreos y en este sentido son de gran utilidad los indicadores y los medios de verificación. 3.- Ex-post: es aquella en la que se analizan los objetivos propuestos en relación con los logros alcanzados. A su vez puede ser ejecutada en tres tipos distintos: a.- De productos: analiza los productos (bienes o servicios producidos) de las actividades del proyecto en relación con los productos planificados. Ejemplo: “Dictado de un curso de capacitación gerencial en las nuevas tecnologías de gestión para las PYMES”. b.- De consecuencias: analiza las consecuencias de los productos. Ejemplo: Calidad y efectos de la capacitación obtenida por los empresarios. c.- De impacto: analiza si la implementación del proyecto modifico la realidad de acuerdo a lo que se proponía en los objetivos del proyecto. 8.- ESQUEMA DE LOS MOMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.- 1er. MOMENTO: CONVOCATORIA. CONSTITUCIÓN DEL CONSEJO EJECUTIVO DEL P. E. 2do. MOMENTO: FORMACIÓN DEL EQUIPO TÉCNICO. 3er. MOMENTO: PREDIANÓSTICO. DEFINICIÓN DE LAS ÁREAS TEMÁTICAS O DE INTERVENCIÓN.

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4to. MOMENTO: DIAGNÓSTICO REALIZADO POR LOS TALLERES PARTICIPATIVOS DE CADA ÁREA. 5to. MOMENTO: DEFINICIÓN DEL OBJETIVO GENERAL DEL PLAN. 6to. MOMENTO: DEFINICIÓN DEL OBJETIVO GENERAL Y DE LA LÍNEA ESTRATÉGICA DE CADA ÁREA TEMÁTICA. 7mo. MOMENTO: ELABORACIÓN POR CADA ÁREA TEMÁTICA DE LOS PROYECTOS CONCRETOS DE DESARROLLO DE ACUERDO A LAS LÍNEAS ESTRATÉGICAS DEFINIDAS. 8vo. MOMENTO: PRESENTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO A LA ASAMBLEA. Incluyendo los programas y proyectos concretos a implementarse.

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Ejemplo de Matriz de Proyecto. Descripción.

Presentado por Instituto Construir. Beneficiarios: personal de la micro y pequeña empresa. Localización: Santa Fe Capital. Responsables: NN presidente del Inst. Construir.

Indicadores. Medios de Verificación. Hipótesis – Riesgos. Factores ext.

Objetivo de Desarrollo Acrecentar la competitividad de las micro

y pequeñas empresas.

-Grado de logro de eficacia, eficiencia y economía de las empresas a los tres y seis meses de realizado el curso. (Alto-Medio-Bajo).

-Muestreo simple al azar. En las empresas seleccionadas se les realizará un estudio mediante la técnica de “Auditorias”: observar los cambios producidos.

-Indicadores macroeconómicos estables.

Objetivo Inmediato Incrementar la capacitación en gestión de los micro y pequeños empresarios para

desempeñarse eficazmente en los nuevos escenarios

-Adopción de nuevas estrategias para mejorar el posicionamiento de las empresas. (Sí-No). -Cantidad de empresas involucradas en las nuevas estrategias. (Ninguna-Algunas-Muchas)

-Observación de los comportamientos de las empresas. -Implementación de encuestas.

-Promoción y apoyo del gobierno local. -Desarrollo de procesos asociativos en el sector. -Viabilidad de la articulación de las empresas del sector con las medianas y grandes.

Resultados Implementar un curso de capacitación en

las nuevas tecnologías de gestión, compuestos de seis módulos, los tres primeros de sensibilización y los tres

últimos de profundización, cuya población objetivo estará constituida por

los empresarios micro y pequeños.

-Valoración de los conocimientos adquiridos. (Altal-Media-Baja) -Grado de adhesión de los empresarios a las nuevas tecnologías difundidas en el curso. (Alto-Medio-Bajo).

-Cuestionarios. -Entrevistas en profundidad. -Serie de entrevistas contrastadas de carácter cualitativo, realizadas a empresarios seleccionados de los beneficiados por el curso: Método Delphi.

-Disponibilidad y compromiso de los beneficiarios. -Interés del gobierno local. -Apoyo de entidades intermedias.

Actividades 1.Relevamiento de micro y pequeñas empresas de la ciudad. 2.Entrevistas a los empresarios y consultas a expertos para determinar el contenido de los cursos. 3.Convocatoria y formación del equipo de capacitadores. 4.Planificación pedagógica del curso. 5.Invitación a los beneficiarios. 6.Ejecución de los módulos de acuerdo al cronograma. 7.Evaluación participativa.

Insumos. 1.Apoyo de los organismos municipales de la producción. 2.Adhesión de las micro y pequeñas empresas. 3.Financiamiento del gobierno local y de las empresas beneficiarias. 4.Participación de los docentes expertos en el tema. 5.Aporte del local apropiado. 6.Aporte de la bibliografía disponible. 7.Aporte financiero del Ministerio de Economía de la Nación.

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EJERCICIOS PARA EL TRABAJO EN TALLER. EJERCICIO Nro. 1: A partir de lo visto hasta aquí, realizaremos un trabajo en grupos, mediante la técnica de “lluvia de ideas”. En este primer ejercicio, cada grupo volcará en un afiche su respuesta a las siguientes preguntas: 3. ¿Considera conveniente iniciar un proceso de un Planificación Estratégica en su

ciudad? 4. ¿Por qué razones? Tiempo de elaboración: 10’. EJERCICIO Nro 2: Los asistentes se dividirán en grupos, cada uno de los cuales simulará ser una Comisión del P. E. que abordará uno de los seis temas propuestos a partir del prediagnóstico con el objeto de realizar el diagnóstico correspondiente. Temas: • PROBLEMÁTICA AMBIENTAL. • PROBLEMÁTICAS SOCIALES. • CRECIMIENTO ECONÓMICO. • POSICIONAMIENTO DE LA CIUDAD EN LA REGIÓN Y EN EL MUNDO. • DESARROLLO URBANO. • IDENTIDAD Y EDUCACIÓN. En la siguiente planilla, desarrollada en un papel afiche, cada Comisión, describirá, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que percibe en el Área que se le asignado para su análisis. Técnicas recomendadas: cada integrante de la Comisión Temática escribirá en una tarjeta una oportunidad, una debilidad, una fortaleza y una amenaza, luego se transcribirán todas las que no se repitan en el papel afiche y se debatirá acerca de cuales son las dos o tres fortalezas dignas de priorizar (técnica de visualización). También se puede utilizar la técnica de lluvia de ideas. (Esta última técnica promueve menos la participación, pero es recomendable cuando el tiempo del taller es limitado).

Fortalezas. Debilidades. Oportunidades Amenazas.

Área Temática:

Tiempo de elaboración del ejercicio: 20’. Tiempo de plenario ejercicios 1 y 2: 30’.

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EJERCICIO Nro. 3: Cada Comisión Temática designará a dos representantes que elaborarán el objetivo central, mediante la técnica de la lluvia de ideas. El objetivo elavorado luego será sometido a debate en sesión plenaria. Tiempo de trabajo de la Comisión: 15’. Tiempo del plenario: 20’. EJERCICIO Nro. 4: A partir del análisis FODA del Área y del objetivo central del P.E., cada Comisión debatirá y acordará el objetivo general y la línea estratégica a seguir en su ámbito. Técnica didáctica a emplear: se puede realizar una lluvia de ideas por todos los integrantes de la Comisión y luego someter las ideas a discusión hasta acordar un objetivo general y una línea estratégica. Otra forma de realizar el ejercicio es mediante la técnica de las tarjetas individuales, en las que cada integrante vuelca su idea, luego se leen, se discuten y se acuerda un objetivo general y una fórmula o línea estratégica definitiva. (Esta última técnica promueve más la participación pero cuando el tiempo del taller es limitado es recomendable la primera) El objetivo general y la línea estratégica acordada se escribirán en un papel afiche y se expondrán a continuación del análisis FODA de la Comisión. Tiempo de elaboración: 15’. Tiempo del plenario: 30’. EJERCICIO Nro. 5: Mediante lluvia de ideas o el método de visualización por tarjetas (individual y luego grupal, como ya se ha expuesto) se realizará una breve enunciación de los problemas de cada Área Temática, que a juicio de la Comisión correspondiente, debe abordar en el territorio el P.E., para promover el desarrollo local. Definidos y ordenados o priorizados, los problemas, de acuerdo a la importancia que la Comisión le asigne a cada uno serán transcriptos a un papel afiche. Tiempo: 20’ para la definición y priorización de los problemas. EJERCICIO Nro. 6: Objetivo: Desarrollar una imagen global de los grupos de interés, los individuos y las entidades involucradas en el problema priorizado en primer lugar, en el ejercicio anterior. Modo de completar la grilla. Respecto al grado de relación o cómo se vinculan entre sí los actores intervinientes: llenar los casilleros enumerados repitiéndolos tanto en la fila como en la columna. Clasificar la relación (en los términos de la graduación propuesta abajo), de los actores incluidos en la fila de arriba con respecto a los de la columna.

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Implicación: Se debe llenar la columna correspondiente de acuerdo a la graduación propuesta abajo, en relación al compromiso del actor ubicado en la primer columna con respecto al problema. Relevancia: Se debe llenar la columna correspondiente de acuerdo a la graduación propuesta abajo, en relación a la importancia del actor ubicado en la primer columna para la resolución del problema. En un papel afiche se completará la siguiente grilla:

ACTORES

1 2 3 4 IMPLICACIÓN DE C/ACTOR

RELEVANCIA DE C/ACTOR

1

2

3

4

GRADO DE RELACIÓN ENTRE LOS ACTORES

Grado de relación: ++ muy buena, + buena, 0 neutral, - mala, -- muy mala. Implicación: Alta, media o baja. Relevancia: Alta, media o baja. Tiempo de elaboración: 30’. EJERCICIO NRO. 7. TÉCNICA DEL ÁRBOL DE PROBLEMAS. Identificado el problema focal cada grupo trabajará en el análisis del problema. Lo hará mediante la elaboración de un árbol de problemas. Este se diseñará considerando las causas que le dan origen al problema y los efectos que el mismo produce, en un papel afiche. Las causas se agregan abajo del problema focal que ocupa el centro del diagrama, cada causa o efecto lo mismo que el problema focal se escriben dentro de un “raviol” o de un “globito”. Los efectos se agregan arriba. Los “ravioles” se van relacionando mediante flechas o líneas de acuerdo a la relación causa-efecto que describen. Como se inferirá todas las causas y efectos citados constituyen problemas que se relacionan. Este desarrollo se debe efectuar hasta agotar todas las posibilidades de enunciación de causas y efectos. Es decir, que se debe concluir el análisis del problema cuando los participantes estén convencidos de que toda la información esencial está incluida en el árbol. Tiempo de elaboración: 20’.

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EJERCICIO NRO. 8. ELABORACIÓN DEL ÁRBOL DE OBJETIVOS. En un papel afiche cada Comisión Temática, transformará el árbol de problemas en árbol de objetivos. Cada objetivo leído de abajo para arriba debe tener una relación medio-fin con el de arriba. Es decir que debe ser un medio capaz de asegurar el resultado buscado de acuerdo al objetivo de arriba con el que está inmediatamente ligado en el árbol. Tiempo de elaboración: 20’. EJERCICIO NRO. 9: Cada Comisión Temática escogerá una alternativa del árbol de objetivos para diseñar un proyecto, para esto deberá tener en cuenta los criterios precedentes. Luego, a continuación del árbol de objetivos, lo escribirá en el papel afiche. Esta alternativa se constituirá en el objetivo específico del proyecto, siendo el objetivo general el definido para el Área Temática o el objetivo de alcance más general definido en el árbol de objetivos en la relación medio-fin. Tiempo de elaboración 10’.

Problema focal

Efecto

Efecto

Causa Causa

Objetivo

Objetivo Objetivo

Objetivo Objetivo

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EJERCICIO Nro. 10:

Utilizando los productos de los ejercicios anteriores, cada Comisión deberá completar como se indica a continuación la primer y segunda columnas de la siguiente planilla de Matriz de Proyecto.

LA MATRIZ DEL PROYECTO

Presentación-Descripción

Indicadores Medios de Verificación

Factores externos Hipótesis riesgos

Objetivo global

Objetivo específico

Resultados

Actividades

Insumos

Se debe llenar o elaborar la celda de descripción, las correspondiente a los objetivos, la de resultados, la de actividades, la de insumos y elaborar los indicadores correspondientes a los objetivos y a los resultados. SE ADJUNTA, PLANILLA MODELO PARA REALIZAR ESTA TAREA.

PLENARIO :

Cada grupo realizará una breve exposición de lo producido hasta llegar a la alternativa que le permitió abordar el objetivo propuesto para la elaboración del proyecto de desarrollo en el marco de la línea estratégica definida por su Comisión y a continuación expondrá brevemente la matriz de proyecto elaborada como propuesta para llevar adelante.

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BIBLIOGRAFÍA.

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