d. Política comercial y recursos naturales

InformEsobrEELComErCIomundIaL2010

112

En la presente sección se examinan las maneras en que la política pública responde a los rasgos excepcionales de los recursos naturales. Se analiza cómo la desigual distribución geográfica de los recursos naturales crea incentivos para que los países importadores y exportadores utilicen medidas comerciales restrictivas y medidas internas para “captar” rentas monopolistas. Se examina la forma en que los gobiernos pueden utilizar restricciones comerciales y medidas internas para fortalecer los derechos de propiedad o reducir la explotación de los recursos naturales. En los casos en que el consumo o la extracción de un recurso natural afectan al medio ambiente, se consideran los pasos que los gobiernos podrían dar para que los productores y consumidores tengan en cuenta los costos sociales de sus actividades. Sin embargo, la utilización de políticas comerciales y políticas internas tendrá consecuencias para los interlocutores comerciales a través de las variaciones de su relación de intercambio. En algunos casos, la posibilidad de obtener grandes rentas de los recursos puede hacer que los gobiernos establezcan sus políticas bajo la presión de grupos con intereses creados en la extracción y el comercio de recursos naturales. Por último, en esta sección se examinará cómo puede contribuir la cooperación comercial regional a mitigar o resolver esas posibles fricciones en el ámbito de los recursos naturales.

d.Políticacomercialyrecursosnaturales

ii – eL cOMeRciO de RecuRsOs nATuRALes

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Índice1. Instrumentosdepolíticacomercialyotrosinstrumentosdepolíticaenlossectoresderecursosnaturales 114

2. Políticacomercial,distribucióndelosrecursosyagotabilidad 123

3. Políticacomercialyagotabilidad:elproblemadellibreacceso 130

4. Externalidadesdelosrecursosnaturalesypolíticaambiental 136

5. Economíapolíticadelapolíticacomercialensectoresderecursosnaturales 138

6. Abundanciaderecursosnacionaleseintegraciónregional 141

7. Conclusiones 147


114

Esta sección está dividida en dos partes. En la primera seofrecendatossobre lasmedidasdepolíticacomercial y lasmedidas internas aplicadas en los sectores de recursosnaturales.Lasegundapartesecentraenlosefectosdeesasmedidas. Las políticas comerciales y las políticas internaspuedendesplazarlasrentasanivelinternacionalomodificarlarelacióndeintercambiodelospaíses(esdecir,elpreciodelas exportaciones en relación con el de las importaciones).Además, pueden afectar a la conservación de los recursosnaturales e incidir en las externalidades ambientalesderivadas de su extracción y utilización. Examinar estosdistintos efectos por separado puede ser útil para finesanalíticos. Pero, evidentemente, los gobiernos puedenrecurriraesaspolíticaspordiversosmotivos.

1. Instrumentosdepolíticacomercialyotrosinstrumentosdepolíticaenlossectoresderecursosnaturales

Existeunaampliagamademedidasdepolíticaquerepercutenen el comercio de recursos naturales, entre ellas lassiguientes: impuestos, contingentes y prohibiciones conrespecto a las exportaciones; aranceles en régimen de lanación más favorecida (NMF), aplicados y consolidados;medidas no arancelarias; impuestos sobre el consumointerno;ysubvenciones.Loquehacequeelcuadroseamáscomplejo es que la distinción entre políticas comerciales ypolíticas internas puede ser especialmente borrosa en elcasodelosmercadosderecursosnaturales.

Algunospaísestienentalabundanciaderecursosnaturales–ysusmercadosinternossontanpequeños–quecasitodalaproducciónacabaporexportarse.Otrospaíses tienen talescasezde recursosnaturalesque tienenquedependerdelasimportacionesparalatotalidad,olacasitotalidad,desuabastecimiento.Enestecontextolateoríaeconómicasugierequelasmedidasinternasquerestringenlaproducciónenelpaísexportador–o,alternativamente,restringenelconsumoenelpaísimportador–tienenunimpactodesproporcionadoenlasexportacionesolasimportacionesyseconviertendehechoeninstrumentoscomerciales.

(a) Arancelesdeimportación

En la sección siguiente se analiza la incidencia de lasrestricciones aplicadas a las importaciones de recursosnaturales. Se examina: en primer lugar, el nivel de laprotecciónarancelariadelosrecursosnaturalesysiesmáselevadoqueenelcomerciodeotrasmercancías;ensegundolugar,laestructuradelostiposarancelariosconsolidadosen

el sector de los recursos naturales; y, en tercer lugar, lamagnituddelaprogresividadarancelariaenloqueserefierea los productos elaborados y semielaborados derivados derecursosnaturales.

(i) Nivel de protección arancelaria

Paramedirelniveldeprotecciónarancelariaenelsectordelos recursos naturales, se obtuvieron datos recientes (año2007)delaBaseIntegradadeDatos(BID)delaOMCydelCentrodeComercio Internacionalsobre losarancelesNMFaplicados en los sectores de la pesca, la silvicultura, loscombustibles y los productos de las industrias extractivascon respecto a 146 países. Los cálculos incluyen losequivalentesad valoremdederechosnoad valorem.Sobrelabasedeesa información,secalcularonpromedios (simples)de los tipos arancelarios para todos los países y para dosgrupos:paísesdesarrolladosypaísesendesarrollo.1

Losresultados,queseresumenenelcuadro7,muestranquela protección arancelaria en el sector de los recursosnaturalesesporlogeneralinferioralaprestadaalatotalidaddelcomerciodemercancías(enelcuadro1delAnexofigurainformación detallada por sectores y por países). Esaconclusiónesaplicabletantoalospaísesdesarrolladoscomoa lospaísesendesarrollo.Laúnicaposibleexcepcióneselsectordelapesca,enelqueelniveldeprotecciónarancelariacorrespondiente a los países en desarrollo es superior a lacorrespondiente a la totalidad de las importaciones demercancías. En lo que se refiere a sectores de recursosnaturalesespecíficos, lamenorprotecciónarancelariaes laprestada en el sector de los productos de las industriasextractivas y los combustibles, y la mayor la prestada en elsectordelapesca.

Enelcuadro8seresumelainformacióndisponiblesobrelostiposarancelariosconsolidadosen los sectoresde recursosnaturalesconrespectoaungrupomenordepaíses:119(enelcuadro 1 del Anexo figura también información detalladasobre los tipos consolidados y la cobertura de lasconsolidacionesenesossectoresderecursosnaturales,porpaíses).Los tiposconsolidados–el límitesuperioracordadodeunarancel–suelensersuperioresalostiposaplicadosyladiferenciaentreunosyotrosesmayorenelcasodelospaísesen desarrollo que en el de los países desarrollados. El tipoconsolidadomediomáselevadocorrespondealsectorde lapescayelmásbajoalsectordeloscombustibles.Lamayorcobertura de las consolidaciones –la proporción de líneasarancelarias consolidadas– corresponde al sector de lasilviculturaylamenoraldelapesca.Conlaposibleexcepciónde los combustibles, la cobertura de las consolidaciones esprácticamenteuniversalenelcasodelospaísesdesarrollados.

Cuadro7:Promedios simples de los tipos arancelarios aplicados en los sectores de recursos naturales, 2007

Sector PaísesdesarrolladosPaísesendesarrolloymenosadelantados

Todoslospaíses

Pesca 2,2 15,1 14,2

Silvicultura 0,6 6,5 6,1

Combustibles 0,5 6,2 5,8

Explotacióndeminas 0,8 6,0 5,7

Todaslasimportacionesdemercancías 5,4 10,7 10,3

Fuente:BaseIntegradadeDatosdelaOMCyCentrodeComercioInternacional.


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(ii) Progresividad arancelaria

Sesugierequeunadelasrazonesporlasquelospaísesricosenrecursosaplicanimpuestosdeexportacióneseldeseodecompensarlaestructuradeprotecciónconqueseenfrentanen los mercados de exportación, en los que los tiposarancelariostiendenaaumentaramedidaqueavanzaelgradode elaboración. Esta cuestión se ha examinado ya enanteriores informes de la OMC en lo que se refiere a losproductos manufacturados (Organización Mundial delComercio(OMC),2001)yalosproductosbásicosdistintosdelpetróleo.Enelcasodeestosúltimos,aunqueseconstatóquela protección arancelaria aumentaba con el nivel deelaboración, el grado de progresividad difería –a vecesnotablemente– entre los distintos países (OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2003).Tambiénseconstatólaexistencia de progresividad arancelaria en el sector de losproductosmanufacturados,aunquediferíaconsiderablementeentre los distintos países. Por otra parte, determinadascategoríasdeproductos–porejemplo, textilesyprendasdevestir,ycueroyproductosdecuero–secaracterizabanporungrado de progresividad arancelaria superior al existente enotros sectores industriales (Organización Mundial delComercio(OMC),2001).

En el gráfico 26 se muestra la estructura de la protecciónarancelariadelosrecursosnaturalesensuestadobrutoyensuestadomásacabadooelaborado(enelcuadro2delAnexofigurainformación más detallada).2 Parece existir progresividadarancelariaenalgunosproductosderivadosderecursosnaturales(comolosproductosforestalesylosproductosdelasindustriasextractivas), pero no en otros (como los combustibles). Porejemplo,elarancelmedioaplicadoalosproductosforestales,ensuestadobruto,esdel6,1porciento.Sinembargo,ensuforma

más elaborada, se eleva al 10,2 por ciento en el caso de losproductosdecorcho,demaderaydepapel,yal18,3porcientoenelcasodelosmueblesdemadera.Sinembargo,noseobservaprogresividadenloqueserefierealoscombustibles;dehecho,enesesectorpuedehaberinclusoprogresividadnegativa,yaqueeltipoarancelariomedioaplicadoalosproductospetroquímicosesinferioralaplicadoaloscombustibles.

Talvezseaposiblehacerseuna ideamejordeestacuestióncentrándoseenlaestructuradelaprotecciónarancelariaenlos países desarrollados. Los resultados que figuran en elgráfico27muestranlaexistenciadeprogresividadarancelariaen los tres sectores, lo que es especialmente significativohabidacuentadequelospaísesdesarrolladossiguensiendolos principales mercados para los exportadores de recursosnaturalesdelospaísesendesarrollo.

(b) Medidasnoarancelarias

Las medidas no arancelarias que se examinan incluyenmedidasparaarancelarias,medidasdecontroldelosprecios,medidas financieras, regímenes de licencias automáticas,medidas de control cuantitativo, medidas monopolísticas ymedidas técnicas (en el recuadro 14 se examinan laslimitaciones de esos datos). Corresponden a la clasificacióndelaUNCTADdemedidasdecontroldelcomercio.3

El análisis de esas medidas en los sectores de la pesca, lasilvicultura y los combustibles conduce a dos principalesconclusiones(véaseelcuadro9):enprimerlugar,lafrecuenciadeesasmedidasesmayorenlasimportacionesdeproductosdelapescaqueenlasimportacionesdeproductosforestaleso combustibles, conclusión que es coherente con el nivel

Cuadro8:Tipos consolidados en los sectores de recursos naturales, 2007

Tipomedioconsolidado Coberturadelasconsolidaciones

Pesca SilviculturaExplotación

deminasCombus-

tiblesPesca Silvicultura

Explotacióndeminas

Combus-tibles

Todoslospaíses 31,4 26,5 28,6 25,3 65,0 74,0 72,6 68,9

Paísesdesarrollados 2,5 1,2 1,6 1,5 98,3 98,6 99,9 90,1

Paísesendesarrolloymenosadelantados 34,2 28,9 30,9 27,5 62,4 72,1 70,5 67,2

Fuente: BaseIntegradadeDatosdelaOMCyCentrodeComercioInternacional.

Gráfico26:estructura de la protección arancelaria, por etapas de elaboración

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6

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Silvicultura Combustibles Explotación de minas

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Sector

En bruto AcabadosSemielaborados


Gráfico27:estructura de la protección arancelaria en los países desarrollados, por etapas de elaboración

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Silvicultura Combustibles Explotación de minas

Sector

En bruto AcabadosSemielaborados

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1

2

3

4



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relativamente elevado de la protección arancelaria en elsectordelapescaindicadosupra.Ensegundolugar,eltipodemedidasnoarancelariasempleadasparecesersimilarenlostres sectores: i) reglamentos técnicos (prescripciones enmateriadecaracterísticasdelosproductos,prescripcionesenmateriadeetiquetado,prescripcionesenmateriadepruebas,inspección y cuarentena, etc.); ii) regímenes de licencias noautomáticas(licenciacombinadaconautorizaciónespecialdelasimportaciones,autorizaciónpreviaenelcasodecategoríasde productos sensibles, etc., o sustituida por ese tipo deautorizaciones);yiii)prohibicionesdelasimportaciones.

(c) Impuestosdeexportación

Las pruebas disponibles parecen indicar que los impuestos deexportación son mucho más frecuentes en el sector de losrecursosnaturalesqueenotrossectores.Segúnlosexámenesdelas políticas comerciales (EPC) de la OMC, la aplicación deimpuestosdeexportaciónesmuchomásprobable(eldoble)enelcasodelosrecursosnaturalesqueenotrossectores.Dehecho,unterciodelosimpuestosdeexportaciónaplicadoscorrespondenasectoresderecursosnaturales,apesardequeestosrepresentanmenosdelacuartapartedeltotaldesectoresdeproductosobjetode comercio. En cuanto al porcentaje de comercio abarcado,

Recuadro14:Limitaciones de los datos - medidas no arancelarias

Losdatos sobre lasmedidasnoarancelarias seobtuvieronde la basededatosTRAINS (SistemadeAnálisis e InformaciónComerciales)delaUNCTAD.Hayvariascaracterísticasdelosdatossobrelasmedidasnoarancelariasdignasdemención.Enprimer lugar,granpartedelosdatossobrelasmedidasnoarancelarias llevafecha–porejemplo,sólo15paísestienendatoscorrespondientesa2008–,porloquehasidonecesarioincluirdatoscorrespondientesadiversosperíodosparatenerunamuestrasuficientementegrande.Siseincluyenpaísesconinformaciónnoanteriora2000,sedisponeparaelanálisisdeuntotalde58países. Ahora bien, el número de países que han notificado medidas no arancelarias en un determinado sector de recursosnaturalesesporlogeneralinferiora58(45enelcasodelapesca,37eneldelasilviculturay44eneldeloscombustibles).

Ensegundolugar,labasededatossobremedidasnoarancelariasinformadetodaslaslíneasarancelariasabarcadasporunadeterminadamedidanoarancelaria.Sinembargo,elnivelalquesenotificanlaslíneasarancelariasnoesuniforme:enalgunoscasosesde2dígitos,enotrosde4ó6dígitos,yhayinclusootroscasosenquesenotificananiveldelíneaarancelarianacional.

Entercer lugar,sibienelcómputode las líneasarancelariasabarcadaspormedidasnoarancelariasproporciona informaciónvaliosasobreelalcancedelasmedidasnoarancelariasylostiposdemedidasaplicadas,eseenfoquebasadoensufrecuencianopermitedeterminarelgradoderestriccióndelasdiversasmedidas.Asípues,unsectorderecursosnaturalespodríatenerungrannúmerodelíneasalasqueseaplicaranmedidasnoarancelarias,peroesasmedidaspodríantenersóloefectoslimitadosenelcomercio.Porotrolado,otrosectorpodríatenerúnicamenteunpequeñonúmerodelíneasarancelariasafectadaspormedidasnoarancelarias,peroesasmedidaspodríanimponercostosmuchomásimportantesalosproductoresoexportadores.

Cuadro9:número de líneas arancelarias afectadas por medidas no arancelarias (MnA), por tipos

CódigosMNA Descripción Pesca Silvicultura Combustibles

2400 Valoraciónenaduanadecretada 5 1 0

3100 Fijaciónadministrativadeprecios 2 2 26

3300 Cargasvariables 0 0 2

3400 Medidasantidumping 24 11 7

3500 Medidascompensatorias 1 0 0

4100 Prescripcionesenmateriadepagoadelantado 0 3 0

4300 Asignaciónoficialrestrictivadedivisas 0 0 1

4500 Disposicionessobrelascondicionesdepagodelasimportaciones 210 62 1

5100 Licenciasautomáticas 0 66 0

5200 Vigilanciadelasimportaciones 4 1 2

6100 Licenciasnoautomáticas 2.361 1.435 472

6200 Contingentes 0 16 3

6300 Prohibiciones 208 178 113

7100 Canalúnicoparalasimportaciones 2 0 273

8100 Reglamentostécnicos 5.954 1.393 400

8200 Inspecciónpreviaalaexpedición 1 0 0

8300 Formalidadesaduanerasespeciales 130 20 77

TOTAL 8.902 3.188 1.377

Fuente: UNCTAD,basededatosTRAINS.

Gráfico28:impuestos de exportación, por recursos naturales – estimaciones de límites superiores(Frecuenciayporcentajedelcomerciomundial)

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25

Pesca Silvicultura CombustiblesExplotación

de minas

Porcentaje del comercio mundial Frecuencia

Nota: Loscálculosdelosautoressebasanendatosanivelde2dígitosdelSA.Lafrecuenciasecalculacomolarelaciónnúmerodeimpuestosdeexportación/(númerodesectoresanivelde2dígitosdelSA*númerodepaíses).Fuente:LosdatossobreelcomercioprocedendelabasededatosComtrade,año2007;lainformaciónsobrelosimpuestosdeexportaciónprovienedelosexámenesdelaspolíticascomerciales(1995-2009).


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estimacionesbasadasendatosanivelde2dígitosdelSistemaArmonizado (SA) (véase el recuadro 15, en relación con laslimitaciones de los datos) parecen indicar la aplicación deimpuestosdeexportaciónal11porcientodelcomerciomundialderecursosnaturales,entantoquesóloel5porcientodelcomerciomundialtotalestásujetoaesetipodeimpuestos.Elhechodequelos impuestos a la exportación y otras restricciones de lasexportacionesseanmuyfrecuentesenelsectordelosrecursosnaturales induce a los países a utilizar la IED para eludir esas

medidas.Enelrecuadro16seexponeunanálisisdelasprácticasparaeludirlasrestriccionesdelasexportaciones.

La medida en que los impuestos de exportación afectan alcomerciode recursosnaturalesvaríasegúnelsector.Comopuedeverseenelgráfico28,seestimaqueelporcentajedelcomerciomundialsujetoaimpuestosdeexportaciónesdel15al25porcientoenlossectoresdelapescaylasilvicultura,ydel 5 al 10 por ciento en los de los combustibles y los

Recuadro15:Limitaciones de los datos – impuestos de exportación y restricciones cuantitativas

LainformacióncompiladasobrelosimpuestosdeexportaciónprocededelosExámenesdelasPolíticasComerciales(EPC)dela OMC publicados entre 1995 y 2009. Es la única fuente de información que permite, al menos en cierta medida, unacomparación entre países de la incidencia de dichos impuestos. No obstante, hay que tener presentes dos importanteslimitacionesrelacionadasconlautilizacióndeEPC.Laprimeraesquelainformacióndisponiblesobrediferentespaísespuedereferirseaperíodosdiferentes.EllosedebeaquelafrecuenciaconqueserealizanlosexámenesdelosMiembrosdelaOMCdependedesusrespectivasparticipacionesenelcomerciomundial4, loquesignificaquelosdealgunospaísesyterritoriosaduanerosserealizanmásamenudoquelosdeotros.ConelfindequelainformaciónsobrelosimpuestosdeexportaciónabarqueelmayornúmeroposibledeMiembros,sehanutilizadolosúltimosEPCdisponiblesdecadaunodeellos.

Lasegundalimitacióneselaltogradodeagregacióndelosdatosaniveldeproductos.Elgradodedetalledelainformaciónfacilitadasobre los impuestosdeexportación,aniveldeproductos,en losEPCvaríaconsiderablementeentre losdistintospaíses.Conelfindequesepuedahacerunacomparaciónentre losdistintosproductosyMiembrosde laOMCsinperderdemasiadainformación,secompilanlosdatosanivelde2dígitosdelaclasificacióndelSA2002,loquepermiteanalizarlaintensidaddelautilizacióndeimpuestosdeexportaciónyhacerestimacionessobreelcomercioabarcadopordichosimpuestos.Convieneseñalar,sinembargo,queesasestadísticasrepresentanprobablementeestimacionesdelímitessuperiores5,yaquecadavezquesenotificalaaplicacióndeunimpuestodeexportaciónaundeterminadoproducto,inclusocuandosedisponedelainformaciónanivelde6dígitos,seconsideraquedichoimpuestoabarcatodoelsector(nivelde2dígitos).

LosEPCsontambiénunafuentedeinformaciónconrespectoaotrasformasderestriccióndelasexportaciones.Utilizandoesainformación,untrabajorecientedelaOCDE(2009c)ponederelievelatendenciadelospaísesaadoptarrestriccionescuantitativasprincipalmenteparalaconservaciónderecursosagotables,laproteccióndelmedioambienteyelcontroldelcomercio de armas. En el estudio se dice también que las restricciones de las exportaciones de productos forestales,productos de la pesca, productos minerales, metales y piedras preciosas suelen utilizarse para mantener suministrosadecuadosdeproductosesencialesoparapromoverindustriasdeelaboraciónavanzada.

Otra fuente de información sobre las restricciones cuantitativas son las notificaciones presentadas a la OMC. En unaDecisión adoptada el 1º de diciembre de 1995 por el Consejo del Comercio de Mercancías (documento G/L/59) seestablece un procedimiento para la que los Miembros de la OMC presenten cada dos años notificaciones sobre lasrestriccionescuantitativasqueaplicanalasexportaciones.6Noobstante,entre1996y2006sólo10MiembrosdelaOMCnotificaronrestriccionescuantitativasdelasexportaciones.

Recuadro16:inversiones en recursos naturales: ¿ied para eludir las restricciones de las exportaciones?

Lautilizaciónderestriccionesdelasexportacionesderecursosnaturalespuedeinduciralospaísesimportadoresaadoptarmedidasalternativasparatratardelograraccesoasuministrosescasos.

Unaprimermaneradeeludirlasrestriccionesdelasexportacionesesmedianteadquisicióndeempresasextranjerasdelsectordelos recursos naturales (petroleras, mineras, etc.) o fusión con esas empresas. Concretamente, las empresas en dos paísesimportadorespuedenoptarporinvertirenelsectordelosrecursosnaturalesdelpaísexportador,porejemplotrasladandopartedelasactividadesposterioresdelprocesodeproducción,afindeevitar(eludir)lasrestriccionesalaexportacióndelrecursonatural.

La inversión directa en recursos naturales –por ejemplo, tierras– en países extranjeros puede, en parte, obedecer amotivacionessimilares.Estefenómenohaatraídounagranatenciónúltimamente.Amenudoesasinversionesadoptanlaformadearrendamientosalargoplazo,comprasdirectasoagriculturacontractual.Enmuchoscasoslastierrasadquiridassededicanacultivosparalaproduccióndealimentosodebiocombustibles.Losinversoressuelenprocederdepaísesqueadolecendeunaespecialescasezdetierrascultivablesyaguaodeeconomíasconunacrecientedemandadeproductosalimenticios,energíaymateriasprimas(vonBraunyMeinzen-Dick,2009).AmenudolasinversionessehacenenpaísesdeÁfrica(porejemplo,Etiopía,MozambiqueoSudán)yAsiaSudoriental(Camboya, IndonesiaoFilipinas),perotambiénenpaísesmásdesarrolladosricosenrecursoscomoUcraniayRusia.7

Sedisponedealgunainformaciónsobrelacuantíadeesasinversiones.En2008elvalordelasfusionesyadquisicionestransfronterizasenel sectorde recursosnaturales (minas, canterasypetróleo)ascendióamásde83.000millonesdedólaresEE.UU.,loquerepresentaalrededordelaoctavapartedelvalortotaldelasfusionesyadquisicionestransfronterizasrealizadaseseaño(ConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD),2009).8Siseutilizanlascorrientesdeinversiónextranjeradirecta(IED)destinadasalaproducciónagrícolaenlospaísesendesarrolloensustitucióndelasinversionesentierras,esacuantíasetriplicó-hastasituarseen3.000millonesdedólaresanuales-entre1990y2007(ConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD),2009).

Ambostiposdeinversionesentrañanbeneficiosyriesgos.


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productos de las industrias extractivas. En el gráfico puedeverse también que la proporción del comercio mundial derecursosnaturalessujetaaimpuestosdeexportacióntiendeaser superior al porcentaje de líneas abarcadas por talesimpuestos, lo que parece indicar que son los principalesexportadoresdelproductobásicolosquesuelenaplicaresosimpuestos.

Un examen más detenido de la utilización de impuestos deexportaciónenelsectordeexplotacióndeminasmuestraquela incidencia de dichos impuestos varía considerablementeentrelasdistintassubpartidasdeproductos:elhierro,elcobre,lasperlasnaturalesocultivadasylaspiedrassonlosproductossujetos con mayor frecuencia a impuestos de exportación(véaseelgráfico29).Losdatossobrelasilviculturamuestranquelosimpuestosdeexportaciónseaplicanprincipalmentea

Alserelsectorderecursosnaturalesunsectorquerequiereunagranintensidaddecapital,lasfusionesyadquisicionesconstituyen un medio de financiar los grandes desembolsos que requieren sus operaciones. Como la exploración derecursosnaturalespuedesermuyarriesgada,lasfusionesyadquisicionesbrindanlaoportunidaddecompartirelriesgo.Porúltimo,esaformadeinversiónpuedebeneficiaralasempresasinteresadasalpermitirlescompartirtecnologíayreducirsus costos mediante la racionalización de sus operaciones comerciales (por ejemplo, eliminación de operacionesduplicadas).Ahorabien,esos tiposde inversionesplantean también importantesproblemasa losgobiernosque tienenjurisdicciónsobrelasempresas.Unodeelloseslaposibilidaddequelaadquisiciónofusiónsetraduzcaenunaempresaconjunta con considerable poder de mercado. Se plantea otro en el caso de que la empresa adquirente sea parcial ototalmente propiedad del Estado, o sea un fondo soberano. Ello puede suscitar preocupación en cuanto a la posibledifuminacióndelalíneadivisoriaentrelosinteresescomercialesylosinteresespolíticosdedichaempresa.

Las inversiones extranjeras en tierras pueden aumentar su productividad, en particular si van acompañadas de nuevatecnologíaygastoseninsumoscomplementarios:porejemplo,sistemasderiegooavenamientoeinclusocarreteras.Lainversiónextranjerapuede tambiéncontribuira laexpansiónde laofertamundialde recursosnaturales,alaumentar laexplotacióndelatierraylasactividadesdeextracciónyproducción.Porotraparte,puedereportarotrosbeneficiosparalaeconomíalocalenformadeincrementodelempleoruralylaactividadeconómica.Noobstante,esasinversionesentrañantambiéncostos.Lainversiónpuededesplazaraloshabitanteslocalesqueinicialmenteteníanaccesoalastierras.Comoesasinversionessuelenirdestinadasapaísespobres,esposiblequelosderechosdepropiedadnoesténbiendefinidos.Talvezlospropietariosnotenganderechosformalessobrelastierrasoquizásnopuedanlograrquesereconozcansusderechos.Anteungraninversor,puedenserfácilmentedesplazados.Entreotroscostosquesehanproducidoenelcontextodeesasinversionescabecitarlosefectosdesfavorablesenlasostenibilidadecológicadelosrecursosdetierrayagua.

Unaparteimportantedeesasinversionesenlaesferadelosrecursosnaturalessehadebidoaquelacrecientedemandamundial ha inducido a los países y las empresas a adoptar cualesquiera medidas que fueran necesarias para lograrsuministrosdifícilesdeobtener.Ahorabien,esprobablequealgunasdeesasinversioneshayantenidotambiéncomocausalasrestriccionesdelasexportacionesimpuestasporproductoresimportantescuandolospreciosdelosrecursosnaturalesy los productos alimenticios eran elevados (“inversiones para eludir las restricciones de las exportaciones”). Esasrestriccionesdelasexportacionespuedenagravarlascondicionesdesuministrosyadifícilesymermanlaconfianzaenelfuncionamientodelosmercadosinternacionales, loqueanimaalospaísesconescasezdetierra,aguayotrosrecursosnaturales a buscar medios alternativos de lograrlos. En ese sentido, las inversiones pueden considerarse respuestassubóptimas –esfuerzos de los países consumidores para eludir las restricciones comerciales– que en otro caso no sehubieranproducidosilosmercadosdieranmayorseguridaddeacceso.Esmás,esposiblequenohayaningunagarantíadeque los gobiernos de los países receptores permitan automáticamente la libre exportación de los productos de lasinversionesencasodeproducirseunagravecrisis.

Gráfico29:impuestos de exportación aplicados a los productos de las industrias extractivas, por subpartidas – estimaciones de límites superiores (Frecuenciayporcentajedelcomerciomundial)

Comercio abarcado Frecuencia

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15

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Aluminio Cobre Prod.químicos

inorgánicos

Abonos Hierro Plomo Níquel Otros metales

comunes

EstañoPerlas finas(naturales) ocultivadas y

piedras

Mineralesmetalíferos,escorias ycenizas

Sal Zinc

Nota: Loscálculosdelosautoressebasanendatosanivelde2dígitosdelSA.Lafrecuenciasecalculacomolarelaciónnúmerodeimpuestosdeexportación/(númerodesectoresanivelde2dígitosdelSA*númerodepaíses).Fuente: Losdatossobreelcomercioprocedende labasededatosComtradede lasNacionesUnidas,año2007; la informaciónsobre losimpuestosdeexportaciónprovienedelosexámenesdelaspolíticascomerciales(1995-2009).


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los productos de madera, más que al corcho o la pulpa demadera.Lamentablemente,dadoelelevadoniveldeagregacióndelabasededatos,esimposibledistinguirentrelosdiferentestiposdecombustibles,productosdelapescaomadera.

El análisis de los datos sobre las exportaciones a nivel depaíses revela que en algunos de ellos los impuestos deexportaciónconrespectoalosrecursosnaturalesabarcanungran porcentaje de sus exportaciones totales de recursosnaturales.Enelgráfico30figuranalgunosdelosprincipalesusuariosdeimpuestosdeexportaciónencuantoaproporcióndeexportacionesderecursosnaturalesabarcadapordichosimpuestos. A pesar de las limitaciones con respecto a lacomparabilidaddelosdatosdelosdistintospaíses(véaseelrecuadro 15)9, el gráfico revela que en el caso de algunospaíses se aplican impuestos de exportación a una granproporcióndesusexportacionesderecursosnaturales.

(d) Otrasrestriccionesdelasexportaciones

Parecehaberunagranincidencia–conrelaciónaotrossectores–de restriccionescuantitativasde lasexportacionesde recursosnaturales (prohibiciones, contingentes, regímenes de licenciasautomáticas o no automáticas, etc.), como puede verse en el

cuadro10,enelqueseresumelainformacióndequesedispone–notificada a la OMC– sobre esas restricciones aplicadas asectoresderecursosnaturales.10Evidentemente,lasrestriccionesde las exportaciones de productos derivados de recursosnaturalesrepresentaronunagranproporcióndelasrestriccionesdelasexportacionesnotificadas:alrededorde2.577deuntotalde7.328.EsasrestriccionescorrespondenbastanteporigualalascomprendidasenelartículoXI yelartículoXXdelGATT11;existeasimismoenlosdistintossectoresunaigualpropensiónautilizarregímenesdelicenciasnoautomáticasorestriccionesenformadecontingentes.Lamentablemente,losdatoshalladosenlas notificaciones sobre restricciones cuantitativas presentandiferentes grados de desagregación (unos a nivel de capítulo,otrosanivelde8dígitos),loquehacequeseaimposibleextraerconclusiones sobre el grado relativo de restricción de esasmedidascuantitativasenlosdistintossectores.12

(e) Impuestossobreelconsumo

Según la teoría, la desigual distribución geográfica de losrecursosnaturales–conelresultadodepaísesconabundanciade recursos que exportan la mayor parte de su producción ypaísesconescasezderecursosqueimportanlamayorpartedesus necesidades de consumo– significa que las medidas

Gráfico30:exportaciones de recursos naturales a las que se aplican impuestos de exportación – estimaciones de límites superiores con respecto a determinados países (Frecuenciayporcentajedelcomerciomundial)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Argentina

Cam

erún y Gabón

Gam

bia

República C

entoafricana

Lesotho

Islas Salom

ón

Malí

Dom

inica

Sri Lanka

Maldivas

Zam

bia

Colom

bia

Malasia

Guyana

México

Saint K

itts y Nevis

Indonesia

Túnez

China

Madagascar

Papua N

ueva Guinea

Sudáfrica

Fiji

Nam

ibia

Jordania

Guinea

Benin

Mauritania

Kenya

Filipinas

Côte d'Ivoire

Pesca Productos de las industrias extractivas

Productos de la silvicultura

Combustibles

Nota: Loscálculosdelosautoressebasanendatosanivelde2dígitosdelSA.Lafrecuenciasecalculacomolarelaciónnúmerodeimpuestosdeexportación/(númerodesectoresanivelde2dígitosdelSA*númerodepaíses).Fuente:LosdatossobreelcomercioprocedendelabasededatosComtrade,año2007;lainformaciónsobrelosimpuestosalaexportaciónprovienedelosexámenesdelaspolíticascomerciales(1995-2009).

Cuadro10:Restricciones de las exportaciones de recursos naturales notificadas a la OMc

Sectorderecursosnaturales

Países(número)a

Medidas(Númerodeentradas)

JustificacióndadaporelMiembroqueimponelamedida

Licenciasautomáticas

Licenciasnoautomáticas

Contingentes ProhibiciónArt.XIdel

GATTArt.XXdel

GATT Otras

Pesca 2 0 10 0 8 0 18 0

Silvicultura 6 0 173 122 18 107 165 0

Combustibles 2 0 201 236 7 172 172 74

Explotacióndeminas 7 94 1.001 746 60 618 823 353

TOTAL 17 94 1.385 1.104 93 897 1.178 427

aElnúmerototaldepaísesnocorrespondealasumadelossubsectores,puesalgunospaísesestánincluidosenvariossubsectores.Nota:“Otras”justificacionesserefierenalasnotificacionespresentadasdeconformidadconlosartículosIII,XVIIoXXIdelGATTodeunProtocolodeAdhesión.Fuente: LoscálculosdelosautoressebasanendatosdelaSecretaríadelaOMC.


120

internas –por ejemplo, los impuestos sobre el consumo–pueden funcionarcomo instrumentoscomercialesde factoenlospaíses importadores.Por tanto, recabar informaciónsobrelasmedidasinternasquerestringenelconsumoesimportanteyaquedichasmedidastendránprobablementerepercusiónenelvolumendelasimportacionesyenlarelacióndeintercambio.Un importante inconvenienteenesteejerciciodecompilacióndeinformaciónesquesólosedisponedeinformaciónacercadelosimpuestossobreelconsumoconrespectoaloscombustibles.

Noobstante,elanálisisdeesosdatosmuestraquelosimpuestossobreel consumosonelevadossi secomparancon la tasadeprotección arancelaria de los combustibles. En el caso de lospaíses de la OCDE, por ejemplo, los aranceles aplicados a lasimportaciones de combustibles son, en promedio, tan sólo de

alrededordel5,8porciento(véaseelcuadro7),mientrasqueelimpuestosobrelagasolinayelgasóleoparavehículosautomóvilesoscilaentreel30yel60porciento,tipomuysuperioraldelosaranceles de importación. Al parecer, los impuestos sobre elconsumoaplicadosalcombustibleutilizadopor la industriasoninferiores y los aplicadosal combustible para lageneracióndeenergíaeléctricasonaúnmásbajos(aproximadamentedelmismoordendemagnitudquelosarancelesdeimportación).

Se dispone de información acerca de los impuestos sobre loscombustiblesaplicadosenpaísesnopertenecientesa laOCDEprocedentedeunantiguoestudiodeMahler(1994).RevelapautascoherentesconlasobservadasenlospaísesdelaOCDE:esdecir,impuestos internos sobre los combustibles varios órdenes demagnitudsuperioresalosarancelesaplicadosadichosproductos

Cuadro11:impuestos sobre los combustibles en los países de la Ocde, 2008(Porcentaje)

Países Impuestossobrelospreciosdelfueloildebajocontenidoenazufreparausoindustrial

Impuestossobrelospreciosdeldiéselparavehículosautomóvilesparausocomercial

Impuestossobrelospreciosdeldiéselparavehículosautomóvilesparausonocomercial

Impuestossobrelospreciosdelagasolinasinplomodegradosuperior(95RON)

Impuestossobrelospreciosdelgasnaturalparausodoméstico

Impuestossobrelospreciosdelfueloilligeroparausoindustrial

Impuestossobreelfueloilpesadoparalageneracióndeelectricidad

Alemania 6,2 42,0 51,3 62,6 .. 9,6 6,4

Australia .. .. 33,0 34,6 .. .. ..

Austria 14,7 44,9 47,8 56,8 26,6 16,6 3,4

Bélgica 3,5 30,7 42,7 58,6 .. 2,9 ..

Canadá .. 21,5 .. 27,6 .. 8,5 ..

Corea 11,7 .. 38,8 .. 19,5 16,6 ..

Dinamarca 11,5 36,0 48,8 59,8 .. 4,2 ..

España 3,4 31,0 40,5 49,5 13,8 12,1 ..

EstadosUnidos .. 13,8 13,8 15,0 .. 4,9 4,7

Finlandia 14,5 35,1 46,8 62,1 24,2 12,6 ..

Francia 4,6 40,3 50,1 61,1 15,0 8,7 ..

Grecia 4,3 28,9 40,3 47,5 8,3 18,2 ..

Hungría 6,4 34,2 45,2 53,0 16,7 .. ..

Irlanda .. 35,0 46,3 54,8 11,9 6,8 3,8

Italia 7,1 37,7 48,1 57,5 .. 37,2 ..

Japón 4,8 30,9 27,0 .. .. 7,2 ..

Luxemburgo .. .. .. .. .. .. ..

México .. - 13,0 13,0 13,0 - ..

Noruega .. 39,7 51,8 60,9 x 19,5 ..

NuevaZelandia .. 0,3 11,4 38,6 .. - ..

PaísesBajos 8,1 38,2 48,1 61,3 37,8 .. ..

Polonia 3,9 33,1 45,2 56,4 18,0 10,0 5,1

Portugal 2,8 40,6 45,5 59,0 4,8 .. ..

ReinoUnido .. 50,5 57,9 61,9 4,8 .. 47,9

RepúblicaCheca 5,4 37,3 47,3 55,0 16,0 4,2 6,3

RepúblicaEslovaca - 41,4 50,8 56,0 16,0 - ..

Suecia 48,5 38,9 51,1 62,0 .. 10,3 ..

Suiza 6,0 44,0 45,3 48,6 9,8 3,4 ..

Turquía .. 46,0 46,0 59,7 15,3 .. 31,7

Leyenda:x-noaplicable;..-nodisponible;--ninguno..Nota: Losimpuestoscorrespondenalosimpuestosindirectos,alimpuestosobreelconsumo,alimpuestosobrelosbienesyserviciosyalIVA.Fuente:AgenciaInternacionaldelaEnergía(AIE)(2009).

Cuadro12:impuestos sobre los combustibles en países no pertenecientes a la Ocde, 1991(Porcentaje)

Regiones Gasolinadegradosuperior

Gasolinanormal Diéselparavehículosautomóviles

Fueloilpesado

África 79 86 53 48

Asia 37 53 21 4

EuropaOriental 115 125 82 n.a.

HemisferioOccidental 70 62 36 25

OrienteMedio 23 23 6 1

Fuente: Mahler(1994).


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(véaseelcuadro12).AlgoimportantequehayquetenerencuentaconrespectoalosdatoscontenidoseneldocumentodeMahleresquesóloseutilizan los impuestosexplícitamenteaplicadosa losproductosdelpetróleoexpresadoscomoporcentajedelospreciosdelpetróleoantesdeaplicarlosimpuestos.Sinembargo,algunospaísestendránmuchostiposimpositivososubvencionesimplícitosqueafectaránalniveldelosprecios.Finalmenteéstosaumentarán(disminuirán)lostiposimpositivos.

(f) Subvenciones

En las notificaciones presentadas por los Miembros de laOMCenelmarcodelAcuerdosobreSubvencionesyMedidasCompensatorias(AcuerdoSMC)figuranenlugarprominentevariossectoresderecursosnaturales:explotacióndeminas,carbón,silviculturaypesca.Sibienlasnotificacioneshechasen el marco del Acuerdo SMC constituyen un importantemediodeinformaralosdemásMiembrosdelaOMCdequeseotorgan subvenciones, su utilidad para cuantificar lassubvencionesnotificadasesmenor.Amenudo losMiembrosindicanquenosedisponedeinformaciónsobreelvalordelasubvención,o,cuandoseindicaelvalor,lasnotificacionessonconfrecuenciaconfusasencuantoalasmedicionesutilizadas.Por ello, el siguiente examen se centra en otros estudios(ademásdelasnotificacionesalaOMC)sobresubvencionesalapescaqueproporcionanmásinformación(enelrecuadro17 figura un breve examen de las limitaciones de los datossobrelassubvenciones).Cabeobservar,sinembargo,quelascifras facilitadas en esos estudios tal vez no correspondansiemprealtérmino“subvención”utilizadoenelAcuerdoSMC.

(i) Subvenciones a la pesca

UnodelosprimerosintentosdeestimarlassubvencionesalapescafueprobablementeelrealizadoporlaOrganizacióndelasNaciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)(1992).Utilizandodatosde1989, en el estudiode laFAOseestimabaundéficitanualde54.000millonesdedólaresEE.UU.entrelosingresosyloscostosglobalesdelsectordelapesca,lo

queparecíaindicarqueladiferenciapodríacorresponderalassubvenciones.Empleandoladefinicióndesubvenciónenlaquese basa el Acuerdo SMC, en un estudio posterior de Milazzo(1998)sellegabaaunaestimaciónalgoinferior–de14.000a20.000millonesdedólaresEE.UU.anuales–delassubvencionesglobalesalsectordelapesca;lassubvencionesrepresentabandel30al35porcientodelvalordelascapturas.13EltrabajomásrecientesobreestacuestióneseldeSumailaet al.(2009),enelque se señalaba que en 2003 las subvenciones a la pescarepresentaron en total entre 25.000 y 29.000 millones dedólares EE.UU. En conjunto, esos diversos estudios parecenindicarquelassubvencionesglobalesalsectordelapescasondelordendedecenasdemilesdemillonesdedólaresanualesyrepresentanunaproporciónsustancialdelvalordelascapturas.

Apartedeesosestudios,haytambiéndatosdelaOCDEsobrelastransferenciasfinancierasgubernamentalesalsectordelapesca,definidas como “el valor monetario de las intervencionesgubernamentales asociadas con las políticas pesqueras”, queabarcan todas las transferencias de los gobiernos centrales,regionalesylocalesdelospaísesdelaOCDE.14Entre1996y2006esas transferencias fueron, en promedio, de alrededor de 6.100millonesdedólaresEE.UU.anuales;elnivelmásbajoseregistróen1998 (4.200 millones de dólares EE.UU.) y la cota más alta sealcanzóen2006(másde7.000millonesdedólaresEE.UU.).15Losmayores desembolsos correspondieron al Japón y los EstadosUnidos,querealizaronel28yel30porciento,respectivamente,delastransferenciastotalesrealizadasporlospaísesdelaOCDEen2006 (véase el cuadro 13). La OCDE estima que en el últimodecenio las transferencias representaron alrededor del 18 porcientodelvalordelascapturastotalesrealizadasenlaspesqueríasde los países de la OCDE (Organización de Cooperación yDesarrolloEconómicos(OCDE),2009b).Lapesqueríadecaptura,se refiereal conjunto (o lagama)deactividadesdedicadasa lacapturadeundeterminadorecursopesquero.

Losdatossobrelassubvencionesalapescadelospaísesendesarrollo son más difíciles de obtener y tienden a estardispersosendiferentesestudiosoinformes.Ahorabien,sobrelabasedelestudiodeSumailaet al. (2009)antescitado,en

Recuadro17:Limitaciones de los datos – subvenciones

EnelInforme sobre el Comercio Mundial de2006serealizabaunamplioexamendeltipo,lacuantíaylaincidenciadelassubvencionesotorgadasporMiembrosde laOMC(OrganizaciónMundialdelComercio (OMC),2006).Enélse llegaba,entre otras, a la conclusión de que es difícil obtener información completa sobre el uso de subvenciones porque losgobiernosno facilitansistemáticamenteesa informacióny tambiénporquemuchas fuentesdedatosutilizandiferentesdefinicionesysistemasdeclasificación.Losinformesnacionalessobresubvencionesproporcionaninformacióncuantitativaquepuedeserdetalladaperonogarantizalacomparabilidadentrepaíses.Losdatosprocedentesdefuentesinternacionales,incluida laOMC,permitenhacercomparacionesentrepaísesperosóloexistenanivelmuyagregadooserefierenaunnúmerolimitadodesectores.

Cuadro13:Transferencias financieras de los gobiernos de los países de la Ocde al sector de la pesca, 2006 (MillonesdedólaresEE.UU.)

País Cantidad País Cantidad

Alemania 30,7 Corea,Rep.de 752,2

Australia 90,0 España 425,4

Bélgica 7,8 EstadosUnidos 2.128,8

Canadá 591,0 México 89,1

Dinamarca 113,2 Noruega 159,5

Finlandia 23,4 NuevaZelandia 38,6

Francia 113,8 PaísesBajos 21,3

Grecia 79,6 Portugal 29,3

Irlanda 29,4 ReinoUnido 114,7

Islandia 52,4 Suecia 41,5

Italia 119,2 Turquía 133,9

Japón 1.985,1 OCDE 7.169,9

Fuente: OrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE),2009b.


122

Cuadro14:subvenciones a la pesca en 2003: países en desarrollo y territorios aduaneros(MillonesdedólaresEE.UU.)

País Cantidad País Cantidad

Albania 1,3 Jordania 0,1

Angola 74,5 Kenya 4,8

AntiguayBarbuda 4,1 Kiribati 23,5

ArabiaSaudita 33,3 Kuwait 1,0

Argelia 6,7 Liberia 0,6

Argentina 366,8 Libia 5,1

Bahamas 14,3 Madagascar 12,9

Bahrein 11,9 Malasia 317,2

Bangladesh 62,8 Maldivas 65,2

Barbados 0,9 Marruecos 91,7

Belice 7,9 Mauricio 2,2

Benin 6,6 Mauritania 26,0

Brasil 413,4 Micronesia 170,1

BruneiDarussalam 0,8 Mozambique 21,5

CaboVerde 11,2 Myanmar 157,8

Camboya 7,4 Namibia 122,5

Camerún 9,4 Nauru 0,2

Chile 93,7 Nicaragua 14,8

China 4.139,5 Nigeria 31,0

Chipre 1,4 Omán 79,5

Colombia 15,4 Pakistán 136,7

Comoras 0,7 Palau 1,5

Congo 1,8 Panamá 50,1

Corea,Rep.de 893,9 PapuaNuevaGuinea 662,0

CostaRica 17,1 Perú 205,5

Coted'Ivoire 12,3 Qatar 3,8

Cuba 13,9 Rep.Dominicana 7,5

Djibouti 0,6 RepúblicaBolivarianadeVenezuela 64,8

Dominica 7,3 SaintKittsyNevis 1,1

Ecuador 47,4 Samoa(Occidental) 7,3

Egipto 15,8 SanVicenteylasGranadinas 5,3

ElSalvador 9,5 SantaLucía 4,0

EmiratosÁrabesUnidos 10,6 SantoToméyPríncipe 0,7

Eritrea 2,0 Senegal 70,5

FederacióndeRusia 1.481,8 Seychelles 28,6

Fiji 39,8 SierraLeona 13,7

Filipinas 918,8 Singapur 0,3

Gabón 12,6 Siria 0,8

Gambia 12,1 Somalia 4,3

Georgia 1,0 SriLanka 132,4

Ghana 32,9 Sudáfrica 69,6

Granada 5,4 Sudán 1,3

Guatemala 8,9 Suriname 15,8

Guinea 28,9 Tailandia 552,6

GuineaEcuatorial 0,3 TaipeiChino 360,5

Guinea-Bissau 4,4 Tanzanía 10,0

Guyana 54,5 Togo 1,5

Haití 4,4 Tonga 7,2

Honduras 11,9 TrinidadyTabago 11,5

HongKong,China 8,6 Túnez 26,5

India 1.070,2 Turquía 97,1

Indonesia 989,7 Ucrania 49,7

Irán 243,1 Uruguay 11,1

IslasMarshall 72,1 Vanuatu 144,0

IslasSalomón 35,0 VietNam 697,4

Israel 1,2 Yemen 117,6

Jamaica 10,7

Fuente: Sumailaet al.(2009).


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2003el32porcientodelassubvencionesglobalesalapescacorrespondieronapaísesendesarrollo.Enelcuadro14figuranestimacionesporpaíses.

Habidacuentadequenotodas lassubvencionesa lapescatienenporfinalidadaumentarlacapacidaddepescayalgunasestándestinadasacontribuiralosesfuerzosdeconservación,elcentrarexclusivamentelaatenciónenlacuantíatotaldelassubvencionespuededarunafalsaimpresióndelamedidaenque lospagosagravan laexplotaciónde laspoblacionesdepecesodistorsionanelcomercio.

Kahnet al.(2006)hanintentadodesenmarañarlosefectosdelosdiferentesprogramasdesubvencionesydarrazóndelascantidades implicadas. Según sus estimaciones, la cuantíaglobaldelassubvencionesnodestinadasacombustiblesquecontribuyeronaunaumentodelacapacidaddepescafuedeunos16.000millonesdedólaresEE.UU.Esacategoríaincluyeprogramas de construcción, renovación y modernización deembarcaciones; ayuda para la construcción y renovación depuertospesqueros;ayudaalacomercialización;yprogramasdeinfraestructuraenmateriadeelaboraciónyalmacenamiento.Aesacategoríadebenañadirselassubvencionesdestinadasa combustibles por un valor de 4.200 a 8.500 millones dedólaresEE.UU.estimadasporSumailaet al.(2006).

En contraposición a esas subvenciones, Kahn et al. (2006)estimabanquesehabíandedicadoalagestiónyconservacióndelaspesqueríassubvencionesporunvalorde7.000millonesde dólares EE.UU. En esa categoría incluían los gastos enconceptode: inspección,controlyvigilancia;evaluacióndelaspoblacionesdepecesyestudiosdelosrecursos;yactividadesdeinvestigaciónydesarrolloenlaesferadelapesca.Porúltimo,identificabansubvencionesporvalordeotros3.000millonesdedólares EE.UU. que, en su opinión, tienen el potencial depromoverlainversiónoladesinversiónenrecursospesqueros.16Entre los programas que clasificaban bajo ese epígrafedestacaban los programas de recompra de embarcaciones(véaseelexamenqueserealizaenelrecuadro22).

Sobre labasededatoscorrespondientesalúltimodecenio, laestructuradelaayudaenlospaísesdelaOCDEparecemostraruna mayor proporción de transferencias financierasgubernamentalesdedicadasalagestióndelaspesqueríasyaactividadesdeinvestigaciónyobservancia(38porcientodelastransferencias financieras gubernamentales totales en lospaíses de la OCDE). El resto se destinó a gastos deinfraestructura(39porciento),programasdeceseenelserviciode embarcaciones (7 por ciento), ayuda a los ingresos (5 porciento), acuerdos de acceso (3 por ciento), construcción ymodernizacióndeembarcaciones(3porciento)yreduccióndecostosypagosdirectosporserviciosgenerales(5porciento).

2. Políticacomercial,distribucióndelosrecursosyagotabilidad

¿Quépolíticascomercialeseinternasadoptanlosgobiernospara hacer frente a la desigual distribución geográfica derecursos naturales finitos y cómo afectan esas políticas aotraseconomías?Comolosrecursosnaturalesseconcentrana menudo en unos cuantos países, los productores yexportadoresdeesosrecursosgozandepoderdemercadoypuedenobtenergrandesrentas(avecesmonopolísticas)quepueden constituir tanto para los países importadores comoparalosexportadoresunincentivoparaapropiarsedeparteode la totalidad de esas rentas mediante la imposición derestricciones del comercio –por ejemplo, aranceles deimportación, impuestos de exportación y contingentes deexportación–olaconcesióndesubvenciones.

Elanálisisqueserealizaacontinuaciónsecentraráprincipalmenteenlosefectosde“desplazamientodelasrentas”delasmedidasde política comercial. Ahora bien, una cuestión crucial en elanálisis de los efectos de esas políticas cuando se aplican arecursos naturales finitos es que entrañan consideracionesdinámicas.ComoseindicabaenlasecciónC,laextracciónóptimade recursos naturales agotables es una decisión intertemporalqueimplicacálculosdesendasdeextracciónóptimasalolargodeltiempo.Elincentivoparaqueungobiernoadoptedeterminadasmedidas de política comercial puede depender no sólo de laspresentes condiciones del mercado sino también deconsideracionesestratégicasenrelaciónconladisponibilidadylademanda de los recursos en el futuro. Esa dinámica introducecomplejidadesimportantesenlosmodeloseconómicos,incluidalacuestióndesiungobiernopuedecomprometersedemaneracreíbleaqueunamedidacomercialsigaunadeterminadasendatemporalanunciada.Porello,laliteraturaeconómicaexistentehaanalizadoesascuestionesúnicamenteenrelaciónconmedidasdepolíticaycircunstanciasespecíficas.

(a) Efectosdedesplazamientodelasrentasdelosaranceles(ydelosimpuestossobreelconsumo)

Loseconomistassubrayanlaimportanciadeldesplazamientodelasrentasalexplicarlautilizacióndearancelesdeimportaciónconrespectoa los recursosnaturales.Enotraspalabras, lospaísesimportadores de recursos establecen estratégicamente losarancelesparaextraerrentasdelospaísesexportadoresdeesosrecursos.Esteargumentoesespecialmentepertinenteenelcasodelosrecursosnaturales,conrelaciónaotrostiposdeproductos,pordosrazones:enprimerlugar,porquelosingresosprocedentesde los recursos consisten en gran parte en rentas netas; y, ensegundolugar,porquelosarancelesaplicadosalasimportacionesderecursosnaturalesnopuedenporlogeneraljustificarsecomoestrategias de sustitución de las importaciones. Como losdepósitos de recursos naturales agotables –por ejemplo, elpetróleoy losminerales–suelenconcentrarseenrelativamentepocoslugaresysulocalizaciónnopuedetransferirsedeunpaísaotro, es evidente que el motivo de imponer aranceles a lasimportacionesnopuedeseraumentarlaproducciónnacional.

Se han expuesto otros dos argumentos para justificar lautilización de aranceles de importación. Uno de ellos es unargumentoenmateriadeseguridad,relacionadoconelhechode que se desconoce la reserva de recursos naturalesdisponible y, comoconsecuencia, su suministropuedeestarsujetoainterrupcionesaleatorias.Variosestudiosdemuestranque losarancelesde importaciónpuedenseróptimossi lossuministrosestánsujetosatalesinterrupciones.Ellosedebeaqueelmayorpreciointernoreflejarálaprimaquepaganlosconsumidores por la vulnerabilidad e incertidumbre de lasimportaciones (Nordhaus, 1974; Plummer, 1982). El otroargumento es de carácter estratégico: los aranceles deimportaciónpuedenseróptimosparacontrarrestarel poderdemonopoliodelpaísricoenrecursos.Sobrelabasedelaspruebas de que los exportadores de recursos naturalespuedensermonopolistasylosimportadorespuedengozardepoderdemonopsonio,endiversosestudiossehaexaminadoel carácter óptimo de la tributación de las importaciones(Bergstromet al. ,1981;Bergstrom,1982;Newbery,1984).17

Seancualesfuerenlosmotivos,laimposicióndearancelesdeimportaciónafectaráaladistribucióngeográficadelasrentasasociadasconlaextracción.Considéreseelcasodelpetróleo,disponibleencantidadfinitaycuyaextracciónsuponecostosrelativamentereducidosunavezrealizada la inversión inicial.Esoselevadoscostosfijosybajoscostosvariablessignificanquesucurvadeofertaesinelástica,esdecir,noessensiblea


124

las variaciones de los precios. En esas circunstancias, si elpaís importador establece un arancel, el país exportadortendrá que reducir el precio de exportación (en una cuantíaigualalamagnituddelarancel)conelfindepodervenderlacantidad total del recurso. Por consiguiente, la carga delarancelrecaeráenelexportador.

El gráfico 31 ofrece una representación gráfica de larepercusióndelaaplicacióndeunaranceldeimportaciónaunrecursonaturalenunmodeloestáticosimple,enelquetodoelrecursodisponibleseagotaenunperíododado.Supongamosque Q es la cantidad total disponible de un determinadorecursonatural–porejemplo,elpetróleo–ySessucurvadeoferta.Supongamostambiénqueelmundosecomponedeunpaís importador y un país exportador, y que todo el recursoextraído se exporta. En esas circunstancias, para unadeterminada curva de demanda D el precio del recurso encondiciones de libre comercio es P1. Supongamos asimismoque el país importador impone un arancel T. La curva de lademandasedesplazaaD’yelnuevoequilibriosehallaráenelprecio de exportación P1

T. Los consumidores seguiránpagandoelprecioP1-elprecioalquepidenlacantidadQ-entanto que el exportador recibirá el precio P1

T. La zonasombreadadelgráficorepresentalosingresosresultantesdelarancel recaudados por el gobierno del país importador; ladiferenciaentreP1yP1

TeselarancelT,quereflejatambiénlareduccióndelarentasufridaporelpaísexportador.

En las circunstancias descritas supra, un impuesto sobre elconsumo tendría exactamente los mismos efectos que unaranceldeimportación.Esdecir,delamismamaneraqueunarancelconrespectoaundeterminadopreciodeexportaciónaumenta losprecios internos, tambiénun impuestosobreelconsumo hace subir los precios internos. Si la oferta esinelástica –y de no haber una rama de producción nacionalque consuma el recurso– el país exportador tendrá quesoportar la carga del impuesto. Es debido a sus efectossimilares por lo que gran parte de la literatura económicasobrelosrecursosnaturalesserefierealosimpuestossobreelconsumooalosarancelescomomedidasequivalentes.

¿Quéproporcióndelarentadelexportadorpuedenapropiarselos importadores?Laconclusióngeneral a la que llegan lostrabajossobrearancelesqueextraenrentas(olosequivalentesimpuestos sobre el consumo) es que cuanto mayor sea elarancel impuesto por el país importador, mayor será laproporcióndelarentaquepodráapropiarse.Dehecho,podráacabarporapropiarsedelatotalidaddelarentamediantelaaplicacióndeunimpuestoountipoarancelariosuficientemente

elevado. Ese argumento es también aplicable cuando elexportadorgozademonopolio(Bergstrom,1982).

Ahora bien, hay una serie de factores que determinan laproporción de la renta que puede desplazarse del paísexportadoralpaís importador.Unodeellosesel tamañodelpaís importador con relación al país exportador. El arancelóptimo tiende a ser más elevado cuanto mayor sea el paísimportador y se aproxima a un nivel confiscatorio cuando elpaísimportadoresmuygrandeconrelaciónalpaísexportador(BranderyDjajic,1983).Otrofactordeterminanteeselnúmerodepaísesimportadores.Engeneral, laproporcióndelarentadelexportadorquepuedeserobjetodeapropiacióndisminuyeconelnúmerodepaísesimportadores(Rubio,2006).

Porúltimo,laproporcióndelarentaquepuedeapropiarseelimportador depende también de que en el país rico enrecursoshayademanda internadel recursodequese trate,por ejemplo de una industria de transformación local. Si elpaís proveedor puede transformar el recurso natural enproductos acabados dentro de su propia economía, podráresponder a la imposición del arancel restringiendo lasexportaciones.Alnoteneryalugarelconsumoúnicamenteenelpaísimportador,lacantidaddelrecursosuministradoaéstenoseráyafija,loquelimitarásucapacidadparaapropiarsedetodalarenta(BranderyDjajic,1983).

Una cuestión fundamental que determina los efectos de unarancel de importaciónes supauta temporal.Cuando se tieneésta en cuenta, un resultado general de la economía de losrecursosnaturalesesqueelefectodeunarancelenelprecioylasendadeproducciónelegidaporlaindustria(yaseaunaindustriacompetitivaouncártel)dependerádequeelarancelpermanezcaconstante,disminuyaoaumenteconel tiempo.Enparticular, lateoría económica muestra que si un gobierno puedecomprometerse de antemano y elige un arancel constante (encuanto a su valor presente) a lo largo del tiempo, la senda deextracciónnoseveráafectadaporelarancel(Bergstrom,1982).18

Elgráfico32aclaraesecasoenunmarcoendosperíodos.19Enel gráfico, las curvas D1 y D2 representan las curvas de lademandaenelPeríodo1yenelPeríodo2,respectivamente.QEeslacantidaddeexportacionesdelrecursoenlaqueelpreciodelprimerperíodoigualaelprecioreducidodelsegundoperíodo(esdecir,alpaísexportadorleesindiferenteextraeryvenderelrecurso en el momento presente o en el futuro) y PE es, porconsiguiente,elpreciodeequilibrio.Cuandoelpaísimportadorimponeunarancel(constanteencuantoasuvalorpresentealolargo de los dos períodos), las curvas de la demanda se

Gráfico31:efecto de la aplicación de un arancel a recursos naturales(modeloestático)

Q Volumen de exportaciones del recurso

Precio mundial del recurso

P1

P1T

T

S

D

D'


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d. P

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ec

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Les

desplazanhaciaabajoaD1’yD2’yelequilibriopasadeEaE’.Lascantidadesdelrecursoextraídasenlosdosperíodosnosevenafectadasporlapolítica.Elpreciomundial(deexportación)desciende a PT, pero los consumidores del país importadorseguiránpagandoPE(preciodeexportaciónmáselarancel).Enotraspalabras,elgobiernodelpaísimportadorseapropiarádepartedelarentadelpaísexportador(lazonasombreadaenelgráfico)sinquequedeafectadalasendadeproducción.

En general, la cuestión crucial es si los países puedencomprometerse de manera creíble a que los aranceles deimportaciónsiganunadeterminadasendatemporalanunciada.La economía de los recursos naturales ha demostrado quesendasóptimasdelosarancelespuedenresultarconeltiempoincoherentes,esdecir,queenalgúnmomentodelfuturo,cuandose desarrolla el plan arancelario establecido al principio delperíodo,el importadorquerrádesviarsede lasenda inicialdelarancel.Estoocurre,porejemplo,enelcasodeunimportadordepetróleoen situacióndominante, esdecir, que seenfrentacon una oferta competitiva de petróleo y otros pequeñoscompradores competitivos. En esas circunstancias, la sendaóptima del arancel sería simplemente un aumento al tipo deinterés, ya que ello mantendría la senda del precio enconformidadcon lanormadeHotelling (véase lasecciónC.1).Sinembargo,enciertomomentodelfuturoelpreciointernodelpaís importador de petróleo en situación dominante será tanelevadoquelademandadepetróleosereduciráacero,mientrasqueelpreciodelpetróleoenelrestodelmundo,enelqueeseproductose importa libredearanceles,serámásbajo.Enesemomento, al importador en situación dominante le resultaráconvenientedesviarsedelplanarancelarioprevio,reduciendoelaranceleimportandomáspetróleo.Asípues,elplanarancelarioinicialesdinámicamenteincoherente(Newbery,1981).20

Sehanpropuestodosampliassolucionesaeseproblemadeincoherencia dinámica: el primero entraña reforzar lacredibilidad de ciertos anuncios de política comercialconsolidándolosenacuerdosinternacionales,porejemplo,elAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio(GATT) y los Acuerdos de la OMC; el segundo implica lautilización de mercados de futuros y el almacenamiento derecursos(MaskinyNewbery,1990).

(b) Impuestosdeexportación

Como ya se ha indicado, una característica interesante delcomercio de recursos naturales es la amplia utilización deimpuestos de exportación.21 El examen que se realiza a

continuaciónabordalosdiversosmotivosdelaaplicacióndeimpuestos de exportación, y la estructura de los mercadosqueinfluyeensufuncionamientoyrepercusiones.

Paraentenderelefectodeunimpuestodeexportaciónsobrerecursos naturales agotables, es importante distinguir entresituacionesen lasquehayunademanda localdel recursoysituacionesenlasquenolahay.Supongamosquelaeconomíase caracteriza por tres agentes: el gobierno, la empresaproductoradepetróleoylosconsumidores.Cuandoseexportatodalaproducción,unimpuestodeexportaciónaplicadoporelpaísexportadorsólotieneefectosdistributivos: lasrentaspasandelaempresaextractoraalgobiernodelpaísexportadoren forma de ingresos en concepto de impuestos deexportación. No hay en ese caso efectos en la relación deintercambio. El motivo es simple. Supongamos que lascondiciones iniciales son las descritas en el gráfico 31. Lacurvadelaofertadeundeterminadorecurso–porejemplo,elpetróleo–esfijaenundeterminadonivelytodalaproducciónse exporta.22 En esas condiciones, el precio de exportaciónvendrádeterminadoporelniveldelademanda.

Sielgobiernodelpaísexportadorestableceunimpuestodeexportación, la empresa productora del petróleo no podrátransferirlacargadelimpuestoalosconsumidoresextranjerosaumentandoelpreciodeexportación,yaque,aunpreciomáselevado, parte de los recursos quedará sin vender. Porconsiguiente,elpreciodeexportaciónno variará yelprecionetorecibidoporlaempresaproductoradelpetróleoquedaráreducidoen la cuantíadel impuesto, porejemploT.Paraunimpuestodeexportación igual aT, la zona sombreadaenelgráfico31representarálapérdidadebeneficiosdelaempresaproductora del petróleo y los ingresos resultantes delimpuestodeexportacióndelgobiernodelpaísricoenpetróleo.

Encambio,cuandopartedelaproduccióndelrecursonaturalseconsumeenelpaísproductor,unimpuestodeexportaciónesequivalenteaunasubvenciónalconsumointernoporsusefectosenpreciosycantidades.Comolosrecursosnaturalesestánmuyconcentradosgeográficamente,ocurreamenudoque la política comercial del país rico en recursos puedeafectaralpreciomundialdelrecurso.Entérminoseconómicos,esascondicionesdefinenaunpaís“grande”.Cuandoungranpaís exportador aplica un impuesto de exportación a unrecursonatural,descenderáelprecio internoyaumentaráelpreciomundial.Partedelarentaasociadaconlaproducciónpasará de la empresa productora al gobierno y a losconsumidoresdelpaísexportador.

Gráfico32:efecto de la aplicación de un arancel a recursos naturales(modeloendosperíodos)

Período 1 QE Período 2

P1

PE

PT

P2 / (1 + r)

T

D 2 D 1 D 1'D2'


126

Además, mejorará la relación de intercambio del paísexportador y empeorará la relación de intercambio del paísimportador (véase el recuadro 18). El consumo interno delrecurso será excesivo y, en cambio, los consumidoresextranjeros consumirán demasiado poco. En el paísexportador, la pérdida de eficiencia de los consumidorespuede quedar compensada por la mejora de la relación deintercambio.Porconsiguiente,comoenelcasodecualquierotroproducto,hayunimpuestodeexportaciónóptimoparalosrecursosnaturales.23Noobstante,elpaísexportadorobtendrábeneficios a expensas del país importador y se reducirá elbienestarglobal.

Noobstante,alargoplazotalvezlosimpuestosdeexportaciónno sean eficaces para mantener elevados los precios deexportacióndelosrecursosnaturales.Unadelasrazonesesque el mantenimiento de precios mundiales elevadosconstituye un incentivo para que los países importadoresinviertanennuevastecnologíasqueahorrenrecursos,conloquesereduciránsusnecesidadesderecursosnaturalesporunidaddeproducción.Elmantenimientodeprecioselevadospuedehacertambiénquesedispongaderecursosadicionalesparasuexplotación,alcrearincentivosparaexplotarrecursos

cuyaexplotaciónnoresultaríarentableapreciosnormales(encondiciones de libre comercio) o emprender actividades deexploración para hallar nuevas reservas. Todo ello crea unamayor incertidumbre en cuanto a la demanda del recursonatural exportado, ya que el descubrimiento de un nuevorecurso que pudiera sustituirlo desviaría de repente lademanda del producto sujeto a tributación. Al adoptar ladecisión de aplicar o no un impuesto de exportación, lospaísesricosenrecursosnaturalestienenqueconsiderar losbeneficios a corto plazo de la mejora de la relación deintercambio frente a los posibles efectos negativos a largoplazodeunamayorincertidumbreencuantoalademanda.

Porotraparte, los impuestosdeexportaciónaplicadosa losrecursosnaturalestienentambiénconsecuenciasdistributivasdentro del país exportador. Al reducir el precio interno delrecurso,subvencionanimplícitamentealsectorqueconsumeel recursoy reducen los ingresosdelsectorque loproduce.Porello,puedenutilizarseconfinessocialesoredistributivos:por ejemplo, podría aplicarse un impuesto de exportación aproductos derivados del gas natural en respuesta apreocupacionesdelgobiernopor la subidade loscostosdecalefacción de los pobres. Sin embargo, los impuestos de

Recuadro18: efectos en el bienestar de un impuesto de exportación: caso de un país grande

SupongamosqueQSes lacantidad totaldeundeterminado recurso–porejemplo,petróleo–yquesucurvadeofertaglobalSesinelástica.Deexistirunademandainternadepetróleo,laofertadeexportacióntendráunapendientepositiva,indicadaenelgráficoporSx.Supongamostambiénque lacurvaDXrepresenta lademandadeexportación,esdecir, lademanda del recurso en un país extranjero. Al precio de equilibrio PE, se exporta la cantidad QE y el resto, QS - QE,constituyeelconsumointerno.24Encondicionesdelibrecomercio,elpreciodeexportaciónyelpreciointernocoinciden.

Si el gobierno del país con abundancia del recurso establece un impuesto de exportación, la curva de la oferta deexportaciónregistraráundesplazamientohaciaarribaaSX’.Ellosedebeaquedeundeterminadopreciopagadoporelpaísimportadorlaempresaproductorasólopercibeunafracción,yaquelacantidadTsepagaalgobiernodelpaísexportador.Enparticular,el impuestodeexportacióncrearáunacuñaentreelprecio internoyelprecioexteriordelproducto.Enelnuevoequilibrio, los importadoresextranjerospagaránPXyconsumirán lacantidadQX,en tantoque losconsumidoresnacionalespagaránPD(igualaPX-T)yconsumiránQS-QX.LazonasombreadadebajodelprecioPEeslapérdidadebeneficiosdelproductorgeneradaporelmenorprecio(deducidoelimpuesto)porélpercibido.LazonaPXPDDXrepresentalosingresosfiscalespercibidosporelgobiernodelpaísexportador.Deellos, lazonaenazulclaroindicalamejoradelarelacióndeintercambioexperimentadaporelpaísexportador(olapérdidaequivalentedelarelacióndeintercambiosufridaporelpaís importador)debidoalmayorpreciodeexportacióndel recurso.Lazonasombreadaenverdeeselbeneficioextraordinariodelosconsumidoresnacionalescomoconsecuenciadelareduccióndelprecioenelmercadointerno.

Porúltimo,lazonasombreadaenazuloscuroeslapérdidadepesomuerto.Elimpuestodeexportaciónpuedemejorarelbienestargeneralenelpaísexportadorsi lapérdidadepesomuertoquedacompensadaconcrecesporlamejoradelarelaciónde intercambio.Evidentemente,elloocurreaexpensasdelpaís importador,quesufriráelempeoramientodesurelacióndeintercambio,y,debidoalaspérdidasdepesomuerto,elmundoensuconjuntoestarápeor.

D X

X

SX'

SX

D

E

Q X Q E QS

Exportaciones Consumo interno

S Precio

PX

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ec

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sO

s n

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RA

Les

exportaciónconstituyenunarespuestadepolíticasubóptimaa los problemas distributivos, en comparación con unasubvencióndirectaounimpuestosobrelarenta.

Al considerarel bienestargeneral debe tenerse tambiénencuentaelhechodequelosimpuestosdeexportaciónpuedengenerarineficienciasdelaproducciónenelsectorqueutiliceel recursodequese trate.Porejemplo,puedendistorsionarlosincentivosala inversiónyfomentar laIEDparaeludir losimpuestos de exportación (véase el recuadro 16). Además,debidoalassubvencionesimplícitas,puedeninduciralsectorde transformaciónaproducirunartículoenelqueno tengaventaja comparativa. A este respecto, un impuesto deexportacióntieneunefectosimilaraldeunsistemadedobleprecio25, con arreglo al cual los precios del mercado deexportación vienen determinados por mecanismos demercadoentantoquelospreciosdelmercadointernolosfijaelgobiernoaunnivelinferioralprecioexterior.

Ademásdelosmotivosbasadosenlarelacióndeintercambioyladistribucióndelosingresos,losgobiernospuedentambiénaplicarimpuestosdeexportaciónalosrecursosnaturalesporotros diversos objetivos económicos, entre ellos mitigar lavolatilidaddelosbeneficiosprocedentesdelasexportacionesy estabilizar los ingresos, promover la diversificación de lasexportaciones y responder a la progresividad arancelaria(véaseelrecuadro19).Amenudolautilizacióndeimpuestos

de exportación sobre los recursos naturales ha respondidotambiénamotivosnoeconómicos,como laconservacióndelos recursos y la protección del medio ambiente (Korinek yKim,2009)26,temasqueseexaminaránenlasubsección4.

(c) Contingentesdeexportación

Engeneral,laagotabilidaddelosrecursosnaturalesentrañaunadisyuntivaentreprocederasuextracciónenelmomentopresenteoenelfuturo.Paraunpaísqueexportetodoloqueproduce,elestablecimientodeuncontingentedeexportaciónse traducirá por lo general en tasas de extracción máselevadasenelfuturo.

Consideremosuncasosencilloenelquetodos losrecursosdisponiblesseconsumiránendosperíodos(véaseelgráfico33).34 Si se establece un contingente de exportación en elPeríodo1alnivel indicadoporQA,elprecioenelPeríodo1aumentará y será igual a PA. En el Período 2 la oferta delrecursonatural serámayor (igualal segmentoQS -QA) yelprecio,PB,serámásbajoquesinosehubieraestablecidoelcontingenteenelprimerperíodo.

¿Cuálessonlosefectosenelbienestardeuncontingentedeexportación?Enelpaísexportadorelefectodeuncontingentedeexportaciónesdesplazarlasrentasdelsegundoalprimer

Recuadro19: Los impuestos de exportación como instrumento para abordar problemas de volatilidad de los recursos, predominio y progresividad arancelaria

Los impuestos de exportación como política de estabilización de los ingresos

Unode los rasgosdistintivosdel comerciode recursosnaturaleses lagran volatilidadde losprecios.Otroesque los recursosnaturalesrepresentanamenudounapartedesproporcionadadelPIBydelasexportacionesdelospaísesricosenrecursos.Esosdosrasgosjuntoshacenquealgunospaísesseanespecialmenteproclivesaproblemasrelacionadosconlaestabilizacióndelosingresos. Un estudio realizado recientemente (Borensztein et al., 2009) muestra que 40 países caracterizados por una grandependenciadelaexportacióndeunsoloproductobásicoregistraronentre2002y2007unavariabilidaddelosingresosprocedentesdelasexportacionesqueduplicabalavariabilidaddelPIBrelacionadoconproductosdistintosdelosproductosbásicos.27

Laestabilizacióndelosingresos,yenparticulardelosingresosdeexportación,seconsideraporlogeneralunimportanteobjetivodepolítica.Losprogramasdeestabilización,losacuerdosinternacionalessobreproductosbásicosylasreservasdeestabilizaciónsontodosellosejemplosdepolíticasencaminadasareducirlainestabilidad.Aunquenilateoríaeconómicanilaspruebasempíricaspermitenextraerconclusionesclarassobrelarelaciónexistenteentrelainestabilidaddelosingresosprocedentes de las exportaciones y el crecimiento económico (véase la sección C.5), parece probable que una menorvolatilidadde los ingresosseabeneficiosapara lospaíses,desdeelpuntodevistaeconómico,aldar lugaraunamenorvolatilidaddelconsumoyunmayorbienestarcuandolosconsumidoressonreaciosalriesgo.

Enesascircunstancias,haytresmotivosquejustificanlautilizacióndeunimpuestodeexportación.Primero,éstemitigaelimpactodeunarápidasubidadelospreciosmundialesenelmercadointerno(recuérdesequeelefectodeunimpuestodeexportaciónesreducirlospreciosinternos)yseprotegedeesamaneraalosconsumidoreslocales.Segundo,aumentalosingresos públicos y permite así moderar los desequilibrios fiscales. Tercero grava los beneficios inesperados de losexportadores,conloquesefomentaráunadistribuciónmásequitativadelosingresos.28

Noobstante, lautilizacióndeunimpuestodeexportaciónparaestabilizar losingresosnodejadetenerriesgos.Enprimerlugar,unimpuestodeexportaciónuniformequenodiferencieentresubidasybajadasdepreciosnoseríaefectivoparamitigarla transmisión de las conmociones de los precios mundiales a la economía nacional. Lo que se necesita es un sistemaprogresivode impuestosdeexportación–conarregloalcualse impongauntipo impositivoelevadocuandoaumenten lospreciosmundialesdelosproductosbásicosy,encambio,sereduzcaeltipoimpositivooinclusosesuprimacuandodesciendanesosprecios–.Asísecaptarápartede losbeneficiosderivadosdelaumentode lospreciosde losproductosbásicosyseevitaránlosefectosdesfavorablesdeldescensodelospreciosenlosingresosdelosproductores.

Ensegundolugar,unsistemaprogresivodeimpuestosdeexportaciónpuedereducirlatransmisióndelasfluctuacionesdelospreciosyactuarcomoestabilizadordelosingresosúnicamentesilosgobiernosestándispuestosaajustarenconsecuenciasuspautasdegastoconelfindeequilibrarconeltiempolademanda.Lavolatilidaddelospreciosmundialespuedetraducirseenfluctuacionesdelosingresosfiscales.Paraestabilizarlosingresosenlaeconomíanacional,losgobiernostienenqueahorrardurantelosperíodosdeingresosfiscaleselevadosygastarmásdurantelosperíodosdeingresosfiscalesbajos.Sielgobiernotieneunapropensiónalgastomayorqueladelosconsumidores,elmultiplicadordelosingresos29aumentaráamedidaqueaumentenlosimpuestosdeexportación,conelresultadodequenisiquieraunsistemaprogresivodeimpuestosdeexportaciónpodráestabilizarlaeconomía.


128

En tercer lugar, las instituciones políticas y sociales tienen que ser lo bastante flexibles para ajustarse a condicionescambiantes. Los factores externos que indujeron primero al establecimiento de un impuesto a la exportación puedendesaparecerrápidamente,peromuchosgobiernos,posiblementecarezcandelaflexibilidadpolíticaeinstitucionalnecesariapara realizar rápidos ajustes de política y mantienen los impuestos de exportación mucho tiempo después de habercambiadolascondicioneseconómicasqueindujeronasuestablecimiento.

Porúltimo,losimpuestosdeexportaciónpuedenactivarunaespiralautoestimulantedepreciosenaumento.Cuandovariospaíses exportadores o un importante país exportador establecen impuestos de exportación, el descenso de la ofertainternacionaldelproductocuyaexportaciónestásujetaarestriccionespuedehaceraumentarlospreciosdeexportación(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2009).

Engeneral,losimpuestosdeexportaciónconstituyenunaopciónsubóptima.Enrealidad,loseconomistasespecializadosenrecursosnaturalessuelenaducirqueelestablecimientodebolsasdevaloresymercadosfinancieroseficientesesunmediomásefectivo–ymenoscostoso–deabordarlosproblemasdeinestabilidaddelosingresos.Enparticular,algunoseconomistasinstanalosgobiernosaacumularactivosextranjerosenfondosdeestabilizacióndeproductosbásicoscomoprecaución de posibles situaciones de inestabilidad (Arrau y Claessens, 1992; Deaton, 1991; Durdu et al. , 2009). Noobstante,esaestrategiapuedesermenosviableenpaísescaracterizadosporunagestióndébil, yaque los fondossonvulnerablesaunuso indebido.Porotraparte, laacumulaciónde reservascautelaresseproduceacostadeconsumoybienestarinternosmenores.Comoalternativa,losexportadoresdeproductosbásicospuedenasegurarsecontraelriesgodevolatilidaddelosingresosprocedentesdelasexportacionescubriéndoseconinstrumentosderivados(Borenszteinet al. ,2009;CaballeroyPanageas,2008).

Los impuestos de exportación como política de diversificación de las exportaciones

Laspreocupacionessobrelosefectosdelavolatilidaddelospreciosdelosrecursosvanendosdirecciones:porunlado,temoresdeposiblespérdidasdebienestarasociadasconelempeoramientodelarelacióndeintercambioy,porotrolado,temores de desindustrialización asociada con la mejora de la relación de intercambio (el llamado mal holandés).30 Porejemplo,Roemer(1985)indicaquelarespuestamásfrecuentealasubidadelospreciosdelosminerales–ylaamenazadelmalholandés–esaplicarimpuestosalsectordeexportacióndemineralesenaugeyotorgarsubvencionesalrezagadosectormanufactureronacional.Algravarlasexportaciones,elgobiernoredistribuyeefectivamentelosingresosdelsectorenaugealsectorencontracción.31

ComosehaindicadoenlasecciónC.4,unaugedelosrecursosnaturalesnoconducenecesariamentealmalholandés.Lacontracción del sector no competitivo es la respuesta eficiente a la expansión (y aumento de los ingresos) del sectorcompetitivo,enestecasoeldeextracciónderecursosnaturales,yaquepermitealpaísgozardeunmayorbienestar.Sonotros factores los responsables del mal holandés: por ejemplo, las distorsiones previamente existentes o los efectosindirectospositivosasociadosconlaproduccióndelsectormanufacturero(vanWijnbergen,1984;SachsyWarner,1995).Enesoscasos,larespuestadepolíticaóptimaseríalasupresióndeladistorsiónolaconcesióndeincentivosparatenerencuentalosefectosindirectos.Lapolíticacomercialsólopuedejustificarsecomoopcióndepolíticasubóptima(yaquenoabordadirectamentelacausadelproblema)cuandonoesviablelaopciónóptima.

Los impuestos de exportación no sólo se han utilizado para evitar la desindustrialización sino también para promoverindustrias incipientes.32Como losrecursosnaturalesseutilizancomo insumosen lamayoríade las industriasdemayorvalor añadido, los impuestos de exportación pueden actuar como una subvención indirecta al sector manufacturero alreducirelpreciodelosrecursosutilizadoscomoinsumos.Aldesplazarlaofertadelmercadodeexportaciónalmercadointerno, los impuestosdeexportación reducenelprecio internode los recursosnaturalespordebajode lospreciosdelmercadomundial,loquedaalaindustriadeelaboraciónnacionalunaventajacompetitivafrentealacompetenciaexterior.

Noobstante,losmodeloseconómicostradicionalesapoyanesetipodepolíticasdepromocióndelasindustriasincipientesúnicamenteencircunstanciasespecíficas.Segúnnumerososeconomistas,elargumentodequelasindustriasnacionalesnuevasquizásnopuedancompetir conempresasextranjerasplenamenteconsolidadasporquecarecendeexperienciasuficiente–yque,siselesprotege,talvezadquieranfinalmentelaexperiencianecesariayunaventajacomparativa–noesper se unargumentosuficientequejustifiquelaintervencióndelgobiernodesdeunpuntodevistadeeficienciaeconómica.Enefecto,mercadosfinancierosquefuncionenbienreconoceránlaventajacomparativapotencialdelanuevaindustriayleprestarán los recursos necesarios en la etapa inicial de su desarrollo, partiendo del supuesto de que recuperarán suinversióntanprontocomolaindustriaadquierasuventajacomparativa(Baldwin,1969).Laintervencióndelgobiernosólopuedejustificarsecuandoexistealgunaformadedeficienciadelmercado,porejemplomercadosfinancierosimperfectos.Lasmedidasrestrictivasdelcomerciorepresentanunaopcióndepolíticasubóptima(laopciónóptimaseríalareformadelosmercadosfinancieros).

Los impuestos de exportación como respuesta a la progresividad arancelaria

Sibienlosarancelesaplicadosalosrecursosnaturalestiendenasermuybajos,laspruebasparecenindicarquelosnivelesarancelarios tiendenaaumentaramedidaque losproductosbásicosadquierenunmayorgradodeelaboración.33En lamedidaenquelas importacionesdelospaísesdesarrolladossoncrucialesparaelcrecimientodeindustriasdeelevadovalor añadido en los países en desarrollo, la progresividad arancelaria puede aumentar la dependencia de países máspobresdeproductosprimariossinelaboraryobstaculizarsucapacidadparadiversificarsuseconomíasydesarrollarunsectormanufactureronacional.Enesasituación, lasupresiónde laprogresividadarancelariasería lapolíticaóptima(esdecir,lademenoresefectosdedistorsión)paralograrladiversificación.Ahorabien,losimpuestosdeexportaciónseríanunapolíticasubóptima,yaquealreducirelpreciointernodelrecursofavoreceríanalaindustriadetransformaciónlocalycompensaríanlosefectosdedistorsióndelaprogresividadarancelaria.


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d. P

OLÍTic

A c

OM

eR

ciA

L

y R

ec

uR

sO

s n

ATu

RA

Lesperíodo y, en principio, la pérdida registrada en el segundo

períodopuedeserinclusomayorqueelbeneficioobtenidoenelprimero.Elgráfico infraaclaraestepunto.SiseestableceuncontingenteQA,enelPeríodo1aumentaráelpreciodelrecursoymejorarálarelacióndeintercambio(zonaverde).Sinembargo, como en el segundo período se dispondrá de unamayorcantidadderecursos,elprecioenesesegundoperíododescenderápordebajodelnivelquehubiera tenidosinosehubieraestablecidoelcontingenteyempeorarálarelacióndeintercambio(zonaamarilla).

Anivelmundial,ladiferenciadeprecioentrelosdosperíodosentraña una pérdida real de ingresos, indicada por la zonaABE. De ella, la zona ACE es la pérdida del excedente delconsumidor causada por el mayor precio practicado en elprimerperíodo,quenoquedacompensadaporlamejoradelarelación de intercambio. La zona BCE es la pérdida de larelacióndeintercambioenelsegundoperíodo,quenoquedacompensada por el aumento del excedente del consumidorresultante del precio más bajo practicado en el segundoperíodo.

Cabe destacar dos puntos. En primer lugar, el precio delrecursopuedemantenersemáselevadoen losdosperíodos(y,porconsiguiente,esválidoelargumentodelarelacióndeintercambioparalaimposicióndelcontingente)únicamentesielgobiernopuedecomprometersedemaneracreíbleadejarpartedelosrecursossinexplotar.Ensegundolugar,cuandoseexportantodoslosrecursos,uncontingentedeexportaciónequivale a un contingente de producción. También en estecasoseplantealadisyuntivaentreprocederalaextracciónenelmomentopresenteoenelfuturo.

Hay varias razones que pueden justificar el establecimientoderestriccionescuantitativasdelatasadeextraccióndeunrecursoconrelaciónalatasaóptimaqueenotrocasopodríaelegir el productor competitivo. En el caso de los recursosnaturales, la incertidumbre en cuanto al futuro influyeconsiderablemente en las decisiones sobre la extracción, yesa incertidumbre puede adoptar diferentes formas. Existeincertidumbre sobre la oferta, debido a que las reservas dealgunos recursosnaturalesnoseconocen,por lomenosenparte. Además, hay también incertidumbre por el lado de lademanda,yaquepuedendesarrollarseproductossustitutivosdelosrecursosyestardisponiblesenunmomentodelfuturoaún desconocido. En este caso, al determinar las sendas

óptimasdeextracciónesmuyimportantelarenuenciaacorrerriesgos.Porejemplo,siungobiernoseresisteacorrerriesgosmásqueelproductorprivadoyquiereevitarelagotamientodeun recurso, puede considerar óptimo establecer uncontingente para seguir una senda de extracción másconservadora (Devarajan y Fisher, 1981; Weinstein yZeckhauser,1975;ArrowyChang,1978;Hoel,1978).

Otra razón importante para restringir la producción en unperíodo con relación al futuro es la existencia deexternalidades, que se examinarán con más detalle másadelante.Además,aligualquelosimpuestosdeexportación,los contingentes de exportación pueden establecerse comomedida de política subóptima para promover determinadosobjetivosdedesarrollo,comosehaindicadosupra.

Porúltimo,loscontingentesdeexportaciónpuedenasimismoexplicarse mediante el argumento de la relación deintercambio. Cuando existe demanda interna del recurso, elestablecimiento de un contingente de exportación (al igualqueunimpuestodeexportación)generaráunacuñaentreelpreciointernoyelprecioexterioryactuarácomounapolíticadeempobrecimientodelvecino.Elpaísexportadordelrecursomejorarásurelacióndeintercambio,perolapolíticagenerarápérdidasglobalesdeeficiencia.

(d) Subvenciones

Aunque la información disponible parece indicar que lassubvenciones a los sectores de recursos naturales sonimportantes (Organización Mundial del Comercio (OMC),2006),noexistendatosnacionalescompletosquepermitanunaampliacomparacióndelaspolíticasdesubvencióndelosprincipalesproductoresyconsumidoresderecursosnaturalesnorenovables.35

Una subvención a la producción en un país exportador derecursos es esencialmente una simple transferencia delgobiernoalaempresaproductora.Siemprequelaofertaestévinculada a las reservas de recursos disponibles (situacióndescrita en el gráfico 31), la subvención a la producción noafectará a los precios de consumo sino que aumentarásimplemente el precio por unidad de producción para laempresa productora. Desde una perspectiva económica, lassubvenciones a la producción en un país exportador estánjustificadascuandoexisteunadeficienciadelmercadoynose

Gráfico33:efecto de un contingente en el Período 1

D1

A

D 2

E

P2 / (1 + r)

PBB

QA QE Q S

Consumo en el Período 1 Consumo en el Período 2

Existencias totales del recurso

C

P1

PA

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destinanrecursossuficientesalaactividaddeextracción.Enelcasodeunsectorderecursosnaturalesquerepresente,opueda llegar a representar, una gran proporción de laeconomía del país, cabe imaginar que el desarrollo de unaempresadeextracciónpodría tenerexternalidadespositivaspara el resto de la economía, por lo que podría haberargumentos en favor del otorgamiento de subvencionespúblicas.

Una subvención al consumo actúa como un impuesto deexportacióncuandolaotorgaelpaísexportadorderecursosnaturales, y los motivos son similares. La diferencia entreambasmedidasesqueelimpuestodeexportaciónrepresentaundesplazamientodelasrentasdelaempresaproductoraalgobiernoylosconsumidores,entantoqueunasubvenciónalconsumo representa una transferencia del gobierno a losconsumidoresyalaempresaproductora.36

Encambio,unasubvenciónalconsumootorgadaporelpaísimportador actúa en sentido contrario a un arancel deimportación, ya que constituye una simple transferencia alpaís exportador, lo que parece indicar que podría obedecerprincipalmenteaunmotivodedistribucióndelosingresos.

La producción y las exportaciones pueden verse tambiénafectadasporsubvencionesalasactividadesdeexploración.Como las reservas disponibles de recursos naturales sonparcialmentedesconocidasy lasempresasdebeninvertirenactividadesdeexploraciónparadescubrirnuevosdepósitos,los gobiernos pueden decidir apoyar esas actividadesmediante subvenciones, es decir, incentivos a las empresaspara invertir en actividades de exploración. Al aumentar lacantidad de recursos probados, la intensificación de lasactividades de exploración puede aumentar la producción ylasexportacionesderecursosnorenovables.Enlasituaciónilustrada en el gráfico 31 ello es equivalente a undesplazamientodelacurvadelaofertahacialaderecha.

Laliteraturaeconómicaponederelieveunaseriedefactoresquepuedenocasionardeficienciasdelmercadoenloqueserefierea actividadesdeexploración y, por tanto, justificar laintervenciónpública.37Unodeesosfactoresesladivulgacióndeinformacióngeológica.Comolasactividadesdeexploraciónson costosas e inciertas –y como los productores puedenbeneficiarse de información divulgada sobre intentos deexploración en territorios adyacentes–, los productorespodrían tener un incentivo para esperar a que sus vecinosempezaran a perforar, lo que se traduciría en niveles deexploraciónsocialmenteineficientes(Stiglitz,1975;Peterson,1975). Una subvención del gobierno para fomentar laexploración podría tener por resultado el descubrimiento denuevosrecursosquedeotramanerapodríanhaberquedadosinexplotar.

Laexploraciónporelpropiogobierno–oelotorgamientodesubvenciones para fomentar actividades de exploraciónprivadas– puede tener sentido por otras dos razones: enprimer lugar, una exploración con éxito que aumente losbeneficios globales del gobierno con relación a los agentesprivadospodríatenerefectosindirectospositivosenelrestodelaeconomía,loquejustificaríalaintervencióndelgobierno;ensegundolugar,enlasactividadesdeexploraciónexisteelproblemadelagenteprincipal,quepuede inducirauna tasadeexploraciónsubóptima.Elproblemaseplanteadebidoaloscostos irrecuperables de la exploración (Collier y Venables,2009).Unmododeabordarloeslareduccióndeesoscostosirrecuperables iniciales mediante la concesión de unasubvención.

Elmercadopuedetambiénnoofrecerunniveldeexploraciónsocialmente óptimo debido a la llamada “tragedia de loscomunes”.38 Si un explorador que descubre un mineral o undepósito de petróleo puede excluir a los demás de laexplotacióndeese recursonatural, tendráun incentivoparaexplorarycaptarlosbeneficiosdelposibledescubrimientolomás rápidamenteposible antesdeque lo haganotros.Esta“carrera”puededarporresultadounaexploraciónexcesiva,yaque cada descubrimiento reducirá la cantidad de recursosdisponiblesparatodos(Hotelling,1931).Comoseexaminarámásadelanteconmásdetalle,existeunaseriedeinstrumentosdepolíticaparaabordarelproblemade loscomunes:desdenormas y reglamentos a impuestos y subvenciones. Unamanerade reducir lasobreexploraciónescrearun incentivopara que se invierta en otras actividades, por ejemplootorgandosubvencionesparafomentarlainvestigaciónsobrerecursossustitutivosorenovables(porejemplo,subvencionespara promover la investigación en la esfera de losbiocombustibles o la energía solar como medio decontrarrestarlaexplotacióndenuevosdepósitosdepetróleo).

3. Políticacomercialyagotabilidad:elproblemadellibreacceso

Como se explicaba en la sección C, el libre comercio derecursos naturales entre dos países puede no ser siempremutuamente beneficioso cuando existen problemas de libreacceso. ¿Qué políticas deben adoptar los gobiernos paraabordareseproblema?¿Sonalgunosenfoquesmáseficientesyefectivosqueotros?

(a) Instrumentosdepolíticacomercial

Enelanálisisqueserealizaacontinuaciónsesuponequeelpaísexportadoryelpaísimportadorson“grandes”economíasquepuedenafectaralospreciosmundiales(elresultadoseríaesencialmenteelmismoenelcasodequefueran“pequeñas”economías,exceptoenloqueserefierealefectoenlarelaciónde intercambio). Además, el examen se centra en lacomparacióndelosefectosalargoplazodelaspolíticasynoenlatransición,esdecirlosequilibriosestables.39

Unimpuestodeexportaciónaplicadoporunpaísexportadorderecursosconproblemasdelibreaccesoreduciráelniveldeextracción del sector de recursos naturales. Aumentará elbienestar del exportador de los recursos de dos maneras:mejorando su relación de intercambio y aumentando sureserva de recursos naturales a largo plazo. Ahora bien, lautilizacióndeunimpuestodeexportacióntieneunefectodeempobrecimientodelvecino,yaqueelaumentodelbienestardelpaísexportadorseproduceaexpensasdelbienestardesuinterlocutor comercial. El país importador sufrirá unempeoramientodesurelacióndeintercambioydisminuirásureservaderecursosnaturalesdeequilibrio.

Elaumentoresultantedelareservaderecursosnaturalesdelpaís exportador a largo plazo parte del supuesto de que noexisteunsectornacionaldetransformaciónquepuedautilizarlosrecursosnaturales.Enloscasosenqueexisteesesectornacionalelimpuestodeexportaciónesuninstrumentomenosefectivoparaprotegerlasreservasderecursosnaturales,yaquedehechodisminuyeelpreciodelosrecursosquehandepagarlasempresasnacionalesdetransformaciónyaumentalacantidadquepedirán(véaseelrecuadro20).


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Dejandodeladoporelmomentolacuestióndelmotivoprecisopor el que quiera hacerlo, ¿qué ocurre cuando el paísimportador impone un arancel con respecto a un recursonatural? Partiendo del supuesto de que se trata de un paísgrande,esarestricciónmejorarálarelacióndeintercambiodelpaís importador y empeorará la del país exportador delrecurso.Por otra parte, descenderá la reserva a largoplazodel recurso natural en el país importador y aumentará lareserva de equilibrio del país exportador. Brander y Taylor(1998)demuestranque,auncuandoelexportadordelrecursosufra una pérdida en lo que se refiere a la relación deintercambio,ganaencuantoalniveldeequilibriodebidoalamayor reserva de recursos naturales, que a su vez aumentasusposibilidadesdeconsumo.

BranderyTaylordemuestranasimismoqueelpaís importadorpuede beneficiarse de la imposición de protección de dosmaneras:por lamejorade larelaciónde intercambioypor losingresos arancelarios que percibe. Es posible que esosbeneficiospuedancompensarconcreceslapérdidaquesuponeelmenorniveldeequilibriodelareservaderecursosnaturales.Esaposibilidaddeobtenerunbeneficionetopodríaexplicarporqué un país importador de recursos podría estar dispuesto aestablecerunarancelconrespectoaunrecursonatural.

Evidentemente, el país exportador preferirá un impuesto deexportación a un arancel, en tanto que el país importadorpreferirálocontrario.Enamboscasosaumentaelbienestaralargo plazo del país exportador. La diferencia fundamentalentreambosinstrumentosesqueelniveldeequilibriodelpaís

Recuadro20:Restricciones de las exportaciones en el sector de las maderas tropicales

Losbosquesdetodoelmundohansufridodeceniosdesobreexplotación,provocadaprincipalmenteporlaconversióndetierras, especialmente en tierras agrícolas (Robalino y Herrera, 2009). Desde el decenio de 1970 muchos países endesarrollo han recurrido a impuestos o prohibiciones de las exportaciones de trozas con el fin de reservarse su uso ypromoverunamayortransformaciónenelpaísconvalorañadido.Jeffrey(1992)señalabalautilizacióndeimpuestosdeexportación (elevados) en África Occidental (Camerún, Côte d’Ivoire, Ghana), Asia Sudoriental (Indonesia y Malasia) yAmérica Latina. Una justificación del uso de esas medidas era corregir el efecto de la gran progresividad arancelariaimpuestaporalgunospaísesdesarrolladosconrespectoalasmaderaselaboradas,queseconsiderabadeprimíalospreciosdelamaderatropicalenlosmercadosinternacionales.Porotraparte,lasmedidasaplicadasalasexportacionesfavorecíanlapolíticaindustrialylosobjetivosdedesarrollo,alayudaraindustriasdeelaboraciónavanzadaacorregirelsesgocontrarioasusexportacionesintroducidoporlaprogresividadarancelariaenlospaísesimportadoresyalcaptarpartedelasrentaseconómicasasociadasconelpoderdemercadoenesossectoresobservadoendichospaíses.

Lasmedidasaplicadasalasexportacioneshanidoamenudoacompañadasdemedidasdepolíticainterna(controlporelgobierno de las tierras y de las concesiones y licencias de extracción de madera y obligaciones por parte de losconcesionarios de emprender actividades de transformación de la madera) para fomentar el desarrollo de industriasnacionalesdetransformación.UnaseriedeexámenesdelaspolíticascomercialesrealizadosenlaOMChandocumentadola funcióncentral quehandesempeñadoen laspolíticas industrialesde Indonesia yMalasia loselevadosderechosdeexportaciónaplicadosalastrozasylasmedidasdepromocióndelasexportaciones(entreotras,crédito,seguroygarantíasencondicionesdefavoryexencionesydevolucióndederechosconrespectoalamaquinaria).En20años,Indonesia–cuyoGobierno ha vinculado el otorgamiento de concesiones de extracción de madera al establecimiento por la empresasolicitante de instalaciones de transformación de la madera/madera contrachapada cerca del territorio objeto de laconcesión–logróafinalesdeldeceniode1990suobjetivodeconvertirseenelprincipalfabricanteyexportadormundialdemaderacontrachapada,almismotiempoqueampliabasuindustriademueblesdemadera.Malasiaseconvirtiótambiénenelsegundoprincipalexportadordeproductosdemadera. Indudablemente, lapolíticadeexportacióncontribuyóa lageneracióndeempleo,alaumentodelosingresosprocedentesdelasexportacionesyalimpulsogeneraldelaeconomía.

Noobstante,algunoseconomistashanaducidoquelaescalaalaqueseaplicaronesaspolíticassuscitadudasencuantoalaasignacióneficientede los recursosysusostenibilidad,aunqueestaúltimapudierahabersidoalprincipiounode losobjetivosdelosdosgobiernos.Anderson(1997)yVarangiset al.(1993)sosteníanquelosobstáculosalcomercioreducenelvalordelasilviculturasostenible.Auncuandolaprincipalcausadelaexplotacióninsostenibleeralamediocreaplicacióndelaspolíticasinternasporlasqueseregíalaproduccióndemaderanacional(insuficientesupervisióndelaextracción,faltade derechos de tenencia, gravámenes de tala inadecuados, asignación opaca de las concesiones de explotación), “laspolíticas comerciales son instrumentos ineficaces para corregir las distorsiones internas y, en el caso del comercio demaderas tropicales, pueden afectar desfavorablemente al medio ambiente. Las restricciones de las exportaciones y lasimportacionesacabanporreducirelvalordeunrecursocuyoprecioestáyasubestimado:elbosque.”

EnlosestudiossobrepolíticasrealizadosporelBancoMundial(1998)seidentificabanalgunasdelasdeficienciasasociadasconelestablecimientoenelsectordelasilviculturadeimpuestosdeexportaciónprohibitivos(del500al5.000porcientoen Indonesia en 1998) y prescripciones de que los concesionarios establecieran instalaciones de transformación de lamadera,quesetraducíanenunospreciosinternosdelastrozasylamaderadeconstruccióndelaquintapartedelpreciointernacional, la proliferación de instalaciones de transformación de la madera (3.000 en Indonesia), una proporción dedesechossuperioralamediainternacionaly,porúltimo,ladesviacióndelamaderaaindustriasdeelaboraciónrelativamentemenosremuneradorasyeficientes(maderacontrachapada)queotrasposiblesindustrias(mueblesdemayorvalorañadido).

En los primeros años de ese decenio los Gobiernos de Indonesia y Malasia corrigieron algunas de las deficienciasidentificadas, sobre todo disminuyendo la cuantía del impuesto de exportación, reduciendo el poder de cárteles deexportaciónquehabíanobtenidoprivilegioscomercialesydeotrotipodeanterioresgobiernos,yliberalizandoparcialmentelasexportacionesdetrozas.Sinembargo,envistadelademandaenrápidocrecimientodemaderaenbrutoyproductosdemaderaelaboradosdeAsia,porun lado,yelaumentode laexplotación incontroladayelcontrabandodeproductosdemadera en los bosques de los dos países, por otro, ambos Gobiernos decidieron restablecer las prohibiciones de lasexportacionesdemaderastropicales.


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importador desciende con el impuesto de exportación, entantoqueenelcasodelaranceldeimportaciónelefectoesambiguo.

(b) Instrumentosdepolíticainterna

(i) Fortalecimiento de los derechos de propiedad

La literatura económica sostiene que puede lograrse unresultado más eficiente mediante el fortalecimiento de losderechos de propiedad en vez de emplear medidascomerciales.Lapolíticaóptimaeseliminarladistorsiónensufuente, que es la ausencia de derechos de propiedad conrespectoalareservaderecursosnaturales(BranderyTaylor,1998). Ello implica que cuando ambos interlocutorescomercialespuedengestionarefectivamenteelsectordelosrecursos,ambospaísespuedenobtener losbeneficiosde laaperturadelcomerciosin riesgodesobreexplotaciónde losrecursos.

¿Cómopuedecompararseelfortalecimientodelosderechosde propiedad en el país exportador con la imposición deimpuestosdeexportaciónexaminadasupra?Enprimerlugar,el fortalecimiento de los derechos de propiedad mejora laasignacióndelosrecursosalreducirelniveldeextracciónpordebajo del equilibrio en régimen de libre acceso, hasta unpunto que eleve al máximo los beneficios (véase la secciónC.3).Ensegundolugar,dadalareduccióndelaextracciónderecursos, el fortalecimiento de los derechos de propiedadtambién producirá una mejora de la relación de intercambiodel país exportador. Pero, a diferencia del impuesto deexportación,elfortalecimientodelosderechosdepropiedadcorregiráplenamenteladistorsiónresultantedelosproblemasdel libre acceso, es decir, la dedicación de demasiadosesfuerzos o demasiada mano de obra a la extracción delrecursonatural.

Ahora bien, contemplar ese problema desde el ángulo“derechos de propiedad perfectos frente a libre acceso” esprobablemente inútil, ya que los regímenes de derechos depropiedadsuelensituarseentreesosdosextremos.Aunquelasolución óptima es el fortalecimiento de los derechos depropiedad,esimportantecomprenderlaslimitacionesconquese enfrentan los organismos normativos (ya sean gobiernosnacionalesocomunidades locales)cuando tratandeaplicarnormas que regulen el acceso a los recursos naturales ovigilarsucumplimiento(CopelandyTaylor,2009a).

Ostrom (1990) ha estudiado muchos ejemplos de éxito deesfuerzoscomunitariosdesplegadosen todoelmundopara

gestionarrecursoscomunes:decuencasdeaguadulceenlosEstadosUnidosasistemasderiegoenFilipinasypastizalesdemontañaenSuiza (véaseel recuadro21).Enningunodeesos casos se trata de recursos de acceso completamentelibrenidesistemasderecursosperfectamentegestionados.Tampoco se trata de sistemas totalmente privatizados ni desistemasbajoabsolutocontrolestatal.Funcionanmediantelautilización de diversas normas para compartir los recursos,vigilarelcumplimientodelasnormasyresolverdiferencias.Elacuerdoentrelosmiembrosdelacomunidadabarcaamenudonosólolaformaenquehandecompartirselosrecursossinotambién la manera de establecer una reserva para elmantenimientoyreparacióndelsistemaderecursosnaturalesoparainvertirenél.Losorprendentedeesosejemplosessuextraordinaria duración: algunas instituciones locales tienensiglos de antigüedad. Aunque no se puede decir que esassoluciones locales sean óptimas desde el punto de vistaeconómico, la duración de las instituciones es prueba, noobstante,deciertoniveldeéxitoenlagestióndelosrecursosnaturales.

Ostrom identifica una serie de principios de “diseño” quecaracterizan esos arreglos de larga data. Se identificanclaramentelaspersonasquetienenderechoalrecursoy laslimitacionesdelpropiorecurso.Lasnormasporlasqueserigelaobtencióndelrecursoylasobligacionesdecontribuirasumantenimientoyreparaciónoalasinversionesseadaptanalas condiciones locales. Las personas sujetas a las normaspueden participar en su modificación. Los que vigilan elcumplimiento de las normas son responsables ante losbeneficiariososonellosmismosbeneficiarios.Lassancionesson proporcionadas a la gravedad del delito. Se dispone demecanismosdebajocostopararesolver lasdiferencias.Lasautoridades de más alto nivel regionales o nacionales nocuestionanelderechodelascomunidadeslocalesadiseñarsuspropiasnormasoinstituciones.

Cuanto mayor es la complejidad del sistema de recursoscomunes, más estratos o niveles tienen las normas. Si bienOstrompuedeofrecercasosejemplaresdeéxito,documentatambién un buen número de esfuerzos para administrarrecursos comunes que han fracasado. En su opinión,fracasaron porque carecían de un número de principios dediseño suficiente. No obstante, Ostrom pone cuidado enmatizarqueesosprincipiosdediseñonosonnecesariamentecondicionespreviasparaeléxito.Ladificultaddeofrecerunaexplicaciónounanálisiseconómicamenteconcisodeporquéesas instituciones funcionan sugiere que en los casos demayoréxitohayalgomásquecasualidad.

Porotraparte,ladificultaddelograrunrégimenperfectodederechosdepropiedadpuedeserespecialmenteacusadaen

Recuadro21:Prados alpinos

UnodelosejemplosdeéxitodelosesfuerzosdeunacomunidadlocalparagestionarlosrecursosnaturaleseseldeTörbel,enelcantónsuizodelValais.Existen,desdeporlomenos1224,registroshistóricosquedocumentanquelosaldeanoshanvenidogestionandovariostiposdebienescomunales,incluidoslospradosalpinosdondesepermitequelasvacaspastenenverano.Lospradoscomunaleshancoexitidocon lapropiedadprivadadetierrasdurantepor lomenos500años.EnopinióndeOstrom,esto indicaque lapropiedadcomunalnoessimplementeunvestigiodeépocasmedievalessinounmodoracionalmenteelegidodegestionarlosprados.Elaccesoalospradosestáestrictamentelimitado,limitacionesqueseestablecenenreglamentosqueseremontana1517:ningúnciudadanopodíaenviaralamontañamásvacasdelasquepudieraalimentarduranteel invierno.Esanormade “invernación”se imponíaestrictamentemediante la intervencióndefuncionariosencargadosdesucumplimientofacultadosparapercibir lamitaddelasmultas impuestasa los infractores.Aunque los rendimientossonbajos, lospradoshanconservadosuproductividaddurantesiglos.Losaldeanosayudanapreservaresaproductividadmediante laaportacióndemanodeobraparadesherbaryabonar laszonasdepastos,y laconstrucciónyelmantenimientodecarreterasdemontaña.

Fuente:Ostrom(1990).


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los países en desarrollo. Las limitaciones institucionales ysociopolíticas hacen que sea improbable que países endesarrollopobrespuedanaplicaresaspolíticasefectivamenteenunfuturopróximo(López,1998).Elloabrelaspuertasalautilización de otros posibles instrumentos de política: porejemplo, medidas comerciales –antes examinadas– eimpuestosinternosycontingentes.

Aeserespecto,seráútilexaminarotrasmedidasinternasquesehanutilizadoenelsectordelosrecursosnaturales.Lasdosque se examinan a continuación son un contingente deproducción o límite a la extracción, y un impuesto sobre laextracción. Además, como las subvenciones en algunossectores de recursos naturales renovables, como la pesca,han sido especialmente importantes, se examinan tambiénsusefectos.

(ii) Impuesto sobre la producción o extracción

Brander y Taylor (1998) clasifican un impuesto sobre laproducciónenelmismoordendeeficienciaquelosderechosde propiedad –es decir, son instrumentos óptimos–40 si elimpuestoseestableceaunnivelquehagaqueelproductorinternalicelareduccióndelaproductividadqueinfligeaotrosproductores.Ellosemuestraenelgráfico34,quedescribelasituacióntraslaaperturadelcomercio,loquesignificaquelacurvadelosingresosreflejalospreciosdelmercadomundialoposterioresalaliberalizacióndelcomercio.Laaplicacióndeunimpuestosobrelaproducción(auntipoigualaAB/AE**)desplazalacurvadelosingresoshaciaelinterior,alacurvadetrazos(esdecir,reduceelingresoderivadodelaextraccióndelrecurso),demaneraquelaasignacióndemanodeobraenrégimendeaccesolibreesigualalnivelóptimodeesfuerzoE**.41ObsérvesequeE**es laasignacióndemanodeobraque resultaría de las actividades de un propietario cuyoobjetivofueraelevaralmáximolarentadelrecurso(ingresomarginaligualalcostomarginal).Ladiferenciaenestecasoes que el segmento AB representa los ingresos fiscalesrecaudadosporelgobiernoenvezdelarenta.

(iii) Límite cuantitativo a la extracción de un recurso natural

No todos comparten la opinión sobre la eficacia de losimpuestossobre laproducción.Chichilnisky (1994)sostieneque la aplicación de un impuesto sobre la extracción de un

recurso natural puede incluso hacer aumentar la tasa deextracción. Ahora bien, su resultado requiere supuestosadicionales sobre las preferencias de consumo de los quetrabajan en el sector del recurso natural. El resultado quedescribe se produce porque la autora supone que lostrabajadores que extraen el recurso natural tienen unademanda de bienes de consumo producidos en otro sectorquenoseveafectadaporlasvariacionesdelosprecios.Porconsiguiente, ante la reducción de sus ingresos comoresultadode laaplicacióndel impuestosobre laproducción,tienenqueextraerunamayorcantidaddelrecursoconelfinde poder comprar la misma cantidad de esos bienes deconsumo. Además, el aumento de la tasa de extracciónproducirá una pérdida adicional de bienestar debido alempeoramiento de la relación de intercambio del paísexportadordelrecurso.

Ferreira (2007) sostiene también que la utilización de unimpuesto sobre la producción por el país exportador delrecurso no bastará para evitar que dicho país sufra unapérdidadebienestar.Suexplicaciónesque,adiferenciadelarestricción cuantitativa de la extracción, el impuesto nodeterminalacantidadextraída,yaquelaasignacióndemanodeobrarespondealasvariacionesdelospreciosrelativos.Latransicióndeautarquíaalibrecomercioaumentaelpreciodelrecurso natural en un país con derechos de propiedadprecarios. Los trabajadores del sector del recurso naturalincrementarán sus esfuerzos para poder aumentar laextracción y la venta del recurso a ese mayor precio. Unimpuestosobre laproducción reducirá,peronoeliminará,elincentivoparaquelostrabajadoresdediquenmásesfuerzoalaextraccióndelrecursonatural.

Ferreira(2007)aducequeespreferibleaplicaruncontingentede producción. En tanto exista una restricción cuantitativaquelimitelaextraccióndelrecursonatural,ellibrecomerciopuede ser óptimo para el país exportador. Además, ungobiernononecesitainformaciónexactasobreelnivelóptimode extracción para establecer una restricción cuantitativaque aumente el bienestar. Siempre y cuando la restriccióncuantitativa de la cantidad extraída sea obligatoria, laaperturadelcomercionocrearápresionesadicionalessobrela reserva del sector del recurso natural y, por tanto,aumentaráelbienestardelpaísexportadordelrecurso.Ellose debe a que un país que liberalice el comercio obtendránormalmente beneficios de dos fuentes: aumento delexcedente del consumidor (puesto que la liberalizaciónreduceelpreciopagadoporelconsumidorporlosproductoscompetidores de las importaciones) y aumento también del

Gráfico34:efecto de un impuesto sobre la producción

A

Dólares

Esfuerzo de la mano de obra

E* – nivel de esfuerzo con libre acceso E** – nivel de esfuerzo con un impuesto sobre la producciónAB – ingresos resultantes del impuesto

Ingresos totales deducido el impuesto sobre la producción

Ingresos totales

Costo total

B

E** E*


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excedente del productor (puesto que los factores deproducciónseutilizanconmayoreficiencia).

En una situación en que el sector del recurso natural secaracterice por el libre acceso, la apertura del comercio setraduciráenladedicacióndemásesfuerzoolaasignacióndemásmanodeobraalsectordelrecursonatural, loquedarálugarapérdidasdelexcedentedelproductor(disipacióndelarenta) superiores a las ganancias del excedente delconsumidor.Noobstante,siseestableceunlímitecuantitativode la extracción del recurso natural, de manera que no seproduzca una reasignación de mano de obra al sector delrecurso,lasgananciasdebienestardelconsumidorbastaránparaproducirunaumentogeneraldelbienestardelpaís.

Elrazonamientoencuantoalasuperioridaddeuncontingentedeproducciónconrelaciónaunimpuestosobrelaproducciónessorprendente,yaque,seacualfuereelnivelalquesefijeel contingente, siempre hay un medio de establecer unimpuesto sobre la producción de manera que su aplicaciónlogreelmismoresultado.Utilizandoelgráfico34parailustrarestacuestión,obsérveseque laasignaciónóptimademanode obra E** puede lograrse mediante un contingente deproducciónquefije laextracciónen lacantidadAE** (enelsupuestodequeelpreciomundialsenormaliceenuno)ounimpuesto sobre la producción igual a AB/AE**. El artículoclásico de Weitzman (1974) sobre precios y cantidadesmuestraque,cuandoexisteunaabsolutaseguridadencuantoabeneficiosycostos,losinstrumentosbasadosenlospreciossonequivalentesa loscontrolescuantitativos.Sóloencasode incertidumbre por parte del organismo normativo encuanto a la estructura de beneficios y costos no seránequivalentes los efectos en el bienestar de ambosinstrumentos.42

Noobstante,elresultadodeFerreira(2007)puedetenerenla práctica importantes consecuencias de política si existeincertidumbreyporelhechodequemuchospaísespobres,peroricosenrecursos,notienenlanecesariacapacidadparavigilar y hacer cumplir un régimen óptimo de derechos depropiedad.Encambio,unsimplecontingenteconrespectoala cantidad de recursos que pueden extraerse puede serviable para países pobres. Por otra parte, no es siquieranecesario que el contingente se establezca en la cantidadóptima de extracción; con todo, la apertura del comercioaumentaráelbienestarenelpaísexportadordelrecurso.

(iv) Subvenciones

Si bien se reconoce en general que importantes recursosrenovablesseexplotanenexcesoyqueesnecesarioaplicarmedidas correctivas para restablecer su productividad, esereconocimiento no ha impedido a los gobiernos prestardiversas formas de ayuda financiera a los productores. Unejemplo notable es el de las subvenciones a la pesca. Losmotivos de esa ayuda son diversos. Como la pesca es unaimportante fuente de alimentos, las subvenciones puedenjustificarsecomomedidasencaminadasalograrlaseguridadalimentaria. Las comunidades pesqueras pueden estarsituadasen regionesdeunpaísquesufrendificultades,demaneraquelassubvencionesayudanamenudoapreservarel empleo en esas zonas. Por último, también se puedenotorgarsubvencionesconelfindereducirlasactividadesdepescayconservarpoblacionesdepeces(véaseelrecuadro22,sobrelarecompradeembarcacionespesqueras).

La teoría económica sugiere que las subvenciones quereducenelcostodeexplotación(porejemplo,lasdestinadasalcombustibleutilizadoenlasembarcacionesdepescaoala

modernizacióndelaflota,olassubvencionespagadassobrela base de las capturas) empeorarán la explotación depoblacionesdepecesperjudicadasyaporunlibreacceso.Elaumento de los ingresos o la reducción de los costosresultantesdelasubvenciónaumentanlarentadelsectordelrecurso natural y, por consiguiente, atraen a nuevosparticipantes, cuya entrada prosigue hasta que desaparecetotalmentelarenta.

A pesar del mayor esfuerzo de pesca, los efectos de lassubvencionesenlascapturasolaproducciónsonambiguos.Sólo cuando el sistema del recurso natural se halla en eltramo de pendiente ascendente de la curva de la oferta setraducelasubvenciónenmásproducciónoextracción.Sielsistemadelrecursonaturalsehallaenlasituaciónenquelacurvade laofertasedesplazahaciaatrás(curvaatípica), lasubvención se traducirá en una menor extracción oproducción.Para recordar laexplicacióndadaen lasecciónC.3,lacurvadelaofertadelrecursonaturaldelibreaccesoesunacurvaatípica,yaquelaextracciónrequieredemasiadoesfuerzo. De ahí que cuando el precio aumenta, y eseaumentoatraemanodeobraadicionalalsectordelrecursonatural,esostrabajadoresadicionales,envezdeaumentarlaextraccióntotal,lareducen.Porlamismarazón,lasubvenciónagrava laacumulacióndeesfuerzoenel sectordel recursonaturalyreduce,envezdeaumentar,laextraccióntotal.

Cuandolosrecursosestánsujetosaalgunaformadegestión,elquelassubvencionesempeorenono laexplotaciónde lareserva de recursos naturales puede depender de lanaturaleza del sistema de gestión. Si la gestión de losrecursos reviste la forma del sistema de contingentesindividualestransferibles(CIT),quesehahechopopularenelsectordelapesca,cuandolacapturatotal(la“capturatotalpermisible”) se determina al principio y se asignancontingentesindividualesalospescadores,lasubvenciónnoaumentará la explotación del recurso si la captura totalpermisiblepermaneceinvariableysevigilaysehacecumplireficazmente. De lo contrario, la subvención favorecesimplemente a los pescadores o titulares de los CIT comoaumentodelasrentas.

¿Cuál es el efecto de las subvenciones en el comerciointernacional? El caso interesante es cuando el equilibrioinicial en régimen de libre comercio se produce en unasituaciónenquelacurvadelaofertadelpaísconproblemasde libre acceso es una curva atípica. Algunos han aducidoque, dada la gravedad del problema de libre acceso en laspesquerías,es lasituaciónprobableenesesector(AscheySmith,2009).

El gráfico 35 infra muestra el caso en que el equilibrio enrégimen de libre comercio se produce en esa situación. Laestructuradelademandaeslamismaenambospaísesyseindica por D H. El país con derechos de propiedad débilesimportaelrecursonaturaldelpaísconderechosdepropiedadsólidos. El precio mundial viene indicado por P* y lasimportacionesporBC,quees iguala lasexportacionesCF.Una subvención otorgada por el país con derechos depropiedaddébilesaumentaelesfuerzo(desplazamientodelacurva de la oferta a S1

W). Ahora bien, como el país queotorga la subvención se halla ya en la situación en que sucurva de la oferta es una curva atípica, esos esfuerzosadicionalesreducenenrealidadlaextracciónylareservadeequilibrio del recurso natural. Como consecuencia, en elprecio mundial inicial, P*, el país que otorga la subvencióndemanda una mayor cantidad de importaciones que antes.Ellodalugaraunnuevoequilibrio,conunpreciomundialmáselevado,P**,ymayorcantidaddeimportaciones(igualaGH)porpartedelpaísqueotorgalasubvención.


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Así pues, resulta que una subvención otorgada por el paísimportador a su sector de recursos naturales aumenta susimportaciones y da también lugar al empeoramiento de surelación de intercambio. Aunque la subvención empeora lasituación de su sector de recursos naturales, la medida noquita oportunidades de comercio a sus interlocutorescomerciales.Porlamismarazón,puededemostrarsequeunasubvención que reduzca la capacidad del país importador

tendrá el efecto contrario al descrito supra. Al reducir lacapacidad de extracción, el país que otorga la subvenciónmejorará la eficiencia de la producción, en tal medida queaumentará realmente su extracción, se reducirán susimportacionesymejorarásurelacióndeintercambio.

Enresumen,delaliteraturaeconómicasobreelcomercioderecursosnaturalesrenovablessededucequeellibrecomercio

Recuadro22:¿existen subvenciones buenas? el caso de los programas de recompra de embarcaciones

Unejemplodesubvenciónpotencialmente “buena”esunprogramade recompraconarregloalcualsecompensaa lospescadoresporretirarsusembarcacionesdepescayreducirasíelesfuerzodepesca.Noobstante,loscontrariosalaideadequehayasubvencionesbuenasaleganquetodaslastransferenciassetransformaránfinalmenteenunaumentodeeseesfuerzo:laentradadenuevasembarcacionesoelaumentodelacapacidaddelaflotarestantecompensaránlareduccióndelesfuerzocausadaporlaretiradadeunaembarcación.

Losprogramasderecomprasonuninstrumentocomúnparareducirlacapacidaddelaspesquerías,enparticularenlospaísesdesarrollados.Tambiénalgunospaísesendesarrollotienenencursoprogramasdeesetipo.Lasembarcacionesdepesca tienen escaso valor para otros usos, por lo que a los pescadores les resulta difícil retirar embarcaciones. Losprogramasderecompraconstituyenpues,elmediodecambiarestasituación.

GrovesySquires(2007)danochocategoríasderazonesporlasqueseutilizacomoinstrumentodegestiónlarecompradeembarcaciones:1)aumentarlaeficienciaeconómica,2)modernizarlasflotasyajustarsuestructura,3)facilitarlatransiciónentreregímenesdegestión,4)ofreceralternativascuandolasformasdegestiónbasadasenlosderechosnosonposibles,5) prestar socorro en caso de desastres o crisis, 6) abordar cuestiones de compensación y distribución, 7) ayudar aconservaroreconstituirpoblacionesdepecessobreexplotadas,y8)protegerbienespúblicosecológicosy ladiversidadbiológica.Reconocenqueamenudounprogramaderecomprapersiguevariosobjetivosdiferenteseinclusoenconflictoyqueelprogramaeselresultadodeunprocesodepolíticacuyafinalidadesenlamayoríadeloscasoslograrunagestiónmejor,noóptima.

Elqueunprogramade recompra funcionemejoropeordependeengranmedidadesusobjetivos,diseñoyaplicación.GrovesySquires(2007)yHannesson(2007)muestranqueenpesqueríassinrestriccionesdeaccesolosprogramasderecompranopuedenlograrsuobjetivo(conlaposibleexcepcióndelatransferenciadeingresosaungrupodepescadores).Dehecho,sielprogramanoestábiendiseñadoycarecede restriccionescon respectoalaccesoo laexpansiónde lacapacidaddelasdemásembarcaciones,puedereducireltamañodelaspoblacionesdepeces.Enuninformerecientedela OCDE (2009d) basado en estudios de casos prácticos de una serie de programas de retirada del servicio deembarcacionesenpaísespertenecientesynopertenecientesalaOCDEsellegaaconclusionessimilares.Sereconoceque las recompras de embarcaciones, en el marco de un conjunto de cambios transitorios en materia de asistencia ygestión,puedenacelerar la transiciónaunsistemadepesca racionalizado.Sinembargo, losprogramasde retiradadelservicioutilizadosporsísolosnoconstituyenunasoluciónalargoplazodelosproblemasdepesqueríasconderechosdeexplotaciónyaccesomaldesarrolladosoaplicados.Amenosqueseadoptenmedidascomplementariaspara lagestiónefectivadelaspoblacionesdepeces,esprobablequelosbeneficiosacortoplazodelarecompraquedenmermadosporelaumentodelesfuerzodelospescadoresrestantes,laactivacióndeembarcacionesylicenciasanteriormenteinactivasolaentradadenuevosparticipantesenlapesquería.

Fuentes: AscheySmith(2009)yOrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE)(2009d).

Gráfico35:efecto de una subvención en el comercio

P**P*

G B

SWSs

DH

S'W

H C F I

P** – precio mundial tras la subvención

GH – importaciones del producto basado en el recurso natural realizadas por un país con derechos de propiedad débiles tras la subvención

HI – exportaciones del producto basado en el recurso natural realizadas por un país con derechos de propiedad sólidos tras la subvención

Extracción/Manufacturas

Preciorelativo


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puede no beneficiar a ambos países, en particular si elexportador del recurso tiene un problema de libre acceso.Comolaineficienciadequeadoleceelsectordelosrecursosnaturalesagotablesesdeorigeninterno,lapolíticacomercialno será el instrumento de política óptimo. La ineficienciaeconómicaseabordarámejorenelorigen,mediantederechosde propiedad más sólidos o mediante la aplicación deimpuestos/contingentes a la producción. No obstante, laslimitaciones institucionales,enparticularenpaísespobresypaísesendesarrollo,puedenhacerqueseaimprobablequesepuedan aplicar efectivamente políticas de gestión de losrecursos,loquepodríajustificarlautilizacióndeinstrumentoscomercialescomolosimpuestosdeexportación.43

4. Externalidadesdelosrecursosnaturalesypolíticaambiental

A continuación se realiza un examen del conjunto deinstrumentos de política que los gobiernos podrían utilizarparaabordar lasexternalidadesambientalesderivadasde laextracciónyutilizaciónderecursosagotables.Enprimerlugar,elexamensecentraenlosrecursosdecombustiblesfósilesy,más concretamente, en la pauta temporal óptima de losimpuestos ambientales sobre el consumo44 destinados alimitar externalidades negativas como la contaminación y ladestrucción del hábitat. Es importante señalar que, como lamayoría de los recursos energéticos están distribuidosgeográficamente de manera desigual, es muy probable quelospaísesqueimportanesosrecursosnolosproduzcan.Porconsiguiente,elanálisisdelosefectosdeunimpuestosobreelconsumoseríaequivalentealanálisisdelosefectosdeunaranceldeimportación.

En segundo lugar, seexaminan losefectosde instrumentosde política comercial como los aranceles de importación enlos recursos naturales renovables. La eficacia de esosinstrumentos se analiza en el contexto de problemascolectivos comunes y externalidades ambientales como ladestruccióndelhábitat.Porúltimo,seexaminaninstrumentosdepolítica como los sistemasdeetiquetadoecológico y lasnormas ambientales como instrumentos de políticaalternativosparaabordarlosefectosnegativosenladiversidadbiológica.

Como se ha indicado anteriormente, se pueden utilizartambiénotrosinstrumentosdepolítica,comolosimpuestosala exportación, para hacer frente a las externalidadesambientales.Noobstante,elanálisisquesiguesecentraenlasmedidasaqueserefiereconmásfrecuencialaliteraturaespecializada.

(a) Combustiblesfósilesypautasóptimasdelosimpuestossobreelconsumo(ylosarancelesdeimportación)

Elnivel óptimodeun impuestoambiental sobreel consumo–denominado también impuesto pigouviano– debe reflejarlos costos del daño causado al medio ambiente por laextracción o utilización de recursos agotables, como loscombustibles fósiles. Además, para aplicar eficazmenteimpuestospigouvianosdebetenerseencuentalavinculaciónexistenteentrelosdañosambientalesyelagotamientodelosrecursos.Másconcretamente,cuandolosdañosambientalesse derivan de la utilización de un recurso no renovable, losencargados de elaborar políticas que deseen establecer unimpuesto sobre el consumo deben centrarse en la sendatemporal del impuesto en vez de hacerlo sólo en su nivel.

Hacerlocontrarioseríaineficaz.Dehecho,comoseexplicabaenlasecciónD.2,laimposicióndeunimpuestopigouvianoad valoremconstante45aunrecursonorenovablenoharávariarlasendadeproducciónyconsumodeeserecurso,porloquenoreducirálacontaminaciónqueéstosproducen.

La sección siguiente se centra en los impuestos sobre elcontenidodecarbonodeloscombustibles.46Lasconclusionesrelacionadas con este instrumento de política concreto sontambién válidas para los impuestos sobre el consumo deenergía. Los estudios realizados47 demuestran que, cuandoexistenexternalidadesambientalesdeflujo48(esdecireldañoquelaextracciónolautilizaciónpresentesdelrecursocausanalmedioambiente), laaplicacióndeun impuestopigouvianoad valoremdecrecienteseríaunapolíticaóptimapararetrasarelagotamientodelrecursoy,porconsiguiente,reducirelritmodeacumulacióndeemisionesdedióxidodecarbono(CO2).49Acortoplazo,elestablecimientodeun impuestopigouvianoaumentaráelprecioparaelconsumidordel recursoencadaperíodo y reducirá en consecuencia su demanda total. Elcambiodelconsumopresentealconsumofuturoaumentaelbienestar, ya que reduce tanto la cantidad absoluta deemisionescomoelvalorpresentedeldañoalmedioambiente.Comoeldañoambientalmarginaldisminuyealdescenderelconsumodelrecurso,eltipoimpositivosevareduciendoconeltranscursodeltiempo.

Cuandoseconsideran lasexternalidadesdestock (esdecir,cuando el daño ambiental es función de la acumulación deemisiones), no hay ninguna regla general que puedadeterminarlapautaóptimadeunimpuestosobrelasemisionesde carbono. La dirección del movimiento del impuestodependerá de hecho de los efectos y la interacción dediferentes factores: por ejemplo, la tasa natural dedescomposiciónyelnivelinicialdelasemisionesdecarbono,ylatasadedescuentoaplicadaporlosconsumidoresdehoyalosdañosambientalesfuturosconrespectoalpresente.Noobstante,estudioscomoeldeUlphyUlph(1994)demuestranque,enuncasoespecialymuyposibleenelqueelniveldelcontaminante decrezca con el tiempo, los impuestos ad valorem sobre las emisiones de carbono deberán iraumentando en un principio cuando el nivel inicial decontaminaciónseareducidoydescenderaltérminodelavidadelrecurso.Elanteriorresultadoteóricoestáenconsonanciacon algunas pruebas empíricas que demuestran que en laUniónEuropeaylosEstadosUnidoslosimpuestosaplicadosa combustibles como la gasolina han aumentadosustancialmenteconeltranscursodeltiempo.50

¿Cómo cambiará la senda óptima de un impuesto sobre lasemisiones de carbono si se tienen en cuenta los efectostransfronterizos de las externalidades ambientales? En elcontexto de las emisiones de carbono, por ejemplo, esprobableque lasmedidasadoptadaspor losusuariosde losrecursosenundeterminadopaísnoquedentotalmentedentrodelasfronterasnacionalessinoquetengantambiénefectosen otros países, independientemente del comerciointernacional. Algunos modelos económicos, por ejemplo,Amundsen y Schöb (1999), muestran que, cuando existenefectos transfronterizos, un acuerdo de aumentar losimpuestos uniformemente por encima del nivel pigouvianoconstituiríaunaasignacióneficientedel recursonatural a lolargodeltiempo.Noobstante,alcanzarunacuerdoescostoso:aunquetodoslospaísespodríanbeneficiarsedequehubieracoordinación, siempre habrá un país que tenga un incentivoparadesviarsedelsistemafiscalcoordinadoporquesumejorpolítica sea imponer el impuesto pigouviano más bajo. Porconsiguiente, para superar esa situación del “dilema delprisionero”, la coordinación requiere acuerdos vinculantes yquepuedanhacersecumplir.


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Por último, una vez anunciado el instrumento de políticaadecuado, la rapidez del establecimiento de la política encuestión puede ser crucial para su éxito. De hecho, enestudioscomolosdeLong(1975)yKonradet al.(1994)sehademostradoque,paraque lapolíticaseabeneficiosaparaelmedio ambiente, cualquier impuesto en proyecto tiene queestablecerserápidamente.Seconsideraqueelanunciodelaaplicaciónde impuestos coordinados tieneel efectodeunaamenazadeexpropiaciónparalospaísespropietariosdelosrecursos.Esparaellosunincentivoparaaumentarelniveldeextracciónpresenteantesdelafechadeestablecimientodelimpuesto,conelfindereducirpérdidasfuturas.

En la práctica, el nivel de los impuestos aplicados por losgobiernosseapartadelnivelóptimodelimpuestopigouviano.Elloobedeceadosmotivos.Enprimer lugar, ladificultaddeestimar los costos del daño ambiental generado por lautilización de combustibles fósiles hace que los paísesapliquen enfoques más viables, como el introducido porBaumolyOates(1971),conarregloalcualeltipoimpositivoseestablece para influir en el comportamiento de loscontribuyentesconelfindelograrunconjuntodeobjetivosenmateria de calidad ambiental previamente determinado. Ensegundolugar,diferentesestudios51revelanqueelniveldelosimpuestos se aparta actualmente del nivel óptimo delimpuestopigouvianodebidoalainteracciónestratégicaentrelos consumidores y los productores de los recursos. Elloobedece a que, según se indicaba en la sección D.2, elestablecimiento de impuestos sirve también para captarrentas de los recursos de los países que los exportan. Porejemplo,elhechodequelospaísesproductoresylospaísesconsumidoresdepetróleoconstituyandosgruposseparados,condiferentes intereses, puedehacerqueeseúltimogrupoutilicelosimpuestossobrelasemisionesdecarbononosóloconelobjetivodequelosconsumidorestenganencuentalosdaños ambientales derivados del consumo de un recursoagotable,sinotambiénparaapropiarsederentas.

(b) Recursosrenovables,diversidadbiológicaypolíticaambiental

(i) Aranceles de importación

EnlasecciónD.3semostróque,en loscasosenquenosehacenrespetardebidamente losderechosdepropiedadconrespectoalaextracciónderecursos,laaperturadelcomerciopodría tener efectos negativos en la conservación de losrecursos. Por consiguiente, políticas comerciales como elestablecimiento de aranceles por el país importador de losrecursosreduciránlademandaexteriordelrecursoymitigarán,en cierta medida, el problema de extracción excesiva. Acontinuación se realiza un análisis de los instrumentos depolíticacomercialteniendoencuentanosóloelproblemadellibre acceso relacionado con los recursos renovables sinotambiénelconsiguientedañoambiental.Másconcretamente,se examinarán las siguientes cuestiones: ¿sigue siendoóptimoelestablecimientodeunarancelcuandose tieneencuenta una externalidad negativa como la destrucción delhábitat? ¿Existen instrumentos alternativos que puedanutilizarseparaabordarladestruccióndelhábitat?

Elefectodeunarancelenladiversidadbiológicadependedelas causas principales de destrucción del hábitat. Ladestrucción del hábitat puede ser resultado directo de unaextracción excesiva: por ejemplo, la extracción excesiva demaderaentrañaunapérdidaparaelhábitatcomoconsecuenciadel descenso de la fertilidad del suelo. En esa situación, laimposición de un arancel será una política óptima, ya que

disminuirá la cantidad del recurso extraída y, por tanto,reducirátambiénlapérdidaparaelhábitat.Noobstante,silaexpansión de otras actividades económicas tiene lugar aexpensas de la conservación del hábitat, mediante laconversión de tierras (externalidades industriales), laimposicióndeunarancelnosiempreserálamejorpolítica.Dehecho,eltrabajodeSmulderset al.(2004)revelaque,cuandoexisteunarelaciónnegativaentrelaactividadeconómicaylaconservacióndelhábitat,laaplicacióndeunarancelmarginala las importaciones de recursos tendrá un efecto ambiguotantoenlareservadelrecursodelimportadorcomoenladelexportador.

Parailustrarmejorlalógicadeesteresultado,consideremosuna economía con dos países –país nacional y paísextranjero– y tres sectores: extracción, agricultura ymanufacturas.Laproduccióndecadabienrequieremanodeobraeinsumosespecíficosdecadasector,ylamanodeobrapuededesplazarse librementeentre lostressectoresdentrodecadapaís.Aunqueeldesarrollodelsectormanufactureronotienenecesariamenteunefectonegativoenlaconservacióndelhábitat,laexpansióndelsectoragrícolatendrádosefectoscontrariosenlareservadeunrecursorenovable:porunlado,reduciráesareservamediantelaconversióndetierrasy,portanto,ladestruccióndelhábitat;porotrolado,sedispondrádemenos mano de obra para la extracción, lo que tendrá unefectopositivoenlareservadelrecurso.

Supongamos ahora que el primer país aplica un arancel alproducto extraído. El efecto del arancel en la reserva delrecurso del país extranjero es ambiguo y depende de laintensidaddesuefectodirectoenlaextracción,atravésdeladisminucióndelademanda,conrelaciónasuefectoindirectoen otras actividades económicas. Más concretamente, laaplicacióndeunarancelalproductoextraídoharádescenderlasexportacionesy,portanto,reducirálaextracción.Además,una disminución de la extracción hará que los recursos demano de obra se desplacen al sector manufacturero y alsector agrícola, y la expansión de este último se realizará aexpensasdelaconservacióndelhábitat.Porconsiguiente,lareservadelrecursonaturalaumentará(disminuirá)sielefectonegativo en la conservación del hábitat a través de laconversióndetierrasesmenor(mayor)queelefectopositivodirectodeladisminucióndelaextracción.

El análisis del país importador puede dividirse en efectos acortoplazoyefectosalargoplazo.Acortoplazo,unarancelsobreelproductoextraídoocasionaráunareasignacióndelamano de obra, que se desplazará del sector agrícola a lamayor actividad de extracción, y por tanto aumentará eltamaño del hábitat. 52 No obstante, descenderá el precio delosproductosagrícolasconrelaciónalosproductosobjetodeextracción y aumentará su demanda relativa. A largo plazo,comoconsecuenciade la reducciónde la reservaglobaldelrecurso, aumentarán los costos de extracción y la mano deobra volverá de nuevo al sector agrícola y al sectormanufacturero.Cuantomássedesplacelademandaalsectormanufacturero, en vez de al sector agrícola, más probableseráqueaumentelareservadelrecurso.

(ii) Etiquetas ecológicas y normas ambientales

Una importante implicación del examen realizado supra esque cuando hay ciertas interdependencias entre un recursoagotableyunaactividadeconómicaelestablecimientodeunarancelpodríatenerunefectonegativoenlaconservacióndelhábitat.¿Hayinstrumentosdepolíticaalternativosquepuedanutilizarlosgobiernosparaabordareficientementeproblemas


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ambientalescomolapérdidadediversidadbiológicadebidaaladestruccióndelhábitat?53

En primer lugar, los gobiernos pueden aplicar normasambientales obligatorias.54 Se trata de una serie decondicionesenmateriadecalidadquecadaproductorhadecumplir. Las normas –denominadas también en la literaturaeconómicasistemasdemandoycontrol–sonespecialmenteatractivas desde la perspectiva de la eficacia, ya que elgobiernoestablecedirectamenteunclaroobjetivoenmateriadecantidad(restricción)quelosparticipantesenelmercadohan de seguir.55 En segundo lugar, los gobiernos (o losorganismosnogubernamentales)puedenestablecersistemasdeetiquetadoecológico.56Unsistemadeetiquetadoecológicoes un sistema de certificación cuya intención es facilitarinformacióna los consumidores y ayudarlesa identificar losproductos ecológicos y favorables al medio ambiente. Elsistema de etiquetado ecológico típico enumera criteriosambientales ypermite lautilizaciónde laetiquetaecológicaen productos que respondan a esos criterios.57 Cabe citarcomo ejemplos de etiquetas ecológicas administradas pororganismosnogubernamentales,enelcontextodelcomerciode recursos renovables, la etiqueta ecológica para losproductos del mar del Consejo de Ordenación Marina, enapoyodeunapescasostenible,ylasetiquetasecológicasdelConsejodeOrdenaciónForestal,enapoyodeunaextracciónsostenible de la madera. Un ejemplo de etiqueta ecológicaadministrada por un gobierno es la etiqueta “Ángel azul”alemana, destinada a los productos que protegen recursos,entreotroscriterios.

ModeloscomolosdeGreaker(2002)yRege(2000)muestranqueunsistemadeetiquetasecológicaspuedelograrobjetivosambientales similares a los perseguidos por las normasambientalesypuede inclusosermáseficiente.Noobstante,para que una etiqueta ecológica logre objetivos de políticadebe cumplirse una condición importante: que losconsumidoresprefieran losproductos inocuosparaelmedioambiente. Sólo si los consumidores consideran que es másventajoso consumir los productos –más caros– de altacalidad ambiental (una especie de sensación de altruismo)responderána lasetiquetasecológicas inclinándosepor losproductosquelaslleven.Dehecho,hayalgunostrabajosquedocumentanquelosconsumidoresestándispuestosapagarmásporproductosmásfavorablesalmedioambiente.58

Para ilustrar la medida en que los sistemas de etiquetadoecológicopuedensermásefectivosquenormasambientalesmínimas,serealizaunacomparacióndeambosinstrumentosdepolíticaenunmodelosimpledecomercioconunaempresanacional y otra extranjera que producen un bien idéntico ycompitenenprecioenelmercadointerno.Segúnelgradodeinterésdecadaempresaporelmedioambiente,optaránporproducirunbiendecalidadambientalbajaoalta.Porpartedelos consumidores hay esa sensación de altruismo que leshace inclinarse a pagar por productos de alta calidadambiental. No obstante, sus gustos personales se vennegativamenteafectadosporloscostosdetransporte,yaquelosproductosseencarecenparalosconsumidoresquevivenlejos del lugar de importación. Si no existe ningunareglamentación,losconsumidoresnotendránlaposibilidaddedistinguirsilasempresasfabricanonoproductosfavorablesalmedioambiente.Enotraspalabras, losconsumidoressólopuedenestarsegurosdelacalidadambientalsielproductorse rigeporunanormaambientalosipuedeobservarseunaetiquetaecológica.59

Consideremos primero el caso en que el gobierno nacionalimpone una norma ambiental obligatoria y supongamos quesólo laempresanacionalestáobligadaa fabricarproductos

de alta calidad ambiental.60 Como los consumidoresnacionalesnotendráninformaciónquelespermitadistinguirla calidad de los productos importados de la empresaextranjera, ésta no tendrá ningún incentivo para fabricarproductosfavorablesalmedioambienteyseguiráproduciendobienes de baja calidad ambiental, que son más baratos. Ensituación de equilibrio, tanto los productos de calidadambiental alta como los de calidad ambiental baja se van avender en el mercado interno. Más concretamente, como laproporcióndeconsumidoresquecompranelproductodealta(baja) calidad aumenta (disminuye) en lo que se refiere a lasensacióndealtruismoperodisminuye(aumenta)enloqueserefiere a los costos de transporte, la demanda total delproductofavorablealmedioambientedependerádelafuerzadelefectodeloscostosdetransporteconrelaciónalefectodelasensacióndealtruismo.

¿Cómoeslasituacióndeequilibriosielgobiernooptaporunsistemadeetiquetadoecológicoenvezdeimponerunanormaambientalmínima?Enesasituacióntantolaempresanacionalcomolaempresaextranjerapuedendecidirsiquierenadoptarla etiqueta ecológica.61 Más exactamente, si la disposiciónmedia a pagar por una etiqueta ecológica es mayor que elcostodesupresiónporunidadasumidoporlaempresa,ambasempresas adoptarán la etiqueta ecológica y se logrará unacalidadambientalglobalmáselevadaque laquesehubieraconseguidoconnormasambientales.

5. Economíapolíticadelapolíticacomercialensectoresderecursosnaturales

Enelexamenrealizadosehautilizadohastaahoraelsupuestomássimpleencuantoalamotivacióndelgobierno:quetratade elevar al máximo la eficiencia económica o el bienestarnacional. Sin embargo, los encargados de elaborar laspolíticastienenamenudoencuentalaspeticionesdegruposde interesesespecialesque tratande influir enel resultadodelprocesopolíticodeadopcióndedecisionesparabeneficiara sus miembros.62 Estas consideraciones se aplican,naturalmente, a la extracción y el comercio de recursosnaturales.Silosgobiernosseveninfluidosporlasactividadesdegruposdepresiónyotrosinteresescreadosquetratandeconseguir las reglamentaciones pertinentes que lesfavorezcan, es probable que la tasa de extracción de unrecursorenovable–olatasadeagotamientodeunrecursonorenovable– difiera del óptimo social, como resultado de lainteracciónentrelosgruposdepresiónyelgobierno.

(a) Ejemplosdepolíticasafectadasporconsideracionesdeeconomíapolítica

Evidentementeesdifícilencontrarpruebassistemáticasdelainfluencia de los grupos de presión en la elaboración depolíticas, peronoesdifícil ver cómo las consideracionesdeeconomíapolíticaexplican lautilizacióndealgunaspolíticasrelacionadasconelcomercio.Unprimerejemploserefierealotorgamiento de subvenciones con respecto a recursosnaturales renovables. Como se explicaba en la sección D.4,lassubvencionesquereducenelcostodeextraccióndeesosrecursosempeoranlaexplotacióndereservasquesufrenyalas consecuencias del libre acceso. Con arreglo aAscher(1999),losencargadosdelaformulacióndepolíticaspuedenaplicaresaspolíticasparacaptardirectamentepartede esos recursos o para concederlos a grupos quecorresponderánconapoyopolíticoycontribuciones.


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Becker (1983) señala también que los gobiernos puedenutilizar las subvenciones relacionadas con recursos comomediofácil,desdeunpuntodevistapolítico,deredistribucióndelosingresos.Ellosedebeaquelaspérdidasdeeficienciasonreducidas,suelenestarlejosdelelectoradoysondifícilesde cuantificar; además, sólo las futuras generaciones y lospobressufriránesaspérdidas.63Unsegundoejemploeseldelos impuestosdeexportación.Sehaaducidoenelpresenteinforme que la restricción de las exportaciones de recursosprimarios fomenta la elaboración avanzada al otorgar, dehecho,alasempresasdetransformaciónunasubvenciónalosinsumos. Como redistribuye las rentas, que pasan de losproductoresdemateriasprimasa losproductoresdebieneselaborados,esprobablequeencuentreoposiciónporpartedelos primeros y apoyo por parte de los segundos.64 Porconsiguiente,laaplicacióndeimpuestosdeexportaciónalosrecursosnaturalespodríareflejarunainfluenciamayordelosproductores de las industrias de elaboración avanzada conrelacióna lade losproductoresde recursosnaturalesen lacompeticiónenlaesferadelaeconomíapolítica.65

Untercerejemploeseldelosefectosdel“malholandés”.Esprobablequelaapreciacióndeltipodecambiorealasociadacon ese fenómeno provoque presiones de gruposproteccionistas del sector rezagado. La contribución clásicadeHillman(Hillman,1982)muestraque,aunquelasindustriasendecliveempeoraráninexorablementeauncuandogocendeprotecciónotorgadapormotivospolíticos,elgobiernopuedereducir el ritmo de empeoramiento ofreciéndoles protecciónmás generosa. Ello constituye un motivo para que lasindustrias en declive ejerzan presión para lograr másprotección. Freund y Ozden (2008) muestran también que,independientemente de la magnitud de las presionesejercidas,seproduciráunadesviacióndellibrecomercioquetenderáafavoreceralasindustriasquesufrenpérdidas.Sehadocumentado que en América del Sur y en el ÁfricaSubsahariana era bastante corriente que se utilizaran lasrentas derivadas de los minerales para la protección desectores de bienes comerciables poco prósperos mediantesubvenciones y estrategias proteccionistas.66 No obstante,los insuficientes resultados de esos sectores debilitadosdurante la fase descendente posterior al auge requeríanniveles de subvenciones procedentes de los sectores deproductosdelasindustriasextractivascomerciablesqueeraninsostenibles.ComohandemostradoFreundyOzden(2008),laproteccióntrasunafasedecontracciónseráprobablementepersistente.67

SachsyWarner(1995)proporcionanunapruebaempíricaconrespecto a la hipótesis de que una gran abundancia derecursos está negativamente correlacionada con la falta deapertura al comercio, como consecuencia de que losgobiernos tratan de abordar los efectos del mal holandésderivadodeesaabundanciaderecursos.SupostuladoesqueexisteunarelaciónenformadeUentreaperturaeintensidadde recursos. Según su teoría, los efectos del mal holandésprovocan una respuesta proteccionista, pero sólo en paísesconnivelesintermediosdeintensidadderecursos.Enelcasode las economías con mayor dotación de recursos, sinembargo, labasederecursosnaturaleses tanvastaquenoexisten fuertes presiones para desarrollar un amplio sectorindustrial. Por tanto, la apertura del comercio tiende a serelevada.Porconsiguiente,elefectoglobalseríaunarelaciónen forma de U entre apertura y abundancia de recursos.68Hallan pruebas empíricas en favor de ese pronóstico. Enparticular,casitodoslospaísesdelamuestrasehallanenelsegmentodependientedescendentedelarelación:mayoresexportacionesdeproductosprimariostiendenapromoverunhermetismoeconómico.Paísessumamentericosenrecursos,como Arabia Saudita y Malasia, se hallan en el tramo de

pendienteascendentedelarelación,conunalargatradicióndeaperturadelcomercio.

(b) Corrupción,aperturadelcomercioyutilizacióndelosrecursos

La influenciadegruposde interesesespecialesenpolíticasque afectan a la utilización de los recursos plantea dosinterrogantes: ¿está la corrupción asociada con una mayorutilizacióndelosrecursos?69y¿dependendelacorrupciónlosefectosdelaspolíticascomercialessobrelautilizacióndelosrecursos?

La respuesta a la primera pregunta es inequívocamenteafirmativa.Enunaseriedeestudiossobreeconomíaambientalse halla siempre que la corrupción está estrechamentevinculadaaladegradacióndelmedioambiente.Enunmarcoteóricoenelqueelgobiernoutilizaun impuestopigouvianocomo instrumento de política para tener en cuenta lacontaminación ocasionada por la utilización de los recursos(impuesto sobre la contaminación), Damania et al. (2003)demuestranqueunaumentode lacorrupción implicaqueelgobiernoprestaunamayorimportanciarelativaalcohechoy,portanto,alosbeneficiosdelasempresas.Porconsiguiente,el impuestosobre lacontaminacióndisminuyeamedidaqueaumenta la corrupción, desviándose del tipo impositivo queelevaría al máximo el bienestar. Asimismo, López y Mitra(2000) investiganel impactode lacorrupciónen la relaciónempíricaentreingresosycontaminación:laCurvadeKuznetsAmbiental (CKA).Demuestranque lacorrupciónaumentaelniveldelosingresosenelquelaCKAempiezaadescender.La correlación positiva entre corrupción y degradaciónambiental puede fácilmente reconstruirse como correlaciónpositivaentrecorrupciónyextracciónderecursos.70

Barbieret al.(2005)muestranquelatasadeutilizacióndeunrecursorenovable(ensumodelo,laconversióndebosquesentierras agrícolas) aumenta con la corrupción (o laintensificación de las presiones de los grupos de interesesespeciales).Ensumodeloteórico,latasadeutilizaciónvienedeterminada por la interacción entre un gobierno queestablececontingentesdeextracciónylasempresasusuariasde los recursos que tratan de influir en las decisiones delgobiernomediantecontribucionespolíticas.71Unaumentodelacorrupciónimplicaqueelgobiernodaunamayorimportanciaalcohecho,conrelaciónalbienestarsocial,yestablecemáscontingentesdeconversión.Ellocreaunacorrelaciónpositivaentrelautilizaciónylacorrupción.Suanálisisempíricodeunamuestradepaísestropicales72confirmaesepronóstico.

Pasandoalsegundointerrogante,elefectodelaaperturadelcomercio en la utilización de recursos es ambiguo, inclusocuandoexisteunelevadoniveldecorrupción.Consideremosprimeroelcasoenquenoexistecorrupción.ComodemuestranBarbier et al. (2005), una mayor dependencia de lasexportacionesderecursos(quepuedehabersidocausadaporlaaperturadelcomercio)noestánecesariamentevinculadaaun mayor nivel acumulativo de utilización de recursos.Lógicamente, como un mayor volumen de exportaciones vaacompañado de mayores niveles de importaciones (paramantenerelequilibriodelcomercio),elloreduce lademandadebienesdeproducciónnacionalydisminuyen,portanto,laspresiones encaminadas a la conversión de tierras. Porconsiguiente,elimpactoesambiguo.73

Barbier et al. (2005) consideran también el efecto de lasvariaciones de la relación de intercambio –definida como larelación entre los precios de exportación y los precios deimportación– en la conversión de los bosques en tierras


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agrícolas. Constatan que una mejora de la relación deintercambiodeunpaístieneunefectonegativodirectoenlaexpansióndelastierrasagrícolas.Laimplicacióndepolíticaesque la imposición de políticas que empeoren la relación deintercambiodelaseconomíasdelospaísespodríadarlugaraunamayor–másquemenor–expansiónacumulativadetierrasagrícolas.Porotraparte,todoempeoramientodelarelacióndeintercambiopuedeprivara lospaísesde ingresosendivisasquepodríanemplearseparadiversificarsueconomíaydejardedependerdeexportacionesbasadasenrecursos.

Consideremos ahora el caso en que existe corrupción. Losresultados de Damania et al. (2003) parecen indicar que elefectodelaaperturadelcomercioenlautilizaciónderecursosvariaránosóloenfuncióndelgradodecorrupción(bajooalto)sinotambiénenfuncióndelcarácterdelapolíticacomercialvigenteantesdelaliberalización(deprotecciónocontrariaalaprotección).74Enelcuadro15seresumenlosefectos.

El impuestosobre lacontaminación (o,de lamismamanera,una política de conservación) aumenta con la apertura delcomercio cuando las condiciones iniciales son una políticacomercialprotectora(aranceldeimportaciónosubvenciónala exportación) y una corrupción elevada, o cuando lascondicionesinicialessonunapolíticacomercialcontrariaalaprotección (subvención a la importación o impuesto deexportación) y una corrupción baja. Examinemos el caso deunapolíticacomercialprotectorayunacorrupciónelevada.Laliberalizaciónreduce laproduccióndelsectorprotegido.Ellodisminuyeelcohechoydalugaraunmayorimpuestosobrelacontaminación,ounmenorniveldeutilizacióndelrecurso.Porotro lado, el motivo basado en el bienestar de aumentar elimpuestosobrelacontaminaciónesmásdébil,loqueocasionauna reduccióndel impuesto (disminuciónde laconservacióndel recurso). Como la corrupción es elevada, predomina elprimer efecto, lo que conduce a un aumento del impuestosobrelacontaminación(aumentodelaconservación).75Elotrocaso en el que el impuesto sobre la contaminación (oconservacióndelrecursonatural)aumentaconlaaperturadelcomercio es cuando la política comercial es contraria a laprotecciónyelgradodecorrupciónesbajo.Lógicamente, laliberalizaciónaumenta laproduccióndelsectorprotegido(loque crea más cohecho y da lugar a una disminución delimpuestosobre lacontaminación,ounaumentodelniveldeutilización del recurso) e induce al gobierno a aumentar elimpuestosobrelacontaminación(aumentodelaconservacióndelrecurso)paraincrementarelbienestar.Comoelgradodecorrupciónesbajo,predominaestesegundoefecto,loquedalugar a un aumento del impuesto sobre la contaminación(aumentodelaconservación).76

Enestecontexto,esinteresanteanalizarposiblesreaccionesentre la apertura del comercio y la corrupción. Rodrik et al.(2004) demuestran que la integración comercial tiene unefecto positivo en la calidad institucional.77 Otros estudiosdemuestrantambiénqueunfirmeimperiodelaleyreducelacorrupción.Damaniaet al.(2004),porejemplo,constatanquecuandohayunfirmeimperiodelaley,comolodefinenRodrik et al.(2004)78,elniveldecorrupciónesbajo.79Esosresultadosjuntos implican que el aumento del comercio reduce lacorrupción.Como,segúnsehaindicadoanteriormente,latasa

deutilizacióndelosrecursosaumentaconlacorrupción,cabeaducir que el comercio puede tener un efecto beneficiosoindirecto en la gestión y conservación de los recursosnaturalesatravésdesuefectoenlacorrupción.80

(c) Sancionescomercialesyexplotaciónderecursosrenovables

Algunos recursos renovables, como los bosques tropicales,pueden reportar importantes beneficios externostransfronterizosmediantesufuncióndereservasdecarbono,materialgenético,hábitatdeespeciesenpeligrodeextinción,etc. Esto ha provocado peticiones de utilización de diversaspolíticas relacionadas con el comercio, denominadas“sancionescomerciales”,paraforzaralasnacionesareducirel nivel de explotación de los recursos. No obstante, losestudios realizados al respecto han demostrado que lassanciones comerciales no son apropiadas para abarcar lacomplejidad de los efectos ecológicos a largo plazo. Lassancionespuedenhacerquelaextracciónseamenosrentableacortoplazo,peroa largoplazosonnecesariaspolíticasdegestiónespecíficas.81

Por otra parte, se ha demostrado que las sancionescomerciales pueden tener efectos desfavorables si laexplotacióndelosrecursosenelpaísexportadorsedeterminaenuncontextodeeconomíapolítica.Utilizandounmodeloenelqueelgobiernoexpidelicenciasenlasquesedeterminalaextracción máxima permisible –en tanto que un grupoindustrialejercepresiónenélparaobtenerunmayoraccesoal recurso, ofreciendo contribuciones políticas–, Damania(2000)demuestraquelassancionescomercialespuedendarlugaraladisminucióndelareservadelrecursorenovableenequilibrio. Cuando se imponen sanciones descienden losbeneficios de la extracción y disminuyen también lascontribuciones políticas. Un gobierno que valoresuficientemente las donaciones políticas adoptará políticaspara mitigar el descenso de los beneficios y de lascontribuciones, y lo hará aumentando la tasa de extracción.Asípues,lareservadelrecursodesciendeenrespuestaalassancionescomerciales.

Alaluzdeeseresultado,DamaniayBarbier(2001)yBarbiery Rauscher (1994) esgrimen argumentos a favor de lastransferenciasinternacionales82comoinstrumentoóptimodegestión de un recurso natural cuyo agotamiento creaexternalidadesfronterizas.Enparticular,siconbajosnivelesdelareservadelrecursoelaumentodelastransferenciasessuficientementeelevado,lastransferenciasinduciránsiempreal gobierno a aumentar la reserva en equilibrio. Cuando lareservadel recursoesbaja losbeneficiosde laextracciónylascontribucionespolíticaspagadasalgobiernosonelevados.En esa situación, una elevada tasa de aumento de lastransferenciaspuedereducirlainfluenciadelgrupodepresiónen lasdecisionesdepolíticae inducir a la conservacióndelrecurso.DamaniayBarbier(2001)sostienentambiénque,sila explotación del recurso crea importantes externalidadestransfronterizas,esastransferenciaspodránconsiderarseunmedio de internalizar las externalidades y promover unautilizaciónmáseficientedelrecurso.

Cuadro15:efecto de la liberalización del comercio en los impuestos sobre la contaminación(tasadeconservación)

Corrupción

Elevada Baja

PolíticacomercialProtectora Aumenta Disminuye

Contrariaalaprotección Disminuye Aumenta


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Esas ideas plantean reservas con respecto al resultadopuestoderelieveenlasecciónD.4dequeelestablecimientodeunarancelporelpaísimportadorfavorecelaconservacióndelosrecursosrenovables.83

6. Abundanciaderecursosnacionaleseintegraciónregional

En la presente sección se examina más detenidamente lacuestióndelaintegraciónregionalenelcontextodelcomercioderecursosnaturales.Enprimerlugar,seanalizaelconceptodeintegraciónregional,examinandosusmaticesyetapasdeprogresión.A continuación, seexaminan las cuestionesquepueden representar incentivos o desincentivos para laconclusión de acuerdos de integración regional. Esascuestiones, que adquieren importancia en el contexto deabundanciaderecursosnaturales,guardanrelacióntantoconla eficiencia económica como con la economía política. Vandesde cuestiones normales sobre creación de comercio,desviación del comercio y conmociones asimétricas acuestiones relativamente poco convencionales sobrediversificación de las exportaciones y emplazamientosremotos. Por último, se analiza el impacto potencial de laintegraciónregionalen lagestiónsosteniblede losrecursosnaturales.

(a) Integraciónregional

Engeneral,laintegraciónregionalserefiereaunprocesoporel que los países concluyen un acuerdo para aumentar lacooperación regional. Los motivos pueden ser de caráctereconómico o político y el grado de integración puede variarconsiderablemente. El enfoque más básico es el de losacuerdosmarco,enlosqueseexponenprincipiosgeneralespara un diálogo sobre cuestiones comerciales y cuestionesrelacionadas con el comercio, habitualmente entre dospaíses.84 Una integración económica más formal puededividirse en seis etapas (Machlup, 1977). Primera: hayacuerdos de libre comercio (ALC) acuerdos comercialespreferenciales (ACP) en virtud de los cuales los paísesmiembroseliminanlosarancelesycontingentesconrespectoa la casi totalidad del comercio de bienes y servicios entreellos.Segunda:lasunionesaduanerasamplíanlosALCconlaincorporación de un arancel exterior común que los paísesmiembros aplican al resto del mundo. Tercera: un mercadocomúnamplíalauniónaduaneraparaincluirellibremovimientode los factores de producción (capital y mano de obra) ypolíticas comunes sobre la regulación de los productos.Cuarta: existen uniones económicas y monetarias queconsistenenunmercadocomúnyunamonedaúnica.

Porotraparte,laliteraturaeconómicaclasificalaintegraciónregional como “superficial” o “profunda” (Lawrence, 1996;Hoekman,1998).Laprimeraconsisteenlasupresióndelosobstáculosalcomerciodebienes,esdecir,lacreacióndeunazonadelibrecomercioounauniónaduanera.Lasegundavamás allá de esa forma de integración económica simple.Entraña la eliminación de los obstáculos internos quedistorsionanlaasignacióndelaproduccióninternacionalenlaregión:porejemplo,tratoequitativodelainversiónextranjeradirecta (IED) y protección de la propiedad intelectual. Elrequisito mínimo de cualquier acuerdo de “integraciónprofunda”eselotorgamientodetratonacionalalasactividadescomerciales de los demás interlocutores comerciales (esdecir, el principio que consiste en otorgar a los demás elmismotratoqueasuspropiosnacionales).

Porlogeneral,sinembargo,la“integraciónprofunda”requierequelospaísesarmonicenunadiversidaddepolíticas(fiscaleseindustriales)yadoptennormascomunesenmuchasesferas(por ejemplo, trabajo y salud). Por ejemplo, el Acuerdo deLibreComercio(ALC)entreelCanadáy losEstadosUnidosincluíatratonacionalyrestriccionesalaexpropiación,ydabaunpasohacialaarmonizacióndelosimpuestosdesociedades(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD), 1992). Asimismo, la India y SingapurtienenunAcuerdosobreCooperaciónEconómicaGlobal,quecomprende un ALC sobre bienes y servicios, un acuerdobilateralsobrepromociónyproteccióndelasinversiones,unacuerdoencaminadoaevitarladobleimposiciónyunacuerdomásliberalsobrelosserviciosaéreos(Narayan,2005).

(b) Abundanciaderecursosysusconsecuencias

Paracomprenderlosincentivosparaunpaísconabundanciade recursos de participar en un acuerdo de integraciónregional, se analizan las siguientes cuestiones: creación decomercio y desviación de comercio, posibles respuestas aconmociones asimétricas, diversificación de la producción yestructura de las exportaciones, e importancia de unemplazamientoremoto.

(i) Creación de comercio y desviación de comercio

Una excepción fundamental al principio de trato NMFenunciado en el GATT/OMC, es decir, de otorgar el mismotrato a todos los Miembros, es la relativa a las unionesaduanerasyzonasdelibrecomercio.Haydosargumentosqueexplican la razón de ser de esa excepción. En primer lugar,esosacuerdospuedencontribuiralcrecimientodelcomerciomundial. En segundo lugar, la liberalización del comercioregional que permiten esos acuerdos preferenciales puedeservir de base para una ulterior liberalización a nivelmultilateral.Laintroduccióndelosconceptosdecreacióndecomercioydesviacióndecomercioenelanálisiseconómicode losacuerdoscomercialespreferencialessedebeaViner(1950).Centrándoseenlosefectosenlaproducción,definióla creación de comercio como el desplazamiento de laproducción nacional por importaciones a menor costo deproductores más eficientes de otros países miembros. Porotra parte, definió la desviación del comercio como eldesplazamientode lacorrientede importacionesdeunpaísnopertenecientealauniónaduaneramáseficienteenmateriadecostosaunmiembrodelauniónaduaneraconcostosmáselevados.85

Enelcasodelcomercioderecursosnaturales,lacuestióndecreacióndecomercioydesviacióndelcomercioesun tantodiferente,inclusoexcepcional.Ellosedebeaque,conrelaciónalosproductosmanufacturados,losobstáculosarancelariosynoarancelariosaproductosderivadosderecursosnaturalescomoelpetróleo,elgasnatural, losmetalesy losmineralestiendenaserbajos(Carbaugh,2007).86Porconsiguiente,elanálisis de los posibles efectos de creación de comercio ydesviacióndel comercio cuandodospaíses conabundanciade recursos concluyen un acuerdo comercial preferencialdependerádelgradodeespecialización:siambostienenunaespecialización completa en la producción y exportación deproductosquerequierenunautilizaciónintensivaderecursos(caso I) o si el país con menor abundancia de recursos conrelaciónalotrotienetambiénunpequeñosectormanufactureroendesarrollo(casoII).


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Caso I

SupongamosquedosEstadosparteenunacuerdocomercialregional tienen abundancia de recursos naturales yespecialización completa en la producción y exportación deproductosquerequierenunautilizaciónintensivaderecursos.En primer lugar, si los dos países tienen abundancia derecursos naturales diferentes, no es probable que losarancelesimpuestosaproductosprimariosbasadosenesosrecursosenlazonadelibrecomercioconstituyanunobstáculoimportante al comercio dentro de esa zona (Fouquin et al. ,2006). Por ejemplo, en un estudio sobre países de AsiaCentral con abundancia de recursos Venables (2009) semuestra que los obstáculos arancelarios al comercio dentrode la región son bajos. Por consiguiente, los efectos decreacióndecomercioseránprobablementereducidosparalospaísesconabundanciaderecursos.

En segundo lugar, si los dos países tienen abundancia delmismo recurso natural, tendrán pocos incentivos paracomerciarentreellos,conosinaranceles,yaqueexisteunadiferenciación muy reducida entre productos primariosderivados del mismo recurso. Por consiguiente, también enestecasoesprobablequelosefectosdecreacióndecomercioseaninsignificantes.ElloocurreespecialmenteenelcasodelcomercioSur-Sur,yaquelospaísesasociadosnoparecensermercados de exportación importantes para los recursosnaturales(Fouquinet al. ,2006).Noobstante,hayexcepciones,comoenelcasodeIndonesiaySingapur,enelqueelprimerpaís exporta petróleo crudo al segundo, que tiene unafloreciente industria refinadora (Fouquin et al. , 2006). Esimportante señalar que, sobre la base de los argumentosexpuestos anteriormente, tampoco es probable que seanimportanteslosefectosdedesviacióndelcomercio.

Caso II

Supongamos que ambos Estados parte en un acuerdocomercial regional tienenabundanciade recursosnaturales;uno tiene especialización completa en la producción yexportación de productos que requieren una utilizaciónintensiva de recursos y el otro tiene un pequeño sectormanufactureroendesarrollo.Entodalaregiónpredominanlosproductos básicos y una política de sustitución de lasimportacionesfrentealrestodelmundo.Enesasituación,elpaís con abundancia de recursos pero con un sectormanufacturero prácticamente inexistente no experimentaráefectos de creación de comercio sino que sufrirá notablesefectosdedesviacióndelcomercio,yaquelasimportacionesprocedentesdeproductoresmáseficientes,conbajoscostos,deEstadosnoparteenelacuerdoquedaránsustituidasporlas procedentes de un Estado parte. Por otro lado, el paísparte con un pequeño sector manufacturero en sus etapasincipientes se beneficiará de acceso preferente a losmercadosabarcadosporelALC,almismotiempoqueseguiráexportando productos básicos al resto del mundo. Esprecisamente lasituaciónquereinabaenAméricaLatinaenlosdeceniosde1970y1980(Fouquinet al. ,2006).

(ii) Conmociones asimétricas

Los países parte en un acuerdo de integración regionalpueden sufrir “conmociones asimétricas” –con inclusión deconmociones de la demanda resultantes de tasas decrecimientodiferentesoconmocionesdelaofertacausadaspor factores inherentes a sectores específicos– cuando laimportancia de los diferentes sectores pueda variar entrepaísesconabundanciaderecursosypaísesconescasezde

recursos. Por consiguiente, el éxito de todo acuerdo deintegración regional dependerá de los mecanismos queexistanparaabordaresasposiblestensiones.Adiferenciadeotros factores de producción, los recursos naturales tienenuna ubicación fija. Por tanto, una distribución desigual derecursosentreungrupodepaísespuededesafiarlatendenciaa la ley del precio único y agravar las repercusiones de lasconmociones de precios en los acuerdos de integración(Fouquin et al. , 2006). Supongamos que países ricos enrecursos y países pobres en recursos son exportadores eimportadores, respectivamente, del mismo recurso: porejemplo,petróleocrudo.Unasubidadepreciosrepresentaríaunelevadocostoparalosúltimosyunenormebeneficioparalosprimeros.

De hecho, las dos conmociones de los precios del petróleoocurridas en el decenio de 1970 hicieron que se vinieranabajo muchos esquemas de integración regional Sur-Sur, alaumentarlasdiferenciasentreimportadoresnetosdepetróleoy exportadores netos de petróleo. Los importadores deproductos básicos decidieron centrarse en acuerdoscomercialesextrarregionalesylosexportadoresabandonaronlas reformas internas tras las inesperadasganancias, loqueprodujovolatilidadenesosesquemasdeintegraciónregional(Fouquin et al. , 2006). Tal vez una posible solución de esasconmocionesasimétricasprofundizaralaintegraciónregional,querequiereciertadistribucióndelascargas,perolospaísesexportadoresricosenrecursosquizássemuestrenrenuentesacompartirlosingresosresultantesdelosrecursosdebidoalimitaciones de economía política. Así pues, los países conabundanciade recursos tiendenaparticiparensistemasdeintegraciónsuperficial, como losacuerdosde librecomercio(ALC), yevitansistemasde integraciónmásprofundacuyaspolíticas comunes puedan requerir una distribución de losingresosresultantesdelosrecursos(Fouquinet al. ,2006).

(iii) Diversificación de la producción y estructura de las exportaciones

Lospaísesconabundanciaderecursosnohanimpulsadoelestablecimiento de sistemas de integración regional ni hanfacilitadounaintegraciónmásprofundaunavezquehansidoparte de esos esquemas. La integración en los mercadosmundialeshasidomás rápidapara lospaísesproductoresyexportadores de manufacturas (Fouquin et al. , 2006). Cabeatribuirlo, en parte, a la hipótesis de la “maldición de losrecursosnaturales”descritaanteriormenteyal consiguientedeseo de diversificación de los países ricos en recursosmediante la producción y exportación de manufacturas. Porejemplo, lospaísesconabundanciaderecursosmáspobrestal vezquierandesarrollarunsector industrial nacionalparadefenderse de su exposición a las conmociones del “malholandés”. Ello constituye un desincentivo para que esospaísesseadhieranaacuerdosdeintegraciónregional,yaquelacreacióndecomercioimplicaríaquebienesproducidosporempresas nacionales del sector industrial menos eficientesfueransustituidosporproductosmásbaratosimportadosdepaísesasociados.

Además, para contribuir al desarrollo de sus sectoresnacionales de elaboración de productos básicos, los paísesconabundanciaderecursospuedenmuchasvecesrestringirlasexportacionesderecursosnaturales.Existenpruebasdeesas restricciones cuando los países con abundancia derecursosformanpartedeesquemasde integraciónregional,aparentementejustificadaspormotivosambientales(esdecir,paraevitarlaexplotaciónexcesivadelosrecursosnaturales)(Fouquinet al. ,2006).


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Porotrolado,laintegraciónregionalpuede,dehecho,ayudaralospaísesconabundanciaderecursosadiversificarsubasede exportación y a entrar en la cadena de producciónmanufactureramundial.Estopuedeocurrircuandoladotaciónde recursos naturales se concentra en una región pero sehalladesigualmentedistribuidaentrelospaísesdeesaregión.UnejemplodeesasituacióneseldeÁfrica,cuyosabundantesrecursossehallandispersosenvariospaísespequeños.Estopuedetenerrepercusionesenlaeficienciaeconómica,yaqueesprobablequeelrendimientodelosingresosresultantesdelosrecursosdisminuya.Porconsiguiente,unpaíspuedetenersuficientes divisas para realizar importaciones vitales peropuedesufrirlimitacionesdeotrosinsumos,comolamanodeobra,loquesignificaquenopodrádiversificarsusactividadesmediantelaproduccióndemanufacturasy lograreconomíasdeescala.

AcontinuaciónseexaminaelmodeloelaboradoporCollieryVenables (2008).Dospaíses consumen yproducenun soloproductonocomerciablequerequieredivisas(para importarpetróleooequipo)ymanodeobranacionalenproporcionesfijas.Porotraparte,laofertademanodeobraesfijaylaúnicafuentededivisassonlosingresosresultantesdelosrecursos.En el gráfico 36, si las exportaciones de recursos soninferioresaunniveldeumbralR*,laproducciónestálimitadaporlasdivisas,ylosingresosrealesvienendadosporeltramodependienteascendentede la línea (conpendiente igualalcontenido de divisas por unidad de PIB). Si los ingresosresultantes de los recursos naturales son superiores a esemismoniveldeumbralR*, laeconomía tiene limitacionesdemanodeobra,loquesignificaquelosingresosresultantesdelos recursos que exceden de ese nivel se acumulansimplementecomoactivosexteriores.Elloreflejaelhechodequelospaísesconabundanciaderecursosseenfrentanconrendimientos decrecientes al no poder utilizar los ingresosprocedentesdelosrecursosunavezalcanzanelplenoempleo,esdecir,alnodisponerdemásmanodeobraparaproducirmás. Es importante señalar que este argumento puedeaplicarsenosóloalamanodeobrasinotambiénaunaseriede bienes y servicios no comerciables cuya oferta esinelástica. Por ejemplo, un auge de recursos conduce amenudo a la inflación en el sector de la construcción, alproducirseunacongestióndelaoferta.

Para mayor sencillez del análisis, supongamos que unaeconomía no tiene ingresos procedentes de recursos, esdecir,estáenelpuntoB,ylaotrasílostieneysehallaenelpunto A. Sus ingresos medios se sitúan en el punto medio

entre A y B. Puede verse que la integración de ambaseconomíasaumentaríasustancialmentelosingresosglobales,lo que implica que habría un gran aumento de la eficiencia.Esecasoextremopareceindicarquetodoslosbeneficiosdelcomerciocorresponderánalpaísconescasezderecursos.Sinembargo, engeneral, la integración regional se traduciráenbeneficiosparaambospaíses.Elpaíspobreenrecursospodráaumentar sus ingresos en divisas para importar insumos ybienes de capital mediante la obtención de acceso confranquicia arancelaria al mercado del país asociado rico enrecursos. Por otro lado, el país con abundancia de recursospodrá importar mano de obra o productos cuya oferta eraanteriormentereducida,loqueimpedíaeconomíasdeescalay una satisfactoria diversificación mediante la incorporacióndeproducciónmanufacturera.

Sibienlaintegraciónregionalpuedepermitirapaísesricosenrecursos especializados en la producción y exportación deproductos primarios diversificar su producción y convertirseen importantes exportadores de manufacturas, esadiversificación satisfactoria puede depender de la clase derecursosnaturalesde losqueelpaís tengaabundancia.Porejemplo,enunestudioempíricode73paísesqueabarcaelperíodocomprendidoentre1962y2000,FuentesyÁlvarez(2006) demuestran que no es probable que países conabundancia de minerales puedan convertirse nunca enexportadoresnetosdeproductosque requieranuna relativaintensidad de capital. Esto se debe a la combinación deescasez de capital, abundancia de minerales y elevadospreciosmundialesdelosproductosmineralesprimarios.

La mayoría de los países con abundancia de minerales secaracterizan por una relación capital-mano de obrarelativamente baja y un sector minero que requiere muchocapital.Dadaesa situación, unprecio relativamenteelevadodelproductomineroimplicaqueésteseproducesiempre,porloqueabsorbeelcapitaladicionalacumuladoporesospaíses.Porconsiguiente,auncuandolaintegraciónregionalpermitaa un país con abundancia de minerales acumularconstantementecapital,aumentandoasísu relacióncapital-manodeobra,nopodrálograrunadiversificaciónsatisfactoriaincorporando la producción y exportación de manufacturas.Comoexcepciónalareglageneral,FuentesyÁlvarez(2006)revelan que, tras la acumulación de capital, unos cuantospaíses con abundancia de minerales han adquirido ventajacomparativaenlossectoresdelamaquinariaylosproductosquímicos. Asimismo, Nina y Andersen (2005) examinan elcasodeBolivia,paísconabundanciademinerales,yanalizan

Gráfico36:Aumento de los ingresos globales resultante de la integración regional

Exportaciones de recursosR*B

PIB

A

PIB

Ingresos medios de A y B si se fusionan

Ingresos medios de A y B separados

Divisas limitadas Mano de obra limitada

Fuente: CollieryVenables(2008)


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la repercusión de su integración en el MERCOSUR en laestructuradesusexportaciones.Demuestranque,sibien laintegración regional ha estimulado una desviación delcomerciodelosmercadostradicionalesdelosEstadosUnidosy laUEa lospaísesdelMERCOSUR, lacomposiciónde lasexportacionessólosehadiversificadomoderadamente.

(iv) Emplazamiento remoto y distribución desigual de los recursos naturales en una región

Lospaísessinlitoralyremotostienenpocasoportunidadesdeintegración en la economía mundial debido a los elevadoscostosdelcomercio.Altenerunagranescasezdelasdivisasnecesarias para financiar importaciones esenciales, tienenpocas posibilidades de desarrollo económico mediante laexportacióndemanufacturas.Ahorabien,enmuchasregionesdelmundoesospaísestienenvecinosricosenrecursosquepueden ser mercados de exportación potenciales. Dada suventaja comparativa en la producción y exportación deproductos que requieren una gran utilización de recursos, aesos países ricos en recursos puede preocuparles la“maldicióndelosrecursos”ypuedentropezarcondificultadespara diversificar su estructura de producción y exportacióndebidoaescasezdemanodeobrauotrosbienesyservicios.Unamayorintegraciónconsusvecinosrelativamentepobres

enrecursospuedeayudarlesamitigaresaslimitaciones.Porconsiguiente,sibien la lejaníay ladependenciaderecursosnaturalesdificultan laexportacióndeproductosnobasadosenrecursosfueradelaregión,hayoportunidadespotencialesde integración mutuamente beneficiosa dentro de la región:porejemplo, enAsiaCentral yen laRegiónde losGrandesLagosdeÁfrica(véaseelrecuadro23).

Venables (2009) presenta un modelo muy estilizado parainvestigar la cuestión. Consideremos dos países, “A” y “B”,cada uno de ellos dotado de un suministro fijo de recursosnaturalesyunacantidadfijademanodeobra.Supongamosque esos recursos naturales constituyen las únicasexportacionesalrestodelmundo(fueradelaregión).Porotraparte, supongamos que el valor de esas exportaciones derecursosnaturaleseslaúnicadiferenciaentrelosdospaíses,es decir, es la única fuente de ventaja comparativa. Enparticular, supongamos que al país “A” le corresponde unaparte mayor de esas exportaciones que al país “B”, lo queimplica que el primero es rico en recursos y el segundo esrelativamente pobre en recursos. Además, ambos paísesproducenyconsumenapartirdeuncontinuodesectoresqueutilizan insumos y mano de obra importados para fabricarproductos (manufacturados) no basados en recursos. Cadauno de esos productos puede fabricarse en el país oimportarsedelrestodelmundo,ypuedetambiénserobjetodecomercioanivelintrarregional.

Recuadro23:el caso de Asia central y la Región de los Grandes Lagos de África

En Asia la integración regional suele centrarse en el establecimiento de redes de producción globales mediante laexportacióndemanufacturas.Sinembargo,adiferenciadeAsiaOrientalyMeridional,enAsiaCentralhayungrupodepaísesconcaracterísticasuntantodiferentes.Sonpaísessinlitoraly,enalgunoscasos,ricosenrecursosnaturales.Almismotiempo,esaregióntratadeestablecertambiénacuerdosdeintegraciónregional.LospaísesdelaregiónsonparteenelAcuerdodeLibreComerciode laComunidaddeEstados Independientes (CEI);Kazajstán, laRepúblicaKirguisa,TayikistányUzbekistánsontambiénmiembrosdelaComunidadEconómicaEurasiática.

El proceso de integración cuenta con el impulso del Programa de Cooperación Económica Regional de Asia Central(CAREC), que trata de promover actividades transfronterizas, en particular en las esferas del transporte, la políticacomercialy lafacilitacióndelcomercio,y laenergía.Actualmentetieneochomiembros:Afganistán,Azerbaiyán,China,Kazajstán,laRepúblicaKirguisa,Mongolia,TayikistányUzbekistán.

La lejaníade la regióndeAsiaCentralpuedecalcularsedediversasmaneras.En labasededatosdelBancoMundial“DoingBusiness”seclasificaaseisdelosmiembrosdelCARECentrelos10últimosde181paísesporsumedidadeloscostosdetransporte(BancoMundial,2004).Lalejaníatambiénsepuedemedircalculandolasmedidasdeaccesoalosmercadosapartirdedatoscomercialesymodelosdegravedad.Porejemplo,Mayer(2008)revelaque,enunaclasificaciónde196países,seispaísesdelaregiónfiguranentrelosúltimos,alsersupotencialdemercadoseisvecesinferioraldeMalasiaolaRepúblicadeCoreay90vecesinferioraldeBélgica,queeselpaísquefiguraenprimerlugar.

Otraformadeconocerel impactode la lejaníaesexaminar lospreciosrelativosde losproductosbásicosdentrode laregión.Laspruebasindicanpreciossumamenteelevadosdelosbienesyservicioscomerciables–porejemplo,maquinariayequipo,prendasdevestir ycalzado, transporteycomunicaciones–con relacióna losnocomerciables,enparticularservicios como los de enseñanza y salud, y los servicios públicos (Banco Mundial, 2008). Es asimismo evidente laabundancia de recursos en la región, aunque desigual entre los países que la integran. En el caso de Azerbaiyán yKazajstán, las exportaciones de hidrocarburos y minerales representan más del 50 por ciento de las exportacionestotales,yelpetróleoyelgasaportanmásdel25porcientodelosingresosfiscales.Porotraparte,esospaíseshantenidoimportantesmomentosdeaugedelosrecursos,yelvalordesusexportacionescasisecuadruplicóentre1999y2004.Encambio,Afganistán,TayikistányUzbekistántienennivelesmuchomásbajosderiquezaderecursosnaturales,y lasexportacionesdelaRepúblicaKirguisa,TayikistányUzbekistánaumentaronmenosdel50porcientoentre1999y2004(Venables,2009).

Otrapartedelmundoenlaquesecombinanpaísessinlitoralyremotosconpaísesconabundanciaderecursosnaturaleses la de las regiones de África Oriental y Central, conocidas en conjunto como la Región de los Grandes Lagos. Porejemplo, enesa región,Burundi,Rwanda yUganda sonpaíses sin litoral y laRepúblicaDemocráticadelCongo tieneabundanciaderecursos(CollieryGoderis,2008).EntrelasactualesiniciativasdeintegraciónenesaregióncabecitarelMercado Común del África Oriental y Meridional. Además, hay propuestas de una integración más profunda en laComunidaddelÁfricaOriental.


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Habidacuentadequeelpaís“A”tieneunaventajacomparativaenlasexportacionesderecursosnaturales,elpaíspobreenrecursos,“B”,tendráventajacomparativaenlafabricacióndeproductos (manufacturados) no basados en recursos, esdecir, “B” puede fabricar esos productos a un preciorelativamente más bajo. Ello implica que el país pobre enrecursos,“B”,importarádelrestodelmundoperonodelpaís“A”, en tantoqueelpaís ricoen recursos, “A”, importarádelpaís “B” y del resto del mundo. La necesidad de distinguirentre productos “objeto de comercio a nivel mundial” yproductos “objeto de comercio a nivel regional”, cuando ladistinción queda establecida por los costos comercialesreales y los obstáculos al comercio, es importante por dosrazones. En primer lugar, los conjuntos cambiantes deproductos fabricados en el país, importados de la región oimportadosdelrestodelmundosonindicativosdelosefectosde creación de comercio y desviación del comercio de laintegraciónregional.Ensegundolugar,sibienlospaísesnotieneninfluenciaenlospreciosdelosmercadosmundiales,laintegración regional puede hacer variar el precio de losproductosobjetodecomercio regional, loqueafectaráa ladistribuciónentreellosdelosingresosreales.

Utilizandoesemodeloestilizado,Venables(2009)demuestraque la integración regional aumenta en gran medida laeficienciaglobaldeesospaísessin litoral y remotos.Ahorabien, resulta que los beneficios de la integración estándesigualmente distribuidos, ya que la integración con unaeconomíaricaenrecursosessumamentevaliosaparaelpaíspobreenrecursos,loquenoocurreensentidocontrario.Lospaísesendesarrollosinlitoralyremotostienenunpotencialde exportación al resto del mundo muy reducido, peronecesitandivisasparacomprarinsumosparasuproducción,asícomobienesdeconsumo.Laintegraciónregionalentrañaunareduccióndelosarancelesaplicadosporelpaís“A”alasimportacionesprocedentesdelpaís “B”.Ellopermitealpaís“B”obtenerdivisasadicionalesmediantesusexportacionesasusocio ricoen recursos,elpaís “A”.Asuvez,esasdivisasadicionalesobtenidasporelpaís“B”aumentanlosingresos,lo que hace subir los precios de esos productos objeto decomercioregional,aumentarlossalariosymejorarlarelacióndeintercambiodelpaíspobreenrecursos.

Porotrolado,laseconomíasricasenrecursospierden(o,enel mejor de los casos, obtienen beneficios muy modestos)como consecuencia de la integración regional. En primerlugar,unamejoradelarelacióndeintercambiodelpaíspobreen recursos se convierte necesariamente en unempeoramientodelarelacióndeintercambiodelaeconomíaricaenrecursos.Además,laintegraciónregionalsetraduceen un aumento de la proporción de las importacionesprocedentes del país asociado, “B”, que, desde el punto devistadelpaís“A”,esengranpartedesviacióndelcomercio,esdecir, productos que se importaban de productores máseficientes del resto del mundo se importan ahora del paísasociado.Encambio,laliberalizacióndelcomerciomultilateralserábeneficiosaparaelpaísremotoricoenrecursos,yaqueel pago de aranceles más bajos por importaciones másrentables procedentes de países no miembros entrañarácreacióndecomercioperonodesviacióndecomercio.

Porotraparte, laliberalizacióndelcomercioexteriorimplicaunareduccióndelosarancelesaplicadosalasimportacionesprocedentes del resto del mundo. Como el comerciointrarregional reviste la forma de exportaciones demanufacturasprocedentesdelpaíspobreenrecursos,“B”,alpaís rico en recursos, “A”, esa reducción del precio de lasimportaciones procedentes del resto del mundo representaunamejoradelarelacióndeintercambiodelaeconomíaricaen recursos, “A”. Por consiguiente, aunque el comercio es

para la economía rica en recursos una forma de mitigar lalimitación causante de rendimientos decrecientes en lautilizacióndesusingresosprocedentesdelosrecursos,esosbeneficiosprovienendeunaaperturanopreferencial.

Elanálisisseñalaelpotencialdeinteresesenconflictoentrelos países pobres en recursos que tratan de lograr unaintegración regional preferencial y los países ricos enrecursos que buscan una apertura del comercio nopreferencial.La formadesuperareseobstáculoes intentarhallarotrasmedidasdepolíticaquepuedancomplementarlaaperturanopreferencial.Unaposibilidades lautilizacióndela riqueza en recursos para desarrollar infraestructuraregional, loqueayudaríaamantener laposicióncompetitivadelpaíspobreenrecursosalmismotiempoqueseproduciríaunaliberalizaciónexterior.Entreotrosmodosdeexpandirlosbeneficios de una abundancia de recursos desigualmentedistribuida cabecitar lamovilidadde lamanodeobra y lasmedidasdepolíticamonetaria.

En resumen, parece haber una relación de dos direccionesentre los recursos naturales y la integración regional. Laintegraciónregionalafectademaneradiferentealdesarrollopotencialde lospaísesricosenrecursos,conrelacióna lospaísespobresenrecursos(productoresdemanufacturas),enloqueserefiereaeficienciaeconómica,bienestaryeconomíapolítica. Ahora bien, este efecto depende a menudo delemplazamientodelospaísesdequesetrateydelaclasederecursos naturales de los que tengan abundancia. Porconsiguiente, la abundancia relativa de recursos en esosdiferentescontextospuede,asuvez,configurarlosincentivosparaquelospaísespromuevanlaintegraciónregional.

(c) Gestiónsostenibledelosrecursosnaturales

(i) Acuerdos de libre comercio regionales y bilaterales

Enmuchosacuerdosdelibrecomercioregionalesybilateralesse abordan las preocupaciones acerca de la explotaciónexcesivadelosrecursosnaturalesyotrosefectosnegativosqueelcomerciopuedatenerenelmedioambiente,yaseaenel preámbulo, en capítulos detallados, en disposicionespertinentes(porejemplo,contrataciónpúblicaosolucióndediferencias) o en acuerdos de cooperación ambientalcomplementarios(RobalinoyHerrera,2009).Porejemplo,laAsociacióndeNacionesdelAsiaSudoriental(ASEAN)tieneun acuerdo sobre la contaminación transfronteriza de lacalina, que sirve para mejorar la vigilancia y la información,promover tecnologías ecológicas y establecer una red dezonasprotegidas(OrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE),2008).

En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN)serecomiendanlímitesapropiadosconrespectoadeterminados contaminantes, la promoción de técnicas deprevención de la contaminación y un programa deconservacióndeladiversidadbiológicaquesecentraenloshábitat compartidos y críticos, los corredores de faunasilvestre y las especies migratorias y transfronterizas(principalmenteavesyanimalesmarinos).EnunALCentreelCanadá y Colombia se especifica que, en caso deincompatibilidad entre las obligaciones establecidas en elALC y las dimanantes de acuerdos multilaterales sobre elmedioambiente(AMUMA),prevaleceráelacuerdomultilateralsobre el medio ambiente de que se trate, por ejemplo elProtocolodeMontrealrelativoalassustanciasqueagotanla


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capa de ozono (Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos(OCDE),2009a).

Enelartículo108deunALCentreChileyChinaseprevéelestablecimiento de un Memorándum de Entendimientoencaminado a promover la cooperación en el campo de laprotección ambiental, sobre una base de igualdad y mutuobeneficio. Asimismo, en el capítulo 18 del Acuerdo depromocióncomercialentrelosEstadosUnidosyColombiasesubraya la importancia de una utilización óptima de losrecursos naturales, de conformidad con el objetivo dedesarrollo sostenible (Organización de Cooperación yDesarrollo Económicos (OCDE), 2008). Hay varios otrosejemplos de acuerdos de libre comercio bilaterales queincluyen disposiciones pertinentes o van acompañados deacuerdosbilateralessobrecooperaciónenlaesferaambiental,enlosquelacooperaciónabarcalagestióndelahidrosfera,elcontroly lavigilanciade lacontaminación,y laconservacióndeladiversidadbiológica.Entreelloscabecitartresrecientesacuerdos de libre comercio del Canadá (Canadá-Colombia,Canadá-Jordania y Canadá-Perú) y el acuerdo entre NuevaZelandiayChina(OrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE),2009a).

(ii) Integración profunda: el caso de las pesquerías

Las pesquerías constituyen un recurso natural de libreacceso,esdecir,aligualqueenelcasodelosbienespúblicos,es difícil excluir a la gente del acceso al recurso. Al mismotiempo,adiferenciadelosbienespúblicos,laspesqueríassecaracterizan por la rivalidad en el consumo. Dadas esaspremisas,elrápidocrecimientodelademandadepescadoyproductosdepescado,unidoalasnuevastécnicasdepescay estructuras comerciales, ha dado lugar a la explotaciónexcesiva de las poblaciones de peces en aguasinternacionales.Lasobrepescahapuestotambiénenpeligroecosistemasmásampliosdelosquelospecesformanparteintegrante(ComisiónEuropea,2009b).

Los territorios de pesca en aguas internacionales quedandeterminadospor “zonaseconómicasexclusivas” (ZEE)quese extienden hasta una distancia de 200 millas náuticas(véase también la sección E) (Asche y Smith, 2009). Es elresultadodeunprocesogradualqueseconsolidóen1982enlaConvencióndelasNacionesUnidassobreelDerechodelMar.Comoconsecuencia, lamayoríade laspesqueríasestábajo la jurisdicción de naciones individuales, lo que les daautoridadlegalparaponerfinalosproblemasdelibreaccesomediante la exclusión de embarcaciones pesqueras y lagestión de los recursos pesqueros para su beneficioeconómico.

Habida cuenta de lo anterior, la sobrepesca suele estarcomprendidaendoscategorías:pesqueríasmalgestionadassituadasdentrodezonaseconómicasexclusivas(Wormet al.2009);yproblemasdelibreaccesoenelcasodepesqueríasquequedanfueradeunasolazonaeconómicaexclusiva.Esprobableque la integración regionalafecteaestasúltimas,queconsistenenpoblacionesdepecescompartidas(quesepuedenpescardentrodelajurisdiccióndedosomáspaíses),poblaciones de peces transzonales (que se desplazantambién a aguas internacionales) y especies altamentemigratorias (que se encuentran principalmente en aguasinternacionales)(AscheySmith,2009).

En el caso de las poblaciones de peces compartidas, lospaísesdequesetratehallaránprobablementeenlamayoríadeloscasosunasolucióncooperativamedianteladistribuciónde la cuota de captura, aunque a menudo pueden hacersepagos complementarios para obtener cuotas mayores. Sinembargo,enelcasodelaspoblacionesdepecestranszonalesydeespeciesaltamentemigratorias,comoelatún,esmuchomásdifícilllegaraunacuerdo,yaqueningúnpaíspuedeporsí solo impedir la sobrepesca y hacer cumplir un plan degestión (Asche y Smith, 2009). Las “organizacionesregionalesdeordenaciónpesquera”(OROP)87,creadasenelmarco del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre lasPoblaciones de Peces, de 1995, pueden facilitar acuerdoscooperativos.EsosorganismosestánintegradosporEstadoscosteros y naciones que pescan en aguas distantes. Ahorabien, hasta la fecha su eficacia es cuestionable, debido enparte a que los países que no son miembros de esasorganizacionessiguenpudiendopescarlibrementeyenpartea que no existen mecanismos de observancia ni siquieraentrelosmiembros(Bjorndal,2009).

Alguna forma de integración regional profunda puedeproporcionar una solución alternativa al problema de lasobrepesca. La integración regional puede tambiéndesempeñarunafunciónimportanteenlaconservacióndelabiodiversidadmarina,cuyosbeneficiosalcanzarántantoalosEstadosmiembroscomoalosnomiembros.

LaPolíticaPesqueraComún(PPC)delaComisiónEuropea/Unión Europea constituye un ejemplo de enfoque regionalpotencialmente efectivo de esas cuestiones (véase elrecuadro24)(ComisiónEuropea,2009b).LaPPCproporcionaunampliosistemadenormasparalaprotecciónypreservacióndelaspoblacionesdepecesvulnerables.Aunquelavigilanciadel volumen de las capturas es competencia de losorganismosnacionalesde inspección, los inspectoresde laComisión Europea vigilan la eficacia de los sistemasnacionalesde inspecciónyseasegurandequesecumplanefectivamentelasnormasdelaPPCentodoelterritoriodelaUE. De hecho, la UE ha desempeñado una función de

Recuadro24:La política pesquera común (PPc) de la unión europea

Lapolíticapesqueracomún(PPC)seestablecióformalmenteen1983,sibiensusorígenesseremontanhastacomienzosdelosañossetenta,cuandolapescaconstituía,originalmenteunapartedelapolíticaagrícolacomún.Enaquellaépoca,laprincipalpreocupacióneraevitarconflictos,enunmomentoenqueeranmuchoslospaísesdetodoelmundoqueestabanampliando sus aguas territoriales, hasta culminar en la creación de Zonas Económicas Exclusivas ZEE, que definenterritoriosparapescarenaguasinternacionales.Paraevitarlaenormealteraciónquepodríahaberocasionadoestenuevorégimen, los Estados miembros de la UE convinieron en conceder un acceso libre y mutuo a sus aguas, con el fin depreservarloscaladerosylasprácticastradicionalesdecadanación.

Así, la PPC vio la luz como un intento de preservar la diversidad que caracterizaba el tejido tradicional de la industriaeuropea. Durante la última década, Europa y el resto del mundo han visto como disminuyen de manera alarmante laspoblacionesdepeces.Enconsecuencia,lapescasostenibleocupaahoraunfirmelugarenlaagendainternacionaldelapesca, con los reglamentos comunitarios anuales que fijan los totales admisibles de capturas (TAC) y las cuotascorrespondientes a las especies comerciales de peces más importantes. Observando que la PPC no ha impedido lasobrepescanieldeclivedelascapturas,sehanpropuestoimportantesreformasenComisiónEuropea(2009a).


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liderazgo en la promoción de nuevas tecnologías, como lossistemas de seguimiento de barcos por satélite (VMS), quehanaumentado la eficienciadel control y la vigilancia.88LaUEprocesatambiénlosdatossobrelascapturaspresentadospor los Estados miembros y publica informes periódicos.Además,laPPCtienefacultadesparacerrarpesqueríasunavez agotada la cuota de captura. Por último, si un Estadomiembroponeengravepeligro lagestiónsosteniblede losrecursospornoaplicarlasnormasacordadasaniveldelaUE,la Comisión puede interponer un procedimiento contra eseEstado miembro ante el Tribunal de Justicia de lasComunidadesEuropeas.

Hay otros recursos naturales –por ejemplo, el agua, losbosques,loscombustibles,losmineralesylosmetales–quese caracterizan también por problemas similares deexplotación excesiva y externalidades transfronterizas. Aligualqueenelcasodelaspesquerías,lagestiónsosteniblede esos recursos se ve a menudo facilitada por acuerdosregionales, que pueden o no formar parte de acuerdoscomercialesfirmadosporlasmismaspartes.EnlasecciónEse ofrece un panorama general de esos acuerdos, porsectoresderecursos.

7. Conclusiones

Elconjuntode instrumentosdepolíticacomercialquesueleaplicarse al sector de los recursos naturales incluye losimpuestos,contingentesyprohibicionesen relacióncon lasexportaciones;losarancelesdeimportación;lasmedidasnoarancelarias;ylassubvenciones.Laincidenciadeimpuestosde exportación y restricciones de las exportaciones parecesermayorenelsectordelosrecursosnaturalesqueenotrossectores.Laprotecciónarancelariaenesesectorespor logeneralinferioraladelcomercioglobaldemercancías,conlaposibleexcepcióndelapesca.Haypruebasdeprogresividadarancelaria con respecto a algunos recursos naturales, porejemploenlasilviculturaylaminería.Lassubvencionesalapescaestánmuyextendidas,tantoenlospaísesdesarrolladoscomo en los países en desarrollo, y representan unaimportante proporción del valor de la captura total. Lainformación disponible acerca de los impuestos sobre elconsumodecombustiblesmuestraquesonelevadosymuysuperioresalosarancelesdeimportación.

Enloqueserefierealosexportadoresderecursosnaturales,los impuestos de exportación o las restricciones de lasexportaciones pueden servir para varios fines. Puedenaumentarlasrentasrecibidasporelpaísexportadoratravésde una mejora de su relación de intercambio. Se trataúnicamentedeunefectodeempobrecimientodelvecino,yaque el bienestar del exportador aumenta a expensas delbienestar de sus interlocutores comerciales. Cuando lospaísesexportadoresderecursosseenfrentanconproblemasde libre acceso, pueden también ayudar a afrontar lasobreexplotación del recurso. Pueden ayudar asimismo apaísesqueseenfrentanconmercadosdeproductosbásicosvolátilesaestabilizar los ingresosde losproductores.Enelcasodepaísespreocupadosporunadependenciaexcesivadelasexportacionesdeunoscuantosrecursosnaturales,losimpuestosorestriccionesalaexportaciónpuedencontribuira la diversificación de las exportaciones al fomentar lasactividadesdeelaboraciónmásavanzada.Porúltimo,puedenformarpartedelarespuestadelosexportadoresderecursosnaturalesa laprogresividadarancelariaen losmercadosdesusinterlocutorescomerciales.

En el caso de los países importadores de recursos, losarancelesdeimportaciónpuedenayudaracaptaralgunasdelasrentasdelosexportadoresconpoderdemercado(efectode empobrecimiento del vecino). Cuando los derechos depropiedad con respecto a la extracción de los recursos noestánbienprotegidos, laaperturadelcomerciopodría tenerun efecto negativo en la conservación de los recursos. Laimposicióndeunarancel porel país importadordel recursoreducirá lademandaexteriordelrecurso, loquemitigará,enciertamedida,losproblemasdeextracciónexcesivayayudaráalaconservacióndelareservadelrecurso.Enfrentadasconel“mal holandés”, las industrias a las que haya afectadodesfavorablemente un auge del sector de los recursosnaturalespodránestarparcialmenteresguardadasalgozardeciertogradodeprotecciónfrentealasimportacionesatravésdelosaranceles.

En cuanto a los países que se enfrentan con una crecienteescasez de recursos energéticos, las subvenciones puedenayudar a corregir los niveles subóptimos de exploraciónresultantesde las incertidumbres y los riesgos inherentesaesaactividadylosgrandescostosirrecuperablesqueentraña.Los gobiernos pueden también destinar subvenciones aprogramas de gestión y conservación encaminados alsostenimientodelosrecursosnaturales.

Ladisponibilidaddegrandesrentas–y laprevalenciaen lossectores de recursos naturales de un comportamiento decaptaciónderentas–puedentenerunefectocorrosivoenelmarcoinstitucional.Ellosignificaquelasopcionesdepolíticasupuestamenteencaminadasamejorarresultadosespecíficos–por ejemplo, reducir la sobreexplotación o contribuir a laconservaciónde los recursosnaturales–puedenacabarporfavorecerinteresescreados.

Alexaminarsilosgobiernosdebenelegirpolíticascomercialesomedidas internas (restriccionesde laproducción, impuestossobreelconsumo,etc.)paraabordarproblemasrelativosa losrecursosnaturales,surgendosampliasconclusiones.Enprimerlugar, las medidas comerciales constituyen a menudo unapolítica subóptima para abordar problemas asociados con losrecursos naturales, como en el caso del libre acceso y lasexternalidades ambientales vinculadas con el consumo o laproducciónderecursosnaturales.Laspolíticasóptimassonlasmedidasinternas–fortalecimientodelosderechosdepropiedado impuestos sobre la contaminación– que abordan lasdistorsiones en su origen. En segundo lugar, dada laconcentracióngeográficadelosrecursosnaturales,lasmedidasinternas son sustitutos próximos de las medidas comerciales.Así pues, las restricciones de la producción tienen el mismoefecto que las restricciones de las exportaciones, y losimpuestossobreelconsumoelmismoefectoquelosarancelesdeimportación.Ellopareceindicarquelosgobiernostienenunmargenparaafectaralcomercioderecursosnaturalesmediantelautilizacióndemedidasinternasmayorqueelquetienenenelcasodelcomerciodeotrosproductos.

Porúltimo,elvalorde losprogramasde integraciónregionalparaeconomíasconabundanciaderecursosnaturalespareceambiguo. Por un lado, los escasos efectos de creación decomercio, losefectospotencialmentegrandesdedesviacióndel comercio y las dificultades para abordar conmocionesasimétricasrepresentanunconjuntodedesincentivosparalaintegración regional. Por otro lado, la posible diversificaciónde las estructuras de producción y exportación, y lainternalización de las externalidades transfronterizas,constituyenfuertesincentivosparalaintegraciónregional.


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Notas1 Lospaísesdesarrolladosincluyen:Australia,elCanadá,losEstados

Unidos, Islandia, el Japón, Noruega, Nueva Zelandia y Suiza. LaUniónEuropeatambiénseincluyeenestacategoría.Lospaísesendesarrollotambiénincluyenalospaísesmenosadelantados(PMA).

2 La determinación de los productos semiacabados o acabadosderivadosde recursosnaturalesnoesunprocesosencillo, por larazónobviadequetodoslosproductosmanufacturadossebasaninicialmente, en un sentido fundamental, en materias primas. Aefectosdelpresenteanálisis,sehanconsideradocuatroproductoso grupos de productos acabados basados en gran parte en elrecursonaturalcorrespondienteensuestadobruto:productosdecorcho, de madera y de papel; muebles de madera; productospetroquímicos; y semimanufacturas de minerales no metálicos ysemimanufacturasdemetales.

3 Para una descripción detallada de esas medidas, véase http://r0.unctad.org/trains_new/tcm.shtm.

4 En el Anexo 3 del Acuerdo de Marrakech se dice que “[l]as cuatroprimeras entidades comerciantes determinadas de ese modo(contandoa lasComunidadesEuropeascomouna) seránobjetodeexamencadadosaños”.Actualmente lascuatroprimerasentidadescomerciantessonlasComunidadesEuropeas,losEstadosUnidosdeAmérica, el Japón y China. En cuanto a los demás Miembros, elprocedimientoeselsiguiente:“[l]as16siguientesloseráncadacuatroaños. Los demás Miembros, cada seis años, pudiendo fijarse unintervalomásextensoparalospaísesmenosadelantadosMiembros”.

5 Obsérvesequenosetienenencuentalosimpuestosdeexportaciónaplicadosalasmercancíasreexportadas,nitampocolossiguientesderechosycargas:cargaestadística,fondodegarantía,derechodetimbre, impuesto a la reexportación, impuesto sobre la renta,impuestodesociedades,tasainformática,derechodesalida,cargaparaelfomentodelasexportacionesytasadeautorización.

6 La norma general de transparencia (artículo X del GATT) esaplicabletantoalosderechoscomoalasrestriccionescuantitativasdelasexportaciones,peronohayobligaciónexpresadenotificaciónen virtud de dicho artículo. Hay una prescripción en materia denotificación de restricciones cuantitativas en la Decisión sobre elprocedimiento de notificación de restricciones cuantitativasadoptadael1ºdediciembrede1995porelConsejodelComerciode Mercancías (documento G/L/59). No se han notificadoimpuestosdeexportaciónenvirtuddeestaDecisión.

7 Véase, por ejemplo, http://www.ifpri.org/sites/default/files/bp013Table01.pdf.

8 Elvalorserefierealasventasnetasenlaindustriadelaempresaadquirida.

9 Recuérdesequelasestimacionesserefierenalímitessuperioresyque la magnitud de la sobreestimación puede diferir entre losdistintospaíses.Además,hayquetenerencuentaqueesosdatossóloserefierenalacoberturadelosimpuestosdeexportaciónynoalgradoderestriccióndelamedida.

10 Como se indica en el recuadro 15, esos resultados se basanúnicamente en los 10 países que han notificado restriccionescuantitativasalaOMC.

11 En esos artículos se establecen las excepciones generales a laeliminacióngeneraldelasrestriccionescuantitativas.EnlasecciónEseexaminanlasnormasdelaOMCsobrelasrestriccionesdelasexportaciones.

12 Paraobtener informacióndetallada sobre las restriccionesde lasexportacionesdemetalesymineralesestratégicos,véaseKorinekyKim(2009).

13 Con arreglo al Acuerdo SMC, una subvención entraña unacontribución financiera de un gobierno con la que se otorgue unbeneficioespecíficoaunaempresao ramadeproducciónoaungrupodeempresasoramasdeproducción.

14 VéaseOCDE(2000).

15 Enelcuadro13figuran lascantidadesanualesde transferenciasfinancierasgubernamentalesalsectordelapescaen2006.Enelcuadro3delAnexosedancifrasdetalladasqueabarcanelperíodocomprendidoentre1996y2006.

16 Sumaila et al. (2009) observan menoresniveles de subvencionesdestinadas a aumentar la capacidad en 2003. Esta categoría desubvenciones, incluidas las destinadas a los combustibles,representan16.200millonesdedólaresEE.UU.Otrascategoríasdesubvenciones, como las destinadas a la gestión de los recursos,representanvaloressimilares.

17 Sinembargo,unadeficienciadelmodeloutilizadoenesosestudiosesquesepartedelsupuestodequeelproveedormonopolistaesinadmisiblementepasivo.

18 Obsérvese,sinembargo,quelasendadeproducciónglobalpuedeinclinarse hacia el presente o desviarse de él cuando el paísimportador y el exportador difieren en cuanto a tecnologías oelasticidadesdelademanda(BranderyDjajic,1983).

19 Véaseelgráfico12,enelquefiguraunadescripciónmásdetalladadelascondicionesdeequilibrioeneseescenario.

20 Esostiposdeestrategiasquedependenúnicamentedelcalendarioy las condiciones iniciales se denominan “estrategias de lazoabierto”.EnunmodeloteóricoKarpyNewbery(1992)demuestranque,ensu lugar,esposibledeterminarequilibriosdinámicamentecoherentesconarregloa lasestrategiasperfectasdeMarkov,esdecir,encadaperíodocadaexportadordecidesuofertacorrientecon arreglo a la reserva de recursos que aún queda y cadaimportador elige el arancel que eleva al máximo el bienestarinstantáneo, aceptando las decisiones de los exportadores (esdecir,laofertaagregadacorriente)talcomosehanadoptado.

21 No parece haber ningún estudio en el que se examine la sendaóptimadelosimpuestosdeexportaciónsobrerecursosagotables.Por consiguiente, esta subsección se basa en el análisis de unimpuesto de exportación en un marco estático, para hacercomprender sus efectos y los motivos que inspiran su aplicación.Para un examen de los aspectos jurídicos de los impuestos deexportación,véaselasecciónE.

22 Esinteresanteobservarqueenelcasodelosrecursosnaturalesnorenovables, especialmente el petróleo, no es una situación pococomún. De hecho, muchos países exportadores de petróleo sólotienenunademanda localdepoca importancia.Además,comoelcostomarginaldeextracciónes insignificante,esprobableque laofertadepetróleoseainelásticaconrelaciónalprecio.

23 Esapolíticapuedemejorarel bienestardel paísexportadorenelsectordelosrecursosnaturales.Lateoríaeconómicamuestraque,en un escenario de equilibrio parcial con competencia perfecta ybeneficiosaescalaconstantes,elimpuestodeexportaciónóptimoeslorecíprocodelaelasticidaddelademandaresidualconqueseenfrentaelpaísexportador(DixityNorman,1980).

24 Paraunanálisisdelefectodeunimpuestodeexportaciónenunpaíspequeño,véase,porejemplo,Gandolfo(1998).Eneseescenariounimpuestodeexportaciónreduceelbienestardelpaísdequesetrate.

25 VéaselasecciónE.

26 Paraunadescripcióndetalladade losefectoseconómicosde losimpuestos de exportación y las razones de su utilización comoinstrumentosdepolíticaconrespectoalosproductosprimariosengeneral,véasePiermartini(2004).

27 Enelestudiosedefinecomopaísconunagrandependenciadeunsolo producto básico a un país que presenta una relaciónexportacionesdeproductosbásicos/PIBrelacionadoconproductosdistintosdelosproductosbásicossuperioral10porciento.Además,se mide la variabilidad como la desviación típica del logaritmodestendenciadodelasexportacionesdeproductosbásicosyelPIBcorrespondientealosproductosbásicos.

28 En el caso de una gran depreciación de la moneda se utiliza unajustificaciónsimilarparalaaplicacióndeimpuestosdeexportación.Enmomentosdeunagrandepreciacióndelamonedaexisteporlogeneralungranapoyopolíticoalestablecimientodeunimpuestodeexportación. En esas circunstancias, los exportadores recibenbeneficiosinesperadosyseconsideraqueunimpuestosobreesosbeneficios es un medio de aumentar los ingresos públicos yresponderalmismotiempoaunprincipioderedistribuciónequitativadelosingresos.Valelapenaseñalarqueelargumentodeunagrandepreciacióndelamonedaparaaplicarimpuestosalasexportaciones


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únicamentejustificaelestablecimientodeimpuestosdeexportacióntemporales y justifica potencialmente la tributación de todas lasexportaciones, incluidas lasdeproductosbásicos respectode loscualeselpaísexportadornotengapoderdemonopolio.

29 Elmultiplicadordelosingresosserefierealhechodequeelgasto(privadoopúblico)máselevadotieneunamayorrepercusiónenelingresonacionalqueelgastoinicial.

30 VéaselasecciónC.4.

31 Pueden verse pruebas de la utilización de rentas procedentes derecursosnaturalesparasubvencionaralsectordelaeconomíaquesequedarezagadoenSarrafyJiwanji(2001)ySachsyWarner(1995).

32 El argumento de las industrias incipientes es que las industriasnacionales nuevas quizás no puedan competir con empresasextranjerasplenamenteconsolidadassimplementeporquecarecende la experiencia necesaria. Con el tiempo, pueden aprenderhaciendo reducir sus costos y llegar a ser competitivas en losmercadosinternacionales.Noobstante,debidoalafalta inicialdeconocimientostécnicosespecializados,sielgobiernonointerviene(intervención que puede revestir la forma de un obstáculo alcomercioounasubvención),laindustrianuncadespegará.

33 VéaselasubsecciónD.1ylasecciónsobrelospreciosdelosproductosbásicosdistintosde loscombustiblesdel InformesobreelComercioMundial2003(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2003).

34 Enlosgráficos12y32sehautilizadoelmismoescenario.Tambiéneneste caso la cantidadQSconstituye la reservadel recurso.ElconsumoenelPeríodo1semidealolargodelejehorizontaldesdelaizquierdayelconsumoenelPeríodo2desdeladerecha.LosejesverticalesmidenlospreciosenambosperíodosyD1yD2indicanlas curvas de la demanda en el Período 1 y el Período 2,respectivamente.EncondicionesdelibrecomercioelequilibriosehallaenelpuntoE,enelque,aunpreciodado(envalorpresente),lademandaencadaperíodoagotaporcompletolareserva.

35 A pesar de la gran utilización de subvenciones con respecto a losrecursosnaturalesnorenovables,noexistealparecerningúnestudioenelqueseutiliceunmodelodinámicoparaexaminarlassubvencionesóptimas con respecto a los recursos naturales agotables. Porconsiguiente, todo análisis de los motivos y los efectos de lassubvencionestienequebasarseenlosmodelosestáticostradicionales.Unmodelodeunperíodo,enelquelacurvadelaofertasearígidayfijaenelniveldelacantidadprobadadereservadeundeterminadorecursonatural, parece constituir un marco de referencia razonable para elanálisis(véaseelgráfico31).Sinembargo,losefectosintertemporalesdependerándelasendatemporaldelasubvención.

36 Puedeilustrarseestacuestiónremitiéndosealrecuadro16.Aligualque el impuesto de exportación, la subvención al consumodesplazaráhacialaizquierdalacurvadelaofertadeexportación(esdecir, la oferta residual una vez deducida la demanda interna delrecurso). El nuevo equilibrio se hallará en X y el precio mundialaumentaráaPXtantoenelmercadoexteriorcomoenelmercadointerno, pero los consumidores nacionales únicamente pagaránparte de ese precio, es decir, PD, mientras que PD es el preciomundialdelrecursodeducidalasubvención.

37 Elincentivopararealizaractividadesdeexploracióndependerátambiéndelaseguridaddelascondicionescontractualesentreelgobiernoylaempresaquerealicedichasactividades,asícomodelaasignacióndelosderechosdeextracción.Enestecaso losproblemasseplanteandebido a la dificultad de los gobiernos de contraer compromisoscreíbles, lo que crea problemas de incoherencia temporal (Collier yVenables,2009).

38 VéaselasecciónC.

39 VéaseelexamenrealizadoenBranderyTaylor(1997).

40 VéaseBranderyTaylor(1998),páginas198y199.

41 En ese análisis se hace abstracción del efecto en la relación deintercambio–aumentodelpreciomundialdelrecursonatural–delaaplicacióndelimpuestosobrelaproducción.

42 Encasodeincertidumbre,yconmirasacontrolarunaexternalidadnegativa,sonpreferibleslosinstrumentosbasadosenlospreciossila función del costo marginal es casi lineal o la curvatura delbeneficio marginal es significativa. Son preferibles los controlescuantitativossilafuncióndelcostomarginalpresentaunaacusadacurvaturayelbeneficiomarginalesconstante.

43 Obsérvese,sinembargo,queenelrecienteinformedelaUEsobresu política pesquera, “Libro Verde sobre la reforma de la política

pesquera común”, se sugiere que los sistemas de gestión de lospaísesdesarrolladossequedan tambiéncortos.Véasehttp://eur-lex.europa.eu.

44 Como el presente informe se centra en el comercio de recursosnaturales,enestasubsecciónnoseexaminaráninstrumentoscomolosajustesfiscalesenfronteraolossistemasdecompraventadederechosdecontaminación.En lamayoríade loscasosesos instrumentosdepolíticanoseaplicandirectamentealosrecursosnaturalesper sesinoa los productos finales o a los agentes económicos que utilizan losrecursos naturales como insumos intermedios. En OMC y PNUMA(2009)sedescribenyanalizanesasmedidasdepolítica.

45 Elimpuestopigouvianoad valoremsobrelasemisionesdecarbonosedefinecomoelimpuestopigouvianoespecíficosobrelasemisionesdecarbonodivididoporelpreciopagadoalproductorporelrecurso,porejemploelpetróleo.Lapautatemporaldeunimpuestoespecíficodependerá,pues,delasendatemporaldelimpuestoad valoremconrelaciónalasendatemporaldelpreciodelrecurso.

46 Los resultados sobre la pauta óptima de los impuestos sobre lasemisionesdecarbonosontambiénválidosparalaimposicióndeuncontingente de importación con respecto al petróleo (con unsistema de compraventa de derechos de contaminación para losconsumidores).Elprincipalsistemadecontroldelasemisionesdecarbonoeseldelascuotasdederechosdeemisión,conarregloalProtocolo de Kyoto y el régimen de comercio de derechos deemisióndelaUniónEuropea.

47 VéaseUlphyUlph(1994),Sinclair(1992),GrimaudyRougé(2005)y(2008),Acemogluet al.(2009)yGrothySchou(2007).

48 Véase ladefinicióndeexternalidadesdeflujoyexternalidadesdestock(odefondo)enlasecciónC.3.

49 Elloesciertosisetienenencuentaloscostosnulosdeextraccióndeunrecurso.

50 Datos extraídos de un informe sobre precios e impuestos conrespecto a la energía (Energy Prices and Taxes Report (2009))revelanqueenelcasodelosEstadosUnidos,laUEyelJapónlosimpuestossobrelagasolinahanaumentadoel17porciento,40porcientoy15porciento,respectivamente.

51 Véase, por ejemplo, Wirl (1994), Rubio y Escriche (2001), Liski yTahvonen(2004)yStrand(2008).

52 Asíocurreenel supuestodeque laproductividadde lamanodeobra en la actividad de extracción sea elevada con relación alcrecimientodelrecursoconrespectoaltamañodelhábitat.

53 Aunque no forma parte del presente examen, las etiquetasecológicasylasnormasambientalespuedenaplicarsetambiénenel contexto de recursos no renovables, como los combustiblesfósiles, así como en el caso de productos finales para cuyafabricaciónseutilicenrecursosnaturales.

54 Tambiénexistennormasvoluntariasestablecidasporunaentidadno gubernamental. Cabe citar como ejemplo de esas normasvoluntariaslaISO14000,sobresistemasdeordenacióndelmedio,quepuedeaplicarseenlaesferadelasilvicultura.PuedenhallarseotrosejemplosdeesasnormasenOMCyPNUMA(2009).

55 Para un análisis más a fondo de esta cuestión, véase Nunes yRiyanto(2001).

56 Lamayorpartedelossistemasvoluntariosdeetiquetadoecológicoprovienendeentidadesnogubernamentales.Ahorabien,avecessonrespaldadososeguidosporlosgobiernos.

57 Véase la definición de etiquetas ecológicas en OMC y PNUMA(2009),páginas135y136,yenGreaker(2002).

58 Véase,porejemplo,KapelianisyStrachan(1996),Pepper(2000),Teisl et al. (2002), Hemmelskamp y Brockmann (1997), yGudmundssonyWessells(2000).

59 Ello es cierto en el supuesto de que exista información perfectaentreelgobiernoylasdosempresas.Rege(2000)demuestraquela reglamentación puede ayudar también a llegar a una solucióneficienteensituacionesenqueexistaungrannúmerodeempresasyseadifícilparaelgobiernodetectarlosengaños(empresascuyaproducciónseadebajacalidadperoquedeclarenlocontrario).Porotra parte, la autora demuestra que también una entidad nogubernamentalqueadministreunsistemadeetiquetasecológicaspuedeconseguirunacalidadambientalsimilaralalogradaporunareglamentacióngubernamental.


150

60 Estasuposiciónesmeramenteteórica.EnlasecciónEdelpresenteinformesetratadelascuestionesjurídicasconrespectoalhechode que en la práctica puedan imponerse a empresas extranjerasnormasambientalesmínimas.

61 Enrealidad,losgobiernosnoconsideranqueinstrumentoscomoeletiquetado ecológico y las normas ambientales se excluyanmutuamente.Porejemplo,podríautilizarseunaetiquetaecológicapara indicar conformidad con una norma o para mostrar que unproducto sobrepasa las prescripciones establecidas por unareglamentacióndeterminada.

62 Laramade laeconomíaqueestudiacómo influyen losgruposdeinteresesenlaelaboracióndepolíticassellamaeconomíapolítica.Entre las aportaciones fundamentales cabe citar Olson (1965),Stigler(1971),Peltzman(1976)yBecker(1983).Enrelaciónconlaelaboración de políticas comerciales, véase Hillman (1982) yGrossmanyHelpman(1994).

63 ParaunexamenmásarticuladodeAscher(1999)yBecker(1983),véaseDeaconyMueller(2004).

64 Sehaceabstracciónde losefectosen la relaciónde intercambio,examinadosenelrecuadro16supra.

65 Este motivo de economía política subyacente a las políticascomercialesesindependientedelasconsideracionesrelativasalarelacióndeintercambioquesehanexaminadoanteriormente.

66 Sarraf y Jiwanji (2001). Davis (1994) observa que las políticascomerciales de Sudáfrica han tratado durante mucho tiempo dedesviarsuventajanaturalenelsectordelosmineralessubvencionandoal sector manufacturero, hecho que podría atribuirse a lasconsecuenciaspolítico-económicasdelmalholandés.VéasetambiénRoemer(1985)yelexamenquesehacealrespectoenlasecciónD.3.

67 Van der Ploeg (2006) sostiene que si los fondos se utilizan paraestimulardirectamenteactividadesde investigaciónydesarrolloydeenseñanzaesacuestiónserámenosimportante.

68 CabeseñalarqueelpostuladodeSachsyWarnernoesenteramentecoherenteconloquesesabeacercadelosmiembrosdelaOPEPmásprósperos.Amuzegar(2001)sostienequeesospaísesteníansumointerésendiversificarsueconomíaynodependerdelpetróleo.Tenían simplemente suficientes recursos financieros para poderintentarelenfoqueóptimo–subvencioneseiniciativasdirigidasporelEstado–envezdeadoptarpolíticascomercialessubóptimas.Porconsiguiente,esposiblequelaexplicacióndeSachsyWarnerconrespectoaltramodependienteascendentedelarelaciónenformade U entre apertura y abundancia de recursos no sea correcta,aunquelosealarelaciónestadísticaenquesebasa.

69 La importancia dada por el gobierno a los grupos de interesesespeciales puede interpretarse como una medida de corrupción.Por consiguiente, a lo largo de la presente sección “corrupción”,“políticade interesesespeciales”y “consideracionesdeeconomíapolítica”sontérminosintercambiables.

70 Como se indicaba en la sección C.3, la utilización de recursosnaturales puede generar externalidades negativas -por ejemplo,dañosalmedioambienteydestruccióndelhábitat-ypuedeasuvezconsiderarsetambiénunaexternalidad.

71 Setratadelllamadoenfoquede“protecciónalaventa”deGrossmanyHelpman(1994).

72 Análisis, utilizando datos longitudinales, de la expansión de lastierrasagrícolasenelperíodo1960-1999eneconomíastropicalesdeAméricaLatina,AsiayÁfricaconingresosbajosymedios.

73 Losresultadosempíricosindican,sinembargo,queenunaeconomíatropical en desarrollo una mayor dependencia del comercio derecursosdalugaraunamayorexpansióndelastierrasagrícolas.

74 Damaniaet al.(2003)examinanelefectodelaliberalizaciónenelimpuesto óptimo sobre la contaminación. No obstante, losresultadospuedenaplicarsea latasadeutilizacióndeunrecursonatural.Unaumentodelimpuestoóptimosobrelacontaminaciónseinterpretacomounaumentodelatasadeconservacióndelrecurso(reduccióndelatasadeutilización).

75 Enelanálisisempírico,Damaniaet al.(2003)constatanqueexistetambiénunimportanteefectodeinteracciónentrelacorrupciónylaliberalizacióndelcomercio:laspolíticascomercialesdistorsionadasaumentanelefectodelacorrupción.Comolacorrupciónaumentalacontaminación(tasadeconversióndelrecurso),ellosignificaquelacorrupción y la protección son factores complementarios en lacreación de políticas ambientales relajadas (agotamiento del

recurso). Es este un caso en el que la protección tiene efectosdesfavorablesenlagestióndelosrecursosnaturales.

76 Hayotrosestudiossobreelefectodelaaperturadelcomercioenlacorrupción. Las conclusiones no son claras. Rauscher (1994)constata que la apertura del comercio puede tener efectosambiguos en la intensidad de las presiones de los grupos deintereses especiales. Fredriksson (1999) llega a la conclusión deque en un sector perfectamente competitivo la liberalización delcomercioreduce(aumenta)elincentivo,tantodelaindustriacomode los grupos de presión ambientales, para influir en la políticaambientalsielpaístieneunadesventaja(ventaja)comparativaenelsector contaminante. En un estudio conexo, Bommer ySchulze(1999)sostienenquelaliberalizacióndelcomercioaumentael rigor de la política ambiental si el sector de exportación esrelativamente contaminante, pero tendrá el efecto contrario si elsectorcompetidordelasimportacionesesmuycontaminante.

77 La integracióncomercialsemidecomoaperturanominalde facto(relación exportaciones más importaciones/PIB). Con el fin decontrolar lacausalidadinversa, lasinstituciones(imperiodelaley)seinstrumentanutilizando“lamortalidaddeloscolonos”,comoenAcemogluet al.(2001).

78 El índice de imperio de la ley de Kaufmann et al. (1999) mide elgradoenque losagenteseconómicos respetan lasnormasde lasociedad, lapercepcióndelaefectividadyprevisibilidaddelpoderjudicial,ylacapacidaddehacercumplirloscontratos.

79 Van Rijckeghem y Weder (2001) sugieren asimismo que elfortalecimientodelimperiodelaleytieneefectosbeneficiososenlacorrupción. Al medir la calidad de instituciones con riesgo deexpropiación,Mocan(2008)constatatambiénquelaexistenciadeinstitucionesdemásaltacalidadreducelacorrupción,medidacomolaincidenciadelcohecho.EnGunardi(2008)serealizaunestudiodelosfactoresdeterminantesdelacorrupción.

80 Esaobservaciónllevaainterpretar losresultadosdeDamaniaet al.(2003)conciertaprudencia.Ensumodelo, lacorrupciónsedadeforma exógena. En un modelo más rico en el que la corrupcióndisminuyedeformaendógenaconlaliberalizacióndelcomercio,seríamásprobablequeelcomercioredujeralautilizacióndelosrecursos.

81 VéaseRobalinoyHerrera(2009).

82 Sonejemplosdeesasiniciativasloscanjesdedeudaporprotecciónde la naturaleza y el Fondo Mundial para el Medio Ambiente delBancoMundial.Loscanjesdedeudaporproteccióndelanaturalezasuelenentrañarlaconversióndeunapartedeladeudanacional,conuna reducción, en un fondo para el medio ambiente. El FondoMundial para el Medio Ambiente proporciona financiación directapara proyectos ambientales de cuatro categorías fundamentales:preservación de la diversidad biológica, cambio climático,contaminacióndelasaguasyagotamientodelacapadeozono.Elrasgo distintivo de esos programas es que la transferencia estásupeditadaalarealizacióndemejorasambientalesenlasnacionesbeneficiarias.

83 EnlasecciónD.5sehaexaminadoyaunaexcepciónaeseresultado,aladucirsequeelestablecimientodeunaranceldeimportaciónporelpaísexportadorpuedeempeorarlaexternalidaddedestruccióndelhábitat.

84 Por ejemplo, los Estados Unidos tienen un Acuerdo Marco sobreComercioeInversiónconArabiaSaudita,envirtuddelcualambospaíseshanconvenidoendesarrollarsus relacionescomercialesyeconómicas internacionales (Oficina del Representante de losEstados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales(USTR),2003).

85 Luego, esteanálisisbásicodel bienestarhade tener tambiénencuentalosefectosenelconsumo(Lipsey,1957;Carbaugh,2007).

86 Constituyenlaexcepciónaesareglalosproductosagropecuarios,yaquevariospaísesdesarrollados imponenaranceleselevadosadichosproductosparaprotegerasusagricultores.Noobstante,losproductosagropecuarios,conexcepcióndelasmateriasprimas,noestáncomprendidosenelámbitodeesteinforme.

87 ExistennueveOrganizacionesRegionalesdeOrdenaciónPesquera(Tarasofsky,2007).

88 Porejemplo,esprobablequeayudenavigilarelpescadocapturadoilegalmente en pesquerías reguladas, actividades pesqueras nodeclaradasodeclaradasdemodoinexactoylapescanoreguladarealizadaporembarcacionesdesconocidas(Metuzalset al.,2009).


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155

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156

Anexo:Cuadro2:Tipos arancelarios nMF aplicados a los productos elaborados, 2007(Porcentaje)

Países corcho y papel Productos petroquímicos

semimanufacturas basadas en minerales

Muebles de madera

Afganistán 5,3 4,5 7,7 10,0

Albania 0,1 1,2 9,4 0,0

Angola 10,6 3,1 9,7 15,0

AntiguayBarbuda 8,9 4,2 9,5 17,5

ArabiaSaudita 5,0 4,3 5,0 5,0

Argelia 20,7 10,2 21,8 30,0

Argentina 12,3 7,2 13,2 18,0

Australia 4,1 2,4 3,7 5,0

Azerbaiján 12,3 1,2 12,8 15,0

Bahamas 29,3 28,9 32,2 31,9

Bahrein 5,0 4,3 5,0 5,0

Bangladesh 20,1 6,2 17,8 25,0

Barbados 9,8 4,2 11,3 56,7

Belarús 14,0 8,2 13,7 31,7

Belice 10,1 1,8 9,9 27,5

Benin 12,2 5,1 17,0 20,0

Bermuda 20,7 18,7 20,7 22,3

Bhután 19,8 10,0 21,4 50,0

Bolivia 9,8 6,4 9,4 10,0

BosniayHerzegovina 6,3 2,9 7,9 10,0

Botswana 7,1 1,8 6,8 20,0

Brasil 12,4 7,1 13,4 18,0

BruneiDarussalam 3,4 0,0 0,4 5,0

BurkinaFaso 12,2 5,1 17,0 20,0

Burundi 11,9 5,2 11,3 30,0

CaboVerde 9,7 0,0 11,4 50,0

Camboya 9,7 3,8 15,1 35,0

Camerún 18,2 9,2 22,7 30,0

Canadá 0,8 2,1 3,2 5,9

Chad 18,2 9,2 22,7 30,0

Chile 6,0 6,0 6,0 6,0

China 6,4 7,1 11,8 0,0

Colombia 14,5 8,0 13,6 20,0

Congo 18,2 9,2 22,7 30,0

Congo,Rep.Dem.del 15,4 7,4 15,3 20,0

CostaRica 6,4 0,3 5,2 14,0

Côted'Ivoire 12,2 5,1 17,0 20,0

Croacia 1,3 1,6 6,8 4,6

Cuba 9,7 8,1 10,6 18,8

Djibouti 30,5 28,4 30,0 33,0

Dominica 7,9 1,9 9,0 35,0

Ecuador 13,9 6,1 13,0 20,0

Egipto 12,5 2,2 12,7 30,0

ElSalvador 6,6 0,5 5,6 15,0

EmiratosÁrabesUnidos 5,0 4,3 5,0 5,0

EstadosUnidos 0,7 2,7 2,6 0,0

Etiopía 13,0 7,0 20,1 30,6

ex.Rep.YugoslavadeMacedonia 2,3 2,8 9,9 12,0

FederacióndeRusia 14,0 8,0 13,5 32,4

Filipinas 7,2 3,6 7,1 15,0

Gabón 18,2 9,2 22,7 30,0

Gambia 20,0 20,0 19,9 20,0

Georgia 0,0 0,0 1,7 0,0

Ghana 18,7 8,2 13,6 20,0

Granada 8,9 4,2 9,5 17,5

Guatemala 6,8 0,4 5,5 15,0

Guinea 11,9 4,2 16,4 20,0

GuineaEcuatorial 18,2 9,2 22,7 30,0

Guinea-Bissau 12,2 5,1 17,0 20,0


157

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Anexo:Cuadro2:Tipos arancelarios nMF aplicados a los productos elaborados, 2007(Porcentaje)continuación



Muebles de madera

Haití 0,9 0,0 3,4 8,8

Honduras 6,8 0,3 5,5 15,0

HongKong,China 0,0 0,0 0,0 0,0

India 10,0 6,1 9,6 10,0

Indonesia 5,6 3,8 8,6 8,8

Islandia 2,3 0,0 2,7 10,0

IslasSalomón 10,1 7,4 9,3 10,0

Jamaica 5,8 0,2 6,7 17,5

Japón 1,1 2,4 1,1 0,0

Jordania 15,1 0,9 18,6 30,0

Kazajstán 8,2 4,6 12,4 15,0

Kenya 20,8 1,1 16,0 25,0

Kuwait 5,0 4,3 5,0 5,0

Lesotho 7,1 1,8 6,8 20,0

Líbano 7,4 1,5 6,7 30,0

Macao,China 0,0 0,0 0,0 0,0

Madagascar 14,6 4,2 14,0 20,0

Malasia 14,7 3,1 13,8 0,0

Malí 12,2 5,1 17,0 20,0

Marruecos 43,7 15,7 29,6 50,0

Mauricio 5,6 2,3 4,1 23,4

Mauritania 11,6 5,1 17,2 20,0

Mayotte 6,1 8,4 8,3 10,0

México 9,7 5,4 13,0 16,6

Mongolia 5,0 5,0 5,0 5,0

Montenegro 4,5 1,5 5,8 10,0

Mozambique 10,0 2,5 9,9 20,0

Myanmar 5,5 1,1 4,7 15,0

Namibia 7,1 1,8 6,8 20,0

Nepal 15,6 13,3 14,0 25,0

Nicaragua 6,5 0,3 5,4 15,0

Níger 12,2 5,1 17,0 20,0

Noruega 0,0 0,0 0,0 0,0

NuevaZelandia 1,3 0,6 3,5 7,0

Omán 5,0 4,3 5,0 5,0

Pakistán 20,3 8,7 19,2 25,0

Panamá 7,7 0,4 9,0 15,0

PapuaNuevaGuinea 10,4 0,0 2,8 25,0

Paraguay 11,6 6,5 12,7 18,0

Perú 10,8 5,7 8,6 12,0

Qatar 5,0 4,3 5,0 5,0

Rep.BolivarianadeVenezuela 14,5 8,2 14,1 20,0

Rep.Centroafricana 18,2 9,2 22,7 30,0

Rep.deCorea 2,4 5,6 7,3 2,0

Rep.Dem.Pop.Lao 14,0 5,0 6,4 40,0

Rep.IslámicadelIrán 21,7 7,0 25,3 55,0

Rep.Kirguisa 0,0 1,0 5,2 2,5

SaintKittsyNevis 9,6 1,9 10,1 20,6

SanVicenteylasGranadinas 8,9 1,9 9,0 17,5

SantaLucía 6,8 1,8 7,8 17,5

Senegal 12,2 5,1 17,0 20,0

Serbia 4,7 2,0 7,4 20,0

Seychelles 2,1 0,0 3,5 0,0

Singapur 0,0 0,0 0,0 0,0

SriLanka 15,9 2,9 16,7 28,0

Sudáfrica 7,1 1,8 6,8 20,0

Suiza 5,6 0,9 1,9 0,7

Swazilandia 7,1 1,8 6,8 20,0

Tailandia 7,5 3,8 11,3 20,0


158

Anexo:Cuadro2:Tipos arancelarios nMF aplicados a los productos elaborados, 2007(Porcentaje)continuación



Muebles de madera

TaipeiChino 0,6 2,2 5,7 0,0

Tanzanía 20,8 1,1 16,0 25,0

Togo 12,2 5,1 17,0 20,0

TrinidadyTabago 5,8 0,2 6,7 17,5

Turquía 1,0 4,7 3,1 0,7

Uganda 20,8 1,1 16,0 25,0

UniónEuropea(27) 1,2 4,2 3,0 0,7

Uruguay 11,0 6,0 13,2 18,0

Uzbekistán 16,4 8,6 18,5 30,0

Vanuatu 15,0 7,2 15,8 33,1

VietNam 19,3 2,3 19,0 36,9

Zambia 16,5 1,5 16,6 25,0

Zimbabwe 20,9 5,4 21,9 40,0

Nota 1: Conrespectoacadapaís,secalculaprimeroelpromediodelíneasarancelariasnacionalesanivelde6dígitos.Lospromediosanivelde6dígitosseutilizandespuésparacalcularelpromedionacional.Nota 2:EnlapublicaciónPerfilesarancelariosenelmundo2006,páginas186-198,puedeverselametodologíautilizadaparacalcularlosequivalentesad valoremdelosderechosnoad valorem.Fuente: BaseIntegradadeDatosdelaOMCyCentrodeComercioInternacional.


159

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Anexo:Cuadro3:Transferencias financieras de los gobiernos de los países de la Ocde al sector de la pesca(MillonesdedólaresEE.UU.)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Australia 37,4 41,2 .. .. 82,3 75,9 78,0 95,6 95,6 46,3 90,0

Alemania 81,6 63,2 16,5 31,3 29,8 29,0 28,2 33,9 18,3 30,9 30,7

Bélgica 5,0 4,9 .. 4,5 6,8 2,8 1,6 1,7 6,3 8,6 7,8

Canadá 545,3 433,3 .. 606,4 564,5 521,4 497,8 590,0 618,8 591,0 591,0

Corea 367,8 379,0 211,9 471,6 320,4 428,3 538,7 495,3 495,3 649,4 752,2

Dinamarca 85,8 82,0 90,5 27,8 16,3 .. 68,8 37,7 28,5 58,1 113,2

España 246,5 344,6 296,6 399,6 364,1 376,6 301,9 353,3 256,6 433,8 425,4

EstadosUnidos 891,2 1.002,6 1.041,0 1.103,1 1.037,7 1.169,6 1.130,8 1.290,4 1.064,4 .. 2.128,8

Finlandia 29,0 26,2 26,9 19,2 13,9 16,5 16,0 20,2 19,4 24,8 23,4

Francia 158,2 140,8 .. 71,7 166,1 141,8 155,3 179,7 236,8 126,2 113,8

Grecia 52,3 47,0 26,9 43,0 87,3 87,0 88,3 119,0 35,5 61,0 79,6

Irlanda 112,7 98,9 .. 143,2 .. .. 63,6 65,0 21,4 22,1 29,4

Islandia 43,8 38,7 37,0 39,8 42,0 28,3 29,0 48,3 55,7 64,3 52,4

Italia 162,6 91,8 .. 200,5 217,7 231,7 159,6 149,3 170,1 119,2 119,2

Japón 3.186,4 2.945,8 2.135,9 2.537,5 2.913,1 2.574,1 2.323,6 2.310,7 2.437,9 2.165,2 1.985,1

México 14,2 16,8 .. .. . . . . . . 177,0 114,0 85,0 89,1

Noruega 172,7 163,4 153,0 181,0 104,6 99,5 156,3 139,2 142,3 149,5 159,5

NuevaZelandia 37,2 40,4 29,4 29,6 27,3 15,1 19,0 38,3 50,1 32,2 38,6

PaísesBajos 39,9 35,8 .. .. 1,4 12,8 12,4 6,6 5,2 13,7 21,3

Portugal 71,8 65,1 .. 28,7 25,6 25,1 24,9 26,9 26,9 32,8 29,3

ReinoUnido 115,4 128,1 90,8 76,0 81,4 73,7 .. 82,7 87,5 103,2 114,7

Suecia 62,3 53,5 27,0 31,1 25,2 22,5 24,8 30,7 34,4 36,6 41,5

Turquía 28,7 15,1 .. 1,3 26,4 17,7 16,2 16,3 59,5 98,1 133,9

OCDETotal 6.547,6 6.258,2 4.183,5 6.046,7 6.154,0 5.949,3 5.734,9 6.307,8 6.080,6 6.174,5 7.169,9

Fuente: OrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE),2009b.

d. Política comercial y recursos naturales

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