CAPÍTULO XIV

DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Artículo 188

Proceso de descentralización

La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley(*).

(*) Texto según modificatoria efectuada por. la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 32 ¡nc. 4),43,44,77, 189 a 191,7' Y 8' D.T.E; Ley 26922: arts. 1 al 3; Ley 27783; Ley 27902; P.I.D.C.P.: arto 1.1;P.I.D.E.S.C.: arto 1.1

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente trabajo se basan en el libro del autor: Lo insistencia de la voluntad. El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.

El modelo de organización territorial del poder estatal presente en la vigente Carta Política reformada reconoce los elementos constitutivos de toda autonomía política: la elección directa de sus autoridades, importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa. También se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regionales y Locales.

El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales en el Perú es el de una organización estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y el proceso de descentralización se sustenta en ambos niveles de gobierno.

Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarán sus niveles de autonomía gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del proceso de descentralización establecidas en la Ley de Bases de la Descentralización, especialmente en los temas competenciales y financieros.

La ley de reforma constitucional considera que la descentralización es una forma de organización democrática y que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

El texto constitucional reformado -la parte final del articulo 188- defme como elementos esenciales del proceso de descentralización tanto a la gradualidad como a la sus tentación técnica de la transferencia de las materias de competencia, las funciones y los recursos hacia los gobiernos subnacionales.

En los Títulos 1 y II de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, sobre el objeto y contenido de la ley, así como sobre finalidad, principios y objetivos de la descentralización, destacan los principios generales (articulo 4) y los principios especificas de la descentralización fiscal (articulo 5).

Los principios generales señalados por la Ley Orgánica de Bases de Descentralización son la permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el carácter democrático del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la gradualidad.

Al definirse el proceso de descentralización como permanente, se asume que este no concluirá y que su desarrollo será constitutivo de la futura organización estatal peruana; y la continuidad del proceso implica la acción dinámica de los tres niveles de gobierno: nacional, intermedio y local con la participación de la sociedad civil, residiendo aquí la integralidad del proceso de descentralización. Este, a su vez, tiene un carácter democrático, al ser un proceso de distribución territorial del poder.

La propuesta de los principios generales es ambiciosa al definir al proceso de descentralización como irreversible. Probablemente, ello se explique por la presencia de diversas experiencias de descentralización fallidas a lo largo de nuestra historia republicana que no se desea repetir.

El principio de subsidiariedad se define en los principios generales, señalándose que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. Sin embargo, este principio se explica mejor cuando la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en el inciso 10) del articulo 8- define el

criterio de subsidiariedad así: el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también reconoce -en su artículo 8 un significativo conjunto de principios rectores de las políticas y la gestión regionales, tales como la participación, la transparencia, la gestión moderna y rendición de cuentas, la inclusión, la eficacia, la eficiencia, la equidad, la sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiariedad, la concordancia de las políticas regionales, la especialización de las funciones de gobierno, la competitividad y la integración. Además, la misma disposición establece que el cumplimiento de estos principios rectores será materia de evaluación en el informe que anualmente presentará cada presidente regional.

El desarrollo de la descentralización requiere de un conjunto de normas que fueron previstas, inicialmente, en la Ley de Bases de la Descentralización y ampliadas, posteriormente, en el Acuerdo Nacional y en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

De acuerdo con la Segunda Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización, el Congreso de la República debía debatir y aprobar, preferentemente, la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones.

Las metas del Acuerdo Nacional, por su parte, señalaban que a diciembre del año 2002, el país debía contar con una delimitación de funciones y competencias entre los diversos niveles de organización del Estado, así como con una metodología y un plan nacional para la transferencia de las mismas. Las propuestas normativas que debían aprobarse para cumplir con esta meta eran la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; la Ley Orgánica de Gobiernos Locales; la Ley de Carrera Pública; la Ley de Descentralización Fiscal; la Ley General de Transparencia de los actos de Gobierno, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas; la Ley de Bases de la Descentralización; y la Ley del Sistema Nacional Descentralizado de Diálogo y Concertación.

Posteriormente, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuso -sustentada en la parte final del artículo 188 de la Carta Política reformada- la elaboración y aprobación de una Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y -también- de una Ley de Descentralización Fiscal.

Asimismo, la Décimo Quinta Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, dispone que el sistema de acreditación de los Gobiernos Locales es regulado por ley, con votación calificada, sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el Consejo Nacional de Descentralización.

De las normas antes señaladas, se han promulgado las siguientes:

a) Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, publicada el 20 de julio del año 2002.

b) Ley de Demarcación y Organización Territorial Ley N° 27795, publicada el 25 de julio del año 2002.

c) Ley General de Transparencia de los Actos de Gobierno, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas, Ley N° 27806, publicada el 3 de agosto del año 2002.

d) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, publicada el 18 de noviembre del año 2002 y modificada por la Ley N° 27902, publicada el1 de enero del año 2003, y Ley N° 28013, del 27 de junio de 2003.

e) Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, publicada el 27 de mayo del año 2003.

f) Ley Marco del Empleo Público, Ley N° 28175, publicada el 19 de febrero del año 2004

g) Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo N° 955, publicado el5 de febrero del año 2004.

h) Ley de incentivos para la Integración y conformación de Regiones, Ley N° 28274, publicada el9 de julio de 2004.

i) Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley 'No 28273, publicada el 9 de julio de 2004.

También se dictaron la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N° 28056, publicada el 8 de agosto del año 2003 y la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley N° 28059, publicada el 13 de agosto del año 2003.

Como concreción de la gradualidad, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización establece que el proceso de descentralización se ejecuta en forma progresiva y ordenada sobre la base de etapas. Hay una etapa preparatoria, de junio a diciembre del año 2002, en la cual el Congreso debía debatir y aprobar determinadas leyes (del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales, de Municipalidades, de Ordenamiento y Demarcación Territorial, y de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones) y el Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional debía encargarse de un con. junto de acciones.

Ante la dificultad de definir un cronograma para las etapas, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización no lo estableció. Luego de la etapa preparatoria, se consideraron cuatro etapas consecutivas -no paralelas- que concretaran la gradualidad del proceso.

En la primera etapa, se realizaría la instalación y la organización de los gobiernos regionales y locales: la transferencia y recepción de activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CT AR) a los gobiernos regionales; el inicio de la transferencia y recepción de los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e infraestructura productiva de alcance regional, en función de las capacidades de gestión de cada gobierno regional o local; la realización del Plan de Capacitación y Asistencia Técnica a nivel Regional y Local1; y el apoyo y asistencia técnico-administrativa requerido por los gobiernos regionales y locales.

En la segunda etapa, llamada de consolidación del proceso de regionalización, se plantea: la promoción y apoyo para la conformación de regiones sostenibles mediante la integración o fusión de departamentos vía referéndum; la amplia difusión de propuestas y alternativas de regiones macro, así como de las ventajas y beneficios para el desarrollo nacional y regional; y la formulación de un Plan de Regionalización y de Inversión Descentralizado que se aprobaría por ley.

En la tercera etapa, de transferencia y recepción de competencias sectoriales, se realizaría la transferencia de las funciones y servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, hacia los gobiernos regionales y locales.

En la cuarta -y última- etapa, de transferencia y recepción de competencias sectoriales en educación y salud, se realizaría la transferencia de las funciones y servicios en materia de educación y salud hacia los gobiernos regionales y locales.

La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, a su vez, establece que será el Consejo Nacional de Descentralización (CND), el responsable directo de todas las acciones y transferencias señaladas en cada una de las etapas del proceso, para "cuyo efecto hace las evaluaciones correspondientes y coordina su ejecución con los respectivos sectores del Poder Ejecutivo".

Las etapas establecidas en la Ley Orgánica de Bases plantean claramente la transitoriedad de las regiones-departamento. El objetivo de la segunda etapa del proceso era -y es-la unión entre regiones-departamento, y solo después de este proceso se planteaba la transferencia de las competencias sectoriales, dejando educación y salud -por su complejidad- al final del proceso.

El proceso gradual estaba definido. Las etapas eran consecutivas y explícitas. Sin embargo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales afectó la gradualidad

1 El "Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para el Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales" ha sido refrendado mediante el Decreto Supremo N° 021-2004-PCM, publicado en El Peruano del 19 de marzo del año 2004, y el texto del citado Plan ha sido publicado como anexo el 29 de marzo del mismo año.

del proceso al establecer -en la Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final- que se iniciaba la transferencia de todas las competencias sectoriales desde el 1 de enero del año 2004, haciendo que las etapas se volvieran paralelas y ya no consecutivas.

En materia presupuestal y de planeamiento, destaca el Capítulo IV del Título III de la Ley de Bases de la Descentralización que regula un conjunto de mecanismos de participación ciudadana; y el Capítulo V del mismo Título sobre planes de desarrollo y presupuestos: los planes nacionales y sectoriales considerarán los planes de desarrollo regional y local y garantizarán la estabilidad macroeconómica; los planes y presupuestos serán participativos; y el Ministerio de Economía y Finanzas dictará las directivas que regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública.

El artículo 17 de la citada Ley de Bases establece que los Gobiernos Regionales y Locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública; que, para este efecto, deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas; y que, sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los Gobiernos Regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.

DOCTRINA

CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.

Territorio de la República

Artículo 189

El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación.El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados (*).

(*) Texto según modificatoria efectuada por la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:C: arts. 43,56 inc. 1), 102 inc. 7), 188, 190 Y 190; Ley 26922: arto 12; P.I.D.C.P.: arto 1.1;P.I.D.E.S.C.: arto 1.1

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad.El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.

La Carta Política reconoce tradicionales circunscripciones territoriales -el departamento, la provincia y el distrito-, introduce una circunscripción territorial regional-la región-, señala que el nivel de Gobierno Regional se asienta en las regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta en las provincias, los distritos y -también- en los centros poblados.

En materia de demarcación territorial, es importante señalar que estudios realizados por la Dirección General de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros -y recogidos en el diagnóstico del actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial"-, señalan que el 79.8% de los distritos y el 92% de las provincias presentan deficiencias de carácter técnico-cartográfico y legal, por la imprecisión y la carencia de limites.

El actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial" señala en su diagnóstico que "los conflictos actuales entre circunscripciones distritales y provinciales, producto de la imprecisión y carencia de limites territoriales, obedece principalmente a la antigüedad de las leyes de creaciones, así como a la falta de instrumentos técnico cartográficos, que hasta 1950 no permitían una lectura detallada del territorio"2.

2 Consultar el numeral III, sobre Diagnóstico y Situación Actual de los Límites de los Distritos y Provincias y la Organización del Territorio de la República del "Plan Nacional de Demarcación

La actual Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N° 27795, del 25 de julio del año 2002, considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los problemas derivados por la imprecisión y la carencia de límites.

La citada Ley de Demarcación y Organización Territorial contiene definiciones básicas en la materia, los objetivos y los criterios técnicos para la demarcación territorial, los organismos competentes en materia de demarcación territorial, las categorías de los centros poblados, la acreditación de las iniciativas de la población sobre demarcación territorial, la creación de las regiones, el procedimiento para la determinación de límites, la suspensión de la creación de nuevos distritos y provincias, la asunción por la Municipalidad Metropolitana de Lima de las funciones regionales en materia de demarcación territorial en el ámbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones.

Esta Ley de Demarcación y Organización Territorial ha sido reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, del 24 de febrero del año 2003, que "desarrolla los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos en materia de demarcación territorial, así como los lineamientos del proceso de saneamiento de límites y organización territorial contemplados en la Ley N° 27795".

Mediante la Resolución Ministerial N° 100-2003-PCM, del 3 de abril del año 2003, se han aprobado la Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT "Metodología para el Tratamiento de las Acciones Técnicas de Demarcación Territorial y la Configuración y Delimitación de Circunscripciones Provinciales"; y la Directiva N° 002-2003PCM/DNTDT "Registro y Apertura de Expedientes Técnicos sobre Demarcación y Organización Territorial".

Asimismo, mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003-PCM, del 25 de noviembre del año 2003, se ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcación Territorial", el cual "es un instrumento técnico y de gestión que va a desarrollar al 2011, de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de los distritos y provincias y la organización del territorio de la República"; y que "desarrolla una metodología . que permite programar, priorizar y seleccionar las provincias para su tratamiento respectivo" .

DOCTRINA

CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: nonnatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto

Territorial", aprobado mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003- PCM, del 25 de noviembre del año 2003.

informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRlZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.

Artículo 190

Regiones y proceso de regionalización

Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.

El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales.

Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.

La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas.

Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos(*)

(*) Texto según modificatoria efectuada por la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 32 inc. 4), 188, 189, 197 a 199 y 12' D.F.T.; Ley 26300: arto 39 inc. d); Ley 26922: arts. 12,13;

Ley 27867;

Ley 27902;

P.I.D.C.P.: arto 1.1;

P.I.D.E.S.C.: arto 1.1

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en libro del autor: La insistencia de la voluntad.

El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004.

El artículo 190 del texto reformado de la Constitución Política señala que "el proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao"; que "mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley"; y que la "ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas".

El texto reformado de la Carta Política optó por iniciar el proceso de regionalización en las circunscripciones departamentales como etapa transitoria, ante la imposibilidad de lograr antes del fin del año 2002 -fecha predeterminada para las elecciones regionales- todos los referéndum necesarios para la integración de circunscripciones territoriales más amplias del departamento para las regiones.

Según la actual Carta Política reformada, serán las poblaciones las que decidan sobre la integración de sus comunidades en regiones propiamente tales. Este planteamiento se hizo en contraposición al proceso de descentralización de los años ochenta del siglo xx, el cual no consideró a las poblaciones en la definición de los territorios de las nuevas regiones, pues fue el Poder Ejecutivo nacional -durante el gobierno del APRA, entre 1985 y 1990- que tuvo y ejerció la iniciativa de manera exclusiva. En aquella experiencia, las poblaciones en desacuerdo con la asignada circunscripción territorial podían solicitar un referéndum para ser excluidas. El caso paradigmático lo constituyó la región La Libertad-San Martín. Las poblaciones de este último departamento decidieron separarse de la región.

También la Carta Política reformada de 1993 dispone que las regiones integradas -las regiones propiamente tales- tendrán materias de competencia y

facultades adicionales, así como incentivos especiales para integrarse. La previsión -explícita en la Ley de Bases de la Descentralización- de una Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones se sustenta en este mandato constitucional.

En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, se plantea que en el territorio de esta provincia existirán dos niveles de gobierno superpuestos: el Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad Provincial del Callao. Esta yuxtaposición, producto de la singularidad de este caso, podria generar conflictos entre las autoridades regionales y aquellas provinciales.

El inicio del proceso de descentralización -en el nivel intermedio- en las actuales circunscripciones departamentales ha sido muy debatido. Al respecto, se cuestiona que los actuales Gobiernos Regionales asentados en una circunscripción departamental se integren, ya que los incentivos deberán ser muy importantes para que las actuales autoridades -o sectores políticos-regionales- decidan quedar subsumidas en otra región con otras futuras autoridades.

El proceso de integración de dos o más circunscripciones departamentales puede generar significativos conflictos en las provincias o distritos contiguos que cuestionen su ubicación en una nueva delimitación territorial, si este proceso de integración es prolongado y hay provincias que por razones geográficas o económicas, por ejemplo, están más ligadas a otras circunscripciones territoriales regionales y no a la nueva.

El Título VI de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, sobre el gobierno regional, define las regiones en la perspectiva de trascender la circunscripción departamental (artículo 281).

Para ello, establece que las dos o más circunscripciones departamentales colindantes que se integren, a través de una propuesta aprobada por las poblaciones involucradas mediante referéndum, se iniciará con un primer referéndum a realizarse dentro del segundo semestre del año 2005, hasta quedar debidamente conformadas todas las regiones del país (artículo 29). Dado que aún la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones no ha sido aprobada, el plazo indicado no podrá cumplirse.

Para ello requiere que las dos o más circunscripciones departamentales colindantes que se integren, a través de una propuesta aprobada por las poblaciones involucradas mediante referéndum, se realizará en dos etapas consecutivas. El primer referéndum para dicho fln se realizará en el mes de octubre del año 2005 y los siguientes en los años 2009 y 2013, hasta quedar debidamente conformadas todas las regiones del país (artículo 29, modificado por Ley N° 28274, del 09/07/2004).

El artículo 30 de la citada Ley de Bases indica las características de este proceso de regionalización (artículo 30) y que por Ley se fijará los incentivos especiales para la integración y conformación de regiones (artículo 30.3).

El artículo 30 de la citada Ley N° 27783 establece que "el proceso de regionalización se inicia eligiendo Gobiernos Regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, conforme a Ley; que la regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que reúnan los elementos y requisitos señalados en los artículos 28 y 29 de la Ley; y que por Ley especial se fajan los incentivos especiales para la integración y conformación de regiones".

El Capítulo III del Título VI de la Ley de Bases de Descentralización, reconoce -conforme al texto constitucional reformado- un régimen especial para la provincia de Lima2 y otro para la Provincia Constitucional del Callao3.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -Ley N° 27867- plantea enfrentar la gestión del área metropolitana de las ciudades de Lima y el Callao con la creación de Comités de Coordinación Interregional4; y, en general de las áreas metropolitanas, mediante la gestión común de los servicios públicos regionales5; sin embargo, estos Comités previstos por el articulo 70 de la Ley N° 27867, aparecen como instancias insuficientes para enfrentar el requerimiento de una gestión común.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -modificada por la Ley N° 27902realiza un amplio reconocimiento, especialmente, de la integración y de la conformación de regiones propiamente tales, en los siguientes artículos:

a) El articulo 7 dispone que esta Ley Orgánica define las relaciones de cooperación y coordinación entre los gobiernos regionales, y de estos con los otros niveles de gobierno, orientados al proceso de integración y conformación de regiones y de coordinación en espacios macrorregionales";

b) El inciso 14 del articulo 8 reconoce el principio de la integración: "La gestión regional promueve la integración intrarregional e interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva; (...)'"

c) El articulo 73-A establece que los recursos del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) "fomentarán el desarrollo regional, la integración de las regiones y la realización de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno; y

d) El articulo 91 crea las Juntas de Coordinación Interregional con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.

También -en la citada Ley Orgánica- hay una referencia a los espacios macrorregionales, vinculándolos con la creación de las regiones propiamente tales (especialmente, en el citado artículo 91). Asimismo, la Ley de Bases de la Descentralización considera para la segunda etapa del proceso de descentralización la difusión amplia de propuestas y alternativas de regiones macro; y, cuando deftne el carácter dinámico del proceso, plantea la promoción de la integración regional y la constitución de macro regiones.

Sin embargo, en ambas Leyes -de Bases de la Descentralización y Orgánica de Gobiernos Regionales- no hay un mayor desarrollo de las denominadas macro regiones.

Con relación a las macrorregiones, Efraín Gonzáles De Olarte señala que:

"Las macroregiones son más bien conceptos territoriales, brotados del deseo de crear espacios económicos capaces de contrapesar la importancia industrial

de Lima. De ahí que sean cuatro, además de Lima-Callao. Su principal limitación es la relación inversamente proporcional entre tamaño e integración espacial, consecuencia de la falta de una red completa de vías de comunicación. Desde el punto de vista social y político su viabilidad es aun menor que la de los corredores y regiones económicas. Además, las identidades macrorregionales están por construirse. Por el momento, lo que cabe es concebir a las macrorregiones como la hipotética última etapa de la integración de regiones. En vez de un punto de partida, habrá que considerarlas uno de llegada"6.

La integración y la conformación de regiones que trasciendan la circunscripción departamental responden a la necesidad de lograr una estrategia de desarrollo regional.

Para Efrain Gonzáles De Olarte:

"El problema central es que el Perú muestra un desarrollo regional muy desigual, o sea un problema distributivo espacial. No se trata solamente de un problema de distribución de ingresos, sino de distribución de oportunidades de desarrollo"; que "las diferencias existentes entre Lima y las regiones de la Costa con respecto a las de la Sierra, en términos de realidades y de oportunidades de desarrollo, son muy grandes. Estamos frente a un problema de desigualdad y, lógicamente, la democracia no se puede fundar en una desigualdad de base. Urge iniciar un proceso correctivo, de nivelación de oportunidades"; y que "si no construimos un crecimiento regional convergente, con generación de empleo, mejores ingresos y productividades, el Estado descentralizado habrá fracasado. Hoy, como primer paso, se han creado tantas regiones como departamentos tiene el Perú. Hay que preguntarse si estos 25 espacios administrativos contribuyen al desarrollo regional y a la construcción de una democracia con iguales oportunidades para todos"7.

Sobre la cuestión reseñada, Gonzáles De Olarte plantea una hipótesis y presenta tres problemas que consideramos relevante citar:

"La hipótesis de trabajo consiste en demostrar que una integración o fusión de regiones podría ser un medio para enrumbar hacia un desarrollo regional más equilibrado y hacia una reforma del Estado que edifique un Estado fuerte. Contrariamente a la opinión general, el Perú tiene un Estado chico y débil" (...).

"En primer lugar, las regiones políticas no coinciden con la delimitación de las regiones o espacios económicos. La única excepción es Lima. El resto de regiones no guarda relación con ámbitos económicos, ya se les estudie como cuencas o corredores".

"La economía y la política divergirán entonces, con un alto costo. El espacio económico determina la base tributaria, y si esta es débil, el gobierno regional tendrá serias dificultades para ser eficiente".

"En segundo lugar, el tamaño de las regiones no promueve economías regionales de escala para contrarrestar el peso de Lima. Un tema esencial en el desarrollo regional en el Perú es que Lima no inhiba el desarrollo de las demás regiones. Obviamente, un número de 25 regiones no resuelve esta amenaza. Hay que generar, en consecuencia, regiones de pesos económicos mayores para, eventualmente, generar ejes alternativos de desarrollo. En buena cuenta, hay que ir a una integración".

"El tercer problema radica en la débil articulación entre centro y periferia. Por esto me refiero a la pobre integración entre Lima y el resto del país. Pero también a la débil integración interna de cada región económica, donde el centro urbano más grande permanece escindido del entorno rural".

"En el Perú las ciudades grandes tienen pocas articulaciones con las ciudades intermedias y más aún escasas con el campo. Por 10 tanto, el crecimiento de los centros no se reproduce a escala regional. El problema es grave. Finalmente la articulación entre centro y periferia no es otra cosa que el desarrollo de mercados de bienes

Y factores que sirven de vasos comunicantes para establecer, por ejemplo, bases tributarias"8.

También para Gonzáles De Olarte, las actuales regiones económicas, conformadas por los antiguos departamentos, podrían constituir el referente para la integración de regiones. Su propuesta es la siguiente:

Piura-Tumbes (Ciudad eje: Piura; eje urbano: Piura-Sullana-Talara-Tumbes).

Lambayeque-Cajamarca-Amazonas (Ciudad eje: Chiclayo; eje urbano: Chiclayo-Cajamarca-Chachapoyas ).

La Libertad-Ancash (Eje urbano: Trujillo-Chimbote-Huaraz).

Ica-Ayacucho-Huancavelica (Eje urbano: Ica-Huancavelica-Huamanga).

Arequipa-Moquegua-Tacna-Puno (Ciudad eje: Arequipa; eje urbano: Puno-Arequipa- Moquegua- Tacna).

Junín-Pasco-Huánuco (Ciudad eje: Huancayo; eje urbano: Huancayo-Cerro de Pasco-Huánuco).

Cusco-Apurímac-Madre de Dios (Ciudad eje: Cusco; eje urbano: Andahuaylas-Abancay-Cusco-Sicuani-Madre de Dios).

Loreto-San Martín-Ucayali (Eje urbano: Pucallpa-Tarapoto-Moyobamba-Iquitos).

Lima-Callao9.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en el citado artículo 91- dispone que las Juntas de Coordinación Interregional se establecen a iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralización; y que los Gobiernos Regionales podrán establecer tales Juntas como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializarán a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.

Hasta la fecha de presentación del Informe Anual 2003 del Consejo Nacional de Descentralización (CND)10 se habían formado, a iniciativa del CND, seis Juntas de Coordinación Interregional para el manejo de:

El Corredor Bioceánico Nor Oriental, en el que participan los Gobiernos Regionales de Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martín y Tumbes;

b. El Circuito Turístico Nor Oriental y Nor Peruano, con la participación de los Gobiernos Regionales de Amazonas, Piura, San Martín y Tumbes;

El Corredor Energético Centro Sur, con la participación de los Gobiernos Regionales de Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Ica, Junin y Madre de Dios;

d. El Proyecto Hidroenergético y de Irrigación Pampas Verdes, con la participación de los Gobiernos Regionales de Arequipa, Ayacucho e lea;

El Mega-Proyecto de Desarrollo Forestal y Silvo-Agropecuario de la Sierra Norte, con la participación de los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Cajamarca y Piura; y,

El Circuito Turístico Sur Peruano, con la participación de los Gobiernos Regionales de Cusco, Apurímac e lca11.

La mayoría de estas Juntas de Coordinación Interregional se han constituido, sin embargo, solo sobre la base de proyectos específicos, en materia turística, energética o forestal.

DOCTRINA

CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;

DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.

Artículo 191

Autonomía y organización de los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.

La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.

El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros y un máximo de veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de población electoral. El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.

Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva. La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales. (*)

(*) Texto del artículo según modificatoria efectuado por la Ley N° 28607, publicada el 04 de octubre de 2005.

CONCORDANCIAS:

c.: arts. 91.1, 113.5, 114.2, 117, 134, 176, 203.6 Y 13' nF.T.;

L.O.G.R.: arto 2;

Ley 23853: arts. 2 y 3;

Ley 26300;

Ley 27683;

Ley 27867;

Ley 27902;

C.A.D.H.: arts.23.1.a y 23.1.b;

D.U.D.H.: arto 21;

P.I.D.C.P.: arts. 25.a y 25.b

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad.

El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004

La Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece -en su artículo 20- que la Presidencia Regional es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional; que recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad de su jurisdicción, representante legal y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional; que el Presidente Regional desempeña su cargo a dedicación exclusiva, con la sola excepción de la función docente; y que percibe una remuneración mensual fijada por el Consejo Regional de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicación de la norma que la aprueba y su monto.

El Vicepresidente Regional integra el Consejo Regional. Es miembro pleno de este Consejo y, por ello, tiene voz y voto en él sin ninguna limitación.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en su artículo 23- dispone que el Vicepresidente Regional cumple funciones de coordinación -por lo cual ejerce una actividad permanente-, así como aquellas que expresamente le delegue el Presidente Regional; que reemplaza a este en casos de licencia concedida por el Consejo Regional, que no puede superar los 45 días naturales al año, por ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia, con las prerrogativas y atribuciones propias del cargo; y que percibe la remuneración correspondiente a su cargo, sin derecho a dietas.

La citada Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece también -en su artículo 12- cómo se organiza el Ejecutivo regional. Este se estructura sobre la base de órganos denominados Gerencias Regionales -nombres que corresponden, más bien, a una organización empresarial-, las que son coordinadas y dirigidas por una Gerencia General.

Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el Presidente Regional-artículo 25 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales-; el Gerente General Regional es responsable administrativo del Gobierno Regional -artículo 26 de la citada Ley- y coordina la acción de los diferentes Gerentes Regionales -artículo 27 de la citada Ley-; y el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente Regional (artículo 26 de la citada Ley).

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en su artículo 28- también dispone que los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional y que el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuerdos que adopten y, en cuanto corresponda, de su ejecución.

Según la citada Ley Orgánica -conforme a su artículo 29- cada Gobierno Regional contará con cinco Gerencias Regionales: 1) Desarrollo Económico; 2) Desarrollo Social; 3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial; 4) Infraestructura; y 5) Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.

Con relación a los Consejeros Regionales, el artículo 4 de la Ley Marco del Empleo Público, Ley N° 28175, establece la siguiente definición de funcionario público: es funcionario público "el que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un

sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades públicas"; y que puede ser: a) De elección popular directa y universal o confianza política originaria, b) De nombramiento y remoción regulados, y c) De libre nombramiento y remoción.

Los Consejeros Regionales, conforme a la definición anterior, son funcionarios públicos, no obstante su actividad no sea a dedicación exclusiva ni sea permanente, razón por la cual perciben dietas y no remuneración, según lo dispuesto por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

La Constitución Política reformada introduce acciones afirmativas que serán reguladas por la ley: el establecimiento de porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales.

El establecimiento, en el Consejo Regional, de un mínimo y de un máximo de representantes, así como la inclusión de un criterio de representación provincial, distorsiona el nivel de representación en varios departamentos, afectando el criterio por el cual el número de representantes debe tener una relación directa con la población electoral de la circunscripción intermedia.

El Consejo Regional-según el artículo 14 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- es convocado para sesión de instalación el1 ° de Enero por el Presidente Regional elegido; se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias, de acuerdo a lo que establece su Reglamento; deberá reunirse como mínimo en una sesión ordinaria al mes -además, podrá convocarse a solicitud de un tercio del número legal de consejeros-; para el cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras y normativas, organiza su trabajo en Comisiones; y, para el ordenamiento de su trabajo y el cumplimiento de sus funciones, contará con una Secretaría, artículo 18 de la citada Ley Orgánica.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también dispone que las sesiones son públicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o regional, debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional; y que, a través del portal electrónico del Gobierno Regional, se debe difundir a la ciudadanía la agenda y las actas de las sesiones.

La citada Ley Orgánica reconoce derechos y obligaciones funcionales, responsabilidades e incompatibilidades, así como dietas -ni el Presidente Regional ni el Vicepresidente Regional tienen derecho a dietas- y licencias a los Consejeros Regionales.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también regula la vacancia -artículo 30 de la Ley- y la suspensión -artículo 31 de la Ley- de los cargos de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional.

La referida Ley Orgánica establece votaciones calificadas para la declaración de vacancia, especialmente para el caso del Presidente y Vicepresidente Regionales, introduciendo así un mecanismo que promueve la estabilidad del Ejecutivo regional.

Según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la vacancia es declarada por el Consejo Regional-dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa- por dos tercios del número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales12.

La forma de gobierno regional tiene elementos de una forma de gobierno presidencial: la elección directa del Presidente Regional-no obstante, este sea elegido en la misma lista de candidatos de los miembros del Consejo Regional-, no hay una relación de confianza entre el Ejecutivo regional y el Consejo Regional, y los órganos del Ejecutivo regional-Gerente General Regional y Gerentes Regionales- dependen solo del Presidente Regional. No obstante se verifique la presencia de estos elementos, el Presidente y el Vicepresidente Regionales también son miembros del Consejo Regional y ello no configura una clara separación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo regionales.

La Carta Política remite a la ley el desarrollo normativo del Consejo de Coordinación Regional. El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales incumplía ese mandato, pues no regulaba la composición y funcionamiento de este Consejo de Coordinación Regional.

La Ley N° 27902 introduce en la estructura orgánica básica de los Gobiernos Regionales al Consejo de Coordinación Regional -en el artículo 11 modificado de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- y recoge el texto de la Carta Política reformada.

La referida Ley también regula -en el artículo ll-A-la composición y el funcionamiento del Consejo de Coordinación Regional. Este es presidido por el Presidente Regional o por el Vicepresidente Regional y está conformado también por los alcaldes provinciales de la región y por los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.

Asimismo, se establece una proporción entre los miembros del referido Consejo: los alcaldes provinciales serán el 60% y los representantes de la sociedad civil el 40% del total de miembros. Esta proporción deberá mantenerse al invitar el Consejo Regional a los alcaldes distritales y a los representantes de la sociedad civil, y la tercera parte -por lo menos- de los representantes de la sociedad civil deberá corresponder a instituciones de empresarios y productores.

La Ley N° 27902 dispone que los representantes de la sociedad civil serán elegidos democráticamente, por un periodo de dos años, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y provincial que se hayan inscrito en el registro del gobierno regional. Para acceder a este registro se requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada.

La Ley no hace una enumeración taxativa de las organizaciones de la sociedad civil que podrán participar en el Consejo de Coordinación Regional. Estas organizaciones serán, entre otras, las organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.

Con relación al régimen de sesiones, el Consejo de Coordinación Regional -según el inciso c) del artículo ll-A- se reúne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el Presidente Regional; puede ser convocado para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera el Gobierno Regional; es un órgano de concertación y de consulta, y sus acuerdos se toman por consenso; los representantes del Consejo de Coordinación Regional en ningún caso perciben dietas, viáticos u otro tipo de

asignación del Gobierno Regional; y la Gerencia de Planeamiento del Gobierno Regional actuará como secretaría técnica, debiendo oportunamente presentar los documentos para su análisis.

El Consejo de Coordinación Regional es un órgano cuya naturaleza es la concertación y la consulta. Por ello, sus miembros emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre cuestiones tan importantes tales como el plan anual y el presupuesto participativo anual, el plan de desarrollo regional concertado y sobre la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes del plan de desarrollo regional concertado.

La modificación de la Ley N° 27902 también señala que el Consejo de Coordinación Regional no ejerce funciones de gobierno y que la ausencia de acuerdos por consenso en este órgano no impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.

Esta formulación de la Ley plantea que los acuerdos del Consejo de Coordinación Regional no son vinculantes y que, en última instancia, la aprobación del plan de desarrollo regional concertado, el plan anual y el presupuesto regional participativo corresponde al Consejo Regional.

Hay un contenido restrictivo -como se ha señalado- de la participación de los representantes de la sociedad civil en los Consejos de Coordinación Regional, especialmente relacionado con el establecimiento de un porcentaje uniforme -y arbitrario- para determinar el número de representantes de la sociedad civil en los mencionados Consejos.

La evaluación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) no ha sido positiva. El Grupo Propuesta Ciudadana considera que:

"El desempeño de los CCR ha sido, en general, limitado. Se instalaron con premura, muchos no se han vuelto a reunir luego de su instalación, y adolecen de varios problemas; entre ellos: a) cuestionamientos a su composición y legitimidad, como producto de una reglamentación y convocatoria inadecuadas para la elección de sus miembros; b) pérdida de interés de sus miembros, porque su carácter consultivo y no vinculan te los presenta como prescindibles, así como por la falta de recursos económicos y logísticos; y c) falta de voluntad política de las autoridades regionales para convocar y dinamizar este espacio"13.

La Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683, tiene entre sus contenidos principales los siguientes: las elecciones regionales se realizan el tercer domingo de noviembre, junto con las elecciones municipales; no se considera una segunda vuelta electoral; se tiene un plazo de 240 días naturales para la convocatoria a elecciones; el periodo del mandato será de cuatro años; se establece el número de miembros de los Consejos Regionales, considerando la representación provincial-y distrital en el caso del Callao-, porcentajes de género y de comunidades nativas y pueblos originarios; y se incluye una disposición complementaria en materia de franja electoral.

La Ley de Elecciones Regionales estableció también -en su artículo 7- que "para esta primera elección las elecciones regionales del año 2002) cada departamento y la Provincia constitucional del Callao constituían una circunscripción electoral".

El artículo 12 de la Ley considera las acciones afirmativas -ya previstas en la Carta Política- y el denominado "voto programático": la lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por no menos del 30% de hombres o mujeres, y por un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región donde existan; y se debe presentar un Plan de Gobierno Regional.

El artículo 6 de la Ley señala que el "número de miembros de cada consejo regional, en esta primera elección será igual al número de provincias, y en el caso del Callao igual al número de distritos, con un mínimo de siete (7)" y que el Presidente y el Vicepresidente Regionales integran dicho Consejo, fuera de este número.

La propuesta introduce un premio de mayoría -sin una barrera mínima-, al establecer que a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros de Consejo Regional, lo que más le favorezca, según el orden de candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y movimientos. También se establece que la cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representación por provincia establecida por la lista que le precede en votación.

Esta propuesta distorsiona el nivel de representación, afectando -como se ha indicado- el criterio por el cual el número de representantes debe tener una relación directa con la población electoral de la circunscripción intermedia. Esta

forma de representación se ha sustentado en la necesidad de que las provincias como tales estén, a través de representantes, en el Consejo Regional y lleven allí los intereses provinciales. Sin embargo, ello podría generar la ausencia de un interés común del Consejo Regional por la región.

La Ley de Elecciones Regionales definió la forma de gobierno regional y no estableció una clara separación de poderes al interior de esta. Esta definición debió corresponder a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

El sistema electoral regional copió el sistema electoral local: se mantuvo el premio de mayoría -la mitad más uno de los miembros del Consejo a la primera mayoría pero no se estableció ninguna barrera mínima como requisito para aplicar tal premio y que si ello no se verificaba, se debía dar una segunda vuelta. Esto ha generado que la mayoría de listas ganadoras en las elecciones regionales últimas -con mayoría absoluta en el Consejo Regional- no solo no hayan alcanzado el 50% del número total de electores presentes, sino que en algunos casos, no se haya sobrepasado el 20% del total de electores presentes.

La Ley de Bases de la Descentralización considera -en su artículo 49- que el Gobierno nacional y los Gobiernos Regionales y Locales mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades; que el Gobierno Regional no puede interferir en , la acción y competencias de las municipalidades de su jurisdicción y que puede celebrar y suscribir en forma indistinta, convenios de colaboración mutua y recíproca, y contratos de cualesquier naturaleza para fines comunes determinados; y que los Gobiernos Regionales y Locales proporcionan la información requerida para mantener actualizados los distintos sistemas administrativos y financieros organizados a nivel nacional.

Asimismo, se establece -en el artículo 50 de la citada Ley- que los Gobiernos Regionales y Locales se relacionan con el Congreso de la República, a través de los congresistas y sus Comisiones de Descentralización y Regionalización, y de Gobiernos Locales, en asuntos de iniciativa legislativa, normatividad, intercambio de información y fiscalización; y que tienen el derecho y la obligación de participar en el proceso de sus tentación y aprobación de sus presupuestos institucionales.

En materia de relaciones con organismos internacionales, la Ley de Bases de la Descentralización -en su artículo 51- plantea que los Gobiernos Regionales y Locales pueden promover y mantener relaciones de cooperación técnica y financiera con organismos internacionales, estando facultados para celebrar y suscribir convenios y' contratos vinculados a los asuntos de su competencia; y que el Gobierno nacional facilita y apoya la celebración de convenios promovidos por y en favor de los Gobiernos Regionales y Locales.

Recientemente se ha dictado la Ley N° 28607, mediante la cual se reforma el artículo 191 de la Carta Política. Esta Ley dispone -a través de una modificación específica- que el mandato de las autoridades regionales es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución; y que para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde, los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.

La ley de reforma constitucional citada no modifica los demás contenidos del artículo 191 y solo agrega la prohibición para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde a los Presidentes de los Gobiernos Regionales, salvo que renuncien al cargo seis meses antes de la elección respectiva.

La Ley N° 28607 no aborda otros aspectos relevantes para el actual proceso de descentralización, tales como la eliminación del número máximo (25) de miembros del Consejo Regional, el cual colisionará con el criterio de la representación provincial-se requiere un mínimo de un representante por provincia en el Consejo Regional- ya que en una de las propuestas planteadas en el actual proceso de integración y de conformación de Regiones --que ha sido objeto de consulta popular en octubre de 2005 conforme a la ley de la materia- se supera el máximo de 25 miembros del Consejo Regional, ya que la Región que sería conformada por los departamentos de Ancash,Junín, Pasco, Huánuco y Lima-Provincias tendría 52 provincias.

La ley de reforma constitucional citada tampoco esclarece -de manera más explicita- la naturaleza del Consejo de Coordinación Regional como instancia de concertación entre el Gobierno Regional, la sociedad civil y las autoridades municipales.

La modificación planteada por la Ley N° 28607 es muy especifica, no ha considerado los problemas presentes en el actual proceso de descentralización y cumple un definido objetivo político-electoral.

DOCTRINA

CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;

DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.

Artículo 192

Fines y atribuciones de los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.

Son competentes para:

1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.

2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil.

3. Administrar sus bienes y rentas.

4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. 5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes.

6. Dictar las normas inherentes a la gestión regional.

7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agro industria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley.

8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.

9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.

10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley. (*)

(*) Texto según modificatoria efectuada por la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 14, 44, 59, 69, 88, 188 Y 191;

L.O.G.R.: arts. 4, 9, 10;

Ley 27474;

Ley 27651;

Ley 23853: arts. 10 al 13;

L.D.F.: art 6;

P.I.D.C.P.: art 1.1;

P.I.D.E.S.C.: art 1.1

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.

La Ley N° 27902 -que modificó la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- precisa el tema de la denominada "rectoría sectorial" del Gobierno

.

Nacional, señalando que es competencia exclusiva de este nivel de Gobierno def1nir, dirigir, normar y gestionar las políticas nacionales y sectoriales; y que estas se formulan considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales, concordando el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República.

Esta misma Ley introdujo el tema de la clasificación de los activos del Estado, al indicar que corresponde al Gobierno Nacional determinar la jerarquización de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local. Esta clasificación se aprobará mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinión técnica del Consejo Nacional de Descentralización.

Mediante la Ley N° 28161, se establece un plazo -45 días naturales-para que el Poder Ejecutivo nacional apruebe el decreto supremo de jerarquización de activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local, considerando que esta clasificación debía def1nirse antes del inicio del proceso de transferencia del año 2004.

En el marco de la citada Ley, se dicta el Decreto Supremo N° 023-2004-PCM, mediante el cual se establece la jerarquización de los bienes del Estado -artículo 2-, señalándose aquellos de alcance local, regional y nacional. Sin embargo, la jerarquización -o clasificación- definia en el citado decreto supremo no considera ni los proyectos ni las empresas del Estado.

La Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización establece cuáles son las clases de competencias de los Gobiernos Regionales: exclusivas, compartidas y delegadas.

Son competencias exclusivas aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera excluyente a cada nivel de gobierno, siempre conforme a la Constitución Política y la ley. Por ejemplo, el diseño de políticas nacionales y sectoriales es una competencia exclusiva del Gobierno Nacional-inciso a) del artículo 26.1 de la Ley de Bases de la Descentralización-, ello implica que ningún Gobierno Regional ni Local puede definir tales políticas.

La Ley de Bases de la Descentralización establece -en su artículo 35-las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, incluye en el listado de competencias, indistintamente, tanto atribuciones como materias de competencia sectorial.

Las atribuciones son aquellas facultades inherentes al Gobierno Regional, tales como planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes (inciso a), formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil en su región (inciso b), aprobar su organización interna y su presupuesto institucional (inciso c), promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional (inciso d), concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo (inciso i), dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes (inciso III).

El mismo citado artículo 35 establece funciones de materias de competencia sectorial como competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, la mayoría de estas corresponden a materias de competencia compartida, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Tal sería el caso del desarrollo de circuitos turísticos (inciso h); de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción (inciso j); de organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial (inciso k); de promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación tecnológicas (inciso 1); y promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad (inciso II).

En el marco del desarrollo de las materias de competencia compartida, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece funciones específicas en materia de pequeña y microempresa (artículo 48), en materia ambiental y de ordenamiento territorial (artículo 53), de turismo (artículo 63) y de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado (artículo 62).

Varias de las llamadas competencias exclusivas por la Ley de Bases de la Descentralización -señaladas dos párrafos antes- son, en realidad, funciones al interior de materias de competencia sectoriales y compartidas.

En el año 2003 se han transferido de manera inmediata solo las atribuciones de los Gobiernos Regionales -ya indicadas en un párrafo precedente- y que

también han sido llamadas -por la Ley de Bases de la Descentralización- competencias exclusivas.

Son competencias compartidas aquellas en las cuales participan dos o más niveles de gobierno. En este caso, se ejercen distintas funciones por diversos niveles de gobierno al interior de una materia de competencia. Generalmente, la función normativa y reguladora corresponde al gobierno nacional-que dicta una legislación nacional marco al interior de la cual se desarrollarán las acciones de los gobiernos subnacionales- y las demás funciones pueden ser ejercidas por otro nivel de gobierno subnacional o también el mismo nivel nacional de gobierno. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece como funciones generales: la normativa y reguladora; el planeamiento; la administrativa y ejecutora; la promoción; y la supervisión, evaluación y control. Cada una de estas funciones puede ser ejercida por un nivel de gobierno distinto.

Por ejemplo, la educación es una competencia compartida. Según la Ley de Bases de la Descentralización, tanto el Gobierno Nacional como Regional y Local ejercen funciones en esta materia de competencia: el Gobierno Nacional regulará y los Gobiernos Regionales y Locales gestionarán los servicios educativos en su respectivo ámbito.

Son competencias delegables aquellas dadas por un nivel de gobierno a otro.

En este caso, las entidades territoriales delegadas ejercen la materia de competencia o función por el plazo de la delegación y la instancia delegan te sigue siendo el titular de la materia de competencia o función delegada.

La Ley de Bases de la Descentralización establece que el Poder Ejecutivo nacional puede delegar a los Gobiernos Regionales funciones de su competencia mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello.

Por ejemplo, el Gobierno Nacional podría delegar en un Gobierno Regional la gestión de una infraestructura pública de carácter y alcance nacional (tal podría ser el caso de un aeropuerto de alcance nacional), materia que es una competencia exclusiva del Gobierno Nacional, según el inciso k) del artículo 26.1 de la Ley de Bases de la Descentralización.

La competencia (o función específica de una materia de competencia, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) es transferida cuando una instancia de gobierno traslada una competencia propia a otra entidad territorial con carácter definitivo, otorgándole el ejercicio de tal función específica o materia de competencia.

La Ley de Bases de Descentralización establece cuáles son las competencias exclusivas y compartidas de los Gobiernos Regionales (artículos 35 y 36), derivadas de las competencias constitucionales. Estas últimas son tales porque corresponden a la Carta Política y son las que definen el marco competencial de los Gobiernos Regionales.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales repite cuáles son las competencias constitucionales (artículo 9) y cuáles son las competencias exclusivas y compartidas (artículo 10) de los Gobiernos Regionales en la Ley de Bases de Descentralización.

La citada Ley Orgánica reconoce -en el inciso b) del artículo 45-las funciones generales de los Gobiernos Regionales y las define. Estas funciones generales son la función normativa y reguladora; la función de planeamiento; la función administrativa y ejecutora; función de promoción de las inversiones; y la función de supervisión, evaluación y control.

Esta Ley Orgánica de Gobiernos Regionales desarrolla las competencias compartidas y señala cuáles son las funciones específicas que ejercerán los Gobiernos Regionales -en el Capítulo II del Título IV, Funciones Específicas-, luego que sean transferidas, en cada una de las materias de competencia establecidas como compartidas por la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone -en su artículo 46que las funciones especificas que ejercerán los Gobiernos Regionales se desarrollarán en el marco de las políticas regionales, las cuales se formularán en concordancia con las políticas nacionales sobre la respectiva materia de competencia.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reconoce las siguientes materias de competencia compartidas (dentro de las cuales se inscriben las funciones

específicas que ejercerán los Gobiernos Regionales): educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación; trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa;

salud; población; agricultura; pesquería; ambiente y ordenamiento territorial; industria; comercio; transportes; telecomunicaciones; vivienda y saneamiento; energía, minas e hidrocarburos; desarrollo social e igualdad de oportunidades; defensa civil; administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado; turismo; y artesanía.

DOCTRINA

CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;

DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRlZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.

Artículo 193

Régimen económico de los gobiernos regionales

Son bienes y rentas de los gobiernos regionales:

1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.

2. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.

3. Los tributos creados por ley a su favor.

4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.

5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley.

6. Los recursos asignados por concepto de canon.

7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que realicen con el aval del Estado, conforme a ley.

8. Los demás que determine la ley. (*)

(*) Texto según modificatoria efectuada por la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 41, 66, 74, 76 a 78,191 Y 192;

Ley 23853: arts. 90, 93 Y 94; Ley 27506;

D.Leg. 776: arts. 1 y ss.;

P.I.D.C.P.: arto 1.2;

P.I.D.E.S.C.: arts. 1.2, 25.

Johnny Zas Friz Burga (**)

(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004.

Los principios específicos de la descentralización fiscal-establecidos en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización- son: la determinación claramente definida de las competencias; la transparencia y la predictibilidad; la neutralidad en la transferencia de los recursos; los requisitos del endeudamiento externo; y las reglas de responsabilidad fiscal.

La determinación claramente definida de las competencias tiene el objetivo de evitar la yuxtaposición de las materias de competencia y funciones entre los distintos niveles de gobierno, de precisar las responsabilidades en la provisión de los servicios y facilitar la rendición de cuentas.

La transparencia y la predictibilidad plantean la necesidad de introducir mecanismos que sirvan para un mejor control por parte de la comunidad de la gestión fiscal de los gobiernos subnacionales, a través de prácticas transparentes, uniformes y predecibles.

La neutralidad en la transferencia de los recursos implica que toda transferencia de materias de competencia y funciones se hará conjuntamente con los recursos asociados y requeridos por ellas, y que toda transferencia de recursos estará ligada necesariamente a una materia de competencia o función que también se transfiere.

En materia de endeudamiento público externo, esta es una competencia exclusiva del gobierno nacional y el endeudamiento público externo de los gobiernos subnacionales debe concordar con el límite del endeudamiento del sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal. Esta es una limitación para los gobiernos subnacionales sustentada en la primacía de la política nacional en esta materia.

La Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone -en su artículo 74- que los Gobiernos Regionales solo podrán celebrar operaciones de endeudamiento externo, emisión de bonos y titulación de cuentas, con aval o garantía del Estado, previa aprobación del Gobierno Nacional; y que las referidas operaciones deben sujetarse a los procedimientos y normas que regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y a los límites establecidos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se emita sobre descentralización fiscal.

El principio de responsabilidad fiscal implica el establecimiento de reglas de endeudamiento y de límites en el incremento del gasto compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, para garantizar la sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización. También se prohíbe que el gobierno nacional reconozca deudas contraídas por los gobiernos subnacionales. Este principio pretende evitar el incremento del déficit público por parte de las regiones y municipalidades, y que el gobierno nacional asuma tal déficit.

La Carta Política vigente no reconoce potestad tributaria a los Gobiernos Regionales.

Conforme a esta disposición constitucional, la Ley de Bases de Descentralización, en materia tributaria, señala que el Poder Ejecutivo Nacional propondrá al Congreso de la República -para su aprobación- aquellos tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los Gobiernos Regionales.

En el Título VI -en el artículo 39- de la citada Ley, se regula el Fondo de Compensación Regional (FONCOR). Este, inicialmente, se conformará por los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción; y a los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización.

La Ley de Bases de la Descentralización también dispone que el FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los Gobiernos Regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones; y que el Ministerio de Economía y Finanzas con la opinión favorable del Consejo Nacional de Descentralización, aprueba los índices de distribución del FONCOR, previendo la transferencia de los recursos en la forma y plazos establecidos, bajo responsabilidad.

Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reitera -en su artículo 73que el FONCOR forma parte de los recursos financieros destinados a los Gobiernos Regionales; que este Fondo se constituye inicialmente con el 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones; y que los fondos son íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública.

En el Título VIII de la Ley de Bases de la Descentralización destaca la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (PIDE), destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administración estará a cargo del Consejo Nacional de Descentralización (artículo 53.1). El PIDE se constituirá, inicialmente, con los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones; conforme a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización.

La Tercera Disposición Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización establece los destinatarios y la distribución de los recursos de la privatización y de las concesiones: 30% corresponde al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (PIDE) y otro 30% al Fondo de Compensación Regional (PONCOR).

La misma norma también establece -en su Tercera Disposición Complementaria- que no menos del 50% de los recursos asignados al PIDE y al FONCOR provenientes de cada proceso de privatización y concesiones, deberá destinarse al financiamiento de proyectos de inversión en beneficio de la población de la región donde se encuentra el activo o empresa materia del proceso de privatización o concesión.

El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no desarrolló al PIDE. La Ley N° 27902 sí lo hizo. Esta Ley estableció -incorporando el artículo 73- , A en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y en concordancia con la Ley de Bases de la Descentralización- que el FIDE es administrado por el CND, que obtiene sus recursos del 30% de los fondos captados por el proceso de privatización, concesiones y otras modalidades contractuales vinculadas a la administración de activos de alcance nacional propiedad del Estado.

También se dispuso que el FIDE puede recibir fondos provenientes de cooperación no reembolsable y operaciones de endeudamiento que para tal fin concrete el Gobierno Nacional; que sus recursos se destinarán a fomentar el desarrollo regional, la integración de las regiones y la realización de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno.

Por último, se estableció que el FIDE es un fondo sostenible y concursable destinado exclusivamente al financiamiento y cofinanciamiento de proyectos; y que los criterios para el concurso se establecen en una normativa elaborada por el CND.

Mediante la Resolución Presidencial N° 150-CND-P-2003, el Consejo Nacional de Descentralización aprobó el Reglamento del PIDE, publicada el 8 de diciembre del año 2003.

La Ley de Bases de la Descentralización -en su artículo 37- reconoce los mismos bienes y rentas de los Gobiernos Regionales considerados en la Carta Política reformada y vigente. También precisa que son recursos de los Gobiernos Regionales sus ingresos propios.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -modificada por la Ley N° 27902señala también -en el artículo 72- los recursos de los Gobiernos Regionales:

a) Los señalados en la Ley de Bases de la Descentralización.

b) Las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y la

gradualidad establecidos en los artículos 45 inciso a) y 81 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

c) Los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional.

d) Los recursos generados por los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional.

e) Los proyectos de inversión pública en ejecución, de alcance regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción, en el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

f) La Ley de Canon -Ley N° 27506- define a este, en su artículo 1, como la participación efectiva y adecuada de la que gozan los Gobiernos Regionales y Locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales; y señala -en su artículo 2- como objeto de la Ley la determinación de los recursos naturales cuya explotación genera canon y regula su distribución en favor de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales de las zonas donde se exploten dichos recursos.

El artículo 4 de la citada Ley establece que la oportunidad de las transferencias del canon por las entidades encargadas de efectuar dichas transferencias a favor de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, será determinada mediante decreto supremo, tomando en consideración la periodicidad del pago de los ingresos y rentas que conforman el canon; y que el monto de las transferencias será depositado en cuentas especiales que para tal efecto se abrirán en el Banco de la Nación, bajo la denominación del canon correspondiente y la referencia del ingreso y/o renta respectivo, dentro del plazo máximo previsto en el Reglamento de la Ley de Canon, el mismo que precisará los procedimientos, formas de cálculo y transferencias, de la que serán informados los beneficiarios.

Con relación a la distribución del canon, la Ley de la materia -en su artículo 5, modificado por Ley N° 28322 del 10/08/2004- señala las siguientes reglas: la distribución del canon petrolero mantiene las condiciones actuales de distribución; y el canon será distribuido entre los Gobiernos Regionales y Locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el :Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de población y necesidades básicas insatisfechas. Su distribución es la siguiente:

a) El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural.

b) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural.

c) El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural.

d) El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural.

El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se explotan los recursos naturales.

Para efectos de la distribución señalada en los literales c) y d), la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional de Lima se excluirán mutuamente, conforme a lo dispuesto por la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao el total recaudado a que se refiere el literal c) del numeral 5.2 se distribuirá entre las municipalidades distritales y provincial.

Con relación a la utilización del canon, la Ley de la materia establece -en su artículo 6- que el control y ejecución de los recursos correspondientes al canon,

asignado a los Gobiernos Locales, está sujeto a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Canon; que los recursos que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales reciban por concepto de canon serán utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta finalidad; que los Gobiernos Regionales entregarán el veinte por ciento (20%) del total percibido por canon a las universidades públicas de su circunscripción, destinado exclusivamente a la inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional; y que el canon petrolero mantiene las condiciones actuales de su ejecución.

El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no incorporó un artículo sobre la atribución del Presidente de la República, de dictar medidas extraordinarias mediante decretos de urgencia -con fuerza de ley- en materia económica y financiera (inciso 19 del artículo 118 de la Carta Política), en los casos en los cuales se afectase gravemente la sostenibilidad fiscal y económica del proceso de descentralización por parte de los Gobiernos Regionales.

Este artículo, inicialmente, no fue aprobado, eliminándose así un mecanismo último para resolver cualquier crisis fiscal regional que pusiera en riesgo el proceso de descentralización mismo y la estabilidad macroeconómica del país.

La inclusión del artículo tenía como propósito hacer explícito este mecanismo para que en el futuro su uso -no solo sustentado en el texto de la Carta Política- no fuese discutido jurisdiccionalmente y para garantizar que tal uso solo sería procedente en el caso, extraordinario, de una grave crisis fiscal regional.

La Ley N° 27902 introdujo -a través de un nuevo artículo en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- este mecanismo de aplicación de medidas temporales para situaciones extraordinarias en materia económica y financiera cuando se afecte gravemente la economía nacional y el proceso de descentralización.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también reconoce -en sus artículos 89 y 90, respectivamente.. otros mecanismos denominados de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización. La citada norma plantea que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley N° 27245) establecerá los mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización y que la reglamentación de estos mecanismos corresponderá al Ministerio de Economía

y Finanzas, con opinión del Consejo Nacional de Descentralización (CND) en todo lo referente a los Gobiernos Regionales; así como también que la no observancia por dos años consecutivos de las reglas fiscales establecidas para los Gobiernos Regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal generará la suspensión temporal a las transferencias del PIDE y FONCOR, siendo esta suspensión por un máximo de 90 días y requiriendo el voto aprobatorio de los dos tercios (2/3) de los integrantes del CND.

La Sexta Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuso que, en concordancia con el artículo 38 de la Ley de Bases de la Descentralización, el Poder Ejecutivo debía -dentro de los 180 días de vigencia de la citada Ley Orgánica- presentar al Congreso de la República el proyecto de Ley de Descentralización Fiscal, el mismo que debía considerar los tributos regionales cuya recaudación y administración serían de cuenta directa de los Gobiernos Regionales, como parte de una propuesta integral de reforma tributaria.

(…) Ley que delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria, Ley N° 28079, otorgó en el inciso 16 de su artículo 1la facultad de "dictar normas que permitan la descentralización fiscal y normas que permitan hacer más eficiente la recaudación y administración de tributos municipales, sin que ello implique incrementar las tasas máximas de los impuestos".

En el marco de estas facultades delegadas, se dictó el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo N° 955.

El citado decreto legislativo establece los objetivos de la norma: regular la asignación de recursos de los Gobiernos Regionales y Locales, establecer mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal, implementar reglas de responsabilidad fiscal y -conforme al artículo 190 de la Carta Política reformada y vigente- estimular el proceso de integración territorial para conformar regiones competitivas y sostenibles; y, esencialmente, reitera los principios de descentralización fiscal presentes en la Ley de Bases de la Descentralización: no duplicidad de funciones, neutralidad en la transferencia de los recursos, gradualidad, transparencia y predictibilidad, responsabilidad' fiscal y equidad.

El decreto legislativo objeto de análisis establece -en el marco de la gradualidad del proceso de descentralización y conforme al artículo 190 de la Carta Política reformada y vigente- dos etapas, en materia de la asignación de

los ingresos provenientes de transferencias, tributos nacionales y Fondo de Compensación Regional (FON. COR). Estas etapas son las siguientes:

a) Primera Etapa: Transferencias presupuestales y asignación de los recursos del FONCOR.

b) Segunda Etapa: Transferencias presupuestales, asignación de los recursos efectivamente recaudados en cada región por determinados impuestos del Gobierno Nacional, incentivos al esfuerzo fiscal y celebración de convenios de cooperación interinstitucional.

Conforme al principio de "Neutralidad en la Transferencia de los Recursos" -o de neutralidad fiscal-, la norma señala que los ingresos que se asignen en cada una de las etapas corresponderán a la materias de competencia y funciones que irán asumiendo los Gobiernos Regionales. Para ello, se estimarán las necesidades de financiamiento y en función de ellas, el Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización, "determinará la aplicación de las reglas de la Etapa correspondiente".

El Decreto Legislativo también dispone que en la segunda Etapa se asignarán como ingresos de cada región los recursos efectivamente recaudados en ellas por determinados impuestos del Gobierno Nacional, así como -de ser el caso- transferencias complementarias.

Con relación a la primera Etapa, se establece que esta comprende las transferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional a favor de los Gobiernos Regionales y la asignación de los recursos del FONCOR, en función del cronograma de transferencias de los fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza y proyectos de inversión en infraestructura productiva de alcance regional; que las transferencias se asignarán, conforme a lo dispuesto por la Quinta Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización14 y la Ley de Presupuesto del Sector Público; que el monto de la transferencia corresponderá al gasto que irroguen los proyectos y programas a transferir; que el FONCOR también se [mancia con los montos que señale la Ley de Presupuesto del Sector Público -además de los señalados en el numeral 39.1 del artículo 39 de la Ley de Bases de la Descentralización15-; y que si los Gobiernos Regionales logran un saldo de balance en los recursos asignados, tendrán la posibilidad de destinar el importe de dicho saldo, en el ejercicio presupuestal siguiente, a proyectos de inversión y al mantenimiento de las obras de inversión.

Con relación a la segunda Etapa, se establece que para ingresar a esta Etapa deben encontrarse vigentes las Leyes del Sistema Nacional de Acreditación y de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones y sus respectivos reglamentos, así como haberse conformado las regiones, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Bases de la Descentralización; que el ingreso a y la evaluación de la Segunda Etapa será competencia del :Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización; que una región inicia esta Etapa cumpliendo los requisitos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Acreditación y habiendo "alcanzado los objetivos y metas de las competencias transferidas"; y que la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional del Callao están excluidos, en materia de asignación de ingresos, de la segunda Etapa16.

En la segunda Etapa se asignarán a cada región los recursos efectivamente recaudados por los siguientes impuestos del Gobierno Nacional: el Impuesto General a las Ventas (IGV), sin comprender el Impuesto de Promoción Municipal (IPM); el Impuesto Selectivo al Consumo; y el Impuesto a la Renta de Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categorías. Las regiones -constituidas de acuerdo con un proceso de integración, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Bases de la Descentralización- tendrán una asignación del cincuenta por ciento (50%) de la recaudación de los impuestos internos nacionales señalados.

El decreto legislativo también prevé el otorgamiento de transferencias complementarias. Estas serán dadas por el Gobierno Nacional en favor de las regiones para cubrir la diferencia existente entre los gastos rígidos e ineludibles previstos en el Presupuesto Institucional de dicho nivel de Gobierno, y los recursos efectivamente recaudados en cada región por los impuestos -ya señalados- del Gobierno Nacional, así como los recursos comprendidos en los incisos a), c), d), e), f) y h) del artículo 37 de la Ley de Bases de la Descentralización17.

El citado decreto legislativo también dispone que la menor recaudación obtenida en la región respecto de las metas, podrá motivar las transferencias complementarias, "siempre que existan factores externos o atípicos que no resultan factibles de ser neutralizados con la máxima capacidad o potencialidad de gestión de la región"; define los gastos rígidos e ineludibles18; y establece la determinación de un monto máximo de transferencia complementaria19.

En materia de esfuerzo fiscal, este se define20 y se señala que "las mejoras sostenidas en el esfuerzo fiscal obtenidas en mérito a acciones de cada región -debidamente

El artículo 20 señala que: "Se entiende por esfuerzo fiscal de las Regiones la relación existente entre la recaudación obtenida y las metas de recaudación establecidas, desagregadas por Regiones.

Mediante Decreto Supremo se establecerá la metodología para el cálculo anual de las metas de recaudación establecidas que será utilizada por la SUNAT'. acreditadas por la SUNAT- serán objeto de incentivos otorgados por el Gobierno Nacional21.

En materia de recaudación, la segunda Etapa también comprende la cooperación de la región con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) en el cumplimiento de las funciones de esta sobre los impuestos antes citados, pues la SUNAT será el ente encargado de recaudar y cuantificar la recaudación obtenida en cada región.

Con relación a los Convenios de Cooperación Interinstitucional, las Regiones deberán suscribidos con la SUNAT. Estos convenios podrán versar sobre el intercambio de información, los esfuerzos conjuntos para la fiscalización de las obligaciones tributarias de los deudores tributarios y el desarrollo de la conciencia tributaria a través de labores de orientación. Asimismo, las regiones podrán proponer al Gobierno Nacional metas en la recaudación de los impuestos nacionales internos asignados a la región y modificaciones generales a las normas que regulan los impuestos nacionales internos.

En materia de tasas y contribuciones regionales, el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal dispone que los Gobiernos Regionales podrán proponer directamente al Congreso de la República, la creación de tasas y contribuciones destinadas a financiar las obras públicas o los servicios públicos que sean de su competencia;

que la administración de las tasas y contribuciones regionales será de competencia de los Gobiernos Regionales; y que estos podrán suscribir convenios de cooperación interinstitucional con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) a los efectos de mejorar su capacidad de recaudación.

Con relación al endeudamiento y las reglas fiscales, el decreto legislativo define el endeudamiento; reitera el actual marco normativo aplicable al endeudamiento; considera como destino de este -por operaciones de endeudamiento externo o interno realizadas por Gobiernos Regionales y Locales- única y exclusivamente el financiamiento de proyectos de inversión pública y que nunca se podrán destinar los recursos del endeudamiento al pago del gasto corriente; señala que la determinación de la capacidad de pago por parte del Gobierno Nacional respecto de los Gobiernos Regionales y Locales se efectuará mediante el análisis de la situación fiscal de estos de acuerdo a la legislación de la materia22; y considera límites al endeudamiento de corto plazo y al concertado sin garantía del Gobierno Nacional.

En materia de gasto, se establece también un límite al gasto no financiero y se prohíbe -durante el último año de gestión- efectuar cualquier tipo de gasto corriente que implique compromisos de pago posteriores a la [malización de la administración, exceptuándose los casos de jubilación de trabajadores.

Por último, el decreto legislativo de Descentralización Fiscal regula el contenido de los Informes Multianuales de Gestión Fiscal que deberán elaborar los Gobiernos Regionales y Locales, así como de los Informes Trimestrales -que también deberán presentar Gobiernos Regionales y Locales- donde se evalúe la ejecución del trimestre respecto de las proyecciones y -de ser el caso- de las medidas de ajuste que garanticen el cumplimiento de las metas anuales.

DOCTRINA

CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;

DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.

Artículo 194

Gobiernos locales

Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. .

La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.

Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos.

Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.

Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Presidente del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva (*)

(*) Texto del artículo según modificatoria efectuada por la Ley N° 28607, publicada el 04 de octubre de 2005.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 32 inc 3), 39, 107,176, 195 al 199 Y 203 inc. 6);

Ley 23853: arts. 125,126;

Ley 26300: arts. 20 y ss.;

Ley 27972;

C.A.D.H.: arts. 23.1.a, 23.1.b;

D.D.D.H.: arto 21;

P.I.D.C.P.: arts. 25.a, 25.b

Hildebrando Castro-Pozo Díaz

1. Uniformismo y diversidad

Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artículo. La referencia primera de su texto está orientada a "las municipalidades provinciales y distritales" como órganos de gobierno local, con exclusión expresa de las municipalidades de centros poblados, que "son creadas conforme a ley" (corrigiendo o enmendando así el artículo 189, en el que se sostiene lo contrario).

Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislación que en Iberoamérica adquiere y adopta regímenes locales que responden y son flexibles a la diversidad o en los que se estudia y discute diversas propuestas respecto a la topología de municipios. El tratamiento diferenciado de los municipios es un tema recurrente en el Derecho Constitucional y el Derecho Municipal.

El Derecho Constitucional comparado a todas luces supera el nuestro. Así, desde el año 1949 la Constitución alemana estableció para los espacios demográficos y económicos continuos y delimitados "una adscripción regional única". El artículo 243 de la Constitución de la India regula sobre los Comités Metropolitanos de Planificación de áreas metropolitanas. El artículo 25 de la Constitución de Brasil establece que los Estados podrán, mediante ley, instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas para integrar la organización, el planeamiento y la ejecución de funciones públicas de interés común. El artículo 319 de la Constitución de Colombia y el artículo 171 de la Constitución de Venezuela reconocen las áreas metropolitanas y postulan modelos de gobierno distintos al del régimen municipal. Lo mismo sucede en las Constituciones de Argentina y México.

En México, la reforma municipal tiene en su agenda un análisis riguroso y autocrítico de la visión "generalista" que ignoró la diversidad del municipio mexicano.

Las propuestas en curso buscan trascender la visión uniformista del municipio hacia un nivel mayor de especificidad de las propuestas que tengan en cuenta la heterogeneidad, dado que se reconoce que las propuestas de reforma válidas para un municipio rural no lo son para una gran metrópoli. Asimismo, en España, la Ley 57/2003 de diciembre de 2003, expresamente recusa el uniformismo que configuró un modelo orgánico similar para todos los municipios y aprueba la modernización del régimen de las "grandes ciudades".

En nuestro país aún no tenemos conciencia de la diversidad de particularidades que presentan nuestros municipios, lo que indudablemente impacta directamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la estructura organizativa correspondiente. Se olvida que nuestro país es diverso y que nuestras ciudades y centros poblados no son iguales para que todos ellos se regulen uniformemente.

2. Municipalidad y gobierno local

La Administración Pública tiene como elemento consustancial su personería jurídica. Por eso, cuando este artículo constitucional refiere que las "municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local" relaciona correctamente la personificación jurídica que tienen nuestras municipalidades con las exigencias de gobierno descentralizado del nivel municipal y de configurar municipalidades aptas y dispuestas a gobernar democráticamente, abriendo cauces e instancias para que las organizaciones e instituciones representativas de la población participen de la gestión y los asuntos locales.

Esta disposición tiene como precedentes el artículo 252 de la Constitución de 1979 que sancionó que las municipalidades son órganos del gobierno local y el artículo 2 de la derogada Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853, que reiteró que la "municipalidad es el órgano de gobierno local, que emana de la voluntad popular", añadiendo, seguidamente que (las municipalidades) "son personas jurídicas de derecho público con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia".

La doctrina y la legislación comparada son firmes respecto a que el municipio está definido por tres elementos: territorio, población y organización de gobierno, que se denomina históricamente "municipalidad"23.

Por su parte, la ley municipal de Bolivia conceptualiza acertadamente el municipio y la municipalidad. Asi el artículo 3 de la Ley de Municipalidades define al municipio como la "unidad territorial, política y adrninistrativamente organizada" que es base "del ordenamiento territorial del Estado", y a la municipalidad como la "entidad autónoma de derecho público" que representa al municipio.

El concepto de gobierno local no es igual al territorio distrital o provincial (municipio) ni tampoco a la entidad pública que personifica su gobierno (municipalidad). El concepto de gobierno local es uno que pone de manifiesto un estadio del autogobierno ciudadano y releva una forma de gobierno con la sociedad civil local.

Yerran por ello los legisladores, funcionarios y servidores de los ministerios, cuando en diversos proyectos de leyes y reglamentos, denominan "gobiernos locales" a las municipalidades. Este tipo de error, lamentablemente, impregna la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que a lo largo de todo su texto utiliza inapropiadamente el término "gobierno local"24. Grave error que seguramente será enmendado oportunamente.

3. Autonomía local

El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".

¿Qué es y en qué consiste la autonomía local? y ¿cuáles son los alcances de las autonomías, política, económica y administrativa que la Constitución atribuye a las municipalidades?

En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia Constitución cuando en esta se asigna a las municipalidades la condición de "órganos de gobierno local", cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economía local, la aprobación de normas de su competencia; la reglamentación y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la Constitución se asigna a las municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y reglamentar la participación vecinal (artículo 197).

El maestro Mario Alzamora Valdez añade acertadamente a las ya referidas, la garantía de que "solo judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus autoridades".

La autonomía local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a la interpretación de los gobernantes y servidores públicos de turno. La autonomía local tiene como sus componentes esenciales y fundamentales el origen democrático de las autoridades locales, los poderes y la facultad normativa, las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos suficientes para la adecuada gestión y el desarrollo local; y, asimismo, la garantía que sus disposiciones, por principio general y con excepción de los casos de competencias concurrentes y donde prima el interés general (por ejemplo, el caso de los bienes culturales o la protección ambiental), solamente son recurribles ante los tribunales judiciales o constitucionales competentes.

En este mismo sentido Brandes Sánchez-Cruzat25 señala que el contenido nuclear de la autonomía local integra el principio de autogobierno; la existencia de la administración autónoma; la atribución del ámbito competencial adecuado para la gestión de sus intereses; el principio de suficiencia de la hacienda local, y la ausencia de relaciones de dependencia o tutela en la presencia de controles de oportunidad en el ejercicio de sus competencias propias respecto de otras administraciones públicas.

En nuestro país, a lo largo de la historia republicana, la autonomía municipal fue permanentemente cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La Constitución de 1839 llega incluso a suprimir las municipalidades y en su reemplazo instituyó a los prefectos y subprefectos. En efecto, en el Perú la autonomía local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitución de 1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas por la Dirección General del Ministerio de Gobierno, donde la modificación de talo cual arbitrio debía ser consultada y sometida a la aprobación del Poder Ejecutivo.

En cuanto a la autonomía, política, económica y administrativa que este artículo de la Constitución atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artículos ulteriores, desarrollo ni conceptualización de sus contenidos y alcances. Las autonomías política, económica y administrativa de las municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organización en la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 de mayo de 2003.

El artículo 9 de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, define dichas autonomías en los siguientes términos: "9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2. Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. 9.3. Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias".

La autonomía política de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La facultad para autonormarse en las materias de competencia local mediante ordenanzas y la de complementar las normas de alcance nacional; ii) la facultad de autoorganizarse, a partir de su propia realidad y de las prioridades y planes que determine ejecutar; iii) la defensa de su autonomía en casos de conflictos de competencia; y iv) el derecho de formular iniciativas legislativas en materias de competencia local.

La autonomía económica comprendería: i) la capacidad de las municipalidades para aprobar y ejecutar su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la capacidad para administrar y disponer de sus bienes y rentas; y iii) el ejercicio de la potestad tributaria local para crear y modificar sus tasas, arbitrios y derechos.

La autonomía administrativa abarcaría de manera general: i) la capacidad de organizar, gestionar, otorgar en concesión y supervisar la prestación de los servicios públicos locales; ii) la capacidad para resolver directamente todo asunto de carácter administrativo de su competencia y ejecutar sus propias decisiones; iii) la capacidad de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones y decisiones con el auxilio de la fuerza pública; y iv) la capacidad de regular su estructura orgánica, de personal y de sus empresas.

La autonomía local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos aprendan a coexistir y articularse con la misma; y a su vez, que los ordenamiento s municipales respeten y operen dentro del ordenamiento jurídico nacional, sin que por ello dejen de atender de manera concienzuda la diversidad que tiene el territorio y la población nacional. La competencia será el instrumento que guiará cada una de las actuaciones. Cuando nuestro país

vuelva a ser planificado, las políticas y los planes también serán importantes instrumentos que orientarán las actuaciones de los distintos niveles de gobierno.

En cuanto a las competencias concurrentes, la autonomía local obliga que las leyes y los reglamentos nacionales reconozcan que no tienen como único destinatario a una parte de la Administración Pública (Gobierno Central), sino a un conjunto de entidades, gobiernos territoriales y a la sociedad civil. y, además, que si bien deben existir disposiciones generales también debe existir la posibilidad de tratamientos diferenciados, por razones sociales, geográficas, culturales, etc.

4. Elección y revocatoria de autoridades locales

Respecto a las normas constitucionales sobre elección, plazos y prerrogativas de las autoridades locales, los últimos años hemos tenido diversas modificaciones.

I Así, la Constitución de 1979 no fijó el período de mandato de los alcaldes y regidores I que fue establecido en el artículo 19 de la Ley N° 23853, reiterando el período de tres años establecido por el artículo 7 de la Ley N° 14669. Luego, el artículo 191 de la Constitución de 1993 fijo en cinco (5) años el período de mandato irrenunciable de los alcaldes y regidores26, pudiendo ser reelectos y revocados. Posteriormente, con la reforma constitucional aprobada por Ley N° 27680 de marzo del 2002, el período del mandato de los alcaldes y regidores se fijó en cuatro (4) años, manteniéndose la reelección, la revocación y también la irrenunciabilidad.

En octubre último, mediante Ley N° 28607 se aprobó otra reforma constitucional27 que modifica los artículos 91, 191 Y 194 de la Constitución, a fin de que tanto los presidentes regionales (la Constitución se refiere a las autoridades regionales) y los alcaldes, renuncien a sus cargos seis (6) meses antes de la elección para poder postular al Congreso, la Presidencia o la Vicepresidencia de la República, resquebrajando así la irrenunciabilidad de sus cargos.

Disiento del sentido de esta disposición que consagra evidentes reglas electorales discriminatorias y antitécnicas, que favorecen y privilegian los apetitos reeleccionistas de los actuales congresistas y de los viejos caudillos de los partidos tradicionales; sin embargo, habrá de reconocerse que frente al

nuevo texto constitucional no caben interpretaciones valederas en el sentido de que podría optarse por pedir licencia temporal al Concejo Municipal respectivo conforme a los artículos 9 y 22 inc. 2) de la Ley Orgánica de Municipalidades, N° 27972, Y así evadir la renuncia que exige el nuevo texto constitucional. A partir de ahora, los alcaldes electos para poder postular al Congreso de la República o a la Presidencia de la República, tienen que renunciar a su cargo seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones. Tómese nota de que el texto de la última reforma no alcanza a los regidores que decidan postular a congresistas u otros cargos.

La última reforma constitucional que obliga a las autoridades regionales y a los alcaldes a renunciar a sus cargos seis (6) meses antes de la elección para poder postular al Congreso, la Presidencia o la Vicepresidencia de la República, ni siquiera concuerda ese plazo de seis (6) meses con el cronograma electoral y las normas especiales que sobre elecciones internas establece el artículo 22 de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos28. Existe al respecto un evidente desfase que al parecer no ha sido debidamente razonado ni tenido en cuenta por los congresistas reformadores.

La irrenunciabilidad del cargo de alcalde ha sido abierta peligrosamente. Baste recordar los sonados conflictos ocurridos hace poco en el sur del país (llave en Puno), que pusieron en evidencia la debilidad y la precariedad de las administraciones municipales y de las autoridades locales. Este problema se origina no solamente en la debilidad estructural de los partidos políticos, la crisis institucional municipal, la extensión del plazo de gobierno de alcaldes y regidores, de tres a cuatro años, el creciente abstencionismo ciudadano, sino inclusive en las propias deficiencias de la legislación electoral municipal que admite la elección y la proclamación de autoridades locales sin mayoría política ciudadana. Así, el artículo 23 de la Ley de Elecciones Municipales, Ley N° 26864, admite la proclamación de la lista que "obtenga la votación más alta" sin exigencia de un porcentaje mínimo y razonable del total de sufragantes. Por eso hemos tenido en los últimos años en el país autoridades locales electas con el 18 o 20% del electorado de sus respectivas circunscripciones. A todas estas manifestaciones, la reciente reforma constitucional de este artículo añade la supresión de la irrenunciabilidad de los alcaldes, todo lo cual puede generar una creciente inestabilidad de los gobiernos territoriales municipales y también de los regionales.

La precariedad estructural de las municipalidades así configurada aparece claramente como una expresión más del sistema político peruano, afectado por el viejo y persistente centralismo que las considera instituciones de segundo orden para la función gubernamental.

Dada la debilidad de la aún bisoña democracia local en nuestro país29, debe repararse en la necesidad de reconocer a las autoridades locales las prerrogativas, las garantías y la protección necesarias para el desempeño adecuado de sus cargos. Nuestro ordenamiento jurídico erróneamente y de a poco (por reforma constitucional y desarrollo legislativo), ha creado un verdadero sistema de controles a los cargos de alcaldes y regidores, (vacancia, suspensión de cargos, rendición de cuentas, revocatoria, etc.), distinguiéndolos nítidamente de los aplicables a otros cargos de elección popular. En cambio, los congresistas tienen para sí inmunidad, irrenunciabilidad y pese al mandato del artículo 31 constitucional tampoco pueden ser revocados, lo que desde nuestro punto de vista-no es compatible con los principios que deben informar la organización de un sistema esencialmente democrático, unitario y descentralizado.

Es preciso, por ello, que se establezcan y desarrollen las garantías para el normal desempeño de cientos de concejos municipales provinciales y distritales de manera que exista el adecuado balance de los controles con las garantías y el debido proceso, pues actualmente se han privilegiado y acentuado los primeros.

Considero apropiada y necesaria una reforma que enmienda los errores ya aprobados, y para que se establezca que los alcaldes y regidores sean electos por sufragio directo, por un periodo de tres (3) años, con expresa indicación que deba irse necesariamente a una segunda vuelta en las elecciones municipales cuando ninguna de las listas alcance por lo menos el 25% de los votos válidamente emitidos. De igual manera, en este conjunto de reformas debería preceptuarse que las consultas ciudadanas de revocatoria de autoridades locales deben realizarse cuando se acredite el respaldo de por lo menos el 15% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la respectiva circunscripción, procediendo la revocatoria con la votación mayoritaria de los electores.

DOCTRINA

ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Bases para una legislación municipal. Editorial Universitaria, Lima, 1966; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Derecho Municipal, Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. ¿ Qué eran? Los ayuntamientos ¿ Qué son?

Ediciones Destino. España, 1997; BRANDES SÁNCHEZ-CRUZAT, José Manuel. La autonomía local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En:

"La autonomía local. Análisis jurisprudencial". Editorial Marcial Pons, Madrid, 1998;

GARCÍA CALDERÓN, Francisco. Diccionario de la legislación peruana. 2" edición. Librería De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879.

Artículo 195

Fines y atributos de los gobiernos locales

Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Son competentes para:

1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.

2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.

3. Administrar sus bienes y rentas.

4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley.

5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.

6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.

7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.

8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.

9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.

10.Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 16, 74, 75, 119, 162, 191 Y 196;

C.T.: art 52;

Ley 27972: arts. 9 me. 9),73 al 87, 97;

L.D.F.: arto 6;

Ley 26878;

Ley 27238: arto 7 ine. 3);

P.I.D.C.P.: arto 1.1;

P.I.D.E.S.C.: arts. 1.1,2.3, 11.1

Hildebrando Castro-Pozo Díaz

1. Desarrollo local y servicios públicos

Este articulo, siguiendo las nuevas tendencias en materia económica, política y social que enfatizan que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo de sus jurisdicciones, encarga como primera responsabilidad de las municipalidades promover el desarrollo y la economía local y prestar los servicios públicos de su responsabilidad, "en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo".

La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilización organizada de las municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo que con toda seguridad permitirá aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y superando así las experiencias negativas de las estructuras burocráticas centrales que fueron utilizadas, también, para manipular políticamente a los sectores pobres de la sociedad.

El desarrollo económico local debe ser entendido como un proceso permanente que requiere el diseño de estrategias adecuadas que permitan la implementación de acciones, programas y proyectos en materia de derechos sociales y económicos; es decir: educación, salud, programas de atención a la pobreza, infraestructura, servicios básicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para algunos resulte obvio, que el I desarrollo local será posible en la medida en que efectivamente se descentralice lo que ahora está centralizado, y

que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral del Estado en su conjunto, así como la respectiva descentralización fiscal que, como se sabe, no es la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N° 955 de febrero de 2004.

El desarrollo local supone, además, que la municipalidad se involucre en las tareas de aliento y promoción de las actividades económicas. En nuestro país, las municipalidades rurales ya tienen abiertas las puertas para impulsar las actividades productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de proyectos de apoyo tecnológico, de información y de comercialización. Si bien los recursos de las municipalidades rurales siguen siendo débiles, sus posibilidades de impulsar la producción y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son óptimas e infinitas.

En cuanto a los servicios públicos locales diremos que estos son amplios y responden a las permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente, están sujetos a regulación en protección del interés general y local. De acuerdo con el artículo 58 de la Constitución, el Estado debe orientar el desarrollo del país, actuando principalmente -dice el texto acotado- en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. En este caso, en virtud de la descentralización, las municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y brindar los servicios locales esenciales a sus respectivas poblaciones.

Ya en el artículo 51 del Decreto Legislativo N° 051 del año 1981 se comprendía entre los servicios municipales esenciales los de saneamiento del medio ambiente, agua potable, alcantarillado, limpieza, alumbrado público, posta sanitaria, mercados de abastos, registros civiles, promoción cultural, etc. Los mismos que podían prestarse en cualquiera de las siguientes modalidades: administración directa; concesión; contrato y empresas municipales.

Posteriormente, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984, modificada y complementada por una diversa legislación, estableció que las municipalidades tenían a su cargo los servicios públicos locales de transporte urbano, agua potable y alcantarillado, limpieza pública y disposición final en rellenos sanitarios, recreación, parques y jardines, seguridad ciudadana, estacionamiento o parqueo vehicular, mercados, carnales, silos y terminales pesqueros, embarcaderos, servicios higiénicos, baños públicos, etc.

Actualmente la calidad de muchos de los servicios públicos locales es critica y sus problemas son de diverso tipo: carencia de recursos y tecnologías inapropiadas, burocratismo, baja recaudación de los arbitrios y tasas, y nula o escasa promoción de las inversiones privadas. Este problema generalizado aconseja la organización de programas regionales y nacionales dirigidos a superar este estado de cosas.

2. Competencias

Ya hemos señalado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma constitucional de marzo de 2002, entre otros,30 se evidencia en la debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias. Este artículo 195 en más de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a competencias locales31. Así, se infiere de la lectura de los incisos 1,2,3,9 Y 10 referidos a la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino simplemente atribuciones locales.

Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las administraciones públicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente instrumentos que entrega la ley para que se cumplan y desarrollen las competencias.

Al respecto, sostenemos que en orden de primacía o importancia primero están las funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones32 de todo Poder Público son solamente, de acuerdo con la doctrina del Derecho Público o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.

Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma constitucional son únicamente las señaladas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en materia tributaria, servicios públicos locales, planificación y acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8: educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.

Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la República, resalta en esta materia la Constitución de 1823, que en su artículo 140 estableció que correspondía a las municipalidades las atribuciones de "la

policía de orden", la policía de instrucción primaria, la policía de beneficencia, la policía de salubridad y seguridad, la policía de comodidad, ornato y recreo, y que, además en su artículo 141 encargó a las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minería y "cuanto conduzca en razón de la localidad al bien del pueblo".

Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de manera general a la vigente Ley Orgánica de Municipalidades donde se constata un tratamiento deficiente de las competencias municipales. Así diversos capítulos y artículos son denominados erróneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los artículos 78 al 87 que incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función, competencia y atribuciones, llegando a sostenerse que aprobar el plan de acondicionamiento territorial así como aprobar el plan urbano es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo, y específicamente, de la competencia en materia de planificación urbana (1.1 y 1.2 del artículo 79), que elaborar el catastro es una función y no una atribución (3.1. del numeral 3 del artículo 79), que la "limpieza pública" es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artículo 80), que realizar campañas de medicina preventiva es una función y no una atribución (2.6. del numeral 2 del artículo 80), etc.

En general, se constata que en la Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas generará confusión al momento de su aplicación. En cambio, el artículo 16 de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853, establecía correctamente como funciones de los concejos municipales, las funciones normativas, administrativas y fiscalizadoras.

A fin de superar las deficiencias que estamos señalando, me permito sugerir la reforma constitucional pertinente con el siguiente texto:

"Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.

Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas, servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutela monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa del consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participación ciudadana y las demás que correspondan al interés local que se establezcan en la Ley de Bases de Municipalidades33.

Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades están premunidas de las correspondientes atribuciones para formular, aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos que resulten necesarios.

DOCTRINA

CASTRO-POZO DÍAZ, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada, concordada y jurisprudencia). Editorial Rao, Lima, 2003; GUERRERO, Ornar.

La teoría de la Administración Pública. Estudio preliminar. Editorial Hada, México, 1986.

Artículo 196

Régimen económico de las municipalidades

Son bienes y rentas de las municipalidades:

1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.

2. Los tributos creados por ley a su favor.

3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas Municipales, conforme a ley.

4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.

5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley.

6. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.

7. Los recursos asignados por concepto de canon.

8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.

9. Los demás que determine la ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 41, 74, 77, 194 Y 195;

C.P.Ct.: arto 77;

Ley 23853: arts. 129 al 132;

Ley 27506;

Ley 27933;

Ley 27972: arto 69;

P.I.D.C.P.: arto 1.2;

P.I.D.E.S.C.: arts. 1.2, 25.

Hildebrando Castro-Pozo Díaz

1. Bienes municipales

Este artículo 196, pobre y parcamente, dice que son de las municipalidades los bienes muebles e inmueb1es de su propiedad. Es obvio que se trata de un reflejo del estado de las cosas imperan te. No se puede pedir en un país que es centralista, que los bienes y recursos del Estado aparezcan de la noche a la mañana en la titularidad y la esfera de las municipalidades. La Constitución de 1933, pese al centralismo imperante, fue mucho más creativa que la actual, ya que en su artículo 194 consideró como municipales los productos de los "bienes propios" que la ley les señale y los derechos de concesión de bosques, terrenos eriazos y de montaña.

Por lo mismo, poco tendríamos que decir al respecto, pero es imprescindible referir que este artículo debe concordarse con el artículo 73 de la Constitución, que prescribe que los bienes de dominio son inalienable s e imprescriptibles y que los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.

Esta referencia es obligatoria por cuanto, los bienes de uso público son bienes municipales por así establecerlo expresamente el artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades, N° 27972, que en verdad se limita a reiterar lo que establecieron el artículo 70 del Decreto Legislativo N° 051 (Ley Orgánica de Municipalidades de 1981) Y el artículo 85 de la Ley N° 23853 (Ley Orgánica de Municipalidades de 1984), en el sentido que eran bienes municipales los de uso público, tales como las plazas, las áreas verdes y otros análogos.

2. Rentas municipales

El largo listado que tiene este artículo sobre las rentas municipales a primera vista deslumbra. Nueve apartados constitucionales que se refieren a las rentas

municipales no parece ser poca cosa. Pero una atenta lectura y el estudio de sus reales alcances nos vuelve a la realidad.

En general, podemos sostener que este artículo constitucional no compromete ni asigna los recursos que necesitan las municipalidades para desempeñar con efectividad el papel que la propia Constitución les encarga. La vaguedad, la imprecisión y la generalidad de sus disposiciones hacen que ello ocurra así. Se trata de normas en "blanco" que no obligan a compromisos o pactos redistributivos fiscales en montos y en plazos conocidos.

En efecto, las referencias y disposiciones a las rentas y recursos municipales de este artículo constitucional señalados en los incisos 2), 3), 4), 6), 7) Y 8) no constituyen prescripciones claras, precisas y mandatorias de asignación y de distribución de los recursos públicos a favor de las municipalidades, La primera reza que son de las municipalidades "los tributos creados por ley a su favor", con lo cual se trata de asunto dejado al libre albedrío del legislador ordinario. Otra se refiere a las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por ordenanzas, "conforme a ley" (que es una ratificación de la potestad tributaria local ya reconocida desde la Carta Política de 1979) y también adolecen de esa generalidad las referidas a "transferencias específicas que se asigne en la Ley Anual de Presupuesto" o los provenientes de "operaciones financieras".

Mención aparte merecen las disposiciones relativas a los derechos económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios, el Fondo de Compensación Municipal y los provenientes del canon.

Los derechos económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios contemplados por el inciso 4) de este artículo constituye la única disposición original de este artículo constitucional. Esta tiene su origen en la ola de protestas de distintas provincias del interior de la República contra los procesos privatizadores, como los ocurridos en el sur del país. A partir de entonces cada contrato de concesión o de transferencia del Estado al Sector Privado tiene que asignar un porcentaje de esos ingresos a favor de las municipalidades. Esta disposición constitucional, y tampoco ninguna ley indica de manera general el monto o porcentaje que en cada caso corresponde a las municipalidades, hecho que genera suspicacias, recelos, reclamaciones y también protestas de las sociedades locales, como ocurre por ejemplo en el caso del proyecto Las Bambas, en Apurimac, al haberse asignado un porcentaje apreciable de los recursos al Sector Defensa.

En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, este fue creado en 1984 por el artículo 160 de la Ley N° 24030 Y posteriormente fue incrementado con la recaudación de hasta el 2% del IGV por mandato del artículo 43 de la Ley N° 24971 de 1988. Ya a partir de 1985 estos recursos constituían más del 50% de los recursos de las municipalidades. Este Fondo creado en 1984 fue insertado en el artículo 193 de la Constitución de 1993.

El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) se constituye con el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal -establecido desde 1984- del Impuesto al Rodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Pese a la reforma des centralista del 2002, hasta la fecha el Fondo no ha incrementado sus recursos, que se distribuyen entre todas las municipalidades distritales y provinciales sobre la base de indicadores que aprueba el Poder Ejecutivo. La descentralización fiscal aprobada por el Decreto Legislativo N° 955 no aumentó ni fortaleció este Fondo, sancionando la tradicional débil participación de las municipalidades en los recursos nacionales que se evidencia en el siguiente cuadro:

En cuanto a los recursos provenientes del canon, que originalmente tuvieron el sustento constitucional del artículo 121 de la Constitución de 197934, el mismo fue desmontado durante el gobierno de Fujimori y por la Constitución de 1993. Grupos empresariales interesados apoyados por el neoliberalismo imperante arguyeron que el canon era un "fondo atado" y una mayor carga tributaria para las empresas. Así, el Grupo Apoyo recomendaba a los constituyentes de ese entonces que el canon se tratase como un porcentaje de lo recaudado por Impuesto a la Renta de las empresas que trabajan en la zona. Por ello, desde la sanción de la Constitución de 1993, el canon pasó de ser un derecho de los pueblos a participar de la riqueza proveniente de la explotación de los recursos naturales a ser simple tributo.

Este cambio generó la lógica protesta de los pueblos del interior del país, razón por la cual el propio régimen fujimorista tuvo que realizar la primera reforma constitucional a la Constitución de 1993, que no restituyó el canon original de la Constitución de 1979, operación que fue calificada por algunos como la "estatización del canon"35. En efecto, mediante la Ley N° 26472 de mayo de 1995 se modificó el artículo 77 de la Constitución de 1993, con el siguiente texto: "La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del Sector Público contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el

Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de 'canon".

La legislación concerniente a la tributación por explotación de los recursos naturales, siendo deficiente, parcial y pro empresarial, no constituye un aporte significativo al financiamiento municipal. Las estadísticas dan cuenta que en el año 2003, la minería exportó US$ 4,500 millones mientras que la recaudación por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones, y como quiera que de este monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los gobiernos regionales y las municipalidades apenas recibieron el 1.8% del valor exportado.

A todo lo ya expuesto, nos queda indicar que el sistema tributario municipal ha sido diseñado exclusivamente para los municipios urbanos, ya que en las municipalidades rurales son prácticamente inaplicables los impuestos al patrimonio vehicular, a los juegos o las apuestas, a los espectáculos públicos, casinos de juego y los otros impuestos municipales establecidos por la ley36. Por ello, las municipalidades rurales carecen o tienen una escasa recaudación de ingresos tributarios propios, y para su funcionamiento dependen casi exclusivamente de las transferencias que reciben del Fondo de Compensación Municipal y de otros impuestos de recaudación nacional.

Este problema no es secundario a los objetivos y a los principios que se impone la descentralización desde que estas municipalidades son las más numerosas.

En conclusión, diremos que las municipalidades peruanas históricamente han tenido una participación porcentual del conjunto de los recursos públicos menores al 5%, y que este nivel de participación es uno de los más bajos en América Latina y no hace más que reflejar el centralismo imperan te.

Debemos tomar conciencia que el centralismo tiene su raíz en una tradición paternalista e intervencionista, sin fe en el individuo y en su capacidad para tomar decisiones y ejecutar las obras que le interesen a él y a su comunidad inmediata. El modelo centralista, entre otros, propicia las migraciones significativas y permanentes del área rural, generando hacinamiento, extrema pobreza, desempleo y otros males sociales en las principales ciudades y la perpetuación de un gobierno burocrático, ineficiente, aislado del pueblo y, por lo tanto, ignorante de sus necesidades prioritarias.

Recordamos que el actual presidente de la República durante su campaña electoral suscribió el "acta de compromiso" del 30 de agosto del 2001 en la ciudad del Cusco con los dirigentes de los frentes regionales y de la Confederación Campesina del Perú en el cual se comprometió al fortalecimiento de municipalidades mediante el incremento de sus recursos del 3.8% a 15%, así como a la restitución de competencias afectadas por la dictadura, en cuya virtud y a presión de algunos congresistas, en la sexta disposición complementaria de la actual Ley de Municipalidades se estableció que las transferencias de recursos económicos del gobierno nacional a las municipalidades se incrementarían en cada ejercicio fiscal, comprometiéndose que para el ejercicio fiscal del 2004, las transferencias a las municipalidades ascenderían al 6% del total del Presupuesto Público, a partir del cual y por un lapso de cuatro años esta participación se aumentaría hasta alcanzar no menos del 12% del total del presupuesto del Sector Público.

Pese a lo indicado, en el presupuesto para el año fiscal 2004 no se realizó mayores esfuerzos del Estado por asignar nuevos recursos a las municipalidades y ni siquiera se incorporó una visión general de los posibles nuevos ingresos derivados de alguna propuesta digna de denominarse como de "reforma tributaria" y tampoco se planteó las medidas tendientes al desarrollo de la reforma del Estado y del gasto descentralizado. En el presupuesto para el año fiscal 2005 se sigue el guión centralista del manejo presupuestal. Si bien el presupuesto del 2005 crece un 12% pasando de Sj. 44,000 millones a SI. 49,000 millones, los mayores recursos se asignan y permanecen en el seno del Poder Ejecutivo (más del 75% del total). Conforme con este proyecto de presupuesto las municipalidades serían las más afectadas, pues reducen sus expectativas de participación del Presupuesto de la República del 7% al 6%. Es decir, tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplirían lo dispuesto en la sexta disposición complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades que fijó un incremento gradual de la participación de las municipalidades en los recursos del Presupuesto de la República, hasta llegar al 12% en el año 2009.

La legislación comparada sobre rentas y recursos municipales resulta aleccionadora. Así, el artículo 357 de la Constitución de Colombia de 1991 manda que la participación en los ingresos corrientes de la Nación se incremente año por año del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como mínimo en el año 2002. El artículo 146 de la Constitución de Bolivia manda que las rentas del Estado se dividan en nacionales, departamentales y municipales, y que se invierta por sus tesoros de acuerdo con sus respectivos presupuestos y en relación con el plan de desarrollo económico y social del país.

Es claro que en nuestro país se requiere de una efectiva reforma y descentralización fiscal que reconozca para las municipalidades una importante

coparticipación de los recursos nacionales. Asimismo, corresponde incrementar el Fondo de Compensación Municipal con una adecuada participación porcentual del Impuesto a la Renta y del Impuesto Selectivo al Consumo. Asimismo, es recomendable perfeccionar los criterios de distribución de recursos del Fondo de Compensación Municipal a fin de que se distribuyan recursos beneficiando a las localidades cuya población está en extrema pobreza o es de predominio rural. En el marco de una reforma tributaria, efectivamente seria y técnica y no como la aprobada por este gobierno mediante el Decreto Legislativo N° 955, debe perfeccionarse la legislación impositiva y distributiva derivada de la explotación de los recursos naturales, entre ellas las referidas a la Ley del Canon y la Ley de Regalías Mineras.

DOCTRINA

DE ECHAVE, José. La Estatización del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.

Artículo 197

Participación vecinal y seguridad ciudadana

Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 2 inc. 12),31, 42, 44, 118 inc. 4), 137 inc. 1) y 166;

Ley 26922: arts. 1 y ss.;

Ley 27933;

Ley 27972: arts. 53,97, 106;

D.U.D.H.: arto 28;

P.I.D.C.P.: arto 2.1;

P.I.D.E.S.C.: arto 2.1

Angel Delgado Silva

1. Introducción

Participación vecinal y seguridad ciudadana son los dos temas que el artículo constitucional consagra.

Aunque vinculados estrechamente -de ahí su ubicación en el mismo textocada instituto mantiene su irreducible identidad. Por ello la necesidad de distinguirlos conceptualmente y abordarlos de forma separada, sin menoscabo, claro está, de las múltiples relaciones que existen entre ambos.

2. La problemática de la participación política

Constituye una de las grandes paradojas de nuestro tiempo el hecho de que la democracia liberal como sistema político se haya extendido, sin rival, por todo el orbe -luego de la debacle de su gran impugnador: el comunismo, durante la última década del siglo XX- pero que, al mismo tiempo, acuse en demasiados lugares una notable degradación del ideal democrático, debido al cúmulo de contradicciones con la realidad, al vaciamiento de contenidos y reducción de las prácticas a meras fórmulas rituales.

La democracia como promesa de autodeterminación social, de ejercicio de la libertad por parte de seres humanos racionales, que deliberan en conjunto sobre la mejor forma de gobierno, contrasta brutalmente con "la democracia realmente existente", de muchos países que no encuentran, todavía, el camino al desarrollo económico. Así bajo un epitelio democrático, perviven formas autoritarias, mecanismos de corrupción y negación de lo público, la exclusión de vastos sectores sociales y una manifiesta apatía en la población por participar en las instancias públicas.

Este cuadro poco edificante se ha traducido en un marcado desencanto en la opinión pública de regiones, como la de América Latina, transida por el subdesarrollo, la inequidad social y la inestabilidad política, a punto que la lealtad y compromisos con el régimen democrático denota serias debilidades37.

La situación descrita despierta las mayores preocupaciones no solo en las esferas políticas, sino repercute directamente en el ámbito académico. En consecuencia, el debate democrático, que algunos creyeron concluido y finito hace algunos años38, aparece más vivo y apasionado que nunca.

Ya no se discute, como en el siglo XIX y la primera mitad del xx, sobre la conveniencia y superioridad de la democracia frente a otros regímenes, como ideal a conquistar, en un mundo donde imperaban formas de gobierno no democráticas, ciertamente. El debate se ha desplazado al interior de la propia

democracia, a la vigencia de sus modelos históricos39 y, concretamente a la viabilidad en la escena contemporánea, de aquel proyecto hegemónico de democracia representativa, reducido a reglas de juego donde las elites políticas compiten leal y pacíficamente, que sintetizara magistralmente Joseph Schumpeter en 194240.

Este modelo competitivo de la democracia representativa constituye el paradigma dominante en la actualidad, y resulta coherente con la universalización de la economía de mercado y los valores del nuevo liberalismo económico en boga. Una democracia, formal y procedimental, antes que sustantiva; una democracia donde el poder real se asienta cada vez más en la burocracia en detrimento de los representantes del pueblo; una democracia donde la representación escinde radicalmente a los gobernantes de los gobernados. Una democracia de mínimos, como diría Norberto Bobbio41: "conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos':

A pesar de su raigambre exitosa en los países más desarrollados del planeta, este modelo está lejos de satisfacer los grandes anhelos de la democracia, desde que apareció en el Ática, en Grecia, hace dos mil quinientos años. Incluso la crítica conservadora es reacia a esta forma de vida en común sin emociones, dominada por el aletargamiento y la rutina. De esta forma, el norteamericano Daniel Bell dirá:

"La dificultad principal es doble: la sociedad occidental carece al mismo tiempo de civitas, la disposición espontánea a sacrificarse por el bien público, y de una f1losofía política que justifique las reglas normativas de las prioridades y asignaciones en la sociedad"42.

Pero no se trata únicamente de malestares derivados por la falta de pahtos, de sentimientos superiores, de una visión heroica de la vida. No. El problema radica, fundamentalmente, en que el modelo minimalista de la democracia, hoy hegemónico, denota agudas debilidades en diferentes órdenes. En primer lugar, su procedimentalismo intrínseco no comporta formas ampliadas de democracia. Esta se contrae a una competencia entre elites, que refuerza el rol pasivo de la población, sin saber si este método agota los procedimientos de autorización por parte de los ciudadanos, por un lado, y si se consume toda la gama de representación de la diferencia social.

En segundo lugar, el papel cada vez más relevante de la burocracia, que redunda, sin duda, en el manejo técnico y la homogenización en el trato de los problemas administrativos, tiene la dificultad de no dar cuenta que, cada vez más, estos requieren de soluciones plurales, específicas y no únicas. Por ello, el conocimiento retenido por los actores sociales deviene primordial, no siendo remisible a una cuestión meramente tecnocrática. Finalmente, el mandato representativo de esta forma de democracia, justificado por el gran tamaño de los países, no es capaz de representar adecuadamente identidades y agenda específicas, que se multiplican en el mundo contemporáneo y, especialmente, en las zonas periféricas, donde la diversidad, incluyendo la étnica, es significativa43.

Por estas razones, el nuevo debate sobre la democracia luego del final de la Guerra Fria y en plena globalización se caracteriza por la necesidad de complementar la democracia representativa y superar sus limitaciones, con formas y elementos de la llamada democracia participativa, es decir, lo que Benjamín R. Barber44 denomina una strong democrary, una democracia fuerte basada en la participación política, la movilización del pueblo, la deliberación pública, la promoción de ciudadanos en vez de individuos y el reconocimiento de la comunidad como espacio de actuación política, que se gobierna a sí misma.

Más allá de las posibilidades de la superación de una democracia formalista por modelos alternativos, el tema de la participación política se ha convertido en el tópico de nuestro tiempo. Existe una suerte de creencia, a veces sin fundamento decisivo, que ella encierra la posibilidad de renovación, la superación del anquilosamiento, el despegue hacia nuevos ámbitos de la sociedad. En consecuencia, las patologías que acusa la teoría de la representación en las democracias realmente existentes solo podrían encontrar remedio mediante el fomento de la participación ciudadana, en múltiples formas y a escala ampliada.

Aunque no esté plenamente acreditado, la percepción generalizada de agotamiento de un modelo de democracia trata de ser redivivo con la panacea optimista de la participación política.

2.1. La participación en el Perú

La tendencia mencionada no ha sido ajena en nuestro medio. La impugnación por los formalismos y deficiencias del sistema democrático, tan comunes entre

nosotros, encontró inevitable eco en los programas políticos, siendo especialmente fértil entre los partidos vinculados con la izquierda. En estos casos, el abandono paulatino de un marxismo duro, eclipsado por los vertiginosos cambios internacionales (caída del muro de Berlín, fin de la Unión Soviética, hegemonía sin par del capitalismo) los llevó a abrazar con fervor la teoría de la democracia participativa. Y cuando les tocó gobernar a las municipalidades redivivas, durante la década del 80 del siglo anterior, la pusieron en práctica con notable éxito45.

Posteriormente, el tema participativo, todavía circunscrito al ámbito vecinal, escapó a determinaciones políticas y se liberó de su enclaustramiento ideológico. En ese momento, en muchas comunas administradas por partidos no marxistas, se aplicaron formas participativas, siendo las más importantes las ocurridas en la Municipalidad de Miraflores.

Como para ratificar que, luego de su impacto inicial, la participación ciudadana respondía a concepciones instrumentales ya cierta moda extendida, antes que a valores políticos ideológicos excluyentes, fue durante el autoritarismo de los años 90 del siglo pasado cuando la participación alcanzó su clímax constitucional y legislativo.

En efecto y paradójicamente, el documento del 93, que sirvió para legitimar el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, consagró solemnemente los derechos de participación y control ciudadanos en su artículo 31. Y por medio de la Ley N° 26300 se aprueba la correspondiente Ley de Desarrollo Constitucional, hasta ahora vigente, que hace gala de los más avanzados mecanismos de la democracia participativa (referéndum, derechos de iniciativa, revocatoria de mandatos, rendición de cuentas, etc.) Pero, ¡cuidado!, ello no pasó de un mero espejismo. Las declaraciones ditirámbicas nunca pasaron de eso. Cuando la realidad lo exigía, el régimen no dudada en desconocer los flamantes mecanismos de la democracia directa, en la forma más grosera y violenta. El célebre referéndum contra la reelección presidencial, llevado a cabo entre 1996 y 1998, fue víctima propiciatoria de este proceder autoritario46.

2.2. Antecedentes jurídicos de la participación vecinal

Aunque la dictadura militar del general Velasco Alvarado (1968-1974) Y la que le sucedió, encabezada por el general Morales Bermúdez (1975-1980), recurrieron a la fórmula política de la "democracia social de participación plena" para justificar el asalto al régimen democrático, acusado de "tradicional" y

"oligárquico", ella no puede ser conceptuada como un antecedente genuino de participación política. En realidad, el modelo corporativo que se pretendió imponer, más el control vertical de cualquier organización social independiente, y el estilo castrense de concebir la política, que reprimía la más leve disidencia era, en verdad, la negación de toda suerte de participación ciudadana47.

a) La Constitución de 1979 como punto de partida

Por esta razón, las tendencias participativas de la democracia moderna fueron recepcionadas en el texto de la Constitución Política de 1979, conjuntamente con otras innovaciones, entre ellas, la definición descentralizada del Estado peruano y la recuperación del viejo municipio republicano, organizado como verdadero gobierno local, dotado de autonomia, y primer nivel del Estado descentralizado, al mismo tiempo (artículo 252).

A raíz de ello, la participación vecinal-ausente en nuestra tradición institucional oficial; no en la andina donde sí existían prácticas participativas y comunitarias súbitamente adquiere rango constitucional. El artículo 256 la consagra mediante la fórmula:

"Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación de los vecinos en el desarrollo comunal".

De donde fluye que la participación, en el marco vecinal, es responsabilidad de los renovados municipios, pues la fomentan, apoyan y regulan, por un lado. Pero al mismo tiempo, el ejercicio participativo es parte constitutiva de una estrategia que persigue el desarrollo de la comunidad.

En consecuencia, desde su origen, las políticas de participación ciudadana aparecen muy vinculadas con la institución edilicia y la noción del desarrollo local, simultáneamente. De esta manera, se convierte en un factor importante y hasta decisivo, tanto para la caracterización de la identidad contemporánea del quehacer municipal, así como elemento sustantivo para llevar adelante las estrategias desarrollistas, que los gobiernos locales promueven.

b) Las leyes de desarrollo de la Constitución de 1979

Esta matriz constitucional relativa a la participación política de los ciudadanos en los asuntos locales, fue desarrollada por las dos Leyes Orgánicas de Municipalidades del siglo XX: el Decreto Legislativo N° 051, del 16 de marzo de 1981 y la Ley N° 23853, del 9 de junio de 1984.

La primera de ellas plasma en el Título V la participación de los vecinos en el Gobierno Local, en un capítulo único con siete artículos (del 80 al 86). Se trata de una presentación temática todavía inicial, como no podía ser de otro modo, cuyo mérito radica, justamente, en su naturaleza pionera. Sin embargo, en su tiempo, mereció durísimas críticas por parte de los defensores de la "democracia directa", que pensaban que la participación no pasaba de meras fórmulas sin referente real48. Es verdad que esta se contraía al ejercicio del derecho de iniciativa, las Juntas de Vecinos ("encargadas de supervisar los servicios municipales y ejecutar obras comunales": artículo 81), el derecho a la información (artículo 83), los trabajos comunales (artículo 84) y los comités comunales como instancias de apoyó y asesoría (artículos 85 y 86), y, por cierto, a la luz actual, deviene en una actuación diminuta. Pero ubicado en su contexto temporal, las normas mencionadas inauguraron una época donde las políticas participativas han alcanzado las cotas más altas, que pudieran haberse imaginado en los inicios de los años 80 de la centuria pasada.

La segunda Ley Orgánica recogió -en parte- las críticas que provenían principalmente de las canteras de la Izquierda; aunque en verdad no se aprecia, todavía, una superación radical con el modelo participativo del D. Leg. N° 051. En efecto, el Título IV denominado De la Participación de la Comunidad, también en un capítulo único con cinco artículos, reitera que esta se verifica en las elecciones municipales, las juntas de vecinos y comités comunales, en el ejercicio del derecho de petición, en las consultas formuladas y en el derecho a ser informado por las autoridades locales (artículo 79). Lo novedoso de esta nueva redacción radicaría en la obligación de la municipalidad a informar a los vecinos, cada noventa días, sobre la marcha de las cuestiones comunales y el estado de la economía edilicia, así como la realización de una sesión de concejo municipal para tratar públicamente las materias de interés comunal, que los vecinos soliciten, por lo menos cada sesenta días (artículo 82). Comentario aparte merece la legalización de la ancestral práctica del cabildo abierto en el artículo 83 de la Ley. Pero su convocatoria está limitada a los municipios con población no mayor de tres mil votantes, previo Acuerdo de Concejo, aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y "en vía ilustrativa", es decir, sin carácter vinculante. Y con el objeto de evitar equívocos y excesos, se prohíben convocatorias o pronunciamientos sobre temas ajenos a los municipales o pedidos de renuncia, vacancia, suspensión o reemplazo de alcaldes o concejales.

c) El bache constitucional del documento de 1993

El esquema descrito fue quebrado por la mal llamada "Constitución de 1993", coincidiendo y rindiendo homenaje a la demolición del Estado de Derecho, producto del golpe de abril del año anterior.

Esto se traduce, en primer lugar, porque en el capítulo correspondiente a la Descentralización se omitió toda referencia a la participación vecinal, como sí ocurría en la Carta Política de 1979.

Sin embargo, esta ausencia podría compensarse con una declaración general y amplia sobre la participación política, que pretende abarcar todos los ámbitos estatales, la cual se encuentra plasmada en el inciso 17) del artículo 2 y el artículo 31 del mencionado documento.

Lo municipal, propiamente dicho, está presente en el último numeral, bajo los términos siguientes:

"Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación".

Quizá ello eximió a sus autores de no incluir el tema participativo en la parte de la descentralización y los gobiernos locales, por suponer que sería redundante. El hecho es que, a la par que se rompía con modo de tradición municipal participativa, se abría un nuevo curso, una variante alterna, cuyas repercusiones, para bien o para mal, se prolongan hasta hoy.

La innovación y novedad aparecen recién con la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, de fecha 2 de mayo de 1994, razón por la cual su análisis resulta imprescindible.

No se trata, por cierto, de abordar el conjunto de la norma legal ni cada uno de sus aspectos, sino centrarse exclusivamente en sus connotaciones edilicias.

Con esta perspectiva, podemos decir que el participativo municipal aparece en los artículos 2 y 3 de la Ley, relativos a los derechos de participación y los derechos de control de los ciudadanos, respectivamente.

Así entre la relación de los derechos de participación se encuentran el de "iniciativa en la formación de dispositivos municipales" (inc. d) y "otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley, para el ámbito de los gobiernos municipales" (inc. e). Y en cuanto a la relación de los derechos de control, del artículo 31a referencia abarca también a la fórmula: "Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley, para el ámbito de los gobiernos municipales", como reza el inciso d). También en el mismo texto existen referencias a derechos de control que sí afectan los espacios locales, como la rendición de cuentas, la remoción de funcionarios y, especialmente, la revocatoria de autoridades, que por su importancia y singular vigencia merecen un examen específico.

Pero en cuanto a lo primero, a esas fórmulas' amplísimas y a la vez cripticas, la Ley pretende encontrar una vía de esclarecimiento mediante el artículo 7, el mismo que dispone que:

"Los derechos de participación y control ciudadano a que se refieren los incisos d) ye) del artículo 2° y d) del artículo 3° de la presente ley; así como el referéndum sobre normas municipales y regionales serán regulados por las leyes orgánicas que reglamenten lo referente a los gobiernos locales y regionales".

Sin embargo, el hecho de que durante los años del autoritarismo no se hayan dictado las referidas leyes -principalmente porque el Gobierno nunca tuvo interés en promover a las municipalidades y, menos aún, a los gobiernos regionales- dejará en perpetua incógnita la concreción práctica de sus nociones sobre la participación política en los ámbitos descentralizados. De ahí que su remembranza no transciende las fronteras de la anécdota, como vehículo para contrastar los discursos con la realidad.

En lugar de lo dicho, sí resulta revelante el régimen de las revocatorias de los mandatos de alcalde o regidor. Es decir, el mecanismo por el cual las autoridades elegidas por votación popular pierden sus cargos por decisión de sus propios electores, a través de una elección de signo negativo. La revocatoria está consignada en el texto del Documento del 93, en su artículo 31, y ha sido desarrollado en el Capítulo III, del Título II de la Ley N° 26300.

Más allá de la calidad de las reglas establecidas, de la naturaleza de la propia institución, originalmente se pensó que se trataba de un procedimiento para afectar más aún a las municipalidades, no gratas a la dictadura; y que en todo caso, podría provocar un gran desorden e inestabilidad en el mundo edilicio.

Felizmente, estas aprehensiones no se han verificado con el correr de los años.

y es que el uso de la revocatoria, por su complejidad y exigentes requisitos, no ha alcanzado dimensiones preocupantes. La primera experiencia de esta clase de consulta, en el año de 1997, comprometió solamente al Bo 7% del número total de municipios, pero las autoridades revocadas no pasó del 3.25%. Y la revocatoria de los años 2001 y 2004 se mantuvo dentro de estos rangos. Es decir, este mecanismo de control ciudadano tuvo un impacto relativo y en vez de válvula para intereses subalternos, los casos de revocación estuvieron justificados plenamente49.

A pesar de lo expuesto, la revocatoria sigue siendo el mecanismo participativo, de control ciudadano, de democracia directa más importante de nuestro ordenamiento institucional.

2.3. El régimen actual de participación vecinal

El retorno a la vida democrática llevó a sus cotas más altas las políticas de participación ciudadana, no porque la dictadura hubiera exacerbado estos planteamientos -con exclusivos fines demagógicos, claro está- sino principalmente porque en el ámbito internacional las tendencias democratizadoras cada vez más fusionan e identifican, con mayor énfasis, la institucionalidad democrática existente con la variedad de prácticas de participación directa50.

Esto se tradujo en la nueva estrategia des centralista puesta en práctica que, con más claridad que antaño, concebía a esta importantísima reforma estatal como un mecanismo idóneo para la profundización de la democracia; y esta, a su vez, como auto de su renovación, debería abrir nuevos y múltiples canales para la participación de las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, descentralización política, democracia y participación ciudadana, configuraban una tríada indesligable. Cada una de estas nociones supone, integra, complementa y desarrolla a las otras. Constituyen un verdadero círculo virtuoso, que tienden a elevar la calidad de la vida democrática, en un contexto de deterioro de sus manifestaciones representativas51.

Esta concepción se encuentra plasmada en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, publicada el 20 de julio de 2002. Entre los objetivos a nivel político, consignados en el artículo 6, inc. c) destaca la: "Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos, de cada región y localidad".

Coherente con esta lógica, le dedica todo un Capítulo, el IV; a la participación ciudadana. Se constituye, de esta manera, en una verdadera obligación política: "Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública" (artícul017.1). Y dicha participación "se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan, de acuerdo a ley" (artículo 17.2).

Y, finalmente, llegamos a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, de fecha 27 de mayo de 2003, la cual resume las concepciones señaladas incorporando en la definición misma del gobierno local la cuestión participativa. Así el artículo 1 de su Título Preliminar (que es novedad también) destaca:

"Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos".

Esta concepción de la participación política en los asuntos y la gestión pública, en el ámbito local, operaría a través de dos grupos de mecanismos. El primero, con el restablecimiento de los llamados derechos de participación y control vecinal. Y el segundo, con los novísimos procedimientos de participación en la elaboración de los planes de desarrollo local y la aprobación del inédito presupuesto participativo.

a) El vigente régimen de los derechos de participación y control vecinal

El primer tema se verificó con la reincorporación del tema de la participación vecinal, en términos similares al artículo 256 de la Constitución de 1979, mediante la reforma constitucional aprobada por la Ley N° 27680, que sustituyó

íntegramente al Capítulo XIV del Título IV del documento de 1993. En el plano jurídico, fue este paso el inicio de la recuperación y retorno al proceso de descentralización del Estado, pasmado durante los ominosos años del autoritarismo de la década de los 90. El resultado de esta nueva voluntad política se cristalizó en el artículo 197 del nuevo Texto Constitucional, el mismo que está siendo objeto del presente comentario.

Esto se aprecia en la Ley N° 27972, la vigente Ley Orgánica de Municipalidades. A diferencia de las dos Leyes Orgánicas Municipales de finales del siglo XX -que hemos analizado líneas arriba- el tratamiento relativo a la participación vecinal no solo es sustancialmente más amplia, sino conlleva, también, una estructura diferente y novedosa.

Veamos, primero, lo similar. Definitivamente, la comparación del Título VIII denominado Los Derechos de Participación y Control Vecinal, de la actual Ley Orgánica de Municipalidades, con sus análogos del D. Leg. N° 051 Y de la Ley N° 23853, pone en evidencia una ampliación temática, un tratamiento más completo y sofisticado, así como la incorporación de nuevos derechos participativos y de control.

De saque, el artículo III aporta una elaboración más compleja de las políticas de participación, que las anteriores versiones:

''Los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal, a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la respectiva ley de la materia".

A continuación, la Ley Municipal ofrece una relación vasta de mecanismos para ejercer el derecho a la participación vecinal: a) derecho a la elección de los cargos municipales, b) iniciativa en la formación de normas municipales, c) derecho de referéndum, d) derecho de denunciar infracciones, e) derecho a ser informado, f) cabildo abierto, conforme a la ordenanza que el Concejo expida, g) juntas vecinales y otras asociaciones similares, h) comités de gestión; tal como está consignado en el artículo 113.

y lo sugestivo es que cada una de estas facultades merece un desarrollo amplio y detallado en los sucesivos artículos, comprendidos entre el 114 al 120,

lo que demuestra que el legislador no se contentó con la mera enunciación, sino ingresó decididamente a su desarrollo, con el indudable propósito de garantizar su cumplimiento efectivo e ir, de esta manera, más allá de las declaraciones formales.

En segundo lugar, y esto sí resulta novedoso, se consignan los llamados derechos de control vecinal, en sentido estricto, como una variante de la participación en general, siguiendo, quizá, la pauta de la Ley N° 23600, que consagra estos derechos, su especificidad y diferenciación.

El artículo 121 reconoce dos: la revocatoria de autoridades municipales y la demanda de rendición de cuentas. Solo el primero accede a un desarrollo limitado, pues se limita a señalar que los cargos de alcaldes y regidores son revocables, "de acuerdo a las normas previstas en la Constitución y la ley en la materia". Así después de casi diez años, el instituto de la revocatoria es incorporado, de pleno derecho, en el seno de la Ley Orgánica de Municipalidades.

b) Los planes de desarrollo municipal concertados y el presupuesto participativo

Aunque, sin duda, existen cuestiones inéditas, el contenido del Título VIII de la actual Ley edilicia todavía se enmarca dentro de las pautas anteriores, en términos gruesos. La auténtica ruptura con la anterior tradición municipal participativa recién la encontramos en el Título VII de la Ley, relativo a los Planes de Desarrollo Municipal

Concertados y los Órganos de Coordinación. Sin embargo, la cuestión estaría incompleta y no se entendería cabalmente, si se omitiera la problemática novedosa del presupuesto participativo, que aparece en el artículo 53 de la Ley Orgánica, dentro el Título IV correspondiente al Régimen Económico Municipal.

Se recoge así la auspicio s a experiencia de gestión municipal realizada en la ciudad brasileña de Porto Alegre, en el año de 1989, donde se puso en marcha originales mecanismos institucionales para garantizar la participación de los vecinos en la elaboración y ejecución del presupuesto edilicio, interviniendo, por lo tanto, en la distribución de los recursos y en el señalamiento de las prioridades de inversión.

Este proceso, conocido como "presupuesto participativo", se convirtió -según autores especializados como Sousa Santos52 en "la clave del éxito de la administración municipal" de Porto Alegre. Pero no solamente ello. Se lo concibe, también, como la "mediación institucional para la reinvención de la teoría de la democracia" y "principio de organización de una administración municipal democrática y redistributiva".

Posteriormente, esta práctica fue exportada a otras ciudades del país vecino, con rutilante éxito, convirtiéndose en un verdadero modelo que ha transcendido sus propias fronteras.

El mencionado artículo 53 de la actual Ley Orgánica de Municipalidades asume plenamente estos conceptos y establece, de forma meridiana, que: "El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación". Es decir, el reconocimiento de que el presupuesto está íntimamente vinculado con esa gran herramienta para la gestión edilicia: el plan de desarrollo municipal concertado. Eso explica la denominación del Título VII de la Ley.

Por otro lado, el mismo artículo precisa la naturaleza del presupuesto participativo, relacionándolo con la participación vecinal; la misma que deberá ser regulada, en la forma como lo establece el artículo 197 de la Constitución reformada. Justamente, esta normación especializada aparece consignada en el aludido Título VII, pero, igualmente, en la Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 171-2003-EF, conformando un sugestivo cuerpo jurídico sobre la materia. Repasémosla escuetamente.

De acuerdo a esta legislación, esta participación de los vecinos en los procesos de formulación del Plan Concertado y el Presupuesto Participativo municipales se canalizan a través dos órganos inéditos: el Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital, diseñados siguiendo la pauta de los Consejos de Coordinación Regional (artículo 191 de la Constitución reformada y la Ley N° 27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales).

En efecto, el artículo 97 de la Ley Municipal ratifica la naturaleza coordinadora de estas instancias, mas no gubernativa. Ello se verifica cuando se dispone que tanto el Plan como el Presupuesto Participativo son aprobados por los

respectivos concejos municipales, el legislativo local. Por lo tanto, estos órganos coordinadores son mecanismos de información, debate, consulta y propuesta. Ilustran a los órganos de gobierno, mas no los sustituyen.

Según el artículo 98 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el Consejo de Coordinación Local Provincial es presidido por el alcalde e integrado por los regidores de la provincia, más los alcaldes distritales de la jurisdicción. Asimismo, lo integran los representantes de las organizaciones de la sociedad civil de la localidad, en una proporción equivalente al 40% de las autoridades municipales participantes. Son elegidas democráticamente, por un periodo de dos años, entre los delegados debidamente acreditados de las organizaciones de nivel provincial e inscritas en el registro que para dichos efectos abrirá la Municipalidad. Se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente, cuando lo convoque el alcalde provincial. En las reuniones ordinarias se deberá integrar los planes distritales y coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo de la provincia (artículo 99). Con el objeto de que no haya duda, el artículo 100 declara que este Consejo "no ejerce funciones ni actos de gobierno". Finalmente, el funcionamiento de este órgano se regulará por ordenanza municipal, aprobada por el Concejo Povincial a propuesta de la instancia de coordinación (artículo 101).

El Consejo de Coordinación Local Distrital sigue la misma pauta, pero según el artículo 102 de la Ley Municipal, los alcaldes que concurren son los de los centros poblados del territorio. También se establece la limitación para que una misma organización no pudiera acreditarse simultáneamente en los niveles provinciales y distritales.

El referido Título VII de la Ley edilicia crea, además, la llamada Junta de Delegados Vecinales, conformado por los representantes de las organizaciones urbanas y rurales, "organizadas, principalmente" como juntas vecinales", correspondiendo a la Municipalidad "regular su participación, de conformidad con el artículo 197 de la Constitución Política del Estado" (artículo 106). Esta instancia tiene como funciones la proposición de las prioridades del gasto e inversión, apoyar la seguridad ciudadana, organizar actividades recreativas, fiscalizar la ejecución de los planes de desarrollo y otros similares (artículo 107).

Para terminar esta visión panorámica, debemos mencionar las disposiciones y normas contenidas en la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento.

En efecto, en dichas normas se encuentran los principios que animan a este instrumento de gestión, las instancias y mecanismos que establecen los procedimientos específicos, las evaluaciones técnicas, la formalización de acuerdos, la rendición de cuentas, los métodos de vigilancia, etc. En fin, todo un complejo y vasto universo, a la vez sugerente, por su enorme potencialidad para reinventar la democracia, desde una perspectiva participativa.

3. La problemática de la seguridad ciudadana

La segunda parte del artículo 197 de la Constitución reformada postula que las municipalidades: 'asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley".

No es causal, ni obedece a meras razones de economía normativa, que este tema aparezca en el mismo texto en el que se estipula la importancia de la participación vecinal en el desarrollo de la localidad. Ciertamente, hay fundamentos profundos, incluso principistas, para establecer esta vinculación.

3.1. Aparición del concepto de seguridad ciudadana

A diferencia de la noción de seguridad, a secas, que se remonta al advenimiento del Estado moderno, ese cuerpo político depurado de todo idealismo en cuanto sus fines comunes o trascendentes, verdadero dios mortal-según la idea de Thomas Hobbes- "que por el terror que inspira es capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en su propio país, y para la ayuda mutua contra sus enemigos, en el extranjero", razón por la cual le debemos "nuestra paz y nuestra defensa"53, como función esencial, la llamada seguridad ciudadana es de reciente data.

Surge cuando se toma conciencia que la tranquilidad pública y la paz social no dependen, exclusivamente, de la fuerza estatal ni de la capacidad técnica de los aparatos de seguridad, creados para tal fin. En nuestro medio, ello cobró realidad en los años 80 del siglo anterior, cuando la violencia subversiva y el incremento de la delincuencia común desbordaron a la policía y la instancia de seguridad, haciendo evidente sus límites.

La ausencia del Estado llevó a la proliferación de mecanismos de autodefensa ciudadana, como las rondas campesinas, los cuerpos de vigilancia urbana, además de las compañías de policías particulares, para compensar los niveles crecientes de inseguridad.

Las municipalidades, que en esos años recuperaron su autonomía, fueros y recursos, no fueron insensibles ante este reto social. Existía en las corporaciones edilicias un viejo cuerpo de policía municipal, encargado de hacer cumplir las disposiciones de los gobiernos locales. Pero evidentemente, por su tipo de organización y lo limitado de sus funciones, no era la entidad idónea para cumplir las nuevas responsabilidades en materia de seguridad.

Por eso, algunos municipios distritales de Lima, particularmente el Concejo de San Isidro, crearon los llamados servicios de serenos, con sus respectivos arbitrios y atribuciones, para corregir los vacíos dejados por la Policía Nacional que abandona la calle (se había perdido la figura del "tombo" de la esquina), por estar abocada a la lucha antisubversiva y a la persecución de los delitos mayores.

Al calor de esta nueva práctica urbana se puso de moda el término "seguridad ciudadana", para denotar la participación de las organizaciones de la sociedad civil y de las propias municipalidades en la lucha contra la criminalidad local.

El Documento de 1993 refleja esta inédita realidad y consagra juridicamente por primera vez el concepto, vinculándolo con la actuación municipal en es la clase de tareas. El artículo 195 a la letra decía:

"La ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana",

Como se observa, desde el comienzo, la noción de "seguridad ciudadana" fue percibida como una función compartida entre la Policía Nacional y las Municipalidades, correspondiéndole al Gobierno Central mediante una ley determinar las formas de cooperación.

3.2. Precisando los alcances del concepto

Esta primera característica de la seguridad ciudadana -su relación con el quehacer municipal- se complementa y perfecciona con la idea de la participación vecinal en dicha tarea. En consecuencia, la institución técnica encargada de la seguridad, la Policía Nacional del Perú, deberá establecer una doble coordinación: con el municipio y los vecinos de la localidad.

Que la seguridad y la defensa del orden interno puedan ser, ahora, una responsabilidad compartida no solo entre entidades del Estado, sino con la propia sociedad civil, constituye una ruptura del monopolio de violencia legítima que concentró el Estado moderno, frente a las formas tradicionales de autocomposición de los conflictos, donde los mecanismos de seguridad eran múltiples y estaban dispersos.

Por esta razón, ni en la Constitución de 1979 ni en el Documento de 1993 la función de mantener el orden interno ofrece esta concurrencia plural de instituciones. El artículo 277 de la primera, como el artículo 166 del segundo, hace alusión

exclusiva a las Fuerzas Policiales o la Policía Nacional, sin mención alguna a los gobiernos locales y, menos aún, a las organizaciones sociales.

La misma inercia aparece en el artículo 3 de la Ley N° 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, vigente desde el 23 de diciembre de 1999. En vez de innovar y ponerse a tono con los nuevos tiempos, el citado numeral reproduce el mandato constitucional, en términos de exclusividad policial en los referente a la preservación de su finalidad fundamental: el orden interno.

Sin embargo, en el artículo 7 de la misma Ley, advertimos el objetivo impacto de la realidad. Entre el dilatado listado de funciones, el inc. 3) destaca:

"Garantizar la seguridad ciudadana. Capacita en esta materia a las entidades vecinales organizadas".

El texto es sustancial porque no solo se incorpora el tema participativo dentro de las estructuras orgánicas de la Policía Nacional, sino porque ayuda a clarificar el concepto.

En primer lugar, la misión fundamental sobre el orden interno adquiere especificidad, mediante la idea de seguridad ciudadana en los espacios locales. Dicho de otro modo, la seguridad ciudadana es el procedimiento de preservación del orden interno, en los términos municipales. Razón por la cual, la cooperación del gobierno edilicio resulta estratégica e insustituible, marcando sus notas y rasgos particulares.

En segundo lugar, la seguridad ciudadana no solo tiene una definida vocación local-a pesar de que puedan existir instancias de dirección y coordinación de mayor envergadura- sino está en estrecha vinculación con lo que el artículo 7 denomina "entidades vecinales organizadas". De esta manera, la cuestión de la seguridad se desplaza de sus ámbitos clásicos: policiales, técnicos, burocráticos, administrativos y especializados, para ingresar en el exultante mundo de la sociedad civil.

Se trata de una visión donde la seguridad deja de ser un asunto exclusivo de las fuerzas del orden, para devenir en preocupación y responsabilidad de las organizaciones ciudadanas. Es la sociedad entera y ya no solo del aparato oficial, la que se vuelca a conseguir la paz social, la protección de la gente y sus bienes. La idea de deficiencia de este último, si bien está presente, ya no es la explicación principal, sino una relectura refrescante, a luz de la democracia participativa y sus ventajas.

El manejo del orden interno deja de ser monopolio funcional de las instituciones especializadas del gobierno central, para dar lugar a manejos descentralizados, específicos, con un fuerte componente participativo.

El artículo 197 de la Constitución reformada asume esta tendencia y por ello trata la seguridad ciudadana no solamente en el mismo artículo, sino como variante' renovadora de las prácticas participativas de la población, a escala local.

3.3. La seguridad ciudadana en las leyes de desarrollo constitucional

El retorno a la democracia, así como llevó a sus cotas más altas la temática de la participación vecinal, le ha dado un extraordinario impulso a la seguridad ciudadana.

Ciertamente, la vigente Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, ha otorgado un tratamiento privilegiado a esta cuestión. Pero más sugestivo resulta que a partir del 12 de febrero de 2003, se haya expedido un conjunto de leyes tendentes a reforzar, ampliar y precisar los alcances de la seguridad ciudadana, dándole al tema una dimensión que jamás ha tenido, y nos permite avizorar nuevos y espectaculares desarrollos en este campo.

Repasemos cada una de estas normas de forma sintética, para tener una visión completa del panorama actual de la seguridad ciudadana en nuestro medio.

a) La Ley Orgánica de Municipalidades

A diferencia de sus similares del último siglo, el Decreto Legislativo N° 051 Y la Ley N° 23853, la actual Ley Orgánica de Municipalidades ofrece un tratamiento adecuado del tema que estamos ventilando.

El artículo 85 tiene la particularidad de incorporar dentro de los predios de la seguridad ciudadana las acciones de la llamada defensa civil, es decir, las labores que corresponden a la prevención de desastres naturales y al manejo de las situaciones provocados por ellos. Esta fusión en un mismo texto legal, aunque discutible, porque se trata de temas distintos, no impide la autonomía conceptual de cada una de estas actividades. Por ello, sin perjuicio de lo anterior, es factible indagar, en solitario, por la problemática de la seguridad ciudadana.

El mencionado artículo, por otro lado, está estructurado siguiendo la pauta de distribución de competencias, establecido por la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización: competencias exclusivas de las municipalidades provinciales, competencias exclusivas de las municipalidades distritales y competencias compartidas entre ambas instancias u otras.

De este modo, a los municipios provinciales les corresponde, en exclusiva:

"Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del centro poblado en la jurisdicción provincial, de acuerdo a ley".

En consecuencia, a las municipalidades distritales les alcanza:

"Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva".

Y; entre el ámbito de 10 compartido, las municipalidades provinciales deberán:

"Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y de seguridad ciudadana".

Este es el cuadro que presenta la Ley Municipal: la seguridad ciudadana aparece como una competencia compartida, correspondiéndole al gobierno provincial la función normativa y a los distritales la función ejecutiva. Además, y aunque la relación es marginal, se encarga a estos últimos la tarea de llevar "el registro y control de las asociaciones vecinales que recaudan cotizaciones o administran bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de sus fines" (Inc. 3.3, artículo 85).

b) Las leyes de seguridad ciudadana

El incremento de la criminalidad, especialmente la expansión del sentimiento de peligro en amplias capas de la población, generó una demanda que obligó al Gobierno a conformar una Comisión de Trabajo sobre Seguridad Ciudadana, presidido por el entonces Primer Vicepresidente de la República e integrado por los ministros del Interior y de Justicia, el Poder Judicial, el Ministerio

Público, la Policía Nacional del Perú, el Instituto Nacional Penitenciario, la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Asociación Pro Seguridad Ciudadana (APROSEC), con el objeto de preparar propuestas legislativas sobre el tema54.

Tras once sesiones se acordó un conjunto de conclusiones, recomendaciones y plan de acción, que se tradujo en diez iniciativas legislativas, tendentes a darle un nuevo y vigoroso impulso a la cuestión de la seguridad ciudadana, presentadas al Congreso de la República el 29 de octubre de 2002.

Posteriormente, en la edición del diario oficial El Peruano, de fecha 12 de febrero de 2003, apareció un verdadero paquete legislativo de siete normas legales, relacionadas con la constitución de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, con instancias, niveles y funciones, y temas afines, que ciertamente han revolucionado la problemática.

Veamos, a continuación, en qué consisten.

a) La Ley N° 27933, que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, SINASEC, con el objeto de "coordinar eficazmente la acción del Estado y promover la participación ciudadana para garantizar una situación de paz social" (artículo 3), y cuyos componentes son el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, los Comités Regionales, los Comités Provinciales y los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (artículo 4).

De acuerdo a la Ley y su Reglamento, aprobado por ns. N° 012-2003-IN del 7 de octubre de 2003, el Consejo Nacional es el órgano rector del Sistema. Le corresponde formular, conducir y evaluar las políticas de seguridad ciudadana y goza de autonomía funcional y técnica (artículo 5). Depende de la Presidencia de la República y es presidido por el Ministro del Interior. Lo integran los ministros de Justicia, de Educación, de Salud, Economía y Finanzas o sus representantes, el representante de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo o sus representantes, dos Presidentes Regionales, el Alcalde Metropolitano de Lima y los Alcaldes de las dos provincias capitales de departamento con mayor número de electores o sus representantes (artículo 6); y cuenta con una Secretaría Técnica como órgano de soporte técnico y administrativo, cumpliendo funciones ejecutivas y de coordinación, dependiente del Ministerio del Interior (artículos 11 y 13 del Reglamento).

Es necesario hacer una especial mención a los Comités Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, pues en ellos participan las municipalidades. Concretamente, le corresponde a los alcaldes de dichas circunscripciones presidir los referidos organismos, los cuales están integrados por la autoridad política de mayor nivel (subprefecto o gobernador), el jefe policial de mayor graduación, la autoridad educativa y de salud de la localidad, representantes del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Defensor del Pueblo, tres alcaldes distritales o dos del centro poblado, según el caso, y representantes de las rondas campesinas y de las juntas vecinales (artículos 15 y 16 de la Ley).

Hay que destacar que estos organismos, aunque fundamentalmente tienen una función deliberativa y coordinadora entre instancias comprometidas con el tema de la seguridad de los vecinos, sin embargo, pueden "formular, ejecutar y controlar los planes, programas y proyectos de Seguridad Ciudadana, en sus respectivas jurisdicciones" (inc. c del artículo 17 de la Ley). Más aún, el artículo 18 del Reglamento define a los Comités Provinciales como "órganos ejecutivos del Sistema, que cumplen además 'la función técnico normativo respecto al cumplimiento de las funciones de los Comités Distritales, dentro de su demarcación territorial". Por su parte, estos últimos, de conformidad con el artículo 23 del Reglamento, son igualmente "órganos ejecutivos y constituyen las células básicas del Sistema".

Esto quiere decir que la seguridad ciudadana acentúa su carácter municipal tanto por la dirección y representación de los Comités, adjudicada a los alcaldes, como por ser concebidos como órganos ejecutivos del Sistema Nacional del Seguridad Ciudadana. Lo que implica no solo novedad, sino un giro radical verdaderamente asombroso en una materia que hace pocos años no aparecía en el horizonte edilicio.

Sin duda se trata de una de las principales innovaciones en la experiencia municipal, aunque todavía no se hayan desplegado todos sus efectos y consecuencias.

Las demás normas del paquete legislativo del 12 de febrero de 2003 son:

b) Ley N° 27934, que regula la intervención de la Policía y el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito, a [m de facilitar la actuación de las autoridades ante hechos delictivos de comisión inmediata, por lo cual la oportuna intervención resulta decisiva. Merece destacarse la ampliación del concepto jurídico de flagrancia, comprendiendo situaciones más allá del acto actual, como la detención después de una persecución inmediata o cuando es

sorprendido con objetos o huellas que delatan que el delito acaba de ser cometido.

c) Ley N° 27935, que modifica artículos de la Ley de Ejecución de la Penas de Prestación de Servicios a la Comunidad y de Limitación de Días Libres, en el sentido de permitir que las municipalidades puedan participar en la ejecución de esta clase de penalidades menores y que redunda en beneficio de la comunidad, ya sea ofreciendo locales o determinando los servicios de redención que pudieran aplicarse.

d) Ley N° 27936, que altera las condiciones para el ejercicio de la legítima defensa, excluyendo el criterio absoluto de la proporcionalidad del medio empleado, por la idea de la necesidad racional del mismo, con lo cual se supera la rigidez anterior, que hacia ilusa esta institución.

e) Ley N° 27937, que modifica varios artículos del Código Penal, en el sentido de agravar las penas por los delitos de violencia y resistencia a la autoridad.

f) Ley N° 27938, que autoriza la asignación y uso de los bienes incautados en caso de delitos de secuestro o contra el patrimonio, cometidos en banda.

g) Ley N° 27939, que establece el procedimiento en caso de faltas, modificando los artículos pertinentes del Código Penal, con el propósito de darle importancia a esta clase de contravenciones, que pese a su poca magnitud, constituye, sin embargo, un vastísimo problema social.

Estas normas, como se observa, complementan las acciones en materia de seguridad ciudadana y ofrece un cuadro impresionante por las consecuencias, aún inéditas, que pudieran desarrollarse en el futuro.

DOCTRINA

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica, México, 1994; BELL, Daniel. Las contradicciones culturales del capitalismo.

Alianza Editorial, Madrid, 1989; COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil y teoría política. México, 2000; DELGADO SIL V A Ángel. Municipio, descentralización y movimiento popular. Editora Ingraf - Peruana, Lima, 1982; DEL AGUILA Rafaet Fernando; V ALLESPÍN y otros. La democracia en sus textos. Alianza Editoriat Madrid, 1998; FUKUY AMA, Francis. The end of de History? The National Interest , 16 (summer 1989); HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editoriat Madrid, 1991; HOBBES, Thomas. Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Tomo 1, Sarpe, Madrid, 1984; JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 2001; MC CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos:

políticas de cautela, de donde extraemos estos conceptos. Ver en W.AA. "El gobierno militar: una experiencia peruana 1968-1980". Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985; PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS-PNUD. Informe sobre la democracia en América Latina. PNUD, 2004; SCHUMPETER, Joseph.

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T ARROW, Sydney. El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política. Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997; W.AA. Reelección presidencial y derecho de referéndum. Foro Democrático y Fundación Hans Seidel, Lima, 1977; W.AA. El gobierno militar: Una experiencia peruana 1968 -1980. Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985.

Capital de la República

Artículo 198

La Capital de la República no integra ninguna región.

Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades.

La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima.

Las municipalidades de frontera tienen, asimismo, régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 31,49,106,188 a 192, 194,195, 197,203 inc. 6), 12a nET.;

Ley 27783: arto 33;

Ley 27972: arto 151.

Angel Delgado Silva

1. Antecedentes constitucionales

La idea de que la ciudad de Lima, en tanto capital de la República, no puede ser gobernada bajo las pautas del régimen municipal común, aparece por primera vez en la Constitución Política de 1979. En efecto, el artículo 258 de la Carta determinó:

"La Capital de la República tiene régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades".

Como se puede observar, en el plano constitucional dicha especificidad no asume, todavía, connotaciones metropolitanas, como concepto autónomo que analizaremos más adelante. Sin embargo, el hecho de que el régimen especial se regule dentro de la Ley Orgánica de Municipalidades nos remite a una institución de irrevocable vocación edilicia.

A nuestro juicio, esto descarta aquella tentación de constituir un gobierno de naturaleza regional para Lima, amparándose en el principio de especialidad que rige su organización institucional. Por ello, con buen criterio, la primera Ley Orgánica de Municipalidades del siglo xx, el Decreto Legislativo N° 051, en su Título IX desarrolló dicho artículo constitucional bajo la denominación: "De la Municipalidad Metropolitana", inaugurando un concepto que no solo concretiza "el régimen especial", sino que ha podido mantenerse inmutable desde entonces (16 de marzo de 1981), siendo una constante en las sucesivas leyes municipales, hasta el presente. '

Por su parte, la Carta Magna de 1993 mantuvo la noción de especialidad de su antecesora, pero con la novedad que lo asoció a una calidad determinada, a un

"rango metropolitano". Pero lo curioso fue que dicha caracterización no fue privativa de la ciudad de Lima, sino que se extendió, también, a ciertas ciudades capitales de provincia, cuya determinación quedaría librada a una ley posterior la cual nunca llegó a expedirse).

Pero repasemos lo que decía, en su integridad, el texto original del artículo 196:

''La capital de la República, las capitales de provincias con rango metropolitano y las capitales de departamento de ubicación fronteriza tienen régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades.

El mismo tratamiento rige para la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera".

El afán de notoriedad de los promotores de dicho texto los conduce, en primer lugar, a flexibilizar los conceptos, a punto de desnaturalizar su esencia. Y este ánimo se traduce en un despropósito mayúsculo, cuando a su poca rigurosidad se adiciona la voluntad de satisfacer a todos.

De esta manera, "el régimen especial" se aplicará -además de las urbes mencionadas- a las capitales de departamento de ubicación fronteriza, la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera. Es decir, a casi todas las localidades del país. Cabe, entonces, preguntarse por las ciudades a las que alcanzaría el modesto régimen común municipal.

Ciertamente, la seriedad jamás fue el objetivo de ese ejercicio, el cual se invistió forzadamente de visos constitucionales, por meras razones de oportunidad. De ahí que las incongruencias, los vacíos y hasta las flagrantes contradicciones, como las consignadas en este artículo 196, no sean la excepción sino la regla. La razón es que nunca hubo propósito constitucional de verdad, en su acepción normativa y no exclusivamente descriptiva. Solamente el ánimo de cambiar las reglas constitucionales para perpetuarse en el poder del Estado55.

2. Antecedentes legislativos

Les correspondió a las Leyes Orgánicas de Municipalidades que se expidieron en los años de 1981 y 1984, la tarea de desarrollar el mandato constitucional relativo al "régimen especial", para la ciudad capital de la República, determinando su contenido preciso.

Como ya advertimos, el Título IX del Decreto Legislativo N° 051 -que comprende los artículos 119 al 140- fue la primera norma que desarrolló la cuestión de la Municipalidad Metropolitana, asignándola exclusivamente a Lima, tal como ordenaba el Texto Constitucional.

Así el artículo 120 explicitaba que: ''La capital de la República se constituye en municipio metropolitano con jurisdicción en la Provincia de Lima". Ello se complementaba con el artículo 121, el cual sentencia que: ''La municipalidad metropolitana es el órgano de gobierno del Municipio Metropolitano, que se ejerce por la Asamblea Municipal de coordinación, el Concejo Metropolitano y el Alcalde".

Es menester destacar que, pese al esfuerzo por crear una institucionalidad local apropiada para la metrópoli limeña, el resultado fue magro. En efecto, de la lectura de todo el articulado no se perciben las notas o rasgos distintivos, capaces de marcar la especificidad que manda la Carta Política.

Ello se hace ostensible en las diferentes órdenes que concurren al diseño de esta municipalidad metropolitana.

Por ejemplo, en lo referente a las competencias y funciones no existe nada cualitativo, salvo la lista del artículo 124 de la Ley, que contiene, a manera de muletilla, la frase "de carácter metropolitano", en forma reiterada y abundante. De esta manera, las competencias, que son también las de las municipalidades provinciales, se transforman casi por arte de magia en "metropolitanas", por la frasecilla salvadora.

Sobre los mecanismos financieros, no hay rentas particulares que sufraguen las funciones metropolitanas. Y el régimen administrativo es el mismo que el régimen municipal general.

En lo orgánico se repite la estructura básica de las municipalidades provinciales; propias del régimen común. Es decir, la existencia de municipalidades distritales al interior de la municipalidad provincial, con alcaldes y regidores electos. Empero, la Municipalidad Metropolitana de Lima acusa en torno a ello una novedad. El distrito del Cercado, que tradicionalmente era administrado directamente por la Municipalidad de Lima, tendría ahora sus propias autoridades, nacidas del voto popular de dicha circunscripción.

Pero más relevante que ello es lo postulado por el artículo 123 de la Ley. Luego de afirmar que las municipalidades distritales "se rigen por las disposiciones que se señalan en la presente Ley para los Concejos Distritales en general", añade algo obvio pero, al mismo tiempo, fundamental: ''con las limitaciones comprendidas en el presente Título" (el IX).

Sobre lo último, podemos decir que estas limitaciones se plasman en acciones como la aprobación del plan de desarrollo y el presupuesto metropolitano, que

tienen fuerza vinculan te. Pero, fundamentalmente, en la potestad normativa, contemplada en el inc. c) del artículo 124:

''Dictar ordenanzas y resoluciones de alcance metropolitano".

A través de estos instrumentos normativos se expresaría la autoridad de la Municipalidad Metropolitana de Lima sobre los distritos de la provincia. Pero, sin negar su importancia, no estamos ante una singularidad, pues es una réplica de las atribuciones que poseen las municipalidades provinciales de la República sobre sus municipios distritales.

Este régimen de Municipalidad Metropolitana de Lima fue reemplazado por el texto del Título VIII de la Ley N° 23853, la posterior Ley Orgánica de Municipalidades del 8 de junio de 1984, comprendido entre los artículos 129 al 146.

A pesar del consenso académico que estima a esta ley muy superior a su antecesora, motivo por el cual favoreció el despliegue y fortalecimiento de los entonces incipientes gobiernos 10cales(2), la verdad es que en el tratamiento relativo a la Municipalidad Metropolitana de Lima no aportó algo adicional. Fue casi una copia textual de la norma jurídica de 1981. A pesar de su modernidad y sentido democratizador, en esta materia la nueva legislación edilicia no produjo desarrollos alternativos ni avanzados.

Sus artículos son una reiteración de lo anterior, si bien es destacable una mejor redacción, un tratamiento más completo y mayor claridad de los textos normativos.

En esta perspectiva, los Capítulos II y III del referido Título se esfuerzan por reordenar las atribuciones del Concejo y el Alcalde Metropolitanos, respectivamente, en pro de un énfasis metropolitano. Sin embargo, no llegan a configurar un cuerpo novedoso, dotado de funciones que vayan más allá de la mera réplica de las que corresponde a las municipalidades provinciales en general.

A pesar de ello, resulta menester efectuar un breve comentario del artículo 145 de la Ley N° 23853. En él se precisa la relación entre el Concejo Metropolitano y la Asamblea Metropolitana de Coordinación -integrada por los alcaldes

distritales de la provincia de Lima- en materia de distribución de los recursos financieros, siempre y cuando alguna ley especial no lo haya previsto.

Sobre el punto, hay que señalar que la decisión final le corresponde al primero de los órganos, mientras que a la asamblea le compete pronunciarse consultivamente, en forma previa. A través de este mecanismo se consolida la autoridad de la Municipalidad Metropolitana sobre cada uno de sus distritos. Lamentablemente, durante la época de la dictadura, y particularmente desde la expedición del Decreto Legislativo

(2) Este argumento fue utilizado para salir al frente a los intentos de quienes apostaban por la dación de una nueva Ley Orgánica de Municipalidades, congruente con el espíritu y la letra de la llamada Constitución de 1993, que de haberse dictado hubiera significado, sin duda, un enorme paso atrás.

N° 776, nueva Ley de Tributación Municipal, este espacio se ha reducido al mínimo, fortaleciéndose, a la inversa y en contra de lo metropolitano, las municipalidades distritales.

3. La idea de metrópoli y municipalidad metropolitana

Antes de analizar el artículo 198 de la Constitución Política Reformada y su correspondiente legislación de desarrollo, resulta necesario repasar los conceptos de metrópoli y municipalidad metropolitana, sus significados para la problemática urbana, el momento de su aparición, las consecuencias para la administración y gobierno de las grandes ciudades y retos que conlleva para la actuación urbanística. Ello nos permitirá evaluar si las normas municipales vigentes se adecuan o no a los estándares y pautas que las teorías formulan.

Empecemos advirtiendo que municipalidad metropolitana, como concepto teórico, no alude simplemente al gobierno municipal que se instala sobre una realidad urbana, conocida como metrópoli. Esta aproximación de carácter empírico -valedera para efectos descriptivos- tiene, sin embargo, la limitación que no da cuenta suficiente acerca de la constitución de una nueva forma urbana, compleja y vasta, llamada área metropolitana, la cual importa significativas transformaciones en la organización y conducción de la institución municipal que se monta. En consecuencia, los cambios operados en la evolución de las ciudades, hasta devenir en megaurbes, en metrópolis,

constituyen el primer paso para replantear la problemática clásica de la municipalidad como forma de gobierno local.

Esto nos aleja de aquel tipo de ayuntamiento que surgió en el occidente europeo, hacia el siglo XII, al compás de la reactivación del comercio y el renacimiento de las ciudades, eclipsadas durante la Alta Edad Media, luego de la caída del Imperio Romano56. Este modelo edilicio se generalizó no solo en el viejo continente, sino que a fines del siglo XV fue extrapolado a los territorios americanos, alcanzando su práctica universalización57.

Pero no solamente ello. Aunque su existencia estuviera reñida con la lógica formativa del moderno Estado nacional, el municipio medieval se las arregló para soportar los arrestos absolutistas, primero, y, sobre todo, supo trascender las grandes mutaciones políticas-administrativas, que aparejó la revolución liberal, a partir de la culminación del siglo XVIII para adelante. Es decir, la municipalidad no desapareció -pese a su objetivo arrumbamiento durante largos periodos- sino, por el contrario dando muestras de extraordinaria flexibilidad, se adaptó a los nuevos tiempos y circunstancias con impresionante éxito.

Pero esta forma de gobierno local, de naturaleza municipal, encontró problemas, escollos y limitaciones, cuando la ciudad -su escenario natural- evolucionó hacia un estado superior, hacia una megaurbe, una metrópoli. Esta paradoja surge cuando el fenómeno urbano trascendiendo sus fundamentos administrativos -la ciudad política, propia de la antigüedad-, mercantiles -la ciudad comercial, que renació en el siglo XII-, y manufactureros -la ciudad industrial, que aparece en la segunda mitad del siglo XVIII- dimana hacia lo que Henri Lefebvre ha denominado "la sociedad urbana"58.

Esta noción nos proyecta a una forma urbana, aun inexistente, pero con indubitable telos de virtualidad. Constituye, por eso mismo, un horizonte sugestivo, donde la nota dominante es la extensión de lo urbano a todos los ámbitos de la vida social. Una urbanización plena de la sociedad, que nos traslada a modos de convivencia humana, con características, retos y tensiones, absolutamente inéditos.

El surgimiento de una ciudad de proporciones inmensas y de alta complejidad socio-económica, por la concurrencia múltiple de funciones y actividades, una megaciudad, una verdadera metrópoli -también identificada como "área

metropolitana" o "ciudad abierta"59 es el genuino producto urbano de nuestro tiempo.

Resultado de la gran expansión económica europea ocurrida entre los años de 1870 a 191460 (antes de la iniciación de la primera Gran Guerra), expresión a su vez de ese formidable impulso tecnológico conocido como "la segunda revolución industrial", la ciudad, como jamás había sucedido en su historia, se transformó en el espacio productivo por excelencia, articulándose intensa y decididamente al proceso de generación de plusvalía, y pasó a ser el soporte físico e institucional de la reproducción del sistema capitalista más relevante61.

Las características que adquiere el proceso productivo, debido a la utilización de nuevas fuentes de energía como la electricidad y el petróleo, de materías primas como el zinc, el aluminio y productos sintéticos, la innovación en medios de transporte y comunicaciones como el ferrocarril, los buques a vapor, los automóviles, el telégrafo yel teléfono, así como la introducción de métodos de producción a escala y estandarizada como el taylorismo y el fordismo, y la integración horizontal y vertical de empresas, en cárteles, trust, holding, etc., se traducen en una inédita forma urbana donde lo que la distingue:

"... no es solo su dimensión (que es consecuencia de su estructura interna), sino la difusión de actividades y funciones en el espacio y la interpenetración de dichas actividades según una dinámica independiente de la contigüidad geográfica"62.

Esto quiere decir que en dicha área metropolitana tiene lugar todo tipo de actividades básicas, ya sean de producción o de consumo, sin que la distancia (por los nuevos medios de transporte y comunicación) sea un obstáculo insalvable, Siguiendo al mismo autor:

''La región metropolitana, en tanto que forma central de organización del espacio del capitalismo avanzado, disminuye la importancia del medio físico en la determinación del sistema de relaciones funcionales y sociales, anula la distinción rural y urbano, y coloca en el primer plano de la dinámica espacio/sociedad la coyuntura histórica de las relaciones sociales que la fundamentan"63.

Aunque obedeciendo a una lógica particular, determinado por sus propias circunstancias, este modelo metropolitano se hizo presente, también, en el mundo subdesarrollado. En este caso, el crecimiento urbanístico se produjo sin una industrialización de la envergadura inherente del llamado capitalismo avanzado, fomentando un sector terciario dominado por la informalidad, que no ha logrado prosperidad ni " modernidad generalizada y, por el contrario, sí bolsones de pobreza y marginalidad significativas. Esto se ha traducido en un grosero déficit de equipamiento urbano, en la precariedad de los servicios colectivos, en la segregación social abusiva y en una sensación de crisis permanente y decadencia inevitable64.

Esta clase de incidencia productiva, múltiple y compleja, se traduce en un marcado gigantismo de aglomeración urbana, que ha significado no solo una expansión sin precedentes, sino la anexión de zonas periféricas, antes lejanas, diferentes y distantes, para integradas en la conglomeración urbana común. Este fenómeno que ha borrado la separación espacial entre barrios, parroquias, distritos, condados, suburbios y demás comunidades urbanas al interior de una ciudad, se conoce con el nombre de conuroación. 1'; ciertamente, tal modo de configuración del espacio urbano demanda una forma de gobierno y administración diferente y superior a la municipalidad clásica.

Es allí donde adquiere contenido concreto el concepto de municipalidad metropolitana, como entidad capaz de gobernar esta suerte de urbanización salvaje y desmesurada.

Siguiendo al profesor argentino Pedro Pirez, en la ciudad metropolitana concurren dos procesos concomitantes: la globalidad y la parcialidad65.

Lo primero expresa un referente político institucional múltiple, complejo y heterogéneo, que es justamente la realidad metropolitana, como realidad novedosa e irreductible. Lo segundo está conformado por las unidades territoriales dentro de las metrópolis, que pese a su integración no han perdido su identidad y problemas específicos.

Esta doble dinámica, global y específica, plantea con claridad los retos de la administración de la metrópoli. Por un lado, la necesidad de centralizar el gobierno66, para responder con eficacia a los problemas derivados de la conurbación, los cuales, por su magnitud, extensión y tamaño, no pueden seguir siendo competencia de autoridades locales que asumirían frente al hecho metropolitano una percepción sesgada e inevitablemente parcial. Pero,

simultáneamente, los vecinos de las circunscripciones que integran la realidad metropolitana no aceptan ver reducidos sus intereses particulares a la dinámica global de la metrópoli.

De esta manera, se gesta una tensión, casi irreductible, entre la eficacia para el manejo de una situación caracterizada por su alta complejidad, y la democracia local como mecanismo de reclamación por parte de vecinos, que se resisten, con justicia, a ser subsumidos en una totalidad que los uniformiza y los vuelca al anonimato colectivo.

Frente a estos dilemas, el autor español Juan Luis Ibarra, en su trabajo sobre Las áreas metropolitanas en el modelo autonómico, ya citado, siguiendo al italiano Giorgio Pastori, asume la posibilidad de tres tipos de soluciones al gobierno de las megaciudades:

"a) El respeto de la trama municipal existente, adoptando el gobierno metropolitano formas de asociación o colaboración entre los municipios existentes en el área".

"b) El sacrificio de la red municipal de base, produciendo su fusión integrativa en una entidad más amplia y comprensiva de la unidad de gobierno del área".

"c) La solución intermedia entre las dos extremas, que satisfaga a la vez la exigencia de un ente de gobierno metropolitano para la totalidad del área y la conveniencia de mantener el tejido municipal en el interior de la misma; esta solución vendría definida por la institucionalización de un nuevo ente por encima de las estructuras municipales con atribución al mismo de las funciones referentes al "gobierno" global del área (administración de doble grado o doble nivel de gobierno)"67.

Eficacia administrativa y democracia local son los dos principios que estructuran, conflictivamente, la llamada municipalidad metropolitana. Y como bien dice Ibarra, al analizar el escenario europeo:

"(...) el mantenimiento revisado de la estructura municipal en el interior del área metropolitana, es común a todos los procesos que priman la revaluación del ente local, en su dimensión democrática-participativa"68.

4. Análisis del régimen de municipalidad metropolitana en la legislación vigente

El artículo 198 de la Constitución reformada aplica el régimen de Municipalidad Metropolitana a la capital de la República, la ciudad de Lima. Ello no es casual ni fruto inexorable de su capitalidad, pues muchas ciudades capitales pueden gozar de un régimen especial de administración y gobierno, pero no el de municipalidad metropolitana, pues dichas urbes no han llegado a convertirse en metrópolis, como son los casos de Sucre, Brasilia y Quito, en América del Sur.

Lima es una urbe situada a 154 metros sobre el nivel del mar, que según proyecciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática-INEI, a junio de 2004, registraba una población de 7'237,745 habitantes, distribuidas en una extensión de 2,670.40 kilómetros cuadrados, razón por la cual tiene una alta densidad, de 2,710.36 habitantes por kilómetro cuadrado69.

Es, sin lugar a duda, una de las grandes y emblemáticas metrópolis de América . Latina. Y como tal, acusa todos los problemas provenientes del subdesarrollo, los desequilibrios urbanos y conflictos sociales que las caracterizan.

Desde ese punto de vista, la capital del Perú es expresión típica de un crecimiento vertiginoso y espectacular, provocado por el radical deterioro de las condiciones de vida en el campo y el simultáneo impulso de políticas de industrialización en la ciudad, promovidas por las teorías de la CEPAL, de sustitución de importaciones, a partir de los años 40 del siglo pasado. En consecuencia, se pasa de los 645,000 habitantes a los volúmenes de hoy, una multiplicación por más de once, en un tiempo récord70.

Este hecho se traduce en un conjunto de déficit hasta ahora insuperable. En primer lugar, la infraestructura no es suficiente para albergar a la población allegada.

Del mismo modo, los servicios públicos locales no son capaces de dar cobertura a la mayoría de vecinos, dejando bolsones sin agua potable, electrificación y telefonía.

Por otro lado, la ausencia de planificación de desarrollo urbano ha provocado una ocupación del territorio desordenada y tumultuosa, que se manifiesta en condiciones de vida infrahumana, a la par de servicios prestados a precios muy caros. Ello explica que importantes zonas de la capital, antes emporios de progreso, se encuentran en franca decadencia, como el centro de Lima, mientras se gestan otros polos de desarrollo (Camacho, Jockey Plaza, Mega Plaza, etc.) en lugares residenciales altos o barrios emergentes (Lima Norte), ocasionando un rostro segregado con desigualdades extremas e indignantes. Finalmente, a estos problemas, hasta cierto punto clásicos, se ha sumado otros como el de la inseguridad ciudadana, debido al incremento de la criminalidad, la violencia urbana, la proliferación del meretricio clandestino, el consumo de drogas, el alcoholismo desenfrenado y las pandillas juveniles71.

La antigua Ciudad de los Reyes se constituye, entonces, en todo un reto para la imaginación y la gobernabilidad. Durante muchos años, las tendencias que concurrieron a estructurar el paisaje limeño estuvieron fuera de todo control, por lo que no fue posible programar su desarrollo urbano. En el plano institucional, las carencias adquirieron un dramatismo ampliado, pues no solo era evidente que el Municipio limeño -a pesar de su abolengo proveniente del histórico cabildo creado por el propio fundador de la ciudad- estaba absolutamente desfasado para dirigir la nueva dinámica urbana, que se gesta hacia la mitad del siglo XX72. Además, el gobierno central-responsable en esos años de las principales inversiones en obras y servicios urbanos de la capital- tampoco tenía una actuación eficiente, pues cada sector, empresa pública e institución estatal incidían en la urbe por su cuenta, sin ninguna coordinación e incluso sin conocimiento entre ellos.

En consecuencia, la ausencia de autoridad competente, nacional o local, para el manejo de una metrópoli en ciernes, para encauzar el acelerado proceso de transformación de la ciudad capital, provocó un enorme vacío que fue aprovechado por los impulsos y estímulos espontáneos, tanto de los poderes inmobiliarios, que perseguían maximizar la renta urbana, como por parte de los contingentes de migrantes -que durante esos años crecieron espectacularmente- que promovían invasiones de los terrenos periférico s de Lima. Esta peculiar dinámica estuvo sobre la base de su crecimiento inorgánico, desigual y caótico, que hasta el momento es una de sus señas distintivas.

Por esta razón, cuando en los años 80 del siglo anterior la democracia peruana fue recuperada y se puso en marcha un ambicioso plan de descentralización del país -sobre la base de la creación de regiones y la re activación y re formulación- se pensó en la necesidad de un régimen edilicio especial para la administración y gobierno de la gran Lima, capaz de atender su compleja problemática.

Esta percepción fue recogida en el artículo 258 de la Constitución Política de 1979: "La Capital de la República tiene régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades". Sin embargo, su desarrollo en las Leyes Orgánicas de Municipalidades no llega a plasmar cabalmente ese régimen especial reclamado, estableciendo con claridad las diferencias, particularidades y demás notas distintivas, con el régimen municipal general o común, como hemos tenido de revisar en la parte introductoria de estos comentarios.

Como ya lo hemos dicho, no se puede tomar en serio lo postulado por el texto original del artículo 196 de la Carta Magna, pues con el objeto de contentar a todo el mundo, el régimen especial se extendió a otras realidades distintas a Lima Metropolitana (el Callao, las capitales de cada departamento, las capitales de "provincias de rango metropolitano"73 y las provincias ubicadas en las fronteras), con lo cual el mencionado régimen pierde su razón de ser, su especificidad, con la consiguiente des naturalización del concepto.

En consecuencia, con buen criterio, el actual artículo 198, modificado por la Ley N° 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV; sobre Descentralización, ha restringido la noción de régimen especial únicamente a la capital de la República; y va más allá, porque a diferencia del texto de la Carta de 1979, no tiene duda en caracterizar a dicho régimen en Municipalidad Metropolitana de Lima.

Pero hay algo más. El referido artículo constitucional zanja un prolongado debate, ocurrido en las dos últimas décadas, acerca de si Lima Metropolitana debería ser una región propia o armar una conjuntamente con el Callao o con las demás provincias del departamento de Lima74.

En vez de ello, el artículo 198 de la Constitución Reformada sanciona de modo definitivo: "La Capital de la República no integra ninguna región". Con esta sentencia no solo queda atrás un ardoroso debate, sino que el régimen especial para la ciudad de Lima, además de sus connotaciones edilicias, adquiere un contenido adicional cuyas características y precisiones serán materia de las leyes de desarrollo ulteriores: "Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades".

En cuanto a las normas de desarrollo ya expedidas, la situación también ha cambiado con relación a lo dispuesto por la Constitución de 1979, pues esta

vez no se limita a la Ley Orgánica de Municipalidades sino a otros textos como la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, además de sus correspondientes modificaciones y anexos. Analicemos el tratamiento en cada uno de estos casos.

Primero, el artículo 33 de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización se refiere al tema de la siguiente manera:

"En el ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto en la presente ley. Asimismo, la ejecución de obras de inversión en infraestructura estará a cargo de dicha municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con el sector correspondiente.

Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable".

Segundo, el artículo 65 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, refuerza los alcances de la norma anterior:

"La capital de la República no integra ninguna región. En la provincia de Lima las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable".

Tercero, el artículo 151 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, termina de precisar el ya famoso régimen especial para la provincia de Lima, capital de la República:

"La capital de la República tiene el régimen especial del presente título, de conformidad con el artículo 198 de la Constitución.

Dicho régimen especial otorga a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en armonía con el artículo 198 de la Constitución y el artículo 33 de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional".

A partir de la lectura de los textos legales, podemos concluir que el contenido del régimen especial para la ciudad de Lima será una suerte de simbiosis entre competencias y funciones metropolitanas y regionales.

Pero esta lectura no debe, en ningún caso, soslayar la peculiar arquitectura de la municipalidad metropolitana. Es mucho más compleja que la mera absorción de la problemática regional, aunque el Capítulo I sobre el Régimen Especial de Lima Metropolitana, del Título V, relativo a los Regímenes Especiales de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, así lo destaque.

Consideramos que esta caracterización de la municipalidad metropolitana es incompleta, y en última instancia falsa. Lo metropolitano no está dado por la incorporación de los temas regionales, sino que tiene una entidad propia, derivada del modo en que se estructura y gobierna una realidad urbana que ha devenido en metrópoli.

Por eso, el desarrollo de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es inexacto.

En efecto, el artículo 66, modificado por el artículo 2 de la Ley N° 27902, Ley que incorporó mecanismos para la participación de los alcaldes provinciales y de la sociedad civil en los gobiernos regionales, establece una estructura básica de Concejo Metropolitano de Lima, la Alcaldía Metropolitana de Lima y la Asamblea Metropolitana de Lima, que salvo el adjetivo metropolitano no difiere de los órganos municipales existentes. La única novedad estaría en que la redacción de estas instituciones recoge, al comienzo, la frase "al que corresponden las competencias y funciones del Consejo Regional", "al que corresponde las competencias y funciones de la Presidencia

Regional" y "a la que corresponden las competencias y funciones del Consejo de Coordinación Regional", respectivamente.

Lo que hace la leyes equiparar los órganos de gobierno municipal con los del gobierno regional, para terminar fusionando los últimos en las instancias edilicias de Lima, adquiriendo entonces su especialidad y fisonomía metropolitana.

Igual sucede cuando trata de las llamadas competencias y funciones especiales del Concejo Metropolitano de Lima, plasmadas en el artículo 67, también modificado por el artículo 2 de la Ley N° 27902. En este caso, podemos afirmar que la aprobación del Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana, del Presupuesto Regional Participativo de Lima Metropolitana, así como las otras atribuciones, como dictar las normas que regulen las competencias regionales, determinar las áreas interdistritales e instancias de coordinación y planificación interregional, aprobar la ejecución de las inversiones públicas de ámbito regional metropolitano que lleve a cabo el Gobierno Central, autorizar el tratamiento de cuencas y corredores económicos en coordinación con las regiones correspondientes, aprobar la formación de sistemas integrales y de gestión común para los servicios públicos de carácter regional en áreas interregionales, aprobar programas regionales de formación de empresas, consorcios, y unidades económicas metropolitanas, autorizar las operaciones de crédito regional interno y externo, a pesar de su radicalismo, no constituyen, a nuestro juicio, elementos que tipifiquen la diferencia específica de esta forma de gobierno denominado municipalidad metropolitana.

Será menester, entonces, buscar en el Título XIII de la Ley Orgánica de Municipalidades, criterios determinantes para poder sustentar jurídicamente la auténtica especificidad de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Podemos adelantar que, a diferencia de sus antecesoras, la actual Ley Orgánica de Municipalidades ofrece un tratamiento distinto del tema de la municipalidad metropolitana, que va más allá de las generalidades, adjetivaciones intonsas y lugares comunes; y, por el contrario, permite acercarse al meollo de lo singular, de lo específico y de lo irreductible de esta novedosa institución edilicia, más allá de la mera adición de competencias y funciones propias de un gobierno regional.

Cuando revisábamos el tema de las metrópolis, líneas arriba, advertíamos que lo peculiar de este fenómeno urbano radica en ese proceso llamado conurbación, por el cual el crecimiento descomunal de la ciudad ha incorporado áreas contiguas, periféricas y aledañas, configurando un todo continuo, donde

ya no es posible establecer demarcaciones físicas porque, justamente, estas se han perdido en beneficio de una integración uniformadora.

Esta nueva realidad pone en cuestión la tradicional administración municipal de las ciudades, que separaba los niveles provinciales de los distritales, en una articulación que se justificaba porque el espacio provincial era lo suficientemente heterogéneo como para permitir la vigencia de municipalidades distritales, encargadas de tareas específicas dentro de su jurisdicción. En un escenario de estas características, la municipalidad provincial, además de manejar directamente el distrito matriz y primigenio, denominado el Cercado, coordinaba las acciones comunes de los gobiernos distritales, como tarea principal.

Pero en un teatro de operaciones distinto, marcado por el hecho de la conurbación, la municipalidad provincial no puede seguir siendo una mero órgano de coordinación, de políticas impulsadas por las corporaciones de los distritos.

La dialéctica globalidad-parcialidad, principio que organiza el dinamismo de las metrópolis, implica dar prioridad a las instancias centrales de dirección sobre los impulsos de las instancias locales. Es decir, se imponen mecanismos de centralización para poder ordenar el conjunto urbano y las megatendencias que en él operan.

Por esta razón, el momento global adquiere una importancia que supera la mera coordinación de política y tareas que han venido ejecutando las municipalidades provinciales. Se vuelven imprescindibles la visión integral y totalizadora, las decisiones globales, las macro políticas que pongan en marcha la metrópoli como un todo, por encima de las particularidades que puedan eventualmente existir.

Esta orientación del gobierno de las metrópolis se plasma en la relación de la municipalidad metropolitana con sus respectivas municipalidades distritales. El artículo 154 de la actual Ley Orgánica de Municipalidades afirma el predominio metropolitano:

"La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima. Se rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades distritales en general, en concordancia con las competencias y

funciones metropolitanas especiales, con las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana" (cursivas nuestras).

La norma es clara y concluyente. La municipalidad metropolitana tiene imperio sobre sus distritos, salvo las materias que le competen directamente a estos. La relación de autonom1a entre municipalidades provinciales y distritales, propia del régimen edilicio común, se ve alterada a favor de los niveles metropolitanos, es decir, las municipalidades distritales, por efectos de la conurbación, pierden funciones y competencias en aras a las de carácter metropolitano; lo particular cede ante lo general.

Esa es la esencia del llamado régimen especial de Municipalidad Metropolitana.

Esta preeminencia de lo metropolitano sobre lo distrital se expresa, también, en otras disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades. Repasémoslas brevemente.

El artículo 157 de la ley, relativo a las atribuciones del concejo metropolitano, contiene normas que refuerzan el papel de la municipalidad metropolitana Primero. La aprobación de un cuerpo normativo llamado Estatuto del Gobierno Metropolitano de Lima, que se aprueba por ordenanza municipal. Este estatuto no existe para las regiones, menos aún para los gobiernos municipales. Tampoco se confunde con el régimen interior de la Municipalidad Metropolitana, que está contemplado en el inciso 10. Se trata, entonces, de una auténtica singularidad en el mundo de los gobiernos descentralizados, que tiene algún parangón con la potestad estatutaria de las Comunidades Autónomas en España, aunque en este caso el estatuto se aprueba por ley de las Cortes. También trae remembranzas de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, consagrada por la reformada Constitución de 1994 (inciso 1).

Segundo. La potestad normativa de dictar ordenanzas sobre asuntos municipales y regionales "las cuales tendrán alcance, vigencia y preeminencia metropolitana" (inciso 2).

Tercero. El aprobar y evaluar el Plan Regional de Desarrollo Concertado y los Planes Directores de los distritos (inciso 6).

Cuarto. El aprobar las normas "para implementar la integración de las municipalidades distritales ubicadas en la provincia de Lima en la Municipalidad Metropolitana de Lima, de acuerdo al desarrollo de los planes y programas metropolitanos, en forma integral y armónica" (inciso 11).

Quinto. El aprobar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano, así como reglamentar su funcionamiento (inciso 17).

Este rol dirigente también está presente en el artículo 161 de la Ley Orgánica, que versa sobre las competencias y funciones metropolitanas especiales. Esto significa que además de las funciones y competencias de carácter general existe un núcleo de funciones y competencias especiales, que corresponden exclusivamente a la naturaleza metropolitana del municipio.

Entre ellas tenemos el mantener y ampliar la infraestructura metropolitana, controlar el uso de suelo, organizar y administrar el Sistema Metropolitano de Parques, mantener actualizado el catastro metropolitano, definir y preservar la red vial metropolitana y el sistema de señalización del tránsito, reglamentar el otorgamiento de licencias de construcción, promover programas de vivienda, diseñar programas de destugurización y renovación urbana, organizar el Sistema Metropolitano de Tratamiento y Eliminación de Residuos Sólidos, planificar y regular el transporte público, entre las más relevantes.

Finalmente, el artículo 166 de la Ley Orgánica establece lo que denomina rentas metropolitanas especiales, además de los recursos financieros de carácter común. Es decir, se reconoce que la Municipalidad Metropolitana de Lima, con la incorporación de funciones y competencias de Gobierno Regional, con funciones y competencias metropolitanas especiales, debe tener igualmente unas rentas metropolitanas especiales.

Aunque el tema no está lo suficientemente desarrollado, su importancia radica en que expresa la voluntad de darle forma y contenido a esa realidad singular, que es la Municipalidad Metropolitana de la ciudad capital de la República.

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Fiscalización y presupuesto de los gobiernos regionales y locales

Artículo 199

Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente.

Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 77, 78, 82;

Ley 23853: arto 108;

P.I.D.C.P.: arto 1.2;

P.I.D.E.S.C.: arto 1.2

Daniel Yacolca Estares

1. La descentralización y los gobiernos regionales y locales

En un sentido amplio, el Estado de Derecho representa, dirige y regula la vida de la sociedad; asimismo, es el encargado de garantizar la satisfacción de sus necesidades públicas, así como facilitar y vigilar el adecuado suministro de los bienes privados.

Expresada la naturaleza del Estado en tales términos, el Gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social, considerando como principio

fundamental la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto implica, entonces, que la eficacia de las acciones de gobierno debe evaluarse, fundamentalmente, en función a su "impacto" en el bienestar de la sociedad.

En ese sentido, el modo en que se estructura el poder financiero dependerá en gran medida de cómo se organiza políticamente cada Estado. Así, cuando se trate de una comunidad política organizada en un Estado centralizado, su constitución atribuirá la titularidad del poder financiero en exclusiva a este. Por el contrario, si se trata de una comunidad política organizada en un Estado descentralizado, en el que se reconozcan diversos entes de base territorial con autonomía política a los cuales su constitución haya atribuido el ejercicio de determinadas competencias, será lógico que tales entes subestatales tengan también atribuido el poder financiero necesario para el adecuado cumplimiento de esas competencias75.

En los circulas académicos y financieros internacionales se va afirmando, con creciente consenso, el reconocimiento de la importancia de la descentralización del Estado para que los países subdesarrollados puedan incorporarse favorablemente a las grandes tendencias del cambio y el progreso.

La evidencia histórica reciente demuestra que la descentralización del gasto público está produciendo beneficios en países en vía de desarrollo de otras latitudes, así como gran parte de América Latina. Está mejorando la calidad de la administración pública y la representación de los intereses de las empresas y los ciudadanos de esos países; concomitantemente, la competencia entre las provincias y localidades está estimulando la formulación de políticas y programas más eficaces.

Informes recientes de instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, permiten convalidar que existe una especie de regla general relacionada con la distribución del gasto público entre el gobierno central y los gobiernos locales, la cual consiste en lo siguiente: en los países desarrollados la participación de los gobiernos locales es significativa, en tanto, en los países subdesarrollados los gobiernos locales participan con un reducido porcentaje en la ejecución del gasto público.

Aunque con un menor grado de diferencia, este tipo de relación se puede observar también en lo concerniente a la facultad de recaudar tributos: en los países industrializados la proporción de la recaudación tributaria a cargo de los

gobiernos locales respecto al gobierno general es mayor que en los países subdesarrollados76.

Ahora bien, en nuestro país, el artículo 43 de la Constitución de 1993, reproduciendo el numeral 79 de la Carta de 1979, establece que el Perú es una república democrática, social, independiente y soberana, que conforma un Estado único e indivisible, cuyo gobierno es unitario, representativo y descentralizado, el cual se organiza en base a la división de poderes.

Con arreglo a nuestra Norma Fundamental, existen tres niveles de gobierno:

Gobierno Central, Regional y Local (este último de ámbito provincial, distrital y de centro poblado menor).

La entrada en vigencia de la Ley N° 27680, que aprueba la reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV; sobre Descentralización, y la reciente modificación del artículo 74 para otorgar potestad tributaria a los Gobiernos Regionales, muestran intenciones positivas a nivel normativo para que nuestro país ponga a prueba la descentralización tan esperada, que coadyuve a su desarrollo integral.

En ese sentido, se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, en la que se establecen los principios de la descentralización, los objetivos, los tipos de competencias, criterios de asignación y solución de conflictos; la participación de la ciudadanía; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuesto; y se fijan las competencias, nacionales, regionales y locales. Por su parte, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, precisa el campo de acción, los conceptos y definiciones de la regionalización del país.

Con fecha 17 de noviembre de 2002 se eligieron a los presidentes regionales y alcaldes de los gobiernos locales, iniciando de este modo la materialización de la descentralización del Estado peruano. Desde ell de enero de 2003 han comenzado a funcionar los 25 gobiernos regionales, y actualmente pueden crear contribuciones y tasas. Dicha potestad tributaria debe ser ejercida concertadamente con los otros niveles de gobiernos. El objetivo es no incrementar la carga tributaria de los contribuyentes, sino distribuir la ya existente, por lo que se debe buscar medios técnicos y de política fiscal para reducir o sincerar las inafectaciones, exoneraciones e identificar los índices de evasión tributaria dentro de un sistema tributario adecuado a nuestra realidad.

Creemos que se ha dividido el tipo de competencias en exclusivas, compartidas y delegables. Asimismo, para la asignación de funciones y competencias, se han determinado criterios como el de subsidiaridad, de selectividad y proporcionalidad;

criterio de provisión y criterio de concurrencia, entre los tres niveles de gobierno.

Un ejercicio adecuado de las competencias, según sus características, permite evitar los futuros conflictos de competencia entre los gobiernos central, regional y local. Aunque en el funcionamiento se verán las deficiencias de la ley, es de creer que lo normado se ajusta a una primera prioridad: el definir con exactitud las competencias que les corresponden77. Por supuesto, no debemos dejar de lado la importancia de los recursos humanos con lo que se cuenta y asigna actualmente, pues para lograr objetivos generales y específicos se debe contar con personal idóneo. Asimismo, el liderazgo que debe haber en las instituciones públicas es fundamental para generar confianza y un servicio de calidad para la ciudadanía.

Por su parte, la Constitución señala respecto a las municipalidades provinciales, distritales y las delegaciones, que son órganos de gobierno local con autonomía política, económica y administrativa. Actualmente, hay mucho que hacer en todos los ámbitos de dichos gobiernos. Su problemática es global.

Por ello, los problemas en nuestro país no solamente se reducen a la escasez actual de recursos, sino a cómo se emplean estos para que su carencia no sea más acentuada en el futuro. En la solución de los mismos las municipalidades de las ciudades y de los pueblos, tienen reservado un importante rol. Y así lo reconoce la Convención de Río cuando señala que uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de las personas y las instituciones, desde sus niveles básicos de organización, esto es, desde sus ámbitos locales.

Por otra parte, la revisión de los instrumentos legales con que cuentan las municipalidades, permite conocer que estos órganos de gobierno local tienen asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente, disponen de muy pocos recursos; determinando así una brecha de demanda insatisfecha en la comunidad, en la mayoría de casos, porque carecen de alcaldes emprendedores.

Esa brecha de necesidades de servicios públicos insatisfecha se acrecienta, pues a la existente se va añadiendo los requerimientos de la comunidad que se generan con la intensificación del proceso de urbanización (por crecimiento de la población, los flujos migratorio s y la expansión de los "asentamientos humanos") y el deterioro del medio ambiente en el campo y la ciudad. Si bien los servicios públicos brindados por comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley; 9. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional; 10. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia; 11. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función conforme a ley.

- Gobiernos locales (artículo 195): 1. Aprobar su organización interna y su presupuesto; 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil; 3. Administrar sus bienes y rentas; 4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, y derechos municipales, conforme a ley; 5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad; 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial; 7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local; 8.

Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley; 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia; 10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.

Las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo de crecimiento es menor al que experimentan los requerimientos de la comunidad78.

En este desorden generalizado está el de los mismos municipios, los recursos humanos y la infraestructura inadecuada, que agudizan el servicio público que deben prestar a la ciudadanía. Para ser optimistas, iniciemos con los éxitos alcanzados por las mejoras existentes y fomentemos un cambio de mentalidad de la población peruana. Porque más que los medios necesitamos integrarnos como ciudadanos79.

Dejemos de lado la baja autoestima nacional que afecta a todos. Requerimos de una nueva visión que parta por reconocer la capacidad de iniciativa y gestión de nuestra Administración Pública80.

2. Órganos de fiscalización de los gobiernos regionales y locales

Como toda entidad estatal, los tres niveles de gobierno deben tener órganos de fiscalización o los denominados departamentos de control interno. En este punto nos referiremos a los gobiernos regionales y locales.

Para compartir experiencias que enriquezcan la labor de control interno del ejercicio presupuestal y fomentar mayor transparencia en materia de rendición de cuentas, se debe gestar una coordinación más fluida entre los órganos de control interno de los gobiernos regionales y locales y de fiscalización gubernamental por la Contraloría General de la República.

Una iniciativa en este tipo de coordinaciones son los denominados encuentros institucionales de órganos de control y fiscalización, en los que se pueden delinear estrategias conjuntas y uniformes que permitan a las instituciones participantes identificar qué se está haciendo, en qué situación se encuentran, qué falta por hacer y cómo podrían apoyarse mutuamente para mejorar sustancialmente.

El órgano de fiscalización de los gobiernos regionales es el concejo regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 191 de la Constitución de 1993. La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.

El órgano de fiscalización de los gobiernos locales es el concejo municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 194 de la Constitución de 1993. La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.

3. La Defensoría del Pueblo

La Defensoria del Pueblo es un órgano constitucional autónomo que tiene por objetivo principal proteger los derechos constitucionales y fundamentales de todos los ciudadanos del país. De igual forma, controla y verifica el cumplimiento de los deberes de la Administración Pública y la adecuada prestación de los servicios públicos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 162 de la Constitución de 1993 y en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley N° 26520.

Asimismo, la Defensoria del Pueblo supervisa que la potestad tributaría otorgada a los diversos niveles de gobierno respete los límites constitucionales, considerando que los tributos no deben superar la capacidad contributiva y proscribiendo la invasión ilegitima del patrimonio de los particulares.

Como la Defensoria no tiene carácter jurisdiccional, en la práctica no logra revertir sustancialmente la corrupción existente en los diversos niveles de gobierno.

Sin desmerecer su importancia, dicha Defensoria debe ser también descentralizada.

4. La Contraloría General de la República y la participación ciudadana como medios de control y fiscalización de los gobiernos regionales y locales

La forma más adecuada de fiscalizar a los tres niveles de gobiernos es aquella realizada por la ciudadanía. Esta apreciación es producto o consecuencia de la falta de instituciones con autonomía y eficiencia. Los nombramientos sin concurso de los principales funcionarios de la instituciones del Estado, incluso la Contraloría, muestran el tráfico de influencias y actos de corrupción en el Estado.

Consideramos también que uno de los objetivos de todo funcionario o trabajador del Estado, desde el nivel más alto hasta el nivel inicial de su estructura orgánica . es servir al público, por lo cual se establecen una serie de derechos que permiten al ciudadano efectuar una fiscalización permanente de

los servicios. Estos derechos se encuentran respaldados por distintas normas legales (Constitución Política del Estado, Ley de Transparencia y Acceso a la Información, Ley del Sistema Nacional de Control, etc.), existiendo entidades que tienen la responsabilidad de llevar a cabo las citadas fiscalizaciones, tomando diversas denominaciones de acuerdo con su naturaleza.

En lo referido a la prevención y verificación de la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, así como el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, este se lleva a cabo a través de una Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), que en el caso de Perú corresponde a la Contraloría General de la República.

El servicio de atención de denuncias a cargo de la Contraloría General de la República y los Órganos de Control Institucional de las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, tienen como función principal promover y hacer posible la intervención directa y organizada de la población en la supervisión del cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los funcionarios y servidores del Estado, así como en la correcta administración de los bienes y recursos públicos, incluyendo aspectos relacionados con la gestión ambiental, recursos naturales y patrimonio cultural de la Nación, intensificando de esta manera la lucha contra la corrupción en las entidades públicas81. Pero cabe precisar que los actos de corrupción de mayor gravedad realizados por los gobiernos de turno son minimizados por un accionar casi nulo de dicho ente. La Contraloría General de la República desde su creación, es considerada por la población como un ente burocrático, sujeto a las presiones políticas, pero no fiscalizador.

El artículo 2 de la Constitución Política contiene los derechos fundamentales de la persona, estableciendo que toda persona tiene derecho a:

Solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.

Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado (inciso 5).

Participar, de forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum (inciso 17).

En otros artículos de la Constitución y normas especiales se regula con mayor precisión la importancia de la participación ciudadana o vecinal, que se desarrolla a continuación:

Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica. Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación. Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es faCultativo después de esa edad. Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos (artículo 31).

Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley (artículo 197).

Asimismo, se tienen disposiciones sobre la participación ciudadana, contenidas en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley N° 27785.

En ese contexto, existen otras leyes que promueven la participación ciudadana en la prevención contra la corrupción, esto es, la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300.

De otro lado, a través de la historia se advierte que a nivel mundial la corrupción se ha incrementado a gran escala, involucrándose en muchos casos en la gestión y administración de los recursos públicos de los diferentes países, motivo por el cual las entidades fiscalizadoras superiores vienen adoptando

diferentes mecanismos para fortalecer la capacidad de respuesta ante este hecho, intensificando una lucha frontal contra la corrupción.

La Contraloría General de la República de Perú, entre sus objetivos prioritarios contenidos en su plan estratégico, tiene el de promover la lucha contra la corrupción administrativa, con la contribución de la participación ciudadana, para lo cual ha establecido los mecanismos que aseguren la adecuada presentación y atención de las denuncias que se formulen ante este organismo contralor y ante los órganos de control institucional que forma parte del Sistema Nacional de Control. Dichos objetivos carecen de materialización hasta la actualidad, puesto que las instituciones del Estado generan más corrupción en todos los niveles.

Finalmente, en estos tiempos la única fiscalización y solución inmediata, aunque no es la óptima, es el poder de revocatoria de autoridades que tienen los ciudadanos. Con fecha 17 de octubre de 2004, revocaron por votación popular a 30 alcaldes y 108 regidores, de acuerdo con la proclamación oficial por el Jurado Nacional de Elecciones. Estos resultados nos muestran una fiscalización ex post por parte de los mismos ciudadanos que los eligieron.

5. Formulación del presupuesto de los gobiernos regionales y locales

Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.

El Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado regula de forma horizontal a los tres niveles de gobierno. En este sentido, el marco normativo presupuestal es de observancia obligatoria por los niveles de gobierno central, regional y local.

Respecto a los gobiernos locales y regionales, cabe puntualizar que con base en su autonomía económica tienen la facultad de aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto. Por lo tanto, la Dirección Nacional del Presupuesto Público tiene como misión velar por el cumplimiento de la normativa en materia presupuestal.

De otro lado, se precisa que los gobiernos regionales están comprendidos en los alcances de la normativa contable emitida por la Contaduría Pública de la Nación para registrar sus operaciones financieras, presupuestarias y patrimoniales, a través del Módulo Contable del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFSP), aplicando el Sistema de Contabilidad Gubernamental.

A efectos de asegurar la adecuada transferencia de los saldos contables que reflejan los activos, pasivos y patrimonio, así como el acervo documentario se ha desarrollado un instructivo contable especial para los go

1 El artículo 28 de la Ley de Bases de la Descentralización, N° 27783, señala que: "Las regiones son unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales".

2 El artículo 33 establece e! régimen especial para la provincia de Lima Metropolitana: "En e! ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto en la presente ley.

3 Asimismo la ejecución de obras de inversión en infraestructura estará a cargo de dicha Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con e! sector correspondiente. Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable.

El artículo 34, modificado por Ley N° 28543 de! 16/06/2005, establece e! régimen especial para la Provincia Constitucional de! Callao: "En el ámbito de la Provincia Constitucional de! Callao, el gobierno regional y la municipalidad provincial mantendrán excepcionalmente la misma jurisdicción, y ejercerán las competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley. Por la naturaleza excepcional antes señalada, del total de los recursos provenientes de la renta de aduanas, conforme al artículo 3 de la Ley N° 27613, se asignará el 10% para el Fondo Educativo de la Provincia Constitucional del Callao. El saldo restante será distribuido en un 50% al Gobierno Regional del Callao y el otro 50%, proporcionalmente, entre las municipalidades de la jurisdicción".

4 El artículo 70 de la Ley N° 27867, establece que, por iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralización, se crearán Comités de Coordinación lnterregional, como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales; y que estos estarán conformados por dos representantes de cada instancia de gobierno y un miembro del Consejo Nacional de Descentralización, con voz y sin voto.

5 El artículo 71 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone que, en caso de existir continuidad con regiones colindantes, los servicios públicos regionales, deben ser gestionados por Regimenes de Gestión Común en base a los criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar.

6 ALEJOS CALDERÓN, Walter (compilador). Regiones integradas. Ley de incentivos para la integración y conformación de regiones. Lineamientos económicos y políticos. Fondo Editorial del Congreso del Perú y Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2003, p. 39.

7 Ibídem, pp. 53-54

8 Ibídem, pp. 54-55

9 Ibídem, p. 40

10 20 de enero del año 2004

11 CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN. Informe Anua/2003, p. 16.

12 Al respecto, pueden ser analizadas las Resoluciones del jurado Nacional de Elecciones ONE) que resuelven los casos de vacancia de los Presidentes de los Gobiernos Regionales de Madre de Dios y de Ancash: Resolución N° 172-2003-]NE, del 16 de octubre del año 2003, que declara nulos los acuerdos sobre vacancia del Presidente del Gobiernos de Madre de Dios; y la Resolución N° 0132004-]NE, del 19 de enero del año 2004, que confirma el acuerdo declaratorio de vacancia del cargo de Presidente del Gobierno Regional de Ancash.

13 GRUPO PROPUESTA CIUDADANA, Reporte Nacional N° 3, Cuarto Trimestre 2003, Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Peni), Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, marzo 2004, p. 43.

14 El texto de la Quinta Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización es el siguiente:

"Las transferencias de funciones, programas y organismos del gobierno nacional hacia los Gobiernos Regionales y locales, comprenden el personal, acervo documentario y los recursos presupuestales correspondientes, que se encuentren directamente vinculados al ejercicio o desarrollo de las funciones o servicios transferidos, incluyendo la titularidad y dominio de los bienes correspondientes. Las transferencias de recursos serán aprobadas por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Dichas transferencias alcanzan a los Consejos Transitorios de Administración Regional, Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados, Proyectos Especiales y demás organismos y programas que desarrollan actividades y prestan servicios en el ámbito de las regiones y municipalidades.

El Consejo Nacional de Descentralización en coordinación con cada uno de los sectores del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo las transferencias antes señaladas hasta su formalización

definitiva mediante la suscripción de actas de entrega y recepción, conforme a las etapas del proceso de descentralización que precisa la presente Ley.

El ordenamiento y saneamiento de los activos, pasivos y patrimonio estará a cargo de cada CTAR y del respectivo gobierno regional en su oportunidad. La Superintendencia de Bienes Nacionales les brinda el apoyo correspondiente".

15 El inciso 39.1 del artículo 39 establece que:

"a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción, conforme al principio de neutralidad y responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y compensación considerando factores de pobreza.

b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la presente Ley".

16 La Octava Disposición Transitoria, Complementaria y Final del Decreto Legislativo N° 955 establece que, mediante Decreto Supremo aprobado con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se establecerá la inclusión del Gobierno Regional del Callao en la Segunda Etapa, sujeto a las condiciones y requisitos que se establezcan en dicha norma y a las reglas generales previstas en el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal.

17 El artículo 37 establece que son bienes y rentas regionales los siguientes: a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad; b. Las asignaciones y transferencias específicas para su funcionamiento, que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto; c. Los tributos creados por Ley a su favor; d. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo concepto; e. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional; f. Los recursos asignados por concepto de canon; g. El producto de sus operaciones financieras y las de crédito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crédito externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a la ley de endeudamiento público; y h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley.

18 El inciso 19.3 del artículo 19 establece que: "Los gastos rígidos e ineludibles para efecto de las transferencias complementarias no comprenderán reajustes en planillas. Asimismo, no se considerarán los incrementos en las asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda índole, o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza

19 Del mismo modo, no se consideran como gasto rígido e ineludible los reajustes en subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los montos autorizados en la Ley de Presupuesto del Sector Público, así como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones".

20 El inciso 19.4 del artículo 19 establece que: "El monto máximo de transferencia complementaria se establece en la Ley de Presupuesto del Sector Público, en el marco de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y en estricto cumplimiento del Marco Macroeconómico Multianual vigente".

21 El artículo 21 establece que: "Los recursos obtenidos por las Regiones por dicho esfuer.to deberán destinarse, como saldo para e! ejercicio presupuesta! siguiente, a proyectos de inversión y al mantenimiento de las obras de inversión según las normas que regulan la materia. Se entiende por acciones de la Región a aquellas de carácter educativo, de información, administrativo u otras de indole similar, en e! marco de los Convenios de Cooperación lnterinstitucional que se suscriban y que tengan como efecto un incremento de la recaudación tributaría. Los incentivos que otorgue e!

Gobierno Nacional deberán tener en cuenta la disparidad de las realidades económicas, de las , potencialidades recaudatorias y de las capacidades fiscales de cada Región".

Asimismo, la Sétima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de! Decreto Legislativo establece que los incentivos al esfuerzo fiscal podrán ser implementados en la Primera Etapa, según los criterios y alcances que contemple e! Reglamento.

22 Estas Leyes son las siguientes: Ley General de Endeudamiento del Sector Público, Ley de Endeudamiento del Sector Público, Ley de Presupuesto del Sector Público y Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

23 Ver GARCíA CALDERÓN, Francisco. Diccionario de la legislación peruana. 2' edición. Librería De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Derecho Municipal, Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos ¿Qué son? Ediciones Destino

24 España, 1997, p. 32. , Así, por ejemplo, en el artículo 1 del Título Preliminar se dice: "Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado" (Sic). °, en d artículo II del mismo Título Preliminar: "Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa", etc

25 BRANDES SÁNCHEZ-CRUZAT, José Manuel. La autonomía local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional En: "La autonomía local. Análisis jurisprudencial". Editorial Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 29; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Bases para una legislación municipal Editorial Universitaria, Lima, 1966, p. XVII.

26 La Quinta Disposición Final de esa Constitución dispuso que ese mandato de cinco (5) años era progresivo en las futuras elecciones municipales: primero de tres años y luego de cuatro años.

27 Ley que ha sido denominada como "Ley del embudo" por la Presidenta de la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la República.

28 El artículo 22 de la Ley de Partidos Políticos prescribe que las elecciones internas de candidatos a cargos de elección popular se realizan entre los 210 Y 180 días calendario anteriores a la fecha de la elección.

29 Por culpa del centralismo, el gamonalismo y las dictaduras de turno, desde que la Constitución de 1834 suprimió las municipalidades, durante la mayoría de la etapa republicana no hemos tenido' elecciones para alcaldes y regidores. Las ocasiones en que hubieron elecciones municipales son especies de islas históricas, y luego se retornan a partir del año 1963 en que se promulgó la Ley N° 14669

30 En el artículo 189 de la Constitución se otorga a los centros poblados la condición de "gobierno local", aunque seguidamente en el artículo 194 se establece que únicamente las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno local y que "las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley". Asimismo, el artículo 198 de la Constitución, a nuestro entender erradamente, dispone que las "municipalidades de frontera tienen régimen especial".

31 CASTRO-POZO DÍAZ, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada, concordada y jurisprudencia). Editorial Rao, Lima, 2003, p. 17 Y ss. , Las funciones del Poder Público son cuatro: la constituyente, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. GUERRERO, Ornar

32 La teoría de la Administración Pública. Estudio preliminar. Editorial Harla, México, 1986, p. X.

33 La propuesta de Ley de Bases de Municipalidades en lugar de la tradicional Ley Orgánica, en verdad no es ninguna novedad. Ella y su debate se remontan a la década de! sesenta, conforme consta en la publicación efectuada por e! Colegio de Abogados de Lima titulada Bases para una legislación municipal En este debate los doctores Luis De! Prado Paredes, Gustavo Bacacorzo y Marío Gotuzzo, entre otros, delinearon las características de la "Ley de Bases Municipal", ya que no compartían e! criterio de quienes sostenían que tal medida imposibilitaría e! control de las, municipalidades. Por e! contrario, afirmaron que a nombre de dicho control se habían cometido los más grandes atentados contra la autonomía municipal, y que e! control no se realiza eficazmente jamás con medidas prohibitivas, sino mediante una directa y eficaz ingerencia de los próximamente interesados en el gobierno y en el manejo de los intereses locales.

34 "Corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicado, en la renta que produce su explotación, en armonía con una política descentralista. Su procesamiento se hace preferentemente en la zona de producción".

35 "A este proceso podemos denominarlo como la estatización del canon. Las empresas son exoneradas de esta carga, y las regiones donde existen recursos naturales significativos, continúan sin obtener directamente un porcentaje de las utilidades generadas por su explotación. Esto coincide con la lógica global de crear un panorama atractivo para las inversiones, aminorando las cargas que las empresas deberían asumir. Así como en la privatización las deudas de las empresas en venta vienen siendo asumidas por el Estado, igualmente en el caso del canon u otras cargas, son transferidos al Estado". DE ECHAVE, José. La estatización del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.

36 El artículo 6 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF del 11/11/2004, refiere que los impuestos municipales son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto Predial; b) Impuesto de Alcabala; c) Impuesto al Patrimonio Vehicular; d) Impuesto a las Apuestas; e) Impuesto a los Juegos; f) Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en el diario oficial El Peruano, 15/11/2004, p. 280367.

37 Esta se evidenció en el reciente Informe La democracia en América Latina. Elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD, 2004, pp.137 Y ss

38 Es el caso del célebre pero episódico texto de FUKUYAMA, Francis. The end of de History? The Nacional Interest, 16 (summer 1989), pp. 3-18

39 Ver, por ejemplo, HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editorial, Madrid, 1991.

40 SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialismo y democracia. Editorial Claridad, Buenos Aires, 1946, , pp. 311 Y ss

41 BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp. 14 Y ss

42 BELL, Daniel. Las contradicciones culturales del capitalismo. Alianza Editorial, Madrid, 1989, p. 37

43 Estas ideas han sido tomadas, entre otros, de SOUSA SANTOS, de Bounaventura y AVRITZER, Leonardo. Para ampliar el canon democrático. En: "Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Económica. vv.AA. México D.F., 2004, pp. 35 Y ss.

44 DEL ÁGUILA, Rafael; VALLESPÍN, Fernando y otros. La democracia en sus textos. Alianza Editorial, Madrid, 1998, pp. 281-296

45 Sin duda, la experiencia más valiosa fue la de Villa El Salvador, pero en esos años se promovieron experiencias similares en la Municipalidad Metropolitana, como el programa del Vaso de Leche y en distritos como el Agustino, San Juan de Miraflores, Comas, Independencia, etc. Asimismo municipios provinciales como lIo, Cajamarca, Cuzco, entre otros, conocieron, también, de prácticas participativas

46 La dictadura consintió el proceso de recolección de firmas hasta el momento que creyó que la iniciativa no prosperaria. Cuando cayó en cuenta de lo contrario, dictó leyes contrarias al espíritu participativo, sin el menor escrúpulo. Sobre dicho itinerario, ver vv.AA. Reelecdón presidendal y derecho de referéndum. Foro Democrático y Fundación Hans Seidel. Lima, 1977

47 Sobre el estilo de movilización social en los años 70 "plagados de contradicciones" y donde "la retórica superó a la acción" se ha escrito mucho; pero nos quedamos con el ensayo de Mc CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos: políticas de cautela, de donde extraemos estos conceptos. Ver en vv.AA. "El gobierno militar: una experiencia peruana 1968-1980". Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985. pp. 324 Y ss

48 Sobre el particular ver DELGADO SILVA, Ángel. Municipio, descentralización y movimiento popular. Editora Ingraf-Peruana, Lima, 1982, pp. 23 Y ss.

49 Sobre el particular ver JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 200t

50 Sobre el auge de esta corriente participativa, ver importantes desarrollos como T ARROW, Sydney.

El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política. Alianza Editorial s.A.

Madrid, 1997. Así como COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil Y teoría política. Fondo de Cultura Económica, México, 2000

51 Desencanto que se observa con especial énfasis en nuestro medio, donde los ciudadanos no se sienten representados, provocando una crisis política que afecta la gobernabilidad y al propio sistema democrático

52 SOUSA SANTOS, de Bounaventura. Presupuesto participativo en Porto Akgre: para una democracia redistributiva. En: vv.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa".

Fondo de Cultura Económica, AA.vv. México D.F., 2004, pp. 395 Y 396.

53 Esta nueva concepción estatal tuvo en el pensador inglés su formulación más definida e, incluso, ' descarnada. El Estado, por encima de todo, tiene la responsabilidad superior de preservar el orden público y la seguridad de sus súbditos. HOBBES, Thomas. Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Tomo 1. Sarpe, Madrid, 1984, p. 179.

54 Ver Documento intitulado Actualización de Informe de Dispositivos Legales de Seguridad Ciudadana. Lima, Impreso en computadora, 2002

55 Sobre esta voluntad política del golpe de Estado de 1992, ver la introducción redactada por BOREA ODRÍA, Alberto a la obra colectiva &refección presidencial y derecho de referéndum. vv'AA. Foro Democrático. Fundación Hans Seidel. Lima, 1997, pp. 11-36

56 Sobre el tema son importantes los trabajos de DUTOUR, Thierry. Lo ciudad medieval. Orígenes y triunfo de la Europa urbana. Paidós. Barcelona, 2003; el clásico estudio de PIRENNE, HenfÍ. Los ciudades de la edad media. Alianza Editorial, Madrid, 1972; el capítulo 5: "El renacimiento del comercio y el crecimiento de la ciudades", en HODGETT, Gerald. Historia social y económica de la Europa medieval. Alianza Editorial. Madrid, 1991; entre otros.

57 Ver, por ejemplo, SANZ CAMAÑES, PorfIrio. Los ciudades en la América hispana. Siglos XV al XVIII. Sílex. Madrid, 2004; y el notable ensayo de ROMERO, José Luís. Lotinoamérica. Las ciudades y las ideas. Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2001

58 LEFEBVRE, Henri. La revolución urbana. Alianza Editorial, Madrid, 1980, pp. 7 Y ss.

59 Sobre esta nueva realidad urbanística ver !BARRA ROBLES, Juan Luis. Las áreas metropolitanas en el modelo autonómico. Instituto Vasco de Estudios de Administración Pública. País Vasco, 1982, p. 23.

60 Sobre la drástica mutación productiva y comercial ver HOBSBA WM, Eric. La era del imperio. 1875194. Editorial Crítica, Buenos Aires, 1999, pp. 42 a 64.

61 Para el debate sobre las relaciones entre el modo de producción capitalista y las formas de urbanización contemporáneas, puede revisarse las reflexiones teóricas que aparecen en LOJKINE, Jean.

El marxismo, el Estado y la Cuestión urbana. Siglo XXI Editores, México, 1986, pp. 114 Y ss.

62 CASTELLS, Manuel. La cuestión urbana. Siglo XXI Editores, México, 1978, p. 28

63 Ibídem, p. 32

64 Sobre el tema ver VY.AA. Grandes metrópolis de América Latina. Fondo de Cultura Económica, Sao Paulo, 1993.

65 PÍREZ, Pedro. Las metrópolis latinoamericanas: el reto de las necesidades. En ibídem, pp. 31 Y ss

66 Ob. cit., p. 38

67 IBARRA ROBLES, Juan Luis. Ob. cit., p. 46

68 Ibídem, p. 46

69 PERU: Compendio Estadístico 2004. INEI. Lima, 2004, p. 36

70 Ver ÍSMODES ALEGRÍA, Julio César. La ciudad de Lima. Economía urbana. Teoría y práctica. Talleres Gráficos de Cruz & Cia S.A. Lima, 1997, p. 273.

71 Sobre la difícil situación de la ciudad de Lima se ha escrito mucho, desde la célebre novela de Salazar Bondy Lima la horrible, hasta notables ensayos que destacan carencias y tensiones. Entre ellos tenemos el trabajo de CARA VEDO MOLINARI, Baltazar. Lima: problema nacional Gredes.

Lima, 1987; el de FIGARI GOLD, Eduardo y RICOU, Xavier. Uma en crisis. Propuestas para la gestión de ms servicios urbanos en Uma Metropolitana. Universidad del Pacifico e IFEA. Lima, 1990; el del colettivo La Carta de Lima. Uma, crisis y alternativas. Cipur y Fundación Ebert. Lima, 1990; el de ORTIZ DE ZEVALLOS, Augusto. Urbanismo para sobrevivir en Uma. Apoyo S.A. y Fundación Ebert. Lima, 1992; el Seminario Internacional Lima: gestión y ciudadanía. Universidad de Lima y Prorrua. Lima, 1999; entre los más importantes

72 Entre otras cosas porque la norma que lo regulaba, la Ley Orgánica de Municipalidades, era del año 1892, cuando Lima era un poco más que una aldea.

73 Aunque esta propuesta nunca fue desarrollada, pues, el gobierno de Fujimori no expidió Ley Orgánica de Municipalidades alguna, podemos interpretar que los autores del desaguisado tenían en mente ciudades como Chimbote, Sullana, 110, Tarapoto, etc. las cuales son más grandes y dinámicas que sus respectivas capitales de departamento

74 Esta última fue la propuesta del Plan Nacional de Regionalización, aprobado por Ley N° 23878.

75 MÉNDEZ MORENO, Alejandro. Derecho Financiero y Tributario. Parte generaL Lecciones de Cátedra. 4" edición, Editorial Lex Nova. Valladolid, 2003, p. 57.

76 Descentralización del Estado y modernización de la municipalidad para enfrentar los desafíos del desarrollo local sostenible. En:

http://www.agn.gov.ar/asamblea_web/doc/colaboraciones_tecnicas/ tema 1 I peru%20control%20ciudadano.pdf.

77 De acuerdo con la Constitución de 1993, los gobiernos regionales y locales tienen las siguientes competencias:

- Gobiernos regionales (artículo 192): l.Aprobar su organización interna y su presupuesto; 2.

Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil; 3. Administrar sus bienes y rentas; 4. Crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, conforme a ley; 5. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias, y derechos sobre los servicios de su responsabilidad; 6. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes; 7. Dictar las normas inherentes a la gestión regional; 8. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesqueria, industria, agroindustria

78 Descentralización del Estado y modernización de la municipalidad para enfrentar los desajios del desarrollo local sostenible. En:

http://www.agn.gov.ar/asamblea_web/doc/colaboraciones_tecnicas/ tema 1/ peru%2Ocontrol%20ciudadano.pdf.

79 El Perú carece de autoestima y, en consecuencia, de cultura de éxito. (...) ¿Quiere generar aprecio por el éxito? En las campañas de motivación interna, siga estos tres caminos: La competencia, la entronización y la consideración. DE MARÍA, César. APrendiendo a ganar -punto de vista. En: "Diario El Comercio" de 23 de diciembre de 2004, sección Economía, p. b2.

80 BOZA, Beatriz. Ahorrar a costa de qué - rincón del autor. En: "Diario El Comercio" de 23 de diciembre de 2004, sección Opinión, p. a4

81 http://www.agn.gov.'M/ asamblea- web / doc/ colaboraciones_tecnicas/ tema 1/Pe:ru%20control% 20ciudadano.pdf. (15/12/2004)