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Administración pública y

formulación de proyectos

Fernando Barraza Dorador

Gerente de GOBCONSULT SAC

Lima, 17 de mayo de 2012

Contenido

1. Los proyectos de inversión pública

2. El Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP

3. El ciclo de proyecto SNIP

� Preinversión

� Inversión

� Post inversión

4. Evolución de la inversión pública en el Perú

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Los proyectos de inversión pública

Equidad y productividad para lograr desarrollo sostenible

Definición de Proyecto

Según SNIP

• Un Proyecto de Inversión Pública constituye una intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una Entidad; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos. El proyecto de inversión pública debe constituir la solución a un problema vinculado a la finalidad de una Entidad y a sus competencias. Su ejecución puede hacerse en más de un ejercicio presupuestal, conforme al cronograma de ejecución de los estudios de preinversión.

Según CEPAL

• Los proyectos de inversión pública son cursos de acción para resolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser identificados adecuadamente para una asignación racional de los recursos. Por lo que el propósito de todo proyecto de inversión es el de resolver un problema o necesidad, o aprovechar una oportunidad cuyos efectos beneficiarán a un grupo de personas o a la comunidad en general

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Objetivos de la Inversión Pública

Objetivos de la Inversión Pública

Equidad SocialProductividad - Crecimiento

Económico

� Reducir de la desigualdad� Mejorar la calidad de vida.� Desarrollar capacidades de los ciudadanos para su auto sostenimiento y realización personal.� Mejorar y conservar la calidad del ambiente.� Garantizar la seguridad pública y social.� Promover la integración social y cultural

� Desarrollar la infraestructura productiva.� Promover la innovación tecnológica.� Promover la generación de empleo.� Promover el incremento del consumo.

Características de los Proyectos

• Población objetivo definida: cada proyecto identifica un grupo humano para el cual se destinan los beneficios que serán generados por la inversión a realizar. Se les denomina población meta.

• Horizonte temporal: para cada proyecto se define un tiempo determinado que va desde su desarrollo hasta su puesta en marcha, pero la operación de los bienes o servicios que generará el proyecto también tienen un tiempo definido, a lo que se le denomina vida útil del proyecto.

• Localización espacial: cada proyecto se ubica o emplaza en un lugar geográfico específico, sus acciones de ejecución y operación están enmarcadas dentro de un espacio en el territorio.

• Asignación de recursos: para cada proyecto es necesario contar con una cantidad de recursos económicos, materiales, financieros y humanos, sin lo cual no puede asegurarse el logro de las metas o beneficios esperados del proyecto.

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Clasificación de los proyectos por su finalidad

• Proyectos productivos: Son los proyectos que tienen como fin instalar una capacidad transformadora de insumos para producir bienes destinados a satisfacer necesidades de consumo. Ejemplo: proyectos de producción agropecuaria, de explotación minera o de transformación industrial.

• Proyectos de infraestructura: Son los proyectos que tienen como propósito fundamental generar condiciones facilitadoras, inductoras, o impulsoras de desarrollo económico. Se les denomina también "proyectos de infraestructura económica". El producto que entrega el proyecto sirve de instrumento o de palanca para que un conjunto de usuarios desencadene actividades productivas que mejoren sus niveles de ingresos y, de manera derivada, propicien otros efectos económicos y sociales en otros agentes o grupos de población. Ejemplo: desarrollo vial, electrificación, riego.

• Proyectos sociales: También llamados "proyectos de beneficio (o infraestructura) social". Como su nombre lo sugiere, son aquellos destinados principalmente a satisfacer necesidades sociales en una comunidad de usuarios mediante el aprovechamiento inmediato de los servicios producidos. Ejemplos: proyectos de salud, saneamiento básico, educación, recreación.

El Sistema Nacional de Inversión

Pública - SNIP

Finalidad, organización, herramientas y normas

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Finalidad del SNIP

El SNIP como un sistema administrativo del Estado, establece estándares y procedimientos orientados a verificar la calidad y sostenibilidad de los proyectos de inversión pública; para optimizar el uso de los

recursos públicos destinados a la inversión (con una misma cantidad de dinero para inversión conseguir los mejores resultados posibles), con el fin de que su uso tenga un mayor impacto en el desarrollo

económico y social del país.

Objetivos del SNIP

� Propiciar la correcta aplicación del Ciclo del Proyecto de Inversión Pública: perfil – prefactibilidad –factibilidad expediente técnico – ejecución –evaluación ex post.

� Fortalecer la capacidad de planeación del Sector Público.

� Crear condiciones para la elaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no menores de 3 (tres) años.

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Organización del SNIP

Ministerios, OPDs, Gobiernos Regionales y

Gobiernos Locales

Ministerio de Economía y Finanzas - MEF

Órgano Resolutivo

Oficina de Programación deInversiones - OPI

UnidadesFormuladoras

UnidadesEjecutoras

Relación Relación Relación Relación

InstitucionalInstitucionalInstitucionalInstitucional

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Órgano Rector del SNIPDirección General de

Programación Multianualdel Sector Público

Relación Relación Relación Relación

Técnica y Técnica y Técnica y Técnica y

FuncionalFuncionalFuncionalFuncional

Herramientas del SNIP

Herramientasde Gestión

HerramientasTécnicas

•Banco de Proyectos - SNIPNET•Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo – SOSEM •Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión

Pública – REPIP•Programación Multianual de Inversión Pública – PMIP•Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional

y Local – FONIPREL•Sistema de Información Geográfica - SIG

•Contenidos mínimos por tipo de proyecto•Metodologías, guías, pautas y casos•Anexos y Formatos

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Normas del SNIP

• Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública

• Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública

• Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública

• Directiva para el tratamiento de proyectos que involucran cooperación técnica internacional

• Directivas de Programación Multianual de la Inversión Pública: GN, GR y GL, Responsabilidades

• Directiva del Procedimiento Simplificado para determinar la elegibilidad de los PIP de emergencia ante la presencia de desastres de gran magnitud

• Directiva que establece disposiciones para la elaboración del inventario de proyectos de inversión pública culminados y no culminado

• Directivas específicas del SNIP

• Resoluciones del órgano rector del SNIP

El ciclo de proyectos SNIP

Preinversión – Inversión – Post Inversión

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Ciclo de Proyecto SNIP

Ciclo Integral de la Gestión de Inversiones Públicas

Programación

de la

Inversión

Preinversión Inversión Post inversión

Gestión Administrativa de la Inversión

Gestión Político - Institucional de la Inversión

Programación de la Inversión

Diagnóstico

Territorial

Identificación

de Ideas de

Inversión

Planificación

Multianual

de la Inversión

Monitoreo

de la

Inversión

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Diagnóstico Territorial

1º: Recoger, agrupar, clasificar y consolidar datos sobre el contexto y la realidad local.

� 2º: Analizar los datos consolidados y generar información sobre los diferentes aspectos del contexto y de la realidad local que impactan en las condiciones de vida de la población en un espacio territorial determinado.

� 3º: Seleccionar información relevante sobre diferentes aspectos del desarrollo local (social, económico, ambiental, cultural e institucional), evaluando sus características y validar las causas y efectos en el territorio, generando un conocimiento informativo sobre las diferentes dimensiones del desarrollo humano.

� 4º: Socializar (compartir) el conocimiento adquirido sobre la realidad local con los actores locales, y lograr su comprensión cabal sobre los problemas, limitaciones y potencialidades del territorio, identificando opciones de solución y determinando las ventajas y desventajas de cada una de ellas, para finalmente establecer compromisos sobre las prioridades que deben ser atendidas en la localidad, generando así un conocimiento productivo.

Identificación de las Ideas de Inversión

� Identificación de demandas: realizar el diagnóstico participativo y abrir el registro de solicitudes de inversión.

� Organización de demandas: verificar importancia y pertinencia de las demandas y organizar las demandas seleccionadas (esta fase es realizada sólo por el equipo técnico de la entidad y sus autoridades)

� Descripción de la idea de proyecto: realizar el trabajo de campo con la participación ciudadana para identificar y describir el problema que se debe atender en la comunidad y realizar la descripción técnica de la idea de proyecto.

� Asignar prioridad para el desarrollo de la idea de proyecto: convocar a talleres del Presupuesto Participativo para que los ciudadanos puedan revisar las Fichas de Descripción de las Ideas de Proyecto, verificando que sus demandas están siendo consideradas y estableciendo, en base a criterios previamente establecidos por el equipo técnico, la prioridad para su desarrollo por la entidad.

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Planificación Multianual de las Inversiones

� Interés público: la entidad debe mediar entre las diferencias de interés de losciudadanos y sus organizaciones; el Proceso Participativo debe permitirprecisamente reducir la tensión o pugna entre los diversos intereses y lograr quelas demandas se prioricen en función al bien común.

� Identificar, agregar y organizar demandas: la entidad debe buscar una demandarepresentativa o con plena legitimidad social, más equitativa (social yterritorialmente), viable, con verdaderas opciones de impacto a partir de suarticulación y agregación territorial, relacionada con la visión estratégica deldesarrollo y proyectada a mediano plazo.

� Evitar deficiencia en el diseño de las intervenciones: lo que reduce la eficacia yeficiencia de la gestión municipal, genera demasiadas expectativas en lapoblación e impide que los escasos recursos sean utilizados para producirimpactos en el desarrollo.

� Financiamiento: debe realizarse estudios económicos que aseguren que lasintervenciones que realice la entidad en proyectos de inversión tienengarantizados los recursos necesarios para el desarrollo, ejecución, operación ymantenimiento de las inversiones.

Monitoreo de las Inversiones

Identificación de los procesos e hitos críticos de monitoreo: comprenden la elaboración de un mapa de procesos, subprocesos y actividades del ciclo de inversiones.Identificación y selección de los indicadores de monitoreo: comprende el diseño y construcción de los indicadores de seguimiento o indicadores de evaluación, que servirán para el monitoreo de los hitos críticos identificadas como prioritarios.Recolección de datos: comprende las acciones para medir y registrar los datos para cada variable que conforma un indicador. La recolección y registro de datos debe ser estable para garantizar que puedan ser comparados en diferentes períodos.Procesamiento y análisis de datos: comprenden la organización, fiscalización, control y procesamiento de los datos proporcionados por las diferentes áreas de gestión.Elaboración y publicación de los informes de monitoreo: comprende la producción y publicación de los informes de monitoreo a nivel estratégico, gerencial y operativo, de acuerdo con la periodicidad y e indicadores que se han establecido.Difusión y toma de decisiones: comprende las reuniones en las cuales se llegan a acuerdos sobre las conclusiones, lecciones aprendidas, medidas correctivas y decisiones de modificación de los proyectos o planes de inversión.

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Preinversión

Identificación Formulación Evaluación

Tipos de Estudios de Preinversión

Nivel de Estudio Exigido Monto de Inversión Estimada del PIP

Perfil Simplificado Si es igual o menor a S/. 1´200,000

Perfil Si es mayor a S/. 1´200,000 y hasta S/. 6´000,000

Factibilidad Si es mayor a S/. 6´000,000

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Contenidos del Perfil

Identificación del problema: descripción del problema que da origen al proyecto; causas y efectos del problema; medios para la solución del problema y fines a alcanzar; acciones - alternativas de proyecto.

Diagnóstico de la situación actual: área de estudio y área de influencia; oferta, demanda y cálculo del déficit; línea base medioambiental.

Análisis de alternativas: optimización de la situación actual; dimensionamiento del proyecto; localización del proyecto; tecnología a emplear; impacto ambiental; viabilidad y sostenibilidad del proyecto.

Evaluación: estimación de costos y beneficios; cálculo de indicadores privados y sociales; análisis de sensibilidad.

Inversión

Expediente

Técnico

Ejecución y

Supervisión

Cierre del

Proyecto

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Expediente Técnico

� Memoria descriptiva

� Topografía y mecánica de suelos.

� Diseño arquitectónico.

� Diseños de ingeniería (planos, especificaciones, descripciones de cálculo).

� Diseño de servicios complementarios (servicios básicos, vías de acceso).

� Estudio de impacto ambiental.

� Equipamiento y materiales necesarios.

� Programación de obras.

� Diseño del sistema de seguimiento.

� Bases técnicas y administrativas.

� Presupuesto detallado (metrados).

� Valor referencial, análisis de precios.

� Flujo de caja.

� Permisos y autorizaciones legales y administrativos para el inicio a la obra.

Ejecución y Supervisión de los Proyectos

� Realización de los procesos de selección según la modalidad deejecución del proyecto seleccionada.

� Determinación y designación del personal técnico de obra:Residente o Inspector de Obra y Supervisor de Obra.

� Habilitación del cuaderno de obra.

� Entrega de terreno.

� Ejecución presupuestaria y financiera.

� Ejecución física.

� Supervisión técnica.

� Seguimiento físico-financiero.

� Informe final de ejecución del proyecto.

� Entrega del proyecto concluido.

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Cierre del Proyecto

� Período de ejecución tanto del expediente como de la ejecución física.� Comparación de metas físicas del proyecto entre declaratoria de viabilidad y la ejecución

real.� Información de ejecución financiera del proyecto comparando los datos originales con

los cuales se declaró la viabilidad y los datos reales al final de la ejecución.� Analizar las principales limitaciones o problemas encontrados durante la ejecución del

proyectos: Deficiencias en el diseño del proyecto (preinversión); Expediente Técnicodeficiente; Deficiencias en el área administrativa; Desinterés de los beneficiarios;Deficiencia en la asignación de los recursos presupuestales; Falta de personal capacitadoen la Unidad Ejecutora; Deficiente calidad de los equipos/insumos; Problemasclimatológicos y/o físico-geográficos; Deficiente desempeño de contratistas/consultores;Limitaciones en el marco legal; Deficiencia en los arreglos institucionales; Modalidad deejecución inapropiada.

� Identificar las lecciones aprendidas en la ejecución del proyecto. ¿la modalidad deejecución fue la adecuada (administración directa o tercerizada)? ¿el diseño fueadecuado?, ¿el número excesivo de componentes dificultó la ejecución? ¿las metasfueron realistas?, ¿la estrategia de ejecución fue eficiente?, ¿los beneficiarios asumieroncompromisos reales?

� Describir la sostenibilidad de la inversión, señalando la entidad encargada de laoperación y mantenimiento, los arreglos institucionales, el financiamiento y los factoreso situaciones que puedan constituir un riesgo.

Post inversión

Operación MantenimientoEvaluación

Ex post

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Operación y Mantenimiento

� Se definen con anticipación los responsables de la operación ymantenimiento de los proyectos de inversión y se realizanacciones de coordinación, verificándose la calidad yfuncionalidad de los productos y servicios que deben sergenerados por el proyecto.

� Esta definida el área y las funciones de la institución en relacióna las responsabilidades de operación y mantenimiento de losproyectos; además, están asegurados los recursos para financiarel presupuesto de dichas actividades.

� Se cuenta con un plan de operaciones de las acciones demantenimiento y están definidos los procedimientos deejecución, supervisión y monitoreo de las actividades.

Evaluación Ex post

� Se efectúa sobre el proyecto después de terminada su instalación y luego de haber avanzado un tiempo razonable en su fase de operación.

� Se analizan las características de funcionamiento y se verifica el impacto, tanto sobre el problema que debe resolver, como sobre su entorno.

� La evaluación puede ser realizada en cualquier momento de la operación y cuantas veces se estime necesario, una vez se considere que ya se están presentando impactos, tanto en los beneficiarios como en el entorno.

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Evolución de la inversión pública en

el Perú

El reto de la cantidad a la calidad

Perú: Gasto de Capital y Participación en el PBI,

2000 -2008

El gasto de capital en el Perú es del orden del 3% del PBI (promedio de los años 2000 al 2008), es un nivel de inversión bajo, comparado con países vecinos como Colombia y Chile, donde el gasto de capital es del orden del 5% al 6% del PBI por año

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Perú: Déficit de servicios públicos básicos en la vivienda por

departamento, 2007

No sólo el gasto de capital es bajo, sino que tampoco permitió la acumulación de capital productivo, por lo que no ha servido para dar mayor impulso al crecimiento

económico del país. Se realizan aún muchas inversiones que generan activos de poco valor o que no generan externalidades positivas para el incremento de la

inversión privada

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Déficit Agua Déficit Desagüe Déficit Electricidad

Perú: Número de PIP y Montos de Inversión,

2004 - 2009

Entre los años 2004 al 2009, y

contrario a la crítica, con el

SNIP, la capacidad de

declarar viables los PIP creció en 7. 5

veces, mientras el

monto de inversión

creció en 8.5 veces.

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Perú: Gasto de Inversión Programado y Ejecutado,

2005 - 2009

En cuanto a la capacidad de ejecución también se han producido avances significativos en los tres niveles de gobierno, el monto ejecutado total creció 3.1 veces en el año 2009 respecto del año 2005

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PIM EJECUTADO %

Perú: Gasto de Inversión Ejecutado por Nivel de

Gobierno, 2005 - 2009

Por nivel de gobierno se puede observar que el que mayor

incremento de gasto ejecutado

corresponde a los gobiernos locales que creció en 4.2 veces el monto ejecutado en

el año 2009 respecto del año 2005,

mientras que para el mismo período el

crecimiento del gasto ejecutado creció en 4

veces y 1.9 veces para los gobiernos

regionales y las entidades del

gobierno nacional respectivamente

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Desafíos del SNIP

• Lograr proyectos más integrales: Los proyectos con inversión menor a 1 millón de soles representan el 80% del total de proyectos declarados viables, pero apenas el 20% del monto de inversión total; mientras que proyectos con montos de inversión mayores a 10 millones de soles, representan el 1% del total de proyectos declarados viables, pero sin embargo representan el 35% de la inversión total.

• Fortalecer el sistema de planificación: La asignación de prioridades de inversión en función a estrategias de desarrollo supone una clara definición de las políticas de Estado a largo plazo, en base a la cual deben articularse las políticas regionales y locales y en el marco de ellas deben plantearse los proyectos que propicien de manera efectiva el crecimiento y el desarrollo sostenible; pero junto con la adecuada priorización de la inversión, es necesario pasar de la lógica cortoplacista en la ejecución de los proyectos, a una lógica de programación de mediano plazo, más coherente con el ciclo de vida de los proyectos y con un mejor estrategia financiera en la aplicación de los fondos públicos.

• Mejora de la institucionalidad en la gestión de inversiones: La falta de un sistema adecuado de empleo público genera mucha volatilidad en los puestos de trabajo en la gestión de inversiones, y los esfuerzos de capacitación y asistencia técnica por más esfuerzos que se hagan no darán resultado frente al alto nivel de rotación de los funcionarios y profesionales en las entidades públicas. Esta misma deficiencia incrementa el escaso nivel de eficiencia gerencial, por cuanto no se logran establecer procesos y procedimientos institucionalizados que garanticen buenas prácticas de gestión en materia de desarrollo y ejecución de inversiones.

Fernando Barraza DoradorMaster en Gobierno y Desarrollo Local en la Universidad Abierta de Cataluña, España; con especialización en Gestión Municipal y Regional en la Universidad de Haifa, Israel; de Gestión Estratégica del Desarrollo Local en el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social del CEPAL-ONU, Santiago de Chile; con experiencia de 20 años en diferentes cargos y servicios de asesoría en gestión municipal y desarrollo local y regional en el Perú y como docente en instituciones públicas y privadas de nivel superior. Actualmente se desempeña como gerente general de GOBCONSULT SAC y como consultor del Programa del Canon, destinado al fortalecimiento de la gestión de inversiones, de la Corporación Financiara Internacional - IFC, Grupo del Banco Mundial

fbarraza@gobconsult.com (51-1) Móvil 999-053-682, Fijo: 715-2893, Fax 718-8103Jr. León Velarde 1068, Lince, Lima 14 - Perú

Muchas Gracias

Lima, 17 de mayo de 2012