Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública

ESTUDIOS CELADEL 3

FUNDAMENTOS DE LA

DIRECCIÓN ESTRATÉGICA

PÚBLICA

ALFONSO YERGA COBOS

Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública

Alfonso Yerga Cobos

Estudios CELADEL

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FUNDAMENTOS DE LA DIRECCIÓN

ESTRATÉGICA PÚBLICA

ALFONSO YERGA COBOS

El autor es funcionario de carrera de la Administración Local española.

También es profesor del Área de Ciencia Política y de la Administración en la

Universidad “Pablo de Olavide” de Sevilla. Ha desempeñado

profesionalmente puestos de responsabilidad pública relacionados con la

planificación estratégica y los gobiernos locales, entre ellos el de Director

General de Administración Local en la Junta de Andalucía.

En el marco de la centralidad que tiene el Estado en la sociedad actual - centralidad que se

traduce en la extensión e importancia de los servicios que presta a la ciudadanía y en el

volumen de los recursos presupuestarios y humanos dedicados a dicha provisión- el trabajo

pone su atención en un componente clave para lograr efectividad y eficacia pública: la

dirección estratégica pública.

El texto presenta y analiza los conceptos teóricos, los procesos y los instrumentos prácticos

que permiten concretar la actitud proactiva que fundamenta la dirección estratégica en el

sector público: anticipar y provocar el cambio para generar valor y aumentar la legitimidad

de las políticas públicas.

© CELADEL, 2013

Serie Estudios, Nº 3, Marzo de 2013

Córdoba, Argentina

www.celadel.org


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INTRODUCCIÓN

Si ponemos en la perspectiva de los últimos cien años los temas que tienen

que ver con lo público podríamos dibujar un mapa con diferentes realidades

–desde el actual ciclo de crisis económica que viven muchas economías y que

afecta al peso de sus Administraciones públicas en el gasto nacional hasta el

papel que han venido jugando esas organizaciones en los procesos de

desarrollo humano, pasando por la diversa teorización acerca de conceptos

como buen gobierno o gestión pública- pero con un eje común: lo público ha

ido adquiriendo una magnitud y un espacio simbólico impensables cuando

comienza a desarrollarse el ciclo de democratización histórica en el siglo

XIX.

Esa centralidad, que va a ir ligada al crecimiento de los servicios que ofrece

el Estado a la ciudadanía, se materializa en los recursos, tanto

presupuestarios como humanos, dedicados a dicha provisión. Con desigual

intensidad – mientras en unos países se consolidaba, caso del Norte de

Europa, en otros se sigue estando pendiente de un mínimo de

institucionalización que evite Estados fallidos- el servicio público adquiere

una dimensión –manifestada a través del número de operaciones que

evidencian la transacción entre el proveedor público y la ciudadanía

receptora- que remite a la complejidad organizativa –entendiendo por tal

formas institucionales bajo las que se presta el servicio, especialización

profesional requerida, tipología de organización interna, fórmulas de

financiación de los servicios que se ofertan, relaciones

intergubernamentales, etc.-.

Como un elemento vertebral de esa complejidad surge la importancia de la

estrategia a seguir, con una clara mezcla entre política –en el sentido de las

políticas públicas que se despliegan para atender a las necesidades de la

ciudadanía e impulsar el desarrollo social de la comunidad de que se trate -

y técnica gerencial.

Una mirada a las reflexiones de los primeros teóricos de la moderna

Administración pública, en el tránsito del siglo XIX al XX, nos revelaría una

incipiente preocupación por la manera en que debía conducirse la provisión

de servicios públicos; algo que, con el tiempo, iría adquiriendo una

trascendencia que se ligaría a la transformación del Estado –caso de las

diversas propuestas que ampara la expresión “nueva gestión pública"- y que

en el momento presente está naturalmente instalada en la teoría de la

Ciencia de la Administración, por un lado, y en el lenguaje cotidiano de los

servidores públicos, por otro.


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Cómo ser más efectivos y eficientes se ha convertido en un lema y en un

objetivo, no por más reiterados conseguidos, que remite al ciclo de

operaciones que va desde el diseño de una política pública hasta su

evaluación y, en su caso, retroalimentación. Y en ese recorrido hemos vivido

la sistematización de conceptos que tratan de precisar esa eficacia y esa

eficiencia, o sus respectivas ausencias. Es el caso de la dirección estratégica

pública, que debe asumir ese cambio histórico de pasar del discurso de “así

lo deberíamos hacer” a la actitud de “así lo vamos a hacer”. Esa es la

intención de las páginas que siguen, la de argumentar afirmaciones básicas

en torno a la importancia de la dirección estratégica en el ámbito de lo

público, su orientación y los instrumentos para materializarla.


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¿DE QUÉ TRATA LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA?

Conceptos como “prospectiva”, “matrices para el análisis interno y externo”,

“red de actores sociales”, “indicadores de impacto”, “cuadro de mando” y

muchos otros han llegado a formar parte del día a día de la vida de las

organizaciones públicas. En no pocos casos más en el discurso que en la

acción; pero, de uno u otro modo, como elementos que se relacionan con lo

que la dirección de una organización pública debe manejar como lenguaje.

Es difícil sustraerse al proceso evolutivo que han vivido todas las

organizaciones en general, tanto por la historia universal de la gestión como

por los sucesivos contextos socioeconómicos recorridos. Nadie discutiría que

la importancia adquirida por las tecnologías de la información y de la

comunicación tiene que ver con nuevas formas de relacionarse personal y

profesionalmente; como nadie pondría en cuestión que procesos

sociodemográficos han ido cambiando la relación de la mujer con el mercado

de trabajo o que la mundialización de la economía ha ido mutando el papel

del Estado nación. Y lo más importante es que esos procesos han generado, a

su vez, una serie de consecuencias que pueden sintetizarse en la palabra

“cambio”. Algo de lo que no se han librado las organizaciones públicas y que

les ha obligado a acompasar su ritmo al de la sociedad que está viviendo, y

retroalimentando, nuevas mutaciones.

Desde la década de los setenta del siglo pasado, la producción de servicios

públicos por parte del Estado está afectada por su sostenibilidad financiera,

argumentándose que tal cosa ocurre por el número creciente de personas

que dependen de él. Al respecto se apuntan las respuestas más diversas: el

envejecimiento de la población, los desafíos de la globalización vía un

capitalismo financiero que sobrepasa el poder de los Estados nación, el

escaso rendimiento de los mercados de trabajo, donde aumentan el

desempleo y la exclusión, etc. Lo evidente es que la naturaleza del sector

público radica en la producción de bienestar y, por esa vía, legitimación de

un sistema democrático al generar valor público, por lo que se reclama una

permanente adaptación o un comportamiento diferente por parte del Estado

a desafíos presentes y cambiantes. Frente a una visión jerárquica y

unidireccional que hace depender el desempeño de las organizaciones

públicas del nivel de gobierno que las crea, se ha ido abriendo al general

reconocimiento la idea de lo relacional como mejor explicación del contexto

en el que se mueven y que llega a determinar sus actuaciones en un

comportamiento de interrelaciones entre el entorno, con sus actores y

tendencias, y la propia organización pública (Ver figura 1).


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FACTORES

TECNOLÓGICOSPotencial de innovación

Sistema de patentes

Política tecnológica

Métodos de producción y

gestión

…

FACTORES

ECONÓMICOSCrecimiento de la

economía

Nivel de empleo

Política monetaria y fiscal

Mercado de capitales

…

FACTORES

POLÍTICOSSistema de partidos

Acción sindical

Estabilidad política

Convenios

supranacionales

…

FACTORES

SOCIALESCrecimiento de la

población

Grado de formación

Valores sociales vigentes

…

ORGANIZACIÓN

PÚBLICA

Figura 1: El entorno de una organización pública.

La manera en que las organizaciones públicas han afrontado el desafío

sistémico que supone su entorno, mediato e inmediato, va desde posiciones

que buscan la mayor eficiencia dentro de los procesos existentes hasta la

apuesta por planteamientos estratégicos que conllevan iniciativas de cambio

y mejora. Sea de un modo u otro, la evidencia nos muestra cómo en el

ámbito de lo público se ha instalado una cultura que refleja que las actitudes

pasivas –no hacer nada ante los procesos de cambio- tiene más costes que

beneficios. Y esta sencilla idea –intentar anticiparse, intentar facilitar el

cambio- está en la base de la importancia de la estrategia. Apostar por

actitudes proactivas –es decir, provocar el cambio para generar valor y

mejorar la legitimidad- requiere más que buena intención ya que obliga a

comunicar un relato – ¿cuál es el horizonte que quiero alcanzar?-, a disponer

de instrumentos de análisis -¿qué herramientas emplearé para estimar los

posibles escenarios? o ¿con qué actores contaré para ello?- y, sobre todo, a

poner en marcha un plan de acción -¿cuál será mi calendario de cambio? o

¿cuáles serán los hitos que darán cuenta de mis avances?-. Para que tal

apuesta sea posible se requiere asumir un compromiso –querer hacer bien

las cosas en un entorno cambiante- que debe traducirse en lo siguiente:

Tener una visión global de los procesos sociales –aunque institucionalmente

sea reducido el ámbito de actuación de nuestra organización pública- porque

son diversos y complejos los factores a considerar –de orden demográfico,

sociológico, tecnológico, económico, etc.-.


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Trabajar con variables, sean cuantificables o no, porque tratar de cambiar la

realidad nos obliga a descomponerla, por un lado, y traducirla, en la medida

de lo posible, en magnitudes medibles o estimables.

Establecer relaciones entre los diferentes elementos en que hemos

desagregado la realidad ya que interactúan y funcionan de manera

dinámica.

Explicar el futuro como una construcción que se está realizando a partir del

presente, por lo que nuestras decisiones actuales determinan nuestros

escenarios futuros.

Utilizar metodologías, más o menos complejas, que nos ayuden a minimizar

incertidumbres, a definir interrelaciones, a establecer escenarios, y que

aporten racionalidad, aunque sea limitada, a nuestro relato.

La explicación a ese compromiso, personal y organizativo, viene dada, una

vez más, por la evidencia en la dirección de organizaciones públicas: para

tomar decisiones se necesita escrutar el entorno, planificar, asignar

recursos, coordinar operaciones,... Lo cual no afirma que tengamos una

estrategia, pero probablemente si no la tenemos más nos alejaremos del

éxito, entendiendo por tal la creación de valor público, es decir satisfacción

de los usuarios finales por el servicio o bien recibidos y respaldo a la

legitimidad del sistema político que lo propicia. Con esa premisa, un mapa

conceptual que sintetice todo lo anterior y que sirva como punto de partida a

lo que vamos a tratar, sería el siguiente (Ver figura 2):


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Fortalezas y debilidades

Análisis

estratégico

Oportunidades y amenazas del

entorno global e inmediato

Objetivos iniciales

Seguimiento Implantación

Plan de acción

• Metas

• Líneas estratégicas

• Proyectos

• Recursos

Figura 2: El proceso estratégico.

Procedamos, pues, a explicarlo antes incluso de definir qué entendemos por

estrategia. Cuando hablamos de análisis estratégico nos estamos refiriendo

a identificar la posición estratégica de las organizaciones en función de su

entorno, recursos, competencias y expectativas e influencias de los grupos de

interés. Pretendemos así obtener una imagen de cuáles son los

condicionantes del estado presente y futuro de la organización y cuál es su

capacidad de respuesta, en términos del conjunto de habilidades, en el

desarrollo de su actividad. El análisis estratégico debería guiar la actuación

de los responsables públicos en un ciclo de tiempo, coincidente al menos con

el mandato institucional, fijando unos objetivos de logro social según los

principios y valores que les orienten (habitualmente aquellos que

propiciaron la obtención del respaldo ciudadano para gobernar).

Con esa finalidad, el diagnóstico interno de la organización pública debe

poner de relieve sus fortalezas y debilidades por medio de herramientas de

autoanálisis y comparación. Y, por su parte, el diagnóstico externo, que

facilita la identificación de amenazas y oportunidades del medio y los

problemas a afrontar, analiza el entorno general - es decir, las contingencias

políticas, económicas, sociales y tecnológicas- a fin de observar las

tendencias y ponderar su incidencia, lo que facilita información necesaria

para construir posibles escenarios.

Ambas vertientes del análisis permitirán construir una matriz –sea DAFO o

cualquier otra de similar propósito- que ponga de relieve las prioridades de


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la organización a fin de mejorar la toma de decisiones sobre la misión que

tiene asignada al reducir, con la información proporcionada, la

incertidumbre. El sentido último del análisis estratégico es permitir que los

responsables públicos puedan concretar sus pretensiones para el mandato

institucional en unos objetivos que les sirvan de guía para el despliegue de

sus actuaciones. Pero detrás de esa afirmación puede haber todo un proceso

de participación y/o presión en que expectativas sociales, intereses grupales,

posiciones partidarias, posibilidades presupuestarias,… van a terminar

dando forma a lo que el responsable público cree que operativa y

administrativamente es posible formular y poner en marcha. De ahí que,

atendiendo a ese proceso, el responsable público despliega una serie de

estrategias: unas genéricas (que pretenden satisfacer las expectativas de los

usuarios y generar mayor bienestar social, normalmente consolidando o

dando continuidad a programas e iniciativas que ya cuentan con historia en

la relación entre organización pública y ciudadanía) y otras de crecimiento e

innovación (intentando crear nuevas capacidades para la atención

ciudadana o desarrollando nuevos servicios al añadir características o

funciones; extender el número de ellos; desarrollar otros nuevos apoyándose

en el desarrollo de otros conocimientos y tecnologías; dirigirse a nuevos

segmentos de la población; centralizar o fusionar servicios con el propósito

de lograr economías de escala o reducir gastos operativos).

En la formulación, implantación y control de la estrategia no hay reglas

universales ni recetario alguno que permitan garantizar el éxito. Debemos

considerar la estrategia como una orientación global hacia el largo plazo

(siendo realistas, lo habitual será el contexto del ciclo electoral pero, si

entráramos en el análisis de casos nos encontraríamos con horizontes que

llegan a ser generacionales), con la que estamos decidiendo qué hacer, lo que

implica identificar las oportunidades y sus riesgos, determinar los recursos

disponibles, concretar los valores y aspiraciones políticas y reconocer

nuestra responsabilidad con la ciudadanía y nuestros usuarios. Tal cosa nos

obliga a describir los principales componentes (alcance, recursos,

competencias distintivas, ventajas competitivas que promuevan y sinergias),

especificar cómo conducen a los objetivos y concretar los procesos, con sus

correspondientes recursos, que los faciliten. Es lo que le da la apariencia

técnica, en el sentido de la terminología gerencial, al proceso de elaboración

estratégica y que debe concretarse en su conveniencia (valoración del grado

en que la estrategia propuesta se adecua a la situación identificada en el

análisis estratégico y cómo esta sostendrá o mejorará la posición de la

organización), factibilidad (posibilidad de logro en términos de recursos) y

aceptabilidad (criterio asociado a las expectativas de la ciudadanía y los


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diferentes intereses grupales). Tal apariencia técnica (Ver figura 3) es la

antesala de las actuaciones que materializan todo lo formulado y

consensuado hasta el momento, y que toman forma en un plan de acción en

el que se plasma qué se va a hacer, en qué momento se va a realizar, quién

lo va a hacer y con qué recursos se procederá para conseguir los objetivos.

En consecuencia, toda acción debe responder a un objetivo, estar bien

formulada –en el qué y en el cómo hacerla- y ligada a alguien que la debe

ejecutar. Y como toda acción puede afectar al diseño organizativo y a la

planificación de recursos, se deben arbitrar los procesos a través de los

cuales se mida el avance, porque su control está ligado a la efectiva

consecución de los objetivos.

De ahí que el seguimiento de las acciones sea la forma en la que

monitorizamos y controlamos la estrategia iniciada, y el procedimiento a

través del cual podemos determinar posibles desviaciones, lo que, a su vez,

nos obliga a diseñar la forma de detectar con la máxima anticipación la

posibilidad de tal desviación y cómo actuar de manera preventiva. Se trata

de asegurar que todas las ideas y compromisos que se reflejaron en nuestro

proceso estratégico se materialicen; para ello, recurrimos a un sistema de

seguimiento con herramientas como las que se agrupan en torno al concepto

sistemas de control interno - la identificación de centros de costes, por

ejemplo-, los indicadores de medición de los resultados, la evaluación del

impacto de los mismos, el diseño de sistemas de información específicos, etc.

De manera general, puede decirse que la estrategia que se adopte en los

servicios públicos será exitosa si simultáneamente se orienta a la respuesta

a necesidades particulares, se apoya en las acciones correspondientes y se

logra la armonía entre las funciones, procesos y subsistemas implicados.

Cualquiera de ellas requiere planes, presupuestos y sistemas de dirección,

de una cultura organizativa orientada al trinomio objetivos-resultados-

impactos, y de una dirección de personas que sea positiva.


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Objetivo central

Línea estratégica 1

Programa 1

Programa …j

Medida 1

Medida …j

Proyectos

Línea estratégica 2

Programa 2

Programa …j

Medida 2

Medida …j

Proyectos

Línea estratégica …n

Programa …n

Programa …j

Medida …n

Medida …j

Proyectos

RECURSOS

CALENDARIO

RESPONSABLE

Figura 3: Formalización de la estrategia en un plan de acción.


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¿A QUÉ LLAMAMOS ESTRATEGIA?

Pocas palabras han tenido una más rápida difusión por la literatura y el

lenguaje de la gestión que el vocablo estrategia y su uso para asociarlo a

términos como dirección, planificación u organización. Este término acuñado

e inicialmente usado para el arte de la guerra se abrió paso progresivamente

en el campo de la administración de organizaciones hasta devenir en una

forma de entender la dirección y una metodología de análisis y planificación

de las acciones a desarrollar. La estrategia remite a preguntas básicas -¿qué

tipo de organización somos?, ¿qué hacemos?, ¿qué tipo de organización

queremos ser?,…- que prologan la formulación de un plan de acción que, en

una situación ideal, estaría ligado, casi de manera natural, a la cultura de la

organización, sus modos de hacer y los perfiles de sus recursos humanos.

La estrategia configura una estructura de cuatro partes en la que, primero,

están los objetivos a alcanzar; en segundo lugar están las iniciativas para la

obtención de aquéllos y que señalan los caminos en los que los recursos

serán utilizados; en tercer lugar, las formas en que los recursos son

realmente usados, y, por último, en cuarto lugar, están los recursos como

tales, los medios a nuestra disposición. De ahí que definamos la estrategia

como el modelo que integra los principales objetivos, políticas y sucesión de

acciones de una organización en un todo coherente. Lo cual implica, en todo

caso, un compromiso con el pensamiento estratégico, por un lado, y con la

acción, por otro: es decir, allí donde su utilidad no se ve, bien por las

características de los liderazgos personales y/o por las buropatologías que

pueden caracterizar a una organización pública, el elemento sustancial de la

estrategia –una acción coherente con las líneas estratégicas- estará ausente.

De ahí que tal compromiso comporte una permanente movilización, tanto

personal como organizativa. En ese sentido, hay que señalar cómo muchas

estrategias –formalizadas o no en documentos de guía para la organización-

tienen un anclaje en el pasado: comportamientos que tuvieron éxito en pe-

ríodos pretéritos son considerados con frecuencia la receta mágica para

resolver los problemas del futuro, algo que la realidad se encarga de

invalidar. Esta situación afecta de manera singular a las organizaciones

públicas en las que la evolución entre pasado, presente y futuro tiende a ser

imperceptible y donde los miembros de la organización internalizan

comportamientos que han sido recompensados y reforzados en el pasado y

que actúan como fundamentos para la planificación del futuro.

La voluntad de hacer las cosas bien conlleva el desafío de cómo ubicar la

estrategia –para ser precisos, el proceso estratégico- en la vida de las


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organizaciones públicas y cómo la inscribimos en la actividad directiva de la

misma. Un balance de la variedad de instrumentos de planificación con que

conviven las organizaciones (Ver cuadro 1) obliga a buscar un elemento

diferenciador para la estrategia. Y sin duda, ese elemento es el análisis de

escenarios, porque la estrategia exige a una organización precisar lo que

quiere ser y hacer en el medio y largo plazo, lo cual le obliga a interrogarse

acerca de esos hitos. Desde un punto de vista académico, los escenarios son

instrumentos para ordenar las percepciones acerca de los entornos futuros

alternativos que pueden afectar a una organización. O expresado en

términos más vulgares, los escenarios son una herramienta para ayudarnos

a mirar con perspectiva en un mundo de gran incertidumbre: ¿qué puede

ocurrir en tal momento con tal tema?, ¿cómo evolucionará tal asunto?, ¿cómo

se comportarán tales actores?,... son preguntas que nos obligan a imaginar –

más correctamente, a estimar- posibles escenarios. Estos no son predicciones

del porvenir, sino instrumentos que ofrecen historias consistentes sobre

posibles futuros.

Cuadro 1. Tipos de planes

Según los aspectos que desarrollen y cuáles sean sus objetivos, la proliferación de tipos de

planificación es evidente llegando a solaparse las denominaciones de los mismos. Una

ordenación tipológica puede ser la siguiente:

1. Planes estratégicos: su ámbito de aplicación es el conjunto de la organización y su función

consiste en regir la obtención, uso y disposición de los medios necesarios para alcanzar los

objetivos generales de la misma. En términos de calendario, se enfocan al medio o largo

plazo.

2. Planes tácticos: están referidos al desarrollo de una estrategia en un periodo de tiempo

determinado, siempre inferior al de los planes estratégicos.

3. Planes funcionales: son aquellos que se elaboran en las áreas responsables de las

funciones más importantes de la organización (por ejemplo, en el área de gestión de

recursos humanos).

4. Planes operativos: se trata de planes referidos a actuaciones muy concretas para

desarrollar operaciones específicas.

Pero también son instrumentos de planificación los siguientes:

5. Programas: son planes que determinan cuál es la secuencia de acciones que se van a

emprender para satisfacer un objetivo concreto.

6. Proyectos: se realizan para actividades complejas que tienen un fin en sí mismas y

afectan a diversas áreas funcionales de la organización.

7. Presupuestos: se trata de planes referidos a la definición de los recursos económicos y

financieros en un período y modo en que aquellos son asignados.


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Y si a todos ellos les aplicamos un criterio de calendarización, es decir de plazos, podríamos

distinguirlos del siguiente modo:

• Los planes a largo plazo, que son aquellos en los que se ha señalado que el objetivo se

alcanzará más allá de los tres años (ejemplo, plan estratégico).

• Los planes a medio plazo, que son aquellos en los que el objetivo señalado se alcanzará

entre uno y tres años (ejemplo, plan táctico).

• Los planes a corto plazo, que son aquellos en los que se ha marcado un objetivo que

deberá cumplirse como máximo en un año (ejemplo, plan operativo).

El diseño de escenarios se basa en los siguientes elementos caracterizadores:

Orientación hacia el largo plazo: muchas actuaciones públicas apuntan al

corto plazo porque deben responder a contingencias inmediatas,

convirtiendo lo urgente en lo importante. Por el contrario, el diseño de esce-

narios obliga a esbozar una visión de futuro a largo plazo, considerando por

tal un horizonte temporal que, en la teoría, suele sobrepasar los cinco años.

Análisis de diferentes variables: frente a la práctica de examinar una a una

las incertidumbres –social, tecnológica, etc.- con las que convivimos con la

idea de facilitar la cuantificación de sus impactos, el diseño de escenarios

explora el impacto conjunto que producen sobre una realidad organizativa

determinada atendiendo a que se desenvuelven simultáneamente en el

tiempo.

Amplitud de su alcance temático: que se deduce de lo anterior, ya que debe

cubrir una serie de ámbitos con un alcance relativamente amplio en los que

opera la organización –entorno político, evolución demográfica,…- y que

requieren de enfoques en los que se compartan bases de conocimiento y

habilidades variadas.

Método interactivo: el diseño de escenarios comporta la involucración activa

y conjunta de diferentes tipos de expertos (académicos, políticos, actores

sociales, etc.), con el fin de compartir los conocimientos y experiencias que

poseen para facilitar el contraste de ideas y el abordaje de la complejidad de

los temas a considerar.

Creación de redes: con frecuencia, el diseño de escenarios consigue

institucionalizarse, especialmente en el ámbito de las políticas públicas

consolidadas, con lo cual se crean redes y canales de comunicación entre los

diferentes actores participantes con el objetivo de mantener el proceso de

previsión a lo largo del tiempo, evitando que sea el fruto de un esfuerzo

puntual y aislado.


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Generación de consenso: trata de alcanzar convergencia en los puntos de

vista y acuerdos sobre los escenarios, lo cual no supone la aniquilación de las

opiniones divergentes, sino su integración en los futuros escenificados.

Si bien los beneficios del diseño de escenarios son evidentes – crea opciones

donde el futuro es confuso, estructura el volumen de datos existentes en un

número limitado de ámbitos temáticos, facilita la expresión de diferentes

visiones sobre el porvenir, asegura que la organización esté alineada con su

entorno, genera mecanismos de alerta,...- hay que reconocer las limitaciones

del mismo: no proporciona un rápido arreglo a los problemas inmediatos

cuando la urgencia marca las agendas políticas, ya que busca la resolución

de situaciones a largo plazo; no puede lograr consensos entre diversos

actores o visiones cuando hay profundos desacuerdos entre las partes; no

resulta apropiado para obtener respuestas precisas y cuantitativas, por la

propia naturaleza de lo incierto; tiene serias dificultades para anticipar el

comportamiento que observarán los diversos actores cuando un escenario se

desenvuelva de manera efectiva, etc. Pero, aceptando esas limitaciones,

mediante su focalización en los principales motores del cambio y la

simplificación deliberada de los resultados, los escenarios otorgan a los

actores una visión sobre las fuerzas que contribuirán a configurar y

construir el futuro.

Sintetizando, definimos el diseño de escenarios como un proceso sistemático

para esbozar el futuro a largo plazo de una organización mediante la

realización de un ejercicio de reflexión estratégica con un grupo de

expertos1. La creciente complejidad de la sociedad contemporánea ha

propiciado el interés hacia los estudios sobre el futuro, estimulando la

exploración de nuevas herramientas y métodos que ofrezcan respuestas a

las dispares necesidades de los analistas a la hora de formular previsiones.

Concretamente, desde mediados del siglo XX comenzó a desarrollarse el

estudio del futuro, situándose en primer lugar el énfasis en el ámbito

tecnológico, posteriormente en la previsión sociológica para, finalmente,

situarse en la previsión global, es decir en la integración de las diferentes

tendencias –sociedad, economía, tecnología, valores, …- de manera

transversal, dándose lugar a la aparición del término prospectiva y a la

generalización de su uso con la finalidad de reducir la incertidumbre

generada por el entorno socioeconómico y, a la vez, poder movilizar las

energías personales y grupales que se aglutinan cuando se ponen en marcha

grandes iniciativas. Pero uno de los principales problemas con que nos

1 Quiero subrayar que utilizo la expresión “experto” en sentido amplio, no referido exclusivamente al ámbito académico o profesional, por lo que, por ejemplo, una asociación vecinal puede, perfectamente, ser considerada como experta en un proceso estratégico.


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topamos cuando manejamos estudios del futuro es que carecen de una

terminología universalmente aceptada. Ante estas carencias, se suelen

establecer cuatro tipos básicos de situaciones de partida que pueden darse a

la hora de abordar un ejercicio de previsión de escenarios (Ver figura 4).

Situación de certeza: se produce cuando poseemos información acerca de los

acontecimientos que tendrán lugar en el futuro con un nivel de confianza

absoluta o casi absoluta. Los juicios emitidos en estas situaciones se

denominan predicciones, que constituyen afirmaciones de carácter absoluto

que describen cómo será el futuro. Las situaciones de certeza a la hora de

prever el futuro son propias de la física, por ejemplo.

Situación de riesgo: se materializa cuando disponemos de información sobre

los acontecimientos de futuro con una apreciación probabilística sobre su

ocurrencia, pero con un nivel de confianza relativamente alto. Los juicios

emitidos en estas situaciones se denominan previsiones. Un ejemplo de

situación de riesgo corresponde a las previsiones que realizan los

economistas sobre el comportamiento a corto plazo del desempleo laboral,

por ejemplo.

Situación de incertidumbre: tiene lugar cuando conocemos los

acontecimientos que pueden producirse en cada alternativa de decisión, pero

desconocemos su probabilidad de ocurrencia. Los juicios emitidos en esta

situación se denominan pronósticos. Un ejemplo de ello puede ser la

formulación de los posibles impactos socioeconómicos de nuevas tecnologías.

Situación de ignorancia: ocurre cuando se desconocen los acontecimientos

que pueden producirse en un determinado horizonte temporal debido a que

el nivel de fiabilidad de la información utilizada es bajo o a que los

acontecimientos no pueden ser definidos con precisión. Los juicios emitidos

en estas situaciones se denominan anticipaciones. Las situaciones de

ignorancia suelen producirse cuando se aborda el futuro de fenómenos muy

complejos a medio y largo plazo, como es el caso de los comportamientos

socioculturales.


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Acontecimientos conocidos

con fiabilidad absoluta de

ocurrencia


con probabilidad de ocurrencia

también conocida


con probabilidad de ocurrencia

desconocida

Acontecimientos desconocidos

Situación de

certeza

Situación de

riesgo

Situación de

incertidumbre

Situación de

ignorancia

Predicciones

Previsiones

Pronósticos

Anticipaciones

Figura 4: Situaciones de partida para prever el futuro.

Tales situaciones van a determinar tipo de herramientas que vayamos a

utilizar para cualquier ejercicio de previsión. En términos generales, la

elección de un método de previsión2 depende de un gran número de factores:

el objetivo de la misma, el contexto en el que se va a desarrollar, las

variables objeto de la previsión, la existencia y fiabilidad de los datos de

partida, el grado de exactitud deseado, el horizonte temporal, la complejidad

de la técnica, el coste de su realización, el tiempo disponible para el análisis

o los recursos accesibles para su realización. La consideración de todos estos

factores resulta siempre aconsejable para elegir el método de previsión, pero

también puede resultar excesivamente laborioso. De manera simplificada, a

fin elegir el método de previsión más adecuado a nuestras necesidades,

conviene tener en cuenta:

Que el coste de la previsión es función, fundamentalmente, de la exactitud y

de su alcance. Cuanto más exacto es el método, más costoso en términos

económicos resulta y más sofisticado suele ser; sin embargo, proporciona

mayor fiabilidad en sus resultados, lo que conduce a decisiones más

adecuadas y menos gravosas para la organización de que se trate.

2 La variedad de herramientas a utilizar en un proceso estratégico –y las correspondientes tomas de decisiones que comporta- es amplia (matrices de impacto cruzado, método DELPHI, árboles decisionales, mapas mentales, análisis morfológico, simulaciones,…) en función del objetivo buscado (definir un problema, comunicar, describir un contexto, identificar actores e influencias,...) y de la etapa del mismo en que nos encontremos.


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Que, como regla general, deberá escogerse el método que mayor

productividad obtenga de los datos existentes. En otras palabras, es

preferible uno de aceptable exactitud para un caso concreto que otro más

complejo que exija una información no disponible o muy costosa de obtener.

En general, no existen métodos exclusivos para determinados problemas

previsionales ni cabe confiar en que mejorará nuestro análisis estratégico

porque utilicemos una técnica más complicada o sofisticada. Así, puede

darse el caso de que una técnica de previsión sea desestimada inicialmente

porque su coste sea aparentemente elevado y, sin embargo, un análisis de la

rentabilidad de la misma podría llevar a su aceptación si tuviéramos en

cuenta, por ejemplo, los diferentes problemas de previsión que nos

permitiría abordar, la consiguiente frecuencia de utilización que podríamos

hacer de él e, incluso, su aportación a la mejora del proceso de toma de

decisiones que lleva a cabo la organización pública.

Pero, junto a la necesidad de relativizar el método de previsión a emplear,

hay que contemplar que la dirección estratégica requiere de otros elementos

para su despliegue, destacando prioritariamente la actitud estratégica. Esta

supone una disposición de cambio ante la gestión pública para posibilitar la

rápida adaptación de la Administración a un entorno cada vez más

turbulento, enfatizando que el centro de atención de la dirección debe

desplazarse desde el ámbito interno y su eficiencia hasta la relación

Administración-sociedad-eficacia. Implica, en consecuencia, compactar el

concepto dirección estratégica en torno a dos elementos –el de los métodos,

es decir el de las técnicas, y el de la actitud-. Si bien se subraya que el centro

de la dirección estratégica es la eficacia, conviene matizar que, en el sector

público, supone centrar la atención en lograr el cumplimiento de los

objetivos estratégicos con eficiencia y eficacia ya que ambas variables no

deben verse como excluyentes sino complementarias en la satisfacción de las

necesidades del público objetivo a quien está dirigida la actividad de la

misma. Lo cual implica, como elementos actitudinales, los siguientes:

Adaptabilidad a la interacción de las fuerzas que juegan en el entorno. Ello

implica asumir una actitud específica ante cada fenómeno que enfrenta la

organización a fin de posibilitar el cumplimiento de las metas.

Implicación para lograr el convencimiento de todos los miembros de la

organización en torno a que la efectividad del desempeño futuro de la misma

depende del empleo adecuado de la estrategia y el rechazo de la pasividad

ante el día a día y sus cambios.


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Proactividad para adelantarse a los fenómenos que pueden impactar en la

organización –no dejándose sorprender por las contingencias con que el

entorno interactúa con ella- con la flexibilidad que permite introducir

cambios que fortalezcan la implementación y adaptación de las estrategias.

Integración de las variables intangibles (psicosociales, culturales,…) y las

técnico-económicas que pueden influir tanto positiva como negativamente en

el proceso estratégico.

Capacidad crítica para evitar la inercia y la rutina y buscar nuevas

soluciones, lo cual implica no aplicar la dirección estratégica como si fuese

un recetario.

En consecuencia, la estrategia se convierte en una herramienta de la

dirección de organizaciones públicas desde el punto y hora en que asumimos

que queremos alcanzar un determinado horizonte porque así cumplimos

mejor –en términos de valor público- la misión que tenemos encomendada y

para ello recurrimos, en primer lugar, a desplegar un proceso estratégico –

es decir, a establecer unos objetivos, utilizar unas herramientas y provocar

un proceso de participación- y, en segundo lugar, y sobre todo, a

materializarlo en el plan de acción que se convertirá en nuestra guía de

dirección.


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DIRECCIÓN ESTRATÉGICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Si señalaba anteriormente que el elemento diferenciador de la estrategia es

el análisis de escenarios, ahora toca subrayar que el ámbito natural de

aplicación de la dirección estratégica pública es el de las políticas que

despliegan el Gobierno y la Administración. Estas son intervenciones que

afectan a las oportunidades vitales de la ciudadanía y a la mejora de su

calidad de vida y de su bienestar personal, afectando, directa o

indirectamente, tanto al individuo como al conjunto social. Decimos que las

políticas públicas son generalmente de carácter redistributivo ya que

comportan transferencias y equilibrios de recursos y capacidades entre unos

ciudadanos y otros, por lo que tales decisiones y actuaciones remiten a una

concepción de la política como acción: lo que de verdad se hace y no lo que se

pretende hacer. En este planteamiento hay tres cuestiones básicas: ¿qué

están haciendo las organizaciones públicas al respecto?, ¿por qué lo están

haciendo? y ¿qué consecuencias tienen esas actuaciones? Así, cuando

hablamos de política pública nos referimos a procesos, decisiones y

resultados más los conflictos de intereses que se van a dar en cada momento

del ciclo que va desde su origen hasta su implementación. De ahí que las

políticas públicas reclaman de dirección estratégica al comportar cinco

características: reflejar procesos estratégicos y puesta en práctica de

decisiones; desplegarse en organizaciones públicas; afectar a varias

entidades porque van a intercambiar recursos y a converger en las fases del

proceso de elaboración; conllevar interrelaciones entre las organizaciones

públicas y grupos organizados que representan intereses; implicar una

voluntad de futuro vía recomendaciones y mejoras por venir.

Pero si técnicamente la estrategia, en general, está ligada al propósito de

promover el cambio hacia un horizonte deseado, cuando nos referimos, en

particular, a la dirección estratégica pública no puede separarse del

compromiso de generación de valor público. Es decir, a su relación de

servicio hacia la ciudadanía que es la que se deduce de las misiones que

tienen asignadas las organizaciones públicas. De ahí que convenga recordar

el fundamento político –en el sentido más amplio del término- de tal

afirmación y que sirve de base para dar entidad a las políticas públicas y a

su buena dirección. Se alude con frecuencia a una conferencia pronunciada

por Thomas Marshall en la Universidad de Cambridge en 1949 como hito en

la articulación del moderno concepto de ciudadanía y, en particular, el que

atañe a su dimensión social. Existía en el pensador británico una

preocupación por teorizar la evolución de la ciudadanía en las sociedades

capitalistas como una marcha hacia la igualdad social, y distinguía tres


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ciclos históricos con sus correspondientes factores constitutivos: uno primero

caracterizado por un factor “civil”, integrado por las capacidades de ejercicio

de las libertades individuales fundamentales relativas a la vida y al

desarrollo integral de las personas, de expresión y pensamiento, y a las más

tangibles de propiedad, contractuales y de sometimiento a los tribunales de

justicia. Otro segundo caracterizado por un factor “político”, compuesto por

los recursos de participación en la organización política de la comunidad y

que remiten a la capacidad de elección y a los mecanismos de representación

democrática en la legitimación de la autoridad y el poder político y que

dotan al individuo de su estatus político como ciudadano elector y elegible. Y

uno tercero caracterizado por un factor “social” garantizador de las

aspiraciones a una vida digna y al bienestar social de los individuos, con

acceso al trabajo remunerado y a la previsión social en situaciones de riesgo,

configurando un estadio en el que se habrían conseguido unos estándares

vitales básicos legitimados por el conjunto de la ciudadanía.

Esos tres ciclos del concepto moderno de ciudadanía correspondieron, según

Marshall, a los diversos períodos de constitucionalización de los derechos

civiles (siglo XVIII, con la superación de la organización estamental del

Antiguo Régimen), políticos (siglo XIX, con la institucionalización del

liberalismo democrático y la representación electoral), y sociales (siglo XX,

con la consolidación de los Estados del Bienestar en las democracias

industriales). A resultas de lo recorrido en el ámbito de las ideas y, sobre

todo, en el de las instituciones, el Estado actual aparece como un conjunto

de organizaciones proveedoras de políticas públicas dirigidas a la mejora de

las condiciones de vida, a facilitar la integración de grupos sociales,

nivelando, aunque no homogeneizando, sus recursos materiales. La igualdad

de derechos ciudadanos, y en especial de aquellos que atañen directamente

al bienestar básico de las personas, ha hecho soportables las desigualdades

de riqueza generadas por el sistema económico y ha atenuado los conflictos

sociales que intrínsecamente conlleva. De ahí que la relación entre dirección

estratégica y políticas públicas se encuentre ligada a realidades específicas

del sector público como son la gestión de conflictos - donde el Estado tiene la

responsabilidad de facilitar la solución de las disputas y la negociación de

intereses entre distintos grupos sociales- o los fallos del mercado - donde el

Estado tiene la responsabilidad de afrontar problemas de sobreexplotación

de bienes públicos, las externalidades negativas o las asimetrías en la

información-.

En una definición ya clásica, Dye señalaba que “es política pública todo

aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. Esto comporta un

conjunto de acciones, procesos, interacciones e intercambios entre actores


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gubernamentales, sociales o partidos políticos y no sólo el resultado de la

decisión gubernamental. Por tanto, la acción pública no es sólo una

asignación presupuestaria o un proceso legislativo, sino todos esos aspectos

junto a otros: procedimiento administrativo, legislación, organización de la

Administración, grupos de presión,… Es decir, las diferentes variables que

pueden influir en el qué y el cómo de esa acción pública y que definen los

diversos elementos constitutivos de una política pública: la solución de un

problema social reconocido políticamente como público, la existencia de

población-objetivo en el origen de un problema público, la toma de decisiones

y el despliegue de actividades que adquieren forma de programa de

intervención, el papel de los actores públicos como integrantes del sistema

político-administrativo, etc.

De ahí que la dirección estratégica, en lo que a políticas públicas se refiere,

se relaciona con los siguientes conceptos:

Agenda de la organización pública: que se compone de una serie de temas en

los que se materializa la acción pública. Y sugiere preguntas del siguiente

tipo: ¿cómo y por qué un tema es abordado por las instituciones públicas?,

¿por qué otros temas no?, ¿por qué en unos países sí y en otros no?, ¿cuánto

influye la presión de las organizaciones políticas y sociales o de los medios

de comunicación?

Formulación de la política pública: que remite a la definición del problema y

la propuesta de soluciones posibles y factibles; pero también debe

contemplar la capacidad de los actores afectados para incidir en cómo se

define el problema y qué soluciones se adoptan.

Adopción de decisiones: es el resultado final del proceso decisorio, y que

guarda relación con preguntas del tipo ¿quién y cómo se toman las

decisiones?, ¿los políticos o los funcionarios?, ¿qué criterios se escogen?

(económicos: la alternativa menos costosa; éticos: según valores; partidarios:

en función del rendimiento electoral, la popularidad o la proximidad

electoral; técnicos: lo que recomienden las operaciones necesarias; etc.).

Implementación: es la aplicación o implantación de las políticas, y que

enlaza con la pregunta ¿qué ocurre cuando la política se pone en marcha?

Los protagonistas son la Administración y otros actores participantes en la

ejecución (empresas concesionarias, organizaciones no gubernamentales,

vecinos movilizados en oposición a la decisión, etc.). Por tanto, no es simple

ejecución administrativa ya que el conflicto de intereses reclama

negociaciones y búsqueda de consensos.


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Evaluación: consiste en el análisis de resultados e impactos de la política

pública, y guarda relación con preguntas tales como ¿qué tipo de

consecuencias o efectos ha tenido la política?, ¿cómo estimar su éxito o su

fracaso?, ¿pueden medirse los resultados y grado de cumplimiento de los

objetivos?, ¿o los impactos, es decir las consecuencias esperadas o

inesperadas?

El diseño de una política pública comporta la adopción de un amplio

conjunto de decisiones que se enmarca en un proceso estratégico, es decir

implica un proceso decisional y una voluntad de acción que puede consistir

en hacer o no hacer, pero que en el caso de hacer remite a que queremos que

la situación actual cambie hacia otra situación que consideramos, si no

ideal, mejor. Esta voluntad de acción debe ser generada en el marco

normativo –formal e informal- de los procedimientos, instituciones y

organizaciones públicas y debe comportar la adopción de estrategias de

actuación en las cuales esas organizaciones desempeñan un papel clave.

Aunque cada proceso de elaboración y desarrollo de una política se

explicaría más por la específica combinación de actores, estrategias,

interacciones que cada intervención pública acostumbra a generar que por la

estructura institucional en la que se desarrolla, lo cierto es que dicho

proceso comprende una sucesión de fases (formulación, implantación,

evaluación, como ejemplo) que describe una política pública y que hace

referencia a cada uno de los distintos estados sucesivos por lo que transcurre

a modo de una secuencia lógica (Ver figura 5).


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Definición del problema

Identificación de posibles

soluciones

Análisis de opciones

Decisión de la política pública

Implementación

Evaluación

Figura 5: El ciclo secuencial de las políticas públicas

En la realidad esas fases tienden a desdibujarse, superponerse y

entremezclarse, porque la acción pública no es una simple suma de etapas.

Pero, como esquema general –a complementar con la información del cuadro

2- utilizaremos dicho ciclo secuencial:

Definición del problema: en la medida en que los poderes públicos tienen su

razón de ser en el seno de una sociedad perciben los problemas que aquejan

a su funcionamiento. Pero estos problemas suelen nacer y desarrollarse al

margen de esos poderes públicos y no es posible afirmar que se trate de

problemas objetivos –dado que no todos percibimos la realidad desde la

misma perspectiva; lo cual, obviamente, no invalida que sean problemas

reales- por lo que a la hora de plantearse una determinada política pública

es necesario construir una visión de ellos que posibilite definir una solución,

lo cual constituirá su fin último. Esto comporta que el problema será

abordado en función de cómo sea percibido o cómo se construya –quién lo

define, quiénes son los interesados, cómo es su proceso de difusión,..- y de

ahí que no hablemos de objetividad del mismo. En definitiva, lo que se

persigue en esta fase es definir el problema acotándolo y previendo qué

acciones hay que poner en marcha para que pueda ser incorporado a la

agenda institucional a fin de que sea convertido en acción pública. Y esto

comporta que el problema sea susceptible de ser considerado como un tema

que interese -u obligue a interesarse- a las instituciones, por lo que se

requiere la presencia de alguno de estos elementos: que tenga


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características propias que permitan diferenciarlo de otro problema más

general; que vaya adquiriendo una creciente importancia conforme se

incrementa su notoriedad social; que afecte a valores sociales y dé lugar a la

atención de sectores relevantes de la sociedad; que presente claras

posibilidades de que, de no intervenirse, pueda agravarse en el futuro, etc.

Con todo, la presencia de alguno de estos elementos no garantiza que el

problema vaya a convertirse en prioridad pública, porque para ello es

necesario que adquiera una determinada dimensión, es decir, que se

incorpore a la agenda política, lo cual requiere la agregación de intereses de

los diferentes grupos implicados, así como que alguien asuma su

representación y sea capaz de darle una organización a esa energía social.

Así, quien presente mejores relatos –lo cual incluye el análisis de la

situación y el diagnóstico para su solución- es quien puede acaparar las

agendas de gobierno, pues es más fácil formular una política si el

diagnóstico funciona como elemento precipitante de una posible solución.

Identificación de posibles soluciones: implica obtener información acerca del

tema que se presenta como un problema a resolver, por un lado, y la

simulación de soluciones, por otro. Lo primero es necesario a fin de

satisfacer varios propósitos: evaluar la naturaleza y la extensión del

problema que se está tratando de definir a través de las características

particulares de la situación concreta y conocer las intervenciones públicas

que algunas personas han pensado que funcionarían bien en situaciones

aparentemente similares a la que abordamos. Nos debe servir para analizar

y anticipar los cambios que se pueden producir en todos aquellos elementos

relevantes para la futura evolución del problema: cambios políticos, sociales

y económicos. Conocidos éstos, hay que formular los objetivos, determinar

qué es lo que se pretende obtener con la acción de los poderes públicos, con

qué recursos contamos, cuáles necesitaríamos y cuál es el marco temporal

previsto para la consecución del objetivo. Por su parte, la simulación de

soluciones trata de establecer los escenarios en los que nos moveremos y

mediante los cuales se diseñará la política más acorde. Dadas las

contingencias con las que se desarrollará nuestro proceso difícilmente será

la solución ideal, pero sí debe ser la que busque resolver el problema con la

participación de todos los actores involucrados en dicha acción. Lo razonable

es realizarlo una vez que se han establecido los objetivos –resolver la

necesidad específica y posibilitar la ampliación de la participación

ciudadana, como ejemplos-. La construcción de alternativas se configura

como un conjunto de posibles soluciones al problema, con el fin de elegir la

opción más eficiente –es decir, la que mejor se acompase con los objetivos

marcados- y que deberá posibilitar la elaboración de un plan de acción


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concreto. La selección de alternativas requiere considerar los recursos

disponibles y el coste de utilización de los mismos, determinar cuáles van a

ser los indicadores de rendimiento para poder verificar si se ha conseguido o

no el objetivo propuesto, tener en cuenta cuál es la relación que tiene la

alternativa seleccionada con la organización responsable de llevarla a cabo y

en qué entorno organizacional se va a realizar.

Análisis de opciones: su razón de ser es actuar como filtro para las

propuestas de alternativas que hayamos realizado. Lo más usual es que,

formuladas las alternativas, se opte por tener en cuenta el análisis coste-

beneficio a fin de minimizar el coste presupuestario de la acción pública;

pero, prioritariamente, lo que hay que tener en mente es que los problemas

sociales no pueden ser abordados bajo esta lógica ya que en él intervienen

conceptos como la legalidad - una política viable no debe violar los derechos

constitucionales, por ejemplo- o la aceptabilidad política - una política viable

debe ser una política aceptable por quienes están involucrados en el

problema, por ejemplo- o la población objetivo –una política viable debe

tener en cuenta qué cobertura de personas podrá alcanzar la política

implementada-. En este punto es cuando se valoran, por una parte, las

fuerzas de los diferentes actores involucrados, ya que mientras para unos

puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinará las

acciones a seguir; la consistencia interna de la política, por otra, ya que una

intervención pública debe ser lo suficientemente sólida para que, aunque el

proceso de implementación no sea fácil, sus resultados sean satisfactorios;

además, la confrontación de costes para buscar el mínimo presupuestario

aceptable en cada una de las alternativas evaluadas-, etc. Como apéndice de

esta fase, debemos contemplar la proyección de los resultados, que supone

tratar de imaginar especialmente –y esto obliga a contar con información

cuantitativa y cualitativa- todas las potenciales contrariedades posibles en

la implementación de la política: más personas que vayan a necesitar apoyo,

la eventualidad de una situación de menores recursos presupuestarios, los

problemas de género,... ya que, cuantos más escenarios elaboremos, cabe

estimar que mejor serán los resultados esperados.

Decisión de la política pública: se trata de señalar la alternativa más acorde

al problema que queremos abordar y culmina las etapas anteriores;

comporta comunicar lo que se va a hacer. Esto último es un aspecto delicado

y crucial ya que hay una serie de cuestiones a tener en cuenta: pensar en

una comunicación clara y sencilla, con un relato que tenga en cuenta los

intereses y capacidades de los receptores, proyectando los resultados

esperados y señalando porqué es la mejor alternativa de política pública y

porqué debe ser implementada. En definitiva, viene a subrayar la


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importancia del discurso argumentativo hacia la sociedad a fin de explicar

las razones de la acción pública.

Implementación: la podemos definir como la aplicación de un programa de

acción a un problema planteado. Es, por un lado, un ejercicio de despliegue

de la toma de decisión que se ha realizado y, por otro, la continuación del

proceso de relación con los diferentes actores que tienen que ver con el

objetivo y el éxito del programa. Ahora bien, un diseño bien hecho no

necesariamente lleva a una puesta en práctica sin incidencias ya que la

variabilidad en el ámbito de la acción pública es irremediable al tener

escenarios, actores, intereses diversos...con ciclos y lógicas diferenciadas y

que llevan a que la implementación pueda desajustarse respecto al diseño de

partida.

Evaluación: es una fase de la política pública que se basa en la idea de que

podemos saber el número de actuaciones públicas pero tal contabilidad no

nos proporciona información concluyente acerca de cuáles han sido los

resultados de la misma. Es decir, evaluar supone conocer el valor real de los

servicios prestados o los bienes públicos entregados. Es un proceso de

recopilación y análisis sistemático de información que nos permite emitir

juicios sobre el valor del programa evaluado atendiendo, más allá del simple

cálculo de la eficacia, al impacto producido. Comporta un análisis para

conocer, explicar y valorar, mediante la aplicación de un método sistemático,

el nivel de logros alcanzado por las políticas públicas -entendiendo por tal

sus resultados y sus impactos-, de modo que, además, podamos aportar

elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la

actividad evaluada. Se trata, por ejemplo, de relacionar los beneficios

logrados con los costes de la política y de ver si los mismos resultados

podrían haberse conseguido con menores costes empleando otras

alternativas. Desde una perspectiva directiva, esta fase suele ir acompañada

de una subfase en la que toca decidir acerca de la continuidad de la

política3. En este sentido conviene recordar que es poco frecuente que se

ponga fin a las políticas públicas, aunque éstas puedan ser reconsideradas,

procediéndose a su reformulación, o reemplazadas por otras. Lo que sí es

más frecuente es que los programas adoptados para llevarlas a cabo sufran

recortes o supresiones si se constata su falta de eficacia o de eficiencia. De

los factores que dificultan la supresión de políticas públicas hay que señalar

cómo la idea de fracaso es difícilmente asumible por los agentes implicados

en su diseño e implementación, tal como ocurre con el coste político que

puede comportar proceder a la supresión de la política pública. Pero también

3 Sea a través de su redefinición, de su sucesión vía otra política o, simplemente, de su terminación.


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hay variables que pueden favorecer esa terminación como es el caso de un

cambio de Gobierno, ya que las prioridades pueden ser diferentes o pueden

producirse nuevas contingencias que afecten positivamente a la continuidad

de las políticas públicas.

Cuadro 2: Preguntas a responder en políticas públicas

FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA

PÚBLICA

PREGUNTAS PARA LA DIRECCIÓN

ESTRATÉGICA DE LA MISMA

1. Definición del problema ¿Cuál es el problema?

¿Cuáles son sus dimensiones?

¿Cuáles son las causas del problema?

¿A quién afecta y en qué medida?

¿Cómo evolucionará el problema si no

actuamos sobre él?

2. La formulación de las alternativas de solución

al problema

¿Cuál es nuestro plan para atajar el

problema?

¿Cuáles deben ser nuestros objetivos y

prioridades?

¿Qué alternativas existen para alcanzar

esas metas?

¿Qué riesgos, beneficios y costes

acompañan a cada alternativa?

¿Qué alternativa produce los mejores

resultados con los menores efectos

negativos?

3. La elección de una alternativa ¿Es viable técnicamente la alternativa

seleccionada?

¿Es viable políticamente la alternativa

seleccionada?

4. La implantación de la alternativa elegida ¿Quién es el responsable de la

implantación?

¿Qué medios se usan para asegurar que la

política se lleva a cabo de acuerdo al plan

previsto?

5. La evaluación de los resultados obtenidos ¿Podemos asegurar que hemos alcanzado


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los objetivos?

¿Qué criterios hay que tener en cuenta

para juzgar los resultados de la política?

¿Hay que continuar o terminar la política?

¿Podemos decir que la política ha sido

justa?

(Fuente: adaptación a partir de Grove Starling (1988): Strategies for Policymaking.

Chicago, The Dorsey Press).


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REFLEXIÓN FINAL

Hablar de dirección estratégica pública implica responder a tres cuestiones

básicas. Por un lado a un qué -¿qué se pretende conseguir o cuál es la meta

que se busca?; por otro, a un cómo -¿cuáles serán los medios y acciones que

permitirán alcanzar tal meta?-; y finalmente, a un cuándo -¿en qué

momento se llevarán a cabo las acciones?-. Esa es la teoría en la que

debemos apoyarnos. Pero en el ámbito de la dirección estratégica pública

llama la atención la disparidad entre lo mucho que se ha escrito utilizando

miméticamente lo elaborado para el sector privado.

Es cierto que hay herramientas y metodologías que nacieron en el sector

privado y que son perfectamente aplicables en el ámbito de las

organizaciones públicas; pero, igualmente, hay procesos –todos los que

tienen que ver con actores y sus opciones de participación- que son distintos

y que, sin embargo, son determinantes para generar valor al propio proceso

decisorio. Creo que queda camino por recorrer en lo que a estudios teóricos

basados en evidencia se trata en cuanto a este tema. Especialmente para

generar confianza y prescripción para quienes consideramos que lo público

también puede ser eficaz y eficiente como elementos adjetivos de lo que

realmente es importante: generar valor público.


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LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Quim Brugué y Joan Subirats (1996): Lecturas de Gestión Pública. Madrid,

Instituto Nacional de Administración Pública.

AA.VV. (2002): Nuevas claves para la dirección estratégica. Barcelona,

Editorial Ariel.

Josep María Pascual i Esteve (2002): La gestión estratégica de las ciudades.

Un instrumento para gobernar las ciudades en la era info-global. Sevilla,

Dirección General de Administración Local (Consejería de Gobernación de la

Junta de Andalucía).

Mireia Grau y Araceli Mateos (2002): Análisis de políticas públicas en

España: enfoques y casos. Valencia, Tirant Lo Blanch.

Tony Bovaird y Elke Löffer (Ed.) (2003): Public management and

governance. London – New York, Routledge.

David Avellano Gault (2004): Gestión estratégica para el sector público. Del

pensamiento estratégico al cambio organizacional. México D.F., Fondo de

Cultura Económica.

Santiago Garrido Buj (2006): Dirección estratégica. Madrid, McGraw-Hill.

Wayne Parsons (2007): Políticas públicas: una introducción a la teoría y a la

práctica del análisis de políticas públicas. México, FLACSO.

Joan Subirats y otros (2008): Análisis y gestión de políticas públicas.

Barcelona, Editorial Ariel.

Rafael Alberto Pérez y Sandra Massoni (2009): Hacia una teoría general de

la estrategia. Barcelona, Editorial Ariel.

Fundamentos de la Dirección Estratégica Pública

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