Gasto público en educación: situación y perspectivas

Francisco Pérez, Universitat de València e IvieVicent Cucarella, Ivie

CONFERENCIA RIFDE 2015

Gasto público en España: presente y futuroSantiago de Compostela, 27 y 28 de mayo de 2015

1

Gasto público en educación en España en el siglo XXI

• Tres debates en la última década

- Prioridad de la educación: el esfuerzo realizado por el sector público y la suficiencia de recursos

- Igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios: diferencias regionales de gasto en educación, causas y consecuencias

- Alcance de los ajustes: estabilidad de la financiación y del gasto educativo

2

3

Gasto público en educación en España en el siglo XXI

• Objetivos del trabajo - Revisión de la evidencia empírica disponible relacionada

con estos debates en el periodo 2000-2013- Perspectiva temporal, internacional y regional- Atención al impacto de la crisis

• Esquema de la presentación- El esfuerzo educativo en España: indicadores- Diferencias por niveles educativos- Comparación internacional- Diferencias regionales: causas y consecuencias- Balance, perspectivas y propuestas

4

Gasto público en España: nivel y trayectoria

a) Gasto público, privado y total. Millones de euros de 2013

Evolución del gasto en educación en España. 2000-2013

b) Gasto público por alumno Euros constantes de 2013

c) Gasto por alumno en relación con el PIB por habitante

Fuente: IGAE, INE, MECD y elaboración propia.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

Público Privado Total2000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

20112012

20135,000

5,500

6,000

6,500

7,000

7,500

8,000

8,500

9,000

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

20102011

20122013

18%

19%

20%

21%

22%

23%

24%

25%

Gasto público en España: nivel y trayectoria

• La incidencia de la situación económica general y de los ingresos públicos sobre el gasto educativo público ha sido enorme: mucho mayor de lo deseable para un funcionamiento estable de los servicios

• Entre 2000 y 2009– El gasto público en educación aumentó un 47%, en términos reales– El gasto público en educación por alumno aumentó un 46%– El gasto público por alumno en relación con el PIBpc aumentó un 26 %

• Entre 2009 y 20013– El gasto público total en educación se redujo un 22% (volvió al nivel de 2004)– El gasto público en educación por alumno se redujo un 28% (volvió al nivel de 2001)– El gasto por alumno en relación al PIBpc se redujo un 18 % (volvió al nivel de 2002)

5

Esfuerzo público en educación: porcentaje de recursos

Esfuerzo público en educación: indicadores basados en recursos

a) Gasto público en educación como porcentaje del PIB

b) Gasto en porcentaje de los ingresos públicos no financieros

c) Gasto autonómico en porcentaje de los ingresos autonómicos no financieros

6Fuente: IGAE, INE, MECD y elaboración propia.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

3.6%

3.8%

4.0%

4.2%

4.4%

4.6%

4.8%

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

20102011

20122013

8%

9%

10%

11%

12%

13%

14%

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

20102011

20122013

21%

23%

25%

27%

29%

31%

33%

Esfuerzo público en educación: porcentaje de recursos

• El esfuerzo para financiar el gasto público en educación no ha aumentado en el siglo XXI. La excepción son los años 2008-2009, en los que el gasto continúa creciendo mientras los recursos ya no lo hacen

• En el periodo 2000-2007, el gasto público en educación– Representa un porcentaje del PIB constante en torno al 4%– Representa un porcentaje de los ingresos públicos no financieros ligeramente

decreciente, situado en torno al 10%– Representa un porcentaje decreciente de los ingresos no financieros de las CC.AA., del

32% al 25%, contemporáneo de la asunción de competencias sanitarias y de dependencia por estas administraciones

• Al llegar la crisis el esfuerzo en educación -medido en porcentaje de recursos destinados- aumenta hasta 2009 (en las CC.AA. hasta 2011), reduciéndose posteriormente a niveles similares a los previos a 2007

7

Esfuerzo público en educación: porcentaje de gastos

• El gasto en educación tiene un peso continuamente decreciente en el gasto público total en el periodo 2000-2012– Cae del 10,4% inicial al 8,7% en 2012 en el gasto de las AA.PP. , repuntando en 2013 – Cae del 30% al 21% en el gasto de las CC.AA., repuntando hasta el 24% en 2013

Esfuerzo público en educación: indicadores basados en gastos

a) Gasto en educación en porcentaje del gasto públicob) Gasto autonómico en educación en porcentaje del gasto público autonómico

8Fuente: IGAE y elaboración propia

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

8.0%

8.5%

9.0%

9.5%

10.0%

10.5%

11.0%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

18%

20%

22%

24%

26%

28%

30%

32%

Diferencias por niveles educativos

9

Índice de evolución del gasto real por alumno

Fuente: MECD e INE

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 201260

80

100

120

140

160

180

200

E. Infantil y E. Primaria E. Secundaria y F. Profesional Educación Universitaria

• Todos los niveles educativos expanden su gasto hasta 2009 y lo contraen después, pero el perfil de sus trayectorias es muy diferente

• La evolución de los diferentes niveles se matiza cuando el gasto se calcula por estudiante, pues la evolución de los alumnos por niveles educativos es dispar:

– Entre 2000 y 2008, el crecimiento real del gasto por alumno fue del 6% en educación infantil y primaria, del 42% en secundaria y profesional y del 81% en universitaria (esta crece hasta 2009)

– En 2013 el gasto por alumno en educación infantil y primaria solo alcanzaba el 81% del nivel de 2000, el de secundaria y profesional se situaba en el 106% de 2000 (el nivel de 2001) y el de la universitaria en el 129% (un nivel similar al de 2005)

Comparación internacional

España realizaba en 2011 (último año disponible en las comparaciones) un gasto educativo público del 4,7% del PIB. La media de OCDE y UE era del 5,3%. Gasto público y privado sobre PIB. Comparación internacional

10Fuente: Education at a glance, 2014 (OCDE).

Comparación internacional

• El gasto por estudiante resulta influido por el gasto total, el peso de los jóvenes en la población y las tasas de matriculación en los niveles educativos postobligatorios:

– El gasto por estudiante representa un 29,4% del PIBpc en España, un porcentaje superior a la media de la OCDE (27,5%) y la UE (26,9%)

– El gasto por estudiante aumenta con los niveles educativos: en España representa el 21% del PIBpc en infantil, 23% en primaria, 29% en secundaria obligatoria, 31% en postobligatoria y profesional y 43% en universitaria

– España supera la media de la OCDE en gasto por alumno (en % de PIBpc) en los niveles educativos secundarios y profesionales y se sitúa en la media en infantil, primaria y universitaria.

11

Diferencias regionales de gasto

Gasto público en educación de las CCAA. Media 2002-2013. Euros de 2013

a) Gasto por habitante b) Gasto por alumno.

12

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015), INE, MECD y elaboración propia.

Balears

(Illes

)

Rioja (La

)

Madrid

(Comunidad

de)

Asturia

s (Prin

cipad

o de)

Cataluña

Aragón

Galicia

Andalucía

Canari

as

Media

CC.AA.

Castilla

y Leó

n

Castilla

-La M

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Cantab

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Comunitat V

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na

Murcia (

Región de)

Extre

madura

Navarr

a (Comunidad

Foral

de)

País Vasc

o0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

831

1,247

Andalucía

Canari

as

Murcia (

Región de)

Castilla

-La M

anch

a

Extre

madura

Media

CC.AA.

Madrid

(Comunidad

de)

Comunitat V

alencia

na

Rioja (La

)

Galicia

Aragón

Balears

(Illes

)

Cataluña

Castilla

y Leó

n

Asturia

s (Prin

cipad

o de)

Cantab

ria

Navarr

a (Comunidad

Foral

de)

País Vasc

o0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

5,435

12,620

Diferencias regionales de gasto

• El peso de las CC.AA. en el gasto público en educación es decisivo (representa el 90% del gasto total)

– Las diferencias de gasto entre las comunidades resultan claves para el nivel de prestación de los servicios en cada territorio

• El abanico de gasto en educación por habitante entre comunidades es muy elevado: País Vasco gasta un 50% más que Illes Balears

• Las diferencias son todavía mayores cuando se considera el gasto por alumno, pues superan el 100%: País Vasco dobla a Andalucía

– Las diferencias se agrandan porque las estructuras demográficas y el peso de la privada (no concertada) son muy distintos entre comunidades

• ¿Cuáles son las causas de las enormes diferencias de gasto en educación entre regiones? 13

Diferencias regionales de esfuerzo en educación

Esfuerzo de las comunidades autónomas en educación. Media 2002-2013

a) Porcentaje de ingresos no financieros b) Porcentaje del gasto no financiero

14

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015), INE, MECD y elaboración propia.

Navarr

a (Comunidad

Foral

de)

Rioja (La

)

Castilla

y Leó

nGali

cia

Cataluña

Cantab

ria

Canari

as

País Vasc

o

Murcia (

Región de)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

20.1%

35.8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

19.5%

32.7%

Causas de las diferencias regionales de gasto

¿Pueden explicarse las diferencias de gasto por habitante por la intensidad de sus necesidades educativas per cápita?Calculamos un índice de necesidades educativas de gasto ajustadas (NAk):

NAk = Σj Σh Pjk αj g (1 + βjh qjkh) (1 + γk wi)

que considera• el peso de los grupos de población con distintas necesidades educativas (Pjk), • la intensidad media en España de las necesidades de cada grupo (αj)• el gasto medio por habitante en educación en España (g)• los coeficientes de intensificación de cada factor de coste h que incide en el gasto

educativo (por ejemplo, dispersión de la población, el nivel de precios). Se estiman para cada grupo de población diferenciado (βjh), basándose en la media española

• la población usuaria de la educación atendida en cada comunidad en las condiciones que implican el incremento del coste debido al factor h (qjkh)

• el nivel de precios relativo de la comunidad k (γκ).• el peso de los salarios en el gasto educativo (w)

15

16

Diferencias regionales: ¿son las necesidades la causa?

• El abanico de necesidades educativas per cápita de las comunidades que resulta de este cálculo es importante (eje vertical), pero no explica las diferencias de gasto en educación por habitante entre las mismas (eje horizontal)

• La relación entre ambas variables no es estadísticamente significativa

Comparación entre necesidades educativas relativas per cápita y gasto educativo real per cápita de la comunidades autónomas. Media 2002-2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)

70 80 90 100 110 120 130 140

70

80

90

100

110

120

130

140

111.30

88.68

79.66

105.12

101.46

88.35

83.76

100.39101.5299.9599.50

91.55

98.74

117.40

98.81

88.85

99.15f(x) = − 0.127186543834075 x + 110.240080499993R² = 0.0185634451307322

Gasto real per cápita

Nece

sidades

aju

stadas

per

cápit

a

Causas de la diferencias regionales de gasto

¿Pueden explicarse las diferencias de gasto por habitante por el distinto nivel de prestación de los servicios educativos?Calculamos un índice de volumen de prestación de los servicios educativos de la comunidad (k), a partir de:

Sk = Σj Sjk = Σj Pjk sj εjk gj

que considera:• el peso de los grupos de población con distintas necesidades educativas (Pjk), • la intensidad con la que se ofrece educación a cada grupo de población j en España

(sj)• la intensidad relativa –con respecto a España- con la que se ofrece educación en la

comunidad k a cada grupo j (εjk), estimada a partir de las ratios profesor/alumno• el gasto medio en educación en cada grupo de población en España (gj)

El índice relativo de volumen de servicios educativos por habitante de la comunidad k con respecto a España se calcula εk = (Sk / Pk) / (S / P )

17

Diferencias regionales de gasto: ¿difieren los servicios ofrecidos?

• Las diferencias de gasto por habitante (eje horizontal) muestran una asociación positiva y significativa con las diferencias en el índice de prestación de los servicios calculado (eje vertical) que se basa en las dotaciones de profesorado por alumno de las CC.AA. en cada nivel educativo

• Las diferencias de gasto implican, por tanto, diferencias en cantidad y/o calidad de la oferta educativa de las comunidades

Intensidad de prestación del servicio educativo y gasto educativo per cápita. Media 2002-2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)18

80 90 100 110 120 130 140

80

90

100

110

120

130

140

101.60101.70

88.70

97.40 96.50

100.50

104.40

110.40

97.9099.20

109.00

95.90

92.50

110.40

118.70

105.80

92.20

f(x) = 0.446446254149114 x + 55.9374146224079R² = 0.352070006583557

Gasto real per cápita

Índic

e d

e p

rest

aci

ón d

el se

rvic

io

Diferencias regionales de gasto: ¿importan los recursos?

• Las diferencias de gasto educativo real per cápita están significativamente correlacionadas con los ingresos no financieros por habitante de las CC.AA.

• Cuando se consideran simultáneamente ingresos y volumen de servicios, son estos últimos los estadísticamente significativos para explicar el gasto.

• Los servicios dependen significativamente de los recursos por habitante.

Ingresos no financieros per cápita y gasto educativo real per cápita de la comunidades autónomas. Media 2002-2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015) 19

70 80 90 100 110 120 130 140 150 160

70

80

90

100

110

120

130

140

150

160

105.46106.54106.69

83.90

97.82

107.55

111.73111.94

101.71

78.34

127.75

108.78

80.81

85.15

155.20

120.12

106.77

f(x) = 0.952628428449787 x + 8.78130763644774R² = 0.276067054125197

Gasto real per cápita

Ingre

sos

no f

inanci

ero

s per

cápit

a

Diferencias regionales: alcance de los ajustes

• Los ajustes del gasto educativo han afectado a todas las comunidades pero sus puntos de partida y llegada son muy desiguales

• Tras los ajustes, algunas comunidades aún disfrutan de niveles de gasto por habitante superiores a los que tenían otras antes de la crisis

Ajustes en el gasto en educación por habitante por CCAA. 2009 -2013. Media España 2009=100

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015) 20

Mad

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País

Vas

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0

20

40

60

80

100

120

140

2009 2013

Diferencias regionales: alcance de los ajustes

• Los ajustes han sido mayores en las comunidades más endeudadas y/o con menos recursos

• Las diferencias de gasto en educación por habitante se redujeron durante la expansión pero han vuelto a los niveles iniciales durante la crisis

Ajustes en el gasto en educación por habitante por CCAA. 2009 -2013a) Variación porcentual 2009-2013 vs nivel 2009 b) Coeficiente de variación del gasto pc 2000-2013

21Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015), INE, MECD y elaboración propia.

85 90 95 100 105 110 115 120 125 130 135 140

14%

16%

18%

20%

22%

24%

26%

28%

30%

16.4%

18.9%19.5%

20.0%

22.9%

14.5%

17.4%

26.5%26.5%

28.2%

15.8%

19.8%

24.3%

20.0%

17.1%16.5%16.6%

f(x) = − 0.000956997756775822 x + 0.297433385257999R² = 0.0663246624449573

Índice del gasto educativo per cápita en 2009

% r

educc

ión g

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e 2

009 y

2013

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130.22

0.23

0.24

0.25

0.26

0.27

0.28

0.29

Resumen de la evidencia

1. El gasto público en educación creció durante la expansión con un patrón que no ha resultado estable, como sería deseable

2. En comparación con la OCDE y la UE, el gasto público en educación español era en 2011 –antes de los ajustes- inferior a la media en porcentaje de PIB y similar en (gasto por alumno/PIB pc)

3. El crecimiento del gasto por estudiante en la expansión fue mayor en los niveles secundarios y superiores, y también lo han sido las caídas. En los niveles no universitarios el gasto por alumno no supera actualmente el de principio del siglo XXI y en la universidad es similar al de 2004

4. El esfuerzo en educación de las AA.PP. en el siglo XXI no ha aumentado. Su evolución irregular -dependiendo de la trayectoria de los recursos públicos- indica una deficiente programación financiera de la educación. 22

Resumen de la evidencia

5. Al caer los ingresos públicos al llegar la crisis las CC.AA. aumentaron su esfuerzo financiero para sostener el gasto, pero los ajustes no se han evitado: han sido intensos, con caídas del gasto por habitante del 22%.

6. Las diferencias de gasto en educación entre CC.AA. son enormes: por habitante alcanzan el 50% y por alumno más del 100%, cuestionando la igualdad de oportunidades de acceso a estos servicios.

7. Las diferencias de necesidad por habitante entre CC.AA. son importantes pero no son la explicación de las diferencias de gasto observadas, que dependen significativamente de la disparidad de recursos.

8. Las diferencias de gasto observadas implican diferencias importantes en las dotaciones de recursos docentes de los sistemas educativos regionales: sus servicios educativos difieren en cantidad y calidad.

23

Conclusiones

• Suficiencia de recursos: – España no padecía al llegar la crisis una insuficiencia clara en su nivel de gasto educativo,

pero los ajustes han sido severos y ahora existe desventaja en términos comparativos

– Las previsiones del PERE 2015-2018 contemplan una reducción adicional del esfuerzo público en educación en % de PIB: se prevé una caída del 4% al 3,7% hasta 2018. El gasto por habitante podría aumentar no obstante un 4% en términos reales, siempre que se cumplan las perspectivas de crecimiento contempladas.

• Estabilidad – Los ajustes han puesto de relieve deficiencias graves en la programación financiera de un

servicio que debería ofrecerse de manera estable a lo largo del tiempo: se asumieron compromisos exigentes que no fueron acompañados de instrumentos financieros de previsión adecuados

• Equidad– Las desigualdades territoriales de gasto educativo son alarmantes y ponen en cuestión la

igualdad de oportunidades de los ciudadanos que viven en distintas CC.AA. 24

Propuestas

• Revisión de los objetivos de esfuerzo financiero en educación para volver a converger con la media europea y de la OCDE

• Crear un instrumento de previsión financiera similar al de las pensiones que ayude a garantizar la deseable estabilidad del gasto educativo a medio y largo plazo y a evitar los graves inconvenientes de ajustes imprevistos

• Revisar en profundidad el sistema de financiación de las comunidades autónomas para evitar la disparidad de recursos actual, clave para explicar las diferencias de gasto y de servicios educativos entre territorios

• Contemplar en el nuevo sistema de financiación el instrumento de previsión propuesto, con el fin de que las CC.AA. dispongan de garantías financieras para la prestación de los servicios educativos

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Gasto público en educación: situación y perspectivas

Francisco Pérez, Universitat de València e IvieVicent Cucarella, Ivie

CONFERENCIA RIFDE 2015

Gasto público en España: presente y futuroSantiago de Compostela, 27 y 28 de mayo de 2015

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