UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORALFACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

DERECHO ADMINISTRATIVO

Comisión B2

GUÍA DE CLASE TEÓRICA(G.C.T.)

Dr. Federico José LisaUNIDAD VIII

La actividad administrativaActos y hechos administrativos

1. Las actividades administrativas y la sujeción fijada por el ordenamiento jurídico para su desarrollo. Categorías: Actividad reglada y Actividad discrecional. Concepto. Límites. La discrecionalidad técnica. Los conceptos jurídicos indeterminados.2. Las formas de exteriorización de las actividades administrativas. Los actos y los hechos jurídicos. Nociones básicas. Las llamadas vías de hecho administrativas. Los actos jurídicos de la Administración: concepto. Categorías. Criterios distintivos.3. El acto Administrativo. Noción conceptual. Función de la teoría del acto administrativo.4. Efectos del acto administrativo: la notificación y la publicación.5. Alcance individual y general. Los actos de alcance general normativos y no normativos.6. Los actos inter-orgánicos e inter-administrativos. Solución de conflictos interadministrativos.7. Actos jurisdiccionales de la Administración.8. Los actos de objeto privado que dicta la Administración.9. Actos de gobierno e institucionales.

1. Las actividades administrativas y la sujeción fijada por el ordenamiento jurídico para su desarrollo. Categorías: Actividad reglada y Actividad discrecional. Concepto. Límites. La discrecionalidad técnica. Los conceptos jurídicos indeterminados

* Otra vez el Estado de Derecho y el principio de legalidad o juridicidad: la vinculación positiva de la Administración a la ley

El caso “Rizzo” de la CSJN (18.6.2013)

“7°) Que asimismo cabe señalar que es principio de nuestro ordenamiento constitucional que ningún poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente (Fallos: 137:47, entre otros). La regla según la cual es inválido privar alguien de lo que la ley no prohíbe, ha sido consagrada en beneficio de los particulares (artículo 19 de la Constitución Nacional), no de los poderes públicos. Éstos, para actuar legítimamente, requieren de una norma de habilitación (Fallos: 32:120, entre otros)”.

* Los llamados “correctivos de la legalidad”: el acto de gobierno; el acto discrecional y la teoría de las circunstancias excepcionales

Actividad reglada y Actividad discrecional

* Como dicen García de Enterría-Fernández: el principio de legalidad es una técnica de atribución de potestades* Sin embargo, agregan, “debe hacerse una distinción capital en el modo como esa atribución se realiza: la ley puede determinar agotadoramente todas y cada una de las

condiciones de ejercicio de la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo también definida en todos sus términos y consecuencias (vgr. jubilación por edad de los funcionarios, ascenso por antigüedad, etc.); o bien, por el contrario, definiendo la ley algunas de las condiciones de ejercicio de dicha potestad, remite a la estimación subjetiva de la Administración el resto de dichas condiciones, bien en cuanto a la integración última del supuesto de hecho (vgr. construcción de una obra pública), bien en cuanto al contenido concreto de la decisión (vgr. fijación del quantum de una subvención, la determinación del contenido de un Plan urbanístico, etc.), bien de ambos elementos”.

La distinción de esas dos formas de atribución legal de las potestades administrativas corresponde al par de conceptos potestad reglada (cuyo ejercicio da lugar a la actividad

reglada) - potestad discrecional (cuyo ejercicio da lugar a la actividad discrecional)

Límites (a la actividad discrecional)

* Límites a la actividad discrecional:

- Los elementos reglados del acto administrativo

- La razonabilidad

- Los principios generales del Derecho y del Derecho Administrativo

La discrecionalidad técnica

* La doctrina italiana de la discrecionalidad técnica intenta reducir el ámbito de lo discrecional.

* Comprende los supuestos en que la norma exige la adopción de un juicio científico o técnico por parte de la Administración, vinculado tanto a cuestiones relativas a las ciencias exactas como a las no exactas.

* En verdad, más que de “discrecionalidad técnica”, corresponde hablar de “actos administrativos basados en reglas o juicios técnicos”

* CCA1 (causas “Fabrizi”, A. T. 2, pág. 18; “Palacio”, S. T. 1, pág. 249): “los informes exclusivamente técnicos están exentos de todo control judicial, ya que un órgano de tal naturaleza no posee conocimientos de carácter técnico”, sino estrictamente jurídicos.

* Ámbitos en los que se desarrolla la llamada discrecionalidad técnica: Juntas Médicas; Juntas de Calificación y Jurados de Concursos; la calificación de tarea riesgosa o insalubre; etc.

Conceptos jurídicos indeterminados * Se trata de una técnica -desarrollada en Alemania- que ha sido presentada como

“de reducción de la discrecionalidad”, y que en su formulación tradicional se distingue de la discrecionalidad al no implicar una libre elección entre dos o varias posibilidades, sino un problema de aplicación del derecho, que se traduce, esencialmente, al marco de decisión a una única solución justa.

* Algunos conceptos jurídicos indeterminados: “decoro”, “el prestigio de la Institución”, “dignidad en el cargo”, “mal desempeño”.

* Los conceptos jurídicos indeterminados en el Derecho Civil, y en el Derecho Administrativo.

2. Las formas de exteriorización de las actividades administrativas. Los actos y los hechos jurídicos. Nociones básicas. Las llamadas vías de hecho administrativas. Los actos jurídicos de la Administración: concepto. Categorías. Criterios

distintivos.

* La distinción entre acto y hecho no es igual en el Derecho privado que en el Administrativo:

* Los actos y los hechos en el Derecho privado: art. 896 CC “son todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisición, modificación, transferencia o extinción de los derechos u obligaciones” (el hecho como género; el acto como especie)

* Los actos administrativos y los hechos administrativos en el Derecho Administrativo: en cambio, en el Derecho Administrativo, “acto” es toda “declaración” formal de voluntad estatal, mientras que el “hecho” es un mero comportamiento estatal u operaciones administrativas.

* Declaraciones, operaciones y comportamientos

* La ejecución material del acto administrativo comporta un hecho administrativo

Las llamadas vías de hecho administrativas

* Así como hay actos legítimos e ilegítimos, también puede haber hechos legítimos e ilegítimos.

* Los comportamientos ilícitos de la Administración dan lugar a lo que se ha denominado “vías de hecho” (se las define como la violación del principio de legalidad por la acción material de un funcionario)

* Suponen: 1. La intervención de un funcionario; 2. Una acción material de ese funcionario; 3. Que esa acción material implique una severa violación de la legalidad (violación flagrante; acción manifiestamente ilegal; grosera violación de normas; etc.)

* El origen de la doctrina de la vía de hecho y su efecto competencial

* Vía de hecho directa e indirecta:

Se trata de una clasificación propuesta por Linares: las directas suponen la inexistencia de un acto administrativo previo, o su existencia pero su no notificación; las indirectas suponen la ejecución del acto, manifiestamente grosera por violatoria del mismo acto o de la ley; o la ejecución de un acto cuya ejecución está suspendida por la ley, la Administración o el juez.

LEY 19.549: ARTÍCULO 9.- La Administración se abstendrá:a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales;b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso adminis-trativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido no-tificado.

3. El acto Administrativo. Noción conceptual. Función de la teoría del acto administrativo

Orígenes de la noción de “acto administrativo”

Es difícil determinar de dónde proviene el concepto de acto administrativo: mientras Mayer lo remite a Francia (se lo atribuye a Hauriou), Jellinek afirma que se debe a la dogmática alemana.Lo que sí resulta evidente, es que la noción de acto administrativo fue elaborada por la doctrina.

* Manuel María Diez sostiene que la expresión acto administrativo surgió después de la Revolución Francesa, denominándose a estos actos hasta ese momento como actos del rey o actos del fisco.

* La voz “acto administrativo” es introducida en la cuarta edición (1812) del “Repertorio de jurisprudencia” de Guyot, por mediación de Merlín, definiéndolo como una ordenanza, una decisión de la autoridad administrativa, una acción, un acto de un administrador que tiene vinculación con sus funciones.

* La doctrina francesa vinculó la expresión acto administrativo como materia de competencia de los jueces administrativos, es decir, del contencioso administrativo, y por tanto substraído del conocimiento de los jueces ordinarios (judiciales en Francia).* En ley francesa de agosto de 1790 se estableció, conforme a las ideas revolucionarias, que los jueces “no pueden de ninguna manera intervenir en las operaciones de los cuerpos administrativos sin incurrir en delito de prevaricato”; y en la del 3 de septiembre de 1795 se dijo que “está prohibido a los tribunales conocer de los actos de la administración cualquiera que sea su especie”.

Noción conceptual

* Dos categorías de conceptos:

1. Doctrinario, dogmático o teórico (amplio)2. Procesal (restringido)

1. Un concepto doctrinario: “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, cumplida por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa (Zanobini)

2. Los conceptos procesales pueden a su vez ser “legales” (ej.: art. 5, ley 11.330) y “jurisprudenciales”Algunos conceptos procesales (equiparables a “acto administrativo impugnable”):

Diez: “una declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos”.

Gordillo: “una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata”.

Cassagne: es “toda declaración de un órgano del Estado en ejercicio de la función administrativa caracterizada por un régimen jurídico exorbitante del derecho privado que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a terceros”.

Comadira: “toda declaración de un órgano del Estado, o de un ente no estatal, emitida en el ejercicio de la función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros”.

Seguiremos la noción amplia, dogmática o teórica de acto administrativo:

* Actos jurídicos* de Derecho Público* cumplidos por sujetos activos de la Administración Pública* en el ejercicio de una potestad administrativa

Función de la teoría del acto administrativo

* Las diferencias entre el acto administrativo y el acto jurídico privado justifican la existencia de una teoría propia del acto administrativo.

“Así, en el Derecho Privado sólo adquiere condición de acto jurídico la declaración encaminada a producir en forma inmediata una modificación del orden jurídico (art. 944, CC), mientras que en el Derecho Público el acto administrativo abarca un espectro más amplio, incluyendo también aquellas declaraciones que no persiguen esa finalidad en forma inmediata sino mediata” (Cassagne).

* La teoría del acto administrativo se proyecta de modo decisivo en el acceso mismo a la

justicia contencioso administrativa.

En este sentido, no es dudosa la trascendencia que tiene la problemática del acto administrativo, pues -aunque sea en su condición de presunto (o tácito)- es lo único que nos coloca en el umbral de los tribunales de lo contencioso administrativo.

Como se verá en la Unidad XXII, en sistemas como el de Santa Fe y Entre Ríos, ni la inactividad de la Administración, ni el hecho, ni la vía de hecho, pueden constituir objeto directo de impugnación ante el tribunal de lo contencioso administrativo.

De ese modo, el acto administrativo se constituye en la llave que abre la puerta de la tutela judicial.

* La teoría del acto administrativo y las estrategias defensivas. Los elementos del acto administrativo (Unidad IX) y los vicios del acto administrativo (Unidad X)

4. Efectos del acto administrativo: la notificación y la publicación

* La eficacia de los actos administrativos* Los AA, en sentido amplio, por sus efectos se distinguen en internos y externos* La notificación y la publicación de los actos

Ley 19.549

Eficacia del acto: Notificación y publicación.

ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumpli-miento de esos actos si no resultaren perjuicios

5. Alcance individual y general. Los actos de alcance general normativos y no normativos

* La cuestión del “destinatario”* El diagrama de Obermayer: remisión a la Unidad II

6. Los actos inter-orgánicos e inter-administrativos. Solución de conflictos interadministrativos

Interorgánicos:

* La actividad interorgánica es aquella que vincula a dos o más órganos de la Administración integrantes de una misma persona pública estatal (Cassagne).* No producen efectos directos con relación a los administrados.* Dan lugar a relaciones interorgánicas, que pueden ser de colaboración, conflicto, jerarquía, consultivas, y de control.

Interadministrativos:

* Generan relaciones entre sujetos estatales* Trascienden el ámbito interno

Solución de conflictos interadministrativos

* La cuestión en Santa Fe:

La ley 7893:ARTÍCULO 1º.- No puede formularse reclamación económica ante la justicia ordinaria, por ninguna causa, entre órganos administrativos del Estado provincial, incluidos los entes públicos menores, territoriales o no, ni entre éstos entre sí.- Cuando la reclamación exceda la cantidad de $ 3.000 y hasta $ 500.000, no habiendo acuerdo entre los organismos interesados, la cuestión debe someterse a la decisión definitiva e irrecurrible del Fiscal de Estado.- Si supera este último monto, corresponde la decisión al Poder Ejecutivo, con el mismo carácter y limitación.-

ARTÍCULO 2º.- El Poder Ejecutivo puede modificar los importes fijados en el artículo anterior por razones de buena administración.-

* La cuestión en la Nación:

Párrafos extraídos de la página de la Procuración del Tesoro de la Nación (www.ptn.gov.ar):

1. La ley nacional 19.983 (B.O. 5-12-72) y su Decreto Reglamentario N° 2481/93 (B.O. 13-12-93) establecen un procedimiento especial para tramitar y resolver los conflictos económicos que se susciten dentro de la Administración Pública Nacional, tanto entre dos entes estatales con personalidad jurídica propia (que tienen entre sí relaciones interadministrativas), como entre dos órganos de una misma entidad estatal (que tienen entre sí relaciones interorgánicas).2. De acuerdo con las normas precitadas, las autoridades competentes para resolver estas controversias son el Poder Ejecutivo Nacional –en su carácter de jefe supremo de la Nación y jefe del gobierno- o el Procurador del Tesoro de la Nación, según los casos.3. La especialidad del referido procedimiento está dada por dos factores principales:a) El carácter estatal de las personas involucradas, que, en virtud del denominado principio de unidad de acción estatal, no pueden acudir a la Justicia para dirimir allí sus diferencias.b) La existencia de un reclamo pecuniario, cualquiera sea su origen.

7. Actos jurisdiccionales de la Administración

* La función materialmente jurisdiccional* La cuestión histórica* La exigencia federal: el CONTROL-JUDICIAL-SUFICIENTECSJN: “Fernández Arias” ” (Fallos 247:646)“La doctrina según la cual es válida la creación de órganos administrativos con facultades jurisdiccionales, no supone la posibilidad de un otorgamiento incondicional de tales atribuciones. La actividad de esos órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional que no es lícito transgredir, entre las que figura, ante todo, la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente.”

8. Los actos de objeto privado que dicta la Administración

* Se discute si son una especie autónoma o si son una especie de “acto administrativo”* La personalidad única del Estado y su doble capacidad* En los actos de objeto privado el Estado actúa en la esfera del derecho privado, ya por el objeto y finalidad (industrial o comercial) o por la cosa o naturaleza o bien (dominio privado del Estado).

Un criterio que podrá tenerse en cuenta para la distinción entre los actos administrativos que se rigen totalmente por el derecho público y los que se rigen parcialmente por el derecho privado es el relativo a la determinación del objeto que se persigue con el acto. Si se trata de un objeto económico privado con el propósito de procurar un lucro, el acto sería regido parcialmente por el derecho privado.

9. Actos de gobierno e institucionales

* Las funciones del Poder Ejecutivo: función de gobierno y función administrativa

* El acto de gobierno (o políticos) como correctivo de la legalidad

* Dos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe:

- Causa “Caballero Martín” (CSJPSF; ver voto del doctor Ulla; 31.12.1990, A. y S. T. 84, pág. 418)

“Son ‘actos políticos’ los que tienen su causa en la suprema dirección de los intereses generales del Estado. La función esencial para la vida del Estado -función de gobierno- propia de los actos políticos, es fundamento suficiente para sustraerlos al control de otra autoridad, fuera de que por su misma índole, son esencialmente discrecionales, lo que excluye la posibilidad de lesionar derechos subjetivos y aun intereses legítimos. Se trata, en suma, de evitar la anulación de actos que por definición interesan a exigencias vitales del Estado y constituyen la exteriorización de funciones propiamente constitucionales, sometidas a un control exclusivamente político. La lista de actos políticos o de gobierno que nuestra doctrina y la Corte Suprema de Justicia de la Nación han elaborado, esta última a través de casi siglo y medio de actuación, es bastante extensa. Así pueden citarse, entre otros: a) la declaración de guerra, la concertación de la paz (art. 67, inc. 21, y 86, inc. 18 [actuales 75, inc. 25, y 99, inc. 15, respectivamente], de la Constitución nacional) y sobre la necesidad de imponer el estado de guerra, los medios escogidos por el órgano encargado de conducirla y la oportunidad de que pudieron o debieron ser realizados (Fallos 211:262); b) conclusión y firma de tratados internacionales (art. 86, inc. 14 [actual art. 99, inc. 11], Constitución nacional); c) legitimidad de un gobierno de facto y la necesidad de legislar por ausencia del Congreso por un gobierno de tal naturaleza (Fallos 2:124; 158:290; 196:5; 208:184 y 225; 209:340; 211:1833; 212:51, 231 y 438; 217:1122; 240:96); d) causas determinantes de la acefalía del Poder Ejecutivo (Fallos 252:177, 285 y 288); e) apreciación de las circunstancias y motivos determinantes de la declaración del Estado de sitio -art. 23 de la Constitución nacional- (Fallos 196:584; 223:206; etc.) y la facultad del Presidente de arrestar o trasladar a las personas (Fallos 247:528 y 708; 249:522; 253:521; etc.); f) intervención federal en el territorio de las provincias (arts. 5 y 6 de la Constitución nacional, Fallos 53:420; 54:180; 141:271: 143:131; 154:192; 177:390; 187:79; 206:21 y 312; 210:1031; 211:682; 212:105; 239:219); g) fijación por el Congreso de los límites interprovinciales (art. 67, inc. 14 Const. Nac.[actual art. 75, inc. 15]; Fallos 98:107; 228:264); h) los nombramientos con acuerdo del Senado previstos por el artículo 86, incs. 5 [actual 99, inc. 4] -magistrados de la Corte y de los tribunales inferiores-; 10, 1a. p. [actual 99, inc. 7] -ministros plenipotenciarios y encargados de negocios-; 16 [actual 13] -provisión de los empleos militares en la concesión de los grados superiores F.F.A.A.; i) el nombramiento de los Ministros del despacho, según el art. 86, inc. 10 [actual 99, inc. 7] y la concesión de los empleos o grados de oficiales superiores de las F.F.A.A. en el campo de batalla (art. 86, inc. 16 [actual 99, inc.13]); j) los actos que concretan relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso como la apertura del período ordinario de sesiones, la prórroga del período ordinario y la convocatoria a período extraordinario (art. 86, incs. 11 y 12 [actual 99, incs. 8 y 9, respectivamente]); veto y promulgación de las leyes (arts. 69, 70, 72, 86, inc. 4 [actuales arts. 78, 80, 83, 99, inc. 3, respectivamente]); k) el procedimiento seguido por le Poder Legislativo para la formación y sanción de las leyes, salvo el supuesto de incumplimiento de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley (Fallos 256:556; 268:352)”.…”La actividad de gobierno es, consecuentemente, actividad de elección y de mando en la cual se expresa el momento de la autoridad del Estado”….…”los actos políticos o de gobierno están regidos por el derecho Constitucional; queda excluido, de consiguiente, el Derecho Administrativo”….

- Causa “Decoud” (voto del juez Álvarez; 7.6.1995, A. y S. T. 117, pág. 216)

“…la eminencia de los actos de gobierno, deriva del hecho de que entra en ella la dirección misma de toda la acción estatal, es decir, la dirección suprema de la cosa pública, como se ha afirmado (C.S.J.N. Fallos T. 242, p. 337), determinando la ‘dirección política’ (que señala los fines últimos y generales a toda la multiforme actividad de los órganos estatales, orientándola de tal modo, unitariamente, hacia una armónica realización concreta de un particular programa político: de dirección política habló la C.S.J.N. en el caso ‘Banco del Río de la Plata vs. Provincia de Buenos Aires’, Fallos T. 210, p. 50, 1948) de los distintos Poderes -los que deben desarrollar los intereses permanentes del régimen político adoptado por la Constitución; por eso es que tales actos constituyen la exteriorización de funciones exquisitamente constitucionales-, como así también la actividad de control de las singulares manifestaciones en la que la misma dirección se exterioriza. Trátese de actos que se caracterizan por la máxima libertad de fines que responde a opciones puramente políticas y cuyos autores, siempre que los hayan emitido con las formas y dentro de los límites normativos correspondientes -constitucionales sobre todo- responden exclusivamente en el plano político. Por tal razón

el ordenamiento (a los actos producidos en el ejercicio de ella) los rodea de garantías particulares al sustraerlos del examen judicial (actos no judiciables)”. Y que “la no justiciabilidad deriva del prevalente interés público que los mencionados actos políticos tutelan, y, tratándose de disposiciones emitidas en virtud de poderes discrecionales, se excluye, frente a ellos, la existencia de derechos subjetivos perfectos. Esta última concepción puede completarse afirmando que si bien el ejercicio de la discrecionalidad reviste de inmunidad a los actos políticos o de gobierno, no sería el único fundamento, ya que no debe olvidarse la función esencial que ellos revisten para la vida estatal que, en definitiva, también es fundamento del principio que los declara substraídos al control y eventual anulación por autoridades distintas de las gubernativas a las que compete su emisión”.

El llamado “acto institucional”:

- De la causa “Decoud”:

“en nuestro país Marienhoff distingue los actos políticos de los institucionales cuya orientación siguen Dromi y Linares, como también Cassagne (Juan Carlos. ‘Derecho Administrativo’, 3a. edición actualizada, Bs. As., 1991, p. 67). La distinción se funda, conforme a la opinión del distinguido autor, en que los actos políticos o de gobierno son los que tienen por objeto finalidades superiores o trascendentes para el ‘funcionamiento’ del Estado; en cambio el acto institucional ya no sólo se refiere al ‘funcionamiento’ normal del Estado como ocurre con aquéllos, sino que tiene aún mayor trascendencia ya que se vincula con la propia ‘organización’ y ‘subsistencia’ del Estado (op. cit., T. II, p. 757)”.Expresó también que “la diferencia conceptual entre dichas categorías (los actos políticos tienen por objeto finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado; trasuntan una ‘directiva’ de carácter superior, pero siempre dentro del funcionamiento ‘normal’ del Estado; el acto institucional, en cambio, ya no sólo se refiere a tal funcionamiento, sino que tiene mayor trascendencia dado que se vincula a la propia ‘organización’ y ‘subsistencia’ del Estado) implica también una consecuencia fundamental: el acto político o de gobierno puede incidir, directa o inmediatamente, en la esfera jurídica del particular o administrado, vulnerando incluso un derecho o una garantía individual establecidos a su favor por la Constitución; ello autorizaría la impugnación ante la autoridad jurisdiccional judicial. El acto institucional, en cambio, no puede dar lugar a la expresada impugnación de inconstitucionalidad, pues por su índole no afecta derechos subjetivos de los administrados. Estos últimos derechos recién podrían verse afectados, directa e inmediatamente, a raíz de actos emitidos como consecuencia de los mencionados actos estatales”.