Guías para la Mejora Regulatoria Municipal

Guía del Sistema de Apertura Rápida de Empresas

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Índice

Acrónimos 1

Introducción 2

1. El Sistema de Apertura Rápida de Empresas 4

2. Acciones previas al diseño e implementación del SARE 7

2.1 La reforma de la ley de procedimiento administrativo 7 2.2 La reingeniería de los procesos municipales 8

2.3 El catálogo municipal de trámites 8

3. Análisis de la situación “tramitológica” 9

Paso 1. Definir la unidad administrativa responsable 9

Paso 2. Formar grupos de trabajo con las dependencias 9

Paso 3. Identificar los giros que serán incorporados al SARE 10 Paso 4. Identificar los trámites relacionados con la apertura de los giros SARE 10 Paso 5. Identificar las duplicidades de los trámites y requisitos entre los tres niveles de gobierno 11 Paso 6. Revisar y evaluar el impacto de los requisitos en los procesos de constitución y apertura de empresas 12

4. El diseño organizacional del SARE 16

4.1 Unidades orgánicas del SARE 16

4.2 Opciones organizacionales de las unidades 18 4.3 Probables problemas y obstáculos 18

4.4 Buenas prácticas 20

5. La implementación del SARE 23

5.1 Mecanismos de coordinación 23 5.2 Monitoreo del desempeño del SARE 24

5.3 La presentación al empresario 25

Glosario 26

Bibliografía 27

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Acrónimos RPPC Registro Público de la Propiedad CNIE Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras RNIE Registro Nacional de Inversión Extranjera RFC Registro Federal de Contribuyentes REC Registro Estatal de Contribuyentes CMAP Clasificación Mexicana de Actividades Productivas SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público MPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa SARE Sistema de Apertura Rápida de Empresas DOF Diario Oficial de la Federación LF Licencia de Funcionamiento MIA Manifestación de Impacto Ambiental ER Estudio de Riesgo LAU Licencia Ambiental Única IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social SIEM Sistema de Información Empresarial Mexicano INTERNET Red Internacional de Información UMRM Unidad de Mejora Regulatoria Municipal VU Ventanilla Única COI Centro de Operación Intergubernamental PI Portales de Información

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Introducción El Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE) busca que las micro, pequeñas y medianas empresas (MPYME), que no impliquen ningún riesgo a la salud o al medio ambiente, puedan constituirse y abrirse en un día. Esta iniciativa se debe a que este tipo de empresas son el principal motor del desarrollo de este país. Así, la presente guía busca ser un instrumento que ofrezca a los funcionarios municipales los pasos básicos que hay que seguir para lograr implementar con éxito el SARE en sus circunscripciones. Para cumplir con este objetivo, la guía se encuentra estructurada en cuatro partes: acciones previas, análisis, diseño e implementación. La primera parte corresponde a las acciones previas al diseño del sistema. Básicamente, se contemplan tres acciones: la reforma de la Ley Estatal de Procedimiento Administrativo, si es que esta existe; la reingeniería de los procesos municipales, y la elaboración del catálogo de trámites. El hecho de que se recomiende que estas acciones se realicen antes que el diseño e implementación del SARE se debe a que son los pilares institucionales que brindarán los mecanismos necesarios para dar certeza al proyecto. Una vez realizado lo anterior, es posible iniciar el análisis de la situación “tramitológica” del municipio. Para que este análisis se realice eficientemente, es necesario definir claramente cuál será la unidad administrativa que se hará responsable de él, lo que permitirá posteriormente formar grupos de trabajo dentro de cada dependencia. El análisis iniciará con la identificación de los giros productivos que serán incorporados al SARE; lo que permitirá identificar los trámites relacionados con la apertura de estos giros, así como identificar las duplicidades, tanto de los trámites como de los requisitos, que se puedan presentar entre los tres órdenes de gobierno. Una vez realizado esto, será posible revisar y evaluar el impacto de los trámites y sus requisitos en la apertura de empresas. Este paso es especialmente importante, porque se podrá identificar claramente la función de cada requisito y determinar así si es o no necesario mantenerlo. Cuando se ha terminado el análisis de los giros y los trámites que se incorporarán al SARE, es posible pasar a la siguiente fase, que está dedicada al diseño organizacional del sistema. Se propone que éste se forme con tres unidades orgánicas: los portales de información (PI), la ventanilla única (VU) y el centro de operación intergubernamental (COI). La idea es que cada una de estas unidades cumpla con una función específica. Así, tenemos que los PI se dedicarán a brindar información a los interesados en abrir las MPYME, orientándolos sobre los trámites que tienen que realizar y los requisitos de éstos, lo que permitirá desahogar a las VU de cumplir esta función, permitiéndoles enfocarse a la recepción de la documentación, lo cual constituye su núcleo de operaciones. Finalmente el COI se enfocará a la resolución de las solicitudes ingresadas. Cabe resaltar que, para que estas unidades cumplan eficazmente con sus funciones, es necesario que se determine con claridad cuál será su estructura y cuidar ciertos factores que pueden

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influir en el éxito o fracaso del sistema. Estos elementos se tratan en la sección que cierra este apartado. La cuarta parte de la guía trata los elementos necesarios para lograr una exitosa implementación del SARE. Los elementos que se contemplan son los mecanismos de coordinación, el monitoreo del desempeño del sistema y la presentación ante los empresarios. Probablemente, los mecanismos de coordinación sean el elemento más importante de esta fase, ya que en ellos se especifican las reglas operativas para la coordinación y operación del sistema. Por esto y a fin de detectar cualquier falla, se considera sumamente importante establecer mecanismos que permitan monitorear el desempeño del SARE, para así corregir a tiempo cualquier desviación, lo que permitirá evitar que se comprometa la viabilidad del SARE. Una vez que se ha llegado hasta esta fase, es conveniente contemplar las opciones que se tienen para difundir el sistema, a fin de promover su utilización.

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1. El Sistema de Apertura Rápida de Empresas La mejora regulatoria aspira a eliminar los obstáculos gubernamentales que inhiben el desarrollo económico del país. Así, los primeros grupos en beneficiarse del proceso deberían ser las personas físicas o morales que deseen establecer una micro, pequeña o mediana empresa (MPYME). Por lo anterior, la mejora regulatoria debe contemplar que las empresas tienen un ciclo de vida compuesto de cuatro etapas básicas: constitución, apertura, operación y cierre. Como cabe suponer, cada una de estas etapas es susceptible de mejora regulatoria. Las primeras dos son especialmente importantes, ya que constituyen las etapas que pueden marcar la diferencia entre el desarrollo y el estancamiento económico de un país. Considerando esto, el gobierno federal decidió emitir un acuerdo para crear el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE), el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 28 de enero de 2002, y cuyo objetivo principal es permitir que las micro, pequeñas y medianas empresas de bajo o nulo riesgo se constituyan y abran en un solo día. Para lograr esto, fue necesario identificar las actividades productivas de bajo riesgo y posteriormente simplificar los trámites federales que obstaculizaban su rápida constitución y apertura. Sin embargo, si no existe la cooperación y coordinación adecuadas con los gobiernos estatales y municipales, el alcance del SARE será limitado, ya que los trámites de mayor complejidad para la constitución y apertura de las MPYME se encuentran en estos órdenes de gobierno (véanse los cuadros 1 y 2). Como se puede observar, los trámites bajo potestad de los gobiernos estatales y municipales se centran en la autorización para el establecimiento físico de la empresa. Por ello, es necesario que los tres órdenes de gobierno trabajen conjuntamente para eliminar los obstáculos regulatorios, simplificar los trámites administrativos y crear un sistema de información y administración compartida que permita facilitar al máximo la constitución y apertura de las MPYME.

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CUADRO 1 CONSTITUCIÓN DE EMPRESAS

Figura 1

La constitución es la etapa en la que se formaliza la existencia jurídica de una empresa, es decir, cuando se convierte en una persona jurídica que tiene tanto derechos como obligaciones. Como podemos observar en la figura 1, en el proceso de constitución de las MPYME, si bien intervienen los tres órdenes de gobierno, los trámites más complejos se concentran en la esfera estatal y municipal, ya que ahí se tienen que obtener tanto la cédula que la acredita como MPYME como la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio (RPPC).

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CUADRO 2 APERTURA DE EMPRESAS

Figura 2 Una vez que una empresa ya tiene personalidad jurídica, es posible iniciar los trámites necesarios para su apertura. Como se puede observar en la figura 2, la mayoría de estas cargas administrativas se encuentran concentradas en los órdenes estatal y municipal, y se relacionan particularmente con la adquisición del terreno, la construcción y la obtención de servicios públicos. Esta situación afecta especialmente a las MPYME, ya que el tiempo y el dinero que se tiene que invertir en estos procesos inhiben su establecimiento.

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2. Acciones previas al diseño e implementación del SARE

El SARE, como todo instrumento novedoso de gobierno, implica tanto modificaciones administrativas como reformas jurídicas que deben realizarse antes de que se lleven a cabo su diseño e implementación, lo que permitirá asegurar su éxito. Básicamente se tienen contempladas tres acciones previas: reformar la ley de procedimiento administrativo del estado, realizar la reingeniería de procesos municipales y elaborar el catálogo municipal de trámites.

2.1 La reforma de la ley de procedimiento administrativo Como se ha mencionado, la mejora regulatoria y el SARE buscan facilitar la apertura de las MPYME; para lo cual es necesario reformar, en caso de que se cuente con ella, la ley de procedimiento administrativo estatal. Esto permitirá obligar a la administración municipal a simplificar los procedimientos para la realización de los trámites y ofrecerá al particular la seguridad jurídica necesaria. Así, tenemos que las reformas básicas para lograr un buen desempeño del SARE se relacionan con la incorporación jurídica de la figura de los registros municipales, la reducción de los plazos de respuesta aplicables a cualquier procedimiento administrativo, y el reconocimiento legal de los medios electrónicos para la realización de trámites.

Registros municipales La creación de la figura jurídica de los registros municipales y su regulación en la ley de procedimiento administrativo brindarán el fundamento jurídico para establecer sistemas informáticos que permitan eliminar la solicitud recurrente de documentos previamente entregados por los particulares ante la administración municipal (véase la guía Sistema de Información Municipal y Catálogo Municipal de Trámites). Una de las principales normas que deberán incorporarse para lograr este objetivo es la obligación que tendrán las dependencias de asignar una clave única de identificación administrativa a todos sus usuarios. Esto significa que se deberá desarrollar un sistema único de registro de usuarios, que asignará una clave que podrá ser reconocida por todas las dependencias.

Plazos de respuesta La mayoría de los reglamentos municipales no establecen plazos de respuesta para los trámites o, en caso de establecerlos, son excesivamente largos. Por ello, es necesario que la ley de procedimiento administrativo ofrezca la posibilidad a los gobiernos municipales de emitir acuerdos en los que las dependencias establezcan tiempos de respuesta menores que sean jurídicamente vinculantes.

Disminución de requisitos Como se mencionó en la sección relativa a los registros municipales, se debe evitar que se soliciten más de dos veces los mismos documentos a los particulares. Para

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que las dependencias municipales puedan hacer esto, es necesario establecer una norma en la ley de procedimiento administrativo que lo haga obligatorio.

Reconocimiento legal de los medios electrónicos La utilización de la Internet se ha convertido en un medio ampliamente utilizado por todos los gobiernos locales del mundo. Sin embargo, para que sea un medio de comunicación legal entre ciudadanos y gobierno, es necesario que la ley de procedimiento administrativo le reconozca los mismos efectos jurídicos que a los documentos autógrafos. Cabe aclarar que, operativamente, los gobiernos municipales deben desarrollar este tipo de sistemas con las últimas tecnologías de protección de información. Asimismo, su utilización siempre deberá ser optativa para los particulares.

2.2 La reingeniería de los procesos municipales El SARE busca hacer más eficientes y eficaces los procedimientos de tramitación relacionados con las MPYME. Para lograr esto, es necesario revisar las estructuras organizacionales y los procesos de trabajo, lo que nos permitirá detectar cuáles son los puntos donde se localizan las deficiencias administrativas, y así solucionarlas (véase la guía para llevar a cabo la Reingeniería de Procesos Municipales), logrando de esta manera cumplir con la meta de abrir empresas en un solo día hábil.

2.3 El catálogo municipal de trámites Considerando que la utilidad del SARE se concentra en la simplificación e integración de los trámites relacionados con la apertura de las MPYME. Un elemento previo de gran utilidad es el catálogo municipal de trámites (véase la guía Sistema de Información Municipal y Catálogo Municipal de Trámites). El cual facilitaría la identificación de los trámites y normas involucradas, los requisitos que lo componen y los procedimientos que se siguen, lo que hará más fácil el análisis y diseño del SARE.

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3. Análisis de la situación “tramitológica” Para que el SARE tenga éxito en el ámbito municipal, es necesario analizar detalladamente la situación regulatoria y administrativa que impera en el municipio, lo que permitirá diseñar adecuadamente los instrumentos jurídicos necesarios para la creación del sistema y asegurar así el éxito en su implementación. La simplificación de los trámites es el factor estratégico que determinará el éxito o fracaso del SARE municipal, ya que de ellos depende el tiempo que le tomará a un particular establecer su empresa. Básicamente, el análisis de los trámites y sus interacciones entre los tres órdenes de gobierno tiene que seguir los siguientes pasos:

Paso 1. Definir la unidad administrativa responsable Para iniciar el análisis de la situación que guardan los procesos administrativos relacionados con los trámites para la apertura de empresas, es necesario definir cuál será la unidad administrativa responsable de coordinar los esfuerzos de las dependencias municipales involucradas. En caso de existir alguna Unidad de Mejora Regulatoria Municipal (véase la guía Unidad de Mejora Regulatoria Municipal), ésta deberá ser la encargada de coordinar las acciones. En caso de que no exista esta unidad, hay dos opciones: asignar la responsabilidad a la Dirección de Desarrollo Económico, ya que las actividades que se desarrollarán mediante el SARE están estrechamente relacionadas con su misión; o asignársela a la Secretaría del Ayuntamiento, la cual, por su nivel jerárquico, tendría la capacidad de convocar a todas las dependencias municipales para desarrollar el trabajo rápidamente.

Paso 2. Formar grupos de trabajo con las dependencias Una vez definida la unidad administrativa responsable de coordinar los esfuerzos de análisis, creación e implementación del SARE. Es necesario que los miembros de esta unidad establezcan relaciones con las dependencias municipales. Un problema común en esta etapa de análisis es la desconfianza por parte de los miembros de las dependencias involucradas. La razón de esta desconfianza es que perciben al proyecto como una amenaza a sus procesos de trabajo. Este obstáculo puede hacer fracasar el proyecto, por lo que es necesario que los miembros responsables del SARE expliquen que el proyecto es un esfuerzo de la administración municipal en su conjunto, y no de alguna dependencia en particular, y que redundará en la mejora de los procesos de trabajo y de la percepción pública del gobierno.

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Paso 3. Identificar los giros que serán incorporados al SARE

Figura 3

Como se mencionó en el primer capítulo, el acuerdo del SARE federal identificó que 685 giros podían ser beneficiados por él. Si bien el propósito de integrar los tres órdenes de gobierno en este sistema es aplicar los mismos criterios, es posible que en algunos estados y municipios sea imposible liberar la totalidad de los giros. Esto se debe principalmente a limitaciones normativas o condiciones geográficas (por ejemplo, no se pueden liberar las actividades pesqueras en estados que no cuentan con cuerpos de agua). Por ello, es necesario identificar cuáles son los giros que se pueden incorporar al SARE (véase figura 3). Cabe mencionar que, para realizar este trabajo, se tiene que utilizar la Clasificación Mexicana de Actividades Productivas (CMAP), a fin de homologar la ordenación para todo el sistema.

Paso 4. Identificar los trámites relacionados con la apertura de los giros SARE Una vez identificados los giros que se incorporarán al SARE, es necesario identificar los trámites relacionados con ellos (véase figura 4).

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Figura 4 Para determinar esto, existen dos opciones. La primera es averiguar si las dependencias tienen registros confiables de las empresas (especialmente número de trabajadores) que permitan determinar la categoría a la que corresponden y posteriormente detectar cuáles trámites realizan las MPYME. La segunda es revisar la normativa municipal, los trámites y sus requisitos, a fin de determinar cuáles son aplicables a los giros SARE. Generalmente las MPYME realizan los trámites relacionados con adquisición de terreno, construcción y provisión de servicios básicos, como son agua y energía eléctrica; ya que, si se tratara de actividades que implicaran un riesgo o necesitaran servicios o autorizaciones especiales (permiso para descargas de aguas residuales, autorización del funcionamiento de recipientes sujetos a presión, etc.), serían giros que no se podrían incluir en el sistema.

Paso 5. Identificar las duplicidades de los trámites y requisitos entre los tres niveles de gobierno Una vez determinados los trámites relacionados con la apertura de las MPYME, es necesario investigar si los trámites y sus requisitos se duplican con los que imponen los órdenes estatal y federal (véase figura 5).

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Figura 5 La primera tarea es recopilar la información sobre los trámites que aplican los gobiernos federal y estatal para la apertura de los giros SARE. Una vez realizado esto, es necesario comparar los trámites y sus requisitos, y determinar en qué casos existen duplicidades. En caso de encontrarlas, es necesario precisar a cuál nivel de gobierno le compete legalmente la aplicación o solicitud de dicho requisito. Una vez hecho esto, se procederá a modificar, de ser necesario, el trámite o la normativa que lo regula. Es importante mencionar que los documentos relativos a la identificación del particular siempre se duplicarán. Esto sólo podrá evitarse si, entre los tres órdenes de gobierno, se logra acordar el establecimiento de un sistema único de registro que permita compartir los datos de los promoventes.

Paso 6. Revisar y evaluar el impacto de los requisitos en los procesos de constitución y apertura de empresas Cuando ya se han depurado los trámites municipales y sus requisitos, es necesario evaluar el impacto temporal de estos últimos en los procesos de autorización para la apertura de los giros CMAP.

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Figura 6 Este proceso deberá iniciar analizando el tipo de control que implica cada uno de los requisitos establecidos en los trámites. En este sentido, existen dos tipos de control, el ex ante y el ex post. Los controles ex ante son aquellos dispositivos administrativos que buscan asegurar que el empresario o la empresa cuentan con las características mínimas necesarias para operar debidamente. Estos controles se deben requerir previamente, para poder evaluar la solicitud de autorización. Como cabe suponer, un control ex ante no debe estar compuesto por obligaciones que sólo se puedan demostrar cuando la empresa ya esté en funcionamiento. Los controles ex post son aquellos dispositivos administrativos que regulan la conducta del empresario o de la empresa cuando ésta ya se encuentra en funcionamiento, es decir, busca evaluar si el desempeño de la empresa está cumpliendo con la normativa municipal aplicable. En muchos reglamentos y trámites municipales, se requieren los controles ex post antes del inicio de operaciones de la empresa, lo cual es en un grave obstáculo para la rápida autorización de las empresas. De acuerdo con lo anterior, si el requisito es un control ex post, se deberá evaluar si existe algún impedimento jurídico para transferirlo a la etapa de operación de la empresa. Si esto sucede, se deberá promover la reforma de la disposición jurídica en cuestión. Por el contrario, si no existe impedimento jurídico alguno, se deberá analizar la posibilidad de diferir este requerimiento a un plazo de tres (o más) meses, a fin de que el empresario esté en posibilidades de cumplir cabalmente dicho requerimiento (véase figura 6).

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Figura 7 Una vez que se han depurado los requisitos y se han identificados todos los controles ex ante, es necesario evaluar el tiempo de respuesta del trámite, a fin de lograr reducirlo a un día de respuesta. Para lograr esto, será necesario hacer un extensivo análisis administrativo que va desde evaluar la importancia de cada requisito, la distribución del trabajo y los sistemas informáticos utilizados, hasta el diseño de los formatos utilizados en el trámite. Cabe destacar que una de las formas más importantes de simplificación y reducción de tiempos es la implementación de sistemas electrónicos de tramitación (véase figura 7). Como se puede observar, una parte fundamental de la evaluación de los impactos temporales de los requisitos son las disposiciones jurídicas que los rigen. En este sentido, muchos municipios encontrarán que existen ciertos obstáculos jurídicos importantes relacionados con las licencias de uso de suelo, construcción y funcionamiento, las cuales deberán ser modificadas para su adecuada adaptación al SARE (véase el cuadro 3).

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CUADRO 3 OBSTÁCULOS JURÍDICOS EN LAS LICENCIAS MUNICIPALES

En los municipios, la apertura de empresas implica por lo general tres tipos de licencias: de uso del suelo, de construcción y de funcionamiento. Estas licencias tienen complicaciones jurídicas que son comunes en la mayoría de los municipios de nuestro país, las cuales deben ser solucionadas para lograr una implementación exitosa del SARE. Licencias de uso del suelo Los planes de desarrollo urbano municipal tienen como objetivo regular los asentamiento humanos que se registran en el municipio; sin embargo, es evidente que este objetivo no se ha cumplido. Esto se debe a que los gobiernos municipales establecen zonificaciones que no se pueden adaptar a las condiciones cambiantes del entorno. Esta situación obliga a los empresarios a optar por la irregularidad y la corrupción. En conjunto, estas circunstancias disminuyen los posibles ingresos municipales y aumentan los riesgos y problemas sociales.

La solución a la situación antes descrita es elaborar planes de desarrollo urbano que incorporen zonas donde coexistan distintos tipos de uso de suelo. Este tipo de modificaciones deberán ir acompañadas de reformas a los reglamentos municipales que se relacionan con el uso del suelo, a fin de establecer normas que especifiquen qué tipo de establecimientos se pueden instalar en estas zonas mixtas, y abrir la posibilidad de que los establecimientos que no impliquen riesgo alguno simplemente avisen de su instalación. Este tipo de reformas permitiría a los municipios anticipar los tipos de uso del suelo que serán demandados por los ciudadanos en el futuro y promover así un mejor desarrollo urbano y económico municipal. Licencias de construcción En la mayoría de los municipios mexicanos, la regulación de las construcciones, ampliaciones o remodelaciones de espacios físicos no contempla diferencias ni de tipo de construcción (residencial, comercial) ni de la magnitud de ésta (cantidad de metros cuadrados), lo que significa que los pequeños empresarios tienen que presentar ante la autoridad municipal una cantidad exorbitante de información para obtener la licencia de construcción. Esta situación genera altos costos de gestión, tanto para los particulares como para la propia administración municipal. Por ello, para que la implementación del SARE cumpla con los objetivos, será necesario revisar los reglamentos municipales de construcción, a fin de adecuarlos a estas diferencias. Licencias de funcionamiento Las licencias de funcionamiento se han convertido en un o bstáculo para el establecimiento de empresas a causa de sus requisitos, ya que éstos generalmente son la licencia de uso del suelo y la licencia de construcción. Por tanto, si se modifican estas dos últimas licencias, la licencia de funcionamiento devendrá en un instrumento más eficiente. Otros permisos, licencias y autorizaciones Existen otro tipo de permisos en materia de protección civil, salud y medio ambiente, que suelen ser incumplidas por las MPYME. La causa es que resulta muy difícil que una empresa de esta envergadura tenga los medios adecuados y suficientes de financiación, lo que redunda en su lenta capitalización, situación que le impide asumir los costos de cumplimiento de este tipo de regulaciones durante la operación de la nueva empresa. En esta situación, se sugiere modificar los reglamentos municipales en dichas materias, a fin de adecuar las normas a las diversas condiciones y especificidades de las empresas. Esto será especialmente benéfico para los giros SARE, ya que éstas son las empresas más vulnerables desde el punto de vista económico.

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4. El diseño organizacional del SARE La parte organizacional del SARE es social y políticamente la parte estratégica, ya que es aquí donde los particulares tendrán contacto con el gobierno. Por esta razón, se debe procurar que sea fácil encontrar las unidades (administrativas o electrónicas) que lo compongan y el acceso a ellas. En esta sección se contemplan tres unidades básicas que constituirán la parte orgánica del SARE: los portales de información, las ventanillas únicas y los centros de operación intergubernamental.

4.1 Unidades orgánicas del SARE Cada una de las unidades básicas del SARE tiene un propósito específico, lo que permitirá distribuir el trabajo con eficiencia y facilitar al empresario la tramitación de sus solicitudes. A continuación, se presentan los propósitos que deberán cumplir cada una de las unidades (véase figura 8).

Figura 8

Portales de información El objetivo de estos portales es informar a los ciudadanos sobre los servicios que resolverá el SARE. Los portales buscarán solucionar las dudas de los ciudadanos, a fin de que soliciten los servicios adecuados para su caso. El beneficio principal de este tipo de portales es el auxilio que prestan a los ciudadanos, sin importar que

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desconozcan tanto la estructura gubernamental como la normativa aplicable a su caso. La propia administración pública también obtiene beneficios de estos portales, ya que la ventanilla única dejará de resolver dudas y rechazar trámites mal presentados. Los portales de información pueden ser de varios tipos:

− Centros de atención telefónica − Sitios de Internet − Módulos de información.

Es importante resaltar que los primeros dos tipos de portales de información aprovechan las capacidades de comunicación contemporáneas, lo que le permite al ciudadano obtener la información necesaria sin necesidad de salir de su domicilio.

Ventanilla única Busca facilitar el acceso a los servicios que prestará el SARE. La ventanilla única será la unidad receptora de todos los documentos necesarios para la apertura de una MPYME y será la responsable de entregar al empresario los resolutivos de los trámites solicitados. Cabe destacar que es necesario evitar que las dependencias involucradas reciban a través de sus ventanillas los trámites relacionados con el SARE, ya que esto generaría un descontrol administrativo que destruiría el proyecto.

Centro de operación intergubernamental (COI) Esta unidad es el núcleo del SARE. En este centro se agruparán las funciones relacionadas con los trámites de constitución y apertura de empresas correspondientes a los tres niveles de gobierno. Para lograr esto, se necesitará: a) definir una estructura orgánica, cuya característica principal sea la unidad de mando; b) elaborar manuales de procedimientos y de evaluación, a fin de asegurar los tiempos de respuesta, la imparcialidad administrativa y la certidumbre jurídica de los particulares. Así, el COI busca proveer un servicio integral de evaluación para los giros contemplados por el SARE. Esto significa que busca eliminar las barreras administrativas en el interior del municipio y, en el mejor de los casos, entre los diferentes órdenes de gobierno, lo que permitirá satisfacer una necesidad de servicio dispersa entre las diversas atribuciones y facultades de las dependencias gubernamentales. Como podemos observar, el fin que persigue la integración de estas unidades es ofrecer a la ciudadanía un lugar donde se conjunten la información o los servicios que presta el gobierno, a fin de reducir el tiempo y esfuerzo que los ciudadanos tienen que gastar para encontrar y obtener los servicios que requieren.

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4.2 Opciones organizacionales de las unidades Una vez revisado cómo se puede integrar el SARE organizacionalmente, el siguiente paso es definir el grado de integración que tendrán los participantes en la creación y operación de estas unidades. Considerando que las unidades del SARE implican la integración de servicios entre órdenes de gobierno, así como la delegación de funciones de una dependencia a otra, existen varias posibilidades para realizar este proceso.

Dependencia responsable Éste es el caso más común en los municipios. Por lo general, el SARE está ubicado en la dependencia municipal responsable de emitir los permisos. Sólo será posible implementar esta modalidad si existe una dirección que incorpore las funciones relativas a obras públicas, desarrollo urbano y medio ambiente.

Dependencia responsable en un local compartido En este caso, cada una de las dependencias involucradas en el SARE (ya sean municipales, estatales o federales) se localizan en un mismo espacio físico, sin que ello implique compartir los recursos humanos, financieros y materiales, ni tampoco los sistemas de información.

Corporación pública Es cuando el gobierno municipal decide crear una unidad administrativa independiente que integre todas las facultades y funciones resolutivas relacionadas con los trámites SARE.

Integración gubernamental En este caso, el SARE está formado por los tres órdenes de gobierno, cuyo personal no sólo comparte el local, sino también los recursos materiales y los sistemas de información, prestando así un servicio integral a los empresarios.

Corporación pública intergubernamental Es cuando los tres órdenes de gobierno crean una corporación pública descentralizada que integra las facultades y funciones relacionadas con los trámites SARE.

4.3 Probables problemas y obstáculos Cualquier innovación gubernamental implica un cambio. En el caso del SARE, se trata de un cambio radical que modifica los procesos de trabajo de la administración pública municipal. En general, este tipo de modificaciones se enfrentan a grandes

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barreras que es necesario sortear. A continuación, presentamos los obstáculos que pueden ocurrir durante la implementación del SARE, a fin de que los servidores públicos responsables conozcan las posibles situaciones problemáticas y sus probables soluciones.

Tensión Cuando se modifican los procesos administrativos de un municipio, por lo general se tiene que alterar su estructura orgánica. Este hecho hace que los funcionarios municipales se incomoden, ya que perciben al SARE como una amenaza para su estabilidad laboral. A fin de solucionar este tipo de conflictos, es necesario conversar con los funcionarios públicos y convencerlos de ceder sus funciones operativas relacionadas con el SARE. Si esto no sucede, lo único que se logrará es crear sistemas muy limitados e incapaces de centrar su filosofía de trabajo en satisfacer las necesidades de los empresarios.

Obstáculos tecnológicos La coordinación en el interior de la administración municipal y entre los gobiernos municipal, estatal y federal es la piedra angular del SARE. Sin embargo, ésta puede verse entorpecida por incompatibilidades entre los sistemas informáticos (tanto de software como de hardware) utilizados por cada gobierno. Otra faceta de este obstáculo es la posibilidad de que algún gobierno no tenga el acceso adecuado a los sistemas informáticos de los otros gobiernos, o que los miembros no tengan los conocimientos adecuados para operar los sistemas. Es necesario que este tipo de barreras sean solucionadas previamente a la implementación del SARE, de lo contrario, es muy probable que éste muestre rápidamente su inviabilidad. Para solucionar este tipo de obstáculos, existe la posibilidad de crear un sistema de enlace que sea capaz de coordinar los diversos sistemas. Es importante mencionar que cuando se implemente un SARE sustentado en tecnologías informáticas, es necesario asegurar que las transacciones estén protegidas con las más altas normas de seguridad, para que tanto los gobiernos como los ciudadanos estén seguros de que su información no será utilizada indebidamente.

Expectativas inmoderadas Los funcionarios públicos de los tres gobiernos pueden generar expectativas irreales sobre el alcance del SARE, las cuales deben ser temperadas inmediatamente, ya que, durante la implementación, la desilusión puede convertirse en un factor negativo que podría inhibir el futuro desarrollo del SARE. Para evitar esto, es necesario que, desde el principio, los participantes definan claramente el propósito del sistema y especifiquen los servicios que proporcionará.

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Dilemas de la cooperación intergubernamental Un elemento fundamental para asegurar un buen diseño y una exitosa implementación del SARE es que los gobiernos involucrados tengan la misma calidad de voz y voto en el sistema. Existen tres áreas a las cuales los gobiernos deberán prestar especial atención: rendición de cuentas, reconocimiento público y administración de los recursos humanos. En general, la rendición de cuentas no se contempla como un problema muy acucioso en la implementación del SARE. Esto se debe a que se han creado estructuras que diferencian claramente las responsabilidades de cada gobierno. Existen dos opciones estructurales para organizar el SARE. La primera es que cada gobierno designe un responsable del funcionamiento del sistema (personal y servicios proporcionados que le corresponden); la segunda es crear una estructura integrada donde exista un director que rinda cuentas de las operaciones cotidianas a un comité de administración compuesto por representantes de los tres órdenes de gobierno, los cuales, a su vez, serán los responsables ante sus propios gobiernos. Tampoco es probable que el reco nocimiento se convierta en un problema durante la implementación del SARE; ya que esto se logra al asegurar que todas las partes involucradas sean reconocidas, ya sea incluyendo el logotipo de los gobiernos involucrados, diseñando un nuevo logotipo o haciendo constar la firma o sello de los tres gobiernos. A diferencia de las dos áreas anteriores, en lo que respecta a la administración de los recursos humanos, es necesario que se cuide mucho la manera en que ésta se llevará a cabo, ya que, de lo contrario, es probable que se presenten problemas graves que afecten la implementación del proyecto. En este sentido, existen dos estrategias para evitar problemas en ésta área. La primera es que todos los trabajadores que pertenezcan al SARE estén contratados de acuerdo con las condiciones laborales municipales (prestaciones, escalafón, etc.). La segunda es que cada nivel de gobierno contrate al personal responsable de dictaminar los trámites que le competen y se asegure de que las condiciones laborales de los empleados sean las mismas para puestos similares. Es importante definir cuál de estas dos estrategias se elegirá para el SARE, ya que de ella depende la estructura orgánica interna que asumirá el SARE.

4.4 Buenas prácticas La creación de sistemas en algunos municipios mexicanos ha permitido detectar un conjunto de buenas prácticas que permiten aumentar las probabilidades de éxito en su implementación. A continuación se presentan dichas prácticas.

Cultura centrada en el ciudadano Considerando que el SARE busca lograr la apertura de una empresa en un solo día, es necesario que su personal comparta una cultura de servicio que esté encaminada a satisfacer las expectativas del ciudadano. Por ello, en caso de que el SARE se

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componga de personas provenientes de los distintos órdenes de gobierno, es necesario evaluar en qué grado se comparten los mismos valores de servicio, ya que, de lo contrario, aun cuando se logre un buen diseño organizacional, éste puede ser devastado por la falta de cultura de servicio.

Incrementar las opciones de tramitación para los ciudadanos Un servicio centrado en el ciudadano debe ofrecer opciones de tramitación con la calidad que los ciudadanos desean recibir. Esto significa que el gobierno debe ofrecer diversas alternativas respecto a cómo pueden los ciudadanos realizar los trámites gubernamentales. Por ejemplo, algunos empresarios no desean realizar sus trámites electrónicamente (por Internet), por lo cual, hay que mantener la opción clásica de la oficina gubernamental. Así, el incremento de las opciones de tramitación conlleva la obligación del gobierno de desarrollar la destreza de sus ciudadanos para utilizar los nuevos medios. Estas dos estrategias permitirán a los gobiernos involucrados en el SARE predecir las futuras demandas y necesidades del público usuario. Esto les brindará un margen de planeación para poder satisfacer completamente dichas demandas y necesidades.

Buscar y mantener el apoyo político El éxito del SARE está influido por el grado de soporte de los principales actores políticos de los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, el liderazgo excesivo y abierto de alguien o de algún grupo puede inhibir la cooperación para el proyecto.

Colaboración comunitaria proactiva Si bien es necesario el apoyo político, no es una condición suficiente para asegurar el éxito del SARE. Por consiguiente, es indispensable trabajar con los representantes y miembros de los grupos beneficiarios, lo que permitirá evitar cualquier obstáculo y aumentar las posibilidades de cooperación.

Implementar un plan piloto Como es natural, se debe elaborar un plan de largo plazo para la implementación del SARE y, durante esta implementación, se debe mantener informado al personal involucrado de cómo afectan los cambios a este plan. Sin embargo, un factor especialmente útil para el diseño y la planeación del SARE es la puesta en marcha de un sistema piloto que permita detectar las deficiencias, las cuales podrán ser corregidas antes de que el SARE sea implementado a gran escala.

Consultar a los involucrados claves Por lo general, los gobiernos son renuentes a consultar a los involucrados, ya que perciben que esta acción es una pérdida de tiempo. Sin embargo, la consulta puede ser muy útil, pues los involucrados pueden incorporar al debate factores imprevistos

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y ampliar la comprensión del sistema, lo que permitirá que el gobierno tenga una adecuada información sobre las implicaciones del SARE.

Inversión Si bien muchos proyectos SARE reducirán los costos administrativos, especialmente en el largo plazo, el ahorro no debe ser la fuerza motriz que impulse su creación. En muchos proyectos, será necesario hacer importantes inversiones en equipo informático, lo que puede provocar que los costos iniciales empequeñezcan los logros inmediatos del proyecto. Asimismo, inversiones inadecuadas en recursos humanos y materiales pueden impedir que el SARE alcance los objetivos establecidos. Especialmente importante es la inversión en capacitación y adiestramiento, ya que esto puede determinar el grado de eficiencia y eficacia que alcance el sistema.

Cooperar adecuadamente La cooperación adecuada entre los tres órdenes de gobierno es un factor crucial en la integración del SARE. La primera condición que se debe asegurar para lograr esto es que los gobiernos involucrados tengan la misma influencia sobre las decisiones. En segundo lugar, las partes deben asegurarse de que sus objetivos son los mismos, o que, por lo menos, son mutuamente compatibles. Finalmente, los gobiernos deben mantener una comunicación clara y constante sobre las situaciones que se vayan presentando durante la implementación del sistema. El cumplimiento de estas tres condiciones permitirá hacer del SARE un sistema flexible que satisfaga las necesidades de los empresarios.

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5. La implementación del SARE Una vez analizada la situación “tramitológica”, es posible diseñar los mecanismos de coordinación, los cuales adoptan la forma de instrumentos jurídicos que darán sustento legal, administrativo y organizacional al SARE y que establecerán las facultades, funciones y compromisos que deberán suscribir los tres órdenes de gobierno para el adecuado funcionamiento del sistema. Asimismo, se deberá pensar en un sistema de monitoreo del SARE que permita evaluar su desempeño. Una vez que el diseño ha sido aceptado y formalizado por las partes, es conveniente pensar la manera en que se difundirá la existencia del SARE, a fin de que los empresarios lo utilicen constantemente.

5.1 Mecanismos de coordinación Estos mecanismos de coordinación pueden ser de dos tipos: internos y externos. Los instrumentos internos son aquellos acuerdos que únicamente regirán la conducta de las dependencias municipales, es decir, son instrumentos de competencia meramente municipal. En cambio, los externos son los instrumentos que permitirán la coordinación entre los tres órdenes de gobierno.

Mecanismos internos de coordinación Como se mencionó en el párrafo anterior, los mecanismos internos de coordinación pretenden asegurar que la distribución de funciones dentro de las dependencias municipales involucradas en el análisis y diseño del SARE queden claramente establecidas. Básicamente, se contemplan tres mecanismos de coordinación: ACUERDO PARA EL DISEÑO DEL SARE En este acuerdo se establecerá el compromiso del gobierno municipal para iniciar los trabajo s que permitirán diseñar el SARE. En este documento se deberá establecer claramente cuál será la unidad administrativa responsable de coordinar el proyecto, así como las facultades y funciones que tendrá. Asimismo, se deberán precisar las obligaciones a las que están sujetas las demás dependencias municipales, a fin de evitar cualquier obstáculo en esta etapa del proyecto. Es importante resaltar que, en este acuerdo, se puede involucrar la participación de los gobiernos federal y estatal, a fin de que ofrezcan apoyo técnico durante este proceso. ACUERDO PARA LIBERAR LOS GIROS SARE En este acuerdo se deberán especificar los giros productivos que podrán beneficiarse del SARE. Esto permitirá relacionar fácilmente las modificaciones normativas realizadas en las disposiciones reglamentarias municipales. ACUERDO DELEGATORIO Este acuerdo tendrá como finalidad delegar a la unidad interdepartamental las facultades relacionadas con la recepción, dictaminación y resolución de los trámites

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relacionados con la apertura rápida de los giros SARE. Lo que permitirá lograr las metas temporales impuestas por el sistema.

Mecanismos externos de coordinación Los mecanismos externos de coordinación son aquellos que establecen los compromisos de los tres niveles de gobierno para la implementación del SARE. Básicamente, podemos contemplar los siguientes mecanismos: ACUERDO INTERGUBERNAMENTAL DE CREACIÓN DEL SARE En este acuerdo, el SARE toma forma definitiva. En este documento se deberán establecer las facultades y obligaciones de cada gobierno, así como la organización del SARE. Los puntos más importantes que se deben precisar son:

− Los objetivos, facultades y funciones del SARE; − los mecanismos de financiación; − la estructura de autoridad de la organización; − la procedencia de los recursos humanos; − la ubicación física de las unidades orgánicas que componen el SARE (portales

de información, ventanilla única y el centro de operación intergubernamental);

− los sistemas informáticos que se utilizarán; y − los mecanismos de monitoreo de desempeño que se aplicarán.

5.2 Monitoreo del desempeño del SARE Uno de los cambios más importantes que introduce el SARE es la distribución de responsabilidades entre autoridades y particulares, ya que, por un lado, éstos últimos adquieren el compromiso de acatar por sí mismos las disposiciones normativas y, por el otro, la autoridad cambia de un control ex ante a un control ex post. La eficacia de los nuevos procesos y procedimientos que se implanten dependerá de los mecanismos de valoración que se elaboren para tal efecto. En la guía para Evaluar la Satisfacción de los Clientes en el Ámbito Municipal, se hace un recuento de las formas de valoración que podrían emplearse para este fin. Al margen, se podrían establecer, entre otros, los siguientes controles:

− Ejecución de solicitudes. Busca determinar la cantidad de solicitudes ingresadas al SARE, así como la cantidad de éstas que fueron dictaminadas en un periodo dado. El propósito es determinar la penetración del SARE y el grado de cumplimiento en la tramitación de solicitudes.

− Causas de rechazo o negativas. Este control se utilizaría para determinar si

las causas de rechazo están vinculadas a los requisitos, al llenado de las solicitudes, a los criterios de resolución, a los costos o a cualquier otro proceso interno que obstaculice la apertura de actividades productivas.

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− Inspección aleatoria de establecimientos SARE. Este control está dirigido a

determinar si los negocios que se tramitaron con el SARE están cumpliendo con las disposiciones normativas y si los propietarios realmente cuentan con ellas o las conocen.

− Encuestas rutinarias de salida. Este tipo de control está dirigido a determinar

si la atención brindada a la ciudadanía es la adecuada. Asimismo, sirve para recibir quejas, denuncias, sugerencias y felicitaciones sobre el desempeño de los servidores públicos o las instalaciones.

− Gestión interna de solicitudes. Este control tiene como objetivo evaluar la

actuación de los gestores internos, así como el cumplimiento de los tiempos de resolución. Asimismo, permite identificar y diferenciar la problemática de los diferentes tipos de giros.

− Seguimiento de quejas. Este control permite determinar el seguimiento y tipo

de resoluciones que se están dando a las demandas de la ciudadanía sobre hechos ocurridos.

5.3 La presentación al empresario Una vez realizado lo anterior, es necesario pensar cómo se presentará el SARE a la comunidad empresarial del municipio. Ésta es una parte esencial, ya que de ella dependerá el éxito del sistema. Para esto, será necesario desarrollar una estrategia de difusión que permita dar a conocer a toda la ciudadanía los beneficios de este sistema. Para este fin, existen diversos instrumentos como son: carteles, volantes y presentaciones en espacios públicos. Esto es importante, ya que el SARE pretende fomentar la creación de empresas micro, pequeñas y medianas, las cuales, en su mayoría, están constituidas por ciudadanos que no tienen filiación empresarial alguna.

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Glosario Catálogo municipal de trámites. Es un

instrumento administrativo que agrupa la información relacionada con los trámites.

Centro de operación intergubernamental. Es la unidad orgánica del SARE cuya función es resolver los trámites ingresados al sistema.

Control ex ante. Es el dispositivo administrativo que busca asegurar que el empresario cuenta con las características mínimas necesarias para operar debidamente. Este tipo de control se requiere como requisito de alguna solicitud de autorización.

Control ex post. Es el dispositivo administrativo que regula la conducta de la empresa cuando ya está en funcionamiento. Este tipo de control evalúa el desempeño de la empresa y su apego a la normatividad aplicable.

Giro. Es el conjunto de operaciones que definen la actividad de una empresa.

Mecanismo de coordinación. Son los medios jurídicos y administrativos que establecen los compromisos, los derechos y las obligaciones a las cuales se deberán atener los órdenes de gobierno involucrados en el SARE.

Permiso. Es el reconocimiento hecho a un particular de un derecho otorgado por la autoridad administrativa competente, a fin de autorizarle el ejercicio de una actividad.

Portal de información (PI). Es la unidad orgánica del SARE cuya función es informar a los ciudadanos sobre los servicios que éste resolverá.

Promovente. Es la persona física o moral que solicita a la administración pública algún permiso o servicio.

Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE).Es el conjunto de procesos que agrupan los procedimientos relacionados con la constitución a apertura de las MPYME.

Trámite. Cada uno de los estados y diligencias que hay que recorrer en un

negocio hasta su conclusión. // Paso de una parte a otra, o de una cosa a otra.

Unidad de Mejora Regulatoria Municipal (UMRM). Es la unidad administrativa responsable de coordinar los esfuerzos de mejoramiento de las regulaciones.

Ventanilla única (VU). Es la unidad orgánica del SARE que tiene por objeto recibir los documentos necesarios para la apertura de las MPYME.

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Bibliografía Bent, Stephen, Kenneth Kernaghan y D. Brian Marson (1999), Innovations and Good Practices in Single-Window Service, Canadian Centre For Management Development. Ley Federal de Procedimiento Administrativo (DOF 4-VIII-1994). Ley de General de Asentamientos Humanos (DOF 21-VII-1993). Ley de General de Salud (DOF 7-II-1984) Ley de General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (DOF 28-I-1988). Ley de General de Protección Civil (DOF 12-V-2000) Código de Comercio (DOF 15-IX-1889) Acuerdo que establece el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (DOF 28-I-2002) Acuerdo por el que se establece el plazo máximo para resolver las solicitudes a que se refieren los artículos 15 y 16 de la Ley de Inversión Extranjera, en relación con los trámites SRE-02-001 Permiso para la Constitución de Sociedades y SRE-02-002-A Modificación de Estatutos, Modalidad "A" Permiso de Cambio de Denominación, inscritos por la Secretaría de Relaciones Exteriores, en el Registro Federal de Trámites y Servicios (DOF 28-II-2002). Acuerdo por el que se especifican las actividades que requieren de la presentación del trámite INE-04-004-A Aviso de inscripción como empresa generadora de residuos peligrosos, modalidad A general, a que se refiere el Acuerdo que establece el sistema de apertura rápida de empresas, publicado el 28 de enero de 2002 (DOF 5-III-2002). Acuerdo por el que se dan a conocer los establecimientos que deberán presentar el trámite de Aviso de Funcionamiento en el marco del Acuerdo que establece el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (DOF 1-III-2002). Acuerdo que modifica el diverso por el que se fijan criterios generales y se establecen los formatos correspondientes, para la realización de trámites administrativos en materia de capacitación y adiestramiento de los trabajadores, publicado el 18 de abril de 1997, y que establece un sistema

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para la realización del trámite de presentación de planes y programas de capacitación y adiestramiento de los trabajadores a través de medios electrónicos (DOF 1-III-2002). Acuerdo que en cumplimiento del Acuerdo que establece la apertura rápida de empresas emite el Instituto Mexicano del Seguro Social para dar a conocer los trámites a realizar ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios (DOF 28-II-2002).