Incertidumbre Económica, Seguros Sociales y Solidaridad

Daniel Titelman

Andras Uthoff

Unidad de Estudios Especiales

Necesidades de Reformas• Creciente tensión entre los requerimientos

financieros de la seguridad social y la capacidad de los países para proveer los recursos demandados:– Descalce entre requerimientos y disponibilidad de

recursos financieros.

• Aumentos de demanda reflejan:– Factores relacionados con la volatilidad del

ciclo económico– Estructura del mercado de trabajo– Factores estructurales.

Necesidades de Reformas

• Problemas de Equidad, Eficiencia y Gestión: – Esfuerzos realizados por los países no

necesariamente se condicen con los resultados obtenidos.• En términos de cobertura poblacional• En términos de calidad de los servicios

  GASTO PÚBLICO SOCIAL TOTAL

  (Porcentaje del PIB)

  1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999

América Latina 10.4 11.4 12.1 12.5 13.1

ArgentinaBoliviaBrasilChile ColombiaCosta RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoNicaraguaPanamáParaguayPerúR.DominicanaUruguayVenezuela

 

17.7…

18.113.0

8.015.7

…3.47.96.5

10.818.6

3.13.34.3

16.89.0

19.2…

17.713.6

9.415.3

…4.18.58.1

10.619.5

6.24.85.9

18.98.9

21.012.420.013.611.516.0

3.34.17.78.8

12.619.8

7.05.86.1

20.37.6

19.814.619.714.415.317.0

3.84.27.28.5

11.020.9

8.06.16.0

20.98.3

20.516.121.016.015.016.8

4.36.27.49.1

12.719.4

7.46.86.6

22.88.6

F

América Latina:Tasas de desempleo

6.1 6.2 6.3

7.2

7.7

7.2

7.9

8.88.4 8.4

9.3

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Años

Po

rce

nta

je

Fuente: Cepal, Estudio económico de América Latina 2001-2002

Nota: La cifra del 2002, corresponde al 1er semestre y solo de los países que disponen de la información

America Latina: Empleo no Agricola

AMERICA LATINA: ESTRUCTURA DEL EMPLEO NO AGRÍCOLA 1990-2000

22 25

67

1516

1613

42 40

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990 2000

Po

rce

nta

je d

e l

a P

EA

SF-PMGESF-SpuSI-MiESI-SDSI-TI

EMPRESAS PRIVADAS PEQUEÑAS, MEDIANAS Y GRANDES

SECTOR PÚBLICO

MICRO EMPRESA

SERVICIO DOMÉSTICO

TRABAJADOR INDEPENDIENTE

SECTOR

FORMAL

SECTOR

INFORMAL

Fuente: OIT,Panorama Laboral 2001

Hacia donde Avanzar• Hacer frente a las nuevas realidades de los

procesos económicos y sociales– Sistemas de Seguros Sociales y Ahorro

• Universalización de la Seguridad Social– Solidaridad– Desvincular acceso a formas de inserción

laboral

• Mejorar rentabilidad social de los recursos– Asignación y gestión de recursos– Contención de Costos

Dos Ambitos que se Interrelacionan. • Aspectos Macroeconómicos

– Responsabilidades Fiscales o Pasivos Contingentes

– Reglas de Financiamiento – Fuentes de Financiamiento

• Organización Industrial de los Sistemas.– Mezcla Pública-Privada

• Financiamiento

• Provisión

Reformas en los Sistemas de Salud: Aspectos de Financiamiento

• Gastar más no necesariamente asegura mejores resultados

• Separar funciones de Financiamiento y Provisión

• Factores de Incertidumbre y Riesgos llevan a que Financiamiento debe organizarse en torno a Seguros Sociales.

Solidaridad en un Contexto de Seguros

Transformar Contribuciones basadas en ingresos en Pagos ajustados por Riesgo

C = Cotizaciones / AS = Agencia Aseguradora

Fondo SOLIDARIDAD

AS C

C

C

AS

AS

Cotizaciones basadas en ingresos

Pagos ajustados por Riesgo

CALCULA Y DISTRIBUYE SUBSIDIOS

Reformas en los Sistemas de Salud: Aspectos de Financiamiento

• Solidaridad con quién y entre quiénes?– Financiamiento:Cotizaciones e impuestos generales.– Cobertura Universal.– Densidad de Cotizaciones

• Que beneficios se Garantizan?– Derechos exigibles– Responsabilidades Fiscales – Reglas de financiamiento– Evolución en el tiempo de los beneficios

• Mezcla Pública Privada– Eficiencia Financiera– Selección de riesgos

Reformas a los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

• Transparentar funciones de ahorro y distribución.

• Factores de Miopía y Riesgos llevan a que Financiamiento debe organizarse entorno a Previsión Social.

• Equilibrios actuariales en la administración de los fondos.

Reformas en los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

• Previsión social en pensiones debe conciliar las funciones:– de ahorro de quienes están en condiciones de hacerlo

(asegurarlo y premiarlo); – y de solidaridad con quienes no tienen capacidad de

hacerlo (redistribución).

• Para ello hay que definir reglas:– que determinan la magnitud del ahorro; quienes deben

realizarlo; como se accede a beneficios (elegibilidad) por esfuerzos y por solidaridad; y, como se transparentan subsidios equilibrados.

• La forma como se resuelvan estos elementos afecta significativamente el volumen de requerimientos financieros.

Reformas en los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

Principales criterios en torno a los cuales fijar las reglas para organizar el ahorro previsional

– Fuente de ahorro: cotizaciones o impuestos generales,– Administración financiera: reparto o capitalización.– Vínculo del ahorro con beneficios: beneficios definidos o

contribuciones definidas.– Administración: pública y/o privada.– Responsabilidad social

• Fuente de la solidaridad: subsidios cruzados entre cotizaciones o mediante impuestos generales.

• Institucionalidad:Estado y/o mercado (Regulación y supervisión).

Reformas en los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

• En contextos de previsión social, las reformas estructurales reconocen el papel de la administración privada del ahorro pero dentro de una responsabilidad pública por asegurarlo. Ello implica:– Un cambio debe dejar muy claras las

responsabilidades (públicas y privadas). • Costos de transición.• Capacidad distributiva del Sistema.• Vínculo con el mercado de trabajo.• Regulación y supervisión de la gestión privada.

Reformas en los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

• Costos de la transición– Financiamiento

• de pensiones en curso• de cotizaciones de activos• de garantía• de Fuerzas Armadas

• A cuanto equivale y Quién lo paga• Monto depende del modelo (sustitutivo, mixto,

paralelo, nocional). • Quien lo paga depende además de como se ajustan

las finanzas públicas (deuda, impuestos, recortes en otros gastos).

Gráfico Chile 1981 2001: Déficit Previsonal

CHILE: DÉFICIT PREVISIONAL TOTAL

0 1 2

3 4

5 6 7

8

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 AÑOS

PORCENTAJE DEL PIB DÉFICIT OPERACIONAL

BONOS DE RECONOCIMIENTO

FUERZAS ARMADAS GARANTÍAS

Reformas en los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

• Solidaridad con qué financiamiento y para qué?– Sistemas de equivalencia a nivel individual aumentan

importancia de impuestos generales.– Requieren solidaridad con quienes tienen nula o baja

densidad de Cotizaciones.

• Que beneficios se Garantizan?– Derechos exigibles

• Garantías por indigencia y por insufuciencia de ahorro.

• Responsabilidades Fiscales – Reglas de financiamiento para evitar evasión – elusión.– Evolución en el tiempo de los beneficios

Cuadro Pasivo Contingentes

  45 % de la PEA elegible para una tasa de reemplazo de 20 %

  Tasa de cotizaciónSolidaria

(% sal medio)

Deuda con actual

generación (% PIB)

Deuda con futuras

generaciones(% PIB)

Déficit fiscal que amortiza

la deuda(% PIB)

 BoliviaEl SalvadorMéxicoChile 

 5.97.07.16.6

 11.49.58.78.9

 81.663.262.052.1

 2.331.821.771.53

.

Reformas en los Sistemas de Pensiones: Aspectos de Financiamiento

• Vínculo con el mercado de trabajo.– Contribuciones definidas no constituye incentivo

suficiente para asegurar ahorro para el retiro continuo.

– Sistema reproduce inequidades de inserción laboral. Persisten severos problemas de cotización por categoría ocupacional, independientemente de capacidad de ahorro medida por ingreso familiar.

– Riesgos de inestabilidad en el empleo y en los ingresos generan preferencias por alternativas mas líquidas de ahorro.

Chile, 1992 y 2000 Cotizantes/ocupados por ingresos y categoría ocupacional.

  Pobres No pobres Total

  Indigentes No indigentes    

Año 1992 8.8%  23.7%  67.5%  100.0%(d= 5.5%) 

 S InformalS DomésticoOtros S Formal Total 

 21.3 21.521.1

 64.0

 43.3

 25.5 22.625.9

 72.0

 52.1

 28.6 42.826.2

 76.4

 55.6

 27.7 37.525.9

 75.1

 54.5

Año 2000  5.7%  14.9 %  79.5 %  100%(d=10.2%)

 S Informal

S DomésticoOtros

 S Formal

 Total

  7.87.49.3

 43.5

 25.9

 

 18.8 18.218.9

 67.5

 45.3

 30.0 40.628.2

 79.5

 59.7

 28.1 36.626.6

 77.8

 57.4

En suma

• Los diseños de los nuevos esquemas de protección social deben distribuir el financiamiento y los beneficios en función de como de distribuyen los riesgos de la sociedad.

• Para ello, es necesario que junto con vincular los beneficios a las contribuciones, exista financiamiento solidario para permitir cobertura universal.

• En el caso de salud esto se logra mediante esquemas de aseguramiento que incluyen fondos de solidaridad que mezclan cotizaciones e impuestos generales.

En suma

• En el caso de pensiones esto se logra mediante esquemas de ahorro que combinan un pilar de contribuciones definidas con un pilar redistributivo

• Las reformas implican nuevas responsabilidades fiscales que se originan:

– Problemas de densidad en las cotizaciones– Beneficios garantizados – Costos de las reformas