Indicadores de desempeño y capacidades de gestion

8/14/2019 Indicadores de desempeo y capacidades de gestion

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ANLISIS DE LA EFICIENCIA DEL GASTO MUNICIPAL Y DE SUS

DETERMINANTES*

Pedro Herrera Cataln**Pedro Francke Ballve***

Pontificia Universidad Catlica del PerLIMA - PER

Julio, 2007

RESUMEN

En este estudio se analiz la eficiencia del gasto local en 1686 municipalidades del paspara el ao 2003 mediante la interpretacin de las actividades pblicas locales comoun proceso de produccin que transforma inputs en outputs (Bradford et. al., 1969 yFisher, 1996). Se establecieron para ello diversas fronteras de produccin construidas apartir de los mejores resultados dentro de grupos de municipalidades y luego se estimla eficiencia relativa como la distancia a dichas fronteras. Se utilizaron 5 metodologaspara la estimacin de las fronteras de produccin (i) 3 no paramtricas: Free DisposalHull (FDH) y Data Envelopment Analysis (DEA-CRS y DEA-VRS) y (ii) 2paramtricas: una determinstica y otra estocstica, las cuales se estimaron a travs delas 10 categoras de municipalidades (4 provinciales y 6 distritales) definidas mediantede una metodologa de conglomerados. Finalmente, a partir del empleo de modelos deregresin de tipo TOBIT, se analizaron los determinantes fiscales, socioeconmicos ydemogrficos de los niveles de eficiencia encontrados. Los resultados obtenidos sondiversos y varan segn la categora del municipio analizado, y a pesar que fue posibleidentificar algunas buenas prcticas municipales, los resultados a nivel nacional sonpreocupantes dado que indican que se podra alcanzar la misma provisin de bienes yservicios municipales con 57.6% menos recursos. Entre los principales determinantesde este gasto ineficiente se encontraron las transferencias de los recursos delFONCOMUN y del canon, sobretodo a nivel distrital, mientras que uno de losfactores que permitieron una provisin ms eficiente de los servicios pblicos localesfue la participacin ciudadana, aproximada por la presencia de los Consejos deCoordinacin Local. En el marco de la promulgacin del Decreto Supremo No. 068-2006-PCM, en octubre del 2006, por el cual se establece la culminacin de lastransferencias de competencias y funciones inicialmente programadas para el perodo2006-2010, hacia fines del ao 2007, los resultados obtenidos resaltan la necesidad deconcentrar mayores esfuerzos para mejorar la eficiencia del gasto a nivel local.

CLASIFICACIN JEL: C14, D24, D60, H71, H72PALABRAS CLAVE: Gasto municipal, desempeo de gobiernos locales, eficiencia,fronteras de posibilidades de produccin paramtricas y no paramtricas.

* Este estudio es resultado final del proyecto Indicadores de desempeo y capacidades de gestin: un anlisis dela eficiencia del gasto municipal y de sus determinantes, desarrollado en el marco del Concurso Anual deInvestigacin ACDI-IDRC 2005, organizado por el Consorcio de Investigaciones Econmicas y Sociales (CIES).Agradecemos a Ramiro Mlaga, profesor del Departamento de Economa de la PUCP, por los comentariosrealizados a la versin preliminar del presente estudio. Asimismo, agradecemos los comentarios realizados pordocentes y alumnos en la conferencia Eficiencia Municipal en el Per desarrollada en abril del 2007 el marco delos Viernes Econmicos del Departamento de Economa de la PUCP. Finalmente, agradecemos las sugerencias yobservaciones del Grupo de Descentralizacin del Acuerdo Nacional alcanzadas en la reunin de julio del 2007.** Profesor del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP),[email protected], y consultor de la Direccin General de Economa Internacional, Competencia e InversinPrivada del Ministerio de Economa y Finanzas del Per, [email protected].*** Profesor del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP),[email protected].


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1. Introduccin.El anlisis de la eficiencia es un campo de creciente relevancia en el mbito de laactividad econmica en general, y del sector pblico en particular, principalmente en lafuncin de provisin de bienes y servicios pblicos (Fox, 2002). Los argumentos quejustifican un anlisis de eficiencia en el sector pblico son diversos. Entre ellos seencuentran, la magnitud de su actividad econmica en el agregado de la economa, laausencia de competencia en gran parte de los servicios pblicos provistos, la necesidadde justificar resultados en un contexto presupuestario restrictivo, el impacto de losservicios pblicos en el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin; entreotros.

En el Per este tipo de anlisis adquiere relevancia, en el marco del actual proceso deasignacin de competencias y funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales yLocales, el cual se inici en octubre del 2003 con la transferencia de los proyectos deinfraestructura social a cargo de FONCODES a 241 Gobiernos Locales distritales, yde los programas de comedores, alimentos por trabajo, hogares y albergues a cargo delPRONAA a 67 Gobiernos Locales provinciales. A partir del ao 2003 se hanpromulgado anualmente los Planes Anuales de Transferencias de CompetenciasSectoriales de los Gobiernos Regionales y Locales, los cuales se han ido asignando,cada vez mayores competencias y funciones a los menores niveles de gobierno. Aspor ejemplo el Plan de Transferencias del ao 2004 complet la transferencia iniciadaen el 2003 de los programas del PRONAA y FONCODES a 58 municipalidadesprovinciales y a 165 municipalidades distritales, respectivamente; el del ao 2005 latransferencia a los Gobiernos Regionales de 28 funciones sectoriales de los sectores

Agricultura, Energa y Minas, Salud y Transportes y Comunicaciones, y a losGobiernos Locales la transferencia de los programas del PRONAA y FONCODES;mientras el Plan de Transferencias del 2006 estableci la transferencia a los municipiosprovinciales de los programas del PRONAA y del PROVAS RURAL, y a losGobiernos Regionales las funciones de los sectores de Educacin, Energa y Minas,Salud, Trabajo y Promocin del Empleo y de la PCM.

Como puede apreciarse el Per se encuentra inmerso en un proceso de asignacin decompetencias y funciones a los menores niveles de gobierno, que segn la poltica delactual gobierno, se ir profundizando en los prximos aos. Una muestra de ello es lapromulgacin en octubre del 2006 del Decreto Supremo No. 068-2006-PCM por elcual se estableci la culminacin de las transferencias de competencias y funcionesinicialmente programadas para el perodo 2006-2010 hacia fines del ao 2007; ascomo en la promulgacin del Decreto Supremo No. 076-2006-PCM (tambin enoctubre del 2006) por el cual se ampli el Plan anual de Transferencias del ao 2006asignndose mayores competencias y funciones a los Gobiernos Regionales y Locales.

En el pas, la implementacin de este conjunto de polticas ha relanzado el debatesobre la eficiencia y las capacidades de gestin de los municipios peruanos. Ladiscusin gira en torno al argumento de que estos niveles de gobierno no poseen lascapacidades necesarias para asumir las competencias que determinarn su propiodesarrollo. En contraposicin a este argumento se encuentran aquellos que consideranal municipio como el espacio fundamental para la real democratizacin de lasdecisiones y la escala necesaria para mejorar la gestin pblica y acceder a un Estadoeficiente (Kliksberg, 2004). La racionalidad que subyace a las polticas que asignanresponsabilidades y funciones a los niveles menores de gobierno, supone que laparticipacin de estos en escoger el uso de los recursos pblicos, les permitir unamejor adecuacin entre la provisin de los servicios locales y las preferencias onecesidades sentidas de la poblacin (Oates, 1972). Adicionalmente, este tipo de


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resultados favorecer el esfuerzo de constituir gobiernos ms eficientes ydemocrticos, al reducir las oportunidades de corrupcin mediante la simplificacin delos canales burocrticos (Marlow, 1988 y Sampaio de Sousa y Stosic, 2003).

Si bien actualmente no se cuenta con informacin sistemtica sobre las capacidades degestin a nivel local, han ocurrido diversos hechos que podran indicarnos la existenciaalgn grado de ineficiencia en estos niveles de gobierno. As por ejemplo, cabeconsiderar el hecho por el cual el MIMDES tuvo que realizar en el ao 2004 unaejecucin conjunta de los programas del PRONAA y FONCODES con 58municipalidades provinciales y 165 municipalidades distritales, debido a las reducidascapacidades de gestin de estos niveles de gobierno. Este proceso exiga comorequisito la suscripcin de convenios de cooperacin para el fortalecimientoinstitucional, el cual culminara con la transferencia completa de las responsabilidadesde dichos programas, previa suscripcin de convenios de gestin. En segundo lugar, laacumulacin en cuentas bancarias de los recursos municipales para obras de inversinpblica, como resultado de las elevadas transferencias que realiza el Gobierno Centralpor concepto de canon, lo cual podra estar indicando que estos niveles de gobiernono cuentan con las capacidades de gestin suficientes para la ejecucin de obras deinversin pblica, an cuando el SNIP no establece lmite de monto para que losGobiernos Locales declaren la viabilidad de sus proyectos inversin1. En tercer lugar,existe evidencia anecdtica de obras municipales que seran indicativas de un gastoimproductivo local generado por los mayores recursos del canon, los cuales hanpriorizado obras carentes de rentabilidad social, insostenibles e incompatibles con susPlanes de Desarrollo Local y Regional Concertados, como por ejemplo elMonumento al Lagarto y el Parque al Arbitro en Tumbes, la Plaza de TorosMxico y el Estadio Municipal Azteca en Cajamarca, el Mirador de Tambopataen Madre de Dios, o el Monumento a la Maca en Junn. Finalmente, cabe mencionarel elevado porcentaje de municipalidades que incumplen las reglas fiscales establecidasen la Ley No. 27958, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal 2, que podra estarindicando algn grado de ineficiencia administrativa3.

En este contexto, dado que nicamente la descentralizacin del gasto pblico nogarantiza una adecuada provisin de bienes y servicios pblicos por parte de losGobiernos Locales, resulta necesario establecer criterios de eficiencia que puedenconstituirse en una herramienta de anlisis para la evaluacin de cmo los recursospblicos vienen siendo gastados por estos niveles de gobierno. En ese sentido, elobjetivo de este trabajo consisti en analizar la eficiencia del gasto de los municipiosperuanos mediante la interpretacin de las actividades pblicas locales como unproceso de produccin que transforma inputs en outputs/outcomes (Bradford, et. al.1969 y Fisher, 1996). El anlisis de eficiencia se realiz a travs de 10 distintos gruposde municipalidades, mediante la aplicacin de 5 metodologas de estimacin, 3 noparamtricas y 2 paramtricas: una determinstica y otra estocstica, para lo cual seutiliz como variable input el gasto municipal per cpita por entidad y como variableoutput, el Indicador de Desempeo Municipal (IDEM) construido a partir de diversosindicadores obtenidos del Registro Nacional de Municipalidades 2004 (RENAMU2004). Posteriormente, en una segunda parte del estudio, mediante la aplicacin dediversos modelos de regresin de tipo Tobit se evaluaron los determinantes fiscales,socioeconmicos y demogrficos de los niveles de eficiencia obtenidos.

1 La acumulacin de estos recursos ha sido sistemtica. En el ao 2004 ascendieron a S/. 241, y en elao 2005 a S/. 590 millones.2 48.9% a nivel nacional, segn informe del MEF (2004).3 Una de las reglas en mencin establece que el saldo de la deuda respecto a los ingresos corrientes no

debe exceder el 100%. Por tanto, el hecho que el saldo de deuda del municipio x exceda el montode sus ingresos corrientes, no necesariamente responde a una gestin municipal eficiente.


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Los resultados obtenidos son diversos y varan segn el grupo de municipio analizado.Sin embargo, es posible afirmar que en promedio hay un espacio importante paramejorar la eficiencia del gasto en los municipios peruanos. En el marco de lapromulgacin del Decreto Supremo No. 068-2006-PCM, por el cual se establece laculminacin de las transferencias de competencias y funciones inicialmenteprogramadas para el perodo 2006-2010 hacia fines del ao 2007, los resultadosobtenidos resaltan la necesidad de concentrar mayores esfuerzos en mejorar laeficiencia del gasto a nivel local. Para ello consideramos indispensable laimplementacin de un Sistema de Medicin de las Capacidades de la GestinMunicipal que funcione de manera simultnea con un mecanismo de capacitacin yasistencia tcnica y de un sistema para la obtencin de indicadores objetivos oresultados que procedan de la ejecucin de los programas de transferencia decompetencias y recursos.

El presente estudio se divide en siete secciones. En la primera, se presenta laintroduccin del tema a investigar. En la segunda seccin, se establece el marcoterico y conceptual que guiar la investigacin. En la tercera seccin, se presentan lasmetodologas no paramtricas y paramtricas que se utilizarn para realizar el anlisisde eficiencia municipal. En la cuarta seccin, se presenta la metodologa deconglomerados, a partir de la cual se definen 10 grupos de municipalidades sobre labase de las variables poblacin, urbanidad y nivel de pobreza, y que son los que seutilizarn en la quinta seccin para realizar el anlisis de eficiencia municipal. En laquinta seccin, se presentan los indicadores input, output y se construye el Indicadorde Desempeo Municipal (IDEM), los cuales se emplearn en el anlisis de eficiencia,y se procede a estimar las diversas fronteras de produccin. En la sexta seccin, apartir de modelos de tipo Tobit, se analizan los determinantes fiscales,socioeconmicos y demogrficos de la eficiencia municipal. Finalmente, en la sptimaseccin, se presentan las conclusiones y las recomendaciones de poltica.

2. Marco terico y conceptual.El anlisis de eficiencia municipal, se deriva de la teora microeconmica de laproduccin, la cual interpreta las actividades pblicas locales como un proceso deproduccin que transforma inputs (tales como capital y fuerza laboral) enoutputs/outcomes (Bradford, et. al. 1969 y Fisher, 1996). Siguiendo a Lovell (2000),dado un conjunto de Kk ,...,1= municipalidades, cada uno emplea un vector de Ninputs (recursos), ),...( 1 Nxxx = , para producir un conjunto de D outputs

(productos), ),...( 1 Dyyy = mediante el desarrollo de un conjunto de diversasactividades.

2.1. El criterio de eficiencia de Farell (1957).Tradicionalmente, el desempeo de las unidades de gestin se ha analizado medianteel concepto de eficiencia econmica de Farell (1957), el cual se compone de laeficiencia tcnica y la eficiencia asignativa. La eficiencia tcnica refleja la capacidad deuna unidad econmica para producir el mximo posible dado un conjunto de inputs,es decir la habilidad para producir sobre la frontera de posibilidades de produccin,dada la tecnologa, pudiendo sta ser medida en trminos de relaciones fsicas entre eloutput observable y el mximo output obtenible (posible) para un conjunto deobservables inputs. Por otro lado, la eficiencia asignativa, denominada tambin precio-eficiencia, muestra la capacidad de una unidad econmica para escoger un conjuntoptimo de inputs, dados los correspondientes precios y la referencia tecnolgica.


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En lnea con el concepto de eficiencia tcnica de Farell (1957) es factible analizar elproceso de produccin municipal mediante el empleo de diversos indicadores degestin. Bradford, et. al. (1969) distinguen tres fases en el proceso de produccin local,correspondiendo el primero a un proceso primario, en el cual los recursos sontransformados en actividades intermedias. En esta fase de produccin, el anlisis deeficiencia permite capturar el grado de desempeo operacional municipal mediante eluso de indicadores de proceso (De Borger y Kerstens, 2000 y Agrell y West, 2001). Lasegunda fase de produccin concierne la forma como esas actividades intermedias sontransformadas en bienes y servicios locales provistos a la poblacin (denominados D-Outputs o Direct Outputs, segn Bradford, et. al.,1969)4; proceso que puede evaluasemediante el empleo indicadores de desempeo (Agrell y West, 2001). Finalmente, la tercerafase de produccin comprende la manera como estos bienes y servicios provistos (D-Outputs) se transforman en mejoras en el bienestar local (denominados C-Outputs oConsumer Outputs, Bradford, et. al.,1969)5, fase que puede evaluarse mediante el usode indicadores de efecto (De Borger y Kerstens, 2000).

Figura No. 1Modelacin del proceso de produccin local

Medida

Indicadores

Dimensiones

Inputs

primarios

(recursos)

Actividades

(Outputs

intermedios

D-Outputs

(resultados)

C-Outputs

(mejora del

bienestar)

O

b

j

e

t

i

v

o

s

Desempeo EfectoProceso

EficienciaEficiencia

Tcnica Eficacia

Adaptado de Afonso y Fernandes (2003).A la forma como los inputs son combinados para producir outputs se le denominatecnologa de produccin y se representa mediante una funcin de produccin, la cualadmite dos posibles interpretaciones: (i) el mximo output obtenible dado un vectorde inputs (Coelli et. al., 2002), o de manera alternativa (ii) las posibles combinacionesde inputs para producir un nivel de output dado (Farell, 1957). Bajo estasconsideraciones, y teniendo en cuenta la definicin de eficiencia de Farell (1957) y lareciente literatura (vase, Tanzi y Schuknecht, 2000 y Clements, 2002) es posibledefinir como desempeo municipal al resultado del desarrollo de diversas polticas

pblicas locales y como eficiencia del gasto municipalal resultado relativo vinculado alanlisis del gasto de recursos, por lo que una forma de medir dicha eficiencia del gastoser mediante la comparacin entre municipalidades, de que tan bien los recursos(inputs) son transformados en servicios locales provistos a la poblacin (outputs).

2.2. Fronteras de produccin y el anlisis de eficiencia: la primera fase delos modelos de eficiencia en dos etapas.

Diversas metodologas se han utilizado para analizar la eficiencia municipal en las tresfases de produccin local descritas anteriormente, mediante la estimacin de una

4 Por ejemplo, el nmero de efectivos policiales municipales o el nmero de unidades de servicio para

el transporte pblico.5 Por ejemplo, la reduccin de la tasa de criminalidad o la fluidez del trfico.


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frontera de produccin obtenida mediante la combinacin de un conjunto de inputs youtputs. Este conjunto de metodologas pueden compilarse en dos grandes categoras:no paramtricas y paramtricas.

Las aproximaciones no paramtricas o de programacin matemtica (vase, Eeckhautet. al., 1993; Afonso y Fernandes, 2003; Worthington y Dollery; 2000a; entre otros)analizan la eficiencia de las unidades productivas a partir de un conjunto de supuestosadoptados sobre la referencia tecnolgica, usualmente desconocida, a partir de losdatos disponibles. Destacan por su flexibilidad y la posibilidad de adaptarse a uncontexto de mltiples inputs y outputs. Si bien la propuesta inicial fue desarrollada enun contexto determinstico, posteriormente se han desarrollado versiones estocsticas(Land, Novell y Thore, 1993 y Olesen y Petersen, 1995). Destacan dos metodologasen este grupo, Free Disposal Hull (FDH) y Data Envelopment Analysis (DEA). Laprimera de ellas, introducida por Deprins, Simar y Tulkens (1984), asume noconvexidad del conjunto de combinaciones de inputs y outputs, as como libredisponibilidad de los mismos. La segunda fue introducida por Charnes, Cooper yRhodes (1978) y extendida por Banker, Charnes y Cooper (1984), y asumerendimientos constantes o variables a escala, fuerte disponibilidad de inputs y outputsy convexidad del conjunto de combinaciones de posibles inputs y outputs.

Por otro lado, las metodologas paramtricas (vase, Deller, 1992; Davis y Hayes,1993; Deller y Rudnicki; 1992) a diferencia de las no paramtricas, especifican unadeterminada forma funcional para recoger las relaciones entre las variables analizadas,pudiendo ser determinsticas y estocsticas. Las paramtricas determinsticasconsideran como ineficiencia cualquier desviacin de la frontera de produccin. Suestimacin puede realizarse mediante mnimos cuadrados corregidos (correctedordinary least squares, COLS) o mediante mnimos cuadrados ordinarios modificados(modified ordinary least squares, MOLS). Por otro lado, las aproximacionesestocsticas para la estimacin de las fronteras de produccin fueron introducidas por

Aiger, Novell y Schmidt (1977). Esta metodologa considera que las desviaciones de lafrontera se descomponen en dos componentes independientes, un componentealeatorio y otro de ineficiencia. La estimacin se realiza en dos etapas, en una primerase obtiene el error compuesto mediante mnimos cuadrados ordinarios y luego serealiza la estimacin mediante mxima verosimilitud.

La aplicacin indistinta de aproximaciones no paramtricas y paramtricas en losestudios empricos6, ha permitido el desarrollo de una amplia literatura que indica quelos resultados de eficiencia son sensibles segn el tipo de metodologa empleada. Aspor ejemplo, Bjureket. al. (1990) al utilizar una aproximacin no paramtrica (DEA) yuna metodologa determinstica encontraron similitudes en los resultados de eficienciaobtenidos, con excepcin de las unidades de gestin ms pequeas. Por el contrario,Ferrier y Lovell (1990) en un anlisis de eficiencia para bancos comerciales en el cualemplearon una metodologa DEA y una estocstica, hallaron una dbil correlacin enlos resultados de eficiencia obtenidos. Gong y Sickles (1992) sealan que losindicadores de eficiencia que proceden de la aplicacin de una metodologa estocsticasuperan a los obtenidos mediante una aproximacin DEA, slo cuando la eleccin dela funcin de produccin se aproxima a la subyacente referencia tecnolgica y cuandoexiste una pequea correlacin entre los regresores del modelo y el trmino deineficiencia tcnica. Adicionalmente, se han encontrado diferencias significativas enlos resultados de eficiencia que proceden de la aplicacin de metodologas no

6 Una sntesis sobre las aplicaciones empricas para el anlisis de eficiencia en los gobiernos locales a

partir de diversas metodologas puede encontrarse en De Borges y Kerstens (2000) y en Worthingtony Dollery (2000).


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paramtricas (al respecto, vase Vanden Eeckaut, et. al., 1993), as como diferenciasinsignificantes en los resultados de eficiencia que proceden de la aplicacin demetodologas determinsticas y estocsticas (Corbo y De Melo, 1986 y Lovell ySchmidt, 1988).

2.3. Aplicaciones empricas vinculadas a la primera fase de los modelos deeficiencia.

Vinculado a las aplicaciones de eficiencia no paramtricas, se encuentra el trabajo deVanden Eeckhaut, et. al. (1993) quienes estimaron una frontera de costos para analizarla relacin entre el costo agregado y la cantidad de los servicios provistos por lasautoridades locales en los municipios belgas. Este anlisis se realiz mediante cuatrometodologas no paramtricas, una FDH y tres DEA, para rendimientos constantes,crecientes y decrecientes a escala. Otra investigacin para municipios belgas queemplea tcnicas no paramtricas fue realizada por De Borger y Kerstens (1996a)quienes analizaron el costo de eficiencia en la provisin de diversos serviciosmunicipales mediante cinco referencias tecnolgicas: dos no paramtricas (FDH yDEA) y tres paramtricas (determinsticas y estocsticas).

Para municipios portugueses, Afonso A. y Fernandes, S. (2003) construyeron unindicador de desempeo municipal para analizar la eficiencia del gasto en losmunicipios de la regin de Lisboa y Vale do Tejo. Los resultados indican que estasmunicipalidades podran lograr los mismos resultados con aproximadamente 39%menos recursos. Para el caso peruano recientemente, Herrera y Mlaga (2007) hananalizado la eficiencia en 1499 municipalidades mediante el empleo de la metodologano paramtrica FDH. Los resultados obtenidos son variados debido al desarrollo deun anlisis de eficiencia segmentado, sin embargo dicho trabajo muestra un patrncomn de eficiencia en las municipalidades distritales de Lima Metropolitana, lascuales resultaron ser, en promedio, las municipalidades ms eficientes en la totalidadde las funciones de gestin analizadas.

Por otro lado, aplicaciones paramtricas para el anlisis de la eficiencia municipal hansido desarrollados por Deller (1992) y Deller y Rudnicki (1992). El primero analiza laeficiencia de las municipalidades del oeste de Estados Unidos en el mantenimiento decaminos rurales mediante la estimacin de una frontera de produccin estocstica,mostrando que los costos de produccin pueden reducirse en aproximadamente 15%y encontrando evidencia que relaciona la escala de operaciones con el nivel deeficiencia encontrado, por el que las jurisdicciones ms grandes resultan ser mseficientes en relacin a las ms pequeas. Por su parte, Deller y Rudnicki (1992)analizan la eficiencia de las autoridades pblicas locales en la provisin de servicioseducativos, a partir de la estimacin de una funcin de costos mediante mnimoscuadrados ordinarios. Los resultados hallados indican que las escuelas ms pequeasexhiben mayores niveles de desempeo ineficiente.

2.4. Determinantes de la eficiencia municipal: la segunda fase de losmodelos de eficiencia en dos etapas.

Una vez realizado el anlisis de eficiencia, el paso siguiente implica indagar sobre losfactores que determinan los niveles de eficiencia o ineficiencia encontrados. Este tipode anlisis constituye la segunda fase de los modelos de eficiencia en dos etapas (vasepor ejemplo, Balaguer-Coll et. al., 2003; Loikkanen y Susiluoto, 2005; Afonso yFernandes, 2005). El anlisis se realiza mediante la estimacin de modelos de regresinconsiderando como variables explicativas aquellas sobre las cuales las unidades de


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gestin evaluadas no tienen injerencia, denominadas tambin variables nodiscrecionales, Worthington y Dollery (2000a).

La eleccin del modelo de regresin para realizar dicho anlisis, depender de ladistribucin de la variable dependiente. Una primera aproximacin implica estimaruna regresin lineal mediante mnimos cuadrados ordinarios. Sin embargo, cuando la

variable dependiente es censurada, los parmetros estimados mediante este modeloson inconsistentes, inconsistencia que se incrementa con el nmero de observacionescensuradas (Greene, 1981). Una solucin a este problema consiste en estimar unmodelo Tobit mediante mxima verosimilitud bajo los supuestos de normalidad yhomoscedasticidad (De Borger y Kerstens, 1996a). Adicionalmente, se han empleadoregresiones y estimaciones de densidad no paramtricas cuando las estimaciones deeficiencia en una primera etapa proceden de un anlisis no paramtrico (Balaguer-Collet. al., 2003); as como herramientas de econometra espacial para capturar efectos deescala y locacin espaciales como determinantes del nivel de eficiencia municipal(Sampaio de Sousa y Stosic, 2003).

Si bien la eficiencia o ineficiencia municipal puede ser explicada por factores dediversa ndole, la literatura se ha concentrado mayormente en los aspectos fiscales,socioeconmicos y demogrficos como factores explicativos de los niveles deeficiencia municipal.

2.4.1. Factores fiscales.Los factores fiscales se encuentran en la literatura entre los principales determinantesde la eficiencia municipal. Uno de los primeros autores en tratar el tema fue Spann(1977) quien sostuvo que una mayor tasa impositiva podra incrementar el control delgasto local, control que podra ser mayor si fuera posible una comparacin de loscostos entre municipalidades. Ms adelante Silkman y Young (1982) sostuvieron queun mayor nivel de ingresos incrementa la capacidad fiscal de las municipalidades, locual podra incrementar la probabilidad de los polticos y burcratas de desempearsede manera ineficiente.

De otro lado, el mayor monto asignado por concepto de transferenciasintergubernamentales a las municipalidades podra tener un efecto negativo sobre laeficiencia, dado que los gastos se ajustan a los recursos adicionales y no se traducen enuna mayor y mejor provisin de servicios pblicos (Sampaio de Sousa y Stosic, 2003).Este tipo de resultados se caracterizan por un comportamiento local de menorrecaudacin y de reducido control en la ejecucin del gasto, resultado que en laliteratura se le ha denominado el efecto flypaper (Hamilton, 1983).

La literatura ha revelado la existencia de una relacin difusa entre los recursosobtenidos por operaciones de endeudamiento y los niveles de eficiencia conseguidos.La relacin podra ser negativa si se considera que el municipio accede a estas fuentesde financiamiento debido a que no posee capacidades para generar ingresos medianteel cobro de impuestos. Entonces bajo el supuesto de que no existe control por partede la ciudadana (el cual est presente cuando se cobran impuestos) podran generarseresultados ineficientes (Balaguer-Coll et. al., 2003). Otra variable que puede tener unimpacto negativo sobre la eficiencia es el dficit fiscal, al considerar que el exceso delos gastos sobre los ingresos podra exponer a un municipio a una situacin de

vulnerabilidad financiera (Balaguer-Coll et. al., 2003).


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2.4.2. Factores socioeconmicos y demogrficos.Existe tambin una amplia literatura que ha mostrado la importancia de los factoressocioeconmicos y demogrficos como determinantes de los niveles de la eficienciamunicipal. Por ejemplo, se ha argumentado que un mayor ingreso per cpitadesincentiva el monitoreo eficiente de la ejecucin del gasto debido a los elevadoscostos de oportunidad que aquello implica (De Borger y Kerstens, 1996a). En estalnea de investigacin se encuentran los resultados hallados por Vanden Eeckaut et. al.(1993) quienes sostuvieron que elevados ingresos per cpita y niveles de riqueza de lapoblacin local tiene un impacto negativo sobre la eficiencia.

Por otro lado, es posible afirmar que la participacin ciudadana a nivel local podracontribuir a un mejor desempeo municipal. Vanden Eeckaut et. al. (1993) y DeBorger y Kerstens (1996a) determinaron que la variable de participacin ciudadana(aproximada por el nivel educativo de la poblacin adulta) tiene un impacto positivosobre el grado de eficiencia municipal. En esta lnea de investigacin tambin seencuentra el trabajo de Deller (1992) quien mostr que entre otros factores quepueden influir en la eficiencia municipal se encuentran las caractersticas propias de losresidentes locales, tales como tasa de alfabetizacin, raza, religin, entre otros.

Adicionalmente, De Borger y Kerstens (1996a) y Sampaio de Sousa y Stosic (2003)han mostrado que una menor cantidad de habitantes por kilmetro cuadrado puedeincrementar el costo medio de la provisin de bienes y servicios, por lo que unamunicipalidad podra ser ms eficiente si su densidad poblacional local fuera mayor.Los hallazgos obtenidos por Balaguer-Coll et. al. (2003) y Loikkanen y Susiluoto (2005)refuerzan estos resultados. Los primeros encuentran evidencia que una mayorcantidad de poblacin tiene un impacto positivo sobre la eficiencia mientras que lossegundos encontraron que una densa estructura urbana conduce tambin a resultadoseficientes.

2.4.3. Otros determinantes de la eficiencia municipal.Otras lneas de investigacin, han argumentado que la ineficiencia se origina comoresultado de la existencia de intereses privados de grupos de inters como los queestablecen los modelos de ineficiencia burocrtica o del problema principal-agente, enlos cuales los polticos y funcionarios pblicos pueden carecer de incentivosapropiados para controlar y auditar de manera efectiva la ejecucin del gasto pblico(Mueller, 1989). As, es posible argumentar que la ineficiencia municipal puedeexplicarse por el tamao y la composicin poltica de las autoridades locales. Alrespecto, Vanden Eeckaut et. al. (1993) en un estudio para los municipios belgasencontraron que las municipalidades dirigidas por municipios multipartidariosconducen a resultados menos ineficientes que los municipios dirigidos por mayoras.

Adems, las mayoras compuestas por coaliciones mltiples inducen a uncomportamiento ms ineficiente que las mayoras compuestas por un partido nico.

Vinculado tambin al anlisis de eficiencia en los municipios belgas y su relacin conaspectos polticos, se encuentra el trabajo de De Borger y Kerstens (1996a) quieneshallaron una relacin positiva entre los niveles de eficiencia obtenidos y la presenciadel partido socialista belga. Por su parte, Athanassopoulos y Triantis (1998)encontraron evidencia en Grecia de que los partidos locales pertenecientes al gobiernocentral conducen a resultados ineficientes.

Aunque menos estudiados como determinantes de la eficiencia municipal seencuentran los niveles salariales, as como las tasas de desempleo Loikkanen y


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Susiluoto (2005). Entre otros factores que pueden influir en el nivel de eficienciamunicipal, se encuentran el grado de uso de equipos informticos y de actualizacinde la base de datos municipal. (Sampaio de Sousa y Stosic, 2003).

2.5. La literatura peruana sobre la eficiencia municipal.La literatura sobre la eficiencia municipal para el caso peruano es prcticamente nula,debido, en gran parte, a la carencia de informacin sistemtica a nivel municipal.Resulta que para el desarrollo de un anlisis de eficiencia local se requieren dos tiposde fuente de datos: (i) informacin sobre la ejecucin presupuestal e (ii) informacinsobre desempeo o gestin. Es recin a partir del ao 2001 que el INEI vienerealizando anualmente (con interrupciones en los aos 2002 y 2003) encuestas sobrelas gestiones municipales en los diversos campos de su competencia, las cuales hansido replicadas con algunos cambios para los aos 2004, 2005, 2006 y 2007. Por otrolado, respecto a la informacin de la ejecucin presupuestal y financiera municipal,sta se encuentra disponible por entidad recin a partir del ao 1998, y con mayordesagregacin de las cuentas de ingresos y gastos desde el ao 2003.

La reciente importancia brindada al proceso de descentralizacin, de manera efectivadesde el ao 2003, ha motivado el estudio y la investigacin de las unidades menoresde gobierno tanto a nivel local como regional, los cuales previos a esta fecha eranescasos. Si bien a excepcin del trabajo de Herrera y Mlaga (2007)7 no se encuentranestudios que evalen precisamente la eficiencia municipal por entidad para el casoperuano, se han desarrollado algunos trabajos que se vinculan de alguna manera coneste tpico, ya sea a nivel agregado o mediante estudios de caso. Es el estudio de

Aguilar y Morales (2004) quienes utilizando una base de datos de panel para el perodo1998-2002 encontraron que las transferencias intergubernamentales promueven enpromedio un mayor esfuerzo fiscal en las municipalidades del pas, adems deimpactar de manera positiva en el nivel de actividad local, por lo que podraninterpretarse estos resultados como evidencia emprica a favor de un buen desempeomunicipal, al menos en el aspecto tributario y fiscal. Por otro lado, se encuentra eltrabajo realizado por Alvarado et. al. (2004) quienes luego de analizar elcomportamiento de las municipalidades en respuesta a las transferencias del GobiernoCentral, encontraron un efecto sustitucin o pereza fiscal vinculado al mayor montode transferencias, as como un efecto desplazamiento de los gastos de inversin localescon recursos propios.

Alczar (2003) analiza la eficiencia de determinados programas sociales como el del Vaso de Leche -que es gestionado por las municipalidades distritales- y de laeducacin. En el primer caso la investigacin determin que el 70% de los recursosdel Vaso de Leche no llega a sus directos beneficiarios (nios menores de 7 aos deedad y madres embarazadas o lactantes) mientras que en el caso de los programas delsector educacin, se encontr un exceso del gasto de alrededor del 33% al mostrarseque la mitad de los colegios de la muestra bajo estudio contaban con menos personaltrabajando del que figuraba en planilla, mostrndose como conclusin principal queexiste espacio relevante para mejorar la eficiencia de los programas sociales en elPer8.

7 Vase la seccin 2.3.8 Adems de los trabajos mencionados anteriormente pueden encontrarse algunos otros que analizantema especficos en las municipalidades, pero que sin embargo no necesariamente se encuentranrelacionados con la eficiencia. Como por ejemplo, el de Torero y Valdivia (2002) quienes realizaronuna tipologa de municipalidades sobre la base de una metodologa de conglomerados mediante la

cual clasificaron a las municipalidades en 4 categoras organizadas a partir de sus niveles denecesidades y sus capacidades de gestin.


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3. Metodologas para el anlisis de la eficiencia municipal.En la presente seccin se establecen 5 metodologas para la medicin de lascapacidades de gestin locales, con la finalidad de realizar en la quinta seccin unanlisis de eficiencia en los municipios peruanos.

Tal como se mencion en la seccin anterior una posible forma de estimar laeficiencia municipal es mediante la evaluacin de que tan bien las municipalidades delpas gastan los recursos que poseen, es decir a travs de la comparacin de qu tanbien estas unidades de gestin convierten los inputs (recursos, dinero) en outputs(productos o servicios brindados a la poblacin). As, para la medicin de la eficienciamunicipal ser necesario estimar previamente una Frontera de Posibilidades deProduccin (FPP), para capturar la tecnologa de operatividad de cada muestra ogrupo de municipalidades, para luego evaluar el desempeo de cada una de stas,como la distancia a dicha frontera.

A continuacin se describirn cada una de las 5 metodologas que permiten construirFronteras de Posibilidades de Produccin (FPP): 3 no paramtricas y 2 paramtricas(determinstica y estocstica), las cuales reproducen la mejor combinacin deresultados dentro de una muestra municipalidades.

3.1. Anlisis no paramtrico: FDH, DEA-CRS y DEA-VRS.Las metodologas no paramtricas analizan la eficiencia de las unidades productivas apartir de un conjunto de supuestos adoptados sobre la referencia tecnolgica,usualmente desconocida, a partir de los datos disponibles. Destacan por su flexibilidady la posibilidad de adaptarse a un contexto de mltiples inputs y outputs. Destacandos metodologas en este grupo, Free Disposal Hull (FDH) y Data Envelopment

Analysis (DEA), ste ltimo tanto para rendimientos constantes como pararendimientos variables a escala.

3.1.1. Free Disposal Hull (FDH).La metodologa FDH fue originalmente esbozada por Farell (1957) quien desarrollun ndice de eficiencia tcnica para medir la mxima reduccin equiproporcional en latotalidad de inputs consistente con la produccin de outputs observados (Coelli et. al,2002). As, una unidad productiva es considerada tcnicamente eficiente si es posibleproducir el mismo nivel de output con el empleo de menos inputs.

Formalmente, la metodologa FDH fue propuesta por Deprins, Simar y Tulkens(1984) para analizar la eficiencia relativa de las operaciones realizadas por las oficinaspostales de EEUU. sta establece una frontera de produccin no convexarepresentada por la combinacin de los mejores resultados dentro de una muestra deproductores y luego estima la ineficiencia relativa de los productores como la distanciaa dicha frontera. La metodologa impone slo una restriccin a la tecnologa deproduccin, vinculado al uso de los inputs/outputs, los cuales pueden utilizarselibremente, lo cual garantiza la existencia de una frontera de posibilidades produccincontinua dentro de una muestra de observaciones9.

9 La metodologa FDH destaca por su flexibilidad dado que no impone ninguna restriccin sobre la

forma de la frontera de posibilidades de produccin en comparacin a la convexidad impuesta por lametodologa Data Envelopment Analysis (DEA-VRS), como se ver ms adelante.


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Dados K municipios, N inputs yD outputs, la metodologa procede de la siguientemanera:

(i) Para el municipio k se seleccionan todos los municipios que son mseficientes que ste, es decir aquellos que producen ms de cada output conmenos de cada input. Si no es posible encontrar un municipio ms eficiente,el municipio k es considerado eficiente y se le asigna un puntaje de eficiencia.De esta manera se construye la frontera de posibilidades de produccin, lacual se conforma por las mejores prcticas municipales dentro de una muestrade municipios.

(ii) Posteriormente, los productores ineficientes (ubicados al interior de lafrontera de posibilidades de produccin) son ordenados segn su distanciarelativa a la frontera de produccin estimada (los ms distantes sern los msineficientes), y se le asigna un puntaje de eficiencia.

Cabe mencionar que la metodologa FDH, as como todas las metodologas no

paramtricas, permiten realizar un anlisis de eficiencia relativa bajo dos orientaciones:en trminos de inputs y de outputs. As, una municipalidad es denominada eficiente entrminos de inputscuando reduce proporcionalmente la mayor cantidad de inputs sinalterar el nivel de output, en comparacin a otros municipios. De la misma manera,una municipalidad es denominada eficiente en trminos de outputs cuando incrementaproporcionalmente una mayor cantidad de output manteniendo invariables lascantidades de inputs empleados, en comparacin a otras municipalidades.

De esta manera, si el municipio k es ineficiente, el puntaje de eficiencia en trminosde los inputs utilizados es igual a:

)(

)(,....1,....,1 kx

Kx

MAXMINp

p

qpkkk l ==

Donde:

lkk,....,1 : son los l municipios ms eficientes que el municipio p .

Para obtener el puntaje de eficiencia en trminos de outputs, se procede de manerasimilar que para el caso anterior:

)(

)(,....1,....,1 Ky

kyMAXMIN

p

p

qpkkk l ==

Para recrear el funcionamiento de la metodologa FDH se supondr un ejerciciosimple de simulacin numrica para el caso de un input y un output. Asumamos queexiste una muestra de 5 municipalidades las cuales tienen los siguientes niveles deinput y output:


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Tabla No. 1Valores de simulacin para la construccin de la frontera FDH

Input Output

Municipalidad A 1000 75

Municipalidad B 1150 76

Municipalidad C 1200 85

Municipalidad D 1500 80Municipalidad E 1650 82

De la lectura de la tabla anterior puede deducirse que las municipalidades D y E sonineficientes en trminos relativos, dado que ambas gastan mayores recursos que lamunicipalidad C (1500 y 1800, respectivamente contra 1200), y obtienen al mismotiempo un producto menor (80 y 82, respectivamente contra 85). Por otro lado,utilizando el mismo criterio, las municipalidades A, B y C son relativamente eficientes,por lo que les corresponde situarse sobre la frontera de posibilidades de produccin

FDH10

. Utilizando la informacin de la tabla 1, la frontera de posibilidades deproduccin FDH viene representada en el grfico 1 por la lnea segmentada ABC, lacual corresponde a las observaciones eficientes.

Grfico No. 1Frontera de posibilidades de Produccin: Free Disposal Hull (FDH)

x

y

1000 1150 15001200

75

76

85

80

A

B

C

1650

82D

E

Si bien existen ventajas asociadas al empleo de la metodologa FDH como suflexibilidad y parsimoniosidad, as como el no requerimiento de una especificacinprevia para la funcin de produccin, estas ventajas constituyen al mismo tiempodesventajas en el anlisis de eficiencia. En primer lugar, dado que en una metodologano paramtrica, la frontera de produccin est influenciada por outliers o puntosextremos anmalos que podra distorsionar el anlisis correspondiente (Vanden

10 Es posible que las municipalidades A, B y C sean ineficientes sin embargo no existe evidenciaemprica que soporte dicha afirmacin. Esta limitacin constituye, como se ver ms adelante una

deficiencia de esta metodologa, la cual asume que determinadas unidades de gestin son eficientespor default.


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Eeckhaut et. al., 1993). En segundo lugar, por el hecho que una municipalidad puedeser considerada eficiente por default, cuando sta tiene el nivel de gasto ms bajodentro de una muestra de municipalidades y no domina o no es dominado por otrosmunicipios, o cuando no existe otras municipalidades con mejor desempeo para almenos un output (Vanden Eeckhaut et. al., 1993). Este ltimo punto puederepresentarse en el grfico 1. Como se vio anteriormente, la frontera FDH vienerepresentada por la lnea segmentada ABC, la cual corresponde a las observacioneseficientes de la muestra. Ahora bien, es posible calificar a estas observaciones comono dominadaspor otras de la muestra, dado que para estas observaciones no existenunidades productivas que produzcan el mismo o un mayor nivel de output con igual ouna menor cantidad de recursos o inputs. As por ejemplo, el productor C domina alos productores D y E, dado que el primero obtiene un mayor nivel de output conmenos recursos. Sin embargo, si consideramos al productor A, observamos que no escomparado con otros productores, por lo que no domina ni es dominado por otrasunidades productivas, considerndosele as eficiente por default.

3.1.2. Data Envelopment Analysis (DEA-CRS).Esta metodologa fue introducida por Farrell (1957) y popularizada por Charnes,Cooper y Rhodes (1978). Asume una frontera de produccin con rendimientosconstantes a escala, la cual se construye mediante mtodos de programacin lineal. Demanera similar que para el caso de la metodologa FDH, esta aproximacin permite elclculo de la eficiencia municipal a partir de dos dimensiones, es decir en trminos deinputs y outputs. As, un anlisis de eficiencia en trminos de inputs permite evaluar,cuanta cantidad de input puede ser proporcionalmente reducida manteniendo lascantidades de output. Por otro lado, el anlisis en trminos de outputs, permiteestimar en cuanto puede incrementarse proporcionalmente el nivel de output sinmodificar la cantidad de los input empleados11.

La descripcin analtica del modelo bajo la hiptesis de rendimientos a escalaconstante, asume que dados n municipios, cada uno produce m diferentes outputsutilizando k diferentes inputs. Formalmente, la solucin del modelo DEA-CRSimplica resolver el siguiente problema de programacin matemtica:

0

0

0..,

+

Xx

Yyas

MIN

i

i

Donde:

iy : Vector de outputs producidos por el ith municipio.

ix : Vector de inputs utilizados por el ith municipio.

Y : Matriz ( nm ) de outputs para todos los n municipios.X : Matriz ( nk ) de inputs para todos los n municipios.: Vector ( 1nx ) de constantes.i : Toma los valores desde 1 a n .

11 Bajo retornos constantes a escala, un anlisis en trminos de input y output proporcionan los

mismos valores. Sin embargo, como se ver ms adelante, los resultados cambian cuando se asumeretornos variables a escala.


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: Escalar que representa el puntaje de eficiencia para un determinado municipio, elcual satisface la restriccin 1 .

Al igual que en la metodologa FDH, el puntaje de eficiencia () se calcula como la

distancia entre un municipio y la frontera de posibilidades de produccin, la cual sedefine como la combinacin lineal de las mejores observaciones dentro de unamuestra de municipalidades. Dado que el escalar toma los valores menores oiguales a uno, se producen los siguientes dos casos:

(i) 1


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Grfico No. 2

Fronteras de Posibilidades de Produccin: DEA(crs) y DEA(vrs)

x

y

1000 1150 15001200

75

76

85

80

A

B

C

1650

82D

E

DEA(RCE)DEA(RVE)

La frontera de produccin para retornos variables a escala, DEA(vrs), vienerepresentada por la lnea que une un punto del eje de las abscisas con el punto A yluego ste con el punto C. Por otro lado, la frontera para retornos constantes a escala

viene representada por la lnea punteada, la cual es una lnea recta que une un puntodel eje de las abscisas con el punto A, dado que es en este punto en el cual se obtiene

el ratio output-input ms elevado (0.75). De esta manera, bajo esta metodologa slouna observacin es considerada como eficiente.

Cabe mencionar que debido a la convexidad impuesta por la metodologa DEA(vrs),la observacin B, la cual era considerada eficiente bajo la metodologa FDH, es ahoraineficiente. As, es posible afirmar que la metodologa DEA(vrs) es mucho msrigurosa que la metodologa FDH: una unidad de gestin que es eficiente bajo lametodologa FDH no siempre lo ser bajo la metodologa DEA(vrs), sin embargo,una unidad de gestin considerada eficiente bajo la metodologa DEA(vrs) siempreser eficiente bajo la metodologa FDH. En trminos cuantitativos, este hecho implicaque los puntajes de eficiencia siempre sern menores en la metodologa DEA(vrs).

3.2. Anlisis paramtrico: determinstico y estocstico.Las metodologas paramtricas a diferencia de las no paramtricas, especificanpreviamente a la construccin de las fronteras de produccin, una determinada formafuncional para la referencia tecnolgica con la finalidad de recoger las relaciones entrelas variables input y output utilizadas. Una de las funciones de produccin msempleadas debido a su sencillez ha sido la funcin Cobb-Douglas; sin embargo, se hanutilizado funciones de produccin ms complejas como la translogartmica, CES y laLeontief generalizada. Las aproximaciones paramtricas se clasifican en dos:determinsticas y estocsticas.


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3.2.1. Modelo determinstico.Las metodologas determinsticas para el anlisis de eficiencia consideran comoineficiencia tcnica cualquier desviacin de la frontera de produccin. Este tipo demodelos asumen una relacin del siguiente tipo:

iii uxy =

Donde:

iy : variable output.

ix : variable imput.

: Parmetro a ser estimado.

iu : Trmino de error, con 0iu .

Su estimacin puede realizarse mediante mnimos cuadrados ordinarios modificados(modified ordinary least squares, MOLS) o mediante mnimos cuadrados corregidos(corrected ordinary least squares, COLS). El primero de ellos asume una funcin dedistribucin para la perturbacin, de forma tal que luego de la estimacin mediantemnimos cuadrados ordinarios, el trmino constante se modifica por la media de lafuncin de distribucin asumida. Por otro lado, el mtodo de estimacin COLScorrige el trmino independiente por el mximo residuo positivo de la estimacin pormnimos cuadrados ordinarios inicial. De esta manera, la totalidad de observaciones seubicarn por debajo de la frontera, a excepcin de la ms eficiente que secorresponder con la unidad utilizada en el proceso de correccin.

Si bien ambas aproximaciones para la estimacin de fronteras de produccindetermnisticas brindan resultados robustos, en la literatura debido a su sencillez eintuitividad se ha privilegiado la estimacin de dichas fronteras mediante correctedordinary least squares-COLS (Lovell, 1993) luego de la correspondientetransformacin logartmica (vase Greene, 1993).

3.2.2. Modelo estocstico.Los modelos para la estimacin de fronteras estocsticas fueron propuestos de maneraindependiente por Aigner, Lovell y Schmidt (1977) y Meeusen y Van den Broeck(1977). La propuesta original involucraba la especificacin de una funcin deproduccin cuyo trmino de error se conformaba por dos componentesindependientes, uno que consideraba efectos aleatorios y otro que incorporaba laineficiencia tcnica. As, las desviaciones respecto de la frontera pueden ser explicadaspor estos dos componentes.

Este modelo puede expresarse de la siguiente manera:

)( iiii uvxy += , Ni ,...,1=

Donde:

iy : es la produccin (expresada en logaritmos) de la produccin del ith municipio.

ix : es el vector 1k de las cantidades de input del ith municipio.

: es un vector de parmetros desconocidos.


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iv : son variables aleatorias las cuales son asumidas independientes e idnticamente

distribuidas (iid), con ),0( 2vN .

iu : son variables aleatorias no negativas las cuales corresponden al componente de

ineficiencia tcnica en la produccin, las cuales son asumidas habitualmenteindependientes e idnticamente distribuidas (iid), con ),0( 2uN .

El mtodo de estimacin para las fronteras estocsticas depende de la funcin dedistribucin que se asuma para el componente de ineficiencia ( iu ). As, por ejemplo,

si se asume que la distribucin de dicho componente es seminormal ),0( ui Nu la estimacin se realizar por mxima verosimilitud, previa estimacin del errorcompuesto mediante mnimos cuadrados ordinarios (vase Greene, 1993)13. Por otrolado, dado que las metodologas de estimacin no imponen restricciones sobre ladistribucin del componente aleatorio ( iv ), ste es habitualmente asumido

independiente e idnticamente distribuido, es decir ),0( 2v

N .

La especificacin original planteada anteriormente ha sido extendida en diversaslneas. Sin embargo, la mayora de stas se han centrado en: (i) los supuestos quesubyacen la especificacin para la distribucin iu (por ejemplo, se han propuesto

distribuciones truncadas, exponenciales o del tipo gamma); (ii) las consideraciones deanlisis de eficiencia tcnica para datos de panel y de corte transversal; y (iii) laextensiones metodolgicas para la estimacin de funciones de costos14.

Grfico No. 3Fronteras de Posibilidades de Produccin determinstica y estocstica

x

y

MOLS

COLS

OLS

MLE

*_/ MLE: Maximum Likelihood Estimates.**_/ OLS: Ordinary Least Squares RegressionAdaptado de Lovell (1993).

13 Vase Olson et. al. (1980) para una lectura sobre los diversos procedimientos de mximaverosimilitud para los casos en los cuales las distribuciones del componente de ineficiencia sonnormal, gamma o truncadas.14

Para mayores detalles sobre las direcciones de los avances realizados en lo que respecta a lasmetodologas para la estimacin de fronteras estocsticas, vase, Greene (1993).


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Si bien el marco metodolgico presentado permite estimar de manera directa de laeficiencia municipal a partir de la estimacin de fronteras de produccin municipales,dado que ste establece un marco de eficiencia relativa, es indispensable que seaimplementado a partir de grupos de municipalidades con caractersticas comunes, conla finalidad de obtener resultados de eficiencia insesgados, consistentes einterpretables. Esto es relevante en un contexto de heterogeneidad municipal quemuestra desiguales niveles de urbanidad, tamao de poblacin, necesidades bsicasinsatisfechas, etc., y que hace que sea metodolgicamente incorrecto comparar losdesempeos de municipalidades con caractersticas tan diversas. Una de las ventajasadicionales de realizar un anlisis de eficiencia segmentado (segn grupos demunicipalidades) radica en la posibilidad de controlar la presencia de outliers (puntosextremos anmalos) los cuales, dependiendo de la variable en cuestin, deberncorresponder a grupos de municipalidades con caractersticas particulares. En esesentido, una propuesta de agrupacin de municipalidades que corresponde a unatipologa municipal desarrollada a partir de un anlisis de conglomerados, se presenta acontinuacin.

4. Tipologa municipal mediante el anlisis de conglomerados.En un contexto de heterogeneidad municipal con 1830 municipalidades agrupadas en194 provinciales y 1634 distritales, cada una con dismiles niveles de urbanidad,tamao de poblacin, pobreza, etc., resulta indispensable previamente tipificar lasunidades de gestin municipales a ser analizadas, con la finalidad de obtenerresultados, coherentes e interpretables en un anlisis de eficiencia relativo. De no seras, el anlisis desarrollado sera inexacto, pues la interpretacin de los resultados seraincorrecta, as como lo seran las conclusiones y recomendaciones de poltica que seelaboren a partir de estas. As, por ejemplo, sera incorrecto analizar la eficienciarelativa mediante la comparacin de municipalidades de Lima Metropolitana, que enpromedio cuentan con una mayor urbanidad, con aquellas ubicadas en la selva, queson ms rurales y tienen mayores niveles de pobreza. Una ventaja adicional asociadade la tipificacin de municipalidades radica en el hecho de facilitar al hacedor depoltica la formulacin y aplicacin de las medidas de polticas correctivascorrespondientes, adems de introducir el debate de la necesidad de contar con unaclasificacin oficial de municipalidades para la implementacin normativa y denecesidades de capacitacin y asistencia tcnica.

En la literatura vinculada al anlisis de eficiencia municipal pocos han sido los intentospor homogenizar o tipificar las unidades de gestin evaluadas, aun cuando prescindirde ello condiciona los resultados de eficiencia obtenidos de una evaluacin relativa. Elhecho que no se hayan desarrollado avances en esta direccin se debe bsicamente atres razones:

(i) En primer lugar, debido a que la mayor parte de la literatura sobre la eficienciamunicipal se ha desarrollado en Europa, en donde en promedio el nmero demunicipalidades es reducido por lo que no se han requerido tipificacionesprevias al anlisis de eficiencia municipal. As por ejemplo, Loikkanen ySusiluoto (2005) realizaron un anlisis de eficiencia en 353 municipalidadesfinlandesas y Athanassopoulos y Triantis (1998) hicieron lo propio en 172municipalidades griegas.

(ii) En segundo lugar, dado que algunos estudios han analizado nicamente laeficiencia municipal en determinadas regiones de un pas, como por ejemplolos trabajos de Balaguer-Coll et. al. (2003) y Afonso y Fernandes (2003)quienes analizaron, respectivamente, la eficiencia municipal en 258


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municipalidades de la regin de Valencia en Espaa, y en 51 municipalidadesubicadas en las regiones de Lisboa y Vale do Tejo en Portugal.

(iii) En tercer lugar, dado que algunos estudios de eficiencia han utilizadoclasificaciones municipales oficiales como los trabajos de Afonso y Fernandes(2005) y Worthington y Dollery (2000a).

As, dado que en el presente estudio se evaluar la totalidad de municipalidades delpas (o al menos para los cuales la informacin es disponible) y considerando queactualmente no se cuenta con una clasificacin municipal oficial, en esta seccin, serealizar una tipologa municipal mediante un anlisis de conglomerados o clusters,con la finalidad de evaluar la eficiencia en grupos de municipalidades conformadospor unidades de gestin homogneas.

4.1. El anlisis de conglomerados o clusters.Consiste en una tcnica multivariante cuyo objetivo es agrupar elementos o variablesen grupos con la mnima varianza interna y la mxima varianza entre grupos. Lametodologa establece diversos mtodos de agrupamiento para la conformacin de losclusters. Una de las ms intuitivas es el agrupamiento jerrquico aglomerativo, la cualconsiste en organizar un conjunto de unidades formando grupos con las unidades mscercanas entre s. Dicho mtodo es jerrquico porque los grupos se relacionanjerrquicamente, cada unidad pertenece a un subgrupo, el cual a su vez pertenece a ungrupo mayor y ste a uno ms grande, hasta llegar a un grupo que contiene a latotalidad de las observaciones. Es aglomerativo porque se comienza formando tantosgrupos como unidades haya en la muestra total y luego se va reduciendo el nmero degrupos de uno en uno, juntndose los grupos ms cercanos hasta que slo queda ungrupo que contiene a todas las observaciones.

Los mtodos de agrupamiento precisan dos medidas:

(i) Entre las unidades de la muestra, denominado medida de distancia y(ii) Entre los grupos que se van formando, denominado medida de asociacinRespecto a la medida de distanciaentre unidades u observaciones, la ms empleada es ladistancia comn o euclidiana L2 que se define como la norma euclidiana en un espacion dimensional, que entre el punto x y el punto y es igual a15:

2211 )(...)(),( nn yxyxyxd ++=

Donde:

n : Nmero de variables de agrupamiento.

En cuanto a las medidas de asociacin, la ms empleada es la medida de asociacin simple, lacual define la distancia entre dos grupos como la distancia entre sus unidades mscercanas. Otra es la denominada medida de asociacin completaen la cual la distancia entredos grupos corresponde a la distancia entre sus unidades ms lejanas. Por otro lado, lamedida de asociacin promedio se define como aquella en la cual la distancia entre dos

15 Otra medida de distancia entre observaciones es la norma L2 cuadrada, la cual consiste en el

cuadrado de la norma euclidiana, caracterstica que tiende a asignar ms distancia a las observacionesms alejadas en comparacin con la distancia euclidiana.


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grupos es igual al promedio de las distancias entre los puntos de un grupo respecto delos puntos de otro16.

4.2. Las variables de agrupamiento.Las variables de tipificacin o agrupamiento van a determinar los grupos demunicipalidades que se conformen, por tanto la eleccin de stas constituye la partemedular del anlisis de conglomerados. Considerando que en el presente estudio serealizar un anlisis de eficiencia en dos etapas17, con la finalidad de obtener resultadosde eficiencia insesgados, consistentes e interpretables, las variables de agrupamientoutilizadas en el anlisis de clusters no podrn corresponder a ninguna de las variablesempleadas en alguna de estas dos etapas de anlisis de eficiencia. As, las variables detipificacin que se empleen no debern corresponder a aquellas relacionadas con lagestin municipal (empleadas en la primera etapa del anlisis de eficiencia), ni conaquellas fiscales, ni de ndole socioeconmico ni demogrfico (empleadas en lasegunda etapa del anlisis de eficiencia), sino aquellas que permitan capturar similarescondiciones iniciales para la provisin de servicios municipales, es decir aquellas

variables sobre las cuales las municipalidades no poseen injerencia para modificarlas, almenos no en el corto plazo: son las denominadas variables de estado. As, unidades degestin local agrupadas segn variables de estado debieran tener similarescaractersticas estructurales y por tanto conducirnos, a partir de un anlisis deeficiencia relativo, a resultados interpretables. Adems, ser posible afirmar que lasdiferencias en los resultados de eficiencia existentes entre las municipalidades de unmismo grupo, dependern de aquellas variables sobre las cuales las autoridades localesposeen injerencia: denominadas variables de poltica o de control18.

Dadas las consideraciones anteriores, y teniendo en cuenta la sencillez de las variablespoblacin, urbanidad y pobreza para capturar de manera intuitiva el entornomunicipal, se las proponen como variables de agrupamiento para la tipificacinmunicipal. La ventaja de contar con una tipologa municipal que contempla eldiscernimiento y la definicin previa de las variables de estado que la componen,permitir al hacedor de poltica identificar ms adecuadamente las necesidades decapacitacin y asistencia tcnica para el mejoramiento de la gestin local, as comoesbozar de mejor manera las medidas de polticas correctivas correspondientes.

4.2.1. El tamao poblacional.El tamao de la poblacindetermina el grado de complejidad en la administracin de unmunicipio. Cuanto ms grande sea la poblacin de una municipalidad lo ptimo esque se ofrezca una mayor cantidad de bienes y servicios pblicos, por lo que el manejoadministrativo de una unidad de gestin local se complica conforme mayor poblacinposea. Sin embargo, debido a la existencia de economas de escala en la provisin debienes y servicios municipales, la complejidad administrativa menos que se duplica sila poblacin se duplica.

De esta manera, la variable de tipificacin que se emplear ser el logaritmo neperiano dela poblacin, al considerar la existencia de economas de escala en la gestin municipal,por lo que modelaremos esta variable de manera logstica.

16 Cabe mencionar que todas estas medidas de asociacin emplean como medida de distancia ladistancia euclidiana.17 Reacurdese que en la primera etapa se analizar la eficiencia como tal, para a partir de lo cual en

la segunda etapa se investigarn los determinantes de los resultados de eficiencia obtenidos.18 Variables no empleadas en la tipificacin.


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4.2.2. El grado de urbanidad.

Al igual que el tamao de la poblacin, el nivel de urbanidad determina el grado decomplejidad de la gestin municipal. As por ejemplo, municipios ms urbanoscuentan con mayores posibilidades para financiar sus gastos locales mediante lageneracin de recursos propios mediante el cobro de impuestos o tasas; o de teneracceso a profesionales calificados y a tecnologa para el mejor desempeo de suscompetencias y funciones. Sin embargo, en municipios ms rurales las posibilidadesdel cobro de impuestos son reducidas debido a la existencia de una base tributarialimitada que los hace ms dependientes de las transferencias del Gobierno Central,adems poseen restricciones para el acceso a personal calificado, as comoinfraestructura productiva escasa, que les impide beneficiarse de las sinergias que estosgeneran.

Bajo estas consideraciones, la variable de agrupamiento que se emplear es el porcentajede la poblacin que es urbana.

4.2.3. El nivel de pobreza.El ingreso o la riqueza per cpita, as como la distribucin del bienestar poblacionalson tambin determinantes de la administracin municipal, dado que los mayoresingresos de los pobladores (mayor flujo de bienestar) generarn mayores posibilidadesde una municipalidad para recaudar impuestos19.

En el mismo sentido, a medida que la poblacin de una municipalidad tenga unamayor riqueza (acumulacin de bienestar) ya sea de manera individual o en forma debienes pblicos, menores sern las necesidades bsicas que tendrn que atender lasautoridades municipales, y por tanto podrn enfocar sus esfuerzos en satisfacernecesidades menos imperiosas. Cabe mencionar que la distribucin del bienestarcondiciona tambin la gestin administrativa municipal, dado que si la riqueza no sedistribuye de manera homognea entonces ser ms dificultoso identificar a losprincipales contribuyentes tributarios, as como desarrollar polticas focalizadas paraatender a las poblaciones ms vulnerables.

Actualmente no se dispone de una medida del ingreso, ni de la riqueza per capita anivel municipal, por lo que se emplear como proxy una medida de pobreza. As, la

variable de agrupamiento que se emplear es la proporcin de la poblacin que no satisfaceuna necesidad bsica.

De esta manera, con las estas tres variables de agrupamiento deberamos contar congrupos de municipalidades conformados por unidades que posean una similarcomplejidad administrativa y posibilidades de recaudacin afines, as como similitudesen el acceso a la tecnologa, a profesionales calificados y demandas similares por partede la poblacin, lo cual permitir conformar grupos de municipalidades de relativahomogeneidad.

19 Estamos abstrayendo del anlisis, otros factores que podran determinar el nivel de recaudacin de

una municipalidad, dado que estamos justificando la utilizacin de las variables de estado en latipificacin municipal.


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4.3. Tipologa municipal para el anlisis de eficiencia.4.3.1. Aspectos metodolgicos previos.Cabe tener en cuenta las siguientes consideraciones metodolgicas:

(i) La aproximacin para la medida de distancia entre unidades de gestin local,precisan medidas de distancia diferentes acorde a la naturaleza de la variableempleada. En el caso de variables categricas no es conveniente el empleo dela distancia euclidiana, ni de la norma L2 cuadrada pues ambas asignan lamisma distancia a (1,1) o a (0,0). Por otro lado, si se trata de variablesintervalares, es adecuado el empleo de la distancia euclidiana, dado que de estamanera es posible cuantificar la medida de distancia inequvocamente. Dadoque las tres variables descritas en la seccin 4.2., son intervalares se emple enla tipificacin municipal la distancia euclidiana L2.

(ii) Las transformaciones de las variables empleadas como estandarizaciones,normalizaciones o el cambio en sus unidades son importantes para controlaruna variable con un alto grado de variabilidad que pueda dominar laconformacin de los grupos de municipalidades. En ese sentido, debido a laalta variabilidad de la poblacin municipal, se le cambi de escalaaproximndosela por el logaritmo neperiano de la poblacin.

(iii) Se emple la medida de asociacin de Ward, la cual agrupa las unidades de lamuestra bajo anlisis, minimizando la varianza interna de los grupos ymaximizando la varianza entre los grupos; empleando como medida dedistancia entre unidades, la norma L2 cuadrada. Para estimar la medida deasociacin de Ward, se utiliz la notacin propuesta por Everitt, Landau yLeese (2001), )(ijkd , la cual define la distancia entre el grupo k y el nuevo

grupo formado por la fusin de los grupos i y j , de la siguiente manera:

( ) ( ) ( ) ijnnnn

kjnnn

nnkinnn

nnijk dddd

kji

k

kji

kj

kji

ki

++

+++

+++ ++=)(

Donde:

ijd : Distancia entre el grupo i y el grupo j .

in : Nmero de elementos del grupo i .

(iv) Se emple el estadstico Fpseudo de Calinski-Harabasz para hallar elnmero ptimo de grupos con el cual debe de contar la tipificacin municipal.

Valores grandes del Fpseudo , indicaron la existencia de una estructura degrupos muy diferenciada. Por otro lado, una estructura poco diferenciada seobtuvo para valores pequeos del estadstico. El estadstico Fpseudo de

Calinski-Harabasz paraN

observaciones yg

grupos se define como:

)/()()1/()(gNWtraza

gBtrazaFpseudo

=

Donde:B : Matriz de suma de cuadrados y de productos cruzados entre los grupos.W: Matriz de suma de cuadrados y matriz de productos cruzados interior alos grupos.

(v) La tipologa municipal se realiz considerando la distincin entremunicipalidades provinciales y distritales.

(vi) La fuente de informacin de las tres variables empleadas en la tipificacinmunicipal es el Censo de Poblacin y Vivienda INEI 2005, elaborado por elInstituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).


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4.3.2. Propuesta de tipologa municipal.Se propone sobre la base de la aplicacin de la metodologa de clusters y del empleode las variables de tipificacin descritas anteriormente, la clasificacin de losmunicipios peruanos en 10 categoras o grupos: 4 categoras provinciales y 6 categorasdistritales.

4.3.2.1. Tipologa de municipalidades provinciales.El anlisis de clusters se realiz en 194 municipalidades provinciales, las cuales fueronclasificadas en 4 categoras.

Tabla No. 2Categoras de municipalidades provinciales que proceden del anlisis de

conglomerados

Poblacin Urbanidad NBI1

Categora 1: Ciudades intermedias 57 30095.7 77.3 25.0

Categora 2: Metrpolis 33 127714.7 94.9 16.7

Categora 3: Rural 36 13410.5 26.6 52.3

Categora 4: Semi-rural 68 16283.6 42.2 32.7

Total 194 46876.1 60.2 31.7

Nmero deobservaciones

PromedioCategoras

Categora 1: Ciudades intermedias.

En este grupo se encuentran las municipalidades provinciales capitales dedepartamento de menor dinamismo econmico y limitada infraestructura productivacomo las de Chachapoyas, Huaraz, Cajamarca, Huancavelica, Tambopata yMoyobamba. Se encuentran tambin municipalidades que cuentan con vallesinterandinos frtiles como Caraveli, Chivay, Jauja, Tarma, La Oroya; municipios en loscuales se ubican valles productivos de ceja de selva como los de Chanchamayo, Satipo,Concepcin, as como municipalidades litorales que han basado su dinamismo enactividades portuarias como las de Mollendo, Caman, Casma y Huarmey. Cabemencionar que el 42% de las municipalidades pertenecientes a este grupocorresponden a aquellas ubicadas en los departamentos de Amazonas, Junn y SanMartn, encontrndose adems, el 24% de las municipalidades provinciales capitales dedepartamento del pas.

Categora 2: Metrpolis.

En este grupo se ubican las municipalidades provinciales capitales de departamento demayor dinamismo econmico del pas, que cuentan con mejor infraestructuraproductiva, presencia de entidades bancarias que permiten un mayor acceso al sistemafinanciero y en las cuales se encuentran las principales entidades pblicas delGobierno Central. Pertenecen a este grupo el 76% de las municipalidades provincialescapitales de departamento, entre las cuales destacan los municipios de Lima, Trujillo,

Arequipa, Piura, Chiclayo, Cusco, Ica, Callao, Huancayo, Iquitos y Tacna. Adems,pertenecen a este grupo aquellas municipalidades que han mostrado un dinamismoeconmico similar e incluso superior al de los propios municipios capitales dedepartamento, liderado sobretodo por actividades comerciales o de servicios, como esel caso de Tarapoto y Juliaca; o por actividades portuarias como Chimbote, Ilo, Paita y


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Sullana, etc. A nivel de municipalidades provinciales, en este grupo se encuentranaquellas que poseen una mayor urbanidad, menores necesidades bsicas insatisfechas ymayor poblacin.

Categora 3: Rural.

En esta categora se ubican las municipalidades provinciales ms pobres pas, msrurales y menos pobladas. En general son municipios que carecen de infraestructura

vial y energtica adecuada, servicios pblicos bsicos, as como acceso al mar, factoresque han impedido que puedan articularse a los conglomerados productivos regionalesexistentes. Mayormente son municipios ubicados en la regin sierra, correspondiendoel 53% de estos a los ubicados en los departamentos de Hunuco, Huancavelica, Punoy Ancash. Adems, ninguno es municipio capital de departamento, correspondiendo el20% de sus integrantes a municipalidades fronterizas, la mayora de las cuales formanfrontera con Bolivia.

Categora 4: Semi-rural.

Esta categora agrupa a la mayor parte de municipalidades provinciales del pas (35%)las cuales se encuentran ubicadas mayormente en la regin sierra (85%),concentrndose el 46% de los municipios que pertenecen a este grupo en losdepartamentos de Ancash, Ayacucho, Cajamarca y Puno. A pesar de que hay variasmunicipalidades provinciales que pertenecen a departamentos litorales comoCajatambo, Yauyos, Matucana y Oyn en Lima; Otuzco y Cascas en La Libertad;Huancabamba en Piura; Omate en Moquegua; y Locumba y Candavare en Tacna,todas estas se encuentran ubicadas en la regin sierra, siendo nicamente el municipiode Vir en La Libertad el que cuenta con acceso al mar. Finalmente, cabe mencionarque ninguna municipalidad de este grupo es capital de departamento; y si bien sonmunicipios ms rurales que urbanos, el nivel de sus necesidades bsicas insatisfechases solo ligeramente superior al promedio nacional para municipios provinciales.

4.3.2.2. Tipologa de municipalidades distritales.En los municipios distritales la metodologa de conglomerados se aplic a 1634municipalidades, obtenindose como resultado 6 grupos o categoras de municipios.

Tabla No. 3Categoras de municipalidades distritales que proceden del anlisis de

conglomerados

Poblacin Urbanidad NBI1

Categora 1: Semi-urbano 324 7289.4 48.1 34.7

Categora 2: Urbano pobre 200 1461.3 68.4 64.4

Categora 3: Urbano 188 12803.1 85.1 24.1

Categora 4: Ciudades metropolitanas 73 133421.9 98.5 12.0

Categora 5: Rural pobre 672 6434.5 14.4 41.2

Categora 6: Rural pobre extremo 177 2935.1 22.3 66.8

Total 1634 27390.9 56.1 40.5

CategorasNmero de

observacionesPromedio


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Categora 1: Semi-urbano.

En este grupo de municipalidades se encuentran aquellos municipios que ms seaproximan al promedio nacional de municipalidades distritales, con una urbanidadcercana al 50% y necesidades bsicas insatisfechas del orden del 35%. Se encuentranen esta categora municipalidades pertenecientes a todos los departamentos del pas(con excepcin de aquellos ubicados en la Provincia Constitucional del Callao), el 21%de los cuales se concentran en la regin selva, precisamente en los departamentos deLoreto, San Martn y Amazonas. Adems, se ubica en esta categora el distrito deSanta Mara del Mar perteneciente a Lima Metropolitana, as como los distritosbalnearios de Asia y Cerro Azul ubicados en la provincia de Caete perteneciente aldepartamento de Lima.

Categora 2: Urbano pobre.

En esta categora se ubican municipios urbanos de elevada pobreza. El 63.5% de estosposeen una urbanidad superior al 60% y el 86.5% tienen necesidades bsicasinsatisfechas mayores al 50%. Corresponden adems a municipalidades pocopobladas, cuyo rango de poblacin flucta entre los 110 y los 12,247 habitantes. Cabemencionar que ningn municipio de este grupo pertenece a Lima Metropolitana ni alCallao.

Categora 3: Urbano.

Pertenecen a esta categora municipalidades con una urbanidad superior al 60% y conreducidas necesidades bsicas insatisfechas, todas estas menores al 43%. Dadas suelevada urbanidad y reducida pobreza, algunas de estas pueden ser consideradas comociudades intermedias cuyo potencial de desarrollo econmico se debe a las ventajascomparativas que les proporciona su cercana al mar (el 46.8% de los municipios deesta categora se encuentran ubicados en los departamentos litorales de Arequipa, Ica,Lambayeque, La Libertad y Piura). As por ejemplo, en este grupo se encuentranmunicipios caracterizados por sus tursticas playas como Pucusana, Punta Hermosa,Punta Negra, San Bartolo y Santa Rosa en Lima Metropolitana; Chala, Atico, Yauca eIslay en Arequipa; Tambo de Mora y Paracas en Ica; Huanchaco en La Libertad;Coln, Los Organos, Mncora en Piura; o aquellas caracterizadas por sus actividadesportuarias como Salaverry en La Libertad; Pimentel y Eten en Lambayeque; y Supe enLima. Adicionalmente, se encuentran los distritos de la periferia de LimaMetropolitana como Cieneguilla y Pachacamac; as como aquellos en los cuales seubican los valles agroindustriales de la costa norte como Laredo, Moche, Jequetepequey Chicama en La Libertad; y Cayalti, Patapo, Pomalca, Pucal y Casa Grande enLambayeque.

Categora 4: Ciudades metropolitanas.

Agrupa a las municipalidades distritales ms pobladas, mayormente urbanas y menospobres del pas. Contiene a 34 de los 42 distritos de Lima Metropolitana y a 4 de los 5distritos de la Provincia Constitucional del Callao. En este grupo se encuentranmayormente municipalidades pertenecientes a los departamentos de Arequipa y LaLibertad, las cuales representan el 20.5% del total de municipios del grupo. Cabemencionar que ningn municipio de esta categora pertenece a los departamentos de

Amazonas, Apurimac, Cajamarca, Huancavelica, Loreto, Madre de Dios, Moquegua,Pasco, Puno, Tumbes y Ucayali, que son justamente en los cuales se ubican losmunicipios ms deprimidos y mas rurales del pas.


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Categora 5: Rural pobre.

En esta categora se encuentran la mayora de las municipalidades distritales del pas(41%) quienes comparten la caracterstica de ser las menos urbanas del pas (el 75% delas municipalidades del grupo, posee una ruralidad por encima del 80%), as como unnivel de pobreza no extrema que muestra necesidades bsicas insatisfechas promediodel orden del 41%. Cabe mencionar que en este grupo se encuentran municipalidadespertenecientes a todos los departamentos del pas (con excepcin de aquellos ubicadosen la Provincia Constitucional del Callao), concentrndose la mayor parte de losmismos (47%) en los departamentos de Cuzco, Hunuco, Ancash, Puno y Cajamarca.

Categora 6: Rural pobre extremo.

Esta categora agrupa a los municipios, en promedio, ms deprimidos y pobres delpas, los cuales carecen de servicios pblicos bsicos como agua, desage y alumbradoelctrico, y cuya poblacin mayormente habita en viviendas hacinadas/ improvisadas.

A pesar de ser el grupo de municipalidades ms pobres del pas, no resultan ser lasms rurales, pero si se encuentran mayormente ubicadas en la regin sierra,perteneciendo el 71% de estos a los departamentos de Ancash, Apurimac, Ayacucho,Cuzco y Huancavelica. Cabe mencionar que ninguna municipalidad de este grupopertenece a Lima Metropolitana y el Callao.

As, una vez agrupadas las municipalidades del pas en grupos cuyas unidades degestin poseen caractersticas homogneas, ya contamos con los insumos necesariospara realizar un anlisis de eficiencia municipal segmentado a travs de las 10categoras de municipalidades descritas anteriormente, y a partir de las metodologasestablecidas en la tercera seccin, las cuales involucran la estimacin de fronteras deposibilidades de produccin. Cabe notar que ambas metodologas, la deconglomerados y aquellas para la estimacin de fronteras de produccin soncomplementarias, por lo que deben implementarse de manera conjunta.

5. Anlisis de la eficiencia del gasto municipal.En esta seccin se analizar la eficiencia municipal a partir de las 5 metodologas parala estimacin de fronteras de produccin, a travs de las 10 categoras demunicipalidades propuestas anteriormente. Tal como se vio en la tercera seccin, elanlisis de eficiencia es posible desarrollarse en trminos de inputs y de outputs20. Sinembargo, dado que el empleo de ambas orientaciones no siempre es del todorelevante, ser oportuno optar solo por una de ellas, segn el tipo de unidad degestin que se est evaluando, el contexto particular, as como del entornocaracterstico de las unidades de gestin bajo anlisis (Worthington y Dollery, 2000b).

As, si los outputs responden mayormente a la demanda de los ciudadanos locales (locual implica que estos son exgenos) y adems, las autoridades municipales tienen uncontrol importante sobre los input, es decir sobre el gasto, parece ser ms apropiadoun anlisis de eficiencia en trminos de inputs (De Borger y Kerstens, 1996b).

En tal sentido, dado que en el Per: (i) las municipalidades son totalmente autnomasen la ejecucin de su gasto, (ii) sus objetivos responden principalmente a las funciones

20

La primera analiza cuantos recursos pueden reducirse para obtener el mismo nivel de produccin yla segunda, cuanto es el nivel de produccin que puede incrementarse con los recursos disponibles.


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de demanda de sus vecinos21 y (iii) dado que en la actual coyuntura, parece ser msrelevante analizar cuanto de los recursos disponibles es posible ahorrar con la finalidadde alcanzar los objetivos establecidos, en el presente estudio se adoptar unaorientacin input-eficiente, la cual admite la siguiente interpretacin: cuanto es lacantidad de input (recursos, gastos) que es posible reducir con la finalidad de mantener el mismo nivelde output (indicadores objetivos). La adopcin de esta orientacin permitir detectar laslimitaciones de las autoridades locales para reducir los costos de la provisin de losservicios que proveen a la poblacin, ya sea como consecuencia de la discrecionalidaden la ejecucin de los recursos, o por las fallas del monitoreo de los gastos.

5.1. Variables output y el Indicador de Desempeo Municipal (IDEM).5.1.1. Variables output.Las variables output son variables objetivo o resultado que se obtienen de la ejecucindel presupuesto municipal. Se definen as como variables de desempeo empleadaspara aproximar cuantitativamente la provisin de servicios pblicos municipales.

Las variables output tienen las siguientes caractersticas:

(i) Estn expresadas en trminos anuales.(ii) Han sido construidas a partir del Registro Nacional de Municipalidades 2004

(RENAMU 2004), la cual considera informacin sobre la gestin local para elao 2003.

(iii) Son compatibles con 6 de las 10 funciones de ejecucin presupuestalmunicipal oficial22; las cuales representan, en promedio, para lasmunicipalidades provinciales y distritales, el 94% y 88% de la ejecucin delgasto anual, respectivamente.

(iv) Estas 6 funciones de ejecucin municipal son: (1) Administracin yplaneamiento, (2) Asistencia y previsin social, (3) Educacin y cultura, (4)Industria, comercio y servicios, (5) Salud y saneamiento, y (6) Transporte 23.

(v) Han sido construidas considerando los criterios para la elaboracin deindicadores de gestin de la Ley del Sistema de Acreditacin de los GobiernosRegionales y Locales24.

(vi) Han sido elaborados acorde a las competencias municipales exclusivas25.Las variables output que se emplearn en el anlisis de eficiencia son las siguientes:

21 Por ejemplo, la cobertura de los servicios de baja polica, as como de los programas de asistenciasocial alimentaria, control y prevencin de la salud implementados, son claramente una funcin de lademanda de los pobladores locales.22 Definidas por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del MEF.23 Las otras 4 funciones de ejecucin presupuestal municipal no consideradas son (1) Agraria, (2)Energa y recursos minerales, (3) Pesca y (4) Vivienda y desarrollo urbano.24 La cual establece en su Artculo 9 que los indicadores de gestin deben incluir criterios dedesempeo en la provisin de los servicios locales, vinculados a la cobertura y la calidad de losservicios, as como de desempeo interno, relacionados con los procesos administrativos internos.Tambin criterios fiscales, de competitividad y desarrollo econmico, de participacin ciudadana, deacceso a la informacin y transparencia en la gestin; entre otros.25 La Ley No. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades establece en el Artculo 72 el carcter

exclusivo, compartido o delegable de una competencia municipal. En el presente estudio nicamentese han considerado las competencias exclusivas de estos niveles de gobierno.


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Tabla No. 4Variables output utilizadas en el anlisis de eficiencia municipal

Nmero de acciones realizadas. Se consideraron las siguientes: (i) Promocin y publicidad; (ii) mejoramiento de la infraestructura deacceso; (iii) construccin de nuevos atractivos tursticos; (iv) mantenimiento de los atractivos tursticos; (v) normas de promocin al

turismo; (vi) realizacin de eventos y ferias; (vii) convenios institucionales; (viii) otros

Se consideraron 4 rangos de cobertura del servicio de recojo de basura realizada por la municipalidad: (i) menor al 25%, (ii) entre25% y 49%; (iii) entre 50% y 74%; y (iv) entre 75% y 100%

Cobertura del servicio derecojo de basura

Operativos de control

Nmero de locales dividido entre el nmero de habitantes. Se consideraron locales propios del municipio, segn: (i) Locales conservicios de rayos x/ecografa, (ii) laboratorio, (iii) servicio odontolgico, (iv) otros

Nmero de locales dividido entre el nmero de habitantes. Se consideraron locales de administracin municipal en funcionamientosegn: (i) hospitales y clnicas, (ii) centros de salud, ( iii) puestos de salud, (iv) consultorios mdico, (v) casas de reposo/asilos, (vi)

botic

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