INFORME ANUAL DE POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y ASILO · Informe Anual de Políticas de Inmigración...

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N.I.P.O.: 270-12-104-6

Red Europea de Migraciones

INFORME ANUAL DE POLÍTICAS

DE INMIGRACIÓN Y ASILO

ESPAÑA2011

La Red Europea de Migraciones es una iniciativa de la Comisión Europea, que ha sido creada por la Decisión del Consejo 2008/381/CE y está financiada por la Unión Europea.

Su objetivo es satisfacer las necesidades de información de las instituciones comunitarias y de las autoridades e instituciones de los Estados miembros, proporcionando información actualizada, objetiva, fiable y comparable en materia de migración y asilo, con el fin de respaldar el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en estos ámbitos. La EMN también pone dicha información al alcance del público en general.

Con este fin, la EMN está formada por una red de Puntos de Contacto Nacional (PCN).

En España el PCN está compuesto por expertos procedentes de cuatro ministerios (Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y Ministerio de Justicia) y de la Fiscalía General del Estado, de cuya coordinación se encarga el Observatorio Permanente de la Inmigración, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El PCN asimismo colabora con expertos independientes para la realización de estudios e informes de la EMN.

ContactoObservatorio Permanente de la Inmigración(Coordinador del Punto de Contacto Nacional de laRed Europea de Migraciones)José Abascal, 39. 28071 MadridE-mail: [email protected]: http://extranjeros.empleo.gob.es

Este documento está disponible en:http://extranjeros.empleo.gob.eshttp://www.emn.europa.eu

http://www.emn.europa.eu

Este Informe Nacional describe las novedades y desarrollos políticos y legislativos más significativos en materia de inmigración y asilo, así como

los principales debates en ese ámbito, que han tenido lugar en España durante 2011.

Informe elaborado por el Punto de Contacto Nacional de España de la Red Europea de Migraciones y las investigadoras Cristina Gortázar Rotaeche

y Carolina Parra Cartagena.

Diciembre 2011

Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo

España2011

ÍNDICE

Resumen ejecutivo...... ................................................................................................... 9

1. intRoducción: objetivos y metodología seguidos ........................................................ 10

1.1. Metodología ............................................................................................. 11

1.2. Términos y definiciones ............................................................................ 11

2. estRuctuRa geneRal del sistema político y legal en españa ......................................... 14

2.1. Estructura general del sistema político y del contexto institucional ......... 14

2.2. Estructura general del sistema legal ......................................................... 15

3. desaRRollos geneRales Relevantes en migRación y asilo ............................................... 15

3.1. Novedades políticas generales .................................................................. 15

3.2. Principales debates políticos y legislativos ................................................ 15

3.3. Desarrollos más amplios en asilo y migración .......................................... 16

3.4. Desarrollos institucionales ......................................................................... 19

4. inmigRación legal e integRación ............................................................................... 19

4.1. Migración económica ............................................................................... 19

4.1.1. Contexto específico ..................................................................... 19

4.1.2. Desarrollos desde la perspectiva nacional .................................... 20

4.1.3. Desarrollos desde la perspectiva de la Unión Europea ................ 22

4.2. Reagrupación familiar ............................................................................... 25




4.3. Otra migración legal ................................................................................. 28


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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2011. España



4.4. Integración ................................................................................................ 29


4.5. Ciudadanía y nacionalidad ....................................................................... 32



5. inmigRación iRRegulaR y RetoRno .............................................................................. 33

5.1. Inmigración irregular ................................................................................. 33




5.2. Retorno..................................................................................................... 36




5.3. Acciones contra la trata de seres humanos ............................................. 37




6. contRol de fRonteRas ............................................................................................. 41

6.1. Control y vigilancia de fronteras exteriores .............................................. 41




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6.2. Cooperación respecto al control de fronteras .......................................... 44

6.2.1. Contexto específico ................................................................... 44

6.2.2. Desarrollos desde la perspectiva nacional .................................. 44

6.2.3. Desarrollos desde la perspectiva de la Unión Europea .............. 44

7. pRotección inteRnacional ....................................................................................... 46

7.1. Contexto específico ................................................................................ 46

7.2. Desarrollos desde la perspectiva nacional ............................................... 46

7.3. Desarrollos desde la perspectiva de la Unión Europea ........................... 48

8. menoRes no acompañados y otRos gRupos vulneRables ............................................. 49




9. enfoque global de la migRación .......................................................................... 51




10. implementación de la legislación de la unión euRopea ............................................. 55

10.1. Transposición de la legislación de la Unión Europea en 2011 ............. 55

a nexo sobRe los compRomisos del pacto euRopeo de inmigRación y asilo y el pRogRama de estocolmo ................................................................................................................ 57

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Resumen ejecutivo

El panorama económico y social en España durante 2011 ha estado marcado por la acentuación de la crisis económica, siendo así que los inmigrantes no han sido

ajenos a su impacto y a sus consecuencias. Cabe subrayar que, en 2011, se confirma una reducción del número de personas inmigrantes llegadas a nuestro país. Ya en 2010 la población empadronada extranjera creció a un ritmo menor que en años anteriores (0,07%), pero en 2011, según los datos del avance publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (en adelante INE), se produce por primera vez una disminución en el número de efectivos (–0,7%). Asimismo, ha aumentado el número de retornos voluntarios de inmigrantes a sus respectivos países de origen, vinculados dichos retornos -o no vincu-lados- a los programas de apoyo al retorno existentes. Según datos del INE, en el tercer trimestre de 2011, la tasa de paro en España se situó en el 22,85%, siendo la cifra aún mayor para los nacionales de terceros países (36,83%) 1.

No obstante lo anterior, y a pesar de esta tendencia decreciente en el flujo de personas que llegan a nuestro país, el número de solicitantes de protección internacional en el año 2011 ha aumentado considerablemente, creciendo más de un 25% 2 respecto de las peticiones recibidas el año 2010.

En el ámbito legislativo, cabe destacar la aprobación del Real Decreto 557/2011 3, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre dere-

1 http://www.ine.es/jaxiBD/tabla.do?per=03&type=db&divi=EPA&idtab=3042 Fuente: Eurostat.3 BOE núm. 103 de 30 de abril de 2011, en adelante, Reglamento de la Ley Orgánica de extranjería o RLOEX de 2011.

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chos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009. El Reglamento desarrolla la citada Ley Orgánica 4 en línea con la ya iniciada consolidación en España de un modelo de regulación de la inmigración basado en la migración regular, ordenada y vinculada al mercado de trabajo. Un modelo que, además, promueve la integración social y la igualdad de derechos y deberes y que fomenta la colaboración estrecha entre la administración central, las administraciones autonómicas y las administraciones locales. Asimismo, se trata de un modelo que explicita y simplifica los procedimientos administrativos en materia de extranjería, adaptando, de esta manera, la legislación española a la normativa europea. Entre las principales nove-dades, con respecto a la migración legalmente establecida y a su promoción, se incluye la mejora y transparencia de la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo (temporales y de larga duración) y las medidas de promoción de la integración de la población inmigrada.

Por otra parte, el 27 de julio de 2011, se aprobó la Ley Orgánica 10/2011 que modifica los artículos 31 bis y 59 bis de la Ley Orgánica de Extranjería 5. Dicha reforma pretende avanzar en la protección a las víctimas contra la violencia de género y contra la trata de seres humanos en relación con la migración.

Los debates políticos y los cambios institucionales en España han estado marcados, durante 2011, por las Elecciones Autonómicas y Municipales del 22 de mayo y, especialmente, por las Elecciones Generales del 20 de noviembre. En estas últimas se otorgó la mayoría absoluta al Partido Popular lo que ha propiciado la formación de un nuevo Gobierno de diferente signo político al anterior y presidido por D. Mariano Rajoy.

1 Introducción: objetivos y metodología seguidos

Este informe es el quinto que se elabora de acuerdo con el artículo 9.1 de la Decisión 2008/381/CE del Consejo que establece la Red Europea de Migraciones (EMN), artí-

culo que dispone que cada Punto de Contacto Nacional (PCN) debe elaborar anualmente un informe en el que se han de plasmar los desarrollos políticos y normativos así como los debates políticos de mayor relevancia que se hayan producido en el ámbito de la

4 Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros sobre derechos y liber-tades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por Ley 2/2009 de 11 de diciembre; en adelante, Ley Orgánica de Extranjería o LOEX modificada en 2009.5 BOE núm. 180 de 28 de julio de 2011.

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inmigración y el asilo en cada Estado miembro. Además, los diferentes informes nacio-nales tienen el propósito de contribuir a la elaboración del Informe Anual de la Comisión Europea y al Informe Anual de Síntesis de la EMN, los cuales plasman la implementación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (PEIA) así como la aplicación del Programa de Estocolmo y su respectivo Plan de Acción. El Informe Anual de Políticas de Migración y Asilo 2011 cubre el período que va desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2011.

1.1. Metodología

La estructura del Informe sigue las pautas establecidas por la Red Europea de Migraciones.

Para la elaboración de este Informe se han utilizado fuentes fundamentalmente nor-mativas, jurisprudenciales, informativas y de opinión. De esta manera, se han manejado fuentes que provienen mayoritariamente de las administraciones públicas, en especial del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y del Boletín Oficial del Estado. Igualmente, se han introducido fuentes primarias de las instituciones de la UE, del Diario Oficial de la UE y se tiene en cuenta la legislación nacional, europea e internacional vigente y los proyectos legislativos pendientes de aprobación. El documento hace también referencia a numerosas fuentes electrónicas tanto a páginas institucionales como a centros de in-vestigación o instituciones especializadas, asociaciones de inmigrantes, blogs o periódicos publicados electrónicamente. Asimismo, se ha utilizado información publicada en medios de comunicación, notas de prensa de administraciones públicas e informes de entes pú-blicos y privados. Los datos estadísticos que se citan en el Informe provienen de informes anuales y trimestrales de la Administración Pública, tales como los datos estadísticos publicados por el Instituto Nacional de Estadística, por el Observatorio Permanente de la Inmigración y el Servicio Público de Empleo Estatal. Asimismo, se han utilizado datos estadísticos ofrecidos por Eurostat.

El presente Informe ha sido elaborado por los miembros del PCN España de la EMN a partir de un informe realizado por Cristina Gortázar Rotaeche y Carolina Parra Cartagena, investigadoras del Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones (IUEM-Comillas) de la Universidad Pontificia Comillas de Madrid.

1.2. Términos y definiciones

En el presente Informe se utilizarán los términos y definiciones establecidos en el Glosario de la Red Europea de Migraciones. A continuación se ha estimado conveniente aclarar aquéllos que no están incluidos en éste y se desarrollan en la normativa nacional:

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Catálogo de ocupaciones de difícil cobertura

Este catálogo contiene las ocupaciones en las que los Servicios Públicos de Empleo han encontrado dificultad para gestionar las ofertas de empleo que los empleadores les pre-sentan cuando quieren cubrir puestos de trabajo vacantes.

El catálogo está desagregado por provincias, islas en el caso de las Comunidades Autóno-mas de Baleares y Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, y tiene carácter trimestral, extendiéndose su vigencia desde el primer hasta el último día laborable del trimestre natural siguiente al de su publicación.

La presencia de una ocupación en el catálogo de la zona geográfica de que se trate, implica, para el empleador, la posibilidad de tramitar la autorización para residir y trabajar dirigida a un trabajador extranjero.

En el caso de que la ocupación no esté incluida en el catálogo, el empleador deberá presentar una oferta en la oficina de empleo.

Gestión colectiva de contrataciones en origen

La gestión colectiva permite la contratación de trabajadores que no se hallen ni residan en España, seleccionados en sus países de origen a partir de las ofertas genéricas pre-sentadas por los empleadores.

La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante LOEX), en su artículo 39, faculta al actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social para aprobar, de acuerdo con la situación nacional de empleo, una previsión anual de las ocupaciones y, en su caso, de las cifras previstas de empleos que se puedan cubrir a través de la gestión colectiva de contrataciones en origen en un período determinado, a los que sólo tendrán acceso aquellos trabajadores extranjeros que no se hallen o residan en España.

IPREM

El Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) es el índice que sirve de re-ferencia para el cálculo de ingresos en cualquier ámbito distinto al laboral propiamente dicho: por ejemplo, se utiliza el IPREM en las solicitudes de becas, de ayudas a la vivien-da, para establecer límites fiscales, en el cálculo y acceso a prestaciones sociales, etc. En

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2012 se mantiene la cuantía de 532,51 euros mensuales fijada en la Ley de Presupues-tos Generales del Estado para 2011, cantidad que ha quedado congelada desde 2010. Se encuentra por debajo del Salario Mínimo Interprofesional (SMI) cuya cuantía para el mismo periodo asciende a 633,30 euros mensuales.

En el ámbito de extranjería este índice se utiliza para objetivar los requisitos económicos a la hora de conceder determinados tipos de visado y autorizaciones.

Oficinas de Extranjería

Unidades que integran los diferentes servicios de la Administración del Estado compe-tentes en materia de extranjería e inmigración en el ámbito provincial, con el objeto de garantizar la eficacia y coordinación en la actuación administrativa. Suelen estar ubicadas en las capitales de provincia, pero también pueden contar con oficinas delegadas en los distritos de la capital y en los municipios de las provincias para facilitar las gestiones administrativas de los interesados.

Organismo de investigación

Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, con establecimiento principal o secundario radicado en España, que realiza actividades de investigación y desarrollo tec-nológico y cumple con los requisitos legales.

En referencia al artículo 38 bis relativo al régimen especial de los investigadores, intro-ducido por la LOEX, se aprueba la Orden CIN/1795/2011, de 28 de junio, por la que se regulan los requisitos de autorización a organismos de investigación para suscribir conve-nios de acogida con investigadores extranjeros y las normas de elaboración, actualización y publicación del listado de los organismos de investigación autorizados 6.

Padrón Municipal

Registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo.

6 BOE núm. 155 de 30 de junio de 2011.

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2 Estructura general del sistema político y legal en España

2.1. Estructura general del sistema político y del contexto institucional

El año 2011 ha estado marcado por las Elecciones Autonómicas (en trece de las die-cisiete Comunidades Autónomas) y Municipales del 22 de mayo y, especialmente,

por las Elecciones Generales del 20 de noviembre que otorgaron la mayoría absoluta al Partido Popular lo que ha propiciado la formación de un nuevo Gobierno Central de diferente signo político al anterior, presidido por D. Mariano Rajoy.

Por otro lado y en lo referente a las novedades en materia de estructura de la Administra-ción General del Estado, cabe reseñar que a lo largo del 2011 se han producido algunas reestructuraciones ministeriales que han pretendido afrontar la situación económica y los retos aún pendientes. Dichos cambios efectuados se han instrumentado, principalmente, a través de las siguientes medidas normativas:

— Real Decreto 1748/2010, de 23 de diciembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 7.

— Resolución de 5 de abril de 2011, de la Dirección General de Inmigración, por la que se revocan las competencias que habían sido delegadas en el Subdirector General de Gestión y Coordinación de Flujos Migratorios y por la que se delegan esas mismas competencias en el Subdirector General de Modernización de la Gestión 8.

— Real Decreto 777/2011, de 3 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración 9. Asimismo, el 28 de julio de 2011 se aprobó la Orden TIN/2254/2011 por la que se delegan competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Trabajo e Inmigración y sus organismos públicos dependientes 10.

Además, el contexto político e institucional protagoniza importantes modificaciones al finalizar el año como consecuencia del cambio de Gobierno que se produce tras las Elec-ciones Generales del 20 de noviembre de 2011. La reestructuración de la Administración

7 BOE núm. 14 de enero de 2011. 8 BOE núm. 94 de abril de 2011.9 BOE núm. 133 de 4 de junio de 2011.10 BOE núm. 191 de 10 de agosto de 2011.

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General del Estado se realiza a través del Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales y se reduce el número de Ministerios de 15 a 13 11. Posteriormente, el 30 de diciembre de 2011 se aprueba el Real Decreto 1887/2011, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales 12.

2.2. Estructura general del sistema legal

Las dos normas con rango de Ley sobre extranjería y asilo son las referenciadas en el Informe de 2010: es decir, la Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria 13 y la Ley Orgánica de Extranjería 14.

La principal novedad durante este año ha sido la aprobación del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería (en adelante RLOEX).

3 Desarrollos generales relevantes en migración y asilo

3.1. Novedades políticas generales

Vid. supra 2.1

3.2. Principales debates políticos y legislativos

La grave crisis económica ha monopolizado los debates tanto de la sociedad civil como de la clase política. Junto a dichos debates y en estrecha conexión con ellos, se han lle-vado a cabo las diferentes campañas de los partidos políticos con vistas a las Elecciones Autonómicas y Municipales, primero, y las Elecciones Generales con posterioridad.

11 BOE núm. 307 de 21 de diciembre de 2011.12 BOE núm. 315 de 31 de diciembre de 2011.13 Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, BOE núm. 263, de 31 de octubre de 2009.14 Vid. supra nota 4.

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Uno de los debates se ha centrado en el impacto que ha tenido la crisis económica en la inmigración, y especialmente, en la tasa de paro de los inmigrantes. Según datos del INE en el cuarto trimestre de 2011, la tasa de paro se situó en el 22,85%, siendo la cifra aún mayor para los nacionales de terceros países: 36,83% 15.

La crisis ha provocado un cambio en el ciclo migratorio ante la desaceleración de la llegada de inmigrantes que se está experimentando. Paralelamente, el tema de la emigración de españoles ha ido adquiriendo mayor relevancia en los medios de comunicación.

Asimismo, la crisis también ha seguido afectando las partidas presupuestarias relacionadas con el asilo y la migración. Cabe destacar el recorte en el presupuesto relativo a la inte-gración de los inmigrantes en España que se refleja en el Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de los Inmigrantes y al refuerzo educativo. En 2011, la asignación a este Fondo se redujo en un 5% hasta los 66,6 millones de euros (en 2010 fue de 70 millones). Dichos recortes presupuestarios inciden en los programas relacionados con la inmigración.

Por otro lado, los medios se hicieron eco sobre los datos proporcionados por el Ministerio del Interior 16 a principios de 2011, los cuales evidencian la disminución de las llegadas a las costas españolas en más del 80% en una década 17.

3.3. Desarrollos más amplios en asilo y migración

Como se mencionó anteriormente, la aprobación del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería (RLOEX) es la novedad legislativa más destacada en materia de inmigración durante el año de referencia de este informe. El 15 de abril de 2011 el Consejo de Mi-nistros aprobaba dicho Reglamento 18, el cual entró en vigor el 30 de junio de 2011. En su parte expositiva se justifica su aprobación por las siguientes causas:

— Desarrollar y optimizar las normas y los principios de la política migratoria reconocidos por primera vez a través de la LOEX modificada en 2009, principios entre los que se encuentran: la ordenación de los flujos migratorios laborales de acuerdo con la situación nacional de empleo; la integración social de las personas inmigrantes; la lucha contra la inmigración irregular y las relaciones fluidas con terceros países de origen y tránsito.

15 http://www.ine.es/jaxiBD/tabla.do?per=03&type=db&divi=EPA&idtab=30416 Balance de la lucha contra la inmigración ilegal de MIR: http://www.mir.es/file/11/11189/11189.pdf17 http://www.lamoncloa.gob.es/ServiciosdePrensa/NotasPrensa/MIR/2011/ntmpr180111_inmigracion+ilegal.htm 18 Supra nota 4. http://www.boe.es/boe/dias/2011/04/30/pdfs/BOE-A-2011-7703.pdf

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— Además, simplificar y ordenar procedimientos complejos, cuya tramitación puede ser mejorada desde la perspectiva de la agilidad y seguridad jurídica. Para ello, es de especial relevancia la introducción de nuevas tecnologías como la utilización de una aplicación común que permite la integración de las diversas fases procedimentales y su gestión por parte de las diversas administraciones con competencia en la materia. Asimismo, el RLOEX de 2011 incorpora una parte relativa a la “práctica de la notifi-cación por medios electrónicos” (disposición adicional cuarta).

— Finalmente, introducir modificaciones materiales que responden a cambios legales y, especialmente, al creciente protagonismo del acervo de la Unión Europea sobre inmigración.

Entre las principales novedades con respecto a la migración legalmente establecida y a su promoción, se incluye la mejora y transparencia de la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo (temporales y de larga duración) y las medidas de promoción de la integración de la población inmigrada. El RLOEX, en línea con su modelo de inmigración legal y ordenada, junto a la defensa de los derechos de las personas, atiende especial-mente a fomentar mecanismos que eviten o disminuyan la irregularidad sobrevenida.

En relación con las medidas de integración de los inmigrantes establecidos legalmente en España se hace especial mención al fomento de la participación de la sociedad civil en los diferentes ámbitos de la gestión e integración de las migraciones, tales como las organizaciones no gubernamentales, fundaciones u otras asociaciones de carácter no lu-crativo. Asimismo, el RLOEX atiende con especificidad a los derechos de las personas, muy especialmente los de aquellas en situación especialmente vulnerable (menores, mujeres víctimas de violencia de género, víctimas de trata de seres humanos, etc.) con el objetivo de garantizar su protección. Además, el RLOEX apuesta claramente por proporcionar rigor y seguridad jurídica al prever en los procedimientos los derechos de defensa de asistencia jurídica y, en su caso, el derecho asistencia jurídica gratuita.

En otro orden de cuestiones, el RLOEX enfatiza la colaboración con las Administraciones locales y autonómicas en materia de inmigración; así, uno de los ámbitos relevantes es el relativo a los informes previstos por la LOEX (sobre los que volveremos infra), a través de los cuales dichas Administraciones pueden participar, en el ejercicio de sus competencias, en los procedimientos que corresponde resolver a la Administración General del Estado.

Por lo que se refiere a la inmigración irregular se enfatiza su prevención a través, entre otras, de las mejoras en los mecanismos de control de las fronteras externas en colabo-ración con las instituciones de la UE y la agencia europea destinada a tal fin (FRONTEX). También se han realizado grandes avances para luchar contra la lacra que supone la

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contratación de trabajadores extranjeros en situación irregular, con la previsión de in-fracciones y el endurecimiento de las sanciones a los empleadores que cometan dicha infracción. Además, se potencia la aplicación de las medidas tanto de retorno voluntario como obligatorio, en coherencia con la transposición de las normas de la UE al respecto.

Por otra parte, el 27 de julio de 2011 se aprueba la Ley Orgánica de modificación de los artículos 31 bis y 59 bis de la Ley Orgánica de Extranjería 19. Con dicha aprobación se lleva a cabo un importante avance en la lucha contra la violencia de género y la trata de seres humanos y su vínculo con la inmigración.

Así pues las novedades de la reforma de la LOEX operada en 2011 son:

— Respecto a las víctimas de la violencia de género, se posibilita que la autorización de residencia y trabajo pueda hacerse extensiva a los hijos mayores o menores de edad que se encuentren en España en el momento de la denuncia; además se establece que la concesión de la autorización provisional será automática y no potestativa.

— Por lo que concierne a las víctimas de trata de seres humanos: se amplía la protec-ción para garantizar su seguridad a los hijos de la víctima y a cualquier otra persona que mantenga vínculos familiares o de cualquier otra naturaleza con la víctima. Se establece asimismo que la revocación o de denegación del periodo de reflexión para la víctima y restablecimiento deberá ser motivada.

Dichas modificaciones pretenden subrayar la importancia y primacía de la protección de los derechos a la integridad física y moral de la mujer cuando se encuentran en estas situaciones, así como su derecho a la tutela judicial efectiva frente a una penalización por estar en situación de irregularidad.

Por otro lado, cabe reseñar las competencias adquiridas por los juzgados de lo contencioso-administrativo en materia de extranjería en virtud de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (la cual modifica la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en concreto el apartado 4 del artículo 8). Por medio de esta Ley 37/2011, de 10 de octubre, los juzgados de la Juris-dicción Contencioso-Administrativa podrán tener acceso a las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del Estado, además de conocer las que dicten los órganos competentes de las comunidades autónomas.

Asimismo, el 24 de octubre de 2011 se aprueba el Real Decreto 1497/2011 por el que se determinan los funcionarios y autoridades competentes para realizar la legalización

19 Supra nota 5.

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única o Apostilla prevista por el Convenio XII de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, de 5 de octubre de 1961.

Por otro lado, con la aprobación de la Orden PRE/1833/2011, de 29 de junio por la que se crean las Oficinas de Extranjería de Álava, Castellón, Ciudad Real, Cuenca, Granada, Guipúzcoa, León, Madrid, Navarra, Salamanca, Segovia, Soria, Tarragona, Teruel, Vizcaya y Zamora se finaliza el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 67.2 de la Ley Orgánica de extranjería, que insta al Gobierno a unificar en Oficinas de Extranjería provinciales los servicios dependientes de diferentes órganos de la Administración del Estado con compe-tencia en inmigración al objeto de conseguir una adecuada coordinación de su actuación administrativa. Con esta disposición se cierra el mapa de Oficinas de Extranjería en España”.

3.4. Desarrollos institucionales

Vid supra punto 2.1.

4 Inmigración legal e integración

4.1. Migración económica

4.1.1. Contexto específico

A lo largo de 2011 la crisis económica ha continuado provocando graves consecuencias en la situación de desempleo en España, tanto respecto de los trabajadores espa-

ñoles como respecto de los trabajadores extranjeros. Según los datos publicados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el número de trabajadores extranjeros en paro a 31 de diciembre de 2011 se situaba en 625.903, de los cuales 198.997 son comuni-tarios y 426.906 extracomunitarios. El sector que acumula un mayor número de parados extranjeros continúa siendo el sector servicios con 326.214 desempleados, seguido del sector de la construcción con 141.478 20.

Por otro lado, el 30 de noviembre de 2011, la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración hizo público el Informe “Extranjeros residentes en España: Principales

20 http://www.sepe.es/contenido/estadisticas/datos_avance/datos/datos_2011/AV_SISPE_1112.pdf

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Resultados” 21. En este documento se destaca la reducción de la cifra de extranjeros de cinco de las 15 principales nacionalidades del Régimen General (que excluye a los ciu-dadanos de la UE y sus familiares) que residen en España; así, el número de residentes de Ecuador, Colombia, Perú, Cuba y Argentina ha disminuido en el tercer trimestre de 2011. El análisis estadístico señala que la cifra de ciudadanos de Ecuador, la segunda nacionalidad extracomunitaria con más residentes en España, ha disminuido en 3.234 personas. Mientras, en el caso de Colombia, la tercera nacionalidad, se ha reducido en 1.751 ciudadanos; y en el de Perú, en 1.511.

4.1.2. Desarrollos desde la perspectiva nacional

En lo que se refiere a las políticas migratorias, en el año 2011 se ha seguido el mismo camino trazado en años anteriores; se mantienen los instrumentos de gestión ordenada de flujos migratorios: el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura y el Procedimiento de gestión colectiva de contrataciones en origen 22.

El Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, publicado trimestralmente, registra las ocupaciones en las que los Servicios Públicos de Empleo han encontrado dificultad para gestionar las ofertas de empleo que los empleadores les presentan cuando quieren cubrir puestos de trabajo vacantes. Gran parte de las demandas de ocupaciones que se han registrado en los cuatro trimestres del año 2011 se focalizan básicamente en las siguien-tes profesiones: médicos, ingenieros, técnicos y operarios en diversas materias, así como profesiones relacionadas con el deporte y la Marina Mercante 23.

Como ya se ha señalado, el RLOEX tiene voluntad de consolidar un modelo basado en la regularidad, que vincula la llegada de extranjeros a las necesidades del mercado de trabajo (ya presente en el Reglamento de 2004) a través de la mejor regulación de los instrumentos de medición de la situación nacional de empleo y que permiten sustentar el sistema de canalización legal y ordenada de los flujos migratorios.

En cuanto a la gestión colectiva de las contrataciones en origen, el artículo 39 de la LOEX faculta al actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social para aprobar, de acuerdo con la situación nacional de empleo, una previsión anual de las ocupaciones y, en su caso, de las cifras previstas de empleos que se puedan cubrir a través de la gestión colectiva

21 http://extranjeros.meyss.es/es/Estadisticas/operaciones/con-certificado/index.html22 Orden TIN/3364/2010, de 28 de diciembre, por la que se regula la gestión colectiva de contrataciones en origen para 2011, BOE núm. 317 de 30 de diciembre de 2010. 23 BOE núm. 13 de 25 de enero de 2011; BOE núm. 93 de 19 de abril de 2011; BOE núm. 171 de 18 de julio de 2011 y BOE núm. 253 de 20 de octubre de 2011.

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de contrataciones en origen en un período determinado, a los que sólo tendrán acceso aquellos trabajadores extranjeros que no se hallen o residan en España. Con ello, se aprobó en diciembre de 2010 la Orden TIN/3364/2010, de 28 de diciembre, por la que se regula la gestión colectiva de contrataciones en origen para 2011.

Otro mecanismo utilizado durante 2011 que ilustra la apuesta por la ordenación de los flujos migratorios laborales es la aprobación de la Orden TIN/1610/2011, de 3 de junio 24, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públi-cas con el fin de ordenar los flujos migratorios laborales de trabajadores migrantes para campañas agrícolas de temporada 25.

Por otra parte, cabe citar la Orden PRE/1803/2011, de 30 de junio 26, que establece el importe de las tasas por tramitación de autorizaciones administrativas, solicitudes de visados en frontera y documentos de identidad en materia de inmigración y extranjería.

Por otro lado y en relación con las diferentes medidas aprobadas para hacer frente a la crisis económica, se aprobó el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas 27. Asimismo, es de especial importancia la aprobación del Real Decreto Ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo, el cual introduce importan-tes modificaciones en la actual legislación de empleo prevista por la Ley 56/2003, de 16 de diciembre 28. Entre los puntos a destacar figura la regulación sobre los colectivos con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo, entre los que se incluye a los inmigrantes. Según la nueva normativa, los servicios públicos de empleo deberán incluir en sus planes de actuación el diseño de itinerarios individuales y personalizados de empleo respecto a estos colectivos. Cabe subrayar también el énfasis puesto en la formación y recualificación como una de las acciones que integran las políticas activas de empleo (artículo 25); la cual ha sido implementada con los programas de recualificación

24 BOE núm. 141 de 14 de junio de 2011.25 Esta Orden específica que las siguientes actuaciones son objeto de subvención: la participación en los procesos de selección de las personas trabajadoras extranjeras no residentes en España; la organización y coordinación de las contrataciones y los desplazamientos de las personas trabajadoras de temporada; la promoción y apoyo a la concatenación de campañas de temporada; la habilitación de plazas de alojamiento; la visita a los alojamientos y elaboración de informes sobre las condiciones de los mismos; la elaboración de un censo de alojamientos; el asesoramiento e información socio-laboral y la realización de estudios e investigaciones sobre condiciones sociales, sanitarias, laborales y económicas de las personas trabajadoras de temporada. 26 BOE núm. 156, de 1 de julio de 2011.27 BOE núm. 37 de 12 de febrero de 2011.28 BOE núm. 43 de 19 febrero de 2011.

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del Ministerio de Trabajo e Inmigración a lo largo del año 2011, tales como el Programa de Recualificación Profesional (PREPARA) 29.

4.1.3. Desarrollos desde la perspectiva de la Unión Europea

Respecto a la migración económica, conviene tener presente que aunque la UE posee competencias en la materia, los Estados miembros mantienen la competencia exclusiva en la determinación de los volúmenes de admisión de inmigrantes a efectos de trabajo por cuenta propia o ajena tal y como establece el TFUE en su artículo 79.5 30.

En un contexto de falta de mano de obra cualificada y de competencia por atraer a España a personas que cubran este déficit, el RLOEX ha prestado especial atención al fomento de la contratación de mano de obra cualificada en el exterior, tratando de recoger un mecanismo ágil de atracción de dichos trabajadores, para favorecer la competitividad de la economía española en el mercado internacional y en el marco de la política europea de inmigración.

La regulación de esta materia resulta del todo novedosa por cuanto ha supuesto la crea-ción de un nuevo procedimiento de admisión de investigadores extranjeros de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 bis de la LOEX y en la Directiva de Investigadores 31.

Entre las principales características de este procedimiento cabe destacar su agilidad (plazo máximo de 45 días de la resolución del procedimiento, cuando el general es de 3 me-ses), la expresa regulación de las especificidades en materia de reagrupación familiar (los miembros de la familia podrán ser reagrupados sin que el trabajador tenga que esperar el periodo de un año de residencia previa generalmente exigido a dichos efectos) y la movilidad de los investigadores dentro de la Unión Europea.

Por lo que respecta a los trabajadores altamente cualificados, el RLOEX crea un proce-dimiento de admisión de los mismos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 ter de la LOEX y en la Directiva Tarjeta Azul UE sobre trabajadores altamente cualificados 32.

29 BOE núm. 40 de 16 de febrero de 2011, BOE núm. 83 de 7 de abril de 2011, BOE núm. 30 de 31 agosto de 2011 y BOE núm. 315 de 31 de diciembre de 2011 y su corrección en el BOE núm. 8 de 10 de enero de 2012. Véase página web: http://www.sepe.es/contenido/empleo_formacion/formacion/progra-ma_prepara/prepara.html 30 Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, denominación que sustituye a la de Tratado de la Comunidad Europea desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.31 Directiva 2005/71/CE del Consejo de 12 de octubre de 2005 relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica.32 Directiva 2009/50/CE del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y resi-dencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado.

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Este procedimiento también destaca por su agilidad (plazo máximo de 45 días para la resolución del procedimiento), el establecimiento de facilidades para la movilidad de tra-bajadores altamente cualificados dentro de la Unión Europea, la regulación de la movili-dad de los miembros de la familia del trabajador que ya se encontrara constituida en el otro Estado miembro de la UE y la expresa regulación de las especificidades en materia de reagrupación familiar (los miembros de la familia podrán ser reagrupados sin que el trabajador tenga que esperar el periodo de un año de residencia previa generalmente exigido a dichos efectos).

En la misma línea, especial atención merece el desarrollo reglamentario sobre la contra-tación de trabajadores en origen cuando concurran razones de interés económico, social, laboral o cultural, que permite ampliar el espectro de empresas que podrán beneficiarse de esta posibilidad. En este sentido, cabe destacar que las pequeñas y medianas empresas pueden beneficiarse de este procedimiento de contratación en el caso de que pertenez-can a sectores estratégicos, cuando requieran la incorporación de personal directivo o altamente cualificado extranjero.

En todo caso, como se infiere de lo anterior, España durante 2011 ha progresado en la consolidación de un sistema de gestión ordenada de los flujos que tiene en cuenta la situación nacional de empleo, la preferencia a ciudadanos de la UE y asimilables y que, además, fomenta la integración de los trabajadores inmigrantes. Así, cabe decir que tanto la LOEX modificada en 2009 como el RLOEX son normas concebidas ab initio en alineación con los compromisos recogidos en el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y en el Programa de Estocolmo.

En el ámbito de la contratación en los países de origen, el RLOEX de 2011 desarrolla la disposición de la LOEX modificada en 2009 en relación con la aprobación, por Orden Ministerial, de una previsión de ocupaciones y, en su caso, de las cifras de puestos de trabajo que se podrán cubrir a través de la gestión colectiva de contrataciones en origen en el periodo de un año. Para ello se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo suministrada por el Servicio de Empleo Estatal así como las propuestas que sean realiza-das por las comunidades autónomas, previa consulta a las organizaciones sindicales más representativas y empresariales en su ámbito correspondiente 33.

Otro de los compromisos del Pacto en materia de migración legal es el de evitar la fuga de cerebros mediante la migración circular. Así, en el caso de trabajadores altamente cualificados, titulares de una Tarjeta Azul UE, la solicitud de autorización podrá ser de-negada, tal y como se establece en el artículo 90.1.f) del RLOEX, cuando la contratación

33 Artículo 168 RLOEX.

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afecte a los sectores que en el país de origen del trabajador sufren escasez de mano de obra de acuerdo con lo establecido en un Acuerdo internacional sobre la materia 34. La figura de la migración circular se encuentra actualmente regulada en los artículos 142 y siguientes del RLOEX en cuanto a la residencia temporal del extranjero que ha retornado voluntariamente a su país, y en sus artículos 158 y siguientes en cuanto a la recuperación de la titularidad de una residencia de larga duración por el extranjero que ha retornado voluntariamente a su país.

Una decisión relevante en materia de inmigración es aquella relacionada con el resta-blecimiento de la moratoria a los ciudadanos rumanos para trabajar en España. Dicho restablecimiento del periodo transitorio únicamente establece limitaciones en el acceso al mercado de trabajo de los trabajadores por cuenta ajena rumanos que se encuentren en determinadas situaciones, imponiendo la obligación de que éstos deban obtener la correspondiente autorización administrativa para la realización de actividades laborales por cuenta ajena (la cual no resulta en ningún caso exigible para la realización de acti-vidades por cuenta propia). En cualquier caso, el régimen de entrada y permanencia en España de los ciudadanos de nacionalidad rumana es, en todo caso y con independencia de la fecha en que los ciudadanos rumanos se encuentren en España, el previsto en el régimen comunitario de extranjería regulado en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero 35.

La medida obtuvo el respaldo jurídico de la Comisión Europea ya que con fecha 12 de agosto de 2011 fue publicada en el Diario Oficinal de la Unión Europea, la Decisión de la Comisión, de 11 de agosto de 2011, por la que se autoriza a España a suspender temporalmente la aplicación de los artículos 1 a 6 del Reglamento (UE) 492/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, con respecto a los trabajadores rumanos.

Debe destacarse igualmente la constante colaboración con la Administración rumana de cara al correcto desenvolvimiento del periodo transitorio. A estos efectos, se ha creado un grupo de trabajo bilateral para el seguimiento de la aplicación del régimen establecido en España en base al punto 7 del Anexo VII.1 del Acta de adhesión de 2005.

34 Artículo 90.1 f) del RLOEX.35 Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

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4.2. Reagrupación familiar


La LOEX modificada en 2009 reforma las condiciones de ejercicio del derecho a la re-agrupación familiar en el ámbito de la extranjería, reforma que posteriormente ha sido desarrollada por el RLOEX de 2011. Las novedades más relevantes son:

— La equiparación de la pareja de hecho al cónyuge a efectos de reagrupación familiar.

— La limitación de la reagrupación a los ascendientes mayores de 65 años.

— La objetivación de los criterios para la determinación de los medios económicos ne-cesarios para proceder a la reagrupación familiar.

— La reagrupación familiar conlleva la habilitación para trabajar sin necesidad de realizar ningún trámite administrativo del cónyuge, la pareja de hecho o el hijo reagrupado (en edad laboral).


En cuanto a las condiciones materiales para poder reagrupar, debe recalcarse que de acuerdo con la LOEX modificada y el RLOEX de 2011, el reagrupante debe acreditar que cuenta con medios económicos suficientes para atender las necesidades de la familia, incluyendo la asistencia sanitaria en el supuesto de no estar cubierta por la Seguridad Social en la cuantía siguiente:

— Para el reagrupante y un familiar se exigirá una cantidad que represente mensualmente el 150% del IPREM (Indicador Público de rentas de Efectos Múltiples). Para el 2011 el IPREM es 532,51 euros. De tal manera que para reagrupar al primer familiar se precisan 798,77 euros mensuales (150% IPREM).

— Una cantidad que represente mensualmente el 50% del IPREM por cada miembro adicional (266 euros mensuales para cada miembro adicional).

No se concederá autorización si no existe una perspectiva de mantenimiento de los me-dios económicos durante el año posterior a la fecha de presentación de la solicitud. Para realizar esa previsión se valorará la evolución de los medios del reagrupante en los seis meses previos a la fecha de presentación de la solicitud. Es importante tener en cuenta que la solvencia económica puede acreditarse sumando los ingresos del reagrupante con

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los de su cónyuge o pareja, así como de otro familiar en línea directa en primer grado que sea residente en España y conviva con ellos.

El artículo 61.7 del RLOEX de 2011, en relación con la renovación de la autorización de residencia por reagrupación en el ámbito de la extranjería, expresa que se valorará el esfuerzo de integración del extranjero acreditado mediante el informe positivo de la Comunidad Autónoma de su lugar de residencia. Dicho esfuerzo de integración podrá ser alegado por el extranjero como información a valorar en caso de no acreditar el cumplimiento de alguno de los requisitos previstos para la renovación de la autorización. El informe tendrá en cuenta la participación activa en acciones formativas destinadas al conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España y de la UE y el apren-dizaje de las lenguas oficiales del lugar de su residencia, entre otros.

Igualmente, debe recalcarse que el artículo 18.2 de la LOEX modificada en 2009, establece que el extranjero que desee reagrupar a sus familiares deberá acreditar que dispone de vivienda adecuada en los términos que se establezcan reglamentariamente. Asimismo el artículo 55 del RLOEX establece que la comunidad autónoma, que podrá delegar dicha función en las corporaciones locales, elaborará un informe de habitabilidad que el extran-jero que solicite la autorización de residencia por reagrupación familiar deberá adjuntar en el momento de presentar la solicitud. El plazo establecido será de 30 días para su expedición, cualquiera que sea la Administración que lo emita.

Finalmente, cabe subrayar que el RLOEX de 2011 recoge, para mayor seguridad jurídica y evitar reenvíos normativos, lo dispuesto en el artículo 19.1 de la LOEX sobre que la autorización de residencia por reagrupación familiar de la que sean titulares el cónyuge e hijos reagrupados cuando alcancen la edad laboral, habilitará para trabajar sin necesidad de ningún otro trámite administrativo.


Entre los compromisos del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo figura que los Estados miembros se doten de una regulación eficaz sobre reagrupación familiar; que dicha regu-lación sea del todo respetuosa con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, pero a la vez, que requiera al reagrupante el cumplimiento de condiciones económicas y de vivienda idóneas para proceder a la reagrupación, así como que pueda solicitar a los familiares el cumplimiento de condiciones para integrarse en el Estado miembro de destino (incluso me-diante la exigencia de requisitos tales como el conocimiento de la lengua del país de destino).

Las modificaciones incorporadas por la LOEX modificada en 2009 y el RLOEX de 2011 (vid supra) se entienden en desarrollo de dicho compromiso toda vez que establecen un

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sistema para probar recursos económicos más objetivo que el anterior (procurando, así, una mayor y mejor seguridad jurídica).

En lo referente al compromiso para reforzar la atracción de la UE a la inmigración cua-lificada 36, como ya se destacó anteriormente el RLOEX, en sus artículos 85 y siguientes transpone las disposiciones de la Directiva sobre la Tarjeta Azul EU 37, y en lo que concier-ne a la reagrupación de los familiares de los titulares de dicha tarjeta; se establece que pueden tramitar su entrada junto con la solicitud inicial del reagrupante (mientras que los familiares del reagrupante en el sistema general deben esperar a que el reagrupante haya residido un año y renovado su permiso de residencia). Respecto a la Directiva sobre Investigadores 38, cabe destacarse igualmente que se facilita la reagrupación familiar en estos casos al establecer la presentación simultánea de la solicitud de autorización de residencia y trabajo para investigación y la de reagrupación familiar.

El Programa de Estocolmo hace hincapié en las medidas de integración en materia de reagrupación familiar 39. La LOEX modificada en 2009 y el RLOEX de 2011 no exigen cumplimiento de medidas de integración previas a la entrada de los familiares reagru-pados (como algunos Estados miembros, que solicitan las pruebas de idioma en el país de origen con carácter previo a la entrada); pero sí incluyen medidas en España para promover desde los poderes públicos el aprendizaje de la lengua (las lenguas oficiales, en su caso). En el régimen jurídico relativo a la reagrupación familiar, las medidas de inte-gración adquieren una muy especial importancia y relevancia en el momento de solicitar la renovación de esa autorización, momento en el que se deberá acreditar:

— El tener escolarizados a los menores a su cargo en edad de escolarización obligatoria durante la permanencia de éstos en España.

36 En la reciente publicación de EUROSTAT «Migrants in Europe - A statistical portrait of the first and second generation» se destaca cómo las personas inmigrantes tienen mayores dificultades en encontrar un empleo que se corresponda con su nivel educativo. Se observa igualmente que personas con un nivel educativo alto desempeñan trabajos no cualificados. Además, se concluye que los inmigrantes de edades entre 25 y 54 años sufren más desempleo que los ciudadanos europeos con estas mismas edades. La publicación está disponible en la página web de Eurostat. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10-539.37 Supra nota 42.38 Supra nota 39.39 En cuanto al TJUE, cabe reseñar el Caso Bibi Mohammad Imran contra Minister Buitnlandse Zaken, fallado el 10 de junio de 2011. Se refiere a una cuestión prejudicial que fue retirada ya que al demandante se le dio una permiso de residencia provisional, pero la pregunta se refería a la compatibilidad con el Derecho de la UE de ciertas condiciones previas de integración previstas en la legislación estatal interna a ser cumplidas en el país de origen con anterioridad a la entrada en el estado europeo en virtud del procedimiento de reagrupación familiar. Asunto C-155/11 PPU. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62011CO0155:ES:HTML

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— Se podrá presentar el informe relativo al esfuerzo de integración para subsanar la no acreditación de algunos de los requisitos y en los términos a los que se refiere la Instrucción DGI/SGRJ/8/2011, de 14 de diciembre.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61.7 RLOEX, el informe sobre esfuerzo ten-drá como contenido mínimo la certificación, en su caso, de la participación activa del extranjero en acciones formativas destinadas al conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España, los valores estatutarios de la Comunidad Autónoma en que se resida, los valores de la Unión Europea, los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre mujeres y hombres, así como el aprendizaje de las lenguas oficiales del lugar de residencia.

4.3. Otra migración legal


En este apartado abordaremos brevemente la situación de los estudiantes de terceros países que vienen a España y su tratamiento en el RLOEX de 2011.


El RLOEX de 2011 dedica el Capítulo II del Título III a la “autorización de estancia por estudios, movilidad de los alumnos, prácticas no laborales o servicio de voluntariado”. Las novedades se refieren tanto a la participación en un programa de movilidad de alumnos, a la realización de prácticas no laborales y a la realización de servicios de voluntariado.

Se lleva a cabo la transposición de la Directiva relativa a estancias por estudios, investigación o formación, intercambio de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado 40. Asimismo, se simplifican las normas de procedimiento y se establece la figura de la pró-rroga de estancia por estudios, así como la posibilidad de realizar actividades por cuenta propia, además de mantenerse la posibilidad de trabajar por cuenta ajena. Sin embrago, tal y como se estipulaba en el anterior Reglamento y se mantiene en el RLOEX de 2011, los ingresos obtenidos no podrán tener el carácter de recurso necesario para su sustento o estancia, ni serán considerados en el marco del procedimiento de prórroga de estancia.

40 Directiva del Consejo 2004/114/CE de 13 de diciembre de 2004 relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado.

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En la UE solo hay dos actos normativos relativos a admisión legal de nacionales de terceros países por motivos no económicos y para periodos superiores a tres meses (es decir, excluido el turismo): la Directiva 2003/86 sobre reagrupación familiar que se ha tratado en otro apartado de este Informe y la Directiva 2004/114 por la que se regula la admisión a efectos de estudios, intercambio de alumnos, práctica no remuneradas y servicios de voluntariado.

Es importante tener en cuenta que la competencia exclusiva que se reservan los Estados miembros en relación con la determinación del volumen de admisión de nacionales de terceros países no puede aplicarse a estos supuestos de inmigración no-económica.

No obstante, la citada Directiva 2004/114 deja a los Estados miembros la determinación de los criterios que deben cumplir los centros de educación superior o los organismos de formación profesional a efectos de ser reconocidos como tales; asimismo, los Estados conservan libertad en cuanto a las condiciones relativas a la admisión, requisito especí-ficos para estudiantes, alumnos, aprendices no remunerados, requisitos específicos para los voluntarios así como exigencia de tasas. Sin embargo, muchas de las condiciones de admisión y las disposiciones sobre movilidad entre Estados miembros son obligatorias y crean normas comunes. El RLOEX de 2011 desarrolla, en los artículos 37 a 42, las disposiciones relativas a los supuestos de realización de estudios, movilidad de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado siguiendo las normas mínimas de la directiva. Se incentiva la movilidad permitiendo que los familiares del estudiante puedan permanecer con él durante la realización de los estudios, desde el momento en que el estudiante llega a territorio español y en la misma situación de estancia que éste.

4.4. Integración


El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014 41 (aprobado el 23 se sep-tiembre de 2011 por el Consejo de Ministros) subraya la necesidad de mirar más allá de la coyuntura actual y afrontar los retos a medio y largo plazo. El segundo Plan ha establecido diez prioridades que se constituyen en ejes transversales de actuación; dere-chos y deberes; gestión positiva de la diversidad; lucha contra la discriminación; inclusión; desarrollo local; convivencia ciudadana intercultural; barrios como espacios claves de la

41 http://www.integralocal.es/upload/File/2011/PECI-2011-2014.pdf

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cohesión; participación social; formación y gobernanza multinivel. Las áreas de interven-ción son de dos tipos: específicas (acogida; empleo y promoción económica; educación; salud; servicios sociales e inclusión; movilidad y desarrollo) y transversales (convivencia; igualdad de trato y lucha contra la discriminación; infancia, juventud y familias; género; participación y educación cívica).

Durante el año 2011 se publicó la evaluación del Plan Estratégico de Ciudadanía e In-tegración (PECI I) 2007-2010. Dicha evaluación arrojó diferentes lecciones aprendidas y destacó la participación de organizaciones de la sociedad civil en el proceso de elabora-ción del PECI I y su implicación en su implementación, en cooperación con las diferentes Administraciones Públicas (creación de un modelo de gobernanza).

Por otro parte, es relevante el título IV del RLOEX de 2011 el cual hace mención al im-portante papel que adquieren las Comunidades Autónomas en materia de integración, puesto que tienen competencias para elaborar el informe de esfuerzo de integración y el informe sobre adecuación de la vivienda para la reagrupación familiar. Esta consideración, derivada de la reforma legal, contempla igualmente el papel de los Ayuntamientos en el supuesto de que la Comunidad Autónoma delegue en ellos sus competencias.

En el ámbito de la política de integración de los inmigrantes se han puesto en marcha una serie de iniciativas a lo largo del 2011 por parte de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos con el Gobierno Central, con el objetivo de fomentar la cohesión social e integración de la población extranjera. En enero de 2011 se prorroga el Convenio de Colaboración de 12 de diciembre de 2009 suscrito entre el Ministerio de Trabajo e Inmigración y la Junta de Andalucía, para el desarrollo de un plan piloto de actua-ción integral en zonas sensibles de Andalucía con presencia significativa de población inmigrante 42.

Asimismo, el Gobierno aprobó, a finales de 2010, el Plan piloto de refuerzo de la con-vivencia y la cohesión social en barrios con un alto índice de población inmigrante, que se ha desarrollado en virtud del convenio firmado entre la Generalitat de Cataluña y el Ministerio de Trabajo e Inmigración 43.

Por otro lado, en lo que se refiere a la aportación de fondos públicos a la integración de la población inmigrante en España, el 6 de junio de 2011, se aprobó la Resolución por la que se convoca la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes 44. La extinta Dirección General de Integración de los Inmigrantes convocaba

42 BOE núm. 14 de 17 de enero de 2011.43 BOE núm. 300 de 10 de diciembre de 2011.44 BOE núm. 138 de 10 de junio de 2011.

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la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes para el año 2011. Las tres líneas de financiación estipuladas para conceder subvenciones son las siguientes: Régimen general financiados exclusivamente con Presupuestos Generales del Estado; Programas cofinanciados por el Fondo Social Europeo (FSE) en el marco del programa operativo “Lucha contra la Discriminación” y Programas cofinanciados por el Fondo Europeo para la Integración de nacionales de terceros países (FEI).

Asimismo, el Consejo de Ministros acordó el 11 de marzo de 2011 los criterios ob-jetivos de distribución así como la distribución resultante del crédito presupuestario, por un importe de 66.600.000 de euros, del Fondo de apoyo a la acogida e inte-gración de inmigrantes, así como al refuerzo educativo de los mismos 45. Éste tiene como finalidad financiar las acciones que lleven a cabo las Comunidades Autónomas para la promoción del desarrollo de las políticas de integración de los inmigrantes en la acogida, integración en diferentes ámbitos y en el refuerzo educativo. La partida presupuestaria total de 66.600.000 se distribuyó entre las CC.AA. en tres partidas: 39.637.824 euros para “Acogida e integración”; 26.425.216 euros para “Refuerzo educativo”; y 536.960 euros para “Atención a menores extranjeros no acompañados” desplazados desde Canarias.

Otro punto a reseñar es la cuestión de las propuestas del Pacto de Toledo respecto a la inmigración. Recordemos que el 25 de enero de 2011 el Pleno del Congreso de los Di-putados aprobó el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo sobre el sistema de pensiones y la incidencia que en este marco tienen los flujos migratorios hacia España. Dicho documento destaca que para cumplir el objetivo de promover una inmigración ordenada y legal deben existir mecanismos que permitan la correcta incorporación del inmigrante en el mercado laboral, así como su protección social, con plenitud de derechos y obligaciones. Paralelamente, se recuerda la necesidad de reforzar los instrumentos de inspección y control para evitar que los inmigrantes caigan en la economía sumergida, la exclusión o la explotación. Por último, se señala que la Administración de la Seguridad Social debe proporcionar un tratamiento igual a los españoles y a los extranjeros legales tanto en el acceso a las prestaciones como al mantenimiento de su percibo.

En lo que se refiere a las medidas implementadas para la lucha contra la xenofobia y la discriminación, una de las más importantes es la aprobación el 4 de noviembre de 2011 —por el Consejo de Ministros— de la Estrategia Integral contra el racismo, la discrimi-nación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia 46.

45 BOE núm. 78 de 1 de abril de 2011.46 http://www.oberaxe.es/files/datos/4ee5ba982ebe3/ESTRATEGIA-LINEA%20INTERACTIVO%208-12-2011.pdf

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Siguiendo el desarrollo de esta Estrategia podemos destacar una reciente iniciativa: el Protocolo de actuación firmado el 14 de noviembre de 2011 entre el Ministerio del Interior sobre los sistemas de información de incidentes relacionados con el racismo y la xenofobia. El Protocolo tiene como objetivo principal la promoción de un ámbito de actuación conjunto entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Trabajo e Inmigración (actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social) para promover la colaboración entre ambos organismos en la lucha contra el racismo y la xenofobia 47.

4.5. Ciudadanía y nacionalidad


La participación de los inmigrantes en las elecciones municipales y autonómicas del 22 de mayo de 2011 ha sido de gran importancia, ya que era la primera vez que muchos inmigrantes ejercían el derecho al sufragio en España en virtud de los Acuerdos de re-ciprocidad sobre la participación en las elecciones municipales suscritos con Noruega, Ecuador, Nueva Zelanda, Colombia, Chile, Perú, Paraguay, Islandia y Bolivia.


Durante el año 2011 entraron en vigor dos nuevos acuerdos para la participación recíproca en elecciones municipales: Cabo Verde 48 y República de Corea 49, los cuales se unen a los ya existentes y citados previamente.

Dichos acuerdos sumados a una medida tomada por el Gobierno de ampliar el plazo para presentar solicitudes por nacionales de países que tienen Acuerdos con España para inscripción en el censo electoral, permitió el incremento del Censo Electoral de Extranjeros Residentes en España (CERE) de alrededor de 50.000 ciudadanos.

La Orden EHA/3/2011, de 13 de enero de 2011, modificó el plazo de solicitud para la formación del censo electoral de residentes en España que fueran nacionales de países con Acuerdos para las elecciones municipales de 22 de mayo de 2011. De esta manera se amplió hasta el 25 de enero de 2011, inclusive, el plazo para la presentación de las solicitudes

47 http://www.mir.es/press/interior-e-inmigracion-suscriben-un-protocolo-de-actuacion-sobre-los-sistemas-de-informacion-de-incidentes-relacionados-con-el-racismo-y-la-xenofobia-13094?locale=es 48 BOE núm. 11 de 13 de enero de 2011. 49 BOE núm. 160 de 6 de julio de 2011.

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de inscripción en el censo electoral previsto en el artículo 3 de la Orden EHA/2264/2010, de 20 de julio, por la que se dictaban normas e instrucciones técnicas para la formación del censo electoral de residentes en España que fueran nacionales de países con Acuerdos para las elecciones municipales, es decir aquellos que gozan del derecho al voto 50.

Según los datos recogidos por el INE, el mayor número de electores extranjeros procedían de Rumanía (103.355) y Gran Bretaña (102.663), que son los grupos más numerosos con el derecho reconocido, seguidos de los 47.031 alemanes, los 40.277 italianos, los 32.949 franceses, los 25.694 ecuatorianos, los 21.189 portugueses y los 19.047 búlgaros. Les siguen los 14.660 electores de Países Bajos, 12.657 colombianos, 9.077 belgas, 7.667 polacos, 5.908 peruanos, 5.412 suecos, 5.044 bolivianos, 4.128 irlandeses, 3.350 daneses, 2.732 finlandeses, 2.185 austriacos, 1.671 lituanos y 1.254 chilenos 51.

Por otro lado, y en lo referente a la adquisición de las nacionalidad española, cabe señalar que los datos estadísticos muestran un claro aumento de un número de nacionalizados 52: un total de 123.721 extranjeros consiguieron la nacionalidad española por residencia en 2010 y 53.790 en el primer semestre de 2011, según datos de la Dirección General de los Registros y del Notariado. Este hecho ha ocasionado el aumento del censo electoral para las elecciones municipales, autonómicas y generales de 2011.

5 Inmigración irregular y retorno

5.1. Inmigración irregular


En lo referente a la inmigración irregular en España, cabe subrayar las cifras propor-cionadas por el Gobierno en el “Balance de la lucha contra la inmigración ilegal” 53

a comienzos de 2011 en cuanto a la reducción de la llegada de inmigrantes en situación irregular. Los datos arrojan una disminución de las llegadas de inmigración irregular en una década. Dicha caída es muy significativa en el caso de las Islas Canarias. Junto a la disminución en las llegadas de irregulares hay que contemplar el esfuerzo español por

50 BOE núm. 12 de 14 de enero de 2011.51 http://www.integralocal.es/index.php?accion=detalleGeneral&seccion=27&tipo=2&id=6463 52 Ver datos de las “Concesiones de Nacionalidad Española por Residencia”, Observatorio Permanente de la Inmigración, disponible en: http://extranjeros.meyss.es/es/Estadisticas/operaciones/concesiones/index.html 53 http://www.interior.gob.es/file/11/11189/11189.pdf

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cumplir con la Directiva de Retorno 54 y el resto de obligaciones europeas en la materia (por ejemplo, la aplicación efectiva de la Directiva de sanciones a empleadores por con-tratar inmigrantes irregulares 55, etc.).

Efectivamente, la disminución en las cifras de inmigración irregular en España es conse-cuencia en buena manera del refuerzo de los recursos humanos y materiales disponibles a tal efecto (en línea con el cumplimiento de los compromisos europeos en la materia que se estudiarán a continuación en este informe), así como también de la creciente colaboración entre el Gobierno español, los países africanos y la Agencia FRONTEX en el control de la frontera externa y la prevención de la inmigración irregular 56.


Como se ha comentado, los desarrollos desde el ámbito nacional en lo referente a la migración irregular tienen su reflejo, de una parte, en el cumplimiento estricto de la Directiva de Retorno y las consiguientes expulsiones de nacionales de terceros países en situación irregular, cuando no cumplen los requisitos para recibir ningún tipo de autori-zación de residencia en España. El RLOEX ha ahondado en la transposición realizada por la Ley Orgánica 2/2009 de la citada directiva toda vez que:

— Hace especial hincapié en los casos en que el procedimiento tendrá naturaleza prefe-rente, cuando la infracción sea la permanencia irregular en territorio español (riesgo de incomparecencia; que el extranjero evite o dificulte la expulsión; o que el extranjero sea considerado un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional).

— Establece que la determinación de la sanción debe realizarse en atención a criterios de proporcionalidad y teniendo en consideración el grado de culpabilidad del infractor y el daño o riesgo generado con la comisión de la infracción.

— Prevé que el establecimiento de un periodo de prohibición de entrada, tras una expul-sión, superior a cinco años requerirá informe de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras.

54 Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.55 Directiva 2009/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009 , por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular.56 http://www.lamoncloa.gob.es/ServiciosdePrensa/NotasPrensa/MIR/2011/ntmpr180111_inmigracion+ilegal.htm

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— Por lo que respecta al régimen de internamiento de extranjeros, debe reseñarse que su regulación corresponde a otra norma reglamentaria pendiente de aprobación. No obstante, si bien dicha materia será regulada en un reglamento distinto, el Reglamen-to de 2011 sí dedica un artículo al proceso de toma de decisión del internamiento y las condiciones generales de éste e incluye un precepto sobre la situación de los extranjeros internos.

Por otro lado, dichos desarrollos en la lucha contra la inmigración irregular se encuentran en estrecha vinculación con las medidas más sofisticadas y eficaces que se van adoptando progresivamente para el mejor control de las fronteras. Sobre dichos avances trataremos en el epígrafe número 6 de este mismo Informe.


Uno de los compromisos en la materia que contiene el PEIA consiste en la colaboración entre los Estados miembros a fines de expulsión de inmigrantes en situación irregular; en este sentido España ha continuado realizando vuelos conjuntos de expulsión de in-migrantes en situación irregular (ha organizado un vuelo a Georgia, otro a Ucrania y dos vuelos con escala en ambos países terceros; asimismo, ha participado en 7 vuelos a Nigeria). Además, España ha autorizado durante 2011, 202 tránsitos aeroportuarios de nacionales de terceros países facilitando así procedimientos de expulsión.

El PEIA también incluye la necesidad de sancionar a quienes contraten irregularmente a un inmigrante —lo que constituye el objetivo de la Directiva de sanciones a emplea-dores— en consecuencia, tanto la LOEX modificada en 2009 como el RLOEX de 2011 recogen en su articulado importantes sanciones económicas 57.

En cuanto al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de naciona-les de terceros países, el artículo 64.4 de la LOEX reconoce las resoluciones de expulsión dictadas por otros Estados miembros (en aplicación de la Directiva 2001/40/CE 58). Por lo que se refiere a las decisiones de expulsión por parte de España, el artículo 89 del Código Penal, reformado por la Ley Orgánica 5/2010 (en vigor desde el 23 de diciembre de 2010), amplía los casos en los que cabe la expulsión de un nacional de tercer país en situación irregular y condenado por infracción penal.

57 De 10.001 a 100.000 euros por cada trabajador contratado sin haber obtenido previamente la autorización de residencia y trabajo y clausura del local de seis meses a cinco años (evidentemente si fuera constitutivo de delito por trata de seres humanos o tráfico de inmigrantes se aplicaría el Código Penal).58 Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países.

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5.2. Retorno


A principio del 2012, se han hecho públicos los datos de las repatriaciones, devoluciones, expulsiones y denegaciones de entrada 59. Los datos apuntan a que el número de repa-triaciones en 2011 fue de 30.792 inmigrantes, 629 más que en 2010. Las denegaciones de entrada (personas rechazadas en los puestos fronterizos) aumentaron en un 17,30% en 2011, y las readmisiones en un 34,76%. En cuanto a las devoluciones de extranjeros que intentaron entrar en territorio español por puestos no habilitados como fronteras, éstas se redujeron en un 3,19% en 2011. En cuanto a las expulsiones de inmigrantes irregulares en territorio español, éstas disminuyeron en un 0,84% en el 2011.

Asimismo, a lo largo del año 2011 el Gobierno ha seguido desarrollando el Plan de Re-torno Voluntario para aquellos inmigrantes que deseen regresar a sus respectivos países de origen.


Con la intención de seguir lo estipulado sobre el retorno voluntario por la LOEX modi-ficada en 2009 y el RLOEX de 2011, las Direcciones Generales de Asuntos Consulares Migratorios e Inmigración emitían conjuntamente el 17 de octubre de 2011 la Instrucción DGI/SGRJ/7/2011 sobre residencia del extranjero que ha retornado voluntariamente a su país 60. Dicha Instrucción especifica los requisitos en el marco de los diferentes programas aprobados normativamente de retorno voluntario sobre la residencia del extranjero que ha retornado voluntariamente a su país (capítulo X del título IV del RLOEX de 2011), así como la recuperación de la titularidad de una residencia de larga duración (sección 1.ª del capítulo IV del título VI del RLOEX de 2011).


Con respecto al retorno, el PEIA invita a la conclusión de acuerdos de readmisión tanto por parte de la UE como bilateralmente por los Estados miembros. Aunque España no ha concluido durante 2011 nuevos acuerdos de readmisión, está vinculado por una serie de

59 http://www.mir.es/file/54/54239/54239.pdf 60 http://extranjeros.meyss.es/es/NormativaJurisprudencia/Nacional/RegimenExtranjeria/InstruccionesDGI/docu-mentos/2011/INSTRUCCION-DGI-SGRJ-7-2011.pdf

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ellos y, evidentemente, por todos los que va concluyendo la UE. Así, respecto al periodo de referencia del presente Informe, cabe decir que en febrero de 2011 entró en vigor el Acuerdo de readmisión entre la UE y Georgia 61.

5.3. Acciones contra la trata de seres humanos


En lo referente a la lucha contra la trata de seres humanos, este año 2011 se prosiguió con la aplicación del Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con fines de Explotación Sexual 2009-2012 62, aprobado en 2008, el cual involucra acciones de varios departamentos ministeriales. El Plan Integral recoge sesenta y una medidas divididas en tres ejes principales que pretenden sensibilizar a la sociedad frente a la trata; combatir sus causas a través de políticas activas de cooperación con los países de origen, transito y destino; contar con la participación de las organizaciones no gubernamentales para el desarrollo de medidas desde una perspectiva integral; asegurar la asistencia y protección a la víctima, y luchar decididamente contra los traficantes y proxenetas.


El Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con fines de Explotación Sexual, cuyo periodo de vigencia se extiende desde 2009 hasta 2012, ha pasado ya dos informes acerca de su implantación. El primero hace referencia al año 2009 y fue publicado en abril de 2010 63; y el segundo, el de 2010, ha sido publicado en junio de 2011 con el nombre de II Informe sobre el estado de situación del Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual 64. Paralelamente y en desarrollo de las medidas que contempla el Plan, se han realizado las siguientes actuaciones:

1) Medidas de sensibilización y formación: identificación y diseño de acciones formativas dirigidas al personal de los Centros de Acogida Temporal de Inmigrantes (CETI) de Ceuta y Melilla.

61 Bruselas, 22 de noviembre de 2010, DO L 52, de 25.02.2011.62 http://www.seigualdad.gob.es/igualdad/luchaTrata/planIntegral.htm63 Informe sobre el estado de situación del Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual, publicado en abril de 2010 (http://www.seigualdad.gob.es/igualdad/luchaTrata/pdf/Informe_sobre_estado_situacion_del_Plan_Integral_Lucha_contra_Trata_Seres_Humanos_con_Fines_Ex-plotacion_Sexual.pdf64 II Informe sobre el estado de situación del Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotación Sexual. Año 2010 publicado en junio de 2011 (http://www.seigualdad.gob.es/igualdad/luchaTrata/pdf/II_Informe_estado_situacion_Plan_Integral.pdf

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2) Medidas de asistencia y protección a las víctimas: para ello se ha distribuido mate-rial informativo sobre derechos y recursos existentes para víctimas de trata tanto a profesionales como a víctimas.

Durante el año 2011 se han realizado también importantes avances normativos relaciona-dos con la lucha contra la trata de seres humanos. En primer lugar, como ya se mencionó anteriormente en este Informe, el 27 de julio de 2011 se aprobaba la Ley Orgánica 10/2011 de modificación de los artículos 31 bis y 59 bis de la Ley Orgánica de Extranjería 65. En concreto, la modificación relativa al artículo 59 bis permite los expedientes de expulsión de las víctimas de trata se paralizarán siempre que la víctima denuncie a los autores, coopere o colabore con las autoridades facilitando información relevante. Entre otras, cabe destacar las siguientes novedades respecto a la protección ofrecida a este colectivo:

— Se extiende la protección dada por el ordenamiento jurídico a los hijos de la víctima que sean menores de edad o tengan una discapacidad, previendo la concesión de autorizaciones (provisionales y/o definitivas) de residencia temporal por circunstancias excepcionales a su favor (de residencia temporal y trabajo por circunstancias excep-cionales si son mayores de edad laboral).

— Se prevé que durante el periodo de restablecimiento y reflexión de la víctima será autorizada la estancia temporal de sus hijos menores o con discapacidad. Durante ese tiempo las administraciones competentes velarán por la subsistencia y, en caso necesario, la seguridad y protección no sólo de la víctima, sino también de sus hijos menores de edad o con discapacidad.

— Se dispone que la obligación de velar por la seguridad y protección se extenderá con carácter extraordinario a otros familiares de la víctima o a personas con las que tenga un vínculo de cualquier naturaleza, cuando la desprotección de estas personas suponga un obstáculo insuperable para que ésta acceda a cooperar.

— Se establece expresamente que la decisión sobre el periodo de restablecimiento y reflexión de la víctima deberá ser motivada y podrá ser objeto de recurso.

Otra novedad importante ha sido la aprobación, el 28 de octubre de 2011, del Protocolo Marco de Protección de Víctimas de Trata entre Gobierno, la Fiscalía General del Estado y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) 66, el cual establece un procedimiento

65 Supra nota 5. 66 http://www.poderjudicial.es/stfls/CGPJ/RELACIONES%20INSTITUCIONALES/CONVENIOS/FICHE-RO/2011-(51).pdf

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para la detección, identificación y derivación de las potenciales víctimas de trata con las debidas garantías, y facilita su asistencia y protección en todas las etapas del proceso, así como favorece la simultánea persecución del delito. Igualmente, facilita la coordina-ción entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la Inspección de Trabajo, los órganos judiciales, la Fiscalía y las entidades especializadas que proporcionan protección a las víctimas.

En este ámbito, también ha sido muy intensa la labor llevada a cabo por el Ministerio del Interior. En concreto, la Oficina de Asilo y Refugio ha acometido importantes novedades procedimentales en aras a introducir mayores garantías en el procedimiento de protec-ción internacional para una mejor detección de posibles víctimas de trata que acceden al procedimiento de asilo.

En este sentido, el citado Protocolo Marco establece las bases de coordinación y actuación de las instituciones y administraciones competentes en esta materia, estableciendo en lo que respecta al ámbito de actuación de la Oficina de Asilo y Refugio, las pautas de ac-tuación en aquellos casos en los que se desprenden indicios de que la persona solicitante de protección internacional pudiera ser víctima de trata de seres humanos mejorando la coordinación y actuación de todos los agentes intervinientes en el proceso.

En cuanto a la formación del personal que se ocupa de los solicitantes de protección internacional, y siguiendo lo establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Asilo, con ocasión de la celebración del quinto día europeo contra el tráfico de seres humanos, el 18 de octubre de 2011 tuvo lugar la Conferencia “Juntos contra el tráfico de seres humanos” en la que participaron los máximos responsables de las Agencias Europeas competentes en la materia (EUROPOL, CEPOL, FRONTEX, EASO, FRA, EIGE y EUROJUST), de la Comisión Europea así como del Parlamento Europeo para abordar esta realidad de una manera transversal examinando los diferentes aspectos de la misma y a la que asistió personal de la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior 67.

Por otro lado, cabe destacar las acciones atribuidas y llevadas a cabo por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en esta materia:

— Se ha procurado incluir la trata de seres humanos como punto importante en la agenda de las reuniones de la Cooperación Consular Schengen celebradas en los Consulados

67 Conmemoración del Día Europeo contra la trata de seres humanos. Seminario de lucha contra la trata de seres humanos con fines de explotación sexual: 18 y 19 de octubre de 2011 http://www.migualdad.es/ss/Satellite?blobcol=urldata&blobheader=application%2Fpdf&blobheadername1=Contentdisposition&blobheadervalue1=inline&blobkey=id&blobtable=MungoBlobs&blobwhere=1244656600051&ssbinary=true

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Generales, Consulados y Secciones Consulares de España de los países de origen de las víctimas de este fenómeno.

— Cabe subrayar asimismo la labor formativa de este ministerio en relación con este fenómeno, puesto que ha sido introducido en los cursos que se imparten anualmente a su personal destinado en las Embajadas y Consulados de España (Cónsules, jefes de visados y otro personal).

— Se realizan acciones de información y sensibilización en materia de trata de seres humanos en los países de origen en el marco de la Cooperación Internacional al Desarrollo. La actuación de España en ese sentido se materializa en contribuciones a organismos multilaterales como UNIFEM, INSTRAW, FNUAP, PNUD y ACNUDH, así como acciones bilaterales en América Latina y Asia y Pacífico 68.

— Finalmente, se ha incluido la lucha de la Trata de seres humanos en los Documen-tos de Estrategia País (DEP) —de la Cooperación Española— de los países de origen prioritarios.


El 4 de Julio de 2011, el Consejo Europeo adoptó el primer informe sobre “Oriented Paper on strengthening the EU external dimension on action against trafficking in human beings” 69. En cuanto a las normas de la UE, en 2011 se aprueba la Directiva 2011/36/EU del Parlamento Europeo y de Consejo para la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos que los Estados miembros tendrán que tener transpuesta para el 6 de abril de 2012 70 y que será objeto de estudio en el próximo Informe anual.

Por lo que se refiere al PEIA, como es sabido, incluye entre sus compromisos la necesidad de cooperar con los países de origen y tránsito de las redes internacionales de trata de seres humanos. Así, siguiendo lo establecido en el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012, España realiza acciones de información y sensibilización en los países de origen para evitar la captación de víctimas. La actuación española se concreta (vid. supra) tanto en contribuciones a organismos multilaterales como el Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), el Instituto Internacional de Investigaciones

68 Ejemplos de acciones en estas dos regiones serían: creación de un Centro regional para la atención de víctimas de Trata en Tapachula, México; apoyo al Plan de Acción contra la Trata y el Tráfico de Mujeres del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica (COMMCA); cursos de formación técnica especializada impartidos en centros de formación de la Cooperación Española en Iberoamérica sobre este fenómeno.69 Consejo de la Unión Europea, 2011. 70 Directiva 2011/36/UE, Diario Oficial de la Unión Europea, L 101, de 15 de abril de 2011.

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y Capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer (INSTRAW), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), el Programa de las Naciones Uni-das para el Desarrollo (PNUD) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), como en acciones bilaterales en América Latina y Asia Pacífico principalmente.

Además durante 2011, España ha concluido acuerdos bilaterales para luchar contra la delincuencia transnacional y, en concreto contra la trata de seres humanos, con los si-guientes países terceros: Convenio entre el Reino de España y la República de Camerún sobre cooperación en materia de lucha contra la delincuencia (hecho en Madrid el 26 de enero de 2011); Convenio de cooperación entre el Reino de España y Bosnia-Herzegovina en materia de lucha contra la delincuencia, en particular el terrorismo, el tráfico de es-tupefacientes y la delincuencia organizada (hecho en Madrid el 03 de marzo de 2011); Convenio entre el Reino de España y la República de Croacia en materia de lucha contra la delincuencia y asuntos de seguridad (hecho en Madrid el 24 de octubre de 2011); Convenio entre el Reino de España y el Reino Hachemita de Jordania sobre cooperación en materia de lucha contra la delincuencia (hecho en Amman el 15 de marzo de 2011). Además ha entrado en vigor el Convenio entre el Reino de España y la República Fede-rativa de Brasil sobre cooperación en materia de lucha contra la delincuencia organizada (firmado en 2007, con entrada en vigor en 2011).

6 Control de fronteras

6.1. Control y vigilancia de fronteras exteriores


En materia de control de fronteras en el año 2011, se ha continuado y reforzado la misma línea ya descrita en el Informe 2010, es decir, mejorando la estrategia

nacional de seguridad del Ministerio del Interior en relación a la lucha contra la inmigra-ción irregular y el control fronterizo. Así, se ha continuado en 2011 con el despliegue del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE); se ha seguido utilizando con éxito el sistema de Información Avanzada de Pasajeros API (por sus siglas en inglés, Advanced Passenger Information) y como novedad se está implantando para los transportes regulares de pasajeros por vía marítima además de pasajeros por vía terrestre, y se ha impulsado el ABC System (Automated Border Control System) que comenzó su implantación en mayo de 2010 en los aeropuertos de Madrid y Barcelona.

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Una de las principales novedades en materia de seguridad y que tiene repercusiones en materia de extranjería y, más específicamente, en el control de fronteras, es la aproba-ción de la “Estrategia Española de Seguridad, una responsabilidad de todos” 71 por el Consejo de Ministros el 24 de junio de 2011. El objetivo de esta Estrategia es “analizar las amenazas y riesgos a nuestra seguridad, identificar líneas de respuesta y definir me-canismos de coordinación son los objetivos centrales de esta primera Estrategia Española de Seguridad (EES). El horizonte útil de la Estrategia es de una década. Se revisará cada cinco años o cuando las circunstancias lo demanden”. Entre las principales amenazas y riesgos que se detectan, se encuentran los flujos migratorios no controlados, para los que se dan diferentes líneas de acción:

— Estrecha colaboración entre las Administraciones Públicas, las ONG y el sector pri-vado.

— Políticas a desarrollar: inmigración regular, cooperación con los países de origen y tránsito, defensa de la legalidad y preservación de la seguridad ciudadana, control y vigilancia eficaz de los accesos a las fronteras exteriores, integración social y defensa de los derechos humanos.

En cuanto a las acciones que viene emprendiendo el Gobierno para el control de las fronteras, cabe destacar que se ha continuado en 2011 con el despliegue del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) por parte del Ministerio del Interior. Esta tec-nología permite mejorar el control de las costas españolas y luchar mejor contra la delincuencia y la inmigración irregular. Durante el año 2011, el Ministerio del Interior adjudicó el contrato para la implementación del SIVE en la Costa de Tarragona y en Pontevedra 72. Asimismo, ha adjudicado un proyecto para el despliegue del Centro de Coordinación de Vigilancia Marítima de Algeciras 73. Cabe reseñar el contrato que autorizó el 18 noviembre de 2011 el Consejo de Ministros de mantenimiento de los despliegues fijos del sistema integrado de vigilancia exterior (SIVE) y de las unidades móviles de éste para garantizar la cobertura de la frontera Sur de la Unión Europea contra la inmigración irregular, las redes mafiosas y el narcotráfico. El contrato durará tres años (desde el 1 de julio de 2012 hasta el 30 de junio de 2015) y su presupuesto

71 http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/D0D9A8EB-17D0-45A5-ADFF-46A8AF4C2931/0/EstrategiaEs-panolaDeSeguridad.pdf72 http://www.seap.minhap.gob.es/es/ministerio/delegaciones_gobierno/delegaciones/ceuta/actualidad/no-tas_de_prensa/notas/2011/01/2011_01_18-2.html73 http://www.amper.es/pdfs/noticia15055252.pdf?CFID=5282919&CFTOKEN=87113579

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asciende a 24.949.006,52 euros. El Proyecto SIVE lo viene desarrollando el Ministerio del Interior desde el año 2000 74.

Otra de las herramientas que el Ministerio ha seguido utilizando con éxito es el sistema de Información Avanzada de Pasajeros API (por sus siglas en inglés, Advanced Passenger Information), el cual obliga a las compañías de transportes a remitir los datos de todos sus pasajeros cuyo vuelo de origen se encuentre fuera del espacio Schengen. Asimismo, el Ministerio del Interior ha seguido impulsando el ABC System (Automated Border Con-trol System) desde su implementación en mayo de 2010 en los aeropuertos de Madrid y Barcelona con el objetivo de modernizar el control de pasajeros.


El PEIA y el Programa de Estocolmo proponen un control más eficaz de las fronteras ex-teriores (tanto terrestres, marítimas como aéreas) y la utilización de las nuevas tecnologías a tal efecto. Tal y como hemos referido supra, además de los avances respecto del SIVE, España ha comenzado la implantación del sistema automatizado de paso de frontera (ABC) y el sistema de información avanzada de pasajeros (API) siguen su implantación.

El PEIA propone también la colaboración en materia de visados, así como la expedición de visados biométricos y cooperación entre consulados sobre visados. El 11 de octubre de 2011 se han puesto en marcha en 13 Oficinas Consulares en el Norte de África el Sistema de Información de Visados (VIS) de recogida de datos biométricos para expedición de visados y su envío, consulta y archivo en el Banco Central de datos VIS en Estrasbur-go 75. El 4 de enero de 2011 se aprobaba la Orden AEC/240/2011 por la que se creaba el fichero de datos de carácter personal del Sistema de Información de Visados Nacional y de la Autoridad Nacional del Sistema de Información de Visados 76.

La Comisión Europea propone, el 12 de diciembre de 2011, la creación de un Sistema Eu-ropeo de Vigilancia de Fronteras EUROSUR 77 el cual ayudará a detectar y a luchar contra las actividades de las redes de delincuentes y será crucial para evitar que los migrantes pongan sus vidas en peligro tratando de llegar a las costas de la UE. España y los demás países de

74 http://www.infodefensa.com/?noticia=interior-autorizado-a-contratar-el-mantenimiento-del-sive-por-casi-25-millones-de-euros&categoria=defensa 75 Cuyo desarrollo operativo y funcionamiento se recoge fundamentalmente en el Reglamento (CE) núm. 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de julio de 2008 sobre el VIS y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros.76 BOE núm. 38 de 14 de febrero de 2011.77 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1528&format=HTML&aged=0&language=ES&guiLanguage=en

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Europa del Sur estarán llamados a jugar un papel importante en el marco de este Sistema 78. Con seguridad este será un asunto interesante sobre el que informar en el Informe del 2012.

6.2. Cooperación respecto al control de fronteras


En febrero de 2011 Cecilia Malmström, la Comisaria de Asuntos de Interior de la UE, enfatizaba que la presión producida por la llegada de inmigrantes a las costas de Italia y Malta como consecuencia de la llamada “Primavera Árabe” no sólo concernía a los Estados miembros del sur sino que era un asunto de la responsabilidad de toda la UE y que una operación conjunta de FRONTEX 79 se hacía necesaria (Hermes 2011).

Cabe destacar la continúa colaboración de las autoridades españolas con la Agencia FRONTEX, en especial, España ofreció aviones y expertos a la citada misión de control de fronteras Hermes 2011. Muchas otras han sido las acciones españolas de colaboración a las acciones europeas conjuntas de control de las fronteras externas.


En este epígrafe es preciso recordar que los desarrollos desde la perspectiva nacional y europea constituyen una sola perspectiva por motivos evidentes. Así, España ha participado, como decimos, en la operación HERMES 2011 en las costas italianas; también en la frontera terres-tre entre Grecia y Turquía, en el marco del proyecto ATTICA, en la misión enviada en marzo de 2011 a Grecia para verificar las mejoras solicitadas a Grecia en su control fronterizo tras haber recibido unos informes poco favorables en las evaluaciones Schengen y un largo etc.


Una de las principales novedades en el año 2011 a destacar es la relacionada con la puesta en marcha el 1 de enero de 2011 del proyecto PERSEUS (Protección de los mares

78 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1528&format=HTML&aged=0&language=ES&guiLanguage=en79 Statement by Commissioner Malmström announcing the launch of the Frontex operation “Hermes” in Italy as of 20 February 2011.http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/98&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

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y fronteras europeos mediante el uso inteligente de la vigilancia) de la Unión Europea, y que será liderado por España, con la actuación de la Guardia Civil y, desde el punto de vista tecnológico, la participación de la empresa INDRA. Este proyecto fue ganado tras un competido concurso con otras operadoras de vigilancia de las costas de la UE y es una de las primeras y principales iniciativas financiadas por el VII Programa Marco de I+D de la UE en materia de seguridad marítima. El proyecto permitirá la integración de los sistemas nacionales y transnacionales existentes e incorporará las tecnologías más avanzadas. Asimismo, beneficiará tanto a los centros nacionales de coordinación, como a FRONTEX y a la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA). Este proyecto piloto cuenta con un presupuesto de 43,7 millones de euros y una duración de cuatro años 80.

Asimismo, durante mayo y diciembre de 2011 se ha desarrollado la Operación Indalo, la cual ha estado dirigida por la Guardia Civil bajo la coordinación de FRONTEX y frente a las costas de Almería, Granada y Murcia; han participado: Eslovaquia, Finlandia, Fran-cia, Italia, Islandia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y España. Dicha operación ha tenido como resultado la interceptación de un total de 2.671 inmigrantes irregulares y 101 embarcaciones y la detención de 38 traficantes de personas y organizadores de las travesías. Se han realizado cerca de 5.500 horas de vigilancia marítima y 770 horas de vigilancia aérea. El objetivo principal ha sido coordinar sobre el terreno los métodos de actuación de los cuerpos policiales participantes en el dispositivo, para un control efectivo de las fronteras aéreas y marítimas del sureste peninsular, con el fin de evitar el tráfico ilegal de personas. También se han llevado a cabo acciones relativas a la lucha contra el narcotráfico, la contaminación marítima y el crimen transfronterizo 81.

El Proyecto WEST SAHEL, firmado a finales del año 2010, ha sido aprobado por la Comisión Europea dentro del “Programa temático de cooperación firmado con terceros países en el área de la inmigración” y se desarrollará durante los años 2011 y 2012. El proyecto quiere consolidar las relaciones con los países del Proyecto SEAHORSE. Los países terceros en el proyecto son Mauritania, Senegal, Mali y Níger, aunque también participarán en algunas de las actividades previstas Cabo Verde, Gambia, Guinea-Bissau, Guinea y Burkina Faso.

Es preciso reseñar que la reforma del Reglamento FRONTEX 82 ha protagonizado parcial-mente la política de la UE en materia de control de la frontera externa durante 2011; la

80 http://www.indracompany.com/noticia/arranca-el-proyecto-europeo-perseus,-liderado-por-indra,-para-de-sarrollar-y-probar-un-sistema-de-vigilancia.81 http://www.mir.es/press/culmina-la-operacion-indalo-con-la-interceptacion-de-mas-de-2600-inmigrantes-irregulares-y-la-detencion-de-38-traficantes-de-personas-13219?locale=es 82 Reglamento (CE) núm. 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.

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reforma pretende ampliar sus propias competencias y actividades. El Parlamento Europeo ha insistido para que la reforma incluyera cautelas y obligaciones concretas respecto al cumplimiento debido al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en concreto, el derecho de todos a dejar el país de origen a volver a él, la prohibición de refoulement y el derecho a buscar asilo.

En relación con estas operaciones y con las interceptaciones en mar, el caso Hirsi vs Ita-lia, pendiente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, está considerado como un caso crucial en cuanto a la externalización del control de las fronteras europeas y la cooperación entre FRONTEX y los Estados miembros al respecto 83.

7 Protección internacional

7.1. Contexto específico

A finales del año 2009 entró en vigor la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, por lo que desde entonces la

Oficina de Asilo y Refugio ha estado inmersa en un proceso de adaptación a este nuevo marco normativo y a los nuevos procedimientos establecidos en ella. Efectivamente, la Ley de Asilo introdujo importantes novedades en el procedimiento para la concesión de la protección internacional que han tenido que implementarse y a las que se ha tenido que adecuar la Oficina de Asilo y Refugio.

7.2. Desarrollos desde la perspectiva nacional

El año 2011 finaliza con un importante incremento en el número de solicitantes de protección internacional: recibidas en relación con las formalizadas en el año 2010, concretamente se registraron un total de 3.422 solicitudes formalizadas, incremento que supone el 25% con respecto a las cifras del año 2010.

Continuando con la tendencia de año anterior, y como consecuencia de los nuevos motivos que determinan la admisión o no admisión a trámite o denegación de una petición de protección internacional establecidos en la Ley de Asilo, más del 81% de las solicitudes registradas en España han sido admitidas a trámite.

83 Hirsi v Italy 2009 Appl. 27765/09.

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Un análisis en detalle de estas solicitudes muestra cómo el número de peticiones de protección internacional formalizadas por ciudadanos de Costa de Marfil ha aumentado considerablemente respecto del año anterior (550 solicitudes frente a las 119 solicitudes registradas en el año 2010), representando el primer país de origen de solicitantes de protección internacional en el año 2011, seguido de los nacionales de Cuba con 444 pe-ticiones, los de Nigeria (259 solicitudes) y los guineanos (con un total de 150 solicitudes) y los procedentes del territorio palestino que han formalizado 125 peticiones, constitu-yéndose como el quinto colectivo más numeroso que solicitó protección internacional en España. Igualmente, cabe destacar el significativo descenso que se ha producido en el año 2011 en el número de peticiones registradas por argelinos respecto de años anteriores (únicamente se registraron 122 peticiones frente a las 176 del año 2010).

Como ya sucediera en el año 2010, el año 2011 se cierra con un notable incremento en el número de decisiones positivas acordadas por el Ministro del Interior (337 concesiones del estatuto de refugiado, 630 concesiones de protección subsidiaria y 21 autorización por Razones Humanitarias) situándose esta tasa por encima del 26% del total de resoluciones adoptadas. Un año más, la tasa de reconocimiento en España es similar a las cifras de reconocimiento de protección otorgadas por los países de la UE.

La ley 12/2009, de 30 de octubre, concede a la formación un papel prioritario dentro del procedimiento de protección internacional, destacando la importancia de contar con un personal formado que sea capaz de desempeñar eficazmente sus cometidos en todas las fases del procedimiento.

En cumplimiento de las previsiones contenidas en la Disposición Adicional Tercera de la ley, la actividad formativa de la Oficina de Asilo y Refugio ha desplegado un doble ámbito: por un lado, se ha centrado en actividades de formación a nivel interno y, por otro, se ha participado en actividades formativas organizadas a nivel europeo.

En lo que se refiere a la formación interna del personal que se ocupa de los solicitantes de protección internacional, se han llevado a cabo en el año 2011 diferentes acciones formativas:

— Dentro del programa de formación continua del año 2011 elaborado por el Ministerio del Interior, en el mes de noviembre se organizó el “Curso sobre la Ley reguladora del derecho de asilo y la protección internacional”, con una duración total de 25 horas orientado al personal público que desempeña sus funciones relacionadas con los solicitantes de protección internacional de toda España.

— Con el objetivo de formar adecuadamente al personal de la propia Oficina de Asilo y Refugio en aspectos relacionados con el género (instructores, intérpretes, trabajadores

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sociales…), se organizaron en los meses de febrero y marzo de 2011 en colaboración con la Secretaría de Estado de Igualdad, unas Jornadas sobre “Protección Internacional: persecución por motivos de género” a la que también asistió el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.

— En apoyo a la formación de los universitarios en materias relacionadas con la pro-tección internacional, el Ministerio del Interior tiene firmado diferentes Convenios de colaboración con Universidades madrileñas que implican acciones formativas de carácter anual a desarrollar en la Oficina de Asilo y Refugio:

• con la Universidad Carlos III el Convenio de colaboración para los alumnos en prácticas de la licenciatura de derecho, consistente en llevar a cabo una formación de dos días sobre la protección internacional en España y el funcionamiento de la Oficina de Asilo y Refugio;

• con la Universidad de Alcalá de Henares el Convenio de colaboración educativa, gracias al cual, en el año 2011, seis alumnas del Master de comunicación, inter-mediación, interpretación y traducción en los servicios públicos realizaron más de 125 horas de prácticas en la Oficina de Asilo y Refugio.

En el ámbito europeo, y teniendo en cuenta que el objetivo que se persigue dentro de la Unión Europea es formar al personal de los diferentes Estados Miembros con unas prácticas y procedimientos uniformes y comunes en materia de asilo para lograr una aproximación de todos los sistemas de protección internacional, se ha prestado especial atención a la formación desarrollada dentro del Currículo Europeo de Asilo y la futura inclusión de la formación dentro de las tareas a desarrollar por la Oficina de Apoyo al Asilo Europea (EASO).

7.3. Desarrollos desde la perspectiva de la Unión Europea

Como consecuencia de los acontecimientos acaecidos en el norte de África desde finales del año 2010 y de los desplazamientos que se están produciendo a países vecinos (tanto a países africanos como hacia los propios Estados europeos) de personas que pueden estar en necesidad de protección internacional, los países europeos han mostrado su solidaridad y apoyo a las acciones relacionadas con la acogida de refugiados procedentes de las zonas de conflicto del norte de África.

España, plenamente consciente de la situación de inestabilidad por la que en estos mo-mentos están atravesando ciertos países del norte de África, en especial Libia, así como de los desplazamientos migratorios que se están produciendo como consecuencia del conflicto hacia los países europeos más próximos como Malta o Italia, ha mostrado pú-

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blicamente su preocupación por esta situación y su solidaridad con los socios europeos que están soportando la llegada masiva de estos refugiados y que no pueden gestionar adecuadamente estos flujos.

Para materializar estas declaraciones, el 7 de octubre de 2011 se aprobó en Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Interior y de Trabajo e Inmigración y oída la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, el Programa de Reasentamiento de Re-fugiados en España para el año 2011, autorizando el reasentamiento en España de hasta 100 refugiados. Este Programa Anual de Reasentamiento se aprueba en cumplimiento de lo establecido en la Disposición Adicional Primera de la Ley de Asilo y en colaboración con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, haciéndose eco de las conclusiones del Consejo de Ministros de los días 24 y 25 de marzo de 2011 donde se su-brayaba la gravedad de la situación humanitaria en Libia y en sus fronteras así como el fuerte compromiso de la Unión Europea de proporcionar ayuda humanitaria a todos los afectados.

En desarrollo de este Programa, en el mes de diciembre de 2011 tuvo lugar una misión conjunta a Malta compuesta por funcionarios de la Subdirección General de Asilo y de la Subdirección General de Intervención Social para reubicar a personas que habían recibido protección internacional en ese país y que, como consecuencia de la llegada masiva de refugiados desde primeros de año tras las revueltas ocurridas en los países del norte de África, no podía atender adecuadamente al tener desbordado su sistema de asilo y acogida.

La Oficina de Asilo y Refugio ha participado en las 4 reuniones del Consejo de Administra-ción de la EASO celebradas durante 2011 en Malta. Durante las mismas se han debatido asuntos relacionados con la protección internacional encomendados a la Agencia, tales como, el Plan de Acción de Grecia, los proyectos de formación y mejora de la calidad de los procedimientos, la información de país de origen —EU COI Portal—, el sistema de alerta temprana, etc.

8 Menores no acompañados y otros grupos vulnerables


En relación con este apartado, conviene citar el informe del Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial de marzo de 2011 84, en el

84 http://www.idhc.org/esp/18111_UN.asp

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que acoge con satisfacción los acuerdos de asistencia y repatriación a menores no acom-pañados que España ha firmado con Rumanía 85 y Senegal 86.

En lo referente a otros grupos vulnerables, debe incluirse las acciones de protección a las mujeres inmigrantes víctimas de violencia de género. Todas las actuaciones que se han desarrollado en esta línea se enmarcan en el Plan de atención y prevención de la violencia de género en población inmigrante 2009-2012 87.


El RLOEX de 2011 regula por primera vez de forma pormenorizada el procedimiento de determinación de la edad de los menores extranjeros no acompañados, así como el procedimiento de repatriación con respeto al derecho de audiencia del menor e inter-vención en el procedimiento de repatriación, sobre la base del respeto al interés superior del menor. Se prevé asimismo la adopción de un Protocolo marco de menores extran-jeros no acompañados destinado a coordinar la intervención de todas las instituciones y administraciones afectadas, desde la localización del menor hasta su identificación, determinación de su edad, puesta a disposición del servicio público de protección de menores.

Las actuaciones en materia de protección de menores no acompañados, competencia de las comunidades autónomas, se han mantenido en 2011 a través de la firma de los convenios con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla para la mejora de la atención a menores extranjeros no acompañados, con una dotación de 1.590.003 euros para Ceuta y 1.943.337 euros para Melilla. En el marco del Fondo de Apoyo para la Acogida e Integración de los Inmigrantes, en 2011 se destinaron 536.000 euros a la financiación de plazas para la atención de estos menores, que fueron trasladados en 2007 desde Canarias a centros de acogida de diversas comunidades autónomas y que todavía per-manecen en el sistema.

85 Acuerdo entre Rumanía y España sobre cooperación en el ámbito de la protección de los menores de edad rumanos no acompañados en España, su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos”, hecho en Madrid el 15 de diciembre de 2005.86 Acuerdo entre la República de Senegal y el Reino de España sobre cooperación en el ámbito de la pre-vención de la emigración de menores de edad senegaleses no acompañados, su protección, repatriación y reinserción, hecho ad referendum en Dakar el 5 de diciembre de 2006”. 87 http://www.inmujer.es/ss/Satellite?cid=1193050058286&pagename=MinisterioIgualdad%2FPage%2FMIGU_contenidoFinal

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El Programa de Estocolmo enfatiza la necesidad de mejorar la prevención en materia de migración irregular de menores no acompañados (MENA). En este sentido, se ha desarrollado por tercer y último año en Senegal el proyecto “Prevención de la migración ilegal de menores de 18 años no acompañados de Senegal hacia la Unión Europea”. El proyecto, cofinanciado por la Comisión Europea (80%) y el Ministerio de Trabajo e Inmigración de España (20%), ha sido gestionado por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) con el partenariado del Servicio Público de Empleo de Andaluz. Además en el marco del Grupo de Trabajo Permanente Hispano-Marroquí sobre Inmigración, el comité ad hoc sobre MENA se ha reunido en dos ocasiones en 2011 para tratar sobre la situación de los menores marroquíes. Se visitó el centro de menores de Beni Mallel construido con fondos de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) que ha empezado a funcionar en 2011 dirigido a la atención de menores de la calle en situación vulnerable con el objeto de prevenir su salida del país.

9 Enfoque Global de la Migración


El Enfoque Global de la Migración, que fue adoptado en 2005, se erige en base fundamental y marco general de la política migratoria europea. De la evaluación al

Enfoque Global que tuvo lugar en el primer semestre del 2011, se destaca su enorme valor añadido a la vez que la necesidad de dotarlo de una mayor coherencia política y de un mejor equilibrio temático y geográfico de modo que se tengan en cuenta los objetivos estratégicos de la UE. Y así, con el nuevo Enfoque Global de la Migración y la Movilidad 88 se abre el camino hacia un marco político más coherente, sistemático y estratégico en el que se da prioridad a la política de vecindad de la UE. Este nuevo enfoque se basa en una serie de prioridades temáticas establecidas en cuatro pilares: organizar la migración legal y movilidad, prevenir y reducir la migración irregular y la trata de seres humanos, promover la protección internacional y potenciar la dimensión exterior de la política de asilo y maximizar la repercusión en el desarrollo de la migración

88 Para una mayor información se recomienda la lectura de la Comunicación de la Comisión (COM (2011) 743 final) al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad.

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y la movilidad. Además se establecen una serie de prioridades geográficas entre las que se destacan los diálogos regionales y bilaterales (países candidatos, socios estratégicos). Los Diálogos sobre Migración y Movilidad constituyen el proceso fundamental y la base para la cooperación operativa de este nuevo enfoque.


El 15 de octubre de 2011 se celebró la XIII Reunión del Grupo de Trabajo Permanente Hispano-Marroquí sobre Inmigración en Barcelona. En la mencionada reunión, a la que asistió una destacada representación de altos cargos marroquíes, se procedió al análisis de los avances de ambos países para garantizar una gestión corresponsable de los flujos migratorios, además de señalar el mantenimiento de la intensidad de los controles fronte-rizos. Se hizo especial énfasis en la importancia de la colaboración y diálogo permanente entre ambos países, tanto en el ámbito de la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas. Se destacaron igualmente los logros de este diálogo estable entre las autoridades de ambos países en lo que se refiere a la capacidad de reacción rápida y eficiente ante cualquier situación. Asimismo se hizo hincapié en que la colaboración con los países de origen de la inmigración es clave para garantizar el retorno de los inmigrantes irregulares.

Asimismo, el 10 de agosto de 2011 se publicaba en el BOE el Acuerdo entre España y Ucrania relativo a la regulación y ordenación de los flujos laborales entre ambos Estados que había sido hecho en Madrid el 12 de mayo de 2009 89. Por su contenido, este nuevo acuerdo puede ser clasificado entre los acuerdos bilaterales de España sobre migración laboral 90 por tanto, en parte, algo más alejado del Enfoque Global. Por contraste, lo acuerdos bilaterales de España con terceros países denominados “de nueva generación” 91

89 BOE núm. 191, de 10.08.2011.90 En la actualidad España tiene acuerdos bilaterales relativos a la regulación y ordenación de los flujos labora-les con los siguientes países terceros (a lo que ahora se añade el Acuerdo con Ucrania): Colombia (hecho en Madrid el 21 de mayo de 2001, BOE núm. 159 de 4.07.2001); Ecuador (hecho en Madrid el 29 de mayo de 2001, BOE núm. 164 de 10.07.2001); Marruecos (hecho en Madrid el 25 de julio de 2001, BOE núm. 226 de 20.09.2001); República Dominicana (hecho en Madrid el 17 de diciembre de 2001, BOE núm. 31 de 5.02.2002); Mauritania (hecho en Nouakchott el 25 de julio de 2007, BOE núm. 260 de 30.10.2007).91 En la actualidad España tiene en vigor “Acuerdos Marco de Cooperación en materia de inmigración” (nueva generación: enfoque global) con los siguientes países terceros: Gambia (Banjul, 9 de octubre de 2006, BOE núm. 310 de 28.12.2006); Guinea-Conakry (Conakry, 9 de octubre de 2006, BOE núm. 26 de 30.01.2007); Mali (Madrid, 23 de enero de 2007, BOE núm. 135 de 4.06.2008); Cabo Verde (Madrid, 20 de marzo de 2007, BOE núm. 39 de 14.02.2008); Guinea Bissau (Bissau, 27 de enero de 2008, BOE núm. 134 de 3.06.2009); Níger (Niamey, 10 de mayo de 2008, BOE núm. 160 de 3.07.2008). Aunque no se trata de un acuerdo marco de cooperación en materia migratoria sino

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son concebidos ab initio como piezas del denominado Enfoque Global y de su filosofía, sin embargo durante 2011 España no ha firmado (ni han entrado en vigor) acuerdos de nueva generación con terceros países.

Cabría anotar que España también ha firmado los Protocolos de Ejecución con Rusia para la aplicación del Acuerdo de la Comunidad Europea y la Federación Rusa sobre Readmi-sión de 25 de mayo de 2006: el último Protocolo de Ejecución entre España y Rusia se ha publicado en el Boletín Oficial de Cortes Generales a finales de 2010 92.


La Comisión Europea ha publicado en 2011 un documento de evaluación del Enfoque Glo-bal denominado “Public Consultation on the Global Approach to Migration: background document” que evalúa la acciones realizadas y realiza propuestas de futuro respecto del Enfoque Global. Asimismo es destacable el lanzamiento de los Diálogos sobre Migración, Movilidad y Seguridad con Túnez y Marruecos el 5 y 13 de octubre de 2011 respectiva-mente. Estos diálogos temáticos tienen como principal objetivo la mejora y simplificación de los canales legales de migración y movilidad de los ciudadanos entre los países del Mediterráneo Meridional y la UE. Así, se pretende el establecimiento de Asociaciones de Movilidad con un planteamiento adaptado específicamente a cada país, en el que las asociaciones abarquen todos los aspectos de la cooperación y en el que se garantice la facilitación gradual de la circulación de personas en condiciones de seguridad y legalidad.

Por lo que se refiere a España, es preciso reseñar la adopción del Convenio entre el Reino de España y la República de Camerún sobre cooperación en materia de lucha contra la delincuencia, firmado ad referendum y con aplicación provisional. Acordado en el Consejo de Ministros de 18 de marzo de 2011 93. Este Convenio regula los aspectos más impor-tantes de la cooperación en la lucha contra la delincuencia a través de los órganos de protección de la seguridad y del orden público, con tres grandes áreas de cooperación: terrorismo, crimen organizado e inmigración irregular.

de un acuerdo marco de cooperación, cabe añadir el Acuerdo con Senegal, hecho en Dakar el 10 de octubre de 2006 (BOE núm. 170 de 15.07.2008). De una época anterior al Enfoque Global, España tiene acuerdos que cabe calificar de mera “readmisión” de extranjeros entrados irregularmente con: Marruecos (BOE núm. 100 de 25.04.1992); Nigeria (BOCG núm. 232 de 21.12.2001); Argelia (BOE núm. 37 de 12.02.2004; Guinea Bissau (BOE núm. 74 de 27.03.2003); Mauritania (BOE núm. 185 de 4.08.2003); Macedonia (BOE núm. 280 de 23.11.2006). Es interesante observar cuáles de estos acuerdos han sido sustituidos por acuerdos de “nueva generación” (Enfoque Global) y cuáles no.92 BOCG núm. 269-1 de 15.11.2010 (esta referencia no se encuentra en el Informe Anual sobre Política de Inmigración y Asilo de 2010).93 BOE el 15 de junio de 2011.

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El grupo de trabajo de Migración y Desarrollo del Consejo Español de Cooperación de-sarrolló una propuesta metodológica para establecer las cuestiones migratorias dentro de los nuevos instrumentos de planificación de países (Marcos de Asociación País-MAP), que fueron aprobados y enviados a la Dirección General de Evaluación y Coordinación de las Políticas de Desarrollo (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación) para su puesta en práctica. Asimismo, y en cuanto al tratamiento de las remesas, España participó en el subgrupo sobre remesas en el grupo de desarrollo del G20 y abogó por la reducción del coste de éstas.

Durante 2011 España ha desempeñado un papel muy activo en la consolidación del Proceso de Rabat. España ha participado de forma muy significativa en las reuniones de expertos que se han celebrado en este proceso:

• Seminario sobre portabilidad de los derechos sociales de los migrantes, celebrado en Rabat (31 de marzo y 1 de abril de 2011).

• Reunión de Expertos sobre fraude documental y registro civil, celebrada en Varsovia (9 a 11 de mayo de 2011).

Igualmente, el 22 y 23 de noviembre de 2011 se llevó a cabo en Dakar la 3ª Conferencia Ministerial Euro-africana sobre Migración y Desarrollo cuyo resultado más relevante ha sido la aprobación de la Estrategia de Dakar para el periodo de 2012-2014. España ha participado con una nutrida delegación en la que han estado representados los minis-terios de Exteriores y Cooperación, Interior y Trabajo e Inmigración. A este respecto, se celebró en Madrid un comité de pilotaje del Proceso de Rabat el día 2 de septiembre de 2011 presidido por España. Con posterioridad España participó en la reunión de altos funcionarios celebrada en París el 17 de octubre de 2011, que fue acompañada de otra reunión del Comité de Pilotaje el 18 de octubre también en París.

España y Libia co-presiden el Partenariado MME sobre Migración, Movilidad y Empleo dentro de la Estrategia Conjunta UE-África. La situación de inestabilidad política y guerra civil en Libia ha dificultado la celebración de las actividades planeadas para 2011 en el marco de este partenariado, que finalmente no han podido llevarse a cabo. No obstante, los días 1 y 2 de diciembre ha tenido lugar en Johannesburgo un taller sobre lucha contra la trata de personas dentro de este partenariado copresidido por España.

Asimismo, el Plan de Acción de la Plataforma de Cooperación UE-EE.UU. de Migración y Refugio, aprobado en el año 2009, expresa el interés de ambas partes en las perspec-tivas y experiencias en el campo de los menores extranjeros no acompañados (MENAS). En el marco de dicho Plan, España se ofreció a ser la sede de un seminario que tratase

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las buenas prácticas en la materia, que finalmente ha tenido lugar el día 31 de mayo de 2011 en Madrid bajo el título “Conocimiento de la realidad de los Menores extranjeros No acompañados en Estados Unidos y la Unión Europea y compartir buenas prácticas”. La convocatoria de dicho Seminario muestra el interés y la voluntad de España en hacer avanzar la Plataforma de Cooperación entre la UE y EE.UU. en un ámbito que es de mutuo interés para ambos como es de los MENAs. Durante el Seminario se pusieron de manifiesto los retos que afrontan las autoridades europeas (11.000 MENAS solicitaron asilo en la UE en 2010) y estadounidenses en la gestión de los flujos en los que hay MENAS.

10 Implementación de la legislación de la Unión Europea

10.1. Transposición de la legislación de la Unión Europea en 2011

El RLOEX tiene como uno de sus objetivos la inclusión de todas aquellas disposicio-nes para la necesaria transposición de las Directivas comunitarias al ordenamiento

español.

De esta manera, el Título III (artículos 28 a 44) sobre la estancia en España continúa con la transposición de la Directiva 2004/114/CE relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado 94 que se llevó a cabo con la reforma del artículo 33 de la LOEX. Específicamente, los artículos 42 y 43, se refieren al “trabajo de titulares de una autorización de estancia” y al “régimen especial de los estudios de especialización en el ámbito sanitario”.

El Título IV (artículos 45 a 122), sobre la residencia temporal, en su Capítulo IV referido a la residencia temporal y trabajo para investigación procede al desarrollo del artículo 38 bis de la LOEX, transpone la Directiva 2005/71/CE relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica 95.

Asimismo, el Capítulo V (artículos 85 a 96) relativo a la residencia temporal y trabajo de profesionales altamente cualificados titulares de una Tarjeta Azul UE, que desarrolla el artículo 38 ter de la LOEX, transpone la Directiva 2009/50/CE relativa a las condiciones

94 Diario Oficial de la Unión Europa, L 375/12, de 31 de diciembre de 2004. 95 Diario Oficial de la Unión Europea, L 289/15, de 12 de octubre de 2005.

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de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado 96.

Es igualmente destacable la modificación del Real Decreto 240/2007 que regula las con-diciones para el ejercicio de los derechos de entrada y salida, libre circulación, estancia, residencia y trabajo en España de los ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea y de los países que forman parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Euro-peo, así como las limitaciones a estos derechos por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Tal modificación ha sido operada por el Real Decreto 1710/2011 de 18 de noviembre que extiende el ámbito de aplicación a los familiares de ciudada-nos de la Unión Europea con nacionalidad de terceros países. La reforma responde a la necesidad de ajustar el texto a la normativa europea. Así, se establece que para los familiares no comunitarios de ciudadanos de la Unión Europea se entenderá vigente la situación de residencia desde la fecha acreditada de entrada en España y no desde el día de la solicitud de la tarjeta de residencia, como ocurría hasta dicha modificación. El texto también establece el mantenimiento del derecho de residencia en España para na-cionales de terceros países en supuestos específicos, como para aquellos que lleven tres años casados o como pareja de hecho con un ciudadano comunitario, que dispongan de la custodia de hijos comunes o sean víctimas de violencia de género o de trata de seres humanos. Asimismo la reforma instaura mayores garantías jurídicas en los procesos de expulsión de ciudadanos de la Unión Europea y sus familiares.

96 Diario Oficial de la Unión Europea, L 155/17, de 25 de mayo de 2009.

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Anexo sobre los compromisos del pacto europeo de inmigración y asilo y el programa de Estocolmo

Inmigración legal e integración

1. Inmigración económica

1.1. Pacto Europeo de Inmigración y Asilo

Los compromisos del Pacto pertinentes en este apartado son:

I(a) Aplicación de políticas de inmigración laboral

En el presente párrafo se describen los cambios en la actual política de inmigración laboral tomando en consideración las modificaciones legislativas y las medidas llevadas a cabo debido a los efectos de la crisis económica en la migración laboral.

1. Consideraciones generales

El periodo objeto del presente informe ha seguido marcado, al igual que el año ante-rior, por el contexto de crisis económica, que ha supuesto una caída de la demanda de trabajadores en el mercado laboral.

A lo largo de este año, el número de extranjeros en España, comunitarios y extra-comunitarios, se ha visto incrementado, aunque el ritmo de crecimiento ha descen-dido significativamente. Durante los tres primeros trimestres del año, se registra una variación trimestral positiva, con un ligero incremento en el número de extranjeros con autorización de residencia o certificado de registro en vigor, tanto extranjeros comunitarios como extracomunitarios.

En esta compleja coyuntura económica, la política del Gobierno en materia de in-migración ha girado en torno a dos ejes: por un lado, la consolidación del modelo migratorio español, que ha demostrado su eficacia para gestionar adecuadamente la inmigración en diferentes coyunturas; por otro, se han acometido importantes reformas encaminadas a dinamizar el mercado laboral y a hacer frente al alto índice de desempleo.

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Los objetivos estratégicos se han dirigido a mantener y mejorar los instrumentos y mecanismos de ordenación, gestión y canalización de la inmigración laboral, reforzar las políticas de integración y cohesión social, promover mecanismos de fomento y garantía de la movilidad y del retorno voluntario, avanzar en la mejora de las herramientas de gestión y el control integral de las fronteras, prevenir y luchar contra la inmigración irregular y reforzar los procesos de diálogo con los países de tránsito y destino.

2. Modificación de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en materia de protección de victimas de violencia de género y de trata de seres humanos

Mención especial merece la nueva regulación de la situación de las víctimas de violencia de género y las víctimas de trata de seres humanos efectuada por la Ley Orgánica 10/2011, de 27 de julio, de modificación de los artículos 31 bis y 59 bis de la Ley Orgánica 4/2000.

Con esta reforma se persigue ampliar la protección que se otorga a estas víctimas mediante el establecimiento de unas condiciones legales y materiales que faciliten la denuncia de las situaciones de violencia y explotación. Con esta finalidad, se establece que las medidas de protección se pondrán en funcionamiento sin tomar en conside-ración la situación de irregularidad administrativa de las víctimas.

En este sentido, y con respecto a las víctimas de violencia de género que presenten denuncia por estos hechos, la Administración no adoptará ninguna medida sanciona-dora basada en su situación de irregularidad. Además la víctima podrá solicitar una autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales. Esta posibilidad legal también es extensiva a los hijos de la víctima, sean menores o mayores de edad, siempre que estos últimos se encuentren en España en el momento de la denuncia. Es importante destacar que mientras se resuelve el procedimiento de concesión de dicha autorización, que no podrá efectuarse hasta que concluya el procedimiento penal, se concederá una autorización provisional de residencia y trabajo a favor de la víctima y de sus hijos.

Por lo que se refiere a las víctimas de trata de seres humanos, la reforma también contempla la no incoación o, en su caso, suspensión de cualquier medida sanciona-dora derivada de la irregularidad administrativa de la víctima. Se brinda una asistencia integral a ésta, que no queda condicionada a la circunstancia de colaborar con las

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autoridades en la investigación de los hechos. Asimismo, la ley contempla medidas dirigidas a asegurar la seguridad y protección de las víctimas y de sus hijos menores. También se adoptan dichas medidas respecto de otras personas, con vínculos fami-liares o de otra naturaleza, cuya situación de desprotección pueda ser aprovechada por las redes de tráfico para evitar la colaboración de las víctimas en la investigación de estos delitos.

3. Aprobación de un nuevo Reglamento de Extranjería

La principal novedad en este ámbito ha sido la aprobación del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009.

La decisión de aprobar un nuevo Reglamento de Extranjería que desarrolle al máximo la adaptación reglamentaria de la última reforma de la Ley Orgánica 4/2000 persigue diferentes objetivos.

Por un lado, la norma pretende responder a la evolución del fenómeno migrato-rio en España, que ha sido una causa constante de las sucesivas reformas de la Ley Orgánica. Dicha evolución ha dado lugar en los últimos años, entre otras cosas, a un descenso del número de solicitudes de entrada por motivos laborales, y a un aumento del número de procedimientos instados por personas extranjeras que se encuentran en España y que pretenden renovar o prorrogar sus autorizaciones o ejercer las fa-cultades que la Ley Orgánica les otorga. Esto ha sido tenido en cuenta al desarrollar reglamentariamente las previsiones de la Ley de Extranjería.

Por otro lado, el nuevo Reglamento quiere optimizar, en este nuevo contexto, los principios de la política migratoria reconocidos por primera vez en norma con rango de Ley Orgánica a partir de la modificación llevada a cabo por la Ley Orgánica 2/2009. El Reglamento profundiza la consolidación de este modelo español de polí-tica migratoria, sustentado en los principios de ordenación de los flujos migratorios laborales de acuerdo con la situación nacional de empleo, la integración social de las personas inmigrantes, la prevención y lucha contra la inmigración irregular y las relaciones con terceros países en materia de inmigración.

Asimismo, el Reglamento desarrolla, por una parte, las novedades introducidas por la Ley Orgánica, destacando las relativas a la transposición de las normas de la UE,

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y por otra, introduce cambios encaminados a mejorar la regulación de todos los procedimientos, contribuyendo a reforzar la seguridad jurídica. Así, se ha efectuado el desarrollo reglamentario de determinadas Directivas europeas, especialmente, las Directivas sobre estudiantes, investigadores o trabajadores altamente cualificados, cuya transposición ya se había realizado en la propia reforma de la Ley Orgánica.

La reforma del Reglamento de Extranjería también ha ofrecido la oportunidad de cla-rificar, simplificar y ordenar procedimientos complejos, cuya tramitación puede ser mejorada desde la perspectiva de la agilidad y seguridad jurídica. La ubicación y reordenación sistemática de algunos procedimientos, la distinción entre requisitos y documentos acreditativos de los mismos, la mayor concreción de unos y otros, su simplificación, así como una regulación más clara de la relación entre autorizaciones y visados que evite dobles comprobaciones contribuyen, sin duda, a mejorar la gestión y la seguridad jurídica de los procedimientos de extranjería.

De esta forma, el Reglamento apuesta claramente por proporcionar rigor, transparen-cia y objetividad a los procedimientos de extranjería. La mejora, en definitiva, de la seguridad jurídica mediante unas previsiones más detalladas y concretas que dismi-nuyen el reenvío a otras normas, y la introducción de las nuevas tecnologías en los procedimientos regulados constituyen novedades que contribuirán sin duda a mejorar la gestión y, con ello, las necesidades de todos los diversos agentes que actúan en el ámbito de la extranjería.

Mención aparte, en este mismo sentido, merece la introducción de las nuevas tecnologías en un ámbito con un volumen de gestión elevado. En particular, la uti-lización de una aplicación informática común permitirá la integración de las diversas fases procedimentales y su gestión por parte de las diversas Administraciones con competencia en la materia, así como una mejor relación con la ciudadanía en conso-nancia con la normativa de acceso electrónico a los servicios públicos.

Por último, cabe resaltar que el propio proceso que ha culminado en la reforma nor-mativa ha reforzado otro de los principios básicos sobre los que se asienta la política de inmigración española: la voluntad de implicar al mayor número de fuerzas políticas, agentes sociales y organizaciones no gubernamentales en la misma. Más allá de los canales institucionales de participación, se consiguió un acuerdo global con los agentes sociales en el ámbito de la Mesa de Diálogo Social. También mere-cieron una especial atención las aportaciones presentadas por las organizaciones con mayor implantación en el ámbito de la extranjería. Este proceso de diálogo y consenso

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ha supuesto un grado de participación constante en su elaboración, que ha tenido, igualmente, su reflejo en el propio contenido del texto, en el que se refuerzan los cauces de colaboración entre Administraciones y de la Administración del Estado con la sociedad civil. El consenso amplio sobre el contenido de este Reglamento constituye una garantía esencial para su implementación exitosa.

La aprobación del nuevo Reglamento de Extranjería también ha permitido introducir modificaciones materiales que no sólo responden a cambios legales y al creciente protagonismo de la normativa comunitaria en este ámbito, sino que pretenden tener en cuenta la ya dilatada experiencia de las Oficinas de Extranjería.

Desde una perspectiva material, el Reglamento ha consolidado un modelo basado en la regularidad y vinculado al mercado de trabajo.

En el ámbito de la migración laboral, el Reglamento introduce considerables mejoras en la gestión mediante la simplificación administrativa y el desarrollo detallado de pro-cedimientos y trámites relativos a las autorizaciones de residencia y trabajo. También se fortalece la articulación de las actuaciones de las diferentes Administraciones y se promueve la integración de las nuevas tecnologías en estos procedimientos. Asimismo, el Reglamento unifica disposiciones que se encontraban dispersas en una pluralidad de instrumentos.

Además, el nuevo Reglamento fomenta la integración y la igualdad de derechos y deberes, fortaleciendo la integración y la cohesión social en un contexto de diversidad cultural, desde la lógica de la igualdad de derechos y deberes.

En coherencia con la última reforma de la Ley de Extranjería, el Reglamento aprobado también refuerza la colaboración con las Administraciones autonómicas y locales en múltiples ámbitos, particularmente, vinculados con cuestiones relacionadas con la integración de los extranjeros en nuestro país. Uno de los más importantes es el de los informes a través de los cuales las Administraciones locales y autonómicas pueden participar en los procedimientos que corresponde resolver a la Administración General del Estado. La regulación de los informes de esfuerzo de integración en el ámbito de las renovaciones, de la adecuación de la vivienda a los efectos de la reagrupación familiar y de integración social en el ámbito del arraigo constituye, en efecto, ejemplo claro de dicha colaboración.

Esta cooperación también se ha extendido a la comunicación de datos estadísticos en el ámbito de la reagrupación o a la determinación de la situación nacional de empleo.

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En cuanto a las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo, el nuevo texto limita la autorización inicial de residencia y trabajo, salvo en los casos previstos por la Ley y los Convenios internacionales firmados por España, a un determinado territorio y, en el caso de autorizaciones de trabajo por cuenta ajena, a una determinada ocu-pación. A partir de la renovación o prórroga, desaparecerá esta limitación geográfica y, en el caso de trabajo por cuenta ajena, la limitación por ocupación.

En las renovaciones de determinadas autorizaciones, se introduce su condicionalidad a la escolarización de los menores en edad de escolarización obligatoria. La norma reglamentaria introduce una regulación clara con el objetivo de que constituya un incentivo a la escolarización de estos.

En lo referido a la regulación de autorizaciones de residencia temporal por circuns-tancias excepcionales, el Reglamento consolida determinados supuestos que dan derecho a una autorización de esta naturaleza: el arraigo (laboral, social o familiar), la protección internacional, las razones humanitarias y la colaboración con autorida-des públicas o por razones de seguridad nacional o interés público. La concesión de la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales por razones de arraigo y por protección internacional lleva aparejada una autorización de trabajo en España durante la vigencia de aquélla, con excepción de la que se conceda a los menores de edad laboral.

Respecto a los supuestos de arraigo laboral, se reduce de doce meses a seis meses el periodo de relación laboral no ordenada que debe acreditarse para optar a la au-torización.

Además, en consonancia con la doctrina de nuestros Tribunales y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se introduce la figura del arraigo familiar para progenitores de menores españoles siempre que estén a su cargo o respecto a los cuales el extranjero solicitante cumpla sus obligaciones paterno-filiales.

Se dedica especial atención a la regulación de la autorización de residencia de las víctimas de trata de seres humanos y de las víctimas de violencia de género.

En lo relativo a la situación de la víctima de violencia de género, el Reglamento prevé la concesión de una autorización de residencia y trabajo provisional hasta que se dicte sentencia a favor de la víctima y de sus hijos menores de edad que se en-cuentren en España. La autorización habilita para el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia, sin limitación geográfica u ocupacional. Si de la sentencia se deriva

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la condición de víctima de violencia de género de la mujer extranjera, se concederá una autorización de residencia y trabajo por 5 años. A sus hijos se les otorgará una autorización de residencia o de residencia y trabajo, si tienen edad laboral. Para su concesión no se tiene en cuenta la situación nacional de empleo ni cualquier otro aspecto de carácter laboral, ya que la autorización de trabajo se configura como un reforzamiento de la protección dada a la víctima.

Por otro lado, se desarrolla la situación de la víctima de trata de seres humanos. Se prevé la posibilidad de conceder una autorización de residencia y trabajo provisional por cuenta ajena o propia y sin limitación geográfica ni ocupacional. Tampoco en este caso se tiene en cuenta la situación nacional de empleo ni cualquier otro aspecto de carácter laboral, ya que la autorización de trabajo se configura como un reforzamiento de la protección dada a la víctima. Debe reseñarse que la protección, al igual que en el caso de la víctima de violencia de género, alcanza a los hijos menores de edad de la víctima de trata de seres humanos que se encuentren en España.

También se mantiene el supuesto de colaboración con las autoridades policiales, ju-diciales y fiscales y administrativas en la lucha contra las redes organizadas. No se modifica la concesión de autorización de residencia y trabajo, que continúa sin limi-tación geográfica u ocupacional, por configurarse nuevamente como una forma de protección.

Asimismo, este Reglamento de Extranjería introduce mejoras respecto a los instru-mentos de gestión migratoria, que persiguen establecer un marco jurídico más elaborado y estable, al haberse constatado su eficacia y la automática adaptación de sus resultados a los distintos escenarios del mercado laboral español.

A este respecto, se ha incorporado una previsión relativa al Catálogo de Ocupacio-nes de Difícil Cobertura, que trimestralmente determina qué ocupaciones pueden ser directamente objeto de contratación en el exterior por no existir mano de obra sufi-ciente en España. Así, se prevé la posibilidad de no incluir en dicho Catálogo aquellas ocupaciones que, por su naturaleza, podrían ser cubiertas por personas inscritas como demandantes de empleo a través de acciones formativas adecuadas. Debe reseñarse que esta medida converge con las directrices de la Estrategia Española de Empleo para los años 2012-2014. Estos mecanismos pretenden evitar la sustitución de mano de obra primando la contratación de la ya existente en el mercado laboral.

En el caso de las ocupaciones no incluidas en dicho Catálogo, se han establecido pautas para homogeneizar a nivel estatal el contenido de los certificados expedidos

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por los Servicios Públicos de Empleo. Estos certificados deben determinar que se ha intentado la contratación en el interior sin hallarse mano de obra suficiente, disponible y adecuada para cubrir el puesto.

Otro aspecto relevante del nuevo Reglamento de Extranjería es la lucha contra el empleo ilegal, que se plantea en un doble frente: la lucha contra la irregularidad sobrevenida y la lucha contra el empleo ilegal de los inmigrantes.

Así, la norma tiene como objetivo evitar situaciones de irregularidad sobreve-nida por la pérdida del empleo, facilitando la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo, el mantenimiento de la situación de regularidad, y potenciando la empleabilidad de los trabajadores inmigrantes.

En lo relativo a la lucha contra el empleo ilegal, cabe destacar el refuerzo de los procedimientos de carácter sancionador y, dentro de ellos, de las formas colaboración entre los diferentes órganos administrativos competentes.

4. Medidas en el ámbito del empleo y la inspección

4.1. Medidas de inspección para la lucha contra el empleo ilegal

Las normas sobre lucha contra el empleo ilegal se han visto acompañadas de medidas operativas, ya que, a lo largo de 2011, se han reforzado los recursos humanos con que cuenta la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social (de enero a junio de este año se realizaron 31.416 inspecciones laborales y de la Seguridad Social en materia de extranjería, con 2.596 actas de infracción) y. En la misma dirección va la reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo.

4.2. Medidas de reactivación del empleo

El otro eje prioritario de la política del Gobierno durante este año ha sido la reactiva-ción del empleo mediante la reforma de las políticas activas de empleo, introducida por Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo.

Se ha adoptado una batería de medidas encaminadas a promover el empleo, entre otros, de los desempleados inmigrantes que ocupaban empleos en sectores que se

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han visto particularmente afectados por la crisis, como es el de la construcción. Se establece un modelo de atención personalizada a los inmigrantes en situación de desempleo, basado en un “itinerario individual y personalizado de empleo” a cargo de los Servicios Públicos de Empleo. En este itinerario se establecen una serie de medidas ordenadas y ajustadas al perfil profesional de dichos trabajadores y a sus necesidades específicas (orientación profesional y medidas de información, acompa-ñamiento, motivación y asesoramiento, formación y recualificación profesional, entre otras). Se llevan a cabo programas específicos destinados a fomentar el empleo de las personas con especiales dificultades de acceso al empleo, entre los que se encuentran los inmigrantes.

Con la misma finalidad se han puesto en marcha programas de ayudas a las personas que agoten su protección por desempleo, en el marco del Programa de Recualificación Profesional, recogido en el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. Los trabajadores inmigrantes en situación de desempleo también tienen acceso a este Programa.

Todas estas medidas se enmarcan dentro de la Estrategia Española de Empleo para los años 2012-2014.

I(b) Reforzar el poder de atracción de la Unión Europea para los trabajadores altamente cualificados, y facilitar la acogida de estudiantes e investigadores

Se destacan en este apartado las medidas llevadas a cabo para facilitar el acceso al merca-do de trabajo de los trabajadores altamente cualificados, los estudiantes e investigadores. Se realiza una mención específica a la aplicación de la Directiva Tarjeta azul.

Trabajadores altamente cualificados

Los artículos 85 a 96 del Reglamento de Extranjería regulan el régimen especial apli-cable a los trabajadores altamente cualificados titulares de una Tarjeta azul-UE, esta-bleciendo un procedimiento preferente y privilegiado. Dichas contrataciones, como las de otros trabajadores extranjeros no residentes en España, se encuentran sometidas a la previa consideración de la situación nacional de empleo.

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Por otra parte, el artículo 148 del Reglamento establece que para acceder a la resi-dencia de larga duración se aplica el requisito general de residencia regular continua en España durante cinco años. Sin embargo, en dicho cómputo se tendrán en cuenta los periodos de residencia en otros Estados miembros, siempre que la persona haya residido en España los dos años anteriores a la solicitud.

El Reglamento, además, facilita la reagrupación de los familiares de los titulares de Tarjeta azul-UE, pudiendo tramitarse de forma simultánea a la solicitud inicial del reagrupante. De esta forma, no se aplica en estos casos el requisito de que el reagru-pante haya residido previamente en España durante un año y esté autorizado para residir al menos durante otro año más.

Asimismo, se fomenta la movilidad del personal altamente cualificado titular de esta Tarjeta azul-UE.

Por otro lado, el nuevo Reglamento regula en sus artículos 178 a 181 la concesión de autorizaciones de residencia y trabajo a trabajadores en cuya actividad profesional concurran razones de interés económico, social o laboral, o relativas a la realización de trabajos de investigación o docentes, que requieran alta cualificación, o de actividades artísticas de especial interés cultural. Con carácter general, estas solicitudes se centra-lizarán en la Dirección General de Inmigración, a través de la denominada Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos, permitiendo una tramitación ágil con un plazo máximo de resolución de un mes. En esta misma línea, se abre la puerta a la pe-queña y mediana empresa a contratar en origen este tipo de personal siempre y cuando el interés económico, social, laboral y cultural de nuestro país así lo permitan. Este tipo de autorizaciones, además, no estarán sometidas a la situación nacional de empleo.

Investigadores

El nuevo Reglamento favorece la movilidad de los investigadores hacia España a través de una serie de disposiciones contenidas en los artículos 73 al 84 del Reglamento. Se introduce un régimen nuevo y específico para una autorización de residencia y trabajo que habilita a los extranjeros que residen fuera de España a iniciar un proyecto de investigación dentro del marco de un convenio de acogida firmado con un organismo de investigación.

Los incentivos previstos para atraer a este tipo de trabajadores son similares a los pre-vistos para los trabajadores altamente cualificados. No obstante, debe reseñarse que

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la venida del investigador no está sometida a la previa consideración de la situación nacional de empleo. Por otro lado, en el caso de los investigadores extranjeros, el requisito de residencia continuada durante cinco años en España de cara al acceso a la situación de residencia de larga duración no es matizado (a diferencia de lo reseñado respecto a los titulares de una Tarjeta azul-UE).

Estudiantes

En lo que se refiere a los estudiantes, el Reglamento de Extranjería desarrolla en los artículos 37 a 42 las disposiciones relativas a los supuestos de realización de estudios, movilidad de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado.

Se prevé una autorización que habilita a permanecer en España para la realización o ampliación de estudios en un centro de enseñanza autorizado en nuestro país, en un programa a tiempo completo, que conduzca a la obtención de un título o certificado de estudios.

Por otra parte, los estudiantes pueden ser autorizados a realizar actividades lucrativas por cuenta ajena o por cuenta propia, siempre que la actividad sea compatible con la realización de los estudios, a tiempo parcial o, si es a tiempo completo, por un periodo no superior a 3 meses. Adicionalmente, los ingresos obtenidos no deben tener el carácter de recurso necesario para su sustento o estancia.

Se incentiva este tipo de movilidad permitiendo que los familiares del estudiante puedan permanecer con él durante la realización de los estudios, desde el momento en que el estudiante llega a territorio español y en la misma situación de estancia que éste.

I(c) No favorecer la fuga de cerebros

Se describen las medidas regulatorias y operativas cuyo objetivo es favorecer la migración circular y temporal junto con otras medidas para evitar la fuga de cerebros.

España ha consolidado la implantación de medidas encaminadas a fomentar la cir-cularidad y la movilidad dentro de su política migratoria, tratando de no agravar las consecuencias de la fuga de cerebros.

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En este cometido ha intervenido tanto en el plano normativo como en el operativo.

1. Medidas normativas

Por un lado, la legislación española incluye cláusulas que favorecen la migración cir-cular a través de la contratación en origen para realizar trabajos de temporada. Este tipo de contratación, fundamentalmente a través del sistema de gestión colectiva de contrataciones en origen, permite una contratación programada y ordenada de trabajadores que no se hallen en España, con el compromiso de retorno a su país de origen.

El Reglamento de Extranjería aprobado en 2011 se dedica a consolidar este modelo de migración circular de dos formas: clarificando y agilizando el procedimiento y ga-rantizando su utilización ante diferentes escenarios económicos y laborales.

Respecto al primer punto, la norma desarrolla de forma pormenorizada las espe-cialidades del procedimiento, relacionando y clarificando los diferentes trámites, y fortaleciendo la articulación de las actuaciones de las diferentes administraciones y órganos intervinientes. Para agilizar este tipo de contratación, el Reglamento dispone, al margen del régimen ordinario de venida de trabajadores de temporada, que se puedan establecer especificidades procedimentales por una decisión del Ministerio de Trabajo e Inmigración, previa consulta a la Comisión Laboral Tripartita, de cara a agilizar la gestión colectiva de contrataciones. Esta Comisión constituye el órgano de participación política formado por representantes de la Administración, de las orga-nizaciones sindicales y empresariales más representativas.

Por otra parte, la nueva normativa refuerza los derechos de los trabajadores que optan por esta vía. El Reglamento establece disposiciones, en los casos de trabajo de campaña, relativas a los elementos del contrato de trabajo y a la obligación del empresario tanto de proporcionar un alojamiento digno a los trabajadores como de organizar los viajes de llegada y de regreso y sufragar los gastos del primero. También se desarrolla la obligación de asumir los gastos del traslado de ida y vuelta entre el puesto de entrada y el lugar del alojamiento.

Por otra parte, con motivo del alto nivel de desempleo, el Reglamento refuerza el instrumento para valorar la situación nacional de empleo con carácter previo a la contratación en el exterior para trabajos de temporada o campaña. Así, se requiere que el empleador presente la oferta de empleo ante los Servicios Públicos de Empleo

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y que se dé publicidad a dicha oferta en todo el territorio nacional durante veinticinco días. Anteriormente, este periodo era de quince días.

Conviene recordar que los trabajadores que son contratados en el país de origen para la realización de trabajos de temporada o campaña deben retornar a su país de origen una vez finaliza la campaña. Si cumplen con dicho compromiso de retorno, se beneficiarán de un trato preferente para la participación en contrataciones sucesivas a través de ofertas nominativas. Si no lo hacen, ello podrá motivar la denegación de ulteriores solicitudes de autorizaciones de residencia temporal y trabajo.

Por último, la regulación del régimen de los estudiantes, investigadores o de las personas que realizan prácticas también introduce elementos que tratan de evitar la fuga de cerebros. De esta forma, la modificación de estas situaciones administrativas a la situación de residencia y trabajo está condicionada a que la persona extranjera no hubiera sido becada o subvencionada por organismos públicos o privados dentro de programas de cooperación o desarrollo españoles o del país de origen. Igualmen-te, en el caso de trabajadores altamente cualificados titulares de una Tarjeta azul-UE, la solicitud de autorización podrá ser denegada cuando la contratación afecte a los sectores que en el país de origen del trabajador sufren escasez de mano de obra de acuerdo con lo establecido en un Acuerdo internacional sobre la materia.

2. Medidas operativas

Por un lado, con el fin de mejorar la organización de las campañas en el sector agrícola, durante 2011 ha continuado la colaboración entre las administraciones implicadas, las organizaciones sindicales y empresariales más representativas del sector. En este sentido, a lo largo de este ejercicio ha continuado la aplicación del Convenio Marco para la ordenación, coordinación e integración sociolabo-ral de los flujos migratorios laborales en campañas agrícolas de temporada, firmado entre la Administración del Estado, la Federación Española de Municipios y Provincias y las principales organizaciones sindicales y empresariales del sector agrario. En este marco, se ha reunido regularmente su Comisión central y se ha impulsado el funcionamiento de grupos de trabajo tripartitos que se ocupan de diferentes as-pectos, como la planificación de grandes campañas, la concatenación de campañas o los alojamientos de los trabajadores de temporada.

Por otro lado, los programas de retorno voluntario han recibido un considerable im-pulso en aplicación de la estrategia de fomento de la movilidad y la circularidad. El

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Reglamento de Extranjería desarrolla disposiciones sobre la residencia de trabajadores que o bien se han acogido a un programa de retorno voluntario o bien han regre-sado voluntariamente sin ser beneficiarios de los anteriores. En 2011, se aprobó la Instrucción conjunta de la Dirección General de Inmigración (Ministerio de Trabajo e Inmigración) y de la Dirección General de Asuntos Consulares y Migratorios (Minis-terio de Asuntos Exteriores y Cooperación), a la que se dio publicidad a través de la Instrucción DGI/ SGRJ/7/2011. Esta Instrucción conjunta concreta dicha regulación, previendo que el trabajador asuma el compromiso de no retornar a España durante tres años y renuncie a la autorización de residencia de la que fuera titular. Una vez transcurrido este periodo de tiempo, el extranjero puede volver a solicitar una au-torización de residencia o residencia y trabajo, sin que, para su concesión, se tenga en cuenta la situación nacional de empleo. La nueva autorización permitirá que la situación de residencia se entienda continuada a efectos de cómputo para la obten-ción de la autorización de residencia de larga duración. En cualquier caso, se produ-cirá la interrupción material durante el periodo del retorno voluntario. Tampoco será computable el tiempo transcurrido desde dicho retorno hasta su nueva entrada en España. Si hubiera sido titular de una autorización de larga duración se reglamenta su recuperación.

Por otra parte, se ha continuado con el programa de retorno productivo basado en la capitalización de la prestación de desempleo de los trabajadores inmigrantes, cuyos participantes también se benefician de lo señalado en el párrafo anterior. Además, con su retorno, estos trabajadores estarán contribuyendo al desarrollo de sus países, pudiendo trabajar cerca de sus familias y con mejores opciones laborales o de crea-ción de un negocio gracias a la experiencia y cualificación que han conseguido en España con su trabajo.

1.2. Programa de Estocolmo

Los compromisos del Programa de Estocolmo pertinentes en este apartado son:

1(b) Mejorar el reconocimiento de las cualificaciones y el ajuste en materia de mano de obra

Se destacan las medidas tomadas para analizar las carencias del mercado laboral y para mejorar el reconocimiento de cualificaciones y la adecuación de los perfiles profesionales de los nacionales de terceros países a las necesidades del mercado laboral.

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Respecto a los instrumentos de análisis de las necesidades del mercado laboral, conviene hacer mención a dos herramientas que han sido reforzadas en 2011: el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura y el sistema de contratación en origen fundado en la existencia de Acuerdos bilaterales en materia de flujos migratorios así como de proyectos pilotos con otros países.

Así, el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura contiene, con carácter trimestral, una relación de empleos en las diferentes provincias susceptibles de ser cubiertos a través de la contratación de trabajadores extranjeros en origen. En este caso, el empleador no tendrá que gestionar con carácter previo su oferta de em-pleo ante los Servicios Públicos de Empleo. Este Catálogo se elabora a partir de la evaluación de la situación nacional de empleo. Como consecuencia de la evolución del mercado laboral español, el número de ocupaciones incluidas en el catálogo se reduce a 36 en el cuarto trimestre de 2011, lo que representa una reducción del 40% con respecto al cuarto trimestre de 2010.

El nuevo Reglamento ha introducido mejoras en la confección de la información a partir de la cual se hacen las estimaciones para elaborar el Catálogo. Igualmente, refuerza el papel de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración al respecto, en su condición de órgano de participación institucional de los agentes sociales (organiza-ciones sindicales y empresariales).

La novedad principal se refiere a las fuentes para la elaboración del Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura. El artículo 65 del nuevo Reglamento refleja expre-samente la posibilidad de que, además de la información sobre la gestión de ofertas presentadas, se puedan analizar las estadísticas elaboradas por las administraciones públicas y, especialmente, la relativa a las personas inscritas como demandantes de empleo en los servicios públicos de empleo.

En el ámbito de la contratación en los países de origen, el artículo 167 del nuevo Reglamento desarrolla la previsión legal de que la aprobación de la previsión anual de plazas para la contratación en origen se realice simplemente mediante Orden ministerial del Ministerio de Trabajo e Inmigración. Se incide, con ello, en una mayor agilidad en el proceso. Además, el artículo 168.1 refuerza las fuentes de información para la elaboración de la previsión anual, tratando de dotar de mayor precisión a dicha estimación. Así, la norma considera que, junto a las propuestas empresariales y la información sobre la situación nacional de empleo elaborada por el Servicio Público de Empleo Estatal, deben analizarse las propuestas de las organizaciones sindicales.

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De esta forma, se refuerza la participación, en este proceso, de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración.

Por otro lado, la experiencia española en la adopción y aplicación de acuerdos bilate-rales en materia migratoria y su larga trayectoria en este tipo de contrataciones en los países de origen ha tenido como consecuencia una notable mejora de los procesos de selección. España implica a las administraciones competentes del país de origen en la gestión del proceso como, por ejemplo, en la preselección de los trabajadores y en la difusión de la información sobre ofertas, perfiles y condiciones laborales. Estos elementos, junto al establecimiento de canales de comunicación permanentes, han resultado claves para la mejora de la adecuación de los perfiles de los trabajadores contratados a las necesidades del mercado laboral. La realización de actividades for-mativas contribuye de forma adicional a este ajuste. El peso de las contrataciones a través de la gestión colectiva en el conjunto de las contrataciones es un buen indicador de la satisfacción de empresarios y trabajadores.

Para poder dar respuestas más precisas a los requerimientos del mercado laboral, el Reglamento habilita para que los representantes sindicales y empresariales de las ad-ministraciones de origen y de destino participen en el proceso de selección en origen en calidad de asesores, cuando sean requeridos para ello por las administraciones competentes.

El Reglamento, asimismo, clarifica el procedimiento, ordenando y detallando sus es-pecialidades.

Tal y como se señaló en el Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2010, los acuerdos bilaterales en materia migratoria firmados por España con numerosos países contienen instrumentos precisos para la comunicación de ofertas de empleo y de valoración de los requisitos profesionales.

Se puede concluir que el diálogo social y la concertación que sustenta todo el proceso de contratación de trabajadores extracomunitarios en origen, a través de los órganos de participación establecidos de forma permanente, constituye la base para dar sa-tisfacción a las necesidades del mercado laboral.

En lo referente al reconocimiento de competencias profesionales, se ha conti-nuado la aplicación del Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, por voluntaria-do o vías no formales de formación. El reconocimiento se obtiene a través de un

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proceso de evaluación y de acreditación. Los extranjeros residentes están legitimados para participar en el procedimiento. Las Administraciones convocan periódicamente procedimientos de acreditación.

Otra medida importante para el fomento del empleo de los trabajadores inmigrantes es la de recualificación profesional en situaciones de desempleo. Dado la alta incidencia del desempleo en estos trabajadores, la provisión de oportunidades for-mativas para lograr la recolocación en otros empleos se erige como un eje prioritario de actuación. A través de estos cursos, realizados en el marco del sistema público de formación ocupacional continua, se obtienen los Certificados de profesionalidad. Esta medida es especialmente importante tanto en la lucha contra el desempleo como para la adecuación a las necesidades del mercado laboral.

Respecto del reconocimiento de competencias y diplomas, no se prevén cambios en la regulación actual de la convalidación de estudios y homologación de títulos uni-versitarios y no universitarios.

1.3. Estadísticas

Autorizaciones de residencia concedidas a nacionales de terceros países para residir

por primera vez, según motivo de concesión

Total Motivos familiares Estudios TrabajoOtros

motivos

Autorizaciones n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Fuente: Eurostat.

Tasa de desempleo de españoles y de nacionales de terceros países residentes

Nacionales de terceros países Españoles

Tasa de desempleo (%) 35,34 19,50

Fuente: Encuesta de Población Activa. 3er trimestre 2011 (Instituto Nacional de Estadística).

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2. Reagrupación familiar



I(d) Controlar mejor la inmigración familiar

Se describen las novedades legislativas acerca de la inmigración familiar.

En el anterior Informe Anual se relacionaron las novedades fundamentales en materia de reagrupación familiar introducidas por la Ley Orgánica 2/2009.

El Reglamento aprobado en 2011 desarrolla las previsiones respecto a procedimientos, trámites y requisitos y medios de acreditación. Con respecto a este último punto y, con el fin de evitar la inseguridad jurídica, se esclarecen los requisitos económicos exigidos así como el de vivienda. En relación con el requisito de la vivienda adecuada, se ha aprobado la Instrucción de la Dirección General de Inmigración, DGI/SRJ/4/2011, en materia de acreditación de la adecuación de vivienda en procedimientos de re-agrupación familiar.

El Reglamento también ha desarrollado la forma de acreditar el requisito que exige la existencia de una relación previa de afectividad análoga a la conyugal. Así, se plantean dos opciones: bien estar inscrito en un registro público establecido a tal efecto, o bien la acreditación de tal relación no inscrita por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. En este último caso, se requiere que la relación ya existiera en el momento en que el reagrupante emigró a España.



2(b) La Directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar, la importancia de las medidas de integración

Se destacan las medidas de promoción de la integración de los nacionales de terceros países que migraron por motivos de reunificación familiar

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El nuevo Reglamento ha desarrollado lo establecido en la Ley, cuyas principales no-vedades en materia de reagrupación familiar consisten en: a) incluir dentro de los familiares reagrupables a la pareja que tenga con el reagrupante una relación de afectividad análoga a la conyugal, y b) que a los reagrupados en edad laboral se les facilita el acceso inmediato al mercado de trabajo (en la regulación anterior se hablaba únicamente de autorización de residencia temporal que no habilitaba para trabajar). Además se tienen en cuenta las situaciones de violencia de género a la hora de tra-mitar las autorizaciones independientes de la autorización del reagrupante. También, como se destacó anteriormente, se establece un procedimiento de reagrupación más ágil para los familiares de investigadores y trabajadores altamente cualificados.

Por otra parte, se incluye como requisito para la renovación de las autorizaciones de reagrupación familiar tener escolarizados a los menores a cargo del reagrupante en edad de escolarización obligatoria durante la permanencia de estos en España. Esta medida pretende facilitar la integración de las familias a través de la escolarización de sus hijos.

3. Otros aspectos de la inmigración legal



I(e) Reforzar la información mutua sobre migraciones mejorando en caso necesario los instrumentos existentes

Se presenta una visión general de los mecanismos de intercambio de información sobre migración con otros Estados miembros, principalmente a través de las redes existentes.

Como ya se mencionó en el Informe del año 2010, España participa activamente en la Red Europea de Migraciones y la página Web de la Secretaría de Estado de Inmi-gración y Emigración (extranjeros.mtin.es) ofrece información exhaustiva sobre las actividades y productos de esta Red.

Asimismo, España participa en el Mecanismo de Información Mutua sobre medidas nacionales en materia de asilo e inmigración (MIM).

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I(f) Mejorar la información sobre las posibilidades y condiciones de la inmigración legal

Se describen las medidas de mejora de la provisión de información sobre las posibilida-des y condiciones de la inmigración legal. Se incluye el mantenimiento de páginas Web, el desarrollo de folletos informativos y una mención específica al portal de inmigración.

La página Web de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (extranjeros.mtin.es) ofrece información detallada sobre las condiciones de admisión y los proce-dimientos a seguir para residir y trabajar en España.

Puesto que el nuevo Reglamento introduce modificaciones importantes en la regulación vigente, desde el Ministerio de Trabajo e Inmigración se han puesto en marcha distintas iniciativas para coordinar la información que se proporciona a los inmigrantes y a los empleadores sobre el nuevo marco normativo. Entre ellas cabe destacar las siguientes:

a) Se ha ampliado y dado mayor visibilidad a la información en la página Web. En concreto, se han publicado hojas informativas recogiendo los aspectos más im-portantes de cada una de las autorizaciones de estancia, residencia o residencia y trabajo. En las hojas se indican los requisitos y condiciones que deben cumplirse para obtener la autorización, la normativa aplicable, la documentación a presen-tar y toda la información sobre trámites (lugar de presentación de las solicitudes, plazos, tasas, etc.). Estas hojas pueden descargarse en:

http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/InformacionProcedimientos/index.html

b) Asimismo, la página Web ha incorporado información adicional sobre competen-cias de otros Ministerios, para evitar que la distribución de competencias entre distintos departamentos pueda mermar la información que obtiene el ciudadano. También se han incorporado enlaces de interés, hojas informativas específicas so-bre trámites a realizar ante consulados y, una vez realizada la entrada en España, información sobre legalización y traducción de documentos, etc.:

http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/InformacionProcedimientos/index.html

Se incluyen también informes que, de acuerdo con la normativa, deben realizar otras Administraciones, como la Administración Autonómica o la Administración Local:

http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/Informes_CCAA_Entidades_locales/

También se informa sobre trámites que pueden realizarse a través de Internet y se facilita información que puede encontrarse en Internet independientemente

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del órgano competente: http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/Servicio-sInmigracionExtranjeria/

Por otro lado, se ha aumentado el número de formularios de solicitud y su con-tenido se ha adaptado, haciéndolos más accesibles y claros para los solicitantes. Dichos modelos están disponibles y pueden rellenarse y descargarse on-line en la página Web de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración:

http://extranjeros.mtin.es/es/ModelosSolicitudes/Mod_solicitudes2/index.html.

Además se han añadido una serie de modelos que pueden ser utilizados por los solicitantes para las comunicaciones que tengan que realizar ante la administración en el curso del procedimiento:

(http://extranjeros.mtin.es/es/ModelosSolicitudes/Modelos_comunicaciones/)

c) A nivel interno se han elaborado distintas instrucciones de desarrollo del Re-glamento, dirigidas a las oficinas de extranjería en las provincias, para garantizar la aplicación homogénea de la normativa y una información y atención al público de calidad en todas las provincias.

d) Por último se han elaborado folletos informativos sobre las autorizaciones más comunes (estudios, contratación de trabajadores, reagrupación familiar) y sobre las nuevas figuras incorporadas por el Reglamento (investigadores, tarjeta azul), que han sido puestos a disposición de las oficinas de extranjería en español, inglés y francés, y publicados en Internet:

http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionInteres/FolletosInformativos/index.html

A nivel de la UE, España ha apoyado de forma decidida el lanzamiento del Portal europeo de inmigración. Para ello, España ha cooperado activamente con la Comi-sión Europea y revisa y actualiza periódicamente la información que debe proporcionar como Estado miembro.

Como se señaló en el anterior Informe anual, a finales de 2009 se puso en marcha el portal REDTRABAJ@, que ha fomentado la transparencia y la divulgación de la información en Internet sobre empleo y contratación. Constituye un punto de encuentro para facilitar la gestión de las ofertas y las demandas de trabajo, la movilidad y el conocimiento de las oportunidades de formación existentes en todo el territorio español, así como en el resto de los países del Espacio Económico Europeo. Durante 2011, este portal se ha consolidado.

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En lo referente a la acreditación de competencias, el Ministerio de Educación ha puesto en marcha el portal Todo FP Acreditación de competencias profesionales (http://todofp.es/todofp/formacion/acreditacion-de-competencias.html).

Se trata de una herramienta especialmente diseñada para encontrar de manera in-dividualizada, y siempre a título orientativo, las competencias profesionales que se podrían acreditar a partir de una experiencia laboral determinada. Además recoge toda la información sobre cómo completar la formación para obtener un título.


Los compromisos del Programa de Estocolmo pertinentes en este apartado coinciden con los del Pacto desarrollados en el punto anterior.

4. Integración



I(g) Promover la integración armónica en línea con los principios básicos

Se describen las medidas tomadas para la integración de los nacionales de terceros países, tales como la adquisición de un conocimiento básico del idioma de la sociedad de acogida, su historia e instituciones, la participación de los inmigrantes en el proceso democrático y en la formulación de las políticas y medidas de integración, especialmente a nivel local, el acceso a la educación, el empleo y los servicios públicos y sociales, el desarrollo de políticas de integración, etc.

Los principios básicos comunes se pueden encontrar en las conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 19 de noviembre de 2004, doc. 14615/05 97, así como en la Comunicación de la Comisión COM (2005) 389 98.

97 Disponible en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/82745.pdf98 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0389:EN:NOT.

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Como principal novedad de este año, cabe destacar que el Consejo de Ministros aprobó en su reunión de 23 de septiembre de 2011, a propuesta del ministro de Trabajo e Inmigración, el II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014, que tiene como principal objetivo fortalecer la cohesión social en un nuevo contexto mi-gratorio caracterizado por la reducción de flujos de entrada de inmigrantes.

La aprobación de este nuevo Plan, que sucederá al que ha estado vigente durante los años 2007-2010, supone la potenciación de la política migratoria actual basada en la integración y la normalización de la convivencia en una sociedad diversa. Se trata de reforzar tanto los instrumentos y políticas de integración como los servicios públicos y de participación, para garantizar el acceso de todos los ciudadanos en condiciones de igualdad.

La Administración General del Estado dedicará al Plan un presupuesto inicial de 1.284.335.576 euros para los cuatro años de su vigencia. Dicho presupuesto lo apor-tarán conjuntamente los ministerios de Trabajo e Inmigración; Sanidad, Política Social e Igualdad; Educación y Asuntos Exteriores y Cooperación (Agencia Española de Co-operación Internacional para el Desarrollo).

El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014 entiende la integración como un proceso de adaptación mutua, y diseña una política basada en acciones que se dirigen a todos los ciudadanos, tanto inmigrantes como autóctonos. Contempla seis áreas de actuación prioritarias: Acogida, Empleo y promoción económica, Educación, Salud, Servicios sociales e inclusión y Movilidad y desarrollo; y cinco transversales: Convivencia, Igualdad de trato y lucha contra la discriminación, Infancia, juventud y familias, Género y Participación y educación cívica.

La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a través del OBERAXE (Obser-vatorio Español del Racismo y la Xenofobia), ha llevado a cabo el Proyecto Europeo GESDI “Gestión de la diversidad en el mundo laboral”. Este proyecto está cofinanciado, en el marco del Programa Progress Antidiscriminación, por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades de la Comisión Europea. Los productos finales de este proyecto son una Guía para la gestión de la diversidad en entornos profesionales (Guía de Gestión de la Diversidad por origen étnico y racial en las organizaciones) y una Conferencia final que tuvo lugar el 17 de noviembre de 2011 en Madrid.

Otro de los hitos clave en la ejecución de las políticas de integración durante 2011 ha sido la finalización del proceso de evaluación del Plan Estratégico de Ciudadanía

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e Integración 2007-2010 (en adelante PECI). Por primera vez se ha realizado una evaluación de las actuaciones llevadas a cabo por los distintos actores involucrados en las políticas de integración de inmigrantes a nivel nacional. Se puede decir que nunca antes se había llevado a cabo un proceso de evaluación de esta envergadura, recogiendo datos y evaluando resultados e impactos procedentes de las actuaciones de los diversos actores, ya sean administraciones públicas nacionales, autonómicas o locales, organizaciones sociales, asociaciones de inmigrantes, organizaciones empre-sariales o sindicales, universidades u otras instituciones.

Según esta evaluación, el PECI ha movilizado, de manera transversal, un importante volumen de fondos (una media de 581.334.997 €/año) aplicados en doce áreas de intervención, entre las cuales destacan las de Educación, Empleo y Acogida (que su-ponen el 81,5% de los fondos ejecutados en el periodo 2007-2010). En un segundo bloque de importancia por presupuesto ejecutado destacan las áreas de Infancia/Ju-ventud y de Servicios Sociales. En términos presupuestarios globales se ha ejecutado un 16% más del presupuesto previsto inicialmente.

El PECI ha propiciado avances en la sociedad española y en las Administraciones Públicas mediante acciones de estudio y sensibilización que han facilitado una mejor comprensión de los procesos y fenómenos migratorios, la promoción de espacios de encuentro y convivencia entre la población inmigrante y la autóctona, y el apoyo a proyectos que tienen por objeto la mejora del tratamiento de la inmigración por los medios de comunicación y la transferencia de conocimiento y buenas prácticas. También se ha hecho un esfuerzo por incorporar el enfoque intercultural en las Ad-ministraciones Públicas mediante la formación de los profesionales (profesorado, tra-bajadores sociales, empleados públicos, mediadores interculturales, etc.) en distintos ámbitos de los servicios públicos como educación, empleo, vivienda o salud, o acciones de sensibilización dirigidas al fomento de la interculturalidad y la no discriminación e igualdad de trato.

El Plan ha tenido un impacto notable en la conformación de la agenda pública. El PECI ha supuesto un avance y giro en la política migratoria de España, pues ha dado un impulso decidido a las políticas de cooperación, concertación y corresponsabilidad del conjunto de las administraciones. Por una parte ha sido un proceso de acción concertada con otros departamentos ministeriales, liderado por la DGII (Dirección General de Integración de los Inmigrantes), que ha gestionado el 46,5% del presu-puesto durante este periodo. También se han llevado a cabo importantes actuaciones por otras áreas del Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN), donde destaca por su peso presupuestario el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) con casi un 31% del

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total. Otros Ministerios, entre los que ha destacado el Ministerio de Educación han contribuido con un 16,4%. En las renovaciones de determinadas autorizaciones, se introduce como condición, la escolarización de los menores en edad de escolarización obligatoria. La norma reglamentaria introduce una regulación clara con el objetivo de que constituya un incentivo a la escolarización de estos.

Hay que resaltar que una gran parte de estos presupuestos han supuesto un aporte de fondos económicos decisivo para el desarrollo de las políticas y programas auto-nómicos y locales, especialmente mediante la distribución entre ellos del Fondo de apoyo a la acogida, la integración y el refuerzo educativo (FAIRE) y de una línea de subvenciones de apoyo directo a los municipios para la realización de programas innovadores, ambos gestionados por la DGII.

Por otra parte, y en el ámbito de la participación de inmigrantes en el proceso de-mocrático, durante el año 2011 han entrado en vigor dos nuevos acuerdos para participación recíproca en elecciones municipales: con Cabo Verde (entrada en vigor 1/1/2011 y publicado en el BOE —Boletín Oficial del Estado— el 13/01/2011) y con la República de Corea (entrada en vigor 01/07/2011 y publicado en el BOE el 05/07/2011), que se unen a los ya existentes con Colombia, Perú, Islandia, Ecuador, Chile, Paraguay, Nueva Zelanda, Bolivia y Noruega.

I(h) Promover el intercambio de información sobre mejores prácticas en materia de acogida e integración

Se destacan las iniciativas relevantes sobre el desarrollo de intercambio de información en materia de acogida e integración entre instituciones y otros actores interesados, es-pecialmente a nivel local.

En 2011, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (DGII), perteneciente al Ministerio de Trabajo e Inmigración, en colaboración con la Universidad Carlos III, continuó con la actualización del portal INTEGRA LOCAL. Este Portal se ha consti-tuido como un canal de información de utilidad e interés para las Entidades Locales, recogiendo actuaciones, programas e iniciativas de estas entidades que tienen como objetivo la integración de los inmigrantes, a la vez que da a conocer otras actividades en torno a la integración. Otro de los objetivos es facilitar vínculos con otros portales y recursos online y promover la puesta en común de soluciones y experiencias entre los agentes locales, a fin de facilitar a dichas entidades la elaboración de proyectos.

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Además de mantener actualizadas las secciones de Proyectos, Actualidad, Documen-tación, Organizaciones y Convocatorias de subvenciones de la DGII, en 2011 se ha llevado a cabo una campaña de captación y participación de nuevos ayuntamientos y técnicos de integración, con el objetivo de contactar e incorporar a la base de datos de INTEGRA LOCAL a aquellos ayuntamientos que realizan programas de integración dentro de otras líneas de ayudas, como el Fondo de apoyo a la aco-gida, la integración y el refuerzo educativo (FAIRE). Se ha realizado igualmente un seguimiento de Entidades Locales registradas. Asimismo, se ha elaborado la traduc-ción de algunos de sus contenidos al inglés, así como la difusión de los mismos a través de Internet.

En noviembre de 2011, el portal contiene 2.305 proyectos de integración de inmigran-tes, 731 Entidades Locales registradas y 1.150 técnicos de dichas entidades a cargo de estos proyectos. Existe una previsión a corto plazo de aumentar en un 100% el número de entidades registradas y proyectos como consecuencia de la campaña de captación realizada recientemente.



3(b) Incorporar las cuestiones de integración de forma general en todos los ámbitos políticos pertinentes

Se presenta una visión general de la incorporación de las cuestiones de integración en otras políticas nacionales.

Una de las áreas transversales del II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011-2014) es la Igualdad de trato y lucha contra la discriminación. Su primer objetivo es impulsar la aprobación y puesta en marcha de una Estrategia integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia que incluye siete áreas de actuación prioritarias: educación, empleo, salud, vivienda, medios de comunicación, Internet, deporte y sensibilización. Desde la DGII, a través del OBERAXE, se ha elaborado la mencionada Estrategia, que ha sido aprobada por el Consejo de Ministros el día 4 de noviembre de 2011.

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Esta Estrategia ha contado con los informes favorables de los siguientes órganos con-sultivos: Foro para la integración social de los inmigrantes, Consejo para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial o étnico y Consejo Estatal del pueblo gitano.

3(e) Mejora de las consultas y la participación de la sociedad civil

Se describen los procesos de consulta con la sociedad civil y su participación en la for-mulación de políticas y medidas de integración.

El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014 viene avalado por un proceso de elaboración basado en el consenso y en la participación de todos los actores implicados en la gestión de la integración. En su elaboración han participado las Comunidades Autónomas, los Ayuntamientos, los agentes sociales, las asociaciones de inmigrantes, las organizaciones no gubernamentales y los expertos en esta materia del mundo académico. Además, previamente a su redacción definitiva, fue objeto de un proceso de consulta social, abierta a todos los ciudadanos, y se ha sometido a la consideración de los órganos consultivos en materia de integración.

Por otra parte, el Foro para la integración social de los inmigrantes, constituido de forma tripartita y equilibrada por representantes de las Administraciones Públicas, de asociaciones de inmigrantes y refugiados y de organizaciones sociales de apoyo (entre ellas organizaciones sindicales y empresariales), sigue siendo el órgano de consulta, información y asesoramiento en materia de integración de los inmigrantes. Durante el año 2011, dicho Foro ha elaborado 5 dictámenes:

— Sobre “Anteproyecto de Ley integral para la igualdad de trato y la no discri-minación”.

— Al borrador del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y li-bertades de los extranjeros en España y su integración social tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009.

— Al borrador del II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014.

— Sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en

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España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo parte en el Acuerdo sobre el Espacio Eco-nómico Europeo.

— A la Estrategia nacional e integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia.

Asimismo, elaboró y aprobó dos Informes sobre la situación de la integración social de los inmigrantes y refugiados en España en 2010 y en 2011, que incluyen las si-guientes Monografías:

• Cambios en las actitudes de la sociedad.

• La evolución del empleo de la población trabajadora extranjera en España: de la bonanza a la crisis.

• En torno al Reglamento.

• Impacto de las medidas de retorno.

• Vivienda, integración y diversidad.

• La participación política de las personas inmigrantes.

• Políticas públicas de integración y compromiso ciudadano.

• Situación laboral de la población trabajadora de nacionalidad extranjera 2011. Efectos de la crisis y el desempleo.

• Educación y formación para el empleo.

• Aumento de las situaciones de vulnerabilidad de la población inmigrante como consecuencia de la actual situación de crisis.

Además de los dictámenes e informes, llevó a cabo una campaña de información sobre la participación en las elecciones municipales de nacionales de países con los Acuerdos mencionados en el punto I (g). El Foro realizó un seguimiento de la cam-paña informativa, manteniendo distintas reuniones con representantes del Ministerio del Interior y de la Oficina del Censo Electoral, con objeto de detectar carencias y buscar soluciones.

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3(f) Fomentar los valores democráticos y la cohesión social en relación con la inmigración y la integración de los inmigrantes y promover el diálogo intercultural y los contactos a todos los niveles

Se destacan las medidas específicas llevadas a cabo para promover los valores democrá-ticos y la cohesión social en relación con la integración y el diálogo intercultural.

Durante el año 2011, 178 entidades locales (municipios y mancomunidades) han ejecu-tado 325 programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, por un importe total de 7.419.060 euros, subvencionados a través de dos convocatorias: una con cargo a los presupuestos anuales de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes y otra cofinanciada por el Fondo Europeo para la Integración (FEI).

Se entiende como innovador aquel programa cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local.

En la convocatoria FEI la mayoría de los programas subvencionados, cuyo importe total ha sido de 4.516.500 euros, hacen énfasis en los aspectos de reagrupación familiar, convivencia y participación. En la convocatoria de la DGII, dotada con 2.902.560 euros, los programas han ido dirigidos a la integración en el entorno local que prevengan los riesgos de exclusión, a la participación y a la sensibilización. Ambas convocatorias incluyen programas dirigidos a la juventud.

Se estima que la cuota de población inmigrante sobre la que se ha podido actuar mediante la convocatoria de la DGII es de un 36,5%, que incluye a los ciudadanos búlgaros y rumanos, es decir, algo más de un millón y medio de inmigrantes. Por su parte, mediante la resolución de la convocatoria FEI se ha actuado sobre un 38% de la población nacional de terceros países, es decir, cerca de un millón y cuarto de inmigrantes.

Desde 2008 se está colaborando con las comunidades autónomas de Andalucía y Cataluña en el desarrollo de Planes Piloto de actuación integral en barrios con presencia significativa de población inmigrante. En 2011 se están ejecutando los convenios firmados en 2010 por una cuantía de 3.271.656 euros. A través de estos planes piloto se han puesto en marcha actuaciones dirigidas a promover el acerca-miento de la población española y de la población inmigrada, a prevenir conflictos no deseados y a lograr una adecuada interrelación entre ciudadanos procedentes de distintas culturas, en barrios de ciudades con presencia significativa de población inmigrante. Las actuaciones se desarrollan en una selección de barrios que, por sus

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especiales características sociales, demográficas, económicas y habitacionales, resultan especialmente sensibles.

El Fondo de apoyo a la acogida, la integración y el refuerzo educativo ha tenido un presupuesto de 66.600.000 euros en 2011. Los fondos se han distribuido entre las 17 comunidades autónomas y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla con un compromiso de derivación de al menos el 40% a los ayuntamientos para el desarrollo de actuaciones. Las comunidades autónomas deberán cofinanciar con el 30% el Plan de Acción que recoge las actuaciones a desarrollar. Se mantienen las líneas de actuación de acogida, integración y refuerzo educativo de años anteriores, priorizando actuaciones dirigidas a empleo, atención a mujeres en situación de especial vulnerabilidad y jóvenes.

Por otra parte, en coherencia con la última reforma de la Ley de Extranjería, el Re-glamento aprobado en 2011 también refuerza la colaboración con las Administra-ciones autonómicas y locales en múltiples ámbitos, particularmente, vinculados con cuestiones relacionadas con la integración de los extranjeros en nuestro país. Uno de los más importantes es el de los informes a través de los cuales las Administracio-nes locales y autonómicas pueden participar en los procedimientos que corresponde resolver a la Administración General del Estado. La regulación de los informes de esfuerzo de integración en el ámbito de las renovaciones, de la adecuación de la vivienda a los efectos de la reagrupación familiar y de integración social en el ámbito del arraigo constituye, en efecto, ejemplo claro de dicha colaboración.

Inmigración irregular y retorno

5. Inmigración irregular



II(a) Limitarse a regularizaciones caso por caso

Se indica si hubo alguna regularización y, en caso de haberla, cómo se produjo.

En 2011 no se ha llevado a cabo ninguna regularización.

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II(c) Prevención de los riesgos de la inmigración irregular

Se describe la política nacional sobre prevención de la inmigración irregular.

Con la entrada en vigor en 2011 del nuevo Reglamento de Extranjería, se impulsa la aplicación de las nuevas sanciones contempladas para métodos de inmigración ilegal que constituyen un abuso de las posibilidades legalmente contempladas:

— Falsos contratos de trabajo que, una vez obtenida la autorización de trabajo y residencia, no se concretan en un alta en el Régimen de la Seguridad Social.

— Simulación de matrimonio o matrimonio de complacencia.

— Simulación de representación legal de un menor.

— Promoción de la permanencia irregular en España de un extranjero al que se haya invitado y continúe a cargo una vez transcurrido el periodo de tiempo permitido por su visado o autorización.

— Posibilitar el empadronamiento fraudulento 99.

II(d) Desarrollar la cooperación entre los Estados miembros recurriendo, sobre una base voluntaria y en la medida necesaria, a dispositivos comunes para garantizar la expulsión de los extranjeros en situación irregular

Se describe la cooperación con otros Estados miembros con respecto a la expulsión de personas en situación irregular.

La cooperación entre Estados miembros a efectos de retorno se traduce en vuelos conjuntos, todos ellos últimamente financiados por FRONTEX. España, durante 2011, ha intervenido:

— Como organizadora en un vuelo a Georgia, un vuelo a Ucrania y dos vuelos con escala en ambos países.

— Como participante en siete vuelos a Nigeria.

99 Un empadronamiento es fraudulento cuando la vivienda en la que se haya inscrito no constituya el domicilio real del extranjero.

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Otra forma de cooperación con el fin de facilitar los procedimientos de expulsión consiste en la realización de tránsitos aeroportuarios de los retornados en otros Estados miembros (Directiva 110/2003 sobre la asistencia en casos de tránsito a efectos de repatriación o alejamiento por vía aérea). Así, durante 2011 se han realizado 202 tránsitos a través de los aeropuertos españoles por parte de nacionales de terceros países retornados desde otros Estados miembros.

Por último, la puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS) en octubre de 2011 contribuirá en el futuro, gracias a la inclusión de datos biométricos (huellas dactilares), a la identificación de nacionales de terceros países en estancia irregular que sean hallados indocumentados. La utilidad del sistema se podrá com-probar en años venideros.

II(g) Lucha con firmeza e imposición de sanciones contra las personas que explotan a los extranjeros en situación irregular

Se presenta una visión general de la transposición y la ejecución de la Directiva de san-ciones a empleadores, además de otras acciones y desarrollos relevantes en la materia.

Por un lado, la Ley de Extranjería española incluye como infracción los siguientes supuestos:

— La contratación de trabajadores cuya autorización no les habilita para trabajar en esa ocupación o en ese ámbito geográfico (infracción leve: multa de hasta 500 euros por cada trabajador).

— La contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, siempre que el hecho no constituya delito (infracción muy grave: multa de 10.001 a 100.000 euros por cada trabajador y clausura del establecimiento o local de seis meses a cinco años).

Por otra parte, en los casos en los que las conductas puedan ser tipificadas como de-lito, se aplicarán los siguientes artículos del Código Penal: artículo 312 (castiga, entre otros, a los que trafiquen de manera ilegal con mano de obra y a quienes empleen a súbditos extranjeros sin autorización de trabajo en condiciones que perjudiquen, supriman o restrinjan los derechos que tuviesen reconocidos por disposiciones legales, convenios colectivos o contrato individual) y artículo 313 (castiga al que determine o favorezca la emigración de alguna persona a otro país simulando contrato o colo-

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cación, o usando de otro engaño semejante). En ambos casos, la pena es de prisión de dos a cinco años.

De lo anterior se deduce que el empleo de extranjeros en situación irregular no es delito en España (sino infracción administrativa muy grave), por lo que no puede decirse que se haya transpuesto la Directiva 2009/52/CE en sus artículos 9 y 10. El Código Penal castiga la imposición de condiciones de trabajo que pudieran definirse como “explotación laboral” en el artículo 312.2. En el ámbito de la trata de seres humanos con fines de explotación laboral, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han intervenido en 18 hechos, habiéndose detenido e imputado en el periodo de enero a septiembre de 2011 a 37 personas.

El artículo 124 del Reglamento de extranjería facilita la denuncia de la situación de empleo ilegal al permitir conceder autorización de residencia por arraigo laboral a los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de dos años, siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países en que haya residido durante los últimos cinco años, y que demuestren la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a seis meses. A los efectos de acreditar la relación laboral y su duración, el interesado deberá presentar una resolución judicial que la reconozca o la resolu-ción administrativa confirmatoria del acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que la acredite.

II(h) Una decisión de expulsión adoptada por un Estado miembro debe ser aplicable en todo el territorio de la Unión Europea y ser inscrita en el Sistema de Información de Schengen (SIS)

Se destacan los desarrollos más relevantes con respecto a las decisiones de expulsión y al principio de reconocimiento mutuo de estas decisiones.

En el ámbito de las decisiones de expulsión, a nivel nacional el artículo 89 del Código Penal, reformado por la Ley Orgánica 5/2010 que entró en vigor el 23 de diciembre de 2010, amplía los supuestos en los que es posible la expulsión de extranjeros sin residencia legal condenados por infracción penal. La reciente Circular 5/2011 de la Fiscalía General del Estado analiza este precepto estableciendo rigurosas normas in-terpretativas al objeto de evitar la permanencia en el territorio español de extranjeros condenados, salvo en casos de delitos especialmente graves o en casos en que quede acreditado el debido arraigo del extranjero en España.

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En cuanto al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países, el artículo 64.4 de la Ley Orgánica 4/2000 reconoce las resoluciones de expulsión dictadas por otros Estados miembros (en aplicación de la Directiva 2001/40/CE) ya que dispone que cuando un extranjero sea detenido en territorio español y se constate que contra él se ha dictado una resolución de expulsión por un Estado miembro de la Unión Europea, se procederá a ejecutar inmediatamente la resolución, sin necesidad de incoar nuevo expediente de expulsión.

No obstante, hay que tener en cuenta que lo que establece el Reglamento 1987/2006 del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) es la gra-bación de las prohibiciones de entrada, no de las resoluciones de expulsión. Hay diversas prácticas entre los Estados miembros para grabar las prohibiciones de entrada pero, como el plazo de éstas normalmente comienza a contar una vez ejecutado el retorno, lo lógico es que la grabación se realice en este momento. Por tanto, el SIS normalmente no contendrá información sobre las resoluciones de expulsión dictadas por los Estados miembros y que aún no han podido ser ejecutadas. La consecuencia es que el reconocimiento mutuo de las resoluciones de expulsión sólo se puede aplicar si la persona en situación irregular porta docu-mentación indicativa de estar sujeto a una resolución de expulsión de otro Estado miembro o si, conociendo el Estado miembro donde permaneció anteriormente, se consulta a sus autoridades.

Por lo demás, cabe decir que en España toda resolución de expulsión va acompaña-da de una prohibición de entrada, salvo para los casos de cumplimiento voluntario en el plazo previsto en la orden de expulsión (salida voluntaria) y en las condiciones previstas. Dicha prohibición de entrada se graba en el SIS al ejecutar la expulsión.

En la realización de las inspecciones fronterizas, dado que la consulta al SIS se realiza de manera sistemática para nacionales de terceros países, el resultado es un gran número de denegaciones de entrada basadas en prohibiciones de entrada introduci-das en el sistema en virtud del artículo 96 del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen. En España, en 2010, se realizaron 900 denegaciones de entrada a perso-nas para las que constaba una alerta en las bases de datos, la mayoría de las cuales corresponden al artículo 96.



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4(j) Acción más eficaz contra la inmigración ilegal, la trata de seres humanos y el tráfico de personas a través del desarrollo de información de las rutas de migración, así como de información agregada y completa que mejore nuestra comprensión y respuesta a los flujos migratorios

Se describen las actividades de recogida de información llevadas a cabo para identificar las rutas migratorias y otros factores relevantes de la inmigración irregular.

Desde 2010 funciona, en la Comisaría General de Extranjería y Fronteras del Cuerpo Nacional de Policía, el Centro de Inteligencia y Análisis de Riesgos. Este servicio recibe y difunde diariamente información sobre las rutas de inmigración ilegal, tanto en lo referente a los puntos de entrada en España como al paso por los sucesivos países de tránsito. Sus interlocutores son otras unidades nacionales relacionadas con la investigación de la inmigración ilegal, tráfico y trata de seres humanos, con el con-trol fronterizo, así como agregados y oficiales de enlace españoles en el extranjero, agregados y oficiales de enlace extranjeros en España, y autoridades de otros Estados miembros y terceros países que trabajan sobre esta materia.

En el ámbito de la Guardia Civil, y en estrecho contacto con el Cuerpo Nacional de Policía, opera el Centro de Coordinación Regional de Canarias centralizando la información sobre la inmigración irregular por vía marítima en el Atlántico con destino a las Islas Canarias. Este centro está apoyado por el Centro de Coordi-nación de Vigilancia Marítima de Madrid, y su labor se encuadra en el proyecto SEAHORSE para intercambio de información entre Estados miembros y países de origen y tránsito.

Por último, el 28 de octubre de 2011 se firmó el Protocolo Marco de Protección de las víctimas de trata de seres humanos a fin de establecer las pautas coordinadas para la detección, identificación, asistencia y protección, y favorecer la coordinación de las instituciones implicadas en dichos procesos y definir los mecanismos de relación entre las administraciones con responsabilidades en esta materia, así como los procesos de comunicación y cooperación con ONG y entidades con experiencia acreditada en la asistencia a las víctimas. El Protocolo se ha firmado por los Ministerios de Interior, Trabajo e Inmigración, Sanidad, Justicia y por el Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado y se ha dictado en cumplimiento de lo establecido en el artículo 140 del Reglamento de Extranjería que desarrolla el artículo 59 bis de la Ley de Extranjería, a fin de incorporar al derecho español las previsiones del Convenio del Consejo de Europa contra la trata de seres humanos, así como la Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo.

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4(k) Potenciar la formación específica y el apoyo en forma de equipamiento

Se presenta una visión general de las medidas de formación y apoyo en forma de equi-pamiento no ligado al control de fronteras para combatir la inmigración irregular.

En 2011, el Cuerpo Nacional de Policía ha organizado en España dos cursos sobre inmigración ilegal destinados a mandos policiales de Marruecos, Mali, Guinea, Nigeria, Gambia y Ghana.

Se han realizado entregas de material informático destinado a tareas de control mi-gratorio a Mali, Guinea y Gambia.

4(l) Un enfoque coordinado por parte de los Estados miembros mediante el desarrollo de la red de funcionarios de enlace en los países de origen y de tránsito

Se destacan las acciones llevadas a cabo con respecto a los funcionarios de enlace en los países de origen y tránsito.

Por parte del Ministerio del Interior, se han desplegado nuevos Agregados de Interior, con competencias en inmigración en Níger, Yemen y Camerún.

6. Retorno



II(b) Celebrar acuerdos de readmisión, bien a escala comunitaria o bien con carácter bilateral

Se proporciona información sobre los acuerdos bilaterales de readmisión negociados y finalizados en 2011, incluidos los objetivos y los países con los que se hayan firmado. Además se mencionan los acuerdos de readmisión de la UE de los que España forma parte.

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No se han concluido nuevos acuerdos bilaterales de readmisión.

Se prevé iniciar próximamente la negociación de Protocolos bilaterales de implementa-ción de los Acuerdos de readmisión UE con Bosnia Herzegovina, Serbia y Montenegro.

España queda vinculada por el nuevo acuerdo de readmisión UE con Georgia. Se realiza el seguimiento de las negociaciones con Bielorrusia, Turquía, Marruecos, Cabo Verde, Armenia y Azerbaiyán.

II(f) Dotarse de dispositivos que incentiven el retorno voluntario asistido y fomentar la información mutua entre países

Se describen las medidas tomadas para fomentar el retorno voluntario.

Durante 2011 se han mantenido los programas para promover el retorno voluntario:

Programa de atención social

Su objetivo es facilitar a las personas extranjeras, especialmente vulnerables, la posibi-lidad de retornar voluntariamente desde España a sus países de procedencia, para su reintegración. Este programa ofrece información sobre trámites, ayudas económicas y billete de retorno para el interesado y familiares hasta el segundo grado de afinidad.

Programa de retorno productivo

Su objetivo es favorecer el retorno productivo capacitando a los interesados para la creación de proyectos empresariales de pequeñas empresas familiares antes de su sa-lida de España. Los beneficiaros se comprometen a participar en un proyecto para la creación de una pequeña empresa en su país. Este programa ofrece asesoramiento, orientación y valoración de candidatos y proyectos, acompañamiento si fuera necesario, formación y capacitación, seguimiento y asistencia técnica, billete, y ayudas económicas.

Abono acumulado y anticipado de la prestación por desempleo (APRE)

El APRE es una modalidad de pago de la prestación contributiva por desempleo y consiste en que el abono de la prestación se realiza a los trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen de forma voluntaria a sus países de origen y cumplan una serie de requisitos, de forma acumulada y por anticipado.

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Programa de ayudas complementarias al APRE

Su objetivo es proporcionar las ayudas complementarias al APRE a los extranjeros extracomunitarios que deseen retornar a su país. Los beneficiarios son personas que tengan derecho al abono de la prestación por desempleo. Ofrece: Información sobre trámites, ayudas económicas y billete de retorno para el interesado y familiares hasta un segundo grado de afinidad.

Los programas de retorno voluntario han recibido un considerable impulso a la luz de la estrategia de fomento de la movilidad y la circularidad. El Reglamento de Extran-jería desarrolla disposiciones sobre la residencia de trabajadores que o bien se han acogido a un programa de retorno voluntario o bien han regresado voluntariamente sin ser beneficiarios de los anteriores. Se puede consultar más información sobre esta regulación en el apartado 1. Migración económica, compromiso I(c) de este Anexo.



4(c) Asegurarse de que el objetivo de los esfuerzos de la Unión en materia de readmisión aporte valor añadido y haga más eficaces las políticas de retorno, incluyendo los acuerdos bilaterales y las prácticas vigentes

Se describe la contribución de los acuerdos de readmisión bilaterales y de la UE a la implementación de una política nacional del retorno.

Según la experiencia acumulada por España, lo más importante para que funcionen las readmisiones a un determinado tercer país es la buena predisposición de sus autoridades, independientemente de la existencia de un acuerdo de readmisión UE, bilateral o la ausencia de cualquiera de ellos.

Los acuerdos de readmisión UE funcionan, por tanto, atendiendo al criterio ante-riormente expuesto. Los terceros países poco cooperadores imponen obstáculos que sólo muy poco a poco consiguen ir superándose, aunque se cuenta con la ventaja de poder ejercer mayor presión desde la UE como bloque que en la aplicación de acuer-dos bilaterales. Los mayores problemas terminan concentrándose en la readmisión de personas indocumentadas, para las cuales es necesaria la identificación previa. Estos

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casos sólo pueden ser encauzados de manera totalmente satisfactoria con terceros países que cuentan con registros biométricos de sus nacionales.

Queda aún un largo camino para lograr el óptimo funcionamiento de los acuerdos de readmisión UE existentes y extender su cobertura a otros terceros países que emiten flujos significativos de inmigración irregular y que colaboran de manera deficiente o irregular en el momento actual.

4(e) La asistencia por parte de la Comisión y Frontex y los Estados miembros con carácter voluntario, a los Estados miembros que se enfrenten a presiones específicas y desproporcionadas, a fin de asegurar la eficacia de sus políticas de retorno respecto de determinados terceros países

Se describe la participación española en las medidas de apoyo al retorno en caso de producirse presiones específicas y desproporcionadas en otros Estados miembros.

Dentro de las operaciones conjuntas coordinadas por FRONTEX, están cobrando cada vez mayor importancia las acciones tendentes a identificar y repatriar a las personas interceptadas cruzando ilegalmente la frontera.

En 2011, las mayores presiones sufridas por el espacio Schengen incidieron sobre el Mediterráneo central y la frontera terrestre entre Grecia y Turquía.

En el Mediterráneo central, la operación HERMES ha contado con la participación de expertos españoles en las labores de identificación de los inmigrantes ilegales arribados a las costas italianas.

En la frontera terrestre entre Grecia y Turquía, en el marco del proyecto ATTICA, para-lelo a la operación POSEIDON y centrado en la identificación de las personas intercep-tadas, también han participado funcionarios españoles, cuya labor ha sido importante, por ejemplo, para lograr el retorno de nacionales de la República Dominicana.

España ha participado en la misión entre pares enviada en marzo de 2011 a Grecia con el fin de verificar los progresos realizados por este país en la mejora del control fronterizo tras haber obtenido unos informes poco favorables en las evaluaciones Schengen de 2010. La capacidad de procesamiento de las personas interceptadas y de los solicitantes de asilo es una cuestión trascendental, ligada íntimamente al control fronterizo en esta parte del espacio Schengen.

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La inmigración ilegal llegada a España no ha sufrido un aumento significativo en 2011, pero se sigue valorando muy positivamente el apoyo recibido en años ante-riores de otros Estados miembros en la operación HERA para el debriefing 100 de los inmigrantes irregulares rescatados del mar, especialmente teniendo en cuenta que la presión migratoria desde el continente africano persiste y no se puede descartar que se reactiven las rutas occidentales.

4(f) Aumento de la cooperación práctica entre los Estados miembros, por ejemplo, mediante el flete periódico de vuelos conjuntos de retorno

Se destaca la cooperación práctica con otros Estados miembros en material de retorno.

Véase la sección 5.1 de este Anexo, referida al punto II (d) del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo.

6.3. Estadísticas

Nacionales de terceros países retornados (2011)

Retornados en virtud

de medidas de retorno

forzoso (2010)

Retornados voluntaria-

mente

De entre los nacionales de terceros países retornados voluntariamente, número de retornados a través de un programa de Retorno Voluntario Asistido (hasta el 7

de diciembre de 2011)

Nacionales de terceros países

21.955 n.d. 6.768, que se desagregan en:

1.918: Programa de retorno de atención social

96: Programa de retorno productivo

4.754: Programa APRE (Abono anticipado de la prestación contributiva por desempleo a tra-bajadores extranjeros que retornan a su país de origen)

Fuente: Eurostat (Retorno forzoso) y Ministerio de Trabajo e Inmigración, D.G. Integración de los Inmigrantes (Retorno voluntario).

100 Se refiere a la entrevista en profundidad que trata de averiguar todos los detalles y circunstancias del viaje desde la salida del lugar de origen hasta la interceptación. Una de sus finalidades es conocer la identidad de los facilitadores, en caso de existir.

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7. Acciones contra la trata de seres humanos



II(e) Cooperación con los países de origen y de tránsito, con el fin de luchar contra las redes internacionales de trata de seres humanos, e informar mejor a las poblaciones amenazadas

Se describen las acciones desarrolladas a nivel nacional para combatir el tráfico de seres humanos y la participación de terceros países en las mismas, las acciones de sensibilización en terceros países dirigidas a comunidades en riesgo, etc.

El marco de referencia en España es el Plan integral de lucha contra la trata de seres humanos con fines de explotación sexual, aprobado por Consejo de Mi-nistros el 12 diciembre 2008. Este plan está adaptado al panorama jurídico interna-cional y en especial a las normas del Convenio sobre la lucha contra la trata de seres humanos del Consejo de Europa. Tiene previsto 3 años de vigencia desde su entrada en vigor en enero de 2009.

Los principales objetivos del Plan son:

— Protección y asistencia a las víctimas.

— Persecución del delito.

— Prevención y sensibilización.

Se ha puesto en marcha un Sistema de gestión de datos sobre trata de seres huma-nos y se ha creado el Grupo interministerial de coordinación y lucha contra la trata, apoyado por el Foro Social contra la Trata.

El Plan comprende las acciones llevadas a cabo en el ámbito nacional e internacional. Han sido presentados ya los balances correspondientes a 2009 y 2010. La presentación del balance de 2011 está prevista para abril de 2012.

El nuevo Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 desarrolla las previsiones de ésta en lo referido a las víctimas de trata: su identificación como tales, la concesión del

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periodo de restablecimiento y reflexión, la exención de responsabilidad por estancia irregular, la concesión de autorización de residencia y trabajo y el retorno asistido.

Asimismo, y como ya se ha mencionado supra, se ha reformado la Ley Orgánica 4/2000 mediante la Ley Orgánica 10/2011, con el fin de ampliar a los hijos de la víctima que se encuentren en España el derecho que asiste a ésta para solicitar las medidas que correspondan para garantizar su seguridad. También se amplía ese de-recho a cualquier otra persona que mantenga vínculos familiares o de cualquier otra naturaleza con la víctima, con el fin de que las redes de trata no puedan bloquear la cooperación de la víctima mediante amenazas graves a sus allegados. Por otra parte, se especifica que la resolución de denegación o revocación del periodo de res-tablecimiento y reflexión deberá ser motivada, así como que el derecho a interponer recurso administrativo contra dicha resolución se sujetará a las normas que regulan el procedimiento administrativo común. Igualmente, esta última modificación de la Ley de Extranjería corrige los procedimientos establecidos previamente, de modo que ahora no se incoa expediente de expulsión a las víctimas en situación irregular para inmediatamente suspenderlo, sino que se retrasa la incoación, cuando siga siendo necesaria, hasta la conclusión de los demás procedimientos.

En el ámbito de la trata de seres humanos con fines de explotación sexual, las Fuer-zas y Cuerpos de Seguridad del Estado han intervenido en 99 hechos, habiéndose detenido e imputado en el periodo de enero a septiembre de 2011 a 206 personas.

En el marco de referencia internacional, y siguiendo lo establecido en el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012, España realiza acciones de información y sensibilización en los países de origen para evitar la captación de víctimas. La actua-ción española se concreta tanto en contribuciones a organismos multilaterales como el Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), el Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer (INSTRAW), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), como en acciones bilaterales en Amé-rica Latina y Asia Pacífico principalmente. Algunos ejemplos de estas últimas serían:

— La creación de un Centro regional para la atención de víctimas de trata en Tapa-chula, México.

— El Programa de Cooperación regional con Centroamérica: Apoyando el Plan de Acción contra la Trata y el Tráfico de Mujeres del Consejo de Ministras de la Mu-

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jer de Centroamérica (COMMCA) a través de la realización por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) de siete estudios nacionales.

— Cursos de formación técnica especializada impartidos en centros de formación de la Cooperación Española en Iberoamérica sobre la materia, como el curso impar-tido en 2011, “Desarrollo de medidas de protección y asistencia a las víctimas de trata de seres humanos por los cuerpos policiales: herramientas de inteligencia estratégica en la lucha contra la TSH“.

Por otra parte, y con el objetivo de propiciar la generación de convenios y proyectos por los actores de la cooperación española, se incluye la lucha contra la trata en los Documentos de Estrategia País (DEP) de los países de origen prioritarios de personas víctimas de trata. De esta manera, y a título de ejemplo, en Paraguay la trata de personas se incluye dentro del programa de violencia contra las mujeres, mientras que en Uruguay se ha creado la Mesa de trata, en la que participan distintos actores involucrados en la temática de este país.

Con ocasión de la II Cumbre Iberoamericana de los Ministerios Públicos contra la Trata de Seres Humanos realizada en Santiago de Chile en septiembre del presente año, y con la finalidad de fortalecer la investigación, atención y protección a las víctimas del delito de trata de personas, entre los Ministerios Públicos miembros de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP) y de la Reunión Especializada de Ministerios Públicos del MERCOSUR (REMPM), se ha suscrito por parte de los Fiscales Generales un protocolo de cooperación interinstitucional para fortalecer la investiga-ción, atención y protección a victimas del delito de trata de personas.

En dicho Protocolo las partes se comprometen a intercambiar información —en caso de resultar ello posible— en cuanto al país de origen de las víctimas y país de destino de las mismas. Igualmente a realizar diversas actuaciones y a seguir pautas claras con relación a la investigación del delito y a la protección de las víctimas.

En la mencionada cumbre igualmente se acordó la creación de una Red Iberoame-ricana de Fiscales especializados contra la trata de personas que permita facilitar las investigaciones transnacionales contra este delito, a cuyo fin ha sido ya designado el Fiscal español con fecha 14 de octubre de 2011.

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Los compromisos del Programa de Estocolmo pertinentes en este apartado coinciden con los del Pacto desarrollados en el punto anterior.

7.3. Estadísticas

Nacionales de terceros países a los que se ha concedido una autorización

de residencia por ser víctimas de trata de seres humanos

Nacionales de terceros países n.d.

Traficantes arrestados y condenados (enero-septiembre 2011)

Arrestados/incursos en un procedimiento criminal

Condenados

Traficantes 206 n.d.

Fuente: Ministerio del Interior.

Control de las fronteras

8. Control y vigilancia de las fronteras exteriores



III(a) Control más eficaz de las fronteras exteriores terrestres, marítimas y aéreas

Se describen las acciones desarrolladas para asegurar un control fronterizo efectivo, prin-cipalmente mediante la formación del personal destinado al control de fronteras.

En el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía se ha realizado una revisión del sistema de formación en materia de control fronterizo con el fin de dar un importante salto

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cuantitativo y cualitativo en 2012, cuando empezarán a aplicarse los nuevos planes. Con la nueva programación se pretende llegar a todos los policías que realizan labores de inspección fronteriza. Esto se logra fundamentalmente mediante el seguimiento obligatorio de cursos on-line sobre control fronterizo y documentos falsos. Adicional-mente, se llevarán a cabo cursos centralizados (formación de formadores) y descen-tralizados. Se realizará un reciclaje de los expertos en documentos falsos destacados en las fronteras, con especial hincapié en el máximo aprovechamiento de los medios técnicos de que se dispone.

III(e) Utilización de instrumentos de moderna tecnología para el control de las fronteras

En continuación con el párrafo anterior, se enumeran a continuación los nuevos equipos tecnológicos adquiridos y utilizados durante el periodo de referencia junto con los desarro-llos relevantes sobre el sistema de entradas y salidas de la UE, el Sistema de Información Schengen (SIS II) y el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras.

El sistema automatizado de paso de frontera (ABC) se sigue desarrollando con el fin de optimizar el funcionamiento de su software. Se continúa posicionando de manera habitual personal a la entrada de las filas destinadas a este sistema con el fin de promover su uso y ayudar a los pasajeros a adaptarse a él.

El sistema de información avanzada de pasajeros (API) está siendo evolucionado para mejorar la transmisión de información desde su punto de recepción a los fun-cionarios que realizan las inspecciones fronterizas de primera línea, pasando por los puntos de procesamiento. Al mismo tiempo se trabaja sobre la consulta automatiza-da de las bases de datos al objeto de reducir el número de falsos negativos y falsos positivos. Como novedad, se está implantando el API también para los transportes regulares de pasajeros por vía marítima, lo cual supone un paso muy importante si se considera el alto número de personas que los ferries transportan diariamente entre España y Marruecos.

En 2011, España, como el resto de Estados Schengen, se ha preparado para la implan-tación del Sistema de Información sobre Visados (VIS) en sus puestos fronterizos. Esto ha supuesto el despliegue de medios técnicos y la adaptación de los sistemas informáticos para posibilitar la consulta al C-VIS de todos los visados a través de sus datos alfanuméricos. Se continúa trabajando para facilitar en el plazo previsto la

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consulta mediante las huellas dactilares y para la expedición de visados en frontera empleando el VIS, para lo cual ya se dispone de los quioscos de recogida de datos, fotografía y huellas dactilares.

En el ámbito de las fronteras marítimas, y aprobado por la Comisión Europea, el pasado 1 de enero de 2011 comenzó a liderarse en España el proyecto PERSEUS (protec-ción de los mares y fronteras europeos mediante el uso inteligente de la vigilancia). PERSEUS, con un presupuesto de más de 42 millones de euros, es un proyecto de vigilancia de fronteras marítimas europeas, centrado en la frontera sur (aproximación atlántica, Mediterráneo y Mar Negro) como áreas de mayor interés y con la inmigra-ción irregular y el contrabando como objetivos prioritarios. Tiene en cuenta dos ejes principales de actuación:

— La cooperación o integración de los sistemas nacionales en un sistema de sistemas europeo.

— La gestión óptima de los recursos presentes y futuros de vigilancia marítima (sen-sores, plataformas, herramientas y sistemas) que aseguren una cobertura completa del escenario marítimo.

El proyecto piloto EUROSUR también se encuentra en fase de desarrollo e implan-tación en España, país elegido para el desarrollo de éste (junto con Finlandia, Italia, Polonia, Francia y República Eslovaca) y en el que actualmente ya se ha instalado el nodo de comunicaciones (así como en Polonia, Finlandia y FRONTEX). Según el do-cumento MIGRAPOL 186 (Anexo 2 de la Comunicación de la Comisión COM (2008) 68 101), EUROSUR podría verse como un “sistema de sistemas” con el objetivo de apoyar a las autoridades nacionales encargadas del control de las fronteras marítimas del sur y la frontera terrestre oriental de la UE para detectar, identificar, seguir e in-terceptar personas que traten de entrar ilegalmente en la UE por lugares distintos a los puestos fronterizos habilitados.



101 COM (2008) 68: Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y Al Comité de las Regiones: Examen de la creación de un sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR).

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7(i) Explorar la manera en que pueda mejorar la coordinación, integración y racionalización de los distintos tipos de controles efectuados en las fronteras exteriores, con la intención de lograr el doble objetivo de facilitar el acceso y mejorar la seguridad

Se presentan las acciones llevadas a cabo para coordinar los diferentes tipos de controles fronterizos en las fronteras externas.

El Código de Fronteras Schengen marca las pautas para la realización de las inspec-ciones fronterizas en los puestos habilitados para el cruce de las fronteras exteriores. Sin embargo, surgen diversas formas de aplicar estas disposiciones comunes entre los distintos Estados Schengen. Un mecanismo muy útil para unificar los criterios de interpretación de la norma y los procedimientos de aplicación ha sido el sistema de evaluaciones Schengen, de futuro incierto en este momento. Las evaluaciones Schen-gen han estado basadas hasta ahora en un mecanismo entre pares que impulsaba la dotación de medios y de personal, la formación de éste, la correcta aplicación de la normativa, el establecimiento de criterios comunes y la generalización de mejores prácticas. España ha seguido participando en 2011 en evaluaciones de las fronteras exteriores de otros Estados Schengen, en algunos casos como continuación de la labor de liderazgo ejercida durante la Presidencia europea el primer semestre de 2010. Al mismo tiempo, España está siendo sometida actualmente al proceso de seguimiento resultante de los informes de las evaluaciones llevadas a cabo durante el segundo semestre de 2010 en sus fronteras aéreas, terrestres y marítimas.

Otro procedimiento que mejora la uniformidad y coordinación de las inspecciones fronterizas a lo largo del espacio Schengen son las operaciones conjuntas coordi-nadas por FRONTEX. Cabe destacar, sin perjuicio de las operaciones ya mencionadas, la referida a los puntos focales consistente en un permanente intercambio rotatorio de personal en los puestos fronterizos más importantes (en España, los aeropuertos de Madrid-Barajas y Barcelona-El Prat).

8.3. Estadísticas

Visados emitidos (2010)

Total Visados Visados Schengen(1) Visados nacionales

Visados 1.116.179 1.011.753 104.426

Fuente: Comisión Europea, D.G. HOME, en base a datos proporcionados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.(1) Incluye los visados LTV (validez territorial limitada), válidos únicamente en el/los Estado(s) miembro(s) en que el visado es válido.

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9. Cooperación en materia de control fronterizo



III(b) Generalizar la expedición de visados biométricos, mejorando la cooperación entre consulados de los Estados miembros y creando servicios consulares comunes en materia de visados

Se destacan los desarrollos en relación con los visados biométricos, se hace referencia asimismo al Sistema de Información de Visados (VIS).

El 11 de octubre de 2011 se ha puesto en marcha en 13 Oficinas Consulares en el Norte de África el Sistema de Información de Visados (VIS) de recogida de datos bio-métricos para expedición de visados y su envío, consulta y archivo en el Banco Central de datos VIS en Estrasburgo, cuyo desarrollo operativo y funcionamiento se recoge fundamentalmente en el Reglamento (CE) núm. 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de julio de 2008 sobre el VIS y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros. El objetivo del VIS consiste en permitir el intercambio de información en materia de visados de corta duración entre los Estados Schengen, respondiendo a la necesidad de luchar contra el “visa shopping” y de mejorar la seguridad en el interior del espacio Schengen. El VIS va a ser una base de datos sobre solicitudes de visado concedidas y denegadas. Está previsto que el VIS contenga información de diversa índole relativa a los solicitantes, incluida su fotografía digitalizada y sus diez impresiones dactilares planas, además de los datos de la persona que, en su caso, les haya cursado una invitación. El artículo 48 del Reglamento (CE) núm. 767/2008 prevé la puesta en funcionamiento del VIS de forma gradual y con un enfoque regional. Está previsto que el VIS se despliegue después en Oriente Próximo y la Región del Golfo, para seguir posteriormente con las demás regiones y todas las fronteras Schengen (hasta un total de dieciocho en un plazo de entre 24 y 36 meses). El VIS va a implicar cambios fundamentales en las aplicaciones informáticas y en la forma de trabajar de las Oficinas Consulares.

Se ha suscrito un acuerdo de externalización de la tramitación de visados el 15 de septiembre de 2011 con VFS Global que permitirá llevar a cabo una externalización completa en 50 oficinas consulares y limitada en otras 17.

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III(d) Solidaridad con las dificultades de los Estados miembros sometidos a una afluencia desproporcionada de inmigrantes

Se presenta la participación española en FRONTEX por tipo de actividad.

Durante 2011 España ha participado en diversas operaciones conjuntas y actividades gestionadas por la Agencia FRONTEX en las distintas fronteras exteriores, ya sea como Estado miembro de acogida de la operación o como invitado:

a) Operaciones en las que España es el país o uno de los países anfitriones:

— HERA. Aguas del Atlántico.

— INDALO. Aguas del Mediterráneo occidental.

— MINERVA. Puertos del Estrecho de Gibraltar.

— FOCAL POINTS.

— HAMMER. Aeropuertos.

— HUBBLE. Aeropuertos.

b) Operaciones desarrolladas fuera de España con participación española:

— HERMES.

— FOCAL POINTS.

— POSEIDÓN.

III(f) Profundizar en la cooperación con los países de origen o tránsito, para reforzar el control de la frontera exterior

Se proporciona información sobre las formas de cooperación con terceros países con el fin de reforzar el control de la frontera exterior y combatir la inmigración irregular.

(Véase también el apartado 4 (k) en el punto 5.2 de este Anexo).

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El proyecto WEST SAHEL, firmado a finales del año 2010, ha sido aprobado por la Comisión Europea dentro del “Programa temático de cooperación firmado con terceros países en el área de la inmigración” y se desarrollará durante los años 2011 y 2012.

Tiene como objetivo continuar con el camino ya emprendido, consolidando así las relaciones y la cooperación con los países que participaron en el proyecto SEAHORSE.

Como beneficiarios del proyecto están los países del Sahel Occidental, principalmente Mauritania, Senegal, Mali y Níger, aunque también participarán en algunas de las actividades previstas Cabo Verde, Gambia, Guinea-Bissau, Guinea y Burkina Faso.

Asilo

10. Protección internacional



IV(c) Solidaridad con los Estados miembros que se enfrentan a una afluencia masiva de solicitantes de asilo

En esta primera parte se proporciona información sobre el apoyo a los Estados miembros que están experimentando presiones específicas y desproporcionadas en los sistemas nacionales de asilo, con respecto al procesamiento de las solicitudes de protección in-ternacional.

No se han llevado a cabo actividades en esta materia durante el 2011.

En esta segunda parte se describen las acciones llevadas a cabo por lo que se refiere al reasentamiento en España de los beneficiarios de protección internacional desde los Estados miembros que están experimentando presiones específicas y desproporcionadas.

El Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2011 aprobó, a propuesta conjunta de los Ministerios del Interior y Trabajo e Inmigración, el Programa de Reasentamiento de refugiados en España para el año 2011.

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El programa, de tres años de duración, y cuya ejecución se ha iniciado en diciembre de 2011, se divide en tres fases:

FASE I: acogimiento en centros de solicitantes de asilo y refugiados. El principal objetivo del Centro de Acogida consiste en proporcionar a los recién llegados la oportunidad de adaptarse a España antes de vivir de forma independiente en la sociedad de acogida.

FASE II: asistencia financiera para alquilar una casa y los gastos de manutención. Su principal objetivo consiste en vivir de forma independiente en la comunidad de acogida.

FASE III: asistencia financiera para alquilar una casa y los gastos de manutención con el objetivo de completar el proceso de integración que se ha desarrollado en las dos fases anteriores, y teniendo en cuenta la provisión de ayuda específica en situaciones de particular vulnerabilidad.

La selección de los refugiados a reasentar en nuestro país se realizará, preferentemente, mediante el envío de misiones compuestas por miembros de la Dirección General de Política Interior (Ministerio del Interior) y de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (Ministerio de Trabajo e Inmigración) a los países de primera acogida de los refugiados, misiones que contarán con el apoyo de las Embajadas y Consulados Generales españoles en el exterior. La acogida en España será competencia de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.

Desde un punto de vista económico, se ha calculado que los gastos derivados del reasentamiento de refugiados previsto en el Acuerdo serán prácticamente en su to-talidad sufragados por el Ministerio de Trabajo e Inmigración, excepto los 23.353,18 euros estimados correspondientes a los gastos para la misión de selección de los funcionarios que debe desplazar la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior.

Durante este periodo de tres años, el propio Ministerio de Trabajo e Inmigración, o las ONG que colaboran en el programa español de integración para solicitantes de asilo y refugiados mediante la financiación del citado Ministerio, proporcionarán toda la ayuda necesaria a los beneficiados.

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IV(d) Reforzar la cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados con el fin de garantizar una mejor protección de las personas que la soliciten fuera del territorio de los Estados miembros de la Unión Europea, progresando, sobre una base voluntaria, en la vía de la reinstalación en el territorio de la Unión Europea

Se describen las actividades nacionales de reasentamiento de personas bajo la protección del ACNUR en terceros países.

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria establece en su disposición adicional primera el compromiso de las autori-dades españolas de elaborar Programas Anuales de Reasentamiento. En cooperación con el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados y, en su caso, con otras organizaciones internacionales relevantes, el Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministros de Interior y de Trabajo e Inmigración, oída la Comisión Interministe-rial de Asilo y Refugio, acordará anualmente el número de personas que podrán ser objeto de reasentamiento en España.

Gracias a este programa el Consejo de Ministros ha acordado reasentar a un máximo de 100 personas en España durante el año 2011.

IV(e) Se invita a los Estados miembros a que impartan al personal encargado de los controles en las fronteras exteriores formación sobre los derechos y obligaciones en materia de protección internacional

Se presenta la provisión y planificación de formación en este ámbito concreto.

La formación en materia de protección internacional es una cuestión fundamental, incluida en el Common Core Curriculum, y que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil reciben tanto en su formación policial básica como en la especialización para el control fronterizo.

El Sistema de protección internacional español, siguiendo los objetivos del Sistema Europeo Común de Asilo, con el fin de mejorar la capacidad y calidad de los procedi-mientos de asilo así como reforzar la cooperación práctica entre los sistemas de asilo europeos, ha introducido el Programa Europeo de formación, coordinado por el GDISC y bajo el paraguas de la EASO (Oficina Europea de Apoyo al Asilo). Para introducir estos principios y directrices en el sistema de protección español, la Ley 12/2009 de 30 de octubre establece que el personal de la autoridad competente deberá tener los

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conocimientos y habilidades adecuadas para tratar con los solicitantes de protección internacional. Para cumplir con este mandato la Oficina de Asilo y Refugio española ha elaborado programas de formación sobre aspectos relativos al procedimiento de asilo tales como género, uso de la información de país, técnicas de entrevista, etc.

El objetivo de la formación es proporcionar al personal implicado en el procedimiento los conocimientos adecuados que ofrece el Currículo Europeo de asilo (EAC). Se trata del proyecto más importante en materia de formación sobre asilo en la UE cuyo obje-tivo es que los Estados miembros apliquen las mismas prácticas en los procedimientos y contribuir a mejorar la cooperación entre los mismos.

En el año 2011 la Oficina de Asilo y Refugio, en el marco del programa anual de formación continuada del Ministerio del Interior, organizó un curso de 25 horas so-bre la legislación de protección internacional dirigido al personal relacionado con el procedimiento en todo el territorio nacional.

10.2. Estadísticas

Nacionales de terceros países realojados o reasentados en España

Total Realojados Reasentados

Nacionales de terceros países n.d. n.d. n.d.

Formación de guardias fronterizos en materia de asilo

Número total de guardias fronterizosGuardias fronterizos que

recibieron formación

Total 16.782 16.782

Fuente: Ministerio del Interior.

Menores no acompañados

11. Menores no acompañados


El Pacto no recoge ningún compromiso específico.

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5(a) Desarrollar un plan de acción, que deberá ser adoptado por el Consejo, sobre menores no acompañados, que refuerza y complementa a los instrumentos legislativos y financieros correspondientes y combina medidas dirigidas a la prevención, la protección y la asistencia al retorno

Se describen las acciones llevadas a cabo en relación con los menores no acompañados a nivel nacional e internacional.

En materia de prevención, en 2011 se ha desarrollado por tercer y último año en Senegal el proyecto “Prevención de la migración ilegal de menores de 18 años no acompañados de Senegal hacia la Unión Europea”. El proyecto, cofinanciado por la Comisión Europea (80%) y el Ministerio de Trabajo e Inmigración de España (20%), ha sido gestionado por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) con el partenariado del Servicio Público de Empleo de Andalucía. En 2011 se destinaron 106.732,50 euros por parte del Ministerio de Trabajo e Inmigración. El proyecto colabora con tres socios senegaleses que poseen cinco centros de formación profesional. Los instrumentos para el logro de sus objetivos se centran en la sensibilización (Plan de sensibilización para prevenir la emigración irregular de menores), orientación escolar y profesional, formación profesional y la inserción en el mercado de trabajo. Se busca fortalecer el sistema nacional senegalés de protección de los derechos de los menores y, para ello, se establece como objetivo el formar pedagógicamente y profesionalmente a 1.500 menores senegaleses de 14 a 18 años para facilitar su inserción en el mercado de trabajo senegalés. Así en febrero de 2011 se inauguró en Dakar la Unidad de Recursos para el autoempleo (UniR) de la Agencia Nacional para el Empleo de los Jóvenes (ANEJ) como actividad que forma parte del proyecto «Prevención de la migración ilegal de me-nores de 18 años no acompañados de Senegal hacia la Unión Europea». Dicha unidad tendrá por finalidad ofrecer información y orientación, acompañamiento y formación a la población joven senegalesa a la hora de crear y mantener una empresa. El personal técnico de la ANEJ es el responsable de cubrir esta función y, para llevarla a cabo, han recibido un curso de formación de 40 horas en «Consulta y acompañamiento en materia de autoempleo». En diciembre de 2011 se ha organizado una conferencia internacional con el objetivo de presentar los resultados del proyecto, así como debatir sobre las inter-venciones públicas que vinculan la formación para el empleo con el fenómeno migratorio.

Las actuaciones en materia de protección de menores no acompañados, competencia de las comunidades autónomas, se han mantenido en 2011 a través de la firma de

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los convenios con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla para la mejora de la atención a menores extranjeros no acompañados, con una dotación de 1.590.003 euros para Ceuta y 1.943.337 euros para Melilla.

En el marco del Fondo de Apoyo para la Acogida e Integración de los Inmigrantes, en 2011 se destinaron 536.000 euros a la financiación de plazas para la atención de estos menores, que fueron trasladados en 2007 desde Canarias a centros de acogida de diversas comunidades autónomas y que todavía permanecen en el sistema.

En este mismo año se ha concedido una subvención de 10.000.000 euros a la co-munidad autónoma de Canarias para el traslado y acogida de menores extranjeros no acompañados.

Por último, el nuevo Reglamento de Extranjería (2011) regula por primera vez de for-ma pormenorizada el procedimiento de determinación de la edad de los menores extranjeros no acompañados, así como el procedimiento de repatriación con respeto al derecho de audiencia del menor e intervención en el procedimiento de repatriación, sobre la base del respeto al interés superior del menor. Se prevé asimismo la adopción de un Protocolo marco de menores extranjeros no acompañados destinado a coordinar la intervención de todas las instituciones y administraciones afectadas, desde la localización del menor hasta su identificación, determinación de su edad, puesta a disposición del servicio público de protección de menores y documentación.

11.3. Estadísticas

Menores no acompañados (Datos provisionales - octubre 2011)

Número de menores no acompañados 2.700

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración en base a datos proporcionados por las comunidades autónomas, compe-tentes en materia de acogida de menores.

Enfoque global de las migraciones

12. Cooperación exterior/Enfoque global de las migraciones



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V(a) Celebrar acuerdos con los países de origen y tránsito, a escala comunitaria o con carácter bilateral, con disposiciones sobre la migración legal, la lucha contra la inmigración irregular y el desarrollo

Se proporciona información sobre acuerdos bilaterales además de los citados con ante-rioridad en el presente anexo.

Por lo que respecta la Tercera Conferencia Ministerial Euro-Africana sobre Migración y Desarrollo, España ha jugado un papel muy importante en la elaboración de la estrategia que establece los siguientes objetivos para la cooperación y el diálogo:

Pilar 1 – Organización de la migración legal:

— Impulsar la creación de oportunidades para la migración legal.

— Valorar las necesidades de los países socios con vistas a la definición de la política migratoria.

— Adaptar los marcos legales actuales para facilitar la migración legal.

— Apoyar las oportunidades de integración legal en África.

— Cooperar para el desarrollo de redes entre los observatorios de la migración.

Todas estas acciones incluyen:

— La implantación de programas de migración circular.

— Proyectos de intercambio.

— La simplificación de las formalidades de los visados de larga duración para traba-jadores y estudiantes.

— La mejora de la protección social de los inmigrantes.

— La promoción del trabajo digno.

— Apoyo a la mejora de las capacidades de los países socios.

Pilar 2 – Lucha contra la inmigración irregular:

— Establecer un marco de gestión coordinada y de cooperación de operaciones di-señado para combatir la inmigración irregular.

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— Respaldar los esfuerzos de los países africanos en la lucha contra las redes im-plicadas en la inmigración irregular y la trata de seres humanos y el tráfico de inmigrantes.

— Aumentar la concienciación en los países de origen de los riesgos y consecuencias inherentes a la inmigración irregular.

— Mejorar la calidad de los sistemas de registro civil.

— Combatir el fraude documental.

— Impulsar el control de fronteras y la campaña contra la trata de seres humanos y tráfico de inmigrantes.

— Promoción del concepto de gestión integrada de fronteras.

— Desarrollo de los marcos legales relevantes.

— Aumentar la efectividad de los procedimientos de readmisión y mejorar la ayuda en el área del retorno y la reintegración.

Pilar 3 – Refuerzo de las sinergias entre migración y desarrollo:

Se han llevado a cabo iniciativas por parte de los socios en cuestiones de movilidad de la diáspora y en la bajada del coste de las remesas.

Con la finalidad de apoyar el desarrollo económico y social y las políticas de empleo en los países de origen:

— Reforzar y sacar provecho del entendimiento del nexo entre migración y desarrollo.

— Apoyar el entendimiento de la conexión entre migración y desarrollo.

— Fomentar las alternativas a la “fuga de cerebros”.

— Facilitar la disminución del coste de las remesas y contribuir a que se lleven a cabo de manera segura, especialmente dentro del marco de asociación con el Instituto de Remesas Africano y el Banco Mundial.

— Mejorar el uso de las remesas para el desarrollo económico y social de los países de origen.

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— Reconocer la dimensión transnacional de las diásporas así como su papel en el desarrollo económico, social y cultural de sus países de origen y la necesidad de proteger la libre circulación de habilidades y competencias.

Una reunión de Altos Funcionarios tendrá lugar en España durante el segundo trimestre de 2012 para definir y concretar iniciativas prioritarias dirigidas a apoyar las acciones existentes y permitir el logro de los objetivos establecidos en la estrategia de Dakar y a identificar las fuentes de financiación.

Tipo de acuerdoTercer país involucrado

Objetivo principal del acuerdo

Convenio entre el Reino de España y la República de Camerún sobre cooperación en materia de lucha contra la delincuencia (hecho en Madrid el 26 de enero de 2011)

Camerún Lucha contra la delincuen-cia, incluyendo el tráfico y la trata de seres humanos

Convenio entre el Reino de España y la República Federativa de Brasil sobre co-operación en materia de lucha contra la delincuencia organizada (firmado en 2007, con entrada en vigor en 2011)

Brasil Lucha contra la delincuen-cia, incluyendo el tráfico y la trata de seres humanos

Convenio de cooperación entre el Reino de España y Bosnia-Herzegovina en ma-teria de lucha contra la delincuencia, en particular el terrorismo, el tráfico de estu-pefacientes y la delincuencia organizada (hecho en Madrid el 3 de marzo de 2011)

Bosnia-Herzegovina Incluye el tráfico y la trata de seres humanos

Convenio entre el Reino de España y la República de Croacia en materia de lucha contra la delincuencia y asuntos de segu-ridad (hecho en Madrid el 24 de octubre de 2011)

Croacia Lucha contra la delincuen-cia, incluyendo el tráfico y la trata de seres humanos

Convenio entre el Reino de España y el Reino Hachemita de Jordania sobre co-operación en materia de lucha contra la delincuencia (hecho en Amman el 15 de marzo de 2011)

Jordania Lucha contra la delincuen-cia, incluyendo el tráfico y la trata de seres humanos

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V(b) Ofrecer a los nacionales de países socios, tanto al Este como al Sur de Europa, posibilidades de inmigración legal

Se indica si han tenido lugar iniciativas para fomentar la migración circular y laboral con terceros países desde el Este y el Sur de Europa.

No se han llevado a cabo desarrollos en esta materia.

V(c) Cooperación con los países de origen y tránsito con el fin de disuadir o luchar contra la inmigración irregular

Se describe toda cooperación existente, además de la descrita anteriormente, para com-batir el tráfico de seres humanos y prevenir la inmigración irregular.

Firma del Convenio entre el Reino de España y la República de Camerún sobre co-operación en materia de lucha contra la delincuencia. Firmado ad referéndum y con aplicación provisional. Acordado en el Consejo de Ministros de 18 de marzo de 2011. Publicado en el BOE el 15 de junio de 2011.

Este Convenio regula los aspectos más importantes de la cooperación en la lucha contra la delincuencia a través de los órganos de protección de la seguridad y del orden público, con tres grandes áreas de cooperación: terrorismo, crimen organizado e inmigración ilegal.

V(d) Integrar mejor las políticas migratorias y de desarrollo

Se destacan otras actividades relevantes sobre migración y desarrollo.

El grupo de trabajo de Migración y Desarrollo del Consejo Español de Cooperación desarrolló una propuesta metodológica para establecer las cuestiones migratorias dentro de los nuevos instrumentos de planificación de países (Marcos de Asociación País - MAP), que fueron aprobados y enviados a la Dirección General de Evaluación y Coordinación de las Políticas de Desarrollo (Ministerio de Asuntos Exteriores y Co-operación) para su puesta en práctica.

Cabe destacar asimismo que el Fondo España - Comunidad Económica de los Es-tados de África Occidental (CEDEAO) sobre Migración y Desarrollo ha destinado 10 millones de euros a impulsar los efectos positivos de la migración y a mitigar los

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impactos negativos mediante la financiación de proyectos para la sociedad civil y el fortalecimiento de las instituciones de los Estados miembros y la Comisión CEDEAO en la gestión del fenómeno migratorio. El Fondo establece dos principales líneas de financiación: por un lado, subvenciones a la sociedad civil y, por otro, subvenciones para el fortalecimiento de las instituciones de los Estados miembros y de la Comisión CEDEAO. Se han llevado a cabo una serie de proyectos en el marco de este Fondo. Así por ejemplo: “Migración de Retorno y Desarrollo en Nigeria: mejores prácticas globales en determinadas perspectivas migratorias” o “Promoción del nexo desarrollo en las cuestiones migratorias en la región CEDEAO”.

V(e) Promover acciones de codesarrollo y adoptar instrumentos para la transferencia de las remesas de los inmigrantes

Se describen las actividades relevantes en el área de las remesas, incluido el apoyo fi-nanciero a tales acciones.

España participó en el subgrupo sobre remesas en el grupo de desarrollo del G20 y abogó por la reducción del coste de las transferencias para los migrantes. El resul-tado de este grupo quedó reflejado en la declaración final de la cumbre del G20: “Trabajaremos para reducir el coste medio de las transferencias de remesas desde un 10% a un 5% en 2014, de modo que contribuyamos a la aportación adicional de 15.000 millones de dólares americanos anuales para las familias destinatarias de tales remesas”.



11(h) Aumentar la participación de los grupos de la diáspora en las iniciativas de desarrollo de la Unión, y mejorar el apoyo de Estados miembros a los grupos de la diáspora en sus esfuerzos para mejorar el desarrollo en sus países de origen

Se proporciona en este párrafo información sobre las políticas nacionales y acciones de apoyo a la diáspora para aumentar el desarrollo de sus países de origen.

No se han llevado a cabo desarrollos en esta materia.

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