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International Executive Master in Development POLICIES AND PRACTICES (DPP) AÑO ACADÉMICO 2015-2016 LIMITANTES PARA LA TITULACIÓN DE COMUNIDADES NATIVAS EN LA AMAZONÍA PERUANA Nombre del participante DPP: Candy Alicia Vilela Johnson Supervisor: Félix Reátegui 1
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International Executive Master in Development POLICIES AND PRACTICES
(DPP)
AÑO ACADÉMICO 2015-2016
LIMITANTES PARA LA TITULACIÓN DE COMUNIDADES NATIVAS EN LA AMAZONÍA PERUANA
Nombre del participante DPP: Candy Alicia Vilela Johnson
Supervisor: Félix Reátegui
Fecha: 16 de diciembre de 2015
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Tabla de contenido
Introducción.............................................................................................................3
Resumen ejecutivo..................................................................................................4
Problemática............................................................................................................5
Ley de comunidades nativas................................................................................8
Sobre la noción de territorio................................................................................11
Metodología...........................................................................................................12
Resultados de terreno y análisis............................................................................14
Limitantes............................................................................................................14
Mecanismos de las comunidades para el reconocimiento..................................19
Consecuencias de la demora en el reconocimiento adecuado...........................23
Conclusiones.........................................................................................................25
Bibliografía.............................................................................................................27
2
Introducción
El presente trabajo tiene como objetivo reconocer cuáles son las limitantes para la
titulación de las comunidades nativas en la Amazonía peruana, específicamente en
la Región Loreto ubicada al Nor oriente del Perú, en la frontera con Colombia y
Brasil.
Este interés parte del trabajo de más de tres décadas realizado por el Centro para
el Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA), Institución que ha ayudado a titular a
más de 250 comunidades. Sin embargo quedan al menos 500 comunidades
pendientes de ser tituladas, cifra que varía según la data de cada Institución ya que
no existe data oficial. Para la ONG Instituto de Bien Común (IBC) están pendientes
666 comunidades pero para la Organización Indígena AIDESEP (Asociación
Interétnica de desarrollo de la selva peruana) la cifra asciende a 1,300 comunidades.
(www.aidesep.org.pe)
A fines el presente año, el Perú va a recibir un fondo de 40 millones de dólares de
parte del Banco Interamericano de Desarrollo para terminar con el saneamiento
físico legal de predios privados y territorios comunales indígenas y no indígenas en
la selva del Perú, este fondo se complementará con 40 millones de dólares del
Gobierno Central, lo que suma un total de 80 millones de dólares. Los lineamientos
de este proyecto y la queja de los representantes indígenas sobre la forma en que
se ejecutaría, ponen de manifiesto algunos puntos sumamente importantes sobre el
reconocimiento de la propiedad comunal indígena: a) las limitantes que existen para
su reconocimiento dentro del sistema gubernamental b) la capacidad que tienen las
organizaciones indígenas para hacer valer sus derechos sobre el territorio y su
capacidad de negociación.
Es en este contexto que resulta sumamente urgente conocer cómo es el proceso a
través del cual se reconoce la propiedad comunal indígena en la selva del Perú,
cuáles son sus limitantes y cómo afecta el ejercicio del derecho al territorio de parte
de los pueblos indígenas en base a la experiencia de 4 comunidades nativas de la
Región Loreto.
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Resumen ejecutivo
El presente trabajo pretende identificar las limitantes en la aplicación de la
normativa vigente (DL 22175) para el reconocimiento de la propiedad comunal
indígena en la Amazonía peruana, específicamente en la Región Loreto. Ello
tomando en consideración que los pueblos indígenas a través de la acción colectiva,
buscan el reconocimiento de sus territorios, desplegando una serie de mecanismos
que les permiten relacionarse con los mejores aliados para conseguirlo.
Por ello se han hecho entrevistas a los funcionarios públicos a cargo del
reconocimiento pero también se ha identificado a 4 comunidades nativas que estén
teniendo problemas en conseguir la propiedad de sus territorios por diversos
motivos, se trata de: a) Comunidad Nativa Nueva Vida, superpuesta a un predio
privado; b) Comunidad Nativa Matsés, cuya ampliación no puede ser inscrita en
Registros Públicos; c) Comunidad Nativa Belén y la Comunidad Nativa Firmeza,
superpuestas a una concesión forestal. Esta información ha sido complementada
con entrevistas a líderes de organizaciones indígenas y el director de CEDIA.
La investigación ha dado como resultados que existen diferentes limitantes para la
aplicación del DL 22175 los que se han identificado de la siguiente manera: a.)
Limitantes desde la normativa: un gran conjunto de normas sin una jerarquización
clara, ausencia de un ente rector con capacidad efectiva, procedimientos
desactualizados. b.) Limitantes de los funcionarios: de carácter económico,
conocimiento de la norma y c.) Limitantes de las comunidades: de carácter
económico, conocimiento de la norma, capacidad de organización, desorganización.
Muestra la gran capacidad de las comunidades y organizaciones indígenas para
garantizar sus derechos al territorio a través de la aplicación de la normativa vigente
y casi siempre a través de acuerdos y negociaciones con otros actores nacionales e
internacionales con injerencia en su territorio.
Pero también sale a relucir los problemas que implican para las comunidades la
ausencia del título de propiedad que le otorga los derechos sobre el territorio que
ocupa. Estos son básicamente problemas con terceros con relación al
aprovechamiento de los recursos, pérdida de oportunidades de desarrollo con otras
4
instituciones, relación de desconfianza con los líderes comunales y finalmente falta
de organización interna.
Problemática
Una de las principales luchas de los pueblos indígenas amazónicos en el Perú, está
relacionada a la protección de sus territorios (Chirif y García 2007). Lo que es
evidente si hacemos un pequeño recorrido por los noticieros locales donde vemos
constantemente a las comunidades indígenas, las federaciones representativas
indígenas, la organización civil y la Defensoría del Pueblo expresando su
descontento sobre la demora del Estado peruano en el reconocimiento de los
derechos territoriales de las comunidades nativas en la Amazonía y de los peligros a
los que esta situación los expone1.
En el Perú existe desde 1974 el mecanismo legal a través del cual el Estado
reconoce a los pueblos indígenas amazónicos bajo la forma jurídica de “comunidad
nativa”. Actualmente la norma vigente es el Decreto Ley 22175 Ley de Comunidades
Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja de Selva promulgada en 1979.
Con 36 años de vigencia, su aplicación se complejiza y encarece cada vez más y el
proceso se vuelve más difícil de ejecutar para los comunidades ocasionando
demoras en el trámite y en la entrega del título.
En el Perú, desde la creación del marco legal para el reconocimiento de los pueblos
indígenas amazónicos en 1974 a través de la Ley de Comunidades Nativas, se ha
logrado reconocer alrededor de 1700 comunidades nativas (IBC, 2012). Sin
embargo, desde esa fecha hasta hoy, las modificaciones en las competencias
políticas de los gobiernos regionales, la aparición de normas para la regulación de
los estudios de suelos y la interpretación que tienen de la ley los registradores civiles
1 La lucha más representativa de los últimos años fue el denominado “Baguazo”. Una movilización indígena que inició un paro regional reclamando la derogación de un grupo de decretos que había promulgado el Gobierno en el marco del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, los que recortaban los derechos de las comunidades nativas sobre su territorio. El enfrentamiento con la policía trajo como consecuencia la muerte de 30 personas. http://revistaargumentos.iep.org.pe/articulos/bagua-2009/
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ha complejizado el procedimiento a través del cual el Estado reconoce el territorio a
las comunidades.
La Amazonía peruana ocupa el 62% del territorio nacional y en él se han reconocido
a 53 grupos étnicos y a 19 familias lingüísticas (INEI, 2010). Por muchos años ha
sido considerada como un espacio “vacío” el cual debía colonizarse y ser
aprovechado para la extracción de recursos (Smith 1983). Con esta idea se ha
configurado históricamente una forma de aprovechar la selva que tiene una fuerte
mirada extractivista, lo que ha tenido una gran repercusión en la vida de los
indígenas y en la configuración de su territorio.
Los procesos de colonización de la selva han tenido varias iniciativas desde la
creación de la República lo que se puede evidenciar en una serie de normas legales
que promovieron la ocupación de territorios selváticos de parte de colonos pero
también se han orientado políticas nacionales para la explotación de sus recursos.
De forma general podemos mencionar algunos acontecimientos relevantes al
cambio en la forma de asentamiento de los pueblos indígenas en la selva peruana,
desde la creación del Estado peruano:
En 1893 se da la primera Ley sobre inmigración y Colonización a la selva
liberando a los colonos del pago de impuestos, ocupando tierras que pertenecían a
grupos indígenas. Sin embargo desde 18322 (Sala y Vila, 2001 págs.14-115) se
crearon distintos dispositivos legales con el mismo propósito.
El Boom del Caucho. Con el incremento de la demanda del caucho entre los
años 1889 a 1941 para desarrollo de la industria automovilística, se promulga la Ley
1220, con la que las tierras de los nativos retornaban al Estado por no haber sido
adquiridas conforme el código civil o bajo la Primera Ley Orgánica de Tierras de
Montana en 1898. Lo que trajo como consecuencia la apropiación del territorio
indígena y la explotación de su mano de obra (Chueca, 2005, pág 6)3.
2 SALA y VILA, Nuria. Selva y Andes: Ayacucho, 1780-1929, historia de una región encrucijada. “Así la ley de 21.11.1832 creaba el departamento de Amazonas y potenciaba la colonización, la economía regional y la reducción de la población selvícola por la vía misional. En la práctica la ley(… )sentó las bases de la adjudicación de tierras selvática (…) tras considerarlas de propiedad del Estado, marginando de todo derecho de propiedad a los diversos grupos étnicos que eran sus ocupantes de facto”. Pag. 114.1153 CHUECAS, Ada. El derecho de los pueblos indígenas y comunidades en el contexto histórico del Perú. 2005 Pág 6.
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La promulgación de la Ley N° 1220. Bajo esta ley, las tierras amazónicas
pueden concesionarse a sus nuevos dueños bajo las siguientes modalidades: a) en
venta, b) denuncio, c) adjudicaciones gratuitas y d) concesiones en extensiones que
iban desde las 1000 a 50000 hectáreas. Esto promovió el asentamiento de la
industria del caucho y el establecimiento de áreas agrícolas.
La promulgación de la Ley N°8687 y la Ley N°114361. Promulgada en julio
de 1938 se para incentivar la colonización de los terrenos alrededor de la carretera
Huánuco-Río Ucayali, 12 años después en 1950 se promulgó la Ley N°114361 que
promovía la colonización de los terrenos alrededor del río Huallaga en el sector de
Tingo María-Yurimaguas.
La construcción de la carretera marginal y la promoción de la colonización en
los años 80´. Esta etapa de colonización estuvo regida por la promoción de la Ley de
desarrollo agrario que entregaba grandes extensiones de terreno a nuevos colonos
que ingresaron a las zonas de la selva central a través de la carreta marginal
“Belaúnde Terry”.
El desarrollo de la industria maderera. Esta industria se encuentra en
desarrollo por los últimos 80 años y ha contribuido significativamente a la
depredación de los bosques amazónicos. La extracción de la madera creó formas de
explotación de los pueblos indígenas de la Amazonía bajo la tradición de
servidumbre que habían traído las misiones en la época colonial. De esta forma
apareció la figura del “patrón” ocupando el espacio que tuvieran los religiosos en su
momento y ejecutando un sistema de servidumbre conocido como “habilitación-
enganchadores”. En la habilitación el patrón entrega en calidad de trueque distintas
herramientas a los indígenas quiénes para pagarlos deben ofrecer su mano de obra
para la extracción de la madera. Esta supuesta deuda siempre está
incrementándose e incluso se hereda de generación en generación. La extracción
maderera ha cambiado el paisaje amazónico y en muchos casos ha debilitado el
suelo causando su erosión.
Fomento de la industria de hidrocarburos
Tuvo un primer momento de auge durante los años 70 cuando se hicieron más de
18 concesiones de lotes petroleros a empresas extrajeras para la explotación de
este recurso. Durante los últimos años hemos sido testigos de los conflictos sobre el
territorio con reacción a las concesiones petroleras las cuales en muchos casos se
superponen al territorio indígena pero también a áreas naturales protegidas. Por otro
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lado el requerimiento de mano de obra local ha contribuido con un cambio social en
la conformación de las familias amazónicas, además la apertura de trochas para
acceder a la áreas de extracción son una amenaza constante pues se convierten en
vías de ingreso para colonos. Actualmente hay más de 70 lotes concesionados.
(www.perupetro.com.pe).
Es en este escenario que encontramos a la Ley de comunidades nativas a través del
cual se reconoce el derecho a la propiedad y la personería jurídica de los pueblos
indígenas amazónicos a través de la figura de “comunidad nativa”.
Ley de comunidades nativas
La actual ley de comunidades nativas Decreto Ley N°22175, es una versión
modificada de la Ley N°20653 (Ley de comunidades nativas y de desarrollo
agropecuario de las regiones de selva y ceja de selva promulgada en 1974) que
debió cambiar luego de la promulgación de la Ley Forestal y de fauna silvestre, Ley
N°21147 donde se reconoce al Estado como el único propietario de los bosques con
la facultad de otorgar sesiones de uso para los posesionarios que habiten en ellos.
El DL N°22175, fue promulgado en mayo de 1978 durante el gobierno del Gral.
Francisco Morales Bermúdez, un líder militar que trató de moderar las acciones del
anterior presidente Velazco Alvarado quien había impuesto un gobierno
revolucionario caracterizado por impulsar nuevas políticas territoriales en el país. El
25 de enero de 1979 se promulgó el reglamento de esta ley como Decreto Supremo
003-79-AA. Tanto la ley como su reglamento se encuentran vigentes y son el
instrumento legal más importante para el reconocimiento y la organización de los
pueblos indígenas amazónicos del Perú. Sin embargo, su aplicación es atravesada
por una gran cantidad de disposiciones legales como la
¿Qué reglamenta esta ley?
El reconocimiento de parte del Estado de la existencia legal y la personería
jurídica de las comunidades nativas.
El reconocimiento y uso del territorio de las comunidades nativas.
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Brinda garantías sobre la integridad del territorio de las comunidades indicando el
otorgamiento de títulos de propiedad y sesiones en uso. Indicando que las tierras de
las comunidades son inalienables, imprescriptibles e inembargables, situación que
cambia en la Constitución de 1993 donde solo se reconoce el carácter
imprescriptible del territorio comunal.
El proceso para lograr el reconocimiento de las comunidades nativas así
como los pasos para el trámite de titulación y sesión en uso.
La preocupación del Estado por promover la educación integral y la
capacitación permanente de los miembros de las comunidades en los aspectos
organizativo, administrativo y técnico relacionados a con la actividad comunal.
Que en el tema legal, los Tribuales Comunes o Privativos deben tener en
consideración las costumbres, creencias y valores socioculturales de las
comunidades nativas para resolver procesos civiles y penales.
La forma en que deben estar organizadas las comunidades para que sus
acuerdos tengan validez ante la ley.
Actualmente, el trámite para lograr la titulación y la relación con la autoridad
competente es distinta al momento descrito por la ley. Eso significa una serie de
dificultades para las comunidades nativas quiénes no solo deben estar al tanto de lo
expuesto en dicha normativa sino que además deben considerar otras normas que
afectan la implementación de la ley además de tener en consideración la
organización de los Gobiernos Regionales y las competencias de los funcionarios
encargados del tema. Esto se traduce en trámites más largos y más caros para las
comunidades.
La forma en que la ley concibe la propiedad de las comunidades nativas dista
considerablemente de la noción de territorio indígena moderna descrita en tratados
internacionales como la Declaración sobre los Derechos de los pueblos Indígenas
de la ONU (2007); en la que se considera la noción de hábitat (conjunto de valores
determinados en el área como el suelo, el subsuelo, el agua y los bosques), donde
la propiedad es la dimensión espacial de la relación pueblo –territorio (Chirif y García
Hierro, 2007) y donde la adjudicación de derechos a terceros no es impuesta. En
base a los acuerdos internacionales sobre Pueblos Indígenas, los Estados deberían
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reconocer este tipo de territorio, sin embargo, dentro del modelo extractivista en el
que se mueve el Perú esa figura es casi utópica.
El mecanismo legal que existe y es ampliamente utilizado y reivindicado por los
pueblos amazónicos para obtener el reconocimiento de su territorio (prueba de ello
son las más de 1500 comunidades tituladas), es la misma Ley de comunidades
nativas promulgada en 1974 y ligeramente modificada en 1978. A pesar que la ley
no tenga la capacidad para reconocer los diferentes tipos de territorialidad indígena
culturalmente definida por los distintos grupos étnicos amazónicos, existe un gran
interés y movilización de parte de los líderes amazónicos por lograr la titulación de
sus tierras. (Espinosa de Rivero, 2010, pág. 245). Esto pone en el foco del trabajo la
aplicabilidad de la norma a distintos niveles, así como en la forma en que los grupos
indígenas se apropian de la misma para alcanzar el objetivo del reconocimiento de
su territorio.
Actualmente el Perú ha firmado un convenio con el Banco Interamericano de
Desarrollo BID, para terminar con el saneamiento físico legal de la propiedad. Este
proyecto llamado PTR-T3 ha estado ejecutándose por los últimos años,
desarrollando actividades en la costa, la sierra y en menor medida en la Selva. Está
previsto que a partir de diciembre de este año, el proyecto inicie la ejecución de su
tercera fase la cual está enfocada principalmente al saneamiento de la propiedad en
la sierra y selva del país “con 228 títulos a comunidades nativas de Selva, 228 títulos
a Comunidades campesinas de la Sierra, 794348 predios rurales individuales
(353,255 para titulación y 441,093 predios individuales para saneamiento y
titulación).”4
Esta distribución de los recursos, a través de la cual se favorecían la propiedad
privada en territorios indígenas, ocasionó que la Asociación Interétnica de Desarrollo
de la Selva Peruana (AIDESEP) interpusiera una queja ante el mecanismo de
consulta e investigación del BID (MICI) a través del cual denunciaba la vulneración
de derechos indígenas y las consecuencias nefastas que el proyecto traería a las
comunidades indígenas de la selva peruana.
4 http://www.aidesep.org.pe/proyecto-ptrt3-destruira-los-bosques-y-generara-conflictos-sociales-de-ejecutarse-sin-consulta/
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Sobre la noción de territorioCon lo expuesto anteriormente, es pertinente definir algunos conceptos ligados al
territorio de las comunidades indígenas.
Derechos territoriales: nos referimos a aquellos otorgados por el marco normativo
nacional a la propiedad indígena. Implica el manejo de sus recursos, las garantías
para su protección, la inclusión para ser consultados, etc. Está descrito en el Artículo
10º del (DL 22175) " El Estado garantiza la integridad de la propiedad territorial de
las Comunidades Nativa".
Titularidad: es el reconocimiento que da el sistema jurídico al que se le reconocer
derechos territoriales, es externa al grupo indígena. (García Hierro y Surrallés,
2009).
Territorialidad: Es la "dimensión espacial de la libre determinación de un pueblo". Es
configurada culturalmente y en muchos casos sobrepasa la noción de propiedad que
reconocen los Estados. (García Hierro y Surrallés, 2009).
Tomaremos estos conceptos como referencia para reconocer qué problema implica
para la comunidad la demora o la no obtención del reconocimiento a la propiedad
del territorio indígena, es decir a su titularidad.
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Metodología
Se han recopilado entrevistas semiestructuras individuales y grupales a los actores
clave identificados en el mapa de actores indicado en el anexo 2. En el siguiente
cuadro se explica de forma clara qué dimensiones de análisis han sido |tomados en
cuenta para cada actor y a través de qué método de recolección se recogerá la
información.
Actores Dimensiones Método de recolección
Comunidades Nativas
Relación de la comunidad con otros actores, conocimiento del procedimiento de titulación. Limitantes institucionales y económicos. Manejo de recursos, respeto a la propiedad, protección del territorio.
2 entrevistas grupales semiestructuradas (CCNN Firmeza y Belén)
2 entrevistas a líderes de la CN Nueva Vida
1 entrevista al abogado de Nueva Vida
2 entrevistas a líderes de la CN Matsés
AIDESEP (Asociación Interétnica de la Selva Peruana)
Relación de la comunidad y otros actores, conocimiento del procedimiento de titulación. Limitantes institucionales y económicos. Manejo de recursos, respeto a la propiedad, protección del territorio.
1 entrevista al PresidenteRevisión de documentos
ORPIO (Organización Nacional de Pueblos Indígenas del Oriente) Base de AIDESEP
Relación de la comunidad y otros actores, conocimiento del procedimiento de titulación. Limitantes institucionales y económicos. Manejo de recursos, respeto a la propiedad, protección del territorio.
1 entrevista al presidente
DRAL / DISAFILPA
Limitantes institucionales y económicos que influyen en la aplicación de la norma para la
2 entrevistas al encargado de saneamiento físico legal
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titulación de comunidades nativas.Conocimiento del procedimiento de titulación.
de comunidades nativas y campesinas
Revisión de documentos
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registro Públicos Iquitos
Limitantes institucionales. Conocimiento e interpretación sobre el marco normativo.
1 entrevista semiestructurada al Registrador
Programa Regional de Manejo de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre de Loreto
Superposición de Derechos, problemas con las comunidades nativas. Mecanismos de información utilizados por ellos.
1 entrevista grupal al Programa de la DRAL1 entrevista a un funcionarios de la Provincia de Maynas
Defensoría del Pueblo
Limitantes institucionales y económicos que influyen en la aplicación de la norma para la titulación de comunidades nativas. El marco normativo que se aplica a la Ley de comunidades. Problemas recurrentes a los que asiste.
1 entrevista semiestructurada al responsable de pueblos indígenas.Revisión de documentos
ONG (CEDIA e IBC)
El marco normativo que se aplica a la Ley de comunidades y limitantes.
1 entrevistas semiestructurada al director de CEDIA
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Resultados de terreno y análisis
LimitantesDe las comunidades:
Según información brindada por las comunidades las limitantes para la aplicación de
la ley están relacionadas al tema económico, a la capacidad de respuesta rápida a
los requerimientos del Estado, al desconocimiento de los procesos y a la
desatención en los organismos estatales competentes.
Escases de financiamiento para realizar los trámites:
Como lo expresaba el funcionario público encargado de las titulaciones, son las
comunidades las que deben acercarse a la Dirección Regional Agraria para solicitar
se inicien los trámites para su reconocimiento y titulación. Muchas de estas
comunidades se encuentran a días de viaje y es una gran inversión poder realizar
los trámites. Además, estos pueden durar más de 6 meses y requieren que los
comuneros realicen más de un viaje para darle seguimiento. Muchas veces surgen
observaciones a sus expedientes, los cuales no pueden ser resueltos en el plazo
determinado por ley ya sea por el tiempo de viaje, por la lejanía o porque
simplemente la comunidad no fue informada y al siguiente viaje se dan con la
sorpresa que aún les quedan trámites por realizar. Estos problemas se dan con
mayor frecuencia cuando las comunidades van a inscribirse en registros públicos.
Desconocimiento del proceso:
Tanto los líderes comunales como los líderes de las Federaciones desconocen en
distinta medida el procedimiento para el reconocimiento y titulación. Ellos ponen su
confianza en los funcionarios públicos y en el caso de las federaciones en el equipo
técnico y legal que manejan. Esa información ha sido referida por todas las
comunidades que fueron entrevistadas para esta investigación. Específicamente en
el caso de comunidades que han estado superpuestas a concesiones como es el
caso de las CCNN de Belén y Firmeza, llevan varios años de gestiones tratando de
resolver el problema y sin saber que el tema no dependía de ellos sino de la norma.
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Cuando finalmente las áreas se han liberado permitiendo su titulación pensaban que
se había dado a causa de su labor.
A nivel de las Federaciones, el Presidente de ORPIO refirió que:
“Los principales problemas son la falta de asistencia técnica. O sea que vaya
a visitarles para georreferenciar, para levantar información y sobretodo para liberarle
de conflictos por colindancia. A veces hay superposiciones con concesiones,
superposiciones con propiedades privadas. Entonces ahí sí se tienen que llevar todo
un equipo para ir conciliando, ir llegando a concesos con las partes.”
Con ello indica que las comunidades por sí solas no podrían establecer los límites
exactos del territorio de la forma en que lo exige la norma.
Desatención de los funcionarios competentes
El desconocimiento de la burocracia en la administración pública ha ocasionado que
los comuneros lleguen hasta la ciudad a solicitar sus trámites de reconocimiento y
titulación y no ser atendidos. El caso más dramático que se pudo registrar fue el del
Jefe de la Comunidad Nativa Firmeza quien llegó a la ciudad de Iquitos y no fue
atendido porque la oficina estaba siendo utilizada como velatorio para un funcionario
que había fallecido el mismo día. En otras ocasiones los funcionarios se encuentran
en campo y no queda en la oficina quien pueda atenderlos.
De la normativa
Para el caso de la normativa, los actores que refirieron limitantes en este aspecto
fueron las federaciones, el CEDIA, la Defensoría del pueblo y los funcionarios del
programa. Cada uno desde su punto de vista pudieron identificar cuáles son lo
límites impuestos por la norma.
Para el encargado de saneamiento físico legal de la Región Loreto, su principal
problema era la interpretación de norma y lo confuso que era para él seguir las
normativas y disposiciones dadas por el Ministerio de Agricultura y al mismo tiempo
seguir con lo establecido en la Ley de comunidades nativas. De otro lado, explicaba
que la norma entraba en franca contradicción con el Convenio 169 de la OIT y que si
le daba a esta norma el carácter Constitucional que indica, entonces pudiera
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interpretar la Ley de Comunidades Nativas de forma distinta a como se venía
haciendo hasta ahora.
Su posición parte de la imposición de parte del Ministerio de Agricultura de los
Decretos Supremos N° 017-2009-AG, N° 033-85,AG y N° 0l3-2010-AG los cuales indican
el procedimiento para el levantamiento y reglamento de clasificación de tierras.
Estas normas fueron creadas para que el Ministerio de Agricultura y el Ministerio del
Ambiente tengan la capacidad de identificar los tipos de suelos que existen en el
Perú y evitar cambios en su uso que puedan resultar perjudiciales para su
mantenimiento y conservación. Sin embargo estas normas promulgadas en el año
2009 y 2010, no solo se están aplicando para predios privados y usos comerciales
sino que se quiere imponer a la titulación de comunidades nativas, usando como
amparo el Art. 11 de la Ley de comunidades nativas en el que se indica que las
tierras de las comunidades nativas deben ser diferenciadas según su actitud de uso
mayor.
Con estos Decretos Supremos se identificó una relación de Ingenieros que están en
la capacidad de hacer estos estudios de suelo y que son los únicos reconocidos por
el Estado para poder realizar este estudio técnico. Sin embargo, el alto costo del
procedimiento, en el cual se eleva el número de muestras de suelo que deben
registrar en la comunidades nativas lo cual encarece el proceso y el costo de los
ingenieros ha ocasionado que la Dirección Regional Agraria de Loreto desconozca
esa normativa y realice la clasificación de tierras tomando como base lo expresado
en la Ley 22175 y en su reglamento. Esta es una posición sui generis en el
reconocimiento y titulación de comunidades nativas en el Perú y es, según el
funcionario encargado y el CEDIA, la razón por la cual efectivamente se están
titulando comunidades nativas en Loreto.
Desde ORPIO y AIDESEP se reconoció que la normativa vigente reconoce a las
comunidades y sus territorios pero no es la herramienta más idónea para su
protección.
Mencionaron como un problema central el hecho que el Estado no reconoce como
propiedad la totalidad del territorio comunal ya que hace la diferencia entre los tipos
de suelo. Desde allí, la visión del Presidente de ORPIO, refleja su descontento en
esta medida y en la presencia del Estado: “ya, como sabrás, la titulación no es más
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que una sesión en uso osea que te da el Estado o sea, simplemente para el
aprovechamiento agropecuario y de subsistencia. Entonces es por eso que a pesar
de que está titulada, o sea, todos los bienes o recursos que están allí para
aprovecharles siempre tienes que hacer a través o previa autorización del Estado.”
Desde allí se hizo mención a una propuesta de reconocimiento del territorio comunal
bajo la noción de “pueblos”. Con esta nueva figura legal, dejaríamos de lado la idea
de comunidades nativas mirando de una forma más general los paisajes integrados
en los que se encuentran los pueblos indígenas, De esta forma ellos serían dueños
de bastos espacios territoriales con derechos no solo sobre la superficie, sino sobre
el subsuelo, con un gobierno autónomo y la explotación de los recursos se haría con
el Estado peruano a través de convenios de explotación, bajo la figura de “socios”.
Esta figura que el Jefe de ORPIO reconoce casi como utópica, viene soportada por
una idea de territorios integrados que se está imponiendo cada vez con más fuerza.
Por otro lado, la Defensoría del Pueblo realizó un informe sobre la situación de la
propiedad comunal en el Perú a propósito de los 5 años que habían pasado desde la
tragedia de Bagua.5 Al respecto, Daniel Sánchez Jefe del área de Pueblos Indígenas
indicó que: “Las normas que regulan el procedimiento de reconocimiento y titulación
de las comunidades son complejas, dispersas y, en algunos casos, contradictorias lo
que dificulta su aplicación. Es necesario que, en diálogo con las comunidades, se
actualice dicha normativa a fin de simplificar los procedimientos que permitan
proteger adecuadamente sus derechos”.
De los organismos estatales
Se pudo entrevistar a las entidades con responsabilidad en el otorgamiento de
derechos: Gobierno Regional de Loreto y SUNARP, pero también al Programa
Forestal de Loreto, quienes tienen incidencia sobre el terreno y cuyas competencias
y otorgamiento de derechos son críticos para las comunidades.
5 Conocido como el Baguazo, se produjo el enfrentamiento entre policías y líderes indígenas por el descontencto de la población por
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Sin embargo, se debe resaltar que la titulación de comunidades nativas a pesar de
encontrarse normada por varios años ha sido una responsabilidad que ha cambiado
de sector constantemente. Tal como lo indica la Defensoría del Pueblo en su
informe N° 002-2014-DP/AMASPPI-PPI sobre el análisis de la política de
reconocimiento y titulación de comunidades nativas y campesinas del 2014:
“dicha competencia ha estado a cargo del Proyecto Especial de Titulación de
Tierras y Catastro Rural - PETT 2 (1992- 2007), del Organismo de la
Formalización de la Propiedad Informal- COFOPRI 3 (2007- 2009), los
Gobiernos Regionales (2009-2012) y, desde el año pasado, la rectoría del
proceso de saneamiento de la propiedad comunal se encuentra a cargo del
Ministerio de Agricultura y Riego, pero la ejecución de la tarea se
mantiene en los Gobiernos Regionales”
Esta situación no ha permitido que los funcionarios competentes tengan una línea de
trabajo y aprendizaje que les permita mejorar de forma continua el trabajo que
realizan. Por el contrario, este paso de responsabilidad ha traído como
consecuencia falta de claridad en el proceso y en las competencias.
Limitante económicas
Para la Dirección Regional Agraria del Gobierno Regional de Loreto (DRAL) la
principal limitante es la falta de recursos económicos. Por esa razón y desde hace
varios años, la DRAL trabaja con organizaciones civiles, que cubren los gastos
operativos de la titulación de las comunidades y que brindan orientación a las
comunidades. Para el caso de Loreto, las dos organizaciones nombradas por el
responsable fueron el IBC (Instituto del Bien Común) y el CEDIA (Centro para el
desarrollo del Indígena Amazónico). Reconoce que sería imposible lograr la
titulación sin este tipo de apoyo. Los recursos son destinados a cubrir los gastos
logísticos de traslado de los especialistas a campo a recoger las muestras de suelo
y el suelo de especialistas técnicos.
Si bien es cierto las facultades para la titulación fueron otorgadas a los Gobiernos
Regional al ser estos creados, no se destinó presupuesto para dicha actividad,
situación que deja mucho que desear pues la DRAL sí cuenta con presupuesto para
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la titulación de predios privados. Incluso la DRAL estuvo apoyando a Registros
Públicos para poder avanzar con los trámites de titulación.
Desconocimiento de la norma
Ha sido evidente el desconocimiento de la normativa de parte del registrador Público
de Loreto.
Necesidad de evitar conflictos
Un problema es la posición de los funcionarios y a quién se debe favorecer en estos
contextos. Muchas veces, como lo indicó el funcionario de la Defensoría, no se
quiere ocasionar más problemas sobre el territorio por lo que se debería.
Mecanismos de las comunidades para el reconocimiento
Como podemos ver, los estudios relacionados al territorio indígena han sido
realizados desde un punto de vista bastante crítico sobre la Ley de comunidades
nativas, con válidos argumentos. Sin embargo, las normas y la forma en que son
aplicadas y entendidas también son cambiantes y permiten que los movimientos
indígenas tengan injerencia sobre ellos en la medida en que interactúan
constantemente con esta realidad jurídica y con el aparato gubernamental
encargado de ejecutarlo.
Por esa razón y con la intención de incluir la capacidad de agencia de las
organizaciones indígenas frente a la norma vigente y a los actores con los que
interactúa (lo cual se hace evidente con la larga relación de levantamientos y
movilizaciones que han realizado en su lucha por el reconocimiento y protección de
su territorio) es que vamos a tomar como esquema de interpretación del proceso de
implementación de la ley, el concepto de acción colectiva de Charles Tilly, así como
otras definiciones que nos ayudarán a comprender el problema y delimitar los
márgenes de nuestra investigación.
Acción colectiva: consiste en hacer públicos los reclamos de una colectividad
frente a otro grupo de personas o a los principales actores políticos; donde el
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Gobierno es el reclamante, el objeto de reclamos o una tercera parte en las
reivindicaciones. En esta acción encontramos 3 puntos clave: a) las interacciones, b)
reclamos colectivos y c) los gobiernos. (McAdam, Tarrow, y Tilly, 2007).
Repertorio de confrontación: es definido por Charles Tilly como «la totalidad de los
medios de que dispone [un grupo] para plantear exigencias de distinto tipo a
diferentes individuos o grupos» (En Tarrow, 1997. Pág 65). Lo que se complementa
con «Los elementos del repertorio son... a la vez las habilidades de los miembros de
la población y las formas culturales de la población» (En Tarrow, 1997. Pág 66).
En este caso, el grupo que plantea la exigencia son las comunidades nativas hacia
el Estado. La exigencia es el reconocimiento y respeto a su propiedad colectiva. El
medio que los pueblos indígenas han encontrado para garantizar esta exigencia es a
través de la aplicación de la Ley de Comunidades Nativas y está relacionado a las
habilidades que tiene la población para conseguir el objetivo. Sin dejar de reconocer
que existen otros medios a través de los cuáles los grupos indígenas podrían
garantizar la protección de su territorio como por ejemplo a través del uso de la
violencia.
En el tema que nos compete, entendemos que la acción colectiva (el movimiento de
una comunidad, de una federación indígena por alcanzar la titulación de su territorio)
interactúa con la administración pública. La cual es la encargada de atender el
reclamo y que está configurada por la normativa legal pertinente al tema. La
presente investigación apunta a reconocer cuáles son los limitantes en la aplicación
de esa norma. La idea de recoger la noción de acción colectiva está relacionada a la
forma en que se interpreta la norma y en la que se pone en práctica. En este caso,
el grupo que plantea la exigencia son las comunidades nativas hacia el Estado. La
exigencia es el reconocimiento y respeto a su propiedad colectiva.
Con todas las comunidades con las que se ha conversado así como con las
Federaciones, se rescató la utilidad de la Ley como el mecanismo para lograr la
titularidad del territorio. No se evidenció un cuestionamiento de la Ley en sí desde
las comunidades, pero sí los problemas por la demora.
Sin embargo, las Federaciones y la Defensoría del Pueblo, sí indicaron que se
debería hacer un cambio en la normativa. Se han podido identificar las siguientes
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formas a través de las cuales las comunidades se están acercando a la titulación en
Loreto. Algunas de estas formas
a) Busca directamente al Estado. Para ello ya deben tener cierto tipo de
organización que le permita identificar a un líder y enviarlo a la ciudad a hacer las
gestiones correspondientes.
b) Busca a algún tercero que lo apoye en la gestión: empresa, ONG,
Federación. También es posible que se asocie con otras comunidades cercanas
para lograrlo.
c) En otros casos el apoyo llega a a comunidad por el trabajo en cuencas, sin
embargo
Para cualquiera de los tres casos ya ha sido imprescindible que la comunidad esté
minimamamente organizada pues ya debe estar reconocida y debe contar con una
autridad capaz de poner su firma en los documentos y coordinar con los vecinos la
firma de las actas de colindancia.
Con relación a las comunidades que llegamos a entrevistar para esta investigación,
todas se encontraban dentro de una Federación, contaban con el apoyo de alguna
Institución o habían contratado a algún tercero que los apoye en su gestión.
Sobre la acción coletiva se ha recogido en todas las comunidades un importante
grado de organización y capacidad de negociación con los tomadores de decisión.
Desde las primeras coordinaciones con sus Federaciones hasta llegar a tomar
relación con autoridades locales y regionales, congresistas, como es el caso de
En esta búsqueda por el reconocimiento de sus derechos, las comunidades están en
un primer nivel contacto con las Federaciones quienes tienen una dinámica política
interna que además de ayudar a las comunidades trata de mantener y ganar nuevas
comunidades a la par que compiten con otras federaciones. En este escenario, es
que se ha encontrado dentro de la investigación que el personal especializado de las
federaciones como es el caso de los abogados desconocen los procedimientos
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sobre la titulación de comunidades nativas y confunden la forma en que debe
tratarse legalmente el territorio comunal y los predios privados.
En el caso específico de la CN Nueva Vida de la etnia Yagua, que se encuentra
superpuesta a un predio privado, cuando el dueño del predio intentó desalojarlos y
quemó la maloca comunal donde vendían sus artesanías, ellos realizaron una
marcha y un plantón en la dirección regional agraria de Loreto. Como consecuencia
de esta intervención, se aceleraron los trámites para su reconocimiento como
comunidad nativa y lograron el apoyo del gobierno regional y de otros personajes
públicos. De esta forma, fue el Gobierno Regional el que ayudó a reconstruir la
maloca y lograron que varios congresistas de la República se sumaran a su petición.
A pesar de todo el interés que obtuvieron aún no han logrado el reconocimiento de
las 8 hectáreas que ocupan.
Esto se debe a que en su posición no queda claro cómo debería reconocerse el
territorio que ocupan bajo un procedimiento de predio rural o como territorio
comunal. En su caso, ellos fueron traídos por un empresario hotelero que había
construido un albergue en el Rio Nanay a 15 minutos de Iquitos. Su intención era
que ellos fueran el atractivo turístico del hospedaje mostrando sus costumbres y
artesanía.
De otro lado, los funcionarios públicos temen estar a favr de las comunidades pues
no deberían tener parte en el conflicto entre dos ciudadanos o grupos, sin embargo,
la ley (22175) establece que las autoridades deberían en primera medida hacer
prevalecer los derechos de las comunidades ya que ellas se encuentran en el
territorio aún antes de existir la República del Perú.
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Un punto importante para el relacionamiento de las comunidades ha sido la
plataforma de la COP en Lima. Desde allí han sentado algunas bases para el
desarrollo de proyectos orientados a la conservación como RED+
Es importante resaltar el caso emblemático de Saweto.
Uno de los actores de gran importancia para que las comunidades puedan lograr
sus objetivos, son las Federaciones indígenas: A este nivel, las federaciones
conocen los mecanismos legales a través de los cuales hacer vivibles sus
demandas. El caso más resaltante es la queja de hicieron al BID para la distribución
de los fondos que piensan invertir en el Perú para el sanemaiento de la propiedad
Aquí la relación va más a nivel de ONG. Exise un discurso sobre “Economía
indígena”, un discurso debir sobre publos indígenas. Protección de territorios
Es muy importante reconocer el papel de las Federaciones indígenas en su relación
con las comunidades. En muchos casos son las federaciones las que alcanzan a las
comunidades los conocimientos y la capacidad de gestión para que puedan obtener
lo que solicitan. En la capacidad de gestión de las comunidades explicaremos mejor
cómo se da esta relación.
Consecuencias de la demora en el reconocimiento adecuado
Si bien es cierto se tienen entrevistas de 4 comunidades nativas dentro del ámbito
de la Región Loreto. Para esta investigación también se indagaron otras formas de
conflicto sobre el uso del territorio. Lo que nos permitió identificar las siguientes
situaciones por las cuáles una comunidad demora en la obtención de su título de
propiedad.
a) Superposición con Concesiones forestales.
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b) Superposicion con Concesiones de Conservación
c) Superposición con Zonas Reservadas
d) Límite con Zonas Reservadas
e) Superposición con predios privados
f) Superposición de la ampliación con el propio territorio de la comunidad.
g) Superposición con Áreas Naturales Protegidas
Organización interna
Esta es tal vez la menos evidente de las consecuencias, pero también la más crítica
a mi parecer. Una de las principales consecuencias en la demora del reconocimiento
Manejo de recursos
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Conclusiones
Existen varias limitantes para la aplicación de la norma ya sean de orden
económico, desconocimiento de la norma, superposición de derechos, dificultades
de los funcionarios para comprender el concepto de ancestralidad, etc. Algunas de
ellas han sido referidas en un documento reciente de la Defensoría del Pueblo que
estoy también citando en el escrito.
Otra dificultad que parte de la norma es la figura de la "sesión en uso de las áreas
con suelos de apititud forestal" que son una exigencia normativa (que encarece el
proceso y ocasiona confusión para las comunidades) que la investigación demuestra
no tiene ningún impacto práctico para las comunidades, para SUNARP o para el
Programa forestal. Básicamente el discurso de las Federaciones y ONG sobre la
figura de la "sesión en uso" como algo que atenta contra la propiedad de las
comunidades solo se refleja en sus discursos. Las comunidades no están al tanto de
la diferencia más allá de que está indicado en su título de propiedad, la Dirección
Regional Agraria lo ve como un dolor de cabeza porque tienen que gastar más en el
proceso y el programa forestal no ve la diferencia porque a pedido de la comunidad
puede conceder permisos de extracción dentro del territorio de la comunidad ya sea
que esté en el área que es de sesión en uso o en la que está titulada para la
comunidad.
Sin embargo, creo que lo más interesante de la investigación está en el impacto que
todo lo anterior tiene para las comunidades. Que más allá de causarles problemas
con terceros para el manejo de recursos (presencia de madereros, aprovechamiento
de cochas de parte de comuneros de otros lugares, etc.), ocasiona principalmente
desconfianza en la gestión de las autoridades y a partir de allí, poca capacidad de
gestión de parte de las directivas.
Igualmente la titulación brinda las condiciones para el manejo de recursos,
definitivamente a causa de la titularidad de derechos pero también genera en la
comunidad confianza hacia la gestión de sus dirigentes y a partir de allí condiciones
para la organización interna de los comuneros.
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Dentro de todo esto está la capacidad que tienen las comunidades para lograr el
objetivo de la titularidad, el cual hemos definido según Tilly como el "repertorio de
confrontación". Es evidente que esto varía según la comunidad y sus problemas,
pero es mucho más vasto de lo que yo pensaba en un primer momento y mucho
más político también. Tan solo para poner como ejemplo, han sido las
consecuencias jurídicas del emblemático caso de Edwin Chota (el líder asháninka
que fue asesinado por madereros al defender su territorio comunal), las que están
permitiendo la titulación de dos de las comunidades que tuve oportunidad de
entrevistar.
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Anexo 1: Mapa de actores
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Anexo 2 Mapa:
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