LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA FISCAL EN

AMÉRICA LATINA:BRASIL

T José Roberto R. Afonso

Conferencia Woodrow Wilson International Center for Scholars

Washington – 21/06/2010

2

Brasil es un éxito de recaudación y de fracaso en la reforma del sistema tributario.

Coeficiente de la presión fiscal mayor que los latinos y otras economías emergentes: alrededor del 36% del PIB en 2011/2012, un récord en historia.

Agenda de reforma tributaria se ha centrado en cuestiones federales, en la competitividad y estimular la economía se desaceleró.

A pesar de ser los países más desiguales del mundo, la agenda de equidad fiscal se tiene ignorada: la fe que el gasto en protección social es suficiente.

Caso peculiar de Brasil

3

Introducción Aspectos de la economía política de la reforma en Brasil Patrón peculiar de impuestos Incipiente debate de la regressividade tributária Reflexiones sobre alternativas progresistas para

reforma Observaciones finales

Resumen del paper

Coeficiente de la presión fiscal bruta en posguerra

Comparación internacional: PBI per cápita x coeficiente de presión fiscal Brasil es punto fuera da curva…

Carga Tributária por Base de Incidência (% do PIB)

0

5

10

15

20

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35

40

Renda, Lucros e Ganhos Bens e Serviços Salário (ContribuiçõesSociais)

Propriedade Carga Tributária

Base de Incidência

% d

o P

IB

Países Industrializados Países em Desenvolvimento Brasil (2006)

Comparación internacional: coeficiente de presión fiscal por categoriaPeso de indirectos superior a la media...

Tipo de TributoArrecadação (R$ Bilhões)

% do Total % PIB R$ per capita

1.1 - Impostos 977 75,8% 25,91% 5.3211.1.1 - Impostos sobre a Renda, Lucros e Ganhos de Capital 265 20,6% 7,03% 1.4441.1.1.1 - Sobre Pessoa Física 17 1,3% 0,46% 941.1.1.2 - Sobre Pessoa Jurídica 131 10,1% 3,47% 7131.1.1.3 - Outros 117 9,1% 3,10% 6371.1.2 - Impostos sobre Folha de Pagamento e Força de Trabalho 22 1,7% 0,59% 1211.1.3 - Impostos sobre Propriedade 46 3,6% 1,22% 2501.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imóvel 17 1,3% 0,44% 901.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis, Heranças e Doações 8 0,6% 0,21% 431.1.3.4 - Impostos sobre Transações Financeiras e de Capital 0 0,0% 0,00% 01.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes sobre Propriedade 0 0,0% 0,00% 11.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade 21 1,7% 0,56% 1161.1.4 - Impostos sobre Bens e Serviços 603 46,8% 16,00% 3.2861.1.4.1 - Impostos Gerais Sobre Bens e Serviços 518 40,2% 13,73% 2.8211.1.4.1.1 - Impostos sobre o Valor Adicionado 333 25,8% 8,83% 1.8131.1.4.1.2 - Impostos sobre Vendas 185 14,4% 4,91% 1.0081.1.4.1.3 - Outros Impostos Gerais em Bens e Serviços 0 0,0% 0,00% 01.1.4.2 - Excises 29 2,2% 0,76% 1551.1.4.3 - Lucros de Monopólios Fiscais 0 0,0% 0,00% 01.1.4.4 - Impostos sobre Serviços Específicos 27 2,1% 0,70% 1451.1.4.5 - Impostos sobre o Uso de Bens e Permissão 30 2,4% 0,80% 1651.1.4.5.1 - Impostos sobre Bens Veículos 3 0,2% 0,08% 151.1.4.5.2 - Outros Impostos sobre o uso de Bens e sobre Permissão 27 2,1% 0,73% 1501.1.4.6 - Outros Impostos sobre Bens e Serviços 0 0,0% 0,00% 01.1.5 - Impostos sobre Comércio e Transações Internacionais 21 1,6% 0,56% 1151.1.6 - Outros Impostos 19 1,5% 0,51% 1051.2 - Contribuições Sociais 312 24,2% 8,28% 1.7011.2.1 - Contribuições Previdenciárias 213 16,5% 5,66% 1.1621.2.1.1 - Assalariados 42 3,3% 1,12% 2301.2.1.2 - Empregadores 95 7,4% 2,52% 5171.2.1.3 - Autônomos ou Desempregados 3 0,2% 0,08% 161.2.1.4 - Não Alocável 73 5,7% 1,94% 3991.2.2 - Outas Contribuições Sociais 99 7,7% 2,62% 5391.2.2.1 - Assalariados 15 1,2% 0,41% 841.2.2.2 - Empregadores 84 6,5% 2,22% 455Total 1.289 100,0% 34,19% 7.022

Fonte: Elaboração própria.

Carga Tributária Global do Brasil sob Classificação do FMI - 2010

Composición de coeficiente de presión Más de la mitad del mercado domestico...

Evolución del coeficiente de presión:tendencia decresciente del principal IVA (ICMS)

Regresividad: impuestos en razón de ingresos de los hogares por clase

1996 2004 1996 2004 1996 2004até 2 SM 1,7 3,1 26,5 45,8 28,2 48,8 20,6

2 a 3 2,6 3,5 20,0 34,5 22,6 38,0 15,43 a 5 3,1 3,7 16,3 30,2 19,4 33,9 14,55 a 6 4,0 4,1 14,0 27,9 18,0 32,0 14,06 a 8 4,2 5,2 13,8 26,5 18,0 31,7 13,78 a 10 4,1 5,9 12,0 25,7 16,1 31,7 15,610 a 15 4,6 6,8 10,5 23,7 15,1 30,5 15,415 a 20 5,5 6,9 9,4 21,6 14,9 28,4 13,520 a 30 5,7 8,6 9,1 20,1 14,8 28,7 13,9

mais de 30 10,6 9,9 7,3 16,4 17,9 26,3 8,4

Fonte: Zockun et al (2007).

Carga Tributária Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famílias em 1996 e em 2004

Tributação Direta Tributação Indireta Carga Tributária TotalEm % da Renda Familiar Acréscimo

de Carga Tributária

Renda Mensal Familiar

Regresividad: cresciente con el aumento de la presión fiscal

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

ICMS 16,0 13,4 11,3 10,7 10,0 9,6 8,9 8,8 7,9 5,7

IPI 4,7 3,7 3,3 3,0 2,8 2,7 2,5 2,6 2,2 1,8

PIS-COFINS 7,9 6,7 5,8 5,4 5,2 4,9 4,5 4,5 4,0 2,8

16,0

13,4

11,3 10,710,0 9,6

8,9 8,87,9

5,74,73,7

3,3 3,0 2,8 2,7 2,5 2,6 2,21,8

7,9

6,75,8 5,4

5,2 4,9 4,5 4,5 4,0

2,8

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

%

Brasil: Carga Tributária Indireta por Décimos de Renda, 2002-2003, a partir da POF - principais tributos

Brasil: Carga Tributária Direta, por Décimos de Renda, 2002-2003, a partir da POF - principais tributos

1,8

1,0

1,4

1,9

2,32,6

2,7

3,33,3

3,7

3,1

3,79

0,80

0,200,070,040,00 0,01 0,01 0,02 0,03

0,6

1,1 1,01,1

1,4 1,41,8

1,51,4

0,50,3 0,2 0,3 0,3

0,50,5

0,7

0,7 0,6

0,0

0,5

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3,0

3,5

4,0

%

CONTRIB TRABALHISTAS 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,7 3,1

IR 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 0,80 3,79

IPTU 1,8 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,4 1,8 1,5 1,4

IPVA 0,5 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

Regresividad del impuestos indirectos que recaudam mucho más que directos

12

- Debate se ha restringido a nicho de investigadores nicho y sin la politización necesaria para constar en proyectos de reforma.

- Mejora de la tributación de la renta y los salarios (contribución) dificultado porque el trabajo más calificado y mejor remunerado cada vez más organizado como una empresa personal, y no como un empleado asalariado, para pagar menos impuesto sobre la renta individual y las contribuciones del empleador a la seguridad social.

- Tributación patrimonial es insignificante para recaudación nacional: más de automóviles de la propiedad urbana.

- Bibliografía sobre equidad fiscal brasileña de los extranjeros es igual a nacional.

- Esto trabajo aún actualización de la revisión de la literatura, pero sin elaboración propia de cálculos que requiere muchas simulaciones por la falta de una encuesta especifica de la investigación de cualidad de la vida (informa el consumo de servicios públicos por familias).

Equidad: agenda ignorada en Brasil

13

Más trabajos sobre el tema disponible

en el sitio del autor:

www.joserobertoafonso.com.br

Más trabajos sobre el tema disponible

en el sitio del autor:

www.joserobertoafonso.com.br

José Roberto Afonso es economista,experto en finanzas públicas.

Comentarios de exclusiva responsabilidad del altavoz.Marcia Monteiro, Julia Morais y Kleber Castro dieron apoyo

para la preparación de este análisis.

14

Anexos

14

Carga e Gasto não reduzem desigualdade

Fonte: CEPAL (2008).)

Ingresos Fiscales y Gasto público social

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

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45.0

Bra

sil

*

Bo

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Arg

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*

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IB

Ingresos Fiscales Gasto Público Social

DESI GUALDAD EN LA PARTI CI PACI ÓN EN EL I NGRESO

01020304050

60708090

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0510152025

3035404550

rela

ció

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e in

gre

sos

(vec

es)

40% más pobre 30% siguiente20% anterior al 10% más rico 10% más ricoD10/D(1 a 4) Q5/Q1

Estructura de la distribución del ingreso por deciles, 2003/2005 a/

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a/ Hogares del conjunto del país ordenados según su ingreso per cápita.b/ Área urbana.

Carga Tributária Indireta por Décimos de Renda:2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

ICMS 16,0 13,4 11,3 10,7 10,0 9,6 8,9 8,8 7,9 5,7

IPI 4,7 3,7 3,3 3,0 2,8 2,7 2,5 2,6 2,2 1,8

PIS-COFINS 7,9 6,7 5,8 5,4 5,2 4,9 4,5 4,5 4,0 2,8

16,0

13,4

11,3 10,7 10,0 9,68,9 8,8

7,9

5,74,73,7 3,3 3,0 2,8 2,7 2,5 2,6 2,2

1,8

7,96,7 5,8 5,4 5,2 4,9 4,5 4,5 4,0

2,8

0,0

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10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

%

Fonte: POF, IBGE. Elaboração: DISOC/IPEA a partir de GAIGER, 2008.

Carga Tributária Direta por Décimos de Renda:2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos

Fonte: POF, IBGE. Elaboração: DISOC/IPEA a partir de GAIGER, 2008.

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

CONTRIB TRABALHISTAS 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,7 3,1

IR 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 0,80 3,79

IPTU 1,8 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,4 1,8 1,5 1,4

IPVA 0,5 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6

1,0

1,4

1,9

2,32,6

2,7

3,33,3

3,7

3,1

0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20

0,80

3,79

1,8

0,6

1,1 1,01,1

1,4 1,41,8

1,51,4

0,50,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5

0,7

0,7 0,6

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

%

Regressividade continuou a piorar 2004/2008 – IPEA

18

Regressividade Tributária em 2004:

Carga Tributária em % da Renda Familiar - 2004

48,83

37,9533,93 31,99 31,68 31,67 30,46 28,44 28,67 26,29

2,19

1,661,47

1,36 1,26 1,27 1,211,16 1,1

0,96

até 2 SM 2 a 3 3 a 5 5 a 6 6 a 8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 mais de30

sem CPMF (a) CPMF (b)

Fonte: FIPE/M.H.Zockun

Seguridade Social - financiamento• Estrutura de financiamento com alta capacidade

arrecadadora de tributos, mas complexa e danosa ao equilíbrio econômico e social

• Política social passou a contar com fontes exclusivas, diversificadas e de alto potencial arrecadatório• contribuições sociais (além das tradicionais sobre os salários)

• Elevação do seu gasto foi basicamente ditado pelo aumento da arrecadação tributária federal, em especial das contribuições sociais – por dois fatores:• estas receitas são livres de partilha com a federação;• permitiram que as alíquotas fossem fácil e rapidamente majoradas via

MPs

21

Copilado IPEA, Estado da Nação, 2006

Contribuições clássicas com Base diminuta

Seguridade Social - financiamento

• Taxação sobre a folha salarial:• base é demasiado restrita (total das remunerações de pessoas físicas que

contribuem para a previdência social era 16,7% em 2003 e 17,9% do PIB em 2006)• recuperação do emprego formal modificou a composição dos contribuintes para a

previdência social por faixa

Composição dos Contribuintes da Previdência Social por Faixa de Rendimento: 1996,2003 e 2006

(Em Pisos Previdenciários)

Quantidade % Quantidade % Quantidade %até 2 8.595.795 39,7 16.995.177 54,0 23.291.191 62,3Entre 2 e 10 11.179.701 51,7 12.888.087 41,0 12.741.768 34,1Acima de 10 1.860.817 8,6 1.571.300 5,0 1.381.699 3,7Total 21.636.313 100,0 31.454.564 100,0 37.414.658 100,0

Faixa de Valor1996 2003 2006

Fonte primária: MPAS/Anuário da Previdência

Receita por nivel de gobierno y tributo

Composición de la carga tributaria

33%

65%

1% 1%

Composição da Carga Tributária da União

Impostos

Contribuições

Taxas

Outros

49%

47%

2% 2%

Composição da Carga Tributária Global

Impostos

Contribuições

Taxas

Outros

Reforma Tributária

Reforma tributária deve se inserir numa agenda mais ampla: de desenvolvimento econômico-social• agenda diferenciada no espaço e no tempo• buscar melhorar continuamente a estrutura fiscal, tanto pelo

aumento da progressividade na arrecadação quanto pela maior eficácia e eficiência dos gastos

É preciso enxergar a realidade sob uma visão mais sistêmica e menos sectária• não há como dissociar o debate do tamanho e da qualidade da

carga tributária do desempenho macroeconômico brasileiro• tributação não é a única explicação para o baixo dinamismo,

muito menos será panacéia – mas é um componente decisivo

Desafios Tributários

• Economia moderna – com terceirização avançada – torna difícil discutir tributação da renda dissociada da tributação dos salários...

• Como distinguir mercadorias e serviços?• Diferenciar alíquotas e reavaliar os benefícios concedidos de forma

indiscriminada podem ser medidas mais diretas, rápidas e eficazes.• Expansão da tributação sobre a renda enfrenta grandes desafios

• restam informações para a melhor compreensão do tema, como por exemplo: quantos e quem são os assalariados sujeitos à alíquota superior do IRPF?

• abatimentos no IRPF com despesas médicas foram maiores (em termos per capita) do que o gasto federal no setor

• como substituir imposto de renda das empresas pelo de indivíduos se os mais ricos recebem seus rendimentos como pessoas jurídicas?• informalidade não se restringe aos empregos de baixa qualificação

• contribuições sobre a folha salarial incide sobre uma das bases mais baixas (refletida pela proporção salários/PIB) do mundo

Como uma Reforma progressista?

• Padrão de tributação constitui um pilar fundamental da estratégia de desenvolvimento econômico-social

• Sistema tributário é antes um reflexo da economia e sociedade do que uma estrutura exógena que tenha o poder de impulsionar a transformação• debate sobre a regressividade do sistema já constitui grande

avanço

• Contribuições ao debate:• trocar tributação indireta por direta pode esbarrar nas

complexidades da realidade econômica brasileira (sem contar as condições políticas)

• cobrança dos impostos patrimoniais mais simples ainda não foi equacionada: ITR nunca foi cobrado; IPVA arrecada mais que o IPTU; imposto sobre a herança é incipiente

Em 2009, a arrecadação estimada de IPTU foi de R$ 14 bilhões: equivale a 0.45% do PIB, R$ 73,2 por habitante e 1.3% da carga tributária nacional.

Para a grande parte dos municípios, o ISS (0.82% do PIB em 2009) é uma fonte de receita mais importante que o IPTU e também se arrecada menos que o IPVA. Em 2009, o IPVA arrecadou R$ 19.4 bilhões (0.62% do PIB)

em 2009, quase 40% a mais que o IPTU, apesar do valor de veículos ser menor do que de imóveis. Se fossem equiparados, o ganho de IPTU seria superior a R$ 5.4 bilhões (IPVA é superior em 83% das cidades do País, inclusive grandes capitais do Sul/Sudeste).

É baixa a exploração do potencial de IPTU até mesmo em relação ao ITBI pois a receita deste representou 30% daquele (R$ 4,2 bilhões em 2009).

Potencial arrecadatório e redistributivo:

IPTU