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Marco de Planificación para Pueblos Indígenas Proyecto de Rehabilitación y Mejoramiento de

Carreteras, PROVÍAS, Ministerio de Transportes.

Elaborado para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones,

IPP374 51783 V. 4

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ÍNDICE 1. El Programa Sectorial de Transporte Vial.

1.1 Componentes del Programa.

1.1.2 Actividades relacionadas al desarrollo de la infraestructura 1.1.3 Actividades de apoyo técnico y desarrollo institucional

2. La Población Indígena en el Perú.

2.1 Rutas Predominantemente Indígenas o con Presencia Indígena en el Proyecto de Rehabilitación y Mejoramiento de Carreteras

2.1.2 Ruta Ayacucho-Abancay (alta densidad poblacional indígena) 2.1.2.1 La afectación de predios, viviendas, pases de agua y el uso de canteras en territorios comunales en la ruta Ayacucho-Abancay

2.1.3 Ruta Ayacucho-San Francisco (alta densidad poblacional indígena)

2.1.3.1 La afectación de predios, viviendas, pases de agua y el uso de canteras en territorios comunales en la ruta Ayacucho-SanFrancisco

2.1.4 Ruta Cuzco-Quillabamba (entre alta y mediana densidad poblacional indígena) 2.1.5 Ruta Tarapoto-Juanjui (muy baja densidad poblacional indígena)

3. Impactos Positivos y Negativos en las Poblaciones Indígenas del Proyecto de Rehabilitación y Mejora de Rutas Rurales

3.1 Impactos Positivos 3.2 Impactos Negativos

4. Marco Legal de Pueblos Indígenas en el Perú: Comunidades Campesinas,

Comunidades Nativas y Pueblos Originarios.

4.1 El Convenio 169 y las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo sobre el derecho a la consulta como parte de una cultura democrática.

4.2 Directrices Sectoriales sobre Consulta y Reasentamiento

5. Marco Institucional

5.1 Ministerio de Transporte y Comunicaciones

5.2 Provías Nacional 5.3 Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales

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6. El Trabajo Institucional de DGSA con las Poblaciones Indígenas en las Tres Fases de Ejecución de Proyectos Viales

6.1 Pautas y Metodologías Interculturales de la DGSA en los Procesos de Consulta Frente a los Pueblos Indígenas 6.2 Participación Ciudadana 6.2.1 Normativa aplicable 6.2.2 Consulta Pública General 6.2.3 Consulta Específica.

7. Recomendaciones de Política Interna del Ministerio de Transportes (MTC), PROVÍAS en particular y de las Empresas Contratistas.

7.1 Recomendaciones metodológicas interculturales para las Asambleas o Talleres de Consulta. 7.2 Desarrollo de Sinergias en el Proceso de Consulta. 7.3 Protocolo de Consultas 7.4 Recomendaciones para la fase de operaciones 7.5 Recomendaciones específicas para la fase de ejecución de las obras de infraestructura durante la fase de operaciones:

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1. El Programa Sectorial de Transporte Vial. En la actualidad el Perú se encuentra orientado a desarrollar un amplio programa de mejora de la infraestructura vial dentro del territorio nacional, cuya longitud, luego del reciente ejercicio de re-jerarquización, es de aproximadamente 26.000 kilómetros. En el indicado contexto, los requerimientos de financiamiento tanto para inversiones como para el mantenimiento se han incrementado notoriamente, por lo cual el Gobierno de Perú (GdP) ha elevado considerablemente el correspondiente presupuesto del sector transportes. El presupuesto del sector transporte del año 2009 y sus proyecciones hasta el año 2011, incluye recursos para financiar: (a) la rehabilitación y mejoramiento1 de la red que está alcanzando el límite de su vida útil; (b) la mejora de extensos corredores de integración nacional, tales como la IIRSA Norte y el Corredor Interoceánico Sur; (c) la concesión vial en los corredores de mayor tránsito, siendo la carretera Panamericana el paradigma de estas concesiones; (d) la mejora de corredores internos de bajo tránsito (“Proyecto Perú”) mediante soluciones económicas; (e) las mejoras específicas de capacidad, tales como diversas vías de evitamiento; (f) un programa de puentes; y (g) el desarrollo de “corredores seguros”, a través de la ejecución de auditorías viales, tales como el International Road Assessment Program (IRAP)2.

Por lo mismo, el Gobierno del Perú ha solicitado el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Construcción y Fomento (BIRF), mediante un préstamo de inversión de obras múltiples bajo la modalidad de SWAp. Ello posibilitará financiar costos de número de actividades dentro del presupuesto del MTC y, en particular el PVN. El objetivo global principal de dicha operación es apoyar las actividades de gestión de la red vial nacional a cargo del PVN, particularmente aquellas referidas a la rehabilitación, mejoramiento y conservación de la red existente. El denominado “Programa Sectorial de Transporte Vial –PSTV”, contribuirá a cumplir con las metas establecidas por el Gobierno en el sector, concentrando las inversiones en la mejora y rehabilitación de la red vial nacional a cargo del Provías Nacional. Dicho apoyo técnico y financiero se centra en las áreas consideradas prioritarias por parte del PVN, las cuales demandan mayor continuidad institucional y financiera para alcanzar resultados perdurables. Dichos objetivos son compartidos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que de manera creciente está asegurando mayores presupuestos para las labores de conservación del patrimonio vial.

1 Se entiende por rehabilitación a la ejecución de las obras necesarias para devolver a la infraestructura vial sus características originales y adecuadas a su nuevo período de servicio, las cuales está referidas principalmente a la reparación y/o de pavimentos, puentes, túneles, obras de drenaje etc. La mejora es la ejecución de obras necesarias para elevar el estándar de la vía mediante actividades que implican la modificación sustancial de la geometría y la estructura del pavimento (ver Decreto Supremo número 034-2008-MTC, Artículo 14). 2 El iRAP (“International Road Assessment Program”) es un consorcio formado por automóvil clubes, bancos de desarrollo, gobiernos e institutos de investigación, que tiene como meta mejorar las infraestructuras viales de alto riesgo; iRAP es también la denominación del sistema de evaluación rápida de las condiciones de seguridad de las vías que este consorcio impulsa; recientemente, y con recursos del Banco Munidal, iRAP ha finalizado la evaluación de 3.000 Km. de la red vial principal de Perú.

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Cabe indicar que el SWAp es un mecanismo financiero diseñado por los Bancos, a través de las entidades de desarrollo, que colaboran mutuamente para respaldar un determinado programa de políticas y gastos sectoriales dirigido por el gobierno, mediante la adopción de criterios comunes para todo el sector. En este caso particular, el BID y el BIRF, ambos con amplios antecedentes de trabajo conjunto en el sector transporte del Perú, con préstamos simultáneos a diversas instituciones, caracterizados en general por su buen desempeño, se encuentran en inmejorables condiciones para colaborar. El PSTV está diseñado para financiar el Plan de Inversiones 2009 – 2011 del MTC, que si bien abarca varios tipos de inversión, el Programa está dirigido para financiar proyectos viales de rehabilitación y mejora, conservación por resultados, puentes y puntos críticos de seguridad. Dentro del referido programa, el PVN ha identificado 35 tramos de 22 proyectos viales, que forman parte del Plan de Inversiones 2009 – 2011, que requieren obras de rehabilitación y mantenimiento, así como otros 8 corredores de bajo tránsito, y obras menores (reemplazo de puentes y obras de arte; mejoras puntuales para reducir la accidentabilidad vial) que serían elegibles para financiamiento. Todas las obras disponen de la aprobación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); y de diseños de ingeniería definitivos y estudios ambientales, en diferentes etapas de elaboración. Cabe señalar que todos estos proyectos cuentan con estudios ambientales y sociales en diferentes fases de elaboración para cumplir con las disposiciones de la DGASA, para su respectiva aprobación y obtención de la viabilidad ambiental y social.

1.1 Componentes del Programa.

El Programa busca financiar dos componentes: a) Actividades relacionadas al desarrollo de la infraestructura; y b) Actividades de apoyo técnico y desarrollo institucional.

1.1.2 Actividades relacionadas al desarrollo de la infraestructura

Este componente financiará todas las actividades vinculadas a la mejora y conservación de los caminos pertenecientes a la red vial nacional, elegibles bajo la presente operación. Las actividades a ser financiadas incluyen:

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Subcomponente 1.1: Servicios de

consultoría,

Contratación de servicios de consultoría necesarios para la ejecución de las obras, tanto las que serán reconocidas para financiamiento del programa, como otras que formen parte del programa de inversión

futuro del gobierno, incluyendo estudios de factibilidad, socio-ambientales, diseños de ingeniería, supervisión de obras, entre otros.

Subcomponente 1.2: Rehabilitación y Mejoramiento de

la Red Vial Nacional

Contratación de obras de rehabilitación y mejoramiento de vías existentes de la red vial nacional. No se prevé la actuación de obras nuevas (vías de evitamiento a ciudades o ampliación de capacidad mediante la construcción de carriles), ni la intervención en áreas de

alta complejidad socio-ambiental que pudieran ser clasificados como Categoría Ambiental “III” según la legislación ambiental nacional o

Categoría “A” de acuerdo con las directrices de los Bancos mencionados.

Subcomponente 1.3: Conservación

por resultados

Aplicación de contratos de servicios de conservación por resultados, a mediano plazo, de corredores de bajo transito relativo, contenidos bajo el denominado Proyecto Perú, del cual ya hay contratados 3.000 Km., y que el PVN aspira expandir a 6.000 Km. durante el corriente año y a

10.000 Km. durante el 2010.

Subcomponente 1.4: Programa de puentes y obras de

arte

Mejora o reemplazo paulatino de estas infraestructuras, ya que éstas presentan un importante grado de obsolescencia (Ej. Gran parte de los

puentes de la carretera Panamericana, a la salida de Lima, tiene un límite de carga de 30 Ton.); el componente también promoverá la

conservación de estas infraestructuras, a través de la modernización y ampliación del programa de gestión de puentes y obras de arte, a ser

financiado por el componente institucional.

Subcomponente 1.5: Corredores

seguros

Ejecutar las recomendaciones identificadas a partir del estudio del IRAP recientemente finalizado para 3.000 Km. de la RVN. Los

corredores seguros implican: a) corregir los puntos críticos, mediante soluciones de bajo costo; b) revisar si los diseños de ingeniería de

aquellas obras a ser contratadas ya incluyen las recomendaciones o deben ser actualizadas; c) revisar si los expedientes de ingeniería bajo

responsabilidad del contratista de los corredores de Proyecto Perú incluyen las soluciones identificadas; y d) analizar la posibilidad de

ampliar la cobertura lograda inicialmente con el IRAP.

1.1.3 Actividades de apoyo técnico y desarrollo institucional

Este componente se relaciona al apoyo técnico y desarrollo institucional, el mismo que se manejará a dos niveles. El primero de ellos implica trabajar con el PVN y el segundo con la Oficina General de Presupuesto y Planificación (OGPP) y la Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA), instituciones pertenecientes al MTC. Las actividades propuestas en este componente son las siguientes:

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Subcomponente 2.1: Apoyo al PVN,

Comprende actividades derivadas de la gestión vial, incluyendo el conocimiento del

sector. Entre las numerosas actividades incluye el fortalecimiento de la gestión

ambiental y social en el PVN con el fin de asegurar el cumplimento de la legislación

ambiental y sectorial, y las Políticas y Salvaguardas de los Bancos.

Subcomponente 2.2, Apoyo a OGPP

Incorpora las actividades propias de la planificación estratégica del sector transporte,

con énfasis en el sector vial. Este apoyo da continuidad a una larga tradición de soporte

del Banco con el MTC. El listado de actividades comprende entre otros aspectos la actualización del SIG/MTC, la compra de una nueva base cartográfica y la incorporación de “layers” técnicos, ambientales y sociales para la evaluación temprana de proyectos en los

procesos de planificación; el apoyo a la gestión de la información (equipo de analistas de información y estadísticas) y la Evaluación

Ambiental Estratégica (EAE) del Plan Quinquenal del MTC/PVN.

Subcomponente 2.3, Apoyo a DGASA.

Incorpora actividades necesarias para sistematizar y mejorar la gestión socio-

ambiental. En este sentido, se tiene previsto revisar el Sistema de Gestión Ambiental y

Social, con el fin de mejorar algunos aspectos tales como: a. revisar los criterios para la

categorización ambiental y social de proyectos; c. el alcance de los estudio requeridos en función de la Categoría

Ambiental; d. y las diferentes fases del SNIP, entre otros aspectos

2. La Población Indígena en el Perú. De acuerdo a un trabajo de Trivelli3 sobre la población indígena y la pobreza en el Perú, existen hasta cinco criterios para reconocer a los hogares indígenas en el Perú. La primera, es la tenencia de una lengua materna diferente a la castellana; la segunda, la auto-percepción de los jefes y cónyuges acerca de la pertenencia a un grupo originario; en tercer lugar y uniendo ambas variables, también se puede clasificar como indígenas a los jefes y/o cónyuges que se autoidentifiquen como descendientes de los pueblos Quechua, Aymara o de algún pueblo de la Amazonía y/o tengan una lengua diferente al castellano; en cuarto lugar, cuando el jefe de hogar y /o su cónyuge utilizan la lengua originaria como la más frecuente o usual. En quinto y último lugar, cuando el jefe o su

3 Trivelli, Carolina, 2005. Los Hogares Indígenas y la Pobreza en el Perú. Documento de Trabajo 141. Instituto de Estudios Peruanos. Lima. Página 9.

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cónyuge indican que tienen padres o abuelos cuya lengua materna es distinta al castellano.4 Trivelli argumenta que el carácter multiétnico del Perú se basa no sólo en la variedad de pueblos originarios sino en las distintas formas de entenderse y sentirse indígena que tiene una importante porción de la sociedad civil. A partir de allí, usando la Encuesta de Hogares Peruanos del año 20015, la mencionada autora estima que entre el 25% y el 48% de los hogares peruanos pueden considerarse indígenas. Según Trivelli, el límite inferior (25%) corresponde a los hogares en los cuales el jefe del hogar y/o su cónyuge usan frecuentemente una lengua indígena. El límite superior (48%) es cuando el jefe y/o el cónyuge tienen padres o abuelos cuya lengua materna es indígena.6 El punto medio, según Trivelli es cuando el jefe de hogar y/o cónyuge tienen una lengua materna indígena o se autoidentifica como descendientes de un pueblo originario. En otras palabras, en éste último caso se recurre a dos posibles definiciones de indígena para obtener dicho porcentaje. Posteriormente, Trivelli trabaja los datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del año 2005 y encuentra las mismas tendencias.7 No obstante, la gran disparidad entre el límite superior e inferior es uno de los factores que han causado un desacuerdo muy generalizado entre la comunidad académica. Un enfoque conceptual distinto es el trabajo de Leyton y Patrinos (2006)8, publicado por el Banco Mundial, que intenta definir lo indígena e igualmente estimar su número en algunos países de América Latina. Ante todo, ambos autores consideran que existen hasta tres posibles entradas a dicho término: el uso de la lengua; el uso de la concentración en un espacio geográfico, lo cual también podría entenderse como vínculo ancestral o identidad étnica con un territorio; y, por último, la auto-identificación. Aunque Leyton y Patrinos consideran que dichas definiciones no son excluyentes, señalan que en América Latina cada vez más adquiere peso el uso del concepto de la auto-identificación como método para ubicar y cuantificar a la población indígena. Ambos autores trabajan los mismos datos que Trivelli y, en ese sentido, remarcan que el uso de una sola pregunta en los censos o encuestas puede subestimar el tamaño de la población indígena. Para Leyton y Patrinos, ello se observa muy claramente cuando el uso de una sola pregunta arroja resultados tan dispares que oscilan entre el 25 y 48%. Para dichos autores los mencionados contrastes reducen la confiabilidad y consistencia de las informaciones.9 El desafío conceptual está en definir un listado de preguntas estandarizadas y un conjunto de indicadores operativos que permitan identificar con exactitud a las poblaciones indígenas. Además de las tres variables mencionadas podría incorporarse a las lenguas secundarias y al grupo predominante en la comunidad local. En cualquier caso, los autores indican que la definición de indígena ha variado mucho según el contexto cultural, la época histórica, y la ubicación geográfica.

4 Ibíd. 5 Perú. INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2001-IV. 6 Trivelli, Carolina, 2005. Los Hogares Indígenas y la Pobreza en el Perú. Documento de Trabajo 141. Instituto de Estudios Peruanos. Lima. Página 53. 7 Se trata de un estudio no publicado y trabajado para la OIT. 8 Layton, Heather Marie y Harry Anthony Patrinos. Estimando el Número de Indígenas en América Latina. En Pueblos Indígenas, Pobreza y Desarrollo Humano en América Latina: 1994-2004. Editores Gillette Hall y Harry Anthony Patrinos. Banco Mundial. 2006. Páginas 31-2. 9 Ibíd.: 42-43.

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A pesar de que el debate sobre la definición de lo indígena es un tema muy relevante, probablemente más importante es el análisis de la distribución geográfica y las condiciones de vida de dicha población. Respecto a la distribución regional, de acuerdo al censo de población del año 2007, el Quechua es aprendido en la niñez por el 71.5% de la población de 5 años y más de edad del Departamento de Apurímac; por el 64.6% de Huancavelica; por el 63.9% de Ayacucho; por el 52% de Cusco; el 38.5 de Puno y el 31.6.% de Ancash y el 28.9% de Huanuco.10 En el caso del Aymara por el 22.7 en Puno; el 17.1% en Tacna; y el 11.1% en Moquegua.11 Es decir, la mayor concentración de población indígena se localiza en los departamentos del sur del Perú. Se puede afirmar que Apurimac, Huancavelica, Ayacucho, Cuzco y Puno son departamentos de alta densidad de población indígena, en la medida que más del 50% de la población habla un idioma indígena. En el caso de Puno, por la suma de Quechuas y Aymaras. Una característica adicional es que la mayor concentración de población indígena se localiza en las zonas rurales, aspecto muy importante para los programas de desarrollo de infraestructura vial. Por cada habitante de zona urbana que aprendió en su niñez una lengua indígena hay otros tres que la aprendieron en las zonas rurales.12

Tal como se observa en el Mapa Etnolingüístico de Perú del año 2009, elaborado por INDEPA (Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano) en base al censo del 2007, en el territorio nacional se asientan 7,849 comunidades campesinas y nativas, de las cuales 6,063 son comunidades campesinas mayoritariamente alto-andinas y 1,786 comunidades nativas. Tal como se explica en la sección legal del presente documento, la población indígena alto-andina se aglutina en las denominadas comunidades campesinas. Asimismo, dicho mapa indica la existencia de 16 troncos etnolingüísticos, 67 lenguas y 71 etnias en todo el país. Dentro de ellas claramente la lengua Quechua (4`137,754 personas) es la más importante, seguida por la Aymara (443,248 personas), y finalmente por la totalidad de nativos amazónicos (332,974 personas). No obstante, existen diferencias significativas lingüísticas entre los quechuas de Ayacucho (Chancas) y los de Cusco (Incas) y otros como los Wari, los Ancash Wari etc. De igual manera, resalta la gran variedad de grupos y subgrupos lingüísticos en la población amazónica. Otro aspecto fundamental es el vínculo entre pobreza, extrema pobreza y población indígena. En ese sentido, los datos del Censo y en particular de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del año 2007 muestran claramente cómo la condición de pobreza en el Perú está bastante asociada a la condición social y cultural de ser una persona Quechua o Aymara hablante o nativo de la Amazonía. Los resultados de la ENAHO del año 2007, que tiene en cuenta a la lengua materna aprendida en la niñez diferente al castellano, como criterio para definir a los indígenas, indican que tanto los mayores niveles de pobreza como las mayores ausencias de servicios básicos se encuentran en la población que habla Quechua, Aymara y las lenguas de la Amazonía. Mientras el 68% de la población hispano hablantes ha superado la situación de pobreza, únicamente el 20% de la población nativa, el 38% de la población Quechua, y el 42% de la población Aymara no viven debajo de la línea de pobreza (ver cuadro 1).13 Es decir, de manera

10 Perú, INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática). Censos Nacionales: XI de Población y VI de Vivienda. Perfil Socio demográfico. 2008. Tabla 2.30 11 Ibíd. 12 Ibíd.: Tabla 2.28. 13 Perú. INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática). Encuesta Nacional de Hogares, 2007. Tabla 14. 2008.

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muy similar a lo que sucede en Bolivia o Ecuador, para un niño o niña indígena que reside en zonas rurales, son altas las posibilidades de quedarse en estado de pobreza o extrema pobreza toda su vida.14 En otras palabras, para dos tercios de la población indígena su condición étnica es sinónimo de ser pobre o extremadamente pobre.

Cuadro 1. Pobreza Monetaria según Lengua Materna

Quechua Aymara Nativo Amazónico

Hispano Hablante

Pobre Extremo

32.05 25.86 46.96 8.65

Pobre No Extremo

30.35 31.72 32.92 23.66

No pobre 37.60 42.42 20.12 67.69 Total 100.0 100.00 100.0 100.0

Fuente. Perú. INEI. Encuesta Nacional de Hogares, 2007. Tabla 14. En el caso peruano, la probabilidad de que un hogar sea pobre se incrementa en un 10% si el hogar es considerado indígena. Más aún, si un hogar usa frecuentemente la lengua materna indígena, la probabilidad de que sea pobre es 15% mayor que un hogar idéntico pero que no tiene tales características culturales.15 Sin embargo, cabe indicar que aunque el vínculo entre pobreza y población indígena constituye una realidad sobre todo en las zonas rurales, ello no sucede exactamente en Lima. Concretamente, Trivelli no encuentra dicha relación en la principal ciudad del Perú.16 La explicación de la mencionada autora es que la diferencia se debe a la mayor o menor dotación de recursos y no al hecho de pertenecer a una minoría étnica.17 En otras palabras, el origen de la pobreza entre la población indígena no está en el carácter indígena sino en la menor disponibilidad de recursos económicos y de las condiciones de producción de la referida población, especialmente en el campo.

2.1. Rutas Predominantemente Indígenas o con Presencia Indígena en el Proyecto de Rehabilitación y Mejoramiento de Carreteras

Tal como se ha indicado, el PVN ha identificado 35 tramos de 22 proyectos viales, que forman parte del Plan de Inversiones 2009 – 2011, que requieren obras de rehabilitación y mantenimiento, así como otros 8 corredores de bajo tránsito, y obras menores (reemplazo de puentes y obras de arte; mejoras puntuales para reducir los accidentes viales) los cuales serían elegibles para financiamiento. Dada la gran cantidad de rutas involucradas en el proyecto, para efectuar el presente informe se priorizó rutas donde existe una alta concentración o densidad poblacional indígena. Es decir, espacios

14 Trivelli Carolina, 2005. Los Hogares Indígenas y la Pobreza en el Perú. Documento de Trabajo 141. Instituto de Estudios Peruanos. Lima. Página 54. 15 Ibíd. 16 Ibíd. 17 Ibíd.

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sociales donde la población indígena suma más del 50% de la población departamental y/o provincial. De igual manera, se buscó una variedad geográfica: sierra, selva y en menor medida costa. Simultáneamente se tuvo en cuenta la priorización señalada por el Gobierno Peruano (GdP). Cabe indicar, que el Decreto de Urgencia 010-2009 del 29 de Enero del 2009, firmado por el Presidente Alan García,18 prioriza un conjunto de 15 proyectos en el sector transportes. Entre las rutas priorizadas por el GdP, resaltan algunas donde se asientan densas poblaciones Quechuas alto andinos y de forma bastante dispersa Lamistas amazónicos. Tales proyectos son la rehabilitación y mejora de la carretera Ayacucho-Abancay, priorizada en segundo lugar por el Decreto de Urgencia; seguidamente, la rehabilitación y mejora de la ruta Tarapoto a Juanjui, ubicada en tercer lugar; la construcción y mejora de la carretera Cuzco a Quillabamba, en cuarto lugar; y finalmente, la mejora de la carretera Quinua a San Francisco, en puesto 14 de prioridad en el mencionado Decreto. Para elaborar el presente documento se realizaron una serie de visitas, durante los meses de Mayo y Junio a las cuatro rutas mencionadas (Ayacucho-Abancay, Ayacucho-San Francisco, Cuzco-Quillabamba y Tapapoto-Juanjui) más la ruta Lima-Canta-Huayllay. Tanto la visitas como también la revisión de censos nacionales y de aquellas líneas de base existentes, señalan que en las dos rutas de Ayacucho y en la de Cuzco se comprueba la existencia de una alta o mediana-alta densidad poblacional indígena Quechua, agrupada tanto en comunidades como en los denominados pueblos o poblados a lo largo de las rutas. En la de Lima-Huayllay solo en la parte alta se localiza población Quechua (de origen Ancash-Yaru) en un 5.75% de la población total del distrito de Huayllay, en la provincia de Cerro de Pasco, departamento de Pasco.19 En la de Tarapoto a Juanjui encontramos descendientes de Lamistas-Kichwua (ver mapa etnolingüístico) que residen en poblados conjuntamente con ribereños y por colonos de origen alto andino. Los Lamistas suman sólo el 0.04% de la población total distrital de Tarapoto y Picota, en las provincias de San Martín y Picota.20 Por razones metodológicas el presente documento se centra sobre todo en todas las rutas de Ayacucho (2) y Cuzco (1); y en la de Tarapoto y Juanjui, de tal forma que se cubre tres rutas alto andinas con fuerte presencia Quechua y una ruta de la Amazonía. Ello no permite sacar posteriores conclusiones.

2.1.2 La ruta Ayacucho-Abancay (alta densidad poblacional indígena) De todas las rutas visitadas resalta la de Ayacucho-Abancay que transita por varias Provincias de los Departamentos de Apurímac y Ayacucho. En ella se observa que del total de 154,281 personas que se beneficiarán de la rehabilitación y mejora de la carretera, entre el 30.34% y el 96.35%21 de la población mayor de 5 años que residen en los distritos de las provincias impactadas, tiene al Quechua (predominantemente de

18 Decreto de Urgencia 010-2009 (“Declaran de Necesidad Nacional y de Ejecución Prioritaria Diversos Proyectos de Inversión Pública en el Contexto de la Crisis Financiera Internacional”) del 29 de Enero del 2009. El Peruano, Viernes 30 de Enero del 2009. 19 Perú-Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Sistema de Consulta de Datos. 20 Ibíd. 21 Ibíd.

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origen Chanca de la zona de Ayacucho) y en menor medida Quechua (de origen Inca), conforme se acerca al Cuzco (ver Mapa Etnolingüístico) como lengua materna (Ver Anexo 1). Dichas cifras varían según sea la provincia y el distrito. Mientras que en los distritos de la provincia de La Mar del Departamento de Ayacucho, la presencia de población indígena oscila entre el 82 y 87%, en los distritos de las provincias de Andahuaylas y Abancay, los porcentajes van desde el 30% en el distrito de Abancay hasta un 96% en el distrito de Andarapa (ver anexo 1). Sin embargo, en estas dos últimas provincias, más de dos tercios de la población mayor de 5 años de la abrumadora mayoría de sus distritos, tienen al quechua como lengua materna, a excepción del mencionado distrito de Abancay. Tanto a nivel de área de influencia directa como indirecta se comprueba la existencia de comunidades o poblados Quechuas. Cabe indicar que la ruta transcurre por zonas o ecosistemas de altura mayores a los 2,500 metros sobre el nivel del mar. La información más completa que se dispone sobre la ruta se encuentra en la Línea de Base Socio Económica del Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. Dicho estudio abarca el primer tramo. El indicado informe indica que el tramo I, que abarca los kilómetros 0.000 al 50.000 se encuentra afirmado, recorriendo tres distritos (San Juan Bautista, Carmen Alto y Chiara) No obstante, parte de su recorrido en dirección a los distritos San Juan Bautista y Carmen Alto se encuentran asfaltados, dado que se ubican dentro del área de influencia urbana de la ciudad de Ayacucho. Ello varía cuando se ingresa a las jurisdicciones más rurales tales como el tercer distrito, denominado Chiara, ubicado a casi 1 hora de camino, en dirección a Andahuaylas.22

Para la recolección de la información primaria, la empresa HOB Consultores realizó un trabajo de campo en Julio del 2008. Se efectuaron entrevistas a los representantes institucionales de sectores públicos y a las autoridades locales y reuniones informativas, (almuerzos y desayunos de trabajo) de los tres distritos. En éstas últimas se levantaron actas que acreditan su realización. Se aplicaron entrevistas a usuarios de transporte público, en Ayacucho, San Juan Bautista y Carmen Alto con el objeto de recoger información sobre la calidad del servicio y del cumplimiento de la normatividad en la circulación regular de vehículos y la seguridad en las pistas. Según el informe, se buscó que las técnicas de investigación cualitativa recogieran las percepciones y el conocimiento de los pobladores de las comunidades. 23 El informe no indica si se tuvo que recurrir al Quechua como lengua de comunicación en los procesos de consulta. El estudio de HOB Consultores indica que de acuerdo a los TDR, (Términos de Referencia) debe considerarse a los Centros Poblados (CCPP) que tienen mas de 500 personas. En ese caso, la mayoría de los mencionados CCPP se ubica fuera del área de influencia directa de la carretera (AID)24, dado que se localizan en anexos. Concretamente, en los cerros que bordean la carretera. No obstante, existen

22 Línea de Base Socio Económica. Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. HOB Consultores-Ministerio de Transportes y Comunicaciones de PROVÍAS NACIONAL. 2008. Lima. Página 1. 23 Ibíd.: 5. 24 Ibíd.: 9.; El área de influencia del proyecto se define como aquellos: “elementos bióticos y abióticos y por la población humana en diferentes formas de organización y asentamiento, que podrían ser afectadas positiva o negativamente por la ejecución o puesta en funcionamiento del proyecto vial”. Línea de Base Socioeconómica del Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Quinua-San Francisco, Tramo Km 26.000-Km 78.500 . 2008. Consorcio Wari.

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asentamientos con menos 500 habitantes, que no aparecen en las estadísticas y que si se han localizado dentro de la denominada área de influencia directa del proyecto (AID). En el cuadro 2, elaborado por la consultora, se señalan las zonas con viviendas por cada distrito, que se encuentran dentro del ámbito del AID. El distrito de Carmen Alto tiene en el punto “0”, inicio del tramo I, tres Asociaciones de viviendas (San Melchor, Licenciados de las FFAA y la Asoc. de Miraflores), ubicadas dentro de los 400 metros (200 a cada margen del eje de la vía), y donde está pendiente delimitarse el tamaño de las afectaciones. Dichas construcciones se encuentran en áreas de expansión de urbana, bastante lejos del centro de la ciudad, conformando complejos habitacionales horizontales, cuyos propietarios son trabajadores de instituciones públicas.25

Igualmente, el estudio remarca que tal situación no se observa en los distritos de San Juan Bautista y Chiara. No obstante, tal como se ha mencionado, la vía recorre por la jurisdicción de los tres distritos, donde existen zonas rurales eriazas y/o agrícolas que en algunos sectores serán afectadas por la ampliación de la vía, y que posiblemente tengan propietarios, aunque el grado de afectaciones para el ensanchamiento de la vía será de pocos metros:26

Cuadro 2. Centros poblados urbanos y rurales comprendidos en el Ârea de Influencia Directa (AID)

1. Distrito de Carmen Alto: KMT. 1.1. Zonas URBANAS:

- Asociación de Viviendas San Melchor. 0

- Asociación de Viviendas Licenciados 1+000

de la FFAA. - Asociación de Viviendas

Miraflores 1+2+3+4 1.2. Zonas Rurales: Localidades

- Loc. Yanama. 8+900 - Loc. Casaorcco 12+100

- Loc. Chacanpampa

12+000 2. Distrito de San Juan Bautista No tiene 3. Distrito de Chiara No tiene

Fuente: Cuadro Nº 5.3.1.2 – Línea de Base Socio Económica. Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. HOB Consultores-Ministerio de Transportes y Comunicaciones de PROVÍAS NACIONAL. 2008. Lima.

En el caso de las localidades rurales de Casaorcco y Chacanpampa, se trata de espacios con poblaciones relativamente reducidas, bastante semejantes a los pequeños pueblos rurales de las zonas alto andinas. Casaorcco, es una pequeña comunidad campesina, administrativamente un anexo del distrito de Carmen Alto. Para ingresar a ella existe

25 Línea de Base Socio Económica. Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. HOB Consultores-Ministerio de Transportes y Comunicaciones de PROVÍAS NACIONAL. 2008. Lima. Página 10. 26 Ibíd.

14

una vía de acceso, que conecta con la vía troncal objeto de rehabilitación, y con un centro poblado aproximadamente a unos 30 ó 50 metros.27 El estudio indica que de acuerdo a su Presidente, la comunidad tiene 120 comuneros inscritos, no todos son residentes dado que algunos se han trasladado a la zona urbana de Carmen Alto. Los productores de Casaorcco tienen familias con un promedio de 4 a 5 hijos y un 70% de los productores realizan actividades agrícolas vinculadas al cultivo de la papa, arveja, choclo y el restante 30% de sus ingresos se deriva de la actividad pecuaria. Dichas actividades están básicamente orientadas para satisfacer el consumo familiar. Cuando se generan excedentes, sus mercados lo constituyen preferentemente la ciudad de Ayacucho y si obtienen un mayor volumen de producción, que permita alcanzar un promedio de 10 o 20 TN, se juntan dos o tres comuneros y viajan a Lima para su comercialización.28

El área de influencia indirecta, según el estudio de HOB Consultores, lo constituyen no solo las zonas relativamente aledañas a las carreteras sino también los departamentos y provincias limítrofes, dado que los vínculos comerciales y económicas son más intensos con Andahuaylas y Abancay, ambos en Apurímac, además de los lazos comerciales con Lima, hacia donde cada vez más se incrementa el transito vehicular. El estudio presenta las siguientes zonas de influencia indirecta29:

Cuadro 3. Centros Poblados con Vías de Acceso a la Carretera en Estudio. Área de Influencia Indirecta (AII)

1. Distrito de Carmen Alto: KMT

- Acceso a CCPP Yanama 7+123 - Acceso a CCPP Carmen Alto 8+320

2. Distrito Chiara: - Acceso a CCPP Chiara 18+180 - Acceso a CCPP Tunal Cachi 24+120 - Acceso a CCPP Cangado 35+902 - Acceso a CCPP Acocro 48+634

Fuente: Cuadro Nº 5.3.1.2 – 2. Línea de Base Socio Económica. Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. HOB Consultores-Ministerio de Transportes y Comunicaciones de PROVÍAS NACIONAL. 2008. Lima.

En la región donde se van a efectuar las obras de rehabilitación y mejora de carreteras, existe un total de 24 comunidades tituladas, tal como se observa en el cuadro 4, elaborado por HOB Consultores. Todas ellas de acuerdo a lo que se señala en el indicado cuadro son de origen Quechua Chanca. Cuatro de ellas se localizan en el

27 Ibíd.: 11 28 Ibíd. 29 Se define al área de influencia indirecta como los centros poblados, comunidades, centros poblados, caseríos; las áreas naturales protegidas; y /o el patrimonio cultural y ecosistemas en general, que se encuentran conectados a la vía principal por caminos de acceso y que pueden ser impactados de forma positiva por las obras de infraestructura; Línea de Base Socio Económica. Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. HOB Consultores-Ministerio de Transportes y Comunicaciones de PROVÍAS NACIONAL. 2008. Lima. Página 20.

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distrito de Carmen Alto, y veinte en Chiara (aunque el cuadro de HOB consultores sólo registra a 19 de las veinte comunidades). San Juan Bautista no incluye en su ámbito a comunidades tituladas, pues se trata de un distrito en un 97% urbano. Sin embargo, el estudio remarca que según el Plan Estratégico del Distrito de San Juan Bautista, allí residen poblaciones de tres comunidades aledañas -- Santa Rosa de Huatatas, Tancayllo y Orcohuassi-- que no pertenecen a la jurisdicción del distrito. No obstante, “los habitantes de estas Comunidades Campesinas tienen residencia en el distrito y hacen uso de los servicios de salud, educación y programas sociales alimentarios, por otro lado forman parte de la población electoral por estar inscritos en el padrón electoral perteneciente al distrito de San Juan Bautista“.30 Ello constituye una característica central de los poblados alto andinos, tal como se explica en la sección legal del presente documento. Se trata en buena medida de espacios que se constituyen por pobladores comuneros que buscan nuevos terrenos para edificar construcciones más cercanas a los ejes de comunicación vial.

30 Ibíd.: 18.

16

Cuadro 4. Comunidades Campesinas ubicadas en los 3 distritos del AID - Ayacucho

Comunidades Grupo Étnico Condición

Legal Comuneros

Activos

1. Distrito de San Juan Bautista No hay

2. Distrito Carmen Alto Chancas

* Campanayocc allpaorccuna Reconocida 25

* Quicapata Reconocida 200

* San Cristóbal de Casaorcco Reconocida 80

* San José de Tambopuquio Reconocida 85

3. Chiara. Chancas Reconocida 50

*Ahuapuquio Reconocida 72

*Allpachaca Reconocida 87

*Basilio Auqui de Chupas Reconocida 60

*Bellavista Reconocida 21

*Intihuasi Reconocida 70

*LLachoccmayo Reconocida 66

*Manallasac Reconocida 65

*Minascucho Reconocida 60

*Niño Jesús de Huarapite Reconocida 70

*Paucho Reconocida 56

*Quishuarcancha Reconocida 360

*Raccraccay Reconocida 120

*Remillapata Reconocida 60

*Sachabamba Reconocida 80

*San Juan de Cochabamba Reconocida 85

*San Lucas de Chanchayllo Reconocida 48

*San Martin de Yanapiruro Reconocida 65

*Santa rosa Reconocida 80

*Seccha pampa Reconocida 70 Fuente: Cuadro Nº 5.3.2.2 – 2. Línea de Base Socio Económica. Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Ayacucho-Abancay. HOB Consultores-Ministerio de Transportes y Comunicaciones de PROVÍAS NACIONAL. 2008. Lima.

Asimismo, el informe describe las características educativas: “La población de las comunidades campesinas presentan bajos índices de escolaridad, mayor porcentaje de analfabetismo, donde las mujeres presentan mayores indicadores;

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son familias con bajos ingresos que no les permite invertir en el abastecimiento de insumos agrícolas.” 31

Igualmente se refiere las actividades productivas y la orientación económica de la población:

“La agricultura constituye la actividad productiva más importante, es el pilar del sostenimiento económico del poblador campesino. La producción agrícola está orientada principalmente al mercado y los excedentes al autoconsumo; los cultivos que se implementan son estacionarios, es decir bajo la modalidad de sistema en secano, los mismos que presentan una época definida que generalmente coincide con las precipitaciones pluviales anuales.” 32

“Siendo la agricultura la actividad principal, los comuneros están pendientes de los cambios climatológicos, por afectar éstos, en los cultivos, y en la producción agropecuaria individual y comunal. El calendario agrícola constituye uno de los más importantes indicadores de los periodos de mayor demanda de mano de obra en el campo. En los terrenos en secano sólo se realiza una campaña agrícola, coincidiendo con el tiempo de lluvias Octubre – Diciembre, cosechándose entre Abril y Junio.” 33

De igual manera, el documento resalta sobre el carácter colectivo de la propiedad del conjunto de las tierras comunales aunque el uso o conducción cotidiana sea individual o familiar:

“La formas de tenencia de tierras tiene dos modalidades, por un lado están las tierras de uso comunal y de otro están las tierras de conducción privada destinada a la producción; sin embargo debemos señalar que las propiedad de las tierras cualquiera sea la forma de tenencia pertenecen a la comunidad, según la Ley General de Comunidades Campesinas Nº 24656 vigente hasta la fecha.” 34

En este caso, cabe remarcar que en las comunidades alto andinas los pastos comunales son usualmente de manejo comunal y los agrícolas, entre 2,500 y 3500 metros de altura, de conducción individual o familiar. Respecto a los ingresos monetarios se señala que:

“Los ingresos de estas familias provienen de la forma de comercialización usual que es la venta al por menor, es decir almacenan sus productos en sus casas para luego ir vendiendo de acuerdo a sus necesidades, en las ferias semanales. Compran con este ingreso productos procesados como arroz, aceite, azúcar, sal, etc.”.35

“Asimismo se efectúa la comercialización al por mayor, realizada en las propias chacras a comerciantes intermediarios, que alquilan los terrenos, siendo ésta una nueva modalidad; en muchos casos éstos financian las campañas productivas porque realizan ventas a futuro, para ello les otorgan adelantos que son utilizados en la propia producción y otra parte para cubrir las necesidades familiares.” 36

Respecto a la ganadería, el informe indica que:

31 Ibíd.: 18. 32 Ibíd.: 19. 33 Ibíd. 34 Ibíd. 35 Ibíd. 36 Ibíd.: 19.

18

“Otra fuente de ingreso de los comuneros, es la ganadería que se constituye en la segunda actividad más importante que cumple una función capitalizadora y de mantenimiento del agricultor. El ganado vacuno es el que más se cría en la zona, existe además una considerable cantidad de ganado vacuno mejorado, pero, no se le da la importancia necesaria a la ganadería pues para la mayoría de los criadores esta es una actividad remanente a la agrícola” 37

“La alimentación del ganado, es basado en pastos naturales, los mismos que son de baja calidad debido al problema de sobre pastoreo, no hay mucha práctica en el cultivo y manejo de pastos forrajeros. En caso de los animales menores como las gallinas, los cuyes, los chanchos son alimentados con granos, cereales y desperdicios de cocina” 38

La descripción es correcta y refleja lo que sucede en la región respecto a la ganadería. No obstante, cabe indicar que los pastos, localizados por encima de los 4,000 metros sobre el nivel del mar, no solo son de manejo comunal sino que tales tierras pertenecen a comunidades cuyos centros se ubican en zonas más bajas --2,500 metros a 3,000 metros de altura-- que en la medida de los posible y con el objetivo de obtener un mínimo básico de proteínas y calorías, los productores rurales procuran acceder y mantener un acceso a distintos pisos ecológicos o ecosistemas de montaña, ubicados a diferentes alturas. Ello es sumamente importante puesto que en el primer y segundo tramo de la ruta se observan decenas de kilómetros de pastos comunales aparentemente sin control alguno, sin edificaciones de viviendas permanentes o sin propietarios visibles o simplemente se observa a las mujeres pastoras. Los propietarios conductores son las mismas comunidades localizadas en zonas más bajas. Asimismo, resulta importante resaltar que muchos pastos comunales aparentan estar en abandono cuando en realidad son parte de un cuidadoso manejo, el cual implica la rotación de suelos con fines de descanso, recuperación y/o barbecho del suelo. Ello debe tenerse en cuenta para las pautas del protocolo de consulta y la compensación cuando se requiera expropiar algunos terrenos.

El informe de la consultora enumera a las autoridades existentes y organizaciones en las comunidades campesinas de la zona. Como autoridades están el Presidente de la Comunidad y el Teniente Gobernador mientras que las organizaciones más activas se encuentran el Comité de Regantes; el Comité de Autodefensa; la Asociación de Productores; el Club de Madres; el Comité de Vigilancia; el Comité de Vigilancia y el Comité de la Asociación de Padres de Familia. En ese sentido, resulta conveniente remarcar, que en toda consulta tanto las referidas autoridades como las mencionadas organizaciones comunales deben ser convocadas. En la elaboración de la Línea de Base, por ejemplo para el caso de la comunidad de Casaorcco, todas ellas fueron convocadas.39

Respecto al tema de la Rehabilitación y Mejoramiento de la vía, según el texto existe un consenso ampliamente generalizado sobre la necesidad de ejecutar tales obras. De acuerdo a las autoridades y las organizaciones locales entrevistadas, un beneficio importante de tales obras de infraestructura es que se reducirá el tiempo de los desplazamientos como también bajarán los costos de traslado, pues se espera que bajen

37 Ibíd.: 19-20. 38 Ibíd.: 20. 39 Ibíd.: 20.

19

las actuales tarifas del servicio público. Ello redundará en beneficio de la economía local y familiar.40

Finalmente, el estudio remarca que por influencia del narcotráfico en la intensificación del mercado de tierras, los precios de los terrenos al costado de la carretera y en las zonas aledañas se han incrementado. Ocurre que son “personas foráneas las que están pagando estos precios, pues los lugareños no tienen ingresos ni ahorros como para realizar este tipo de compras y sin embargo se esta observando el crecimiento de zonas residenciales y muchas nuevas edificaciones de material noble”. 41 Ello puede tener un impacto en los procesos de compensación cuando se tenga que ejecutar ciertos asentamientos.

2.1.2.1 La afectación de predios, viviendas, pases de agua y el uso de canteras en territorios comunales en la ruta Ayacucho-Abancay

De acuerdo a las 6 fichas de evaluación ambiental preliminar (FEAP), elaboradas por el consultor Marco Zambrano, y a nuestra visita realizada al campo, en el primer tramo de la ruta Ayacucho-Abancay, de 0 a 50 kilómetros, se observó que a partir del Km. 21 una empresa viene trabajando en obras de rehabilitación. La ruta transcurre por una zona de puna a más de 4,000 metros sobre el nivel del mar. Por lo mismo, se pudo observar el pastoreo de vicuñas a más de 4,000 metros sobre el nivel de mar, bajo responsabilidad de pastoras indígenas. Se trata de pastos comunales. En dicha zona de pastizales se observó la existencia de pases de agua, a un lado y al otro lado de la ruta. En la actualidad se utiliza solo las canteras existentes y no se tiene previsto la explotación en nuevas canteras. La ruta atraviesa un gaseoducto, la cual requiere un cuidado especial durante la fase de ejecución de los trabajos. Asimismo se constata la existencia de 3 zonas de interés arqueológico denominadas “Toccto I, II y III”, con avisos bastante visibles. La zona es de una impresionante belleza paisajista y puede tener un fuerte impulso turístico con la pavimentación de la vía. En el segundo tramo de la mencionada ruta, de 50 a 98 kilómetros, se encontró que en el Km. 52 se ubica la fase B del Sitio Arqueológico de Toccto. Seguidamente, en el Km. 54,5 se observó una cantera en pleno páramo de fuerte impacto visual. La ficha de evaluación ambiental preliminar recomienda una restricción para la explotación de canteras en páramo debido al notorio impacto. Se observó varios animales en la vía como vicuñas, caballos y ovejas. Resulta importante la señalización preventiva para evitar accidentes con estos animales. Se identificó una vivienda que potencialmente podría ser afectada en el Km. 96. Se identificó dos viviendas que también podrían ser objeto de afectación en el Km. 97,5. Se identificó una casa adicional en el Km. 98 que también puede ser afectada por seguridad vial. En el tercer tramo, que va del kilómetro 98 al 154, se observó una posible afectación de viviendas en las denominadas abscisas 100,7 (una vivienda); 104,5 (dos viviendas); 105,6 (dos viviendas). Seguidamente, en el cruce del centro poblado Acros, aproximadamente veinte viviendas podrían ser afectadas por seguridad vial.

40 Ibíd.: 20. 41 Ibíd.: 21.

20

Posteriormente, en el cruce del centro poblado de Chumbes, existe una posible afectación de doce viviendas en las zonas periféricas. Igualmente, se tiene una potencial afectación de dos viviendas en el Km. 126. En el cruce del Centro Poblado de Pampas en el Km. 135,8 se constató una probable afectación de una vivienda. En la parte inicial del cuarto tramo, que va del kilómetro 154 al 210, se observó algunos cultivos dentro del derecho de vía, que potencialmente pueden ser afectados con la ejecución de las obras. Todo el tramo, a partir de Chicheros y hasta el kilómetro 185, atraviesa por varios centros poblados. En el quito tramo, que va del kilómetro 210 al 256, y que culmina en Andahuaylas, a pocos kilómetros de iniciarse dicho tramo se observa la presencia de animales de pastoreo en la vía. Luego se nota una presencia muy visible de agricultores indígenas, con vestimenta tradicional, aunque de forma dispersa. En el Km. 233 se identificó 3 casos aislados de viviendas que potencialmente pueden ser afectadas. En el Km. 234 se observó terrenos con cultivo que con la ejecución de las obras pueden ser afectadas. Finalmente, en un último y sexto tramo de la ruta, que es el de Kishuara a Sahuinto de 65.95 kilómetros, en el en el Km. 337se observó alrededor de 6 casos críticos de viviendas ubicadas a menos de un metro de la vía. En el Km. 348 se comprueba una vivienda que potencialmente puede ser afectada con la ejecución de las obras En términos generales, de acuerdo a las entrevistas realizadas con funcionarios y/o profesionales DGSA del MTC, la negociación del tema de las afectaciones en zonas de alta densidad poblacional indígena, tales como la ruta Ayacucho-Abancay, constituye un tema bastante delicado por lo que se recomienda, la presencia de un traductor. Dicha práctica debe ser replicada en otros temas sensibles tales como la utilización de canteras, dentro de terrenos usados para el pastoreo o simplemente que puedan estar dentro de los linderos de las comunidades. La construcción de nuevos pases de agua constituye otro tema potencialmente delicado. Ocurre, por ejemplo, que cuando se afecta uno o varios pases de agua construidos de forma artesanal en las partes altas, no solo se debe tratar con las autoridades comunales sino con los pastores o las pastoras que trabajan cuidando el ganado. Quienes cuidan el ganado suelen ser personas indígenas monolingües o bilingües bastante tradicionales. En resumen, a pesar de que el proyecto de Rehabilitación y Mejoramiento no afecta a un número cuantioso de personas se va a requerir establecer ciertas negociaciones con productores indígenas y debido a la sensibilidad del tema se sugiere la presencia de traductores.

2.1.3 Ruta Ayacucho-San Francisco (alta densidad poblacional

indígena) En segundo lugar, tenemos a la ruta de Ayacucho-San Francisco, que transita sólo por el Departamento de Ayacucho, desde partes muy altas hasta la denominada selva alta de San Francisco, zona que se caracteriza por la expansión del cultivo de la coca. La ruta incluye poblaciones indígenas también Quechuas de origen Chanca, donde los porcentajes de población indígena en las provincias impactadas se ubican entre un 31.1% en la provincia de Huamanga y entre un 87.40% y 82.96% en los distritos de Tambo y San Miguel de la provincia de La Mar, de un total de 24,044 personas beneficiadas o por beneficiarse (ver Anexo 1).42

42 Perú-Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Sistema de Consulta de Datos.

21

De dicha zona se dispone información de los tramos que cubren los kilómetros 26 hasta el kilómetro 78.500 de la ruta Ayacucho-San Francisco, proveniente de la “Línea de Base Socioeconómica del Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Quinua-San Francisco, Tramo Km 26.000-Km 78.500” del año 2008. El documento fue preparado por la empresa denominada Consorcio Wari.43

El estudio combinó metodologías cuantitativa y cualitativa en sus distintas fases. En términos cuantitativos se recopiló indicadores estadísticos para el diagnóstico y en términos cualitativos se enfatizó en la percepción de los principales actores sociales y económicos del área de influencia del proyecto a través de observaciones de campo y entrevistas. Para ello se escogió una muestra de siete localidades que comprenden el área de influencia directa (AID), las cuales fueron: Moya, Tambo, Acco, Masinga Alta, Osno Alta, Tomarencca y Challhuamayo Baja. Igualmente, se utilizaron los formatos propuestos por la DGASA, como parte de la información incluida en los términos de referencia. Asimismo, se entrevistó a los informantes claves que proporcionaron información de carácter socioeconómica de cada localidad. Ello fueron los propios representantes y dirigentes de los poblados tales como los presidentes comunales, el Teniente Gobernador, Agente Municipal, etc.44

La carretera de Ayacucho-San Francisco, a rehabilitarse y mejorarse, constituye un importante medio para los flujos migratorios de las partes altas a las partes bajas. El texto indica que los pobladores de los distritos altos suelen conducir predios en la zona tropical del VRAE (Valle del Río Apurímac y del Ene). En otras palabras, buscan reproducir el modelo de ocupación de varios pisos ecológicos con fines de cubrir sus ingresos monetarios y no monetarios. Ello les permite a su vez, reproducir la unidad familiar agropecuaria con las actividades en la zona tropical del VRAE:

“La carretera Quinua – San Francisco sirve para un constante flujo migratorio entre la sierra y la selva ayacuchana. Efectivamente, la población de Quinua, Tambo y otras localidades de la zona han migrado a San Francisco y otros lugares de la amazonía de Ayacucho. La población andina de Ayacucho también posee en estos lugares tierras de cultivo y en el año habitan en uno y otro lugar según las temporadas de siembra y cosecha. Los destinos migratorios más importantes son San Francisco y alrededores del valle del VRAE (Valle del Río Apurimac y Ene).”45

En dicho informe se señala en primer lugar, la existencia de 7 centros poblados, caseríos y otros cuya jurisdicción cruza la vía y que son considerados como parte del Área de Influencia Directa; es decir, se ubican dentro del derecho de vía hasta una distancia de 200 metros y que pueden ser impactados positiva o negativamente. Dichos centros se presentan en el siguiente cuadro:

43 Línea de Base Socioeconómica y Cultural del Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Quinua-San Francisco, Tramo Km 26.000-Km 78.500 . 2008. Consorcio Wari. 44 Ibíd: 7. 45 Ibíd.: 9.

22

Cuadro 5. Localidades que Conforman el Área de Influencia Directa

Localidad o Centro Poblado

Categoría según INEI

Distrito Provincia Población Actualizada Progresivas

Moya Rural Tambo La Mar 50 viviendas Km. 63+500

Tambo Urbano Tambo La Mar 1349 viviendas Km. 65+600

Acco Rural Tambo La Mar 198 viviendas Km. 68+200

Masinga

Alta

Rural Tambo La Mar 80 viviendas Km. 72+500

Osno Alta Rural Tambo La Mar 137 viviendas Km. 74+000

Tomarencc

a

Rural Tambo La Mar 25 viviendas Km 76+500

Chalhuama

yo Baja

Rural Tambo La Mar 50 viviendas Km 78+500

Fuente: Cuadro 1. Línea de Base Socioeconómica y Cultural del Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Quinua-San Francisco, Tramo Km 26.000-Km 78.500 . 2008. Consorcio Wari.

De acuerdo a la línea de base socioeconómica, la localidad de Moya tiene una población de aproximadamente 200 habitantes; Tambo tiene unos 10,500 habitantes; en Acco residen 1,200 habitantes; en Masinga Alta alrededor de unas 320 personas; Osno Alta tiene una población de 450 habitantes; Tomarencca solo 140 habitantes y finalmente, en Challhuamayo Baja viven alrededor de 143 familias que conforman 604 habitantes. La distribución de la población por sexo masculino y femenino es proporcional en todos los casos.46

De igual manera, respecto a la no existencia de comunidades campesinas el informe resalta que:

“No existen comunidades campesinas en el área de influencia directa del proyecto. La parcelación de las tierras comunales es un proceso masivo en la zona convirtiendo a los antiguos comuneros en pequeños productores agropecuarios con 02 Hectáreas de terrenos de cultivo y 05 ganados vacuno en promedio.”47

Si bien el informe señala que no existen comunidades en el área de influencia directa, no es claro sobre su existencia en zonas de influencia indirecta. Por otro lado, los pueblos o centros poblados sobre los que se hace referencia en el informe, en realidad son “brazos” o proyecciones de comunidades alejadas de la carretera. Ello en todo caso no anula la existencia de grupos indígenas en dichos centros poblados. En ese sentido, respecto al uso del idioma el texto indica que:

46 Ibíd.:8. 47 Ibíd.:16

23

“En todas las localidades predominan tanto el uso de la lengua Español como el Quechua. El Quechua es usado mayormente por la población adulta y adulta mayor; en cambio la población joven es bilingüe, toda vez que usan tanto el idioma Español y el Quechua para comunicarse debido al impacto de la Escuela que enseña mayormente en idioma Español.”48

En relación a la vestimenta, se indica que:

“Los pobladores se visten con trajes urbanos estandarizados por la cultura occidental. Esto debido a la cercanía de los asentamientos a la una gran ciudad como es Ayacucho. Sin embargo, algunas damas (específicamente los adultos mayores), lucen sus vestimentas típicas y costumbristas de la zona (ojotas, polleras y sombrero de paja).”49

Ello constituye un indicio que son las mujeres las que mantienen los usos y costumbres más vinculados a una cultura indígena, mientras que los hombres son los que más se inclinan por prácticas relacionadas a la modernidad. Ello se observa muy claramente en los censos del 2007 y 1993. Adicionalmente, el informe remarca que pese a la cercanía de instituciones de salud, en las localidades los pobladores siguen recurriendo a la medicina tradicional para curar enfermedades, dolores, infecciones etc. 50

En referencia a las actividades agrícolas, se constata una cierta homogeneidad en las actividades productivas efectuadas. En primer lugar un énfasis en la agricultura:

“En la localidad de Moya las actividades económicas más representativa son la agricultura y entre ellas destacan los cultivos de papa, cebolla y zanahoria y en menor grado las habas, alverja, trigo, cebada, col, lechuga, beterraga y culantro, el destino de sus productos agrícolas son las localidades de San Francisco o Ayacucho……………. la PEA en Moya se dedica a la agricultura, pequeña ganadería y el comercio.”51

“En Tambo las actividades económicas más representativas son la agricultura que está en crecimiento, especialmente la cebolla que desde el año 2003 se comercializa directamente en Lima………………… la PEA en Tambo se dedica a la agricultura, pequeña ganadería, comercio y servicios.”

“La localidad de Acco cultiva papa, cebolla y especialmente el maíz que lo vende a S/. 20.00 Nuevos Soles por arroba (cada arroba pesa 12 kilos)………….. Similares características presenta la localidad de Masinga Alta, su principal cultivo es la cebolla que venden a S/. 2.00 Nuevos Soles el atado (cada atado pesa 2 kilos)…….. En Osno Alta el pago por el jornal diario es de S/. 25.00 Nuevos Soles, cifra elevada debido al alza de la venta de la cebolla; En Tomarencca el kilo de papa lo venden a S/. 1.00 Nuevo Sol, el pago jornal diario es de S/. 10.00 Nuevos Soles.”

“En Challhuamayo Baja la principal actividad económica es la agricultura y entre ellas destacan los cultivos de papa, cebolla, zanahoria, olluco, arveja, habas, cebada y en menor grado el maíz y verduras, el destino de sus productos

48 Ibíd. 49 Ibíd.: 16-7. 50 Ibíd.: 17. 51 Ibíd.: 27.

24

agrícolas son las localidades de San Francisco o Ayacucho. El Kilo de papa arenosa lo venden a S/. 1.20 Nuevo Sol y el kilo de papa blanca a S/. 1.00 Nuevo Sol, del mismo modo el kilo de arveja lo venden a S/. 1.50 Nuevo Sol y el kilo de arveja seca lo venden a S/. 1.00 Nuevo Sol. ……………….. la PEA en dedica a la agricultura, pequeña ganadería y el comercio.”52

Cabe indicar que tal variedad de producción, que inclusive ocurre al interior de distritos y comunidades, se explica por la ocupación y explotación de varios pisos ecológicos. Mientras la papa y el olluco se siembran alrededor de los 3,000 metros de altura, el maíz y las verduras a menos de 2,500 metros. No obstante, llama la atención que en algunas localidades se ha introducido el riego, sobre todo las más cercanas a la ciudad de Ayacucho. En otras palabras no se trata de economías aisladas con tecnologías tradicionales sino de productores agropecuarios indígenas fuertemente articulados al mercado. Otro aspecto importante, que se deduce de los párrafos citados, es que la región cocalera del VRAE se ha convertido en una importante zona de demanda de productos alimenticios cosechados en las partes altas. En la medida que el VRAE se ha orientado a tal cultivo, los productores de la zona no se autoabastecen con los productos legales cultivados en la mencionada zona tropical. Respecto a la ganadería el informe señala que:

“En cada localidad cada familia cuenta en promedio con 4 cabezas de ganado vacuno, 15 cabezas de ganado ovino, 5 porcinos y 5 equinos; en Masinga Alta en promedio la venta de ganado vacuno de pie (vivo) es de S/. 1200.00 Nuevos Soles; en Osno Alta el promedio de venta de ganado vacuno de raza criolla es de S/. 800.00 Nuevos Soles y el precio de un ganado vacuno de raza mejorada es de S/. 1500.00 Nuevos Soles; en Tomarencca el promedio de venta de ganado vacuno es de 1,800.00 nuevos Soles; En la localidad de Challhuamayo Baja el promedio de venta de ganado vacuno (toro) es de S/. 2,000.00 Nuevos Soles, el promedio de venta de ganado ovino (parado) es de S/. 100.00 nuevos Soles y el promedio de venta de ganado porcino (parado) es de S/. 175.00 Nuevos Soles.”

En otras palabras, se trata de una actividad ganadera intensamente articulada al mercado, dado que puede generar importantes ingresos monetarios, además de proporcionar una fuente permanente de proteínas a las familias.

El informe del Consorcio Wari también especifica los espacios que conforman el área de influencia indirecta (AII). Ello son los distritos que serían impactados indirectamente y por lo general de forma “positiva por el proyecto”, los cuales se encuentran relativamente alejados del eje de la ruta y que mantienen vínculos con los centros poblados del AID. De manera especial el informe señala al distrito de Tambo, y en menor medida el de Quinua, por constituir polos de desarrollo (cuadro 6). Ambos distritos se dinamizarían como consecuencia de la rehabilitación y mejoramiento de la carretera. En el AII existen ruinas o restos arqueológicos de la cultura Wari y Chanca que dominaron el valle en la época pre-inca.53

52 Ibíd.: 28. 53 Ibíd.:5.

25

Cuadro 6. Localidades que conforman el Área de Influencia Indirecta

Localidad o Centro Poblado

Categoría según INEI

Distrito Provincia Población Actualizada

Tambo Urbano Tambo La Mar 17,637 habitantes Quinua Rural Quinua Huamanga 6,115 habitantes

Fuente: Cuadro Nº 1-b. Línea de Base Socioeconómica y Cultural del Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Quinua-San Francisco, Tramo Km 26.000-Km 78.500 . 2008. Consorcio Wari.

2.1.3.1 La afectación de predios, viviendas, pases de agua y el uso de canteras en territorios comunales en la ruta Ayacucho-San Francisco

Finalmente, cabe indicar que, de acuerdo a la fichas de evaluación ambiental preliminar (FEAP), elaboradas por el consultor Marco Zambrano, y a nuestra visita realizada al campo, a lo largo de la ruta que de Quinua a San Francisco en los kilómetros 26 a 78.5 (es decir, un total de 52.5 kilómetros), se ha encontrado que a partir del Km. 26 existen varias viviendas ubicadas al borde de la vía, que con la ampliación o ensanchamiento podrían ser afectadas. Dichas casas se encuentran dispersas y se registró alrededor de 20 viviendas. En el centro poblado de Tambo en el Km. 35 no se observó casos críticos. Posteriormente, en el Centro Poblado de Acco se comprobó la existencia de varias viviendas dispersas (alrededor de 30) que potencialmente pueden ser afectadas con el ensanchamiento de la ruta. Asimismo, se constató la existencia de algunos predios con cultivos que pueden ser afectados con la ampliación de la vía. Luego en un segundo tramo que transcurre del kilómetro 78.5 a 152,4 (es decir, un total de 93 kilómetros), no se han observado posibles afectaciones. Cabe indicar que la visita se realizó hasta el kilómetro 110, debido a las condiciones de inseguridad que se acentúan conforme se aproxima el centro poblado de San Francisco, el cual constituye la vía de entrada a la región cocalera del VRAE, donde todavía hay remanentes de Sendero Luminoso. Una vez más, y tal como sucede con la ruta de Ayacucho-Abancay, la negociación del tema de las afectaciones de predios y viviendas constituye un tema bastante delicado por lo que se recomienda la presencia de un traductor. La misma práctica debería seguirse con otros temas sensibles tales como la utilización de canteras, dentro de terrenos usados para el pastoreo o que puedan estar dentro de los linderos de los predios de los productores rurales. Otro tema delicado es la construcción de nuevos pases de agua.

2.1.4 Ruta Cuzco-Quillabamba (entre alta y mediana densidad poblacional indígena)

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En tercer lugar, la ruta de Cuzco a Quillabamba localizada únicamente en la Provincia de la Convención en el Departamento de Cuzco. La ruta mencionada abarca un total de 155,082 personas que se beneficiarían de tales obras. En la referida carretera se observa que el 39.82%, en la correspondiente provincia, es población cuya lengua materna es el Quechua de origen Inca cuzqueño (Anexo 1). Dicha ruta transcurre entre zonas de más de 3,000 metros hasta la ceja de selva de la Convención. En términos generales, es semejante a la ruta que transcurre entre Ayacucho y San Francisco. En las partes altas se observa una mayor presencia indígena que en las bajas, donde predomina la población mestiza. En las partes altas se desarrolla la producción de tubérculos, luego en las intermedias maíz y otros cereales, y en las zonas más bajas y cercanas a Quillabamba, plantaciones de te y café. El tramo que requiere de rehabilitación y mejora es el de Alfamayo a Quillabamba. En partes de la ruta y desde las partes altas a las bajas se observa una gran cantidad de extranjeros que practican ciclismo de montaña. De acuerdo a la ficha de evaluación ambiental preliminar (FEAP), elaborada por el consultor Marco Zambrano, y a nuestra visita realizada al campo, a lo largo de la ruta de Quillabamba a Alfamayo no se han observado casos sensibles de afectación masiva de cientos de predios o viviendas pero si un número reducido de posibles casos de afectaciones. En primer lugar, se tiene en el centro poblado de Quintapalpa dos cementerios; en el centro poblado de Huayapata, cinco posibles casos de vivienda; en el centro poblado de Huancayhuaco, un posible caso de vivienda que puede ser afectada; en el Centro Poblado de Huiro, se observó aproximadamente cinco casos críticos de viviendas que pueden ser afectadas por la ejecución de las obras; en el Km. 104,7 en el Centro Poblado de Yanayaco, se puede afectar una cerca ubicada a la salida del pueblo; en el centro poblado de Sucre, se constató un caso crítico de vivienda que puede ver afectada por las obras; seguidamente, se tiene el caso del Sitio Arqueológico Huamanmarka (Ley 28296) el cual se encuentra junto a la vía. Si bien se ubica dentro del espacio denominado “derecho de vía”, la referida vía está consolidada y no se planea una ampliación en esta zona. Por lo mismo, la ficha de evaluación ambiental preliminar no la considera crítica. Sin embargo, se deberán implementar las acciones correspondientes en el caso de hallazgos fortuitos en la zona, y recibir el respectivo permiso del Instituto Nacional de Cultura (INC). Finalmente, en el Km. 87 se ubica el ingreso al Complejo Arqueológico de Incatambo, dentro del área de influencia indirecta del proyecto. Tal como ocurre con las rutas de Ayacucho-Abancay y la de Ayacucho-San Francisco, la negociación del tema de las afectaciones de predios o viviendas constituye un tema bastante delicado por lo que se recomienda, si se considera pertinente, la presencia de un traductor.

2.1.5 Ruta Tarapoto-Juanjui (muy baja densidad poblacional indígena)

Finalmente, la ruta de Tarapoto a Juanjui, que beneficia a 151,000 personas y donde se asienta población Lamistas-Kichwua de forma bastante dispersa. Tal como se señaló, en el tramo indicado no se comprueba la existencia de población nativa agrupada en comunidades pero si descendientes de la misma que residen en pequeños poblados. Es por ello que el porcentaje para todos los distritos afectados por la carretera, no alcanza a 0.04% (ver anexo 1). En la visita realizada se pudo comprobar que en varios pueblos

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de la ruta residen numerosas personas adultas mayores que se trasladaron desde hace treinta año a las zonas de influencia directa e indirecta de la ruta. Muchas de ellas se han casado o conviven con ribereños o colonos alto andinos. Practican una agricultura de rozo y quema, además de cazar, pescar y recolectar. A lo largo de la ruta se entrevistó a una docena de personas supuestamente de origen Lamista y cuando se les preguntó sobre su identidad etnolingüística, todas ellas afirmaron (en un claro castellano) conocer la lengua Kichwua. No obstante, ni una de ellas tiene como proyecto solicitar a las instituciones estatales pertinentes, que los pueblos donde residen sean reconocidos como comunidades nativas, dado que en ellos habitan personas de otros lugares y en la mayor parte de los casos los Lamistas en dichos poblados constituyen una minoría. Resulta probable que en los trabajos de rehabilitación y mejora se tenga que afectar, por razones de ampliación, algunos terrenos conducidos por descendientes Lamistas o nacidos en comunidades Lamistas y que posteriormente se trasladaron a zonas aledañas a la ruta Tarapoto-Juanjui. En la ruta algunos predios aparentan abandono, con purmas antiguas o de reciente formación, y sin embargo, se encuentran simplemente en períodos de descanso del suelo. Cabe indicar que los Lamistas que residen en la ruta, practican una agricultura de rozo y quema, bastante semejante a la que practican los denominados ribereños en la Amazonía peruana o caboclos en Brasil, que combinan la agricultura con la caza, pesca y recolección y tienen muy bajas tasas de deforestación (no mas de una hectárea al año), en comparación a los colonos. Con la pavimentación de la ruta resulta altamente probable que surja mayor interés en la compra de terrenos aledaños a la carretera y el valor de las propiedades aumente. Es también posible que si los terrenos no están con títulos saneados se produzcan algunas invasiones. No obstante, tal probabilidad es baja aunque no se puede descartar. Por otro lado, y de manera similar a lo que sucede en el tramo final de la ruta Ayacucho-San Francisco, un problema importante en la ruta se deriva de las difíciles condiciones de seguridad de la misma. En este caso, la cercanía a Tocache, zona donde es intenso el narcotráfico, es lo que crea tales condiciones.

3. Impactos Positivos y Negativos en las Poblaciones Indígenas del Proyecto de Rehabilitación y Mejora de Rutas Rurales

Todas las actividades humanas ocasionan impactos sobre el medio ambiente y el entorno social. No obstante, resulta lógico imaginar que no todas las obras viales tengan el mismo nivel de riesgo en contraste a los proyectos mineros, gasíferos, petroleros y otros.54 Igualmente, existe una gran variedad de obras vinculadas a carreteras, autopistas, caminos, trochas forestales etc. La apertura de una ruta en medio de un bosque virgen de la Amazonía es absolutamente diferente a la rehabilitación y mejora de rutas ya existentes. Entendemos que la rehabilitación y mejora implica el asfaltado o pavimentación de caminos de tierra que están afirmados y por tanto su

54 DGSA. Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales. Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Manual de Relaciones Comunitarias para Proyectos de Infraestructura Vial.Lima 2006. Página 5.

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impacto es considerablemente menor en contraste a la construcción de una carretera de penetración en un bosque virgen. Ahora bien, una obra vial traza una nueva línea geográfica que puede transcurrir entre una variedad muy grande de ecosistemas y de espacios sociales, culturales, productivos y con demandas políticas diferenciadas. 55 Al final de la obra, los mencionados espacios terminan más o menos vinculados y ello depende del tipo de trabajo vial que se haya realizado. Tarde o temprano, los impactos positivos y negativos se hacen visibles tanto a nivel social como económicos. Dependiendo del contexto social y de la forma como se ejecutan las obras de infraestructura, las externalidades sociales pueden ser muy especiales y no siempre necesariamente negativas. Por otro lado, el impacto global de las labores en una ruta nacional es distinto al efecto específico de aquel que se ejecuta en un camino o ruta regional o provincial o distrital. En todo caso, los riesgos que se asumen en dicho tipo de labores varían en la medida que se asuman y/o se cumplan: 1). los requisitos que exigen los estudios de impacto ambiental; 2). las demandas de la participación ciudadana libre e informada; 3). que exista y funcione el compromiso o la responsabilidad social de la empresa; y, 4). una coordinación permanente entre los actores en las diferentes etapas de desarrollo del proyecto vial”.56

En el caso del proyecto de rehabilitación y mejora de carreteras, que es motivo de este documento, encontramos una serie de posibles impactos positivos y negativos, tanto directos como indirectos. Sin embargo, el énfasis del texto se encuentra en las poblaciones indígenas alto-andinas, particularmente del sur del Perú (Cusco, Ayacucho y Apurímac) y de las poblaciones nativas de la Amazonía baja y alta del departamento de San Martín. Se trata en su conjunto de poblaciones rurales o semi-rurales, afectadas de una u otra forma por dichas labores. En el primer caso, las rutas transcurren por zonas alto andinas donde se asientan comunidades campesinas o se han constituido los denominados pueblos, ambos de origen Quechua. En el segundo caso, en la ruta de Juanjui y Tocache en San Martín, residen habitantes de origen nativo lamista que conviven tanto con pobladores de origen mestizo, denominados ribereños, como con aquellos colonos de origen alto andino que en diferentes períodos se han trasladado durante los últimos 40 años, en sucesivas oleadas migratorias, desde las partes altas del departamento de Cajamarca y otros.

3.1 Impactos positivos.

a). A corto plazo, la ejecución de obras de infraestructura tanto en las partes altas como en las bajas, significará un aumento del empleo asalariado temporal entre la población local, si se mantiene la política de reclutamiento de trabajadores y trabajadoras no calificados de la zona. La escala del impacto de dicho reclutamiento dependerá del número relativo de trabajadores reclutados y del tipo de tareas a realizarse. Ahora bien, si el empleo es temporal los ingresos también serán temporales, produciéndose un alza en el volumen de la masa monetaria que circule al interior de la población local. Ello constituye un aspecto positivo para las poblaciones de origen indígena de los Departamentos de Ayacucho, Apurímac, Huancavelica y Cusco que son las más pobres o extremadamente pobres del país.

55 Ibíd. 56 Ibíd.

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b). A mediano y largo plazo, la ejecución de obras relacionadas a la rehabilitación y mejora de carreteras o caminos regionales significará en todos los casos un incremento del flujo de comercio en las regiones implicadas. Por ello se entiende un aumento exponencial de las posibilidades de una salida más rápida y eficiente de productos agropecuarios regionales, y, por lo mismo, de una escala de comercialización también evidentemente mayor. De igual manera, se producirá un incremento del ingreso de productos regionales, particularmente bienes manufacturados urbanos. En términos generales, ello conducirá a una reducción notoria de los costos de comercialización de la producción agrícola regional, y a su vez a un aumento permanente de los ingresos monetarios de las poblaciones rurales y en una mejora de la calidad de vida. La información recogida en las visitas realizadas a las rutas de Ayacucho-San Francisco, Ayacucho-Andahuaylas, Cusco-Quillabamba, y Juanjui-Tocache, donde residen habitantes de origen indígena de forma concentrada o dispersa, señala que tal impacto positivo en el aumento del comercio y de los ingresos debe producirse en todos los casos mencionados. Ello facilita el combate contra la pobreza. c). Aunque en todos los tramos que han sido visitados, PROVÍAS ha ejecutado labores adecuadas de mantenimiento, el estado actual de las rutas o carreteras afirmadas indica que una rehabilitación y/o mejora a través de su pavimentación, permitirá un incremento en el margen de ingresos o beneficios monetarios netos para los agricultores. Asimismo, la rehabilitación y mejora –léase pavimentación—de distintos tramos tanto de la carretera Fernando Belaúnde- en el Departamento de San Martín, como también de la ruta Ayacucho-San Francisco que se dirige al VRAE, segunda zona cocalera del Perú, permitirá una salida más rápida de aquellos productos agropecuarios lícitos que compiten en condiciones muy desventajosas con la coca para el narcotráfico. Considerando las altas temperaturas y su efecto negativo en los productos perecederos de la zona, por ejemplo variedades de frutas, el asfaltado de la carretera puede fomentar una mayor salida de tales productos agropecuarios y mejores condiciones para reducir el margen de diferencia que existe con los beneficios generados por el cultivo de la coca. Históricamente, tanto al narcotráfico como a la delincuencia común en los caminos rurales siempre les ha convenido la existencia de zonas relativamente aisladas. En el caso del cultivo de la coca ello ha sido particularmente importante pues a uno y otro les ha posibilitado mantener la impunidad territorial. d). En términos generales, y como consecuencia del aumento de la comercialización, tanto en las rutas localizadas en las tierras altas como bajas, se debe producir un incremento del valor económico potencial de las propiedades agropecuarias y comerciales en las zonas ubicadas a un promedio de 5 a 7 kilómetros, es decir a ambos lados de las rutas mejoradas o rehabilitadas. Ello puede facilitar el fomento de la producción y comercialización de productos o variedades agrícolas nativas, especialmente en las partes alto-andinas, en tanto que constituyen productos con ventajas comparativas diferenciadas, y de los productos lícitos en las zonas tropicales. e). Consecuentemente, tanto en las tierras altas como bajas, a nivel agropecuario se producirá un incremento de la intensificación del uso del suelo y la puesta en actividad de las tierras que fueron abandonadas por una serie de motivos tales como: la inexistencia de carreteras en buenas condiciones; los problemas de comercialización de productos perecederos, las migraciones laborales masculinas, el barbecho, terrorismo, etc. Ello a su vez puede permitir la retención de trabajadores en los espacios

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tradicionalmente expulsores de mano de obra y el eventual retorno de algunos antiguos migrantes, a sus pueblos o comunidades campesinas alto-andinas. f). Una vez ejecutadas las obras, va a ser notorio un aumento en el interés de realizar nuevas y más grandes inversiones privadas y públicas en las zonas donde se implementen. En ese sentido, es probable que surja el deseo de invertir en el sector turístico, sobre todo en las rutas alto andinas de Ayacucho-Andahuaylas-Abancay y las de Cusco a Quillabamba. La existencia tanto de paisajes de una belleza especial, como también la presencia de pequeños poblados con una arquitectura colonial o republicana y de un número de restos arqueológicos, posibilitará el interés en tales inversiones. La mejora de la infraestructura hotelera y los servicios turísticos puede ser uno de los impactos más significativos. Cabe resaltar que en la ruta de Ayacucho a Abancay, en los meses de Junio y Julio del presente año, se han producido una serie de movilizaciones sociales y políticas de la población local --con bloqueo temporal de carreteras en algunos casos--, que demandan la pavimentación inmediata de dicha ruta. La ejecución de dicha labor no es por tanto únicamente una propuesta del gobierno central sino sobre todo una exigencia de la población local y regional. g). El mayor flujo de dinero, personas y turistas puede permitir la inversión, creación y establecimiento de empresas indígenas artesanales ----textiles, cerámica, y artes plásticas en general--, a un nivel bastante mayor al que existe en la actualidad. Ello ocurrirá de manera especial en las zonas alto-andinas. h). Es igualmente probable que al disminuir la lejanía respecto a los espacios urbanos más desarrollados y, por tanto, reducirse el aislamiento relativo de los poblados más pequeños se produzca una relativa disminución de la existencia de criminalidad y delincuencia en las carreteras. La delincuencia actúa sobre todo en las rutas más aisladas, donde siempre son menores las posibilidades de un control policial más rápido y eficiente. Ello se ha observado de manera especial en las rutas de Juanjui a Tocache; de Ayacucho a Abancay, y de Ayacucho a San Francisco. i). Cuando una familia tenga a uno de sus miembros muy enfermo o haya sufrido un accidente muy serio, la mejora de la carretera permitirá el traslado más rápido de la persona afectada a centros con mejor infraestructura hospitalaria. j). El asfaltado de carreteras permitirá la erradicación de polvo producto del uso frecuente de caminos no pavimentados, particularmente en épocas de sequía. Ello reducirá las enfermedades pulmonares derivadas de dicho fenómeno. k). La pavimentación de rutas posibilitará la visita más frecuente de familiares y amistades a sus pueblos o comunidades de origen permitiendo un mayor refuerzo de lazos familiares y una reactivación de lazos sociales entre pobladores o ciudadanos de origen indígena, fortaleciendo la autoestima étnica. l). Tal como lo exige la normativa y /o la legislación relacionada a los estudios de impacto ambiental, toda construcción, rehabilitación y mejora demanda la participación ciudadana en talleres de consulta. Dichos espacios permiten no solo el desarrollo de mecanismos de participación, si es que son adecuadamente ejecutados, sino también la canalización de propuestas de desarrollo e inversión y la implementación de sinergias institucionales.

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m). En muchos casos, la rehabilitación y mejora de rutas puede implicar el reasentamiento de viviendas, de establecimientos comerciales, la construcción de alcantarillados y los denominados “pases de agua”. Ello puede significar que las nuevas edificaciones o las obras de infraestructura sean mejores, por ejemplo antisísmicas, o de mejor calidad dado que se construyen con materiales más apropiados y duraderos, lo cual significa en su conjunto una mejora en la calidad de vida de la población. En el caso de los alcantarillados al costado de las rutas o también “pases de agua”, construidos debajo de la superficie de las carreteras, la pérdida de agua para la población afectada puede reducirse considerablemente. n). A largo plazo, el ingreso de un mayor número de personas de diferente origen socio-cultural en zonas predominantemente indígenas, como son las zonas rurales quechuas de Ayacucho, Apurímac y Huancavelica producto de la mejora y rehabilitación de carreteras, puede significar la formación de espacios socioculturales más diversos. Ello es indiscutiblemente positivo. Sin embargo, puede también alentar el desarrollo de algunos conflictos, la formación de nuevos valores y costumbres como parte de la expansión de la modernidad y el carácter plástico de la identidad étnica. En cualquier caso, los cambios culturales son fenómenos en muchos casos inmanejables e irreversibles. Cabe recalcar que desde los años cuarenta y cincuenta, producto de las migraciones laborales hacia la costa y la selva y del reciente desarrollo de la tecnología de medios de comunicación, un amplio sector de pobladores jóvenes de comunidades campesinas han accedido al Internet y formas de comunicación rápida, que los vincula con la cultura no solo mestiza nacional sino también con la global. En ese sentido, la mejora y rehabilitación de carreteras simplemente reproduce un proceso de mestizaje cultural que venía sucediendo desde décadas.

3.2 Impactos Negativos En principio el proyecto de Rehabilitación y Mejora de Carreteras, en la medida que no implica la apertura de nuevas carreteras y, por lo mismo, la afectación a gran escala de propiedades y el reasentamiento masivo de propiedades no tiene porque generar mayores conflictos sociales de gran intensidad o en términos generales, provocar grandes impactos negativos. En su conjunto, la mayor parte de los impactos negativos son temporales o son parte de un proceso de modernización. A continuación se presenta algunos de las posibles consecuencias negativas, que serán en su conjunto de intensidad muy leve o mediana.

a). El reclutamiento de mano de obra local de forma temporal no calificada puede generar, también a corto plazo, una falsa ilusión de consumo y mejora definitiva de la calidad de vida de la población contratada. Una vez que se culminen las actividades en la zona, los ingresos monetarios desaparecen, generándose una sensación de frustración en la población. Por lo mismo, es conveniente que en todos los talleres de consulta, DGSA siempre esté atenta tanto a las posibilidades de propuestas de desarrollo como también a la canalización de sinergias institucionales, con el objetivo de promover nuevas alternativas de generación de ingresos monetarios permanentes. b). A corto plazo, en los lugares o espacios donde se van a ejecutar tales labores, mientras se ejecuten las obras de mejora y rehabilitación de carreteras, se va a producir una situación de tensión leve de carácter temporal. El aumento del ruido de las

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maquinarias, la remoción de tierra o piedras y por consiguiente el levantamiento de polvo, provoca en los poblados semi-urbanos o semi-rurales un cierto malestar. En las zonas más típicamente rurales, el polvo y el ruido afectarán también tanto a los pobladores como a los animales. No obstante, en estas últimas zonas debido a la dispersión de la población humana tal fenómeno ocurrirá a menor escala y disminuirá o desaparecerá conforme se vayan terminando las actividades programadas. Los animales que habitan en estado salvaje también serán temporalmente afectados, particularmente en las zonas tropicales. Sin embargo, en la medida que son rutas ya construidas y transitadas desde hace varios años, el impacto durante la fase de ejecución de obras puede ser relativamente menor. Por otro lado, pueden surgir algunos conflictos temporales por la ubicación de canteras de piedra y tierra, pases de agua y afectaciones. c). A mediano y largo plazo, en las zonas alto-andinas donde se asientan comunidades campesinas o se han constituido los denominados pueblos, ambos de origen Quechua y Aymara, una consecuencia de la rehabilitación y mejora puede ser el desarrollo y crecimiento de núcleos semi-urbanos de mayor tamaño a los existentes. La experiencia histórica indica que dichos poblados se forman inicialmente en relación al incremento del comercio, restaurantes de paso, pequeñas tiendas de venta de productos al por menor, pequeños almacenes de productos agropecuarios y segundas viviendas de agricultores. Posteriormente, se construyen mercados campesinos locales, hostales, bares etc., produciéndose una ruptura parcial con las comunidades de origen y el asentamiento definitivo de los denominados “pueblos”, con un mayor margen de autonomía. Dichos poblados pueden crecer sin la infraestructura sanitaria que requieren los núcleos semi-urbanos. En su conjunto, la rehabilitación y mejora de carreteras, en este caso de manera especial el asfaltado, puede significar el surgimiento de un número mayor de polos de crecimiento sin el acompañamiento de las condiciones físicas adecuadas. d). A largo plazo, las tierras o pastizales de de las comunidades alto andinas, localizadas a un altura de 4,000 metros y más sobre el nivel del mar, producto de la mayor valoración económica que genera una carretera asfaltada, pueden desarrollar o intensificar el proceso de privatización desordenada de facto a las que han estado sometidas durante los últimos años. Ello constituye un proceso casi irreversible producto de la articulación con el mercado. e). En las zonas tropicales, tal fenómeno de formación de nuevos núcleos semi-urbanos también suele ser una característica del proceso de crecimiento de la frontera demográfica y agropecuaria. Sin embargo, en las tierras bajas el proceso de formación de nuevos polos de atracción poblacional tiene características distintas. La mejora proyectada de diversas rutas puede significar un mayor volumen de productos comercializados, el ingreso de nuevos migrantes colonos a la zona y, por tanto, un mayor interés y demanda por las tierras. Ello en su conjunto puede resultar siendo bastante positivo. No obstante, simultáneamente también puede implicar que aquellas tierras abandonadas, empurmadas o en fase de descanso por los productores sean invadidas por colonos, desconociendo el uso que le dan sus verdaderos propietarios, dentro de un patrón de agricultura migratoria o sistema agrícola de rozo y quema. Cabe indicar que producto de la expansión del cultivo de la coca en la selva de San Martín, muchas tierras en las zonas aledañas o cercanas a las carreteras han sido abandonadas por los colonos que huyendo de la erradicación del cultivo de la coca se han refugiado en zonas alejadas de las mencionadas rutas. La ocupación informal y desordenada del

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espacio ha sido una característica central de la colonización amazónica. En los terrenos más cercanos a los diversos tramos de la ruta de Juanjui y Tocache en San Martín, ello puede afectar directamente a poblados donde residen habitantes de origen nativo Lamista que conviven con aquellos de origen mestizo. En ese contexto, si fuere necesario se sugiere un saneamiento de la titulación de tierras, el cual puede ser una medida que atenúe dicho impacto. f). A mediano plazo, tanto en las comunidades o pueblos indígenas de las tierras alto-andinas como particularmente en los poblados de las tierras bajas tropicales, el mayor flujo de transeúntes totalmente extraños al lugar puede significar un incremento de acciones delictivas, con actividades en algunos casos vinculadas al narcotráfico. Ello puede conducir también a la transmisión de enfermedades de todo tipo a un mayor número de personas. No obstante, ello constituye en países en desarrollo un fenómeno casi ineludible propio del desarrollo de la modernidad. Las medidas que realicen las instituciones del Estado serán relevantes para mitigar tales impactos. En todo caso, el nivel de organización y respuesta de la población afectada siempre será diferente. Mientras que las comunidades o pueblos de las zonas alto andinas tienen mayores niveles de organización, por razones de tradición e historia, aquellas de las tierras bajas son pueblos casi todos con fechas de fundación relativamente recientes y por lo tanto en términos organizacionales bastante más débiles, culturalmente más fragmentadas y por lo mismo más vulnerables. Cabe indicar que las poblaciones Lamistas asentadas ubicadas en la zona de San Martín, que se ubican en las rutas a rehabilitarse no son ni han solicitado ser reconocidas como comunidades nativas.

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Cuadro 7. Resumen de Impactos Positivos y Negativos

Impactos Positivos Impactos Negativos Aumento temporal de trabajo asalariado para las labores en las carreteras en contexto de

crisis.

Ilusión temporal de un aumento permanente en el consumo entre trabajadores contratados.

Un incremento del flujo de comercio en las regiones implicadas. Una salida más rápida y

eficiente de productos agropecuarios regionales y un incremento del ingreso de

productos regionales, particularmente bienes urbanos. Reducción de pobreza.

Mejores condiciones para reducir el margen de diferencia que existe entre los beneficios

generados por el cultivo de la coca y los cultivos legales, en vías que cubren zonas

tropicales

Aumento de invasiones de tierras tropicales aparentemente abandonadas pero que son

objeto de rotación de tierras en períodos de descanso del suelo

Aumento del valor económico potencial de las propiedades agropecuarias y comerciales en

las zonas aledañas ubicadas a un promedio de 5 a 7 kilómetros.

Crecimiento desordenado de poblados o ciudades sin la infraestructura sanitaria

adecuada, producto de la mayor inmigración.

A nivel agropecuario se producirá un incremento de la intensificación del uso del suelo y la puesta en actividad de las tierras que fueron abandonadas por una serie de

motivos.

Privatización desordenada de facto.

Mayor interés de realizar nuevas y más grandes inversiones privadas y públicas en las zonas donde se implementen. Aumento del

turismo.

Al reducirse el aislamiento relativo de los poblados más pequeños es posible que se produzca una relativa disminución de la

criminalidad en las carreteras.

Aumento de inmigrantes en los centros poblados puede provocar incremento de

delincuencia.

Salida más rápida de enfermos o accidentados.

Disminución definitiva del polvo. Positivo para la salud.

Aumento temporal del ruido por uso de maquinarias y del polvo mientras dure la obra. Algunos casos de conflictos temporales por la ubicación de canteras, afectaciones y pases de

agua. Aumento de visitas de familiares a

comunidades de origen. Fortalecimiento de vínculos de carácter cultural o étnico.

Mayor inmigración genera formación de espacios socioculturales más diversos.

Producto de la inmigración se produce un cierto aumento de nuevas enfermedades para la

zona impactada. Mejora de la calidad de viviendas y obras de

infraestructura, (pases de agua) en reasentamientos.

Desarrollo de sinergias institucionales

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4. Marco Legal de Pueblos Indígenas en el Perú: Comunidades Campesinas, Comunidades Nativas y Pueblos Originarios.

La siguiente sección tiene como objetivo presentar una síntesis resumen de la actual legislación peruana sobre los Pueblos Indígenas. Seguidamente explicaremos los alcances del Convenio 169 de la Oficina Internacional de Trabajo (OIT), directamente vinculado a Pueblos Indígenas y Tribales. Tal como resume el Marco de las Propuestas de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales. (DGSA) del MTC (2005), en la actual Constitución Política existe un reconocimiento expreso del carácter multiétnico y cultural de la Nación peruana. En el artículo 2º, numeral 19 se indica “…que toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete”. Igualmente, dicho documento de DGSA resalta que en los artículos 17º, 48º, 89º y 149º de la mencionada Constitución se promueve la educación bilingüe intercultural, de acuerdo a las particularidades de cada región.57 En ese sentido, se reconocen como idiomas oficiales al castellano, quechua, aymara y demás lenguas aborígenes. Igualmente se otorga a las Comunidades Campesinas y Nativas la potestad de ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su espacio territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario. Por las razones mencionadas, se reconoce la existencia de pueblos indígenas como sujetos de derecho que producto de sus especiales características socio-culturales deben recibir de parte del Estado un tratamiento diferente que les permita preservar su integridad e identidad cultural. Se remarca que los pueblos indígenas conforman un sujeto colectivo, y no una simple suma de personas que compartirían derechos e intereses difusos como individuos. Asimismo, el texto referido de DGSA58 señala que a través de la Ley Nº 27680, la cual aprueba la reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre descentralización, se cambia la Constitución Política del Perú, incorporando la temática de descentralización, regiones y municipalidades, indicando en el art. 191º que “La Ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Concejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales”. No obstante, en la indicada norma no se hace referencia a las poblaciones indígenas de las comunidades campesinas y se introduce la categoría de pueblos originarios sin definir con precisión a quienes se alcanza en dicha categoría. Ello puede generar dificultades conceptuales para ubicar y precisar los espacios y derechos de las poblaciones indígenas, particularmente de los quechuas y aimaras de las zonas alto-andinas, que habitan las comunidades campesinas y que constituyen la mayoría de la población indígena del Perú. Tal como indica un documento reciente de la Defensoría

57 Marco de las Propuestas de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales. En Guía para la Gestión de Proyectos Departamentales (DGSA) MTC. 2009. Página 18. 58 Ibíd.

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del Pueblo sobre el “Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas”59, en el Capítulo VI de la Constitución Política, referido al “régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas” no se hace una referencia o mención expresa a los pueblos indígenas. En otras palabras, la Carta Magna solo reconoce a dos formas de organización y ellas son las arribas mencionadas: las comunidades campesinas y las nativas. Ambas tienen el carácter de personas jurídicas autónomas en su organización, trabajo comunal, y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo.60 Mientras que para el caso de las poblaciones nativas amazónicas el texto constitucional resulta siendo bien claro, para las indígenas andinas la terminología constitucional no vincula comunidad campesina con población o comunidad indígena. Sin embargo, es importante mencionar que en la costa peruana hay comunidades campesinas que son mestizas y que no se auto-identifican como indígenas, aunque también existen aquellas que son quechua hablantes y mantienen sus prácticas y costumbres tradicionales. Posteriormente, según el informe de la Defensoría del Pueblo dicho vacío parece de alguna forma corregirse. A partir de la Ley Nº 27811, que establece el régimen de Protección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas vinculados a los Recursos Biológicos, se procura otorgar mayor precisión a este último término. Se indica que la denominación “indígenas” puede emplearse como sinónimo de originarios, étnicos, ancestrales, u otros vocablos. Por ello no es imprescindible que los pueblos indígenas se denominen como tales, pudiendo utilizar diferentes nomenclaturas o términos para su auto-identificación. Igualmente, debe incorporarse como pueblos indígenas a aquellos que se encuentran en condición de aislamiento o contacto inicial. En cualquier caso, el citado informe de la Defensoría del Pueblo resalta que la misma Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Oficina Internacional del Trabajo --OIT--61, en su observación individual sobre la aplicación del Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 2009, párrafo 2, sobre el Perú, indica que la categoría jurídica “pueblos indígenas” no se encuentra en la Constitución y que el sujeto creado por la Constitución y usado durante la Colonia es el de “comunidad”. Allí se precisa también que en el Perú hay comunidades campesinas y nativas, de las cuales están registradas oficialmente aproximadamente 6,000 comunidades. Ello implica que en ocasiones existan diferencias de grado en la aplicación del Convenio 169, sobre Pueblos Indígenas de la OIT. A pesar de la indica precisión de la última legislación, las diferentes denominaciones han provocado una serie de interpretaciones y confusiones sobre quienes conforman los pueblos indígenas en el Perú, llegando en algunos casos a argumentarse que las comunidades campesinas no son pueblos indígenas. 62 Por lo mismo, la Comisión de Expertos de la OIT sugirió al Gobierno peruano que proporcione un criterio unificado de las poblaciones que son susceptibles de ser cubiertas por el Convenio, dado que las varias “definiciones y términos pueden dar lugar a confusión entre poblaciones

59 Defensoría del Pueblo, Perú. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. (Informe Nº 011-2009-DP/AMASPPI.PPI). 2009. 60 Defensoría del Pueblo, Perú. 2009, páginas 11 y 12. 61 Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Representaciones, de la OIT (CEACR 2008/79ª reunión). 62 Defensoría del Pueblo, Perú. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. (Informe Nº 011-2009-DP/AMASPPI.PPI). 2009, página 12.

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campesinas, indígenas, nativas, de la sierra, de la selva y de la ceja de selva”63 En consecuencia, la referida Comisión considera relevante señalar que independientemente de la denominación utilizada, lo relevante es el reconocimiento de las poblaciones indígenas que viven dentro y fuera de las comunidades campesinas, o inclusive habitan en núcleos urbanos, como sujetos de derechos, individuales y colectivos. Finalmente, la Comisión reitera que el concepto de pueblo es mucho más amplio que el de comunidad y que cualquiera sea su denominación no debe haber ninguna diferencia a efectos de la aplicación del Convenio 169. Dicha recomendación resulta siendo sumamente importante pues en diversos tramos de las 5 rutas visitadas se han encontrado que las poblaciones aledañas a las rutas a ser afectadas o beneficiadas por las labores de mejora y rehabilitación se denominan en algunos casos pueblos y en otros comunidades, pero en ambos casos hemos comprobado la existencia de poblaciones indígenas. Ocurre también que muchos pueblos eventualmente han solicitado ser reconocidas como comunidades y están en proceso de ser reconocidas como tales. Adicionalmente existe legislación relacionada a las comunidades nativas y a las comunidades campesinas pero que naturalmente afecta grupos indígenas. En primer lugar, tenemos el Decreto Ley Nº 22175 sobre las Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva promulgado en Mayo de 1978, es decir hace 31 años. La ley 22175 sirvió de marco jurídico para el proceso de titulación de tierras de las poblaciones nativas amazónicas. Por otro lado, tenemos dos leyes relacionadas a las comunidades campesinas. La primera es la Ley Nº 24656, o Ley General de Comunidades Campesinas de marzo de 1987. Ella constituye el marco jurídico que regula la diversidad de comunidades campesinas existentes como también define los derechos y deberes de los comuneros, de su organización interna, del territorio, patrimonio cultural y sus actividades productivas y comerciales. Dicha Ley fue modificada en aspectos fundamentales tanto por la Constitución Política del año de 1993 como por la Ley 26505, denominada como la Ley de Tierras. Por último tenemos la 24657, Ley de Deslinde y Titulación de Territorio de las Comunidades Campesinas del abril de 1997. Dicha ley facilita la titulación de tierras comunales y solo en caso de controversias mayores se deriva la solución de disputas a los tribunales.64

A nivel más sectorial el Decreto Supremo Nº 120-2007-MTC, Reglamento de Organizaciones del MTC, en sus artículos 73º a 77º especifica las competencias tanto de la Dirección de Gestión Ambiental como de la Dirección de Gestión Social, ambas al interior de la Dirección de Asuntos Socio-Ambientales (DGSA). 65 A la referida Dirección se le responsabiliza de “velar el cumplimiento de las normas Socio-Ambientales, con el fin de asegurar la viabilidad socio ambiental de los proyectos de infraestructura y servicios de transporte “(Art. 73º).66 En la medida que no existe dentro del Ministerio otra Dirección encargada de velar el cumplimiento de las normas para las poblaciones indígenas, DGSA es la responsable natural de vigilar todo aquello que tiene un impacto en las indicadas poblaciones. Dentro de sus responsabilidades se encuentra: a). formular y proponer políticas y estrategias y proyectos de normas socio-ambientales; b). proponer planes y programas de manejo socio-ambiental para el subsector; c).

63 Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Oficina Internacional del Trabajo de la Oficina Internacional del Trabajo --OIT--63, en su observación individual sobre la aplicación del Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 2009, párrafo 4. 64 Ibíd.: 19. 65 Ibíd.: 17. 66 Ibíd.

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evaluar, aprobar y supervisar socio-ambientalmente los proyectos de infraestructura de transporte en todas las etapas; d). y coordinar con los órganos pertenecientes al Subsector transportes todo lo concerniente con la gestión socio-ambiental.67

4.1 El Convenio 169 y las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo sobre el derecho a la consulta como parte de una cultura democrática.

Una legislación sumamente importante especialmente en lo referente a la consulta a los pueblos indígenas es el Convenio 169 de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), dedicado a los Pueblos Indígenas y Tribales. Dicho Convenio tiene un carácter vinculante dado que fue ratificado por el Perú por la Resolución Legislativa Nº 26253, del año 1993. A partir de dicha ratificación las disposiciones relacionadas, entre otros aspectos, al derecho a la consulta de los Pueblos Indígenas y Tribales son de cumplimiento obligatorio para el Estado peruano. La ratificación significa una incorporación legislativa que fortalece el reconocimiento constitucional del Perú como país multiétnico y multicultural.68 El Convenio 169 es sumamente claro, contundente y explícito en establecer el derecho de los pueblos indígenas a preservar su identidad cultural y mantener la posesión o propiedad, y uso de sus territorios. Es un hecho histórico que la territorialidad constituye un factor fundamental para garantizar la preservación de cultura, identidad e integridad étnica. No obstante, la preservación de la identidad cultural no es solo una norma o principio general sino sobre todo una práctica continua de participación ciudadana indígena y consulta de parte del Estado. Tal como lo remarca el Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas69editado por la DGSA, el Convenio 169 indica explícitamente que las poblaciones indígenas deberán participar en las diversas etapas de “formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (art. 7º, numeral 1)”. 70 Es decir, los procesos de participación y consulta constituyen los ejes centrales del referido Convenio. En ese contexto, las disposiciones sobre la consulta, en particular el artículo 6, constituyen normas centrales del mencionado Convenio 169, sobre las cuales descansan las restantes disposiciones. El incumplimiento a la consulta o su realización sin observar sus características más importantes, compromete seriamente la responsabilidad internacional de los Estados.71 De acuerdo al informe interpretativo de la Defensoría del Pueblo del presente año, el derecho a la consulta se aplica a todas las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, independientemente del sector o nivel del gobierno. Sin embargo, tal como lo argumenta el texto de la Defensoría debido a la escasa o casi nula implementación de dicho Convenio resulta importante que en el Perú se disponga de una norma general que desarrolle el contenido esencial necesario para poder identificar un proceso como “consulta”, que garantice el ejercicio de los pueblos indígenas a ser consultados y que defina los principios y aspectos fundamentales de

67 Ibíd. 68 Ibíd.: 18. 69 Ibíd.: 19. 70 Ibíd. 71 Defensoría del Pueblo, Perú. 2009. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. (Informe Nº 011-2009-DP/AMASPPI.PPI). Página 6.

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ello, aplicables en todo acto institucional administrativo o legislativo que los pueda afectar de una u otra forma.72 Por lo mismo, resulta conveniente remarcar que el derecho a la consulta dentro de un régimen democrático no solo debe entenderse y aplicarse como parte del cumplimiento de una obligación derivada del Convenio 169, sino sobre todo como parte del desarrollo de una cultura de diálogo social e intercultural con las poblaciones indígenas, tradicionalmente marginadas de los procesos de toma de decisiones estatales. La cultura de la participación ciudadana y del diálogo constituye un aspecto fundamental de una sociedad democrática. Los últimos conflictos sociales en el departamento de Amazonas justamente se produjeron a partir de una falta de diálogo con las indicadas poblaciones, como consecuencia de unos Decretos Legislativos no consultados, perjudicando a su vez el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el país. En relación a las disposiciones generales del Convenio 169, el informe de la Defensoría señala que a partir de una lectura integral del Convenio el derecho a la consulta puede ser entendida como el derecho de los pueblos indígenas a que la ejecución tanto de medidas administrativas –derivadas de políticas generales o particulares—como también la discusión y promulgación de instrumentos legislativos susceptibles de impactarlos directa o indirectamente, sean precedidas de una dinámica de diálogo entre las instituciones representativas indígenas y el Estado. En ese sentido, en primer lugar, la consulta debe ser previa a la ejecución de medidas administrativas o aprobación de medidas legislativas. En segundo lugar, el proceso de consulta tiene por objeto lograr un acuerdo o consentimiento, o en algunos casos consenso, sobre las medidas administrativas o legislativas propuestas, al interior de un diálogo intercultural de buena fe, sustentado en relaciones que fomenten la equidad y el respeto.73

Respecto al mandato de realizar procesos de consulta, cabe remarcar que ello no se restringe a las acciones que la administración pública adopta para autorizar o regular proyectos de desarrollo, infraestructural vial, uso de tierras o manejo de sus recursos naturales sino que también abarca a todas aquellas medidas capaces de afectar o impactar a los pueblos indígenas, en aspectos tales como salud, educación, economía, identidad cultural etc. Más aún, la interpretación de la Defensoría del Pueblo es que se debe consultar previamente sobre toda acción legislativa o administrativa cuando la implementación de tales medidas los pudiera afectar directamente. El carácter positivo o negativo de las posibles consecuencias resulta totalmente “irrelevante”.74 En otras palabras, los procesos de consulta deben garantizar que las decisiones del Estado protejan e inclusive mejoren los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, los cuales deben ser plenamente incorporados en la gestión y desarrollo de políticas públicas que les compete. A pesar de que el Estado es el responsable de adoptar la decisión final sobre las medidas administrativas o legislativas, el proceso de consulta debe implementarse agotando todos los mecanismos e instrumentos apropiados con el propósito de lograr el consentimiento, o el acuerdo consensuado, con los representantes de los pueblos indígenas.

72 Ibíd. 73 Defensoría del Pueblo, Perú. 2009. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. (Informe Nº 011-2009-DP/AMASPPI.PPI). Página 9. 74 Ibíd.

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Asimismo, la Defensoría del Pueblo citando un informe de un Relator de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, de abril del 2009, indica que siempre debe primar el principio de que los Pueblos Indígenas son los que eligen a sus propios representantes y el Estado debe como principio aceptar dicha elección.75 Para ello el Estado, actuando de buena fe, debe considerar también criterios mínimos de representatividad, los cuales: a). dependen contextualmente del alcance de las medidas a ser consultadas; b). deben atenerse a criterios culturales preestablecidos; c). deben incluir diferentes formas de representación indígena, siempre que correspondan a criterios internos de las poblaciones nativas; d). y deben buscarse una pluralidad de perspectivas de género, identitarias y geográficas. Un aspecto adicional es el relacionado al tema de la información proporcionada tanto a las poblaciones indígenas como también la generada por las mismas instituciones públicas y privadas para su mejor funcionamiento.76 En el artículo 7 inciso 3 del Convenio 169, se precisa que los gobiernos deben garantizar de que se realicen diversos estudios, en cooperación con los pueblos indígenas con el objetivo de evaluar el impacto económico, social, cultural, espiritual y sobre el medio ambiente provocado por las actividades de desarrollo, lo cual puede significar la instalación, rehabilitación y mejora de todo tipo de infraestructura. Los resultados y recomendaciones de dichos estudios deben ser incorporados como criterios fundamentales para la ejecución de las referidas actividades. Una vez más la información entregada a las poblaciones indígenas, sobre todo aquella que se trate de datos fundamentalmente técnicos requiere siempre de un procesos de traducción y de adecuación a las realidades socio-culturales y educativas, de tal forma que sean comprensibles por las mencionadas poblaciones. Igualmente otro pilar fundamental del Convenio 169, es el derecho a la participación de los pueblos, el cual a su vez está también reconocido en el artículo 2º, inciso 17 de la Constitución.77 Es decir, ello significa el derecho a la libre intervención en los procesos y la toma de decisiones a los ámbitos político, social y cultural. El Convenio 169 se refiere explícitamente a los ámbitos de participación, señalando que: a). los gobiernos deben asumir la responsabilidad de desarrollar de forma coordinada y sistemática dicha participación (artículo 2); b). El Estado debe establecer los medios adecuados para que se cumpla dicho objetivos (artículo 6); c). Los pueblos indígenas deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo regional, que se elaboren a partir de dichos estudios (artículo 7.1); d). dentro de dichos procesos de investigación previa y elaboración previa de programas, debe primar el criterio de protección de los recursos naturales de las poblaciones indígenas (artículo 15.1); e). finalmente, los pueblos indígenas deben participar en la medida de los posible de los beneficios que generen las actividades de desarrollo (artículo 15, 2).78

Otro aspecto importante del Convenio es el relacionado al traslado y reubicación de los pueblos indígenas. Al respecto en el artículo 16º inciso 2) del Convenio 169 se establece que cuando el traslado y la reubicación de los pobladores indígenas sea ineludible, solo debe realizarse con su consentimiento, dado libremente y con total conocimiento de causa. Más aún, cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y reubicación solo puede producirse luego de una serie de procedimientos establecidos por la

75 Ibíd.: 19. 76 Ibíd.: 21. 77 Ibíd.: 28. 78 Ibíd.: 29.

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legislación nacional, incluyendo la utilización de encuestas nacionales y en donde los pueblos susceptibles de ser afectados tengan la posibilidad de estar representados. 79 Cuando se reubique a los sectores afectados se les debe proporcionar tierras de calidad equivalente y con el mismo (o mejor) título legal que las tierras o recursos perdidos, con el objetivo de que puedan realizar sus estrategias productivas tradicionales y cubrir sus necesidades económicas fundamentales. Los pueblos afectados podrán acordar la recepción de otras formas de pago, siempre y cuando ello haya sido aceptado y acordado libremente. 80 En ese sentido, cabe indicar que todo traslado puede implicar una pérdida de ingresos económicos y/ estilos de vida. Igualmente, y cuando ya no sea necesaria la utilización por parte del Estado de los recursos expropiados, los pueblos deberán de tener el derecho a optar por regresar a sus antiguos territorios. En cualquier caso, tal como lo señala la Defensoría del Pueblo se requiere de un plan integral de reasentamiento y reubicación de los pueblos y las comunidades desplazadas. Asimismo, los pueblos indígenas tienen derecho a la indemnización, cuando se produzca una pérdida o daño visible como resultado de la reubicación.81 Cabe remarcar que el informe de la Defensoría del Pueblo señala una vez más, que aunque las obligaciones derivadas del Convenio 169 no exigen como resultado del proceso de consulta un consentimiento total por parte las poblaciones, el objetivo y espíritu de la mencionada norma internacional es garantizar que el Estado proteja los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, entre ellos el derecho a su supervivencia física y a su integridad étnica.82

4.2 Directrices Sectoriales sobre Consulta y Reasentamiento

Finalmente, a la fecha se dispone de dos Directrices Ministeriales que abarcan, por un lado, el tema de las consultas y la participación ciudadana; y por otro lado, los temas de Reasentamiento Involuntario. En primer lugar, se dispone de la Resolución Directorial (R.D. No. 006-2004-MTC/16), mediante la cual se aprueba el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procesos de Evaluación Ambiental y Social en el subsector de transportes. Cabe señalar que ello es parte del Marco Legal de la Política Operativa OP710 del BID y la Directriz Operacional OD 4-30 del Banco Mundial. En el proceso de elaboración del presente informe, la Directora de DGSA y el Director de Gestión Social, señalaron importante la elaboración de un reglamento interno de participación ciudadana, acorde con los nuevos dispositivos. En segundo lugar se dispone de la R.D. No. 007-2004-MTC/16, por la cual se aprueba el Documento que contiene las Directrices para la elaboración y aplicación de los Planes de Compensación y Reasentamiento Involuntario (PACRI) para proyectos de infraestructura de transporte. Ello busca garantizar que la población afectada por un proyecto reciba una compensación justa y soluciones adecuadas a la situación generada por los reasentamientos.

79 Ibíd.: 35. 80 Ibíd. 81 Ibíd.:36. 82 Ibíd.

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5. Marco Institucional La institución responsable de la implementación del Programa es Provías Nacional (PVN) del Ministerio de Transporte y Comunicación (MTC). En relación a la gestión social el PVN deberá cumplir con las disposiciones y requerimientos establecidos por la autoridad sectorial que recae sobre la Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA). A continuación se presenta un breve resumen de cada uno de estos actores que intervienen en el ciclo de proyecto del PVN:

5.1 Ministerio de Transporte y Comunicaciones

El MTC es la institución rectora del sector transporte y comunicaciones en el Perú. En 1992 se fusionó el Ministerio Transportes y Comunicaciones con el de Vivienda y Construcción, denominándose desde ese entonces Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. En 2002, mediante Decreto Ley No. 27779 se aprobó la separación del sector Transportes y Comunicaciones Vivienda y Construcción, volviendo a denominarse Ministerio de Transportes y Comunicaciones. La función central del MTC es integrar, interna y externamente al país, con el objetivo de alcanzar el ordenamiento territorial racional vinculado a las áreas de recursos, producción, mercados y centros poblados, a través de la regulación, promoción, ejecución y supervisión de la infraestructura de transportes y comunicaciones. Entre algunas de las funciones específicas se tiene las siguientes83:

El Gobierno del Perú para atender los subsectores de transporte, ha creado varias Unidades Ejecutoras con autonomías administrativas y financieras, tal es el caso del Provías Nacional que atiende la red vial nacional y Provías Descentralizado, la cual es la responsable de la red vial rural y departamental.

5.2 Provías Nacional Provías Nacional (PVN) es una unidad ejecutora del MTC, creada mediante Decreto Supremo N° 033-2002- MTC en julio 2002 y tiene bajo su responsabilidad la ejecución de obras de construcción, mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de la red vial nacional, con el fin de brindar a los usuarios un transporte eficiente y seguro, que contribuya a la integración económica y social del país84. A partir de la estructura orgánica y funciones generales establecidas en el Reglamento de Organización y Funciones, así como en base a los requerimientos de cargos considerados en la Asignación de Personal, el PVN dispone de un Manual de Organización y Funciones del PVN en el cual enmarca su actividad de desarrollo de la red vial nacional. La Gerencia de Estudios y Proyectos (GEP) del PVN cuenta con un técnico responsable de la gestión socio-ambiental; un técnico responsable de los asuntos culturales y arqueológicos; y un grupo de 72 técnicos (32 en las oficinas centrales de Lima y 40 en otras provincias para el trabajo de campo) encargados de la implementación de los

83 www.mtc.gob.pe 84 www.proviasnac.gob.pe

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Planes de Compensación y Reasentamiento Involuntario (PACRI) requeridos en la red vial nacional. El responsable de la gestión socio-ambiental tiene entre sus funciones velar que los estudios socio-ambientales requeridos en las diferentes etapas del ciclo de proyecto, se elaboren de acuerdo a las normas establecidas por la legislación ambiental y las entidades de financiamiento. En relación al equipo responsable de la implementación de los PACRIs, es la instancia encargada dentro del PVN de implementar los planes desarrollados como parte de los requerimientos de la DGASA cuando es del caso, con el fin de asegurar su aplicación previo a la ejecución de las obras y dar seguimiento durante la ejecución misma de las obras y su operación. Tanto las actividades desarrolladas por el responsable de la gestión socio-ambiental, como las desarrolladas por el equipo del PACRI, se ejecutan en coordinación con la DGASA, con el fin de asegurar el cumplimiento de las directrices establecidas para estos casos.

5. 3 Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales La responsabilidad de la gestión social en el MTC, y específicamente en el sector transporte en la red vial nacional, recae sobre la Dirección General de Asuntos Socio Ambientales (DGASA), la cual es la autoridad ambiental sectorial. Esta Dirección fue creada en el año 2002 a través del Decreto Supremo Nº 041-2002-MTC, donde se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

El propósito central de la DGASA de acuerdo al artículo 73º de su creación, es garantizar el cumplimiento de las normas de conservación del medio ambiente del sector, con el fin de garantizar el adecuado manejo de los recursos naturales durante el desarrollo de las obras de infraestructura de transporte; así como de conducir los procesos de afectación de predios y viviendas cuando se requiera. Entre algunos objetivos específicos se tiene los siguientes:

- 1. Formular y proponer políticas, estrategias y proyectos de normas socio-ambientales;

- 2. Proponer programas y planes de manejo socio-ambiental para el sector; - 3. Evaluar, aprobar y supervisar socio-ambientalmente los proyectos de

infraestructura de transporte en todas sus etapas; - 4. Emitir opinión técnica especializada sobre asuntos socio-ambientales en el

sector transportes; y - 5. Emitir las respectivas Certificaciones Ambientales.

La DGASA está a cargo de un Director General, quien depende directamente del Viceministro de Transportes. Cuenta a su vez con dos direcciones de línea, siendo éstas la Dirección de Gestión Ambiental; y la Dirección de Gestión Social. A nivel de disponibilidad recursos profesionales cabe indicar que la DGSA cuenta entre su personal a tres sociólogos y dos antropólogos. Uno de los sociólogos domina el quechua huanuqueño. Dichos profesionales continuamente se trasladan a diversas regiones del país realizando labores de supervisión y participando en asambleas y talleres de consulta.

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La Dirección de Gestión Social, es directamente responsable de los aspectos sociales durante todas las fases de ejecución de los proyectos. Ello incluye los temas relacionados a lo reasentamientos, conduciendo los procesos de expropiación de predios que sean necesarios durante la ejecución de las obras. La DGASA tiene la obligación de atender a las diferentes instancias ejecutoras (Dirección General de Transporte Acuático, la Dirección General de Aeronáutica Civil y los PROVIAS), en las diferentes etapas del ciclo de proyecto. Por lo mismo, interviene en aspectos como la formulación de términos de referencia para los Estudios de Impacto Ambiental; la supervisión y evaluación de los estudios, hasta llegar a la certificación ambiental; evaluación y aprobación de los estudios específicos relativos a las posibles afectaciones, compensaciones y/o reasentamientos de población, según las leyes vigentes y las directrices establecidas. Asimismo, la DGASA es responsable de proponer políticas y normas en materia socio-ambiental, así como la emisión de opiniones técnicas solicitadas por el Viceministerio de Transportes y por los diferentes Sectores en los temas socio-ambientales. Por último, cabe señalar que la DGASA, como autoridad ambiental sectorial, participa activamente en grupos de trabajo y comisiones multisectoriales, consejos y comités convocados ya sea por el Ministerio del Ambiente, Viceministerio de Vivienda y otras en cuyas materias de discusión tenga ingerencia.

6. El Trabajo Institucional de DGSA con las Poblaciones Indígenas en las Tres Fases de Ejecución de Proyectos Viales

La DGSA ha elaborado, editado y publicado un documento denominado Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas, el cual constituye una guía para la gestión de proyectos viales departamentales. El objetivo general de la guía es disponer de un instrumento que oriente el desarrollo de sus actividades relacionadas a las obras de infraestructura vial, en zonas donde residen poblaciones indígenas.85 Entre los objetivos específicos se encuentran: 1. Incorporar en la gestión de proyectos viales una visión de desarrollo que reconozca los derechos de de los pueblos indígenas; 2.Garantizar la participación libre e informada de dicha población en los procesos de consulta; 3. Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos regionales y locales, en zonas donde residen pobladores indígenas; 4. Complementar desde un enfoque de inclusión social y de derechos de los pueblos indígenas, aquellas acciones iniciadas por PROVÍAS Departamental respecto a la transferencia de capacidades técnicas y competencias a los Gobiernos Regionales; 5. Comunicar a las poblaciones indígenas y sus organizaciones, los derechos que les corresponden en la gestión de la ejecución de las obras viales.86

La indicada Guía se aplica en las diferentes fases de los proyectos viales. En términos generales, todos los proyectos desde los más simples hasta los más complejos se dividen en tres fases durante su ciclo vital: En primer lugar, la fase de preinversión (formulación y evaluación ex ante del proyecto); en segundo lugar, la fase de inversión o ejecución (implementación del proyecto); en tercer lugar, fase de operación ofuncionamiento. Durante la primera fase de preinversión, según el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) la elaboración del denominado perfil constituye la primera

85 Dirección General de Asuntos Socio Ambientales. DGSA. MTC. Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas. Guía para la Gestión de Proyectos Viales Departamentales. 2009. Página 9. 86 Ibíd.

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etapa de la fase de preinversión de un proyecto de inversión pública (PIP). El indicado perfil, realizado durante la fase de preinversión, permite determinar si se requiere realizar rea-asentamientos o desplazamientos masivos de la población indígena. Ello constituirá un factor para la no continuidad del proyecto, siguiendo el contenido del Convenio 169 de la OIT, artículo 16.87

En la elaboración del referido perfil, mediante una ficha bastante completa de identificación de Pueblos Indígenas, se determina la existencia de dichos pueblos en la zona de influencia del proyecto que se pretende ejecutar. La ficha busca cubrir una serie de datos sobre la indicada población, entre ellas: a. ubicación del proyecto; b.identificación étnica; c. características generales del grupo étnico, tales como idioma o idiomas, porcentaje de población masculina y femenina, organización interna de la comunidad (autoridades), propiedad y extensión territorial, título de propiedad; distancia de la comunidad del eje de carreteras; d. características sociales del grupo étnico, tales como la afiliación a organización u organizaciones mayores, articulación con gobiernos locales, instituciones pública y privadas con las que trabajan en la zona; e. características educativas; f. servicios de salud, g. actividades productivas; h.características ecológicas, ecosistemas, existencia de áreas naturales protegidas; i:características de la vivienda, material predominante; servicios básicos. Seguidamente, se elabora un documento con la identificación de impactos negativos de carácter social, cultural y ambiental que puedan afectar a los pueblos indígenas como resultado de la ejecución del proyecto vial. Para ello se realiza un taller “ex ante”, de aproximadamente dos horas, con los miembros de la comunidad donde a través de la elaboración conjunta de un flujograma semejante a un árbol de problemas, se determinan los posibles impactos negativos, por ejemplo de un programa de rehabilitación de caminos. El flujograma determina si el proyecto puede acelerar la migración (uso por terceros de chacras abandonadas); generar problemas sociales tales como la prostitución, la delincuencia y accidentes; provocar contaminación, huaicos; olvido del idioma, cambios en la vestimenta.88

El estudio de prefactibilidad es el segundo nivel de análisis de la etapa de preinversión y tiene como meta señalar las alternativas identificadas sobre la base de la obtención y sistematización de información bastante más detallada. Para ello se elabora un informe de validación que se trabaja con la participación de los pueblos indígenas. Dicho proceso de participación se debe realizar, según la Guía, recurriendo a diversos mecanismos de consulta y participación adecuados a los valores sociales y culturales de las poblaciones indígenas impactadas, garantizando que ello favorezca la inclusión intergeneracional y de género.89

El estudio de factibilidad es el tercer nivel de análisis de la etapa de preinversión y abarca los mismos aspectos que se obtuvieron durante la etapa previa de pre-factibilidad pero elaborados de manera aún más detallada o profunda. Para ello se incluye un diagnóstico socio económico y ambiental, a modo de evaluación social, cuyo objetivo será la determinación de los probables impactos positivos y negativos sobre los pueblos indígenas. Dicho diagnóstico se implementa sobre la base de la información recopilada en la fase anterior. Igualmente, dicho diagnóstico utiliza información secundaria

87 Ibíd.: 26-27. 88 Ibíd.: 32-3. 89 Ibíd.: 37.

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(estadísticas nacionales, estudios especializados) e información cualitativa que se obtiene de los talleres de consulta y participación social.90

En la etapa de factibilidad se formula el Plan de Desarrollo de Pueblos Indígenas (PDPI). Teniendo en cuenta la evaluación social implementada a través del diagnóstico socio económico y ambiental de los pueblos indígenas y con la participación de los pueblos afectados se elabora el mencionado PDPI. Éste incluye un conjunto de medidas que aseguren, por un lado, que los pueblos indígenas impactados por el desarrollo de proyectos reciban beneficios sociales y económicos adecuados culturalmente y que, por otro lado, identifiquen y sugieran soluciones que reduzcan o mitiguen los impactos negativos de las obras de infraestructura. El PDPI es parte constitutiva de los EIA exigibles para cada fase del proyecto. La profundidad del PDPI dependerá de manera proporcional a la escala de la obra vial.91

Seguidamente, se tiene la segunda fase general del ciclo de cualquier proyecto y que corresponde a la de la inversión. Es decir, el período de inicio de los estudios definitivos y culmina con la ejecución del proyecto. En el transcurso de dicha fase de estudios definitivos, siempre y cuando se haya determinado la existencia de pueblos indígenas se elabora un Plan de Monitoreo y Evaluación a ejecutarse en dicho sector o grupo poblacional específico. Ello permite evaluar y dar un seguimiento al desempeño social, cultural y económico de las actividades propuestas en el PDPI. En la tercera y última fase de de operación se seguirá aplicando el Plan de Monitoreo y Evaluación.92

La DGSA es la institución encargada, dentro del MTC, de la implementación de la Guía, en el marco de los Estudios de Impacto Ambiental y de los otros instrumentos de gestión-socio ambiental en los proyectos viales. Dicha responsabilidad se debe cumplir durante las tres fases de ejecución del mismo. Asimismo, la DGSA tiene un protocolo de difusión de la Guía. Ello se realiza en base a talleres de difusión. Un primer taller con personal de INDEPA, los Gobiernos Regionales, PROVÍAS descentralizado y organizaciones indígenas nacionales; y un segundo taller, con los gobiernos locales y representantes de organizaciones indígenas locales. De igual manera, es responsabilidad de DGSA la difusión de la Guía utilizando folletos, material audiovisual, fonográfico y rotafolios.93

6.1 Pautas y Metodologías Interculturales de la DGSA en los Procesos de Consulta Frente a los Pueblos Indígenas

La DGSA tiene como política que el desarrollo del proceso de consultas a los pueblos indígenas cumplan una serie de pautas, metodologías e instrumentos sensibles a las características socio-culturales de la población, entre ellas: 1. La identificación del ente institucional encargado de la consulta. En ese sentido, le corresponde a la DGSA asegurar que se cumplan las exigencias básicas de una consulta previa, libre e plenamente informada.

90 Ibíd.: 40-1. 91 Ibíd.: 42. 92 Ibíd.: 42-3. 93 Ibíd.: 52-3.

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2. La identificación de las comunidades y organizaciones representativas pertinentes de los pueblos indígenas con quienes se ejecutará el proceso de consulta. Sin embargo, la política de DGSA es que tales consultas deben implementarse conjuntamente con la de los representantes de las comunidades directamente impactadas por los proyectos viales. Ello implica garantizar que dichas instancias comunales dispongan de la información oportuna materia de la convocatoria. 3. La consulta debe ser realizada bajo procedimientos culturalmente adecuados. En ese contexto, el uso de idiomas resulta imprescindible, como también la presencia de adultos, jóvenes, hombres y mujeres. El tiempo de ejecución de la consulta debe ser culturalmente apropiado. 4. El proceso de consulta supone desarrollar e implementar medios para identificar las demandas y propuestas de las poblaciones indígenas. Por lo mismo, deben ejecutarse técnicas de evaluación adecuadas no solo a la naturaleza del proyecto sino también a las características socio-culturales de la población indígena. 5. La forma como se logran los acuerdos forma parte importante del proceso de consulta. Ello supone alcanzar un cierto consenso que reflejen los distintos puntos de vista de los actores involucrados. 6. Implica construir y desarrollar mecanismos de seguimiento y consulta. 7. Resulta importante garantizar y proporcionar los recursos necesarios para financiar.

6.2 Participación Ciudadana

De acuerdo a lo indicado por la DGSA,94 mientras dure el proceso de elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) se desarrolla un Plan de Participación Ciudadana, que se realiza en concordancia con la normativa nacional. El mencionado plan incluye la implementación de dos tipos de consultas públicas. La primera es de carácter general, que se ejecuta con toda la población interesada en el proyecto y la segunda es de carácter específico, que se lleva a cabo con la población propietaria o posesionaria de los predios que serían afectados por el proyecto vial que es objeto de la consulta.

6.2.2 Normativa aplicable Para la ejecución de los diferentes eventos de consulta existe una normativa que se aplica de forma directa durante los procesos y que se resume en el siguiente cuadro:

Ley 26300 Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos

Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

Ley 28611 Ley General del Ambiente

Normativa Nacional de otros sectores

Decreto Supremo 008-2005-PCM

Reglamento de la Ley Nº 28245: Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental

94 La presente sección se basa íntegramente en un informe escrito entregado por el Ingeniero Fernando Rojas, Director de Gestión Social de la DGSA.

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Decreto Supremo 002-2009-MINAM

Aprueba el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales

Resolución Directoral Nº 006-2004-MTC/16

Reglamento de Consulta y Participación ciudadana en el proceso de evaluación ambiental y social en el Subsector Transportes – MTC

Normativa Nacional del MTC

Resolución Directoral Nº 007-2004-MTC/16

Directrices para la Elaboración y Aplicación de Planes de Compensación y Reasentamiento Involuntario para Proyectos de Infraestructura de Transporte

6.2.3 Consulta Pública General

Las denominadas consultas públicas generales tienen, en primer lugar, como propósito informar a las autoridades locales y a la población en general, tanto las características técnicas como también los alcances del proyecto; los impactos previsibles que puedan producirse sobre el medio ambiente y social; finalmente, el manejo de dichos impactos. En segundo lugar, la consulta pública general posibilita que la población y autoridades locales, manifiesten sus preocupaciones. Para ello el equipo de profesionales que elabora el Estudio en coordinación con el o los representantes del MTC, responden a las interrogantes y si se considera adecuado se procura que tales interrogantes se aclaren en el Estudio o se trasladen al sector para su análisis. El resultado de las consultas, incluyendo la participación de la población se registra dentro del capítulo correspondiente del EIA. La programación de las Consultas Públicas Generales se realiza de acuerdo a establecido en la legislación nacional vigente y específicamente en la R.D. Nº 006-2004-MTC/16. Para ello, debe efectuarse una convocatoria permanente de por lo menos 10 días de anticipación y la correspondiente invitación formal a las autoridades locales que han sido identificadas. Igualmente, la empresa consultora o el consultor deben remitir las presentaciones en power point de los temas que serán expuestos: 1. Estudio de Ingeniería; Estudio de Impacto Ambiental – Tema Ambiental; 2. Estudio de Impacto Social – Tema Social; 3. Plan de Compensación de Afectaciones y Reasentamiento Involuntario - PACRI (el cual incluye una Referencia General a los programas que corresponden y al conjunto de procesos de valuación de predios). Por último, se debe asegurar un lugar apropiado, conjuntamente con la logística adecuada para el desarrollo de la consulta pública.

6.2.3 Consulta Pública Específica

El objetivo de la Consulta Pública Específica es explicar a las personas naturales o jurídicas que son propietarios o posesionarios de un predio o edificación que van a ser afectados por un proyecto vial, sobre la forma cómo podría ser afectado su bien y cuáles son los mecanismos adecuados y legales de compensación que el MTC dispone para garantizar una justa compensación. El proceso de su planificación es semejante al de la consulta general. Para ello se realiza una convocatoria con una anticipación de por lo

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menos diez (10) días y se invita a las autoridades locales. No obstante, a diferencia de la primera, en esta ocasión los invitados más importantes lo conforman las personas a ser afectadas. Durante las exposiciones se presentan detalladamente los programas que serán aplicados de acuerdo a la R.D. Nº 007-2004-MTC/16, como por ejemplo, el Programa de Regularización de la Tenencia; el Programa de trato directo; el Programa de Rehabilitación de Remanentes Urbanos y Rústicos; el Programa de Reconstrucción de Viviendas o construcción de módulos. De igual manera, se explican los criterios que se usan para determinar el valor de las afectaciones producidas por el proyecto y el proceso de implementación del pago de las compensaciones. Seguidamente, se procede a realizar consultas individuales con cada uno de los asistentes afectados en relación a la extensión o magnitud de la afectación. Por último, se firma un acta, en la que se consigna un resumen de los puntos tratados. La copia del acta se presenta, junto con el resultado de estas consultas, en el EIA, dentro del capítulo “Participación Ciudadana”.

7. Recomendaciones de Política Interna del Ministerio de Transportes (MTC), PROVÍAS en particular y de las Empresas Contratistas.

En su conjunto, el MTC mantendrá una política de reconocimiento y respeto a las poblaciones indígenas dentro de un marco de fomento al diálogo y participación, tal como lo sugiere la letra y el espíritu de la Constitución y el Convenio 169. Ello se proyectará y aplicará a las empresas contratistas. Dentro de ese contexto de política general a continuación se presenta una serie de recomendaciones generales y específicas.

� Se sugiere la realización de talleres dirigidos al personal de funcionarios, empleados calificados, ingenieros y técnicos de MTC, cuyo objetivo sea tanto la difusión del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, como la realidad social y cultural de tales poblaciones. En la medida de lo posible, el MTC debe difundir una definición homogénea sobre qué ciudadanos o ciudadanas son indígenas. Dicha definición debe ser transmitida a las empresas consultoras.

� Se recomienda la realización de uno o más seminarios abiertos a la sociedad civil -- Universidades, ONGs, Iglesia, Defensoría del Pueblo, Gobiernos Regionales etc.,-- donde se genere un debate sobre las particularidades del mundo indígena y la correspondiente responsabilidad social frente a dicho sector.

� Se recomienda la participación en dichos talleres de ingenieros y supervisores de obra de las empresas contratistas.

� Se recomienda una política tanto en el MTC-PROVÍAS como en las empresas contratistas, de contratación de ingenieros y técnicos supervisores de obra que conozcan al menos el nivel básico del idioma indígena de la región. Ello sobre todo en zonas de alta densidad poblacional indígena, como son los Departamentos del sur del país.

� Se sugiere la creación de incentivos para aquellos profesionales que hablan idiomas indígenas.

� Los Estudios de Impacto Ambiental – EIAs -- deben mantener una orientación sensible hacia la diferencia socio-cultural de la población indígena y nativa, hacia sus necesidades, sus conocimientos y su aporte en la solución de problemas.

� En ese sentido, los Estudios de Línea de Base siempre deben incluir una sección sobre pueblos indígenas. En ellos se debe describir de forma detallada no sólo

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las características demográficas de las indicadas poblaciones sino sus rasgos culturales más importantes, su organización política, sistemas agrícolas etc. Se deben incluir datos sobre el tamaño absoluto y los porcentajes de población indígena u originaria que reside en cada distrito. El censo del año 2007 trabaja dicha cifra porcentual a nivel de distrito y según la lengua materna aprendida en la niñez.

7.1 Recomendaciones metodológicas interculturales para las Asambleas o Talleres de Consulta.

Un aspecto importante del plan de acción para los poblaciones indígenas, que residen tanto dentro de las comunidades campesinas, pueblos y comunidades nativas, de las partes alto andinas y bajas tropicales, son las metodologías interculturales que deben ser utilizadas en todos los procesos de consulta. Sin embargo, cabe recalcar que no existe una fórmula o metodología universal aplicable a todos los procesos de consulta para alcanzar los objetivos indicados. Ello depende del contexto sociocultural y del alcance de la obra de infraestructura que es materia de consulta. La eficacia de los métodos participativos de consulta depende de la calidad de las metodologías interculturales utilizadas en los procesos de consulta, para que la participación alcance niveles apropiados.95 En el caso del Proyecto de Rehabilitación y Mejora de Rutas se recomienda que el método general de consulta más adecuado sea la realización de asambleas comunales o cabildos abiertos, donde esté presente el mayor número de personas. En los casos que las acciones ú obras de infraestructura que afectan a mujeres y niños de forma especial se sugiere la realización de talleres específicos. A continuación presentamos una serie de recomendaciones, las cuales en gran parte se encuentran en el Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas, de la Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales.96 En el presente documento se resaltan algunas sugerencias que son particularmente relevantes para el proyecto, además de proponer algunas otras recomendaciones. En ese contexto se sugiere que la implementación de tales reuniones –asambleas, talleres de consulta- tenga una serie de características:

a). El denominado Marco de las Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas, elaborado por DGSA, como parte de la Guía para la Gestión de Proyectos Departamentales, constituye un instrumento coherente y útil para asistir las labores relacionadas al proyecto de Rehabilitación y Mejoramiento de carreteras. El indicado instrumento debe aplicarse en todas sus dimensiones y dado su carácter y orientación sensible con las características sociales, culturales y productivas de las poblaciones indígenas alto andinas y nativas de la Amazonía. Aunque el marco se aplique en todas las zonas con presencia indígena, su implementación debe ser prioritaria en provincias y distritos donde la población indígena alcance a más del 50% de la población. A nivel departamental se puede considerar como zonas de alta densidad poblacional indígena, a los Departamentos de Apurímac, Huancavelica, Ayacucho, Cuzco y Puno. Los Departamentos de Ancash y Huánuco, con porcentajes menores al

95 Ver Defensoría del Pueblo, Perú. 2009. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. (Informe Nº 011-2009-DP/AMASPPI.PPI). Página 19. 96 DGSA. Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales. Marco de Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas. Guía para la Gestión de Proyectos Viales Departamentales. 2009.

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50%, pueden ser considerados de mediana densidad poblacional indígena y por lo mismo, la aplicación de la guía puede ser más flexible. Cabe indicar que los porcentajes varían por provincia y distrito. Por ejemplo, a nivel departamental Cuzco es decididamente un Departamento mayoritariamente Quechua, pero en algunas provincias tales como La Convención tal porcentaje se reduce a un tercio de la población.

b). Una primera sugerencia surge a partir de una reciente recomendación de la Defensoría del Pueblo. Dicha institución recomienda que la instituciones públicas dispongan de un registro de traductores, comunicadores interculturales o maestros bilingües para ser reclutados en las actividades de consulta intercultural.97 Para este caso particular (Proyecto de Rehabilitación y Mejora de Rutas) el o los traductores deben siempre estar presentes y las asambleas en las indicadas zonas del sur del Perú deben realizarse en el idioma indígena, cuando las condiciones lingüísticas así lo requieran. Si es que no se dispone de traductores oficiales se sugiere que la empresa consultora garantice la presencia de científicos sociales (antropólogos, sociólogos, asistentes sociales o comunicadores interculturales) en las asambleas. Los referidos profesionales deben disponer previamente de toda la información relacionada, del contenido de las indicadas reuniones y de los informes que se presenten a consulta. Los mencionados profesionales deben preferentemente tener un cabal conocimiento del idioma regional. Esta recomendación es importante para zonas de alta densidad poblacional indígena, como por ejemplo la ruta Ayacucho-Abancay o las partes altas de la ruta Ayacucho-San Francisco. Cuando se negocie con pobladores indígenas asuntos vinculados a las afectaciones de predios o viviendas, canteras y pases de agua, tres temas particularmente sensibles, se recomienda la presencia de traductores. En zonas donde la presencia indígena es relativamente menor se sugiere básicamente la presencia de profesionales de las ciencias sociales.

c). En los diversos tramos nacionales y departamentales es normal y frecuente encontrar poblaciones bilingües y, más aún, en las zonas alto-andinas más alejadas poblaciones monolingües sobre todo en los grupos de edad mayor. En ese sentido, se observa una gran diversidad y complejidad de tendencias lingüísticas, lo cual debe ser tenido en cuenta al desarrollar las metodologías interculturales. Por lo mismo, las metodologías que se apliquen en las comunidades tradicionales deben recurrir a la mayor utilización de usos lingüísticos y códigos culturales propios de la población indígena con el objeto de generar mayor confianza y comprensión en la población consultada.

d). En ese contexto, resulta conveniente que los documentos, folletos y trípticos entregados a los grupos campesinos indígenas alto andinos y a los nativos amazónicos, sean traducidos y entregados en el idioma nativo de cada grupo. Debido a que los diversos capítulos de los Estudios de Impacto Ambiental o de las denominadas Líneas de Base son muy extensos, los resúmenes ejecutivos de dichos textos deben también ser traducidos a las lenguas indígenas del lugar.

97 Ver Defensoría del Pueblo, Perú. 2009. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. (Informe Nº 011-2009-DP/AMASPPI.PPI). Página 19.

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e). Resulta apropiado que durante las asambleas se pasen videos o se presenten fotos que reflejen los cambios a ser realizados por las labores de rehabilitación y mejora en los tramos. En las zonas de más alta densidad poblacional (Cuzco, Apurímac, Ayacucho) si los videos incluyen la incorporación de una voz hablada ello debe ser en el idioma indígena o nativo.

f). Asimismo, para producir un ambiente de comunicación adecuado se recomienda que las consultas se desarrollen en los espacios físicos apropiados.98 Es decir, lugares donde las poblaciones indígenas se sientan culturalmente cómodas, seguras, tranquilas y confiadas para expresarse libremente y alcanzar los niveles correctos de comunicación. En ese sentido, las escuelas o los locales comunales resultan los más adecuados para las asambleas informativas.

g). Para efectos de una mejor comunicación sobre las labores de rehabilitación y mejora de rutas a ser realizadas, las actividades de implementación de las asambleas de consulta deben sumar una por cada comunidad, en las más tradicionales, y una por cada tres centros poblados. Para las comunidades más tradicionales el evento de la consulta debe procurar alejar lo menos posible a los pobladores de sus espacios naturales. Usualmente los denominados centros poblados son espacios donde la modernidad es más resaltante.

h). Adicionalmente se recomienda que cuando se ejecuten asambleas o talleres con sectores indígenas tradicionales, se procure que las reuniones sean con grupos más pequeños. Asimismo se sugiere que los talleres tengan objetivos y contenidos bastante específicos. Ello es recomendable sobre todo con la población rural femenina quechua.

i). Otro tema metodológico es el relacionado al tiempo adecuado para realizar las consultas. El hecho es que en las poblaciones indígenas alto andinas y amazónicas, sobre todo aquellas alejadas de poblados urbanos o semi-urbanos donde la modernidad ha ingresado de forma muy parcial, el manejo del tiempo es muy distinto a la cultura urbana y moderna.99 Por lo general es relativamente más lento, lo cual de ninguna manera significa desidia o irresponsabilidad. El consenso o la aceptación “toma su tiempo”. Por otro lado, las asambleas deben darse en horas de descanso de las labores cotidianas. Asimismo, las referidas reuniones o asambleas deben convocarse con suficiente anticipación, para garantizar la presencia de un mayor número de personas.

j). Cuando se requiera realizar labores de reasentamiento urbano y reconstrucción de viviendas o edificios de todo tipo debe siempre primar la política de primero escuchar las sugerencias y gustos de los afectados. El diseño arquitectónico y los colores de las nuevas construcciones deben ser previamente consultados con los pobladores. Los diseños propuestos deben ser presentados en maquetas desarmables pintadas con los colores propuestos por los pobladores. Ello en razón de que en las sociedades rurales prima la percepción tridimensional.

98 Ibíd.: 20. 99 Ibíd.: 18.

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k). Una mejora en la calidad de las viviendas son los cimientos antisísmicos y el uso de materiales más resistentes.

l). Cuando un campesino o productor rural es expropiado de una porción de sus tierras que incluyen sistemas de andenerías, el MTC- PROVÍAS y/o la empresa contratista deben reconstruir en el nuevo lugar de reasentamiento dichos andenes o terrazas si la topografía lo demanda, cubriendo todos los costos de mano de obra y con el diseño y materiales indicados por el productor afectado. Debe entenderse que los andenes son sistemas que no solo son sostenibles sino que también reflejan la cultura ecológica indígena alto-andina.

m). La experiencia de los profesionales de las ciencias sociales contratados por DGSA indica que si las reuniones de consulta han sido implementadas de forma adecuada, las conclusiones que se registran en las actas suelen ser sumamente valiosas. Se recomienda que dichas conclusiones sean siempre tenidas en cuenta, tanto en las labores institucionales cotidianas como en el diseño de proyectos que afectan a las poblaciones impactadas positiva y negativamente por las obras viales.

7.2 Desarrollo de Sinergias en el Proceso de Consulta

En los procesos de consulta de los Estudios de Impactos Ambiental surgen instancias donde la participación de la población indígena se manifiesta con demandas específicas. Las asambleas o talleres de consultas públicas, los talleres de levantamiento de información, los talleres de validación técnica y las audiencias públicas son espacios que posibilitan la participación de los sectores indígenas. En dichos espacios las mismas poblaciones indígenas, por ejemplo, suelen demandar o presentar propuestas relacionadas a la promoción del ecoturismo, comercio o manejo ambiental. Para ello se recomienda las siguientes acciones:

a). Aunque no es un mandato directo del MTC, tanto el mismo contenido del Convenio 169 como también la propia experiencia emanada de dichos talleres, indica que el MTC puede generar espacios y sinergias para la presentación y articulación institucional de dichas iniciativas. Ello ha venido ocurriendo.

b). En ese sentido, es también importante que el MTC otorgue un mayor énfasis al desarrollo de las denominadas ventanas de desarrollo para los pueblos indígenas y las comunidades campesinas o nativas.

c). Es probable que cuando se requiera reasentar campesinos de escasos recursos y expropiar una porción aunque pequeña de sus tierras o viviendas como derecho de vía, se produzca una natural resistencia a tales medidas, en contraste a productores más ricos, quienes presentarán menos resistencia. Sin embargo, para ambos casos se sugiere la generación de actividades que generen ingresos alternativos. Dichas alternativas se pueden plantear y discutir en las indicadas asambleas.

d). En lo medida de lo posible, se recomienda buscar alternativas productivas a partir de proyectos existentes en otras instituciones del Estado. Un ejemplo, es el traslado de casas o viviendas situadas al borde de las rutas que se rehabiliten o

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mejoren. Antes de su derribo algunas viviendas pueden haber funcionado como pequeñas tiendas o restaurantes de paso etc. Si las viviendas semi-urbanas son trasladadas a lugares donde tales actividades no resultan viables, los pobladores indígenas requerirán sustituir sus anteriores ingresos monetarios con nuevos ingresos derivados de otras actividades productivas, tales como una agricultura más comercial.

7.3 Protocolo de Consultas. Tal como lo indica el Marco de Propuestas de Desarrollo de Pueblos Indígenas elaborado por DGSA, del 2009, para la implementación de la consulta ciudadana, siempre debe existir un protocolo de consultas. Ello constituye una garantía de legitimidad y eficacia a dicho proceso y además facilita el éxito de la participación ciudadana. Ello debe tener las siguientes características y fases:

a). Cuando se trata de obras de carácter departamental o regional, las instancias a ser consultadas deben ser las regionales, dependiendo del caso y la envergadura del proyecto. Primero serán los gobiernos regionales, las municipalidades provinciales, seguidamente las distritales, luego las municipalidades de los centros poblados o las comunidades campesinas según sea el caso.

b). Cuando se trata de obras que impacten al conjunto de recursos naturales de las comunidades –tales como agua, bosques, cerros-- el proceso debe iniciarse en las municipalidades distritales y luego en los centros poblados y/ comunidades. En el Perú, las indicadas municipalidades de centros poblados han vuelto a ser extensiones de las municipalidades provinciales que las crean en coordinación con las distritales. No obstante, dependiendo de la envergadura de la obra, el protocolo a seguir nunca debe obviar el hecho que la instancia más directamente afectada es el centro poblado o la comunidad. Por tanto el acuerdo oral o escrito debe lograrse conjuntamente con las municipalidades distritales y los centros poblados o comunidades.

c). Por otro lado, cuando las obras de rehabilitación y mejora a realizarse impacten a las tierras de comunidades, se sugiere primero consultar y comunicar al conjunto de las asambleas comunales de las comunidades campesinas o pueblos campesinos, a pesar de que los conductores reales no son las comunidades sino los productores individuales. Sin embargo, el proceso de consulta implica una dinámica muy particular y hasta cierto punto bastante complejo. Por ejemplo, aunque el proceso de fragmentación y/o parcelación de comunidades campesinas no anula el hecho que las comunidades sean las propietarias de esas tierras, también debe tenerse en cuenta que los más afectados suelen ser los productores individuales y por lo mismo las consultas y acuerdos deben ser tanto con las comunidades como con los productores. En otras palabras, la consulta debe hacerse respetando la legislación sobre la propiedad de tierras comunales, pero teniendo muy en cuenta a los productores más afectados.

d). Igualmente, el proceso de consultas puede implicar en algunos casos, especialmente en los denominados pastos comunales de las regiones ubicadas en

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las punas (3,200 metros y más de altura) que las personas que deban ser convocadas para ser consultadas e informadas son las autoridades comunales y no los conductores o pastores individuales, dado que quienes controlan y manejan dichos pastos son las primeras y no los segundos. En la mayoría de los casos, los dirigentes comunales no residen en las zonas de altura sino en los pisos altitudinales denominados quichuas, que oscilan entre 2,800 y 1,800 metros sobre el nivel del mar. Ello se comprobó muy claramente en diversos tramos de la ruta Ayacucho-Andahuaylas. No obstante, una vez más, siempre hay que tener en cuenta a los productores más directamente afectados que aunque formalmente no son los dueños si resultan siendo los más impactados.

e). Muchos grupos étnicos pueden poseer estructuras u organizaciones de gobierno como también procesos de decisión distintos a las establecidas por la legislación estatal nacional. A ello en buena medida se refiere el carácter autónomo que tienen las organizaciones indígenas. En las denominadas comunidades nativas de la Amazonía los denominados Apus suelen ser las autoridades reconocidas; en las comunidades campesinas altoandinas los presidentes de las comunidades; mientras que en los Centros Poblados son los Agentes Municipales y/o los Tenientes Gobernadores las autoridades pertinentes.

f). En referencia al tema de género, es conocido que las organizaciones campesinas en el área andina son todavía manejadas por hombres a pesar de que cada vez más un mayor número de mujeres son las conductoras o inclusive propietarias de los predios agropecuarios, producto de la intensa migración masculina a las ciudades o a los centros de reclutamiento temporal o permanente de mano de obra como las minas. Muchas comunidades en el área andina se caracterizan por la mayoritaria presencia de mujeres, niños y ancianos y la casi ausencia de hombres jóvenes. Para evitar el sesgo de género se sugiere que el MTC o las empresas contratistas, con el apoyo de clubes o asociaciones de mujeres, garanticen que las organizaciones de mujeres participen en las asambleas de consulta. En algunos casos, el carácter de la consulta demanda reuniones separadas de hombres y mujeres. En ese caso los talleres con orientación de género son los más adecuados. En su conjunto, sin embargo, cuando se requiera la ejecución de Asambleas comunales, ésta debe contar con el mayor número posible de asistentes, de todas las edades, y de ambos sexos.

7.4 Recomendaciones para la Fase de Operaciones

a). Los campamentos de las empresas contratistas y/o de MTC deben ubicarse a un mínimo de 5 kilómetros de distancia de los centros poblados o de las comunidades campesinas o nativas. Durante los días de descanso, los trabajadores que no son del lugar deben procurar trasladarse a las ciudades más cercanas. Debe restringirse cualquier tipo de actividades de socialización o diversión en los indicados centros o comunidades.

b). Los trabajadores calificados o no calificados deben siempre llevar una cartilla plastificada que contenga un conjunto de 20 a 30 frases claves en Quechua, Aymara o la correspondiente lengua nativa y su respectiva traducción en castellano. Dicha cartilla debe incluir frases de saludo, de despedida y de un

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mínimo básico de conversación amable que demuestre respeto y reconocimiento a la realidad lingüística de los habitantes. En términos generales, la cartilla sirve para fines de introducción en labores exclusivamente relacionadas al trabajo.

c). Los trabajadores calificados o no calificados de MTC y de las empresas contratistas, provenientes de otras zonas no indígenas del país, siempre deben mostrar el máximo respeto por la lengua, usos lingüísticos, vestimenta, costumbres y creencias religiosas de los pobladores del lugar.

d). Cuando un poblador o pobladora indígena ofrece comida como expresión de reconocimiento a la labor realizada por los trabajadores de MTC o empresas contratistas, el trabajador debe recibir tal regalo como parte de una norma de reciprocidad del mundo andino. De lo contrario el poblador puede considerarlo como un insulto o agresión. Regalos en dinero obviamente no se pueden aceptar.

e). Los trabajadores del MTC-PROVÍAS y las empresas contratistas deben siempre recibir todas las vacunas necesarias para evitar la transmisión de enfermedades a poblaciones indígenas alejadas de los grandes centros urbanos. Un trabajador sin vacunas no puede ser trasladado a zonas alejadas.

f). Se recomienda mantener la política de contratación de trabajadores y trabajadoras no calificados del lugar. Para algunas obras muy sencillas se sugiere el reclutamiento de adultos mayores.

7.5 Recomendaciones específicas para la fase de ejecución de las obras de infraestructura durante la fase de operaciones:

a). La señalización en zonas inseguras o peligrosas de las rutas debe incorporar textos en quechua, aymara y otros lenguas según sea el caso. No es suficiente la enseñanza del significado de señales de tránsito en las escuelas. Las mujeres y hombres campesinos, que no tienen conocimiento de tales señales, deben tener alternativas para evitar riesgos de accidentes.

b). En la ruta Cuzco-Quillabamba son miles los usuarios extranjeros, que hablan otros idiomas. Sin embargo, no existen señales ni avisos en inglés, a pesar de que los turistas constituyen una minoría permanente e importante. Por lo mismo, en algunos puntos de la ruta se sugiere también incluir textos en inglés, relacionados al peligro de huaycos, curvas peligrosas etc.

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INFORMACION COMPLEMENTARIAPOBLACION

BENEFICIARIA (Estudio)POBLACION

INEI 2007

INCIDENCIADE

POBREZATOTAL (%)

PORCENTAJE DEPOBLACIÒNINDÌGENA

FORMA Y PRESENCIA DE POBLACIÓN INDÍGENA151 000 (N° depersonas) 0.04% Ciudades Centros Poblados de Ribereños con Población Nativa Lamista Kecwha Dispersa

LAMISTAS

0.04% Centros Poblados de Ribereños y Colonos con Población Nativa Lamista Kecwha Dispersa

68,295.00 24.1 0.04% Centros Poblados de Ribereños y Colonos con Población Nativa Lamista Kecwha Dispersa

18,282 41.8 0.04% Centros Poblados de Ribereños y Colonos con Población Nativa Lamista Kecwha Dispersa

68,295.00 24.1 0.04%

68,295.00 24.1 0.04%

18,282 41.8 0.04%155 082 (N° depersonas) 39.82% Centros poblados Indígenas en las partes altas y pueblos con población indígena dispersa cerca de Quillabamba

QUECHUAS

6,770.00 57.6 39.82

Centros poblados Indígenas en las partes altas y pueblos con población indígena dispersa cerca de Quillabambas

6,770.00 57.6 39.82 Centros poblados Indígenas en las partes altas y pueblos con población indígena dispersa cerca de Quillabamba

24 044 (N° depersonas)

ENTRE 31.1 y87.4%

Centros poblados con población indígena en las partes altas y pueblos de colonos en las partes bajas cercanas a San Francisco queincluyen a descendientes de indígenas. Narcotráfico cerca al VRAE.

QUECHUAS

17,637.00 91.2 87.40%

27,833.00 81.1 82.96%

40.9 31.11%

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154 281 (N° depersonas)

ENTRE 30 Y96% Comunidades campesinas y centros poblados con muy alta densidad poblacional indígena. Población demanda ejecución de obra.

QUECHUAS

75,080.00 68.9 73.54%

51,225.00 32.0 30.34%

1,213.00 64.3 68.89%

2,498.00 80.6 79.43%

16,532.00 73.0 73.79%

4,515.00 84.0 77.81%

Comunidades campesinas y centros poblados con muy alta densidad poblacional indígena

58,075.00 81.1 82.96% Comunidades campesinas y centros poblados con muy alta densidad poblacional indígena

18,775.00 83.9 84.03% Comunidades campesinas y centros poblados con muy alta densidad poblacional indígena

28,390.00 68.9 73.54% Comunidades campesinas y centros poblados con muy alta densidad poblacional indígena

28,390.00 68.9 73.54%

37,260.00 56.7 52.01%

6,441.00 84.0 96.35%

58,075.00 81.1 82.96%

18,775.00 83.9 84.03%

28,390.00 68.9 82.96%

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