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San José, 31 de Agosto de 2012 Marco Fiscal Presupuestario Mediano Plazo 2012-2016
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San José, 31 de Agosto de 2012
Marco Fiscal Presupuestario Mediano
Plazo 2012-2016
2
Contenido
PRESENTACIÓN ............................................................................................................................. 3
1. RASGOS GENERALES DEL CONTEXTO
MACROECONÓMICO COSTARRICENSE 2011-2012 ............................................................. 5
2. GOBIERNO CENTRAL: MARCO FISCAL PRESUPUESTARIO
DE MEDIANO PLAZO ..................................................................................................................... 9
a. Supuestos macroeconómicos ............................................................................................ 9
b. Proyección de los ingresos 2012-2016 ............................................................................. 9
c. Proyección de los Gastos Totales 2012-2016 ...............................................................14
d. Déficit y financiamiento ......................................................................................................17
3. ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL .........................................................................18
4. NECESIDAD DE UNA REFORMA COMPRENSIVA A LAS
FINANZAS PÚBLICAS ..................................................................................................................19
TABLAS ...........................................................................................................................................22
Tabla 1. Ingresos Totales del Gobierno Central ....................................................................22
Tabla 2. Ingresos, Gastos y Balances del Gobierno Central ...............................................23
ANEXOS ..........................................................................................................................................24
ANEXO 1. Consideraciones Metodológica de las proyecciones de
Mediano Plazo ............................................................................................................................24
ANEXO 2. Supuestos específicos ...........................................................................................25
ANEXO 3. Proyectos de Inversión financiados con recursos
externos .......................................................................................................................................27
3
PRESENTACIÓN
Presentamos a la comunidad nacional un análisis de las proyecciones fiscales en un
marco de mediano plazo, como insumo para las autoridades nacionales del panorama de
las finanzas públicas a partir de una selección de variables fiscales. El objetivo es que el
Gobierno cuente con una herramienta de análisis para evaluar las políticas actuales y
orientar las estrategias de respuesta ante cambios en el entorno nacional e internacional,
y el contexto de las decisiones y políticas implementadas.
Las estimaciones del Ministerio de Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
permiten observar un panorama de alta complejidad fiscal en los siguientes años. Los
esfuerzos realizados, tanto para incrementar los ingresos como en contención de gasto,
son parte de esta estrategia. No obstante, se estima que de mantenerse la situación
deficitaria actual, la deuda pública en los próximos años continuará aumentando.
Costa Rica experimentó la década pasada un periodo de auge económico que se tradujo
en un incremento significativo de la carga tributaria y una mejora fiscal que resultó en un
superávit financiero en el 2007-2008. Sin embargo, la crisis internacional del 2009
ocasionó una caída en ingresos, la cual fue acompañada con un aumento significativo en
el gasto gubernamental. Los incrementos salariales y de gastos en programas sociales,
sumados a la caída en los ingresos, llevaron a que Costa Rica tuviera el déficit fiscal más
alto de América Latina en el 2010.
Los esfuerzos de la Administración Chichilla Miranda lograron desacelerar
dramáticamente el crecimiento del gasto público, pero las rigideces en el gasto y la
asignación de éste por mandatos constitucionales y legales implican un crecimiento
inercial del mismo con el impacto significativo en el balance fiscal. Proyecciones del
Ministerio de Hacienda indican que para el periodo comprendido entre el 2012 y 2016 los
gastos totales del Gobierno Central (como porcentaje del PIB) pasarán de 19,4% a un
21,6%. Los mayores aumentos se derivan de un creciente aumento en el gasto por
concepto de intereses, resultado de una deuda pública creciente, y de la implementación
del mandato constitucional para llevar el gasto en educación a 8% del PIB, que en la
actualidad representa 7% del PIB. Este aumento de cerca de 2,2% del PIB contempla
esfuerzos de contención en el crecimiento del gasto.
4
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1. RASGOS GENERALES DEL CONTEXTO MACROECONÓMICO COSTARRICENSE
2011-2012
Costa Rica ha experimentado en años recientes una alta volatilidad en el crecimiento
económico, influenciado por el contexto internacional. Después de observarse un
crecimiento robusto durante 2006-2007, a partir del segundo semestre del 2008 se inició
una desaceleración marcada que desembocó en una corta recesión en el 2009,
mayormente producto de la crisis inmobiliaria de los Estados Unidos. En el 2010, la
economía se aceleró, llegando a crecer 4,6% en términos reales, mientras que en el 2011
creció 4,2%. Esta ligera desaceleración fue producto de una menor dinámica económica
en la industria manufacturera, comercio, transporte y a actividades de índole inmobiliario.
La economía continúa mostrando señales de fortaleza, a pesar de un complicado contexto
internacional. En el primer semestre
del 2012, la economía costarricense
continuó el crecimiento robusto, con
el Índice Mensual de Actividad
Económica (IMAE) mostrando una
tasa de crecimiento de 5,3% a junio,
donde los sectores que muestran
mayor dinamismo han sido los
servicios prestados a empresas, los
financieros y de seguros y de transporte y comunicaciones. Aún cuando se espera una
leve desaceleración de la economía en el segundo semestre, se proyecta para el año un
crecimiento del PIB de 4,8%, principalmente impulsado por una mayor actividad en
empresas bajo regímenes especiales, actividades como el comercio, restaurantes y
servicios y el sector de la construcción. Este crecimiento es significativamente mayor al
estimado por el Banco Central de Costa Rica en su programa macroeconómico al
principio del año (3,8%).
Esta proyección está sujeta a importantes riesgos, ya que el crecimiento mundial seguirá
siendo moderado en los próximos años y estará dominado por riesgos a la baja, mientras
que la estabilidad financiera mundial seguirá siendo frágil. Durante el último año y medio
la situación económica en Europa ha sido crítica y las economías emergentes se han
desacelerado, lo que presenta un riesgo significativo para las perspectivas de crecimiento
1,7
3,4
-4,6
12,5
3,8
0,0
7,5
2,9
9,7
5,3
-10,0 -5,0 0,0 5,0 10,0 15,0
Agricultura
Manufactura
Construcción
Servicios a Empresas
Todas las Industrias
Indice Mensual de Actividad Económica
(a junio) 2012
2011
Fuente: Elaboración propia. Datos BCCR
6
de Costa Rica y Centroamérica. Además, se proyecta que Estados Unidos tenga un
crecimiento económico modesto, lo cual también impactaría negativamente a la región.
La ausencia de presiones de demanda
interna, así como la políticas monetaria y
cambiaria seguidas por el Banco Central,
han favorecido el proceso de reducción de
la inflación iniciado en el 2009. En el 2011
el índice de precios al consumidor (IPC) se
incrementó en 4,7%, tasa menor al 5,8%
registrado en el 2010. A julio del 2012, la
variación interanual se ubicó en un 4,3%, la
cual está dentro de la meta de inflación del
Banco Central, estipulada para este año
entre un 4% y un 6%. Asimismo, el IPC
alcanzó una variación acumulada de enero
a julio de 2,3%, menor a la observada en el
mismo lapso del 2011.
Mientras que el sector externo sigue mostrando dinamismo, el tipo de cambio ha estado
rozando la banda inferior en los últimos
meses. A junio de 2012 las
exportaciones acumuladas crecen un
12,0% con respecto a igual período de
2011, mientras que las importaciones lo
hacen en un 12,3%. El resultado de la
balanza comercial refleja un déficit del
$2.834,6 millones, que representa un
crecimiento del desbalance en el
comercio de bienes de 13,1%.
13,9
4,7
0
3
6
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2006 2007 2008 2009 2010 2011
Indice de Precios al Consumidor(variación interanual)
Fuente: Elaboración propia. Datos BCCR
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Ma
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Sep
-11
No
v-1
1
Ene
-12
Mar
-12
Ma
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Jul-
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Inflación Anual -Media móvil 12 meses-
Fuente: Elaboración propia. Datos BCCR
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800
Ag
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Feb
-12
Ag
o-1
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Tipo de Cambio y Bandas Cambiarias
Promedio TC Piso Techo Fuente: Elaboración propia. Datos BCCR
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El dinamismo en la actividad económica ha conllevado a un crecimiento en la cantidad de
ocupados en actividades como el comercio, la construcción, el transporte y
almacenamiento entre otros. No obstante, la tasa de desempleo registró un leve deterioro,
ya que el aumento en el empleo no fue suficiente para compensar el incremento en la
fuerza laboral en la economía.
Entre el 2008 y el 2010, el déficit financiero del Gobierno Central se deterioró, llegando a
5,2% del PIB, el más alto de América
Latina ese año. Tras un aumento
importante en la carga tributaria entre el
2006 y 2008, la crisis internacional impactó
fuertemente la recaudación, la cual bajó a
13,2% del PIB en el 2010. Por otro lado,
para enfrentar la crisis el Gobierno
aumentó salarios, recapitalizó bancos
públicos y expandió programas sociales. La combinación de incremento en gastos y la
caída en ingresos explica el deterioro en el balance financiero del Gobierno Central. Es
importante notar que esta respuesta de política permitió que Costa Rica sufriera una
recesión relativamente leve y de corta duración.
A partir del 2010 se ha iniciado una recuperación gradual de la carga tributaria y se
espera que llegue a 13,5% del PIB en el 2012, nivel similar al observado en el 2006.
Adicionalmente, los ingresos tributarios acumulados a julio del 2012 presentaron un
crecimiento del 11,3%, del cual el impuesto a los ingresos y utilidades (renta) creció un
13,4%, mientras que el impuesto sobre las ventas lo hizo en 14,2%.
El gasto de Gobierno Central presenta
importantes rigideces y problemas
estructurales, ya que debe cumplir con una
serie de obligaciones legales y
constitucionales, así como con gastos muy
inflexibles como salarios, intereses y
pensiones, entre otros. Por ejemplo, para el
2013 de cada colón de ingresos que se reciben en las arcas del Estado, el mismo tiene
10
13
16
19
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Ingresos y Gastos del Gobierno Central(% PIB)
Ingresos Totales Gastos Totales
Fuente: Ministerio de Hacienda
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En
e-0
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En
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En
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En
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Jul-
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Gastos Corrientes-Media móvil 12 meses-
Fuente: Ministerio de Hacienda
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obligaciones por ¢1,76. Es decir, un 43% del presupuesto se financia con endeudamiento,
tasa superior a la observada en el 2012 (39%).
En estas circunstancias, la administración Chinchilla Miranda ha hecho un esfuerzo
extraordinario por contener el crecimiento
del gasto del Gobierno Central. La tasa de
crecimiento interanual del gasto entre el
año 2010 y 2011, pasó de casi 27% a
menos de 4%. Para ello se han
promulgado directrices de contención del
gasto (Directriz Presidencial H-13 del
2011) que, entre otras cosas, limitó el
crecimiento de la planilla congelando plazas con excepción de los sectores de seguridad y
educación, así como de otros gastos considerados no prioritarios. Este esfuerzo continuó
en los primeros siete meses del 2012, que muestran tasas de crecimiento del gasto
corriente menores al 9%.
El Gobierno también ha fortalecido su lucha contra la evasión y el fraude fiscal,
emprendiendo una serie de programas que han incrementado la recaudación tributaria.
Entre estos programas se destacan las actuaciones de control extensivo (planes de
presencia perceptible e insolencia fiscal) y de control intensivo (plan anual de
fiscalización) y los programas de educación, inducción y conciencia fiscal. Estos han
permitido influenciar el comportamiento del contribuyente, fomentando el cumplimiento
correcto de las obligaciones tributarias. Otras acciones orientadas a fortalecer la
recaudación fiscal incluyen la presentación de declaraciones y pago de impuestos en
línea.
A pesar de los esfuerzos realizados en las áreas de ingreso y gasto, el déficit del
Gobierno Central se proyecta en 4,7% del PIB para el 2012. Los altos déficits de los
últimos años han implicado mayores necesidades de financiamiento, lo que ha obligado a
aumentar los niveles de colocación de títulos valores, lo que ha contribuido al alza en las
tasas de interés. De continuar esta situación la relación deuda/PIB continuará creciendo,
lo que pondría en riesgo la estabilidad de las finanzas gubernamentales en el mediano
plazo.
15,2
21,4
19,3
26,8
3,90
10
20
30
20
07
20
08
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09
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Gastos totales del Gobierno Central(variación anual)
Fuente: Ministerio de Hacienda
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2. GOBIERNO CENTRAL: MARCO FISCAL PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO
El escenario representa la estimación del Ministerio de Hacienda sobre la evolución de las
finanzas públicas, asumiendo que el próximo Gobierno continúa con las políticas
responsables de la Administración Chinchilla Miranda y que no se aprueban nuevos
impuestos.1
a. Supuestos macroeconómicos
El escenario macroeconómico propuesto es consistente con una situación internacional
frágil, pero sin que agrave la situación internacional. Además, se asume que el Gobierno
coloca en el mercado internacional los US$4.000 millones (autorizados por la Ley de
Eurobonos) antes del 2017. También se incorporan los efectos de la aprobación de la Ley
para el Fortalecimiento de la Gestión Tributaria y Aduanera, así como la Ley para Cumplir
con el Estándar de Transparencia Fiscal.
Estas variables macroeconómicas se toman como dadas, aunque es necesario reconocer
que las mismas son producto de una compleja interacción entre los distintos agentes
económicos que componen el sector público, el privado y el externo.
b. Proyección de los ingresos 2012-2016
Durante los últimos años, la recaudación del Gobierno Central ha experimentado un
crecimiento moderado, asociado por una parte a la recuperación mostrada por la actividad
económica en este período. Se proyecta que la recaudación como proporción del PIB se
1 Otras consideraciones metodológicas de este ejercicio se describen en el anexo 1.
2012 2013 2014 2015 2016
Inflación 5,0% 5,0% 5,0% 6,0% 7,0%
PIB real (variación anual) 4,8% 4,3% 4,0% 4,0% 4,0%
PIB nominal (miles de millones de colones) 22.637,5 24.728,3 27.021,9 29.788,9 33.149,1
Crecimiento nominal PIB 9,6% 9,3% 9,2% 10,2% 11,3%
Tipo de cambio nominal 512,4 526,2 549,2 577,8 613,3
Fuente: BCCR y Ministerio de Hacienda
Escenario sin reforma con Eurobonos
Supuestos Macroeconómicos
Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo
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incrementará 0,7% del PIB entre el 2012 y 2017, partiendo del 13,5% en el 2012 y
alcanzando 14,2% en ese último año2.
Del incremento proyectado en la carga tributaria se espera que alrededor de un 0,1%
anual sea el producto de las estrategias seguidas por la administración con miras a
reducir la evasión, el fraude fiscal y el contrabando. Un elemento central de esta
estrategia es la reciente aprobación de la Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria y
Aduanera. La misma otorga a las Direcciones Generales de Tributación y Aduanas de
nuevos instrumentos para cobrar mejor los impuestos, resguardando los derechos de los
contribuyentes. Esta ley mejora el sistema de sanciones para los que no pagan
correctamente sus impuestos, facilita el pago para el contribuyente y consolida la
organización de la Dirección General de Aduanas. Además de simplificar el procedimiento
de determinación de la obligación tributaria, haciéndolo más expedito.
Dentro de la Dirección General de Aduanas, sobresalen algunos aspectos como los
detallados a continuación:
Se mejora la estrategia de control al integrar en un solo órgano la fiscalización
aduanera.
Con la modificación del Artículo 242, se fortalece el auto cumplimiento, ya que con
la modificación del monto de la multa, se incentiva la rectificación voluntaria.
Se le da sustento legal a la figura de la “regularización” y se alinea con lo
establecido en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
También se homologa el cobro de intereses, por la mora en el pago de la
diferencia de la obligación tributaria dejada de pagar, con el del Código de Normas
y Procedimientos Tributarios.
En adición a lo anterior, la Administración Tributaria está llevando a cabo una serie de
acciones complementarias dentro de las cuales se pueden citar:
Fortalecer los mecanismos de asistencia y servicio al contribuyente para que no tenga
obstáculos en el cumplimiento correcto de sus deberes tributarios formales y
materiales, por medio de la digitalización de las declaraciones de impuestos, los
procesos de inscripción y legalización de libros, estos dos últimos en coordinación con
la Secretaría de Gobierno Digital.
2 Ver Tabla №1 para el detalle de la evolución de los ingresos tributarios
11
Consolidar un "Centro de Contacto" con los contribuyentes para garantizar una
comunicación efectiva de cambios relevante en el entorno tributario y la atención
oportuna de consultas de los contribuyentes.
Depurar las bases de datos de la Administración Tributaria, registro de contribuyentes,
cuenta corriente y consolidación del Registro de Bienes Inmuebles, con actualización
constante de valores de predios para efectos del impuesto de traspaso de bienes
inmuebles.
Fortalecer los mecanismos de control tributario, mediante la administración y análisis
de información de relevancia tributaria por parte de la Dirección de Inteligencia y la
consolidación de la recién creada Unidad de Represión e Investigación del Fraude en
la Dirección de Fiscalización.
Transformar el modelo de control de la Dirección de Grandes Contribuyentes
Nacionales, con miras a optimizar la gestión de cartera, potenciar las capacidades de
análisis y conocimiento del negocio de los clientes para facilitar la selección y
realización de las actuaciones de fiscalización.
Extender la red de convenios de cooperación e intercambio de información de
relevancia tributaria con municipalidades, entes públicos y colegios profesionales,
teniendo en cuenta las limitaciones existentes en el Código de Normas y
Procedimientos Tributarios.
Establecer y poner en marcha planes nacionales de fomento de la cultura y educación
fiscal, iniciando con escuelas, colegios técnicos, pequeñas y medianas empresas y
colegios profesionales.
Impulsar modificaciones al Código de Normas y Procedimientos Tributarios orientadas
a garantizar la efectividad de las acciones de la Administración Tributaria, mejorar el
régimen sancionador y ajustar la legislación interna a los estándares internacional en
materia de intercambio de información.
12
En cuanto a materia aduanera, caben destacar las siguientes acciones las cuales se
encuentran en desarrollando:
Lograr el control oportuno y eficaz de las mercancías que ingresan y salen del
territorio nacional.
Asegurar el correcto cobro de los impuestos al menor costo posible.
Establecer y mantener una cultura de medición de resultados que garantice una
mejora continua.
Simplificar el comercio internacional de mercancías.
La Dirección General de Aduanas ha venido trabajando de manera importante en la
revisión y ajustes de los procedimientos que dan apoyo al sistema informático TIC@,
principalmente en los siguientes aspectos:
Funcionalidades del Sistema, los procedimientos aduaneros y la normativa vigente
versus un modelo de control que contenga las mejores prácticas.
Elaboración de un plan de aseguramiento de calidad del funcionamiento del
Sistema y de la aplicación de los procedimientos aduaneros y la normativa vigente,
por parte de los funcionarios aduaneros y auxiliares de la función pública, a través
de mecanismo de monitoreo, evaluación y seguimiento permanente que permitan
la mejora continua.
Incorporar la gestión de riesgo y el perfilamiento de operadores en los procesos de
ingreso, movilización y salida de mercancías.
Las acciones ejecutadas a nivel de los órganos fiscalizadores son las siguientes:
Análisis de riesgo de manifiestos a partir de la transmisión anticipada.
Revisión de las mercancías y unidades de transporte efectivamente descargadas.
Revisión y registro de mercancías faltantes y sobrantes.
Registro de las inconformidades ocurridas durante la descarga de mercancías en
zonas primarias.
Revisión y ajuste del procedimiento de uso de precintos electrónicos.
Revisión y ajuste del 100% los controles para el ingreso de las mercancías vía
Courier.
13
Contar con el 100% de la programación de las llegadas de naves y aeronaves en
forma anticipada, e incorporar esa información al sistema TIC@.
Cambio en la gestión de Riesgo, el cual se está pasado de modelo econométrico a
un perfilamiento de cada operador.
Al mismo tiempo, la recaudación depende de la evolución de las variables
macroeconómicas, tales como el crecimiento de la economía y las importaciones. Se
espera que la actividad económica se mantenga en niveles similares a los mostrados en
el pasado inmediato, aún tomando en cuenta la incertidumbre sobre el desempeño de los
Estados Unidos y la zona euro. Como consecuencia de los persistentes desbalances
fiscales, se prevé un repunte de la inflación así como del ritmo de la depreciación de la
moneda, elementos que tendrán impacto sobre los tributos, tanto a nivel interno como en
la recaudación en aduanas.
Dada la estructura actual de los tributos, el peso de la recaudación continuará recayendo
de manera significativa sobre el
Impuesto General sobre las Ventas, y el
Impuesto sobre los Ingresos y
Utilidades, los cuales en conjunto
representarán alrededor del 67% del
total de los ingresos tributarios del
Gobierno Central y cuyo dinamismo será
fundamental para la mejora en la
relación Ingresos tributarios-PIB.
Se destaca también el Impuesto Único a los Combustibles, que no ha venido mostrando
gran dinamismo en el presente año, afectado en buena parte por la estabilidad de precios
que ha experimentado la economía y que ha limitado el ajuste trimestral de la tarifa. Sin
embargo, el nivel de la actividad económica costarricense que se proyecta a mediano
plazo, permite prever un repunte en la recaudación del tributo. Asimismo, se proyecta que
los impuestos que dependen de la demanda interna (por ejemplo, el selectivo de consumo
y el arancel) crezcan, en promedio 13,4% anual durante el periodo.
2012 2013 2016
Ingresos Tributarios 13,5 13,8 14,2
Impuesto General sobre las Ventas 5,1 5,1 5,4
Impuesto a los Ingresos y Utilidades 4,0 4,0 4,1
Otros Ingresos Tributarios 3,7 3,9 3,9
Sobre Importaciones 0,7 0,7 0,8
Fuente: Ministerio de Hacienda
Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo
Ingresos Tributarios
% PIB
14
c. Proyección de los Gastos Totales 2012-2016
Se proyecta un aumento en el gasto total, principalmente debido al aumento en la carga
de intereses y al mandato constitucional de llevar el gasto en educación a 8% del PIB.
Seguidamente se describe la evolución de los principales rubros de gasto del Gobierno
Central según su clasificación económica3:
Remuneraciones: Como resultado del mandato constitucional de incrementar el
gasto de educación al 8% del PIB a partir del 2014, las remuneraciones
alcanzarán el 7,9% del PIB. La mayor parte de este incremento la explica los
sueldos y salarios, que es el mayor componente dentro del Ministerio de
Educación Pública (MEP) y a su vez dentro del Presupuesto Nacional. Se supone
que el Gobierno mantendrá una política responsable de aumentos salariales en
línea con la inflación esperada. Sin embargo, la estructura actual de incentivos
salariales tienen un efecto multiplicador en la nómina. Adicionalmente, la planilla
del Estado crece modestamente en rubros estratégicos como educación y
seguridad.
Bienes y Servicios: Son necesarios para las operación del los Órganos
Gubernamentales, tales como pago de servicios públicos, mantenimientos y
contrataciones de servicios. Este rubro tradicionalmente se ha mantenido en un
0,7% del PIB en años no electorales. Para el 2013, se da un incremento del 0,2%
del PIB asociado al gasto electoral, así como a la incorporación de recursos
provenientes del Impuesto a Personas Jurídicas destinados a Seguridad Pública y
Adaptación Social, el impuesto a los productos del Tabaco, cuyo destino está
orientado y a prevención y atención de las enfermedades relacionadas con el
tabaquismo, y donaciones de gobiernos extranjeros para atender proyectos
específicos en seguridad y comunicación ciudadana. En el 2014 este rubro
mantiene el nivel del 2013 porque: a) una parte del incremento del gasto en
educación proveniente del 8% del PIB se destina a bienes y servicios y b) por los
gastos financiados con los ingresos de los impuestos mencionados anteriormente
y c) por la no asignación de gasto electoral. En síntesis el gasto en bienes y
servicios se mantiene en 0,9% del PIB hasta el 2016.
3 Ver Anexo 2 para discusión de supuestos específicos en materia de gasto.
15
Transferencias Corrientes: Se proyecta que para el 2016 se ubicarán en un 7,3%
del PIB. A partir del 2015 se incluye el ajuste en el Fondo de Educación Especial
Superior (FEES) que recibirá recursos equivalentes a 1,5% del PIB.
Intereses: Se proyecta un aumento de 1,5% del PIB con respecto al 2012,
llegando a 3,7% del PIB en el 2016. El pago de intereses depende principalmente
del nivel de deuda pública y de la tasa de interés que el Gobierno debe pagar.
Este es resultado directo del incremento en el déficit primario.
Gasto de Capital: Se asume un incremento en gastos de capital de 0,2% del PIB
llegando a 1,9% del PIB en el 2016, porcentaje que contempla gasto financiado
con recursos internos y externos.4
El aumento en el gasto corriente limita la capacidad del Gobierno para aumentar el gasto
en infraestructura. El incremento
significativo en la carga de intereses,
así como el aumento de gasto en
educación para cumplir con el mandato
constitucional, limitan la habilidad del
ejecutivo para expandir el gasto de
inversión, lo que se traduce en que el
mismo pierde importancia en el tiempo
como proporción del gasto total.
El Gobierno tiene como objetivo fundamental proteger el gasto social. El mismo es
actualmente casi 47% del gasto total, y
se dedica principalmente a salud,
educación, protección social y vivienda.
Dentro de estas el peso más
significativo tradicionalmente ha sido la
educación y a partir del 2014 se
incrementará en más de uno por ciento
del gasto total, producto de la
4 Ver Anexo 3 sobre inversiones financiadas con recurso externo.
91,1 90,4 90,0 90,8 91,3
8,9 9,6 10,0 9,2 8,7
2012 2013 2014 2015 2016
Gasto Corriente y de Capital(% Gastos Totales)
Gasto Corriente Gasto de Capital
Fuente: Ministerio de Hacienda
6,8 6,9 7,7 7,7 7,7
4,0 4,0 3,9 3,8 3,9
1,2 1,2 1,2 1,2 1,1
0
2
4
6
8
10
12
2012 2013 2014 2015 2016
Gasto Social(% PIB)
Educación Protección Social Otros
Fuente: Ministerio de Hacienda
16
disposición constitucional de asignar el 8% del PIB a este sector. Por su parte, se
continuará con los aportes al régimen no contributivo en materia de protección social, ya
que tienen un impacto redistributivo en la población objetivo.
El Gobierno continuará expandiendo el gasto en seguridad ciudadana, producto de leyes
de reciente aprobación. De esta
forma, el 95% de la recaudación del
impuesto a las personas jurídicas se
deberá destinar al Ministerio de
Seguridad Pública. Adicionalmente,
se han presentado modificaciones a
otras leyes para fortalecer la
asignación de recursos a la seguridad
ciudadana, tales como el impuesto al
banano y donaciones de gobiernos extranjeros (Unión Europea).
La Administración Chinchilla Miranda ha fortalecido la infraestructura vial (construcción y
mantenimiento de vías). Las obras
realizadas en este sector dependen
principalmente de los ingresos
provenientes de los impuestos a los
combustibles, de propiedad de
vehículos, así como los proyectos de
inversión financiados con recursos
externos. El gasto público en
transporte aumentará, aunque es claro que las necesidades actuales en infraestructura
requieren más recursos. Sin embargo, la baja carga tributaria, sumada a los mandatos
constitucionales y legales actuales a otros rubros, limita la capacidad del Gobierno a
dedicar un mayor nivel de gastos a este sector.
2,3 2,4 2,5 2,5 2,4
0
1
2
3
2012 2013 2014 2015 2016
Gasto en Seguridad(%PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
1,2 1,4 1,3 1,2 1,4
0,0
0,5
1,0
1,5
2012 2013 2014 2015 2016
Gasto Transporte(%PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
17
d. Déficit y financiamiento
Se proyecta un deterioro del balance primario (diferencia entre ingresos totales y gastos
totales excluyendo pago de intereses)
entre el 2012 y el 2016, ya que
pasaría de -2,5% del PIB a un -2,9%
del PIB. Esto conllevaría a un
incremento de la deuda pública. El
aumento en el déficit resulta de los
gastos por mandato constitucional, la
estructura de remuneraciones del
sector público y las necesidades de
aumentar el empleo en seguridad. El impacto de estos gastos se ve atenuado por los
esfuerzos realizados para mejorar la recaudación tributaria.
El balance financiero (diferencia
entre ingresos totales y gastos
totales) muestra un deterioro mayor
debido a la tendencia creciente del
pago de intereses. Durante el
periodo 2012-2016 se estima que el
balance financiero del Gobierno
Central, se deterioraría en casi 2%
del PIB, llegando a -6,6% del PIB5.
El desequilibrio entre ingresos y gastos del Gobierno Central debe ser financiado con la
colocación de títulos valores, monto
que ha venido aumentando,
ejerciendo presiones sobre las tasas
de interés domésticas.
Adicionalmente, el aumento
significativo en gasto corriente
continuará incrementando la brecha
entre estos gastos y el ingreso
5 Ver Tabla 2 para detalle de los gastos.
4,7 5,26,1 6,2 6,6
0
2
4
6
8
2012 2013 2014 2015 2016
Déficit Financiero(%PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
2,5 2,63,2 2,9 2,9
0
1
2
3
4
2012 2013 2014 2015 2016
Déficit Primario(%PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
3,0 3,34,0 4,3 4,7
0
1
2
3
4
5
2012 2013 2014 2015 2016
Exceso de Gasto Corriente sobre Ingreso Corriente
(% PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
18
corriente, imposibilitando el cumplimiento del mandato de que todo gasto corriente debe
de ser financiado con ingreso corriente.
3. ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL
La sostenibilidad fiscal se alcanza cuando los balances primarios observados no
incrementan la razón deuda pública/PIB. Por esta razón, el balance primario es una
variable crítica en el análisis de la deuda. En el caso de Costa Rica después el 2008 (año
en que se tuvo la razón deuda/PIB más baja de las últimas tres décadas) se ha ido
reduciendo el espacio fiscal mientras se incrementa la rigidez del gasto, el cual se ha
concentrado en rubros poco modificables, como remuneraciones y pensiones, servicio de
deuda, seguridad social y presupuesto a Educación.
A pesar de los esfuerzos en tributación y contención del gasto, la situación del déficit del
Gobierno no ha cambiado en forma sustancial y aunque el crecimiento de los ingresos
tributarios se ha visto favorecido por la dinámica económica, todavía se incurre en un
importante déficit que obliga al Gobierno a endeudarse. La colocación de bonos en los
mercados internacionales es un medio para eliminar la presión sobre las tasas de interés,
dotar de nuevas herramientas de gestión al Poder Ejecutivo y lo más importante, reducir
la competencia por recursos con el sector privado. Adicionalmente, la colocación de
eurobonos ayuda a cambiar deuda interna por externa, esperando una mejora en el
servicio de deuda como resultado de la actual coyuntura de bajas tasas de interés
internacionales en dólares.
En el caso del Gobierno Central, el comportamiento de la deuda (como porcentaje del
PIB) para el año 2011 alcanzó un 30,9%, ligeramente superior al 29,2% en que cerró en el
2010.
19
Las proyecciones muestran que la relación deuda/PIB se incrementa durante el periodo
2012-2016, incluyendo la colocación de
eurobonos en el mismo periodo. La razón
deuda/PIB pasa de 30,9% en el 2012 a un
46,3% en el 2016. No obstante que el
nivel de la deuda no es muy alto en el
contexto internacional, su tendencia de
crecimiento es ciertamente insostenible
para la economía costarricense en el
mediano plazo.
4. NECESIDAD DE UNA REFORMA COMPRENSIVA A LAS FINANZAS PÚBLICAS
Los datos y la información expuestos previamente, evidencian un deterioro en las finanzas
del Gobierno Central. El incremento en la razón deuda/PIB, puede tener consecuencias
serias sobre la sostenibilidad fiscal y las variables macroeconómicas claves en el mediano
plazo.
En años recientes, Costa Rica ha acudido a la emisión de deuda interna para financiar la
mayor parte de sus déficits fiscales y aún para amortizar deuda externa. Esto ha
presionado las tasas de interés domésticas hacia la alza y puede incidir en la percepción
de riesgo del país en los mercados financieros internacionales.
Para estabilizar la deuda pública se necesitan mejoras en todo el espectro de factores que
influyen en las finanzas públicas. Cualquier esfuerzo requiere una estrategia integral, que
aborde temas de ingreso, gasto y financiamiento, los cuales pueden requerir cambios
legales y en los procesos de gestión.
Cualquier conjunto de medidas deben tener como objetivo principal lograr un equilibrio en
el balance primario (diferencia entre ingresos totales y gastos totales excluidos los
intereses). Como se explicó anteriormente, el déficit primario podría llegar a un 2,9% del
PIB en el 2016, lo que definiría el monto de la consolidación fiscal necesaria para alcanzar
la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo.
24,7
46,3
20
25
30
35
40
45
50
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
Deuda(%PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
20
Este proceso de consolidación fiscal requerirá acciones en tres áreas: 1) una lucha frontal
contra la evasión, el fraude fiscal y el contrabando, 2) la contención y mejora en la calidad
del gasto y 3) el incremento de la carga tributaria. Todas estas medidas requerirán ajustes
a las normas y procedimientos administrativos, y muy posiblemente modificaciones a la
legislación.
Un cuerpo legal robusto le brindará al Ministerio de Hacienda las herramientas adecuadas
para cobrar bien los impuestos. La Ley de Fortalecimiento a la Gestión Tributaria y
Aduanera es un paso en la dirección correcta, pues brinda al Ministerio de Hacienda un
conjunto de instrumentos que le allanan el camino para una adecuada, justa y expedita
gestión de los impuestos que los contribuyentes deben pagar.
Como ha quedado claro en el debate nacional, el Gobierno también debe realizar
esfuerzos para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público. Por este motivo el
Ministerio de Hacienda está llevando a cabo estudios sobre la forma y efectividad del
gasto social en Costa Rica. El gasto público debe fortalecer el papel solidario del Estado
al tiempo que impulse y genere las condiciones de competitividad que el país requiere.
La Administración Chinchilla Miranda ha alcanzado importantes logros en materia de
contención de gasto y mantendrá estos esfuerzos en el futuro. Como resultado de esta
política el crecimiento del gasto público es hoy una cuarta parte del observado hace tan
solo tres años. Adicionalmente, el proyecto de Manejo Eficiente de las Finanzas Públicas
prevé la reorganización de los mecanismos de administración eficiente de los recursos
públicos y el fortalecimiento de la fiscalización del gasto. Además, el proyecto de Ley para
el Ordenamiento de las Retribuciones Adicionales al Salario Base del Sector Público
busca organizar de manera más equitativa y eficiente la estructura de los salarios
públicos.
El tercer pilar de una reforma comprensiva consiste en aumentar la carga tributaria. Como
se mencionó anteriormente, el Gobierno debe cobrar mejor los impuestos que hay y el
gasto debe ser eficaz, eficiente, racional y de calidad. Sin embargo, el ajuste necesario
para estabilizar las finanzas públicas es de casi 3% del PIB, lo que implica que es muy
probable que se requiera una reforma legal para aumentar la carga tributaria. Esta
postergada decisión nacional implica un balance técnico y político que es necesario
alcanzar para superar esta situación y dar al Estado la fortaleza que implica un país con
21
expectativas muy altas de lo que el Estado y sus instituciones deben aportar al desarrollo
social y económico del país.
22
TABLAS
Tabla 1. Ingresos Totales del Gobierno Central
Concepto 2012 2013 2014 2015 2016
Ingresos Totales 14,68 14,89 15,00 15,10 15,15
Ingresos Corrientes 14,66 14,89 15,00 15,10 15,15
Ingresos Tributarios 13,51 13,80 13,95 14,10 14,20
Impuesto a los ingresos y utilidades 3,99 4,04 4,07 4,11 4,11
Ingresos y Utilidades a Personas Físicas 1,20 1,19 1,20 1,21 1,21
Ingresos y Utilidades a Personas Jurídicas 2,26 2,31 2,33 2,35 2,35
Dividendos e Intereses s/ Títulos valores 0,32 0,34 0,34 0,34 0,34
Remesas al Exterior 0,20 0,20 0,20 0,21 0,21
Bancos y Entidades Financ no domiciliadas 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Impuesto Sobre Propiedad 0,53 0,54 0,54 0,54 0,54
Impuesto Solidario 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Propiedad de Vehículos 0,41 0,40 0,40 0,40 0,40
Impuesto Personas Jurídicas (sociedades) 0,11 0,13 0,13 0,13 0,13
Sobre Importaciones 0,71 0,71 0,74 0,77 0,80
Arancel: 0,60 0,60 0,62 0,65 0,67
1% Valor Aduanero 0,11 0,11 0,12 0,12 0,13
Sobre Exportaciones 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01
Por Caja Banano Exportada 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Derechos .de Exportación 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01
Ventas 5,06 5,13 5,27 5,35 5,41
Interno 2,60 2,60 2,61 2,62 2,63
Aduanas 2,46 2,52 2,66 2,73 2,79
Consumo 0,87 0,87 0,93 0,95 0,97
Interno 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
Aduanas: 0,74 0,74 0,80 0,82 0,84
Otros Ingresos Tributarios 2,32 2,39 2,39 2,38 2,36
Impuesto unico combustibles 1,59 1,58 1,57 1,57 1,57
Impuesto bebidas alcohólicas 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16
Impuesto bebidas no alcohólicas 0,13 0,13 0,14 0,14 0,14
Impuesto jabón de tocador 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Traspaso vehículos usados 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06
Traspaso bienes inmuebles 0,09 0,09 0,09 0,09 0,09
Timbre Fiscal 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02
Derechos de Salida del Territorio Nacional 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11
Derechos Consulares 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02
Impuestos Ley de Migración y Extranjeria 0,04 0,04 0,04 0,03 0,03
Impuestos a los Productos de Tabaco 0,07 0,16 0,16 0,15 0,14
Otros Tributarios 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Mejoras efic iencia Tributaria 0,00 0,10 0,00 0,00 0,00
Contribuciones Sociales 0,32 0,31 0,30 0,29 0,28
Ingresos no Tributarios 0,09 0,08 0,08 0,07 0,07
Transferencias 0,74 0,70 0,67 0,64 0,60
Fodesaf Ley 8783 0,58 0,52 0,50 0,48 0,45
Fodesaf-Pens RNC Ley N° 8783 0,25 0,23 0,22 0,21 0,20
Fodesaf-MEP-Comedores Juntas Ley N°8783 0,08 0,08 0,08 0,07 0,07
Fodesaf-MEP-Avancemos ley N°8783 0,21 0,17 0,16 0,16 0,15
Fodesaf-IMAS-Mujeres Jefas de Hogar Ley No 87830,03 0,03 0,03 0,03 0,02
Fodesaf-Desaf-L 8783 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Otras Tranferencias Ctes 0,17 0,18 0,17 0,16 0,14
Ingresos de Capital 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00
Fuente: Ministerio de Hacienda
Tabla 1
Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo
Ingresos Totales del Gobierno Central% PIB
23
Tabla 2. Ingresos, Gastos y Balances del Gobierno Central
2012 2013 2014 2015 2016
Ingresos Totales 14,7 14,9 15,0 15,1 15,1
Ingresos Corrientes 14,7 14,9 15,0 15,1 15,1
Ingresos Tributarios 13,5 13,8 14,0 14,1 14,2
Impuesto sobre Ingresos y Utilidades 4,0 4,0 4,1 4,1 4,1
Impuesto General sobre las Ventas 5,1 5,1 5,3 5,3 5,4
Impuesto Selectivo de Consumo 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0
Sobre Importaciones 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8
Sobre Exportaciones 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Otros Ingresos Tributarios 2,9 3,0 2,9 2,9 2,9
Contribuciones Sociales 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
Ingresos No Tributarios 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Transferencias 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6
Ingresos de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Gastos Totales 19,3 20,1 21,1 21,3 21,7
Gasto Corriente 17,6 18,1 19,0 19,4 19,8
Gasto Corriente sin Intereses 15,4 15,6 16,1 16,1 16,1
Remuneraciones 7,3 7,3 7,9 7,9 7,9
Adquisición de Bienes y Servicios 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9
Transferencias Corrientes 7,3 7,3 7,3 7,3 7,3
Al sector público 4,7 4,7 4,7 4,7 4,8
Al sector privado 2,5 2,6 2,5 2,5 2,5
Al sector externo 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Intereses 2,2 2,6 2,9 3,3 3,7
Interno 1,9 2,4 2,8 3,2 3,6
Externo 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1
Gasto de Capital 1,7 1,9 2,1 1,9 1,9
Balance Primario -2,5 -2,6 -3,2 -2,9 -2,9
Balance Financiero -4,7 -5,2 -6,1 -6,2 -6,6
Fuente: Ministerio de Hacienda
Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo
Ingresos, Gastos y Balances del Gobierno Central
% PIB
Tabla 2
24
ANEXOS
ANEXO 1. Consideraciones Metodológica de las proyecciones de Mediano Plazo
Para la realización de las proyecciones se observaron los siguientes aspectos
metodológicos:
- Las proyecciones se han elaborado considerando elementos probables, pero se
es consciente de la existencia de una serie de elementos de mucha incertidumbre
y cuya ocurrencia podría afectar los parámetros aquí indicados, por lo que existen
riesgos propios de este tipo de proyecciones, máxime las tendencias atípicas
observadas en la economía costarricense durante los últimos meses.
- Estas proyecciones suponen la continuidad de las políticas que sustentan la
tendencia del equilibrio fiscal, el tipo de cambio y control inflacionario
determinados por el Gobierno de la República, la desregulación, y la apertura
comercial y financiera están orientadas a lograr un proceso de crecimiento
económico sostenible a lo largo del tiempo, la reducción de las tasas de
desocupación.
- En algunos cuadros se muestran datos históricos 2009-2011, corresponden a una
base devengada, los datos 2012 se han denominado “revisión”, Para los ingresos
corresponden a la revisión efectuada en Julio 2011 que sirvió de base para
proyectar los ingresos del presupuesto 2012, los datos de gasto, corresponden a
datos presupuestarios que actualizados con los últimos decretos publicados,
ajustándolos a los niveles de ejecución esperados, más los recursos externos que
se esperan ejecutar para el presente año.
- Se presenta información correspondiente al año del presupuesto más tres años
adicionales, 2014-2016
- Las cifras 2014-2016 son proyecciones de datos dados por las diferentes
clasificaciones presupuestarias: económica y funcional partiendo del dato del
Proyecto de presupuesto 2013. aplicando un porcentaje de ejecución del 97%,
considerando que generalmente por razones de gestión como la ejecución de los
procesos de contratación administrativa, plazas vacantes, licencias las
instituciones no logran ejecutar el presupuesto en su totalidad.
25
ANEXO 2. Supuestos específicos
Las proyecciones de los gastos se aplicaron una serie de supuestos que se enumeran a
continuación;
Para el cálculo de las remuneraciones se aplicó la inflación esperada del semestre
anterior, más un porcentaje adicional por crecimiento automático que normalmente
tiene este rubro por concepto de pluses salariales tales como la antigüedad, carrera
profesional, entre otros.
Los gastos en compra de bienes y servicios y las transferencias que no tienen
asignación con destino específico se les aplica un crecimiento por inflación esperada.
El rubro de pensiones se proyectó de acuerdo a la inflación esperada, considerando
de más un factor por el ingreso neto de nuevos jubilados
Entre los rubros que tienen asignaciones específicas dadas por disposiciones legales
y constitucionales, podemos citar las siguientes:
26
Supuestos de Proyección de Gastos
Entidad
Destino
específico
Base Legal Observaciones
FEES Se aplica Convenio
vigente con el FEES,
donde crece un 4.5% real
si la carga tributaria pasa
de 13,4% al 15,9% se
destinaría al 2015 un 1,5%
PIB
Constitución Política N° 85
Convenio 2010 suscrito entre
el Gobierno de la República y
la Comisión de Enlace
Poder Judicial Al menos 6,0% ingresos
Corrientes
Constitución Política:
Art.177.
Se aplicó un 8,0%
Ministerio de Educación 8% de PIB en el 2014 Constitución Política art 78 Se aplicó 7,03 en
2013
CONAVI para mantenimiento
de Red Cantonal 75% del 29%
Artículo 5, Ley 8114 Ley de
Simplificación y Eficiencias
Tributarias (29%)
CONAVI para mantenimiento
de Red Vial Nacional
50% de lo recaudado en el
impuesto sobre la
propiedad de Vehículos
Artículo 20 de la Ley Nº 7088
Ley de Creación del CONAVI
Municipalidades
25% de 29%
Inciso b) Artículo 5, Ley 8114
Ley de Simplificación y
Eficiencias Tributarias
Consejo Técnico de Aviación
Civil $12.85 de $26
$1
artículo 1) Ley 8316 Ley
Reguladora de los Derechos
de Salida del Territorio
Nacional y sus reformas Ley
INCISO C) DEL ARTÍCULO
2° DE LA LEY No.8316).
FONAFIFO
3,5%
Ley 8114, de Simplificación y
Eficiencias Tributarias Art. 5
LANAME -UCR
1%
Ley 8114 de Simplificación y
Eficiencias Tributarias, Art. 5
27
ANEXO 3. Proyectos de Inversión financiados con recursos externos
Durante este periodo jugará un rol significativo las inversiones que se financiaran con
recursos externos; para ello se ha incluido la programación suministrada por la Dirección
General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda para el período 2012-2016. La
misma considera créditos que ya han sido aprobados por el Poder Legislativo y se
encuentran en ejecución así como los que se encuentran en un proceso de negociación
avanzado con organismos financieros internacionales.
Dentro de ésta programación se destinan mayores recursos para el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes: Primer Programa de Infraestructura Vial, Proyecto Bajos de
Chilamate-Vuelta Kooper, Primer Programa para la Red Vial Cantonal, con recursos
provenientes del BID y CAF, Ministerio de Educación Pública: Proyecto Equidad Eficiencia
de la Educación, recursos BIRF y Ministerio de Salud: Proyecto de Mejoramiento del
Medio Ambiente del Área Metropolitana de San José y II Programa de Agua y
Saneamiento Ambiental con recursos JBIC y KFW, siendo estas inversiones de gran
impacto en el desarrollo socio-económico del país.
