Módulo 9. Hacia el diseño de una estrategia práctica para el...
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D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Módulo 9. Hacia el diseño de una estrategia práctica para el combate a la corrupción Instructores: María González de Asís Víctor Vergara
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D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.
Módulo 9. Hacia el diseño de una estrategia práctica para el
combate a la corrupción
Instructores:
María González de Asís
Víctor Vergara
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Índice
Objetivo …………………………………………………………………………………………….. 2
Introducción …………………………………………………………………………………….. 2
Tema 1. Identificación de las áreas prioritarias ………………………. 3
Tema 2. El plan de acción ……………………………………………………………… 6
Tema 3. El carácter participativo y el empoderamiento del
plan ……………………………………………………………………………………………………..
10 Tema 4. Vinculación de estrategias anticorrupción nacional y
municipal ……………………………………………………………………………………………
12 Tema 5. Experiencias innovadoras ………………………………………………. 13
Material de apoyo …………………………………………………………………………….. 14
Glosario ……………………………………………………………………………………………… 15
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Objetivo
Identificar las áreas más vulnerables a la corrupción; formular un plan de acción, e identificar
a los aliados y vincular las estrategias nacionales y locales para la lucha anticorrupción en el
gobierno municipal y estatal.
Introducción
El Programa de Gobierno Abierto y Participativo comienza por identificar lo que es la
corrupción, sus causas, tipos, incentivos y costos; y los diferentes tipos de diagnósticos, todo
ello con el objetivo de conocer las áreas vulnerables a la corrupción y priorizar aquellas con la
que se iniciará el plan de acción.
Conocer la corrupción y medirla son dos elementos claves para poder gobernar sin
corrupción, por ello se proporcionan también las herramientas necesarias como los sistemas
de información y el uso de la tecnología, la transparencia y participación ciudadana, la
armonización de los sistemas contables, los instrumentos de rendición de cuentas y el control
de la función pública. Todas estas herramientas son útiles para diseñar un plan de acción que
permita llevar adelante reformas institucionales en vista a combatir la corrupción y fortalecer
las políticas de transparencia y eficiencia en la gestión.
En este módulo se proporcionan las estrategias que ayudarán a identificar las áreas
prioritarias donde se podrán realizar estas reformas institucionales, se conocerá como diseñar
un plan de acción, tomando en cuenta el carácter participativo no sólo de las autoridades y
funcionarios sino también de la población para impulsar iniciativas en la lucha contra la
corrupción; pero no sólo esto basta, también es necesario un cambio de actitud y de
tolerancia cero a la corrupción, y por ello es importante que se hable de "empoderamiento"
que significa que cada actor involucrado, haga suyo el plan de acción.
Por último, es importante hacer conciencia sobre la importancia de establecer conexiones y
vínculos con los gobiernos nacionales y estatales, en el diseño de la estrategia práctica para
la lucha anticorrupción.
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Tema 1. Identificación de las áreas prioritarias.
Sobre la base de la descripción que ofrece el estudio de diagnóstico, el siguiente paso para la
formulación de las líneas estratégicas de un plan anticorrupción, es la selección de las áreas o
servicios prioritarios para iniciar las intervenciones de reforma institucional.
El plan estratégico representa un conjunto de lineamientos sobre políticas, programas y
proyectos que guiarán la intervención para iniciar un proceso de reforma institucional en el
municipio o estado. Como es difícil que un orden de gobierno tenga la capacidad de iniciar las
reformas en todas las áreas y en forma simultánea, se deberán seleccionar las áreas
prioritarias con base a los siguientes criterios:
Como un ejemplo se pueden citar los servicios que fueron priorizados en el programa GAPE
de la Alcaldía de Campo Elías, para iniciar una intervención de reforma institucional (GAPE,
1998).
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a) Área de intervención estratégica.
La identificación no fue sobre la base de modelos rígidos, porque no se deben imponer
experiencias aún habiendo sido exitosas en otros municipios o estados. Desde un inicio se
trabajó con mucha flexibilidad, estimulando la creatividad y aprovechando la sinergia de
programas y sistemas existentes en la Alcaldía. Esto fue clave para la realización de dos
talleres de diagnósticos participativos que facilitó la selección de los instrumentos y la
corroboración de los resultados de la encuesta: el taller sobre diagnóstico de la institución
municipal y el taller de diagnóstico de las organizaciones vecinales.
b) Área de instrumentos de planificación.
Se utilizaron el Plan de Gestión Local y los Talleres de Diagnósticos Participativos.
c) Área de atención al ciudadano.
Se hizo una reingeniería de trámites en permisos, construcción, solvencia, manual de
procedimientos y funciones. También se realizó una revisión del organigrama, se capacitó al
personal afectado por la reingeniería de trámites y se abrió una oficina de información y
reclamo ciudadano.
d) Área de participación ciudadana.
Se desarrollaron mecanismos que permitan una efectiva participación de los ciudadanos en el
gobierno municipal, en especial en el presupuesto de gastos, a través de audiencias públicas
y Comisiones Tripartitas para incidir en la toma de decisiones sobre inversiones, proyectos y
servicios. También se capacitó a los líderes vecinales para que asumieran un rol más activo
en los programas de interés comunal.
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e) Área legal.
Se propuso elaborar y sancionar ordenanzas municipales destinadas a apoyar el proceso de
sustentablidad de los instrumentos del programa GAPE, tales como la Audiencia Pública de
Presupuesto, las Comisiones Tripartitas, la Oficina de Desarrollo y Participación Ciudadana,
entre otros. Es necesario que la ordenanza garantice la libertad de información sobre
documentos públicos municipales.
f) Área transparencia en la gestión.
Las reformas impactaron en la inclusión de la participación ciudadana en los Comités de
Licitaciones de la Alcaldía y el servicio de transparencia en las finanzas municipales a través
de Internet. Este último instrumento fue diseñado aunque no pudo ser desarrollado por
dificultades técnicas en los últimos meses de gestión de la Alcaldesa de Campo Elías.
Estas fueron las áreas identificadas por el plan de acción para implementar las reformas
institucionales que paulatinamente dieron paso a los instrumentos y mecanismos que
configuraron el programa GAPE. Se basó en un trabajo de conjunto creativo y solidario entre
la Alcaldía de Campo Elías, los representantes de la sociedad civil y los facilitadores técnicos
del Instituto del Banco Mundial.
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Tema 2. El plan de acción.
En el tema 3.3 del módulo 1, se habla un poco sobre la estrategia de combate a la corrupción
y el plan de acción.
Un plan de acción se define como un instrumento de gestión que contempla la definición de la
visión, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones especificas para encarar
determinados desafíos propuestos. En nuestro ejemplo, el desafío es luchar contra la
corrupción.
Visión.
Una ciudad con elevada calidad de vida para sus habitantes, donde la pobreza y la corrupción
hayan sido erradicadas, con un gobierno municipal, honesto y eficiente, con satisfactorios
niveles de gobernabilidad y una sociedad civil participativa en el contexto de una alta calidad
de democracia.
Misión.
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Convertir a la municipalidad en una institución que brinda servicios eficientes y eficaces, con
una gestión transparente y abierta a la participación ciudadana, que impulsa el desarrollo
local, y trabaja por el mejoramiento de la calidad de vida de la gente.
Objetivos estratégicos.
La fijación de objetivos estratégicos se realiza en función a las áreas o servicios identificados
como vulnerables a la corrupción en el diagnóstico. Estos objetivos estratégicos guiarán las
intervenciones para la reforma institucional.
• Objetivo estratégico No. 1
Desarrollar un sistema de información municipal transparente, accesible y eficiente
para la comunidad.
• Objetivo estratégico No. 2
Impulsar reformas institucionales para controlar la discrecionalidad arbitraria y del
funcionario público municipal.
• Objetivo estratégico No. 3
Perfeccionar los mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad y a las
autoridades gubernamentales.
• Objetivo estratégico No. 4
Contribuir para que la sociedad civil desarrolle su capacidad de escrutinio e incidencia
en las políticas públicas locales.
El plan de acción operativo.
El plan operativo es el instrumento de gestión que permite concretar en acciones específicas
y prácticas los objetivos estratégicos, para posibilitar su factibilidad asignando actividades,
recursos, organización, tiempo y resultados esperados.
Los objetivos deben ser viables, claros, concisos, mensurables y susceptibles de ser
evaluados.
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Como se comenta en el módulo 1, el plan operativo debe proporcionar "la hoja de ruta" a
seguir y debe ser susceptible de dejar las huellas de lo transitado de modo que al recurrir a él
se tenga claro lo que se hizo y lo que falta aún. Para que se pueda cumplir con este
cometido, se sugiere como ejemplo, que el plan operativo contenga:
a. El ordenamiento de actividades según objetivos estratégicos definidos previamente.
b. La definición de las actividades.
c. Las metas a las que se aspiran llegar, definidas con base a diagnósticos.
d. El tiempo en que se realizará dicha tarea (inicio - fin).
e. Definición de responsables.
f. Costo y fuente de financiamiento.
g. Indicadores de logros.
Estas mismas áreas se pueden trasladar a una matriz como la siguiente:
Objetivos estratégicos
Actividades Metas Tiempo Responsable Costo y fuente de
financiamiento
Indicadores de logros
En Campo Elías, una vez que se obtuvieron los resultados de la encuesta de diagnóstico, y
que estos fueron corroborados por ciudadanos usuarios durante un taller participativo en
sesiones de trabajo con los principales directivos de la Alcaldía, se seleccionaron instrumentos
de integridad y mecanismos participativos para llevar a cabo un plan de acción que buscaba
actuar sobre los problemas que se habían identificado como prioritarios.
A continuación se presenta a modo de ejemplo, la planilla de instrumentos utilizada en
Campo Elías a la hora de concretar los componentes que tendría el plan de acción.
Resumen de instrumentos de integridad del programa GAPE Municipio Campo Elías, Mérida, Venezuela. 1998/99.
Instrumento / Programa
Objetivo Plazo Costo
1. Plan de Gestión Local (PGL)
Planificación participativa de prioridades
1-3 años Ordinario +
Asistencia técnica
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de la comunidad.
2. Taller de Diagnóstico Participativo.
Gestión participativa.
Trimestre Ordinario
3. Oficina de Desarrollo y Participación ciudadana.
Participación - eficiencia. Organización comunitaria.
Corto plazo Ordinario +
Equipamientos
4. Simplificación de trámites.
Eficiencia y eficacia. Prevención de corrupción. Accesibilidad.
Corto plazo Ordinario + Asistencia
Técnica + equipo
5. Audiencias Públicas Parroquiales.
Participación descentralizada.
Trimestre Ordinario
6. Comisión Tripartita Parroquial.
Cogestión -transparencia.
Trimestre Ordinario
7. Audiencia Pública de Presupuesto Municipal.
Transparencia y participación en el presupuesto. Anticorrupción y responsabilidad.
Corto plazo Ordinario
8. Comisión Tripartita Municipal.
Cogestión -transparencia.
Trimestre Ordinario
9. Comité de Control y Fiscalización Comunitario
Transparencia, participación y fiscalización en obras.
Trimestre Ordinario
10. Audiencia Pública de Rendición de cuenta
Transparencia. Trimestre Ordinario
11. Ordenanza Municipal de la Oficina de Desarrollo y Participación Ciudadana.
Institucionalizar interacción vecinos - Alcaldía.
Corto plazo Ordinario
12. Ordenanza Municipal sobre Participación ciudadana.
Institucionalizar instrumentos de participación.
Corto plazo Ordinario
13. Ordenanza sobre Libre Acceso a la Información Pública Municipal
Transparencia. Trimestre Ordinario
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Tema 3. El carácter participativo y el empoderamiento delplan.
Poner en práctica planes y programas que impulsen las transformaciones necesarias para
disminuir la corrupción, el estancamiento y la pobreza, implica que la participación ciudadana
debe constituirse en el eje dinamizador de todo el proceso. La sola voluntad de autoridades,
funcionarios y vecinos para colaborar con sus autoridades e impulsar iniciativas en la lucha
contra la corrupción, no basta. Es necesario también un cambio de actitud y de tolerancia
cero a la corrupción. A esto, debe agregársele capacidad técnica y recursos económicos para
lograr los éxitos esperados.
El carácter participativo del plan, no asegura por sí la adhesión de la gente al mismo. Es
necesario, hablar de la participación y el "empoderamiento" del plan por parte de la
ciudadanía. Se entiende por "empoderamiento", a la acción de hacerlo suyo.
Existe empoderamiento:
• Cuando el plan deja de ser una iniciativa que está en la agenda del gobierno para
pasar a formar parte de la agenda pública de los ciudadanos y con carácter de
compromiso.
• Cuando el ciudadano acciona para transformar su realidad con el convencimiento de
que su esfuerzo merece la pena, para él, su familia y toda la sociedad.
• Cuando siente que es protagonista y tiene la oportunidad de hacer una diferencia
porque tiene sentido de propiedad sobre su obra.
• Cuando siente la necesidad y actúa para "contagiar" a otros en el impulso al plan
anticorrupción.
Esto le da sustentabilidad al plan porque se penetra en la conciencia social ya que se trabaja
sabiendo que los beneficios serán para todos.
Como ejemplo se pueden citar la implementación de ciertos mecanismos como el de las
Audiencias Públicas, presupuesto participativo, Comisiones Tripartitas, oficina de participación
ciudadana entre otros, mecanismos que crean un clima de confianza y propician el cambio de
actitud necesario, para compartir proyectos que hagan posible a autoridades y vecinos
convertirse en protagonistas de los cambios que necesitan sus instituciones y comunidades.
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Como ejemplo de alianza y empoderamiento de la sociedad civil, se reproduce la evaluación
que realizó una dirigente vecinal en el caso del proyecto piloto de Campo Elías, Venezuela.
Ejemplo de alianza y empoderamiento de la sociedad civil.
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Tema 4. Vinculación de estrategias anticorrupción nacional ymunicipal.
Para impulsar la participación de la sociedad en el combate a la corrupción y la consolidación
de una cultura de transparencia y legalidad, diseñamos una estrategia que nos permite
amplificar y multiplicar nuestros mensajes y acciones con la ayuda de grupos específicos de la
sociedad.
En la tarea de preparar un plan anticorrupción, tanto el gobierno municipal, como estatal
deben informarse de iniciativas similares a nivel nacional o regional, ya sean programas de
reformas del Estado o planes anticorrupción en particular. El propósito es conocer otras
experiencias, analizar niveles de complementación y aprovechar sinergias generadas por
estas experiencias.
En el caso de programas nacionales de reforma institucional del Estado, se dará especial
interés a los componentes: descentralización, políticas tributarias y fiscales, el impacto de las
decisiones en políticas económicas y financieras que impartan en los gobiernos locales, las
reformas legales y de sistemas de contralorías, la legislación en materia de carrera del
funcionario público, entre otros.
Se buscará institucionalizar la coordinación de esfuerzos de lucha contra la corrupción y por
mejorar las prácticas de transparencia y de rendición de cuentas con los demás órdenes de
gobierno central y subnacionales.
En el módulo 10 revisaremos a profundidad el ejemplo del caso de México.
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Tema 5. Experiencias innovadoras.
El objetivo de esta sección es ofrecer un breve resumen sobre experiencias innovadoras en la
región de América Latina, los cuales estén mejorando la eficacia del desarrollo por medio del
apoyo al compromiso ciudadano en la supervisión de actividades relacionadas con el
desarrollo.
A continuación, una breve descripción del caso presentado para este módulo.
Título: Seguimiento al desempeño institucional del concejo y de los concejales de Bogotá. Lugar: Ciudad de Bogotá País: Colombia Contactos: Tania Guzmán Pardo. Coordinadora
Para mayor información sobre Concejo Cómo Vamos, su metodología o sus publicaciones,
puede visitar o comunicarse con la sede del Proyecto: Carrera 7 No. 67 - 57 Oficina 301B,
Telefax: 3 453838 o 5 450940 o, a nuestras direcciones electrónicas:
[email protected] y [email protected] o visitar nuestra
página Web en la siguiente dirección: www.eltiempo.com.co/concejocomovamos
Resumen
Concejo Cómo vamos es un proyecto de seguimiento al desempeño institucional del Concejo
de Bogotá (corporación plural de representación popular en el nivel local), que pretende
contribuir en la construcción de una cultura democrática en la ciudad. Su principal aporte
consiste en brindar elementos de juicio a los electores para evaluar el papel desempeñado
por sus representantes y por el Concejo como corporación, en el desarrollo de un proyecto
compartido de ciudad. Concejo Cómo vamos inició sus actividades el 1 de agosto de 2002 y,
durante este período, ha logrado disminuir el ausentismo de los miembros de la corporación,
así como, llamar la atención y generar expectativa sobre los resultados de sus evaluaciones
periódicas.
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Material de apoyo
Referencias bibliográficas:
GAPE Gobierno Abierto, Participativo y Eficiente 1998/99. Alcaldía Campo Elías, Ejido, Estado de Mérida, Venezuela e Instituto del Banco Mundial.
ITESM y WBI. (2002). Manual del Programa de Gobierno Abierto y Participativo: cómo gobernar municipios sin corrupción. México: Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y World Bank Institute. Recuperado del sitio: http://worldbank.org/wbi/governance/pdf/gapmanual.pdf
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Glosario
• Alcalde: autoridad del ejecutivo Local. En otros países se lo conoce como Intendente municipal.
• Alcaldías: municipalidad en otros países.
• Comisiones mixtas parroquiales: en el caso del GAPE, se trato de comisiones integradas por tres representantes designados por las organizaciones de ciudadanos, tres representantes del Alcalde y los miembros de la Junta parroquial, que asumen la corresponsabilidad en la solución de los problemas comunitarios y el control de la gestión a nivel de cada parroquia.
• Estado: entidad federativa.
• Gobernabilidad: al hablar de gobernabilidad nos referimos a las reglas y procedimientos que producen un marco predecible, transparente y legitimo en el cual deben operar los diversos actores implicados en los procesos de desarrollo. Esta referida a la calidad del sistema institucional para generar una acción colectiva positiva para enfrentar los retos y desafíos del desarrollo.
• Incidencia: proceso que implica acciones políticas llevadas por ciudadanos organizados enfocadas a producir cambios en las relaciones de poder con el fin de tomar parte en las definiciones y decisiones sobre políticas públicas que les compete.
• Junta: legislativo municipal
• Municipio: de acuerdo a la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, es la unidad política, primaria y autónoma en la organización nacional
• Ordenanzas: son normas de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.
• Sociedad civil: por sociedad civil se entiende "al conjunto de organizaciones privadas que se unen para impulsar sus intereses comunes o buscar el bien público. En esta categoría no están incluidas entidades gubernamentales o partidos políticos (cuyo objetivo es la conquista del poder). Este concepto abarca a las asociaciones de vecinos, ya sea a nivel de barrio o de ciudad, organizaciones no gubernamentales, los gremios empresariales, profesionales y sindicales, entidades deportivas y culturales.
