Observaciones a Proyecto Directriz Costera
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Montevideo, 25 de abril de 2011.-
MINISTERIO DE VIVIENDA,
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
MEDIO AMBIENTE;
Sra. MINISTRO,
Arq. GRACIELA MUSLERA.
Presente.-
ENRIQUE A. VIANA FERREIRA, Fiscal Letrado Nacional en lo Civil
de 3er. Turno, constituyendo domicilio en la calle Sarandí 662, planta baja
(ANTEL 29159566, correo electrónico: [email protected]), comparece en el
expediente administrativo 2011/14000/02515, en el cual se ha puesto de manifiesto
el llamado instrumento de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible
Directriz Nacional del Espacio Costero, de acuerdo a la Resolución Ministerial, de
30 de marzo de 2011, y que fuera publicada en el Diario Oficial Nº 28.200, de 6 de
abril de 2011.
Al respecto y en cumplimiento de los arts. 47, 29 y 30 de la Constitución de la
República, 42 del C.G.P., 2º, 3º y 10 de la Ley Orgánica del Ministerio Público,
15.365, de 30/XII/1982, 6º de la Ley de Protección del Medio Ambiente, 17.283, de
28/XI/2000, y 2º, 3º, 5º, 6º, 25 y 72 de la Ley de Ordenamiento Territorial, 18.308,
de 18 de junio de 2008, se vienen a hacer las siguientes observaciones.
1. Por el Proyecto puesto de manifiesto, se redacta una ley en blanco, por la
que solo se pretende autorizar una delegación de Poder del Legislativo al Ejecutivo,
edictándose una insconstitucional autolimitación de las competencias del
Legislativo en favor del Ejecutivo. Se construye una suerte de ley de superpoderes,
y, con ello, se conculcan el principio de la Separación de Poderes y el principio de
legalidad o de reserva legal para la previsión de limitaciones o restricciones a los
derechos individuales y colectivos. Se cede al Ejecutivo la facultad genérica o
indeterminada y discrecional de cercenar esos derechos, sin ley específica que lo
ordene.
El texto del Proyecto no se comporta como una verdadera regla de Derecho. Basta
con comprobar que no obliga a conducta alguna. Sin embargo, está constituido por una
serie de expresiones de deseo, grandilocuentes y programáticas, vaguedades melifluas y
carentes de contenido normativo. Hay una repetición de lugares comunes y con más la
expresión, ex profeso, de conceptos vacuos, imprecisos, indeterminados, indefinidos,
inacabados y sin significación jurídica (p.e., el aprovechamiento democrático de los
recursos naturales, la protección armónica del espacio costero, el control de las
expansiones urbanas, la participación ciudadana, -art. 4º), que autorizan a cualquier
interpretación, caprichosa o antojadiza de la Administración Pública. En puridad, el
Proyecto tiene por única finalidad obrar como una suerte de cheque en blanco, con el
que se articula la delegación o transferencia de una estricta competencia legislativa a
simples actos administrativos u otros semejantes, todos de inferior rango a una ley
(Programas Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible,
Estrategias Regionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, etc.). Así,
se delegan: la identificación, caracterización y valoración de los ecosistemas costeros,
así como los objetivos de conservación de los mismos, la identificación de sus
componentes vulnerables, el control de los procesos de ocupación urbana, la
identificación de los paisajes y la identificación de aquellas intervenciones realizadas o
planificadas que hayan provocado o que puedan provocar un potencial impacto
negativo sobre las cuencas hídricas y acuíferos asociados al espacio costero, etc. (arts.
5 y ss.). Se evaden las conductas regladas de la Administración, favoreciéndose la
discrecionalidad, vale decir, la arbitrariedad y el descontrol normativo.
De esta manera, en primer lugar, el Proyecto entra en directo conflicto con lo que
establecen los arts. 7º, 32, 10, 4º, 82 y 85 de la Constitución de la República. Ningún
habitante de la República puede ser privado de sus derechos, sino conforme a las
leyes que se establecieren por razones de interés general. Ningún habitante de la
República será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella
no prohibe. Al Poder Legislativo compete expedir las leyes relativas a la protección
de todos los derechos.
La Constitución así prohibe la previsión de actos administrativos de interés
general o de un orden público administrativo que tienen el antirrepublicano propósito
de facultar, en forma genérica e indeterminada, al Poder Ejecutivo para que, a su
arbitrio, pueda proceder al cercenamiento, la restricción o la limitación de los derechos
de las personas: libertad, propiedad, medio ambiente sano, salud, etc..
En segundo lugar, el Proyecto, con el citado mecanismo de delegación legislativa,
persigue dejar sin efecto o derogar, sin más, toda la normativa de protección ambiental.
Con el repetido empleo del verbo identificar (arts. 5º, 6º, 7º, 8º), con el uso de los
verbos procurar o propender (art. 7º), y con la no previsión de la eliminación de los
impactos ambientales -solo habla de prevención o mitigación (arts. 8º y 11) etc., se
convierte a los deberes fundamentales de protección del medio ambiente y de
abstención de la realización daños ambientales (arts. 47 Const., 4º L. 17.283), en meras
expectativas, posibilidades o facultades, a sola discreción de la voluntad de la
Administración Pública, en clara manifestación de aquello que, en la materia, el alemán
ULRICH BECK describiera como irresponsabilidad organizada. La Administración
Pública se vuelve irresponsable ante los imperativos y las prohibiciones del orden
público ambiental previsto en la Constitución de la República. Mediante un artificio de
inflación normativa, tales preceptos se desvalorizan. Con la sobreabundancia y
fragmentación normativa que se genera a partir del Proyecto cuestionado, se destruye el
orden público ambiental, habilitándose el "caso a caso", la "reingeniería" de las
excepciones, las "islas normativas singulares", vale decir, los privilegios y las
prebendas, violatorios del concepto de República y del axioma de igualdad ante la ley
(arts. 8º Const. y 3º C.C.). Todo para que los temas ambientales no constituyan cuellos
de botella para las inversiones extranjeras, -se ha dicho. Precisamente, el Proyecto
cuestionado conduce a una desregulación camuflada, por intermedio de la cual se
rebajan o reducen las exigencias ambientales y se favorece la ocupación territorial
lucrativa. Con menores exigencias ambientales, se elevan los umbrales o parámetros de
contaminación y de degradación. De esta forma, los principios preventivo y precautorio,
el in dubio pro Uruguay Natural, los deberes fundamentales de protección y de no dañar
el medio ambiente y hasta la evaluación de los impactos ambientales, de reglas
fundamentales se transforman en meras excepciones o bienes negociables, tornándose
letra muerta, Derecho decorativo, Estado Teatral, -como dice ANTONIO
BENJAMIN-, a merced de los poderosos intereses privados de las Corporaciones
Anacionales, como Botnia, Aratirí, Montes del Plata, etc., con quienes la
Administración Pública se dedica a negociar inconstitucionales memorándum de
entendimiento o contratos de inversión.
2. Con lo expresado, además, el Proyecto referido, por sí mismo, no cumple
con ninguno de los designios legales expresamente previstos para este tipo de
instrumentos en la ley marco del ordenamiento territorial (art. 9º L. 18.308).
Confirma con ello, su exclusivo propósito de desregulación y desvalorización
normativa.
A saber.
No se establecen bases ni principios estratégicos en la protección costera; peor,
se obvian, se soslayan los ya previstos en la normativa existente (§ 47 Const., Ley de
Protección del Medio Ambiente, Ley de Impactos Ambientales, Código de Aguas, etc.),
habilitándose su abrogación encubierta u oblicua.
No se hace definición alguna de la estructura territorial costera ni de
actuaciones territoriales estratégicas de protección o de ordenamiento ambiental
costero; se las delega en actos administrativos subsidiarios.
No se formulan criterios, lineamientos ni orientaciones generales en materia de
protección ambiental costera; en su caso, también se los delega en actos
administrativos subsidiarios.
No se determinan espacios sujetos a un régimen especial de protección
ambiental costera, -a riesgo de estar dejando sin efecto los ya existentes (p.e., la faja
de defensa costera del art. 153 del Código de Aguas).
No se proponen incentivos ni sanciones en materia de protección territorial
ambiental costera.
3. Asimismo, el ámbito territorial indicado en el Proyecto no permite
calificarlo de "Directriz Nacional", sino que más bien conduce a la de
fragmentación regional, en tanto reduce, arbitrariamente, el área y espacio
considerados a las costas del Río de la Plata y del Océano Atlántico, omitiendo,
entre otros espacios costeros de similar trascendencia jurídica a los referidos, el
resto de las "costas del territorio oriental", como bien las define el Código Civil
(art. 478), -por ejemplo-, las del Río Uruguay, del Río Cuareim, del Río Yaguarón,
de la Laguna Merim, etc.. Contribuye de esta manera a la deconstrucción jurídica del
territorio, soslayando diversos y conocidos conflictos ambientales y territoriales, como,
por ejemplo, Fray Bentos, el área de influencia de Botnia y la contaminación de Río
Uruguay, los variados impactos provocados por la operativa del Puerto de Nueva
Palmira, la contaminación de la Laguna Merim, etc.. Y, precisamente, el
fraccionamiento en múltiples estatutos jurídicos también conlleva a una hábil violación
del principio de igualdad ante la ley y a la destrucción de la indivisibilidad del Estado-
Nación.-
*****
Sin otro particular, solicita se le tenga por presentado con las precedentes
observaciones.
Saluda atte. a la Sra. Ministro,