Oferta y Demanda de - Ministerio de Economía :: Buenos Aires La … · 2001-02-23 · necesidad de...

Oferta y Demanda dePolíticas en un MundoGlobal: El Rol de losAcuerdos Regionales

La coordinación general del trabajo fue realizada por elLic. Jorge Emilio Sarghini.

La investigación estuvo a cargo del Lic. Agustín Lódolay el Lic. Matías Busso, con la colaboración de la Lic.Silvia Marchioni y el Lic. Lisandro Menéndez.*

La Plata, Agosto de 2000.

* Integrantes del Grupo de Investigación Económica(GIE), Ministerio de Economía, Provincia de BuenosAires. Asistió en la recopilación estadística el Sr. LeónSalim.

Autor idades

Dr. Carlos RuckaufGobernador

Ing. Felipe SoláVicegobernador

Lic. Jorge Emilio SarghiniMinistro de Economía

Lic. Gerardo OteroSubsecretario de Finanzas

Lic. Sergio BugalloSubsecretario de Ingresos Públicos

Lic. Carlos FernándezSubsecretario de Política y Coordinación Fiscal

Director: Lic. Jorge Emilio Sarghini

Coordinador: Lic. Lisandro Menéndez Paratore

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Una de las palabras más mencionada en estosúltimos tiempos, tanto en los ámbitos políticos ytécnicos como por el ciudadano común, es sin lugar adudas “globalización”. Con ella se tratan de definirlos cambios operados en el mundo en las últimas tresdécadas (viéndola como un proceso) o,alternativamente, se usa para resumir el contextomundial en el que nos toca vivir.

Para darle más precisión al término, generalmentese lo acompaña con conceptos como: apertura eintegración económica y financiera; rápido cambiotecnológico, desarrollo de las comunicaciones ytransmisión cultural; y, desafío en materia degobernabilidad nacional y mundial.

Sabido es que la integración de las economías y elrápido cambio tecnológico brindan posibilidades parael crecimiento de los países, pero también imponenriesgos de fragmentación y exclusión social. En tantolos instrumentos políticos ven condicionadas unaparte importante de las funciones que caracterizan larelación Estado-nación. También se ha ingresado enun proceso de redefinición del patrón de relacionesentre países, que quedó establecido luego de laSegunda Guerra Mundial. El debate acerca de lanecesidad de un gobierno mundial, que en la primeramitad del siglo XX ocupara la atención de SigmundFreud y Albert Einstein, entre otros, ha cobradorenovada vigencia. Por su parte, el conjunto deinstituciones multilaterales diseñadas inmediatamentedespués de la Segunda Guerra, han perdidofuncionalidad (especialmente el FMI, que ha sidocuestionado desde diversos sectores por su

desempeño durante las recientes crisis financieras) ycada vez son más las voces que claman por elrediseño de las mismas. Sin embargo, las relacionesde poder no son las mismas que hace 50 años y lasbases de consenso en la principal instancia dedecisión política internacional (el G7), no muestranavances hacia esos cambios.

Otro elemento político característico del procesode globalización, es la creciente asociación regionalentre países. Estas instituciones regionales estándestinadas a dotar a sus miembros de mejoresinstrumentos de política y a suplir la disfuncionalidadde las instituciones globales antes mencionadas.

Dentro del marco expuesto, las funcionestradicionales del Estado-nación y de los estadossubnacionales, se ven condicionadas por crecientesnecesidades sociales (mayor demanda de políticas) ymayores restricciones para la acción gubernamental(menor oferta de políticas). Dilema que, a falta deinstituciones internacionales acordes a laglobalización de los mercados, ha comenzado a serresuelto mediante otras formas de supranacionalidad.Esto impone desafíos adicionales para todos losniveles de gobierno, especialmente en cuanto a ladefinición adecuada de sus funciones y potestades.

En esta entrega, “Cuadernos de Economía”presenta un análisis del proceso de globalización, desu incidencia sobre la demanda y oferta de políticaspúblicas, de la evolución estilizada de lasinstituciones supranacionales y de las alternativasdisponibles para los gobiernos y la posibilidad deadecuarse al nuevo contexto.

Jorge Emilio Sarghini

Ministro de EconomíaProvincia de Buenos Aires

Indice

Oferta y Demanda de Políticas en un Mundo Global:El Rol de los Acuerdos Regionales Pág.

INTRODUCCION 9

CAPITULO 1: GLOBALIZACION Y DEMANDA DE POLITICAS 12

1. INTRODUCCION 12

2. GLOBALIZACION COMERCIAL Y PROBLEMAS SOCIALES 12

2.1. EL MODELO BASICO: REASIGNACION DE RECURSOS Y REDISTRIBUCIONDE INGRESOS 13

2.2. HACIA MAYORES DEMANDAS DE POLITICAS 15

2.3. DEMANDAS DE POLITICA EN UN MUNDO GLOBAL: LA VIA COMERCIAL 20

3. GLOBALIZACION FINANCIERA Y VOLATILIDAD 20

3.1. GLOBALIZACION Y CRISIS: M AYOR VOLATILIDAD 20

3.2. CRISIS Y VOLATILIDAD: MAYORES DEMANDAS DE POLITICAS 22

3.3. DEMANDAS DE POLITICA EN UN MUNDO GLOBAL: LA VIA FINANCIERA 24

CAPITULO 2: GLOBALIZACION Y OFERTA DE POLITICAS 25

1. INTRODUCCION 25

2. PRODUCCION Y REGULACION EN UN MUNDO GLOBALIZADO 25

3. LIMITES A LA PRODUCCION PUBLICA: LA RESTRICCION PRESUPUESTARIA 27

3.1. POLITICA TRIBUTARIA 27

3.2. POLITICA DE ENDEUDAMIENTO: POSIBILIDAD Y EFECTIVIDAD 30

4. LIMITES A LA REGULACION PUBLICA: LA FUNCION DE REGULACION 32

4.1. PROVISION DE ESTABILIZACION 32

4.2. POLITICA REGULATORIA 34

5. GLOBALIZACION Y OFERTA DE POLITICAS: UN ANALISIS ECONOMETRICO 35

CAPITULO 3: GLOBALIZACION, POLITICAS Y ORGANISMOS INTERNA-CIONALES 39

1. INTRODUCCION 39

2. POLITICAS Y ORGANISMOS INTERNACIONALES 40

2.1. OMC Y COMERCIO: LOS EFECTOS SOBRE LA DEMANDA DE POLITICAS 40

2.2. FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y ESTABILIZACION: BIENES DE RE-GULACION 42

2.3. NACIONES UNIDAS, BANCO MUNDIAL Y EL DESARROLLO: BIENES DEPRODUCCION 44

3. LAS REFORMAS NECESARIAS 45

3.1. FINANZAS PUBLICAS INTERNACIONALES 45

3.2. HACIA UNA NUEVA ARQUITECTURA DEL SISTEMA FINANCIERO INTERNA-CIONAL 50

4. ORGANISMOS INTERNACIONALES: POLITICAS Y REFORMAS 53

CAPITULO 4: ACUERDOS, INTERCAMBIO E INSTITUCIONES REGIONA-LES 55

1. INTRODUCCION 55

2. ACUERDOS REGIONALES E INTERCAMBIO: EL LADO DE LA DEMANDA DEPOLITICA 55

2.1. EL ANALISIS TRADICIONAL 55

2.2. EL REGIONALISMO ABIERTO Y LAS DEMANDAS DE POLITICA 57

3. ACUERDOS REGIONALES E INSTITUCIONES REGIONALES: EL LADO DE LAOFERTA DE POLITICA 58

3.1. BENEFICIOS “NO TRADICIONALES” Y LA OFERTA DE POLITICAS 58

3.2. INSTITUCIONES REGIONALES Y LA PROVISION DE BIENES 60

4. MERCOSUR: LA NECESIDAD DE NUEVAS INSTITUCIONES 61

5. REFLEXION FINAL 65

ANEXO A: OFERTA DE POLITICAS: UN MODELO AD-HOC 66

ANEXO B: DISEÑO ACTUAL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES 70

ANEXO C: ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL MERCOSUR 74

BIBLIOGRAFIA 78

Oferta y Demanda de Políticas en un Mundo Global

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Introducción

En la última década la economía mundial ha exp e-rimentado un grado importante de avance tecnológicoe integración de todos sus mercados, que ha generadooportunidades y desafíos para los diferentes países.En teoría, la mayor integración mundial brinda laposibilidad de que: i) los recursos, incluyendo el aho-rro, estén mejor asignados y de esa forma se incre-menten los niveles de vida, ii) los individuos disfrutende un mayor número de bienes y de servicios y amenores precios, iii) muchas personas puedan viajar adistintos lugares porque es más fácil cruzar las front e-ras y cayeron los costos de transporte, iv) sea másfácil el acceso al stock de conocimiento para todoaquel que lo necesita.

Sin embargo, el nuevo esquema presenta inconve-nientes relacionados con la volatilidad y la equidad.La mayor integración expone a las economías a so-portar los efectos de las crisis producidas en otrospaíses, que si bien no representan un fenómeno nue-vo, sí lo son los niveles de profundización alcanzados.Por ejemplo, en Argentina, la crisis mejicana de finesde 1994, la crisis de los países asiáticos de 1997 y lacrisis de Brasil de 1999, agregaron mayor volatilidade impidieron un crecimiento sostenido.

El crecimiento experimentado tampoco ha sido“sostenible” .1 En estudios anteriores ya se ha mostra-do la preocupación que genera este tema. En el análi-sis de la evolución industrial argentina durante los ’90(Sarghini y otros, 1998), se concluyó que la forma enque se creció tuvo falencias (desempleo, desequilibrioexterno y desigualdades regionales) que hacían dudarde su sostenibilidad. En otro trabajo (Sarghini y otros,1999) se profundizó el estudio de la equidad y sebosquejó una política para el mercado laboral, acordecon un crecimiento sostenible. Por último, en Sarghini(2000), se estudió el rol que las instituciones desem-

1 Aunque ya se ha utilizado el término crecimiento “soste-nible” en otros trabajos (ver Sarghini, 1998 y 1999 porejemplo) puede ser útil explicitar una vez más su significa-do. En la literatura suele utilizarse el adjetivo sostenido,sustentable o sostenible con diferentes objetivos. Para elpresente trabajo “sostenido” significa un crecimiento sinvolatilidad. Con “sustentable”, se hace referencia frecuen-temente a un crecimiento que no afecta las posibilidades decrecer de las generaciones futuras. Con crecimiento “soste-nible” se quiere expresar un crecimiento con equidad en susentido más amplio: esto es, un crecimiento que sea homo-géneo entre personas en un momento dado del tiempo, entregeneraciones y entre las diferentes regiones que integran undeterminado país.

peñan en una reforma del Estado para lograr un cre-cimiento sostenido y con equidad.

Si bien en cada uno de estos trabajos se tuvo encuenta el factor externo, el objetivo de éste es hacermás explícito el rol de los cambios en el contextomundial, particularmente el fenómeno denominadoglobalización, tanto sobre las causas de los problemasmencionados como sobre la posibilidad y efectividadde las acciones que se tomen para lograr un creci-miento sostenible.

La globalización, si bien brinda oportunidades pa-ra crecer, no necesariamente conlleva un crecimientohomogéneo, inclusivo y acorde a las preferencias dela sociedad. En un trabajo reciente (Rodrik, 1998) seconcluye que la integración internacional de los mer-cados de bienes, servicios y capitales está presionandoa las sociedades a alterar sus prácticas tradicionales,revelando una profunda línea de quiebre entre gruposque tienen grandes probabilidades de prosperar en losmercados globales y aquellos que no cuentan con esaventaja o perciben la expansión de los mercados noregulados como un enemigo para la estabilidad y lasnormas sociales. En el mismo sentido, el Informesobre Desarrollo Humano de 1999 (PNUD, 1999)argumenta que la globalización está integrando laeconomía, la cultura y la estructura de gobierno peroestá fragmentando a las sociedades. Impulsada por lasfuerzas de los mercados comerciales, la globalizaciónprocura fomentar la eficiencia económica, generarcrecimiento y producir mayores utilidades. Pero seequivoca en cuanto a la regla de las metas de la equi-dad, la erradicación de la pobreza y el realce de laseguridad humana. Esto explica el incremento de la“demanda” de políticas .

En un mundo cada vez más integrado, lograr uncrecimiento con equidad no es espontáneo. En eltrabajo citado, Rodrik argumenta que “el desafío paralas autoridades nacionales es impedir que la integra-ción económica se traduzca en una desintegraciónsocial”. Es el Estado, mediante sus instrumentos, elque puede marcar una diferencia entre un crecimientoinclusivo y otro excluyente. Pero, justamente, la glo-balización disminuye la posibilidad o efectividad dedichas acciones. En las posiciones más extremas se haplanteado que la globalización tiene implícita la des a-parición del Estado-Nación. En otros enfoques seinterpreta a este proceso de una forma distinta y seotorgan espacios para las políticas públicas, tanto enlos países desarrollados (Garret, 1998) como en desa-rrollo (Bouzas y Ffrench Davis, 1998). Por lo tanto,

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aún con diferente énfasis, hay un reconocimiento quela globalización introduce o refuerza, algunas restric-ciones a las posibilidades de los Estados de influircon éxito en la economía.

En resumen, la globalización plantea un verdaderodilema para las autoridades nacionales, dado queincrementa las necesidades de políticas (debido a losproblemas sociales y los desafíos de mayor compet i-tividad), pero al mismo tiempo ocasiona que las inter-venciones políticas de los gobiernos sean menos efec-tivas o, en algunos casos, sean imposibles de aplicar.El planteo de este dilema ya ha sido tratado en variosestudios. Esta investigación pretende describir losmecanismos mediante los cuales se produce. Si bien,parece claro que la globalización limita las políticas y,a su vez, refuerza las demandas de políticas, no hansido tratados extensamente los canales por los cualesello ocurre. La explicitación de los mismos no es sólocuriosidad intelectual; su conocimiento es fundamen-tal para plantear medidas de acción.

En este contexto, el presente trabajo se basa enla hipótesis que los acuerdos regionales en su sen-tido más amplio, no sólo como acuerdos de librecomercio, sino también como pasos iniciales paraconstruir instituciones regionales, son una herra-mienta fundamental para enfrentar el desafío quela globalización plantea y aprovechar las oportu-nidades que brinda.

Para ello, el trabajo se divide en cuatro capítulos.En los dos primeros se plantea el dilema de la globali-zación y en los dos últimos se estudian respuestas aeste dilema, tanto en el ámbito internacional comodoméstico.

En el primer capítulo se estudia cómo la globali-zación afecta las “demandas” de política. La mayorintegración comercial y financiera, junto con losavances tecnológicos y la reducción de los costos detransporte, producen una reasignación de recursosdentro de cada uno de los países, que en el corto pla-zo, tiene gran impacto sobre la demanda de políticaspúblicas, tanto de políticas asistenciales, como activasy de competitividad.

En el capítulo siguiente se trata la influencia de laglobalización sobre la capacidad de los gobiernos deresponder a esas demandas. Para clarificar esos efec-tos, se considera al total de las políticas como la sumade dos tipos de bienes: bienes de producción públicay bienes de regulación pública. Los primeros son losproducidos directamente por el Estado mediante una“función de producción” que, por ende, implican uncosto específico y determinado (dado que para produ-cirlos se demandan factores como trabajo, capital,etc.). Como ejemplo, se pueden citar la producción de

defensa, de seguridad, de salud pública, dragado deríos, construcción de infraestructura básica, asistenciasocial, lucha contra la pobreza, producción de educa-ción pública, etc. En cambio los bienes de regulaciónpública, son aquellos donde es imposible identificarfactores específicos y determinar individualmente sucosto. Por ejemplo, la puesta en vigencia de una le-gislación que haga obligatoria la vacunación contrauna determinada enfermedad (no el proceso de vacu-nación en sí, sino la legislación), que no involucra uncosto identificable (aunque sí implique la utilizaciónde recursos), dado que es producto de la administra-ción general del gobierno. Se incluyen dentro de estegrupo: el establecimiento de derechos de propiedad,las políticas de regulación de servicios públicos, dedefensa de la competencia y del consumidor, reglaspara controlar la contaminación ambiental, la elabora-ción de alimentos, gestión macroeconómica, estabili-zación y regulación financiera.

Planteado el dilema, en el tercer capítulo se estu-dia la respuesta internacional para enfrentarlo. Estoimplica abordar el rol de los organismos internacio-nales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI),la Organización Mundial del Comercio (OMC), elBanco Mundial (BM) y las Naciones Unidas (ONU),no sólo para resaltar la influencia que ejercen estosorganismos sobre la demanda y la oferta de políticas,sino también para presentar las reformas que sobrelos mismos se proponen. En el lado de la demanda seinvestiga el accionar de la OMC, mientras que paraanalizar los efectos sobre la “oferta” de políticas, seutiliza la clasificación propuesta en el capítulo 2, entrebienes de regulación pública , relacionados principal-mente con el accionar del FMI y los bienes de pro-ducción pública, estrechamente vinculados al accio-nar del Banco Mundial y las Naciones Unidas.

La insatisfacción por el diseño y el funciona-miento de estos organismos se ha expresado en diver-sas propuestas de reformas que buscan dotar al mundode un nuevo entramado institucional que permitacorregir externalidades y proveer ciertos bienes públi-cos globales. Específicamente para el mercado finan-ciero esas reformas se resumen en el debate sobre la“nueva arquitectura del sistema financiero internacio-nal”, que se basa en la idea de que existe una enormeasimetría entre la velocidad en que ha crecido elmovimiento de capitales y las instituciones que loregulan (Ocampo, 1999). Por su parte, en el mercadode bienes, si bien las instituciones han evolucionado yse han anticipado al movimiento de bienes y servicios,persiste también una gran asimetría entre la elimina-ción de las barreras al comercio que están llevando acabo los países en desarrollo y las políticas realizadas


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por los países desarrollados, respecto al fomento deexportaciones mediante subsidios, trabas a las im-portaciones (restricciones sanitarias, ambientales,etc.) y derechos de propiedad intelectual más es-trictos.

La coordinación internacional, tratada en el ter-cer capítulo, es deseable pero difícil. Por eso, en laúltima parte del trabajo, se estudia la respuesta do-méstica al dilema presentado. Esta tiene que ver conla estrategia de inserción al mundo global, llevada acabo por la mayoría de los países, y que ha consist i-do en la formación de acuerdos regionales. Se veráque los mismos no sólo constituyen instrumentosútiles para aumentar el intercambio de bienes, servi-cios, capitales y tecnología, sino también son unaplataforma para crear instituciones regionales que

permiten la provisión de bienes públicos que lassociedades demandan y los gobiernos nacionales,por si solos, no pueden ofrecer.

Si bien estos acuerdos pueden verse como unamanera imperfecta de solucionar el dilema, repre-sentan una alternativa posible, dada la menor cant i-dad de actores involucrados. Seguramente que paralograr un mundo financiero más estable, sea impres-cindible coordinar las políticas macroeconómicas detodos los países del mundo, pero dada la dificultadde esta tarea es más factible coordinar dichas polít i-cas entre países vecinos y socios de un acuerdo re-gional y al menos lograr una región más estable.Aunque el resultado sea modesto y seguramenteinsuficiente, es un paso necesario y posible paralograr un crecimiento sostenible.


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Capítulo 1Globalización y demanda de políticas

1. INTRODUCCION

Desde hace varios años la economía mundial haexperimentado un incremento de la interdependenciaeconómica, que en parte es fruto de las decisiones delos gobiernos, pero también de una serie de avancestecnológicos. Dicha interdependencia se verifica tantoen los mercados de bienes (globalización comercial),como en los mercados de activos financieros (globali-zación financiera).

En general, la literatura económica (especialmentela referida al comercio internacional y al crecimiento)ha logrado demostrar que la apertura trae aparejadosbeneficios importantes para la mayor parte de lospaíses (especialmente, si los mismos son relativa-mente chicos en términos del comercio internacional).En particular, el grado de apertura de un país se rela-ciona en forma positiva con la eficiencia económicaque pueda alcanzar y, por lo tanto, con mayores posi-bilidades de acceder a niveles más altos de creci-miento y bienestar en el largo plazo.

Sin embargo, han sido menos analizado los costosque pueden venir asociados a la apertura. El análisisde los mismos es útil, principalmente porque permitedistinguir áreas en las que la globalización puedegenerar conflictos sociales y con ello, mayores de-mandas de política económica.

La mayor “globalización comercial” modifica losprecios relativos de los bienes observados por losproductores y consumidores domésticos y con ellocambia la forma en que son asignados los recursos yremunerados los factores utilizados en la producción.En este sentido, existen al menos cinco cuestiones quepueden explicar la aparición de costos sociales:• Las asimetrías en las dotaciones factoriales poseí-das por los diferentes individuos, puede generar dosefectos principales: podría cambiar la distribuciónpersonal del ingreso hasta un punto socialmente nodeseado y podría generar un incremento del desem-pleo, debido a que dichas asimetrías traducen unacapacidad de respuesta diferente entre los individuos,para reubicarse en el nuevo entorno productivo.• Las diferencias en la movilidad internacional delos factores hará que ciertos factores sean más fácilesde sustituir que otros, lo que tendrá implicancias so-bre el bienestar de algunos grupos.• Las rigideces en el mercado de trabajo podránhacer que el período de ajuste hacia el equilibrio

(donde existiría pleno empleo) se demore en el tiem-po, explicándose así la persistencia del desempleo y,consecuentemente, la aparición de problemas sociales.• Las fallas de mercado (en particular, fallas infor-mativas), típicas de los mercados de crédito, introdu-cen una complicación adicional dado que ante la ne-cesidad de reestructurarse, muchas empresas conproyectos viables pueden no encontrar financiamientodebido a la imposibilidad de “mostrar” su proyecto;ocurriendo un caso similar para los préstamos desti-nados a financiar educación.• La existencia de políticas comerciales activas enlos socios comerciales (efectivos o potenciales) delpaís.

Una situación inicial desfavorable (muy distorsio-nada) complicará, en el corto plazo, estos procesos dereasignación y redistribución, aumentando aún máslos problemas sociales. Básicamente, las implicanciaspara el corto plazo no serán iguales en un país en elque la globalización se debe sólo a los efectos delcambio tecnológico, que otro país en el que la globa-lización incorpora tanto las mejoras tecnológicascomo la apertura comercial.

Vía una mayor volatilidad, la “globalización fi-nanciera” también tendrá efectos sobre la demanda depolíticas, dado que la mayor volatilidad real reduce laactividad económica y, por consiguiente, disminuye elbienestar. En este sentido se analizará: i) cómo laglobalización influye en la generación o propagaciónde una crisis y ii) las consecuencias de dichas crisissobre el bienestar.

2. GLOBALIZACION COMERCIAL YPROBLEMAS SOCIALES

La globalización comercial puede definirse comola tendencia del mundo hacia una situación de librecomercio, que no es decidida completamente por losgobiernos. A la reducción de aranceles, impuestos ysubsidios al comercio exterior, que sí constituyendecisiones de política, debe sumársele la caída en loscostos de transporte y comunicación que modificanlos precios de muchos bienes y aumentan su transabi-lidad.

Los problemas sociales asociados a la globaliz a-ción se reflejan en incrementos transitorios o persis-tentes en el desempleo, aumentos en el nivel de po-


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breza o mayor desigualdad en la distribución de losingresos, más allá de un nivel que resulte tolerablepara las preferencias sociales. Respecto a este últimopunto, existen tres conceptos diferentes de desigual-dad que se relacionan con la globalización: la desi-gualdad dentro de una nación, la desigualdad entredistintos países y la desigualdad mundial (agregada),que se refiere a la desigualdad de ingresos entre todoslos individuos del mundo, sin tener en cuenta el lugaren que habitan.

Con referencia a la hipótesis de que la globaliz a-ción incrementa la desigualdad dentro de una naciónexiste evidencia contrapuesta.

Rodrik (1997) afirma que la globalización es par-cialmente responsable del incremento de la brechaentre los salarios de los trabajadores calificados y losde los trabajadores no calificados: esto es especial-mente cierto en aquellos países que comienzan a co-merciar con otros y en donde el trabajo no calificadoes muy barato. En este sentido, Cline (1997) proveeuna medición cuantitativa de este efecto: concluyeque la influencia internacional contribuye en un 20por ciento al incremento de la desigualdad de salariosen la década del ‘80. Por su parte, Lundberg y Squire(1999) también hallan evidencia de que la globaliz a-ción está aumentando la desigualdad: en una muestrade 38 países entre 1965 y 1992, encontraron que unamayor apertura al comercio internacional está relacio-nada negativamente con el crecimiento del ingreso del40% más pobre de la población, pero está positiva yfuertemente relacionada con el ingreso de los restan-tes grupos. Resulta importante destacar que los gruposde menores ingresos son altamente vulnerables acambios en los precios relativos internacionales y esavulnerabilidad se magnifica cuando las economías seabren al comercio.

También existe evidencia que se contrapone a laanterior. Así, por ejemplo, Lawrence y Slaughter(1993) analizaron la desigualdad de salarios usando elmodelo estándar de abundancia factorial (que en estetrabajo se explica más adelante) y concluyeron queexisten pocas evidencias para afirmar que los efectosredistributivos que surgen del mayor comercio inter-nacional pueden explicar el incremento en la desi-gualdad de salarios, ya que un menor salario relativode los trabajadores no capacitados debe ser acompa-ñado por un menor ratio entre trabajo calificado ytrabajo no calificado en todas las industrias para quetales efectos estén presentes. Dollar y Kraay (2000)encuentran evidencia cuantitativa que apoya estahipótesis: en un estudio para 80 países cubriendocuatro décadas, muestran empíricamente que la aper-tura es beneficiosa para los pobres. En particular, no

encuentran evidencia de un impacto negativo estadís-ticamente significativo de la apertura al comerciointernacional sobre el ingreso de las personas de me-nores ingresos.

En cuanto a la desigualdad internacional, aunquemenos relevante desde la óptica de la política públicanacional, Lundberg y Milanovic (2000) calcularon elcoeficiente de Gini para la desigualdad entre los in-gresos medios de los países para los años 1980 y1998: los mismos fueron de 0.50 y 0.54 respectiva-mente indicando un incremento en la desigualdad. Enel mismo sentido, Milanovic (1999) muestra que elcoeficiente de Gini internacional se incrementó entre1988 y 1993, de 0.55 a 0.58.

Finalmente, analizando la desigualdad mundial,Milanovic (1999) encuentra que el coeficiente de Giniregistró un incremento desde 0.63 en 1988 a 0.66 en1993. Debe notarse que el índice medio de aperturamundial, se incrementó un 3% en esos cinco años.

2.1. EL MODELO BASICO: REASIGNA-CION DE RECURSOS Y REDISTRI-BUCION DE INGRESOS

Un resultado importante de la teoría del comerciointernacional, es que el libre comercio aumenta elbienestar de los consumidores.2 El razonamiento paraexplicarlo se fundamenta en la idea de que existirácomercio siempre y cuando todas las partes involu-cradas en las transacciones ganen con él: si el comer-cio fuera perjudicial para alguna de ellas, entonces nose llevaría a cabo.

Para lograr las ganancias del intercambio comer-cial, se requiere una reestructuración de la economíaque implica una reasignación de recursos entre secto-res económicos y una redistribución de ingresos entrefactores productivos.

Los beneficios que se producen por la mayorcompetencia entre firmas que la globalización posibi-lita y fomenta, también tiende a revelar problemas decompetitividad de ciertos sectores productivos do-mésticos que antes se encontraban relativamente ais-lados, tanto por la política comercial como por losaltos costos de transporte y transacción. Sólo hay que

2 En particular, si el país es chico en términos del comercioque se realiza en el mundo, el libre comercio es beneficiosode manera no ambigua por razones similares a las explica-das anteriormente; en cambio, uno de los resultados básicosde la teoría del comercio internacional muestra que para lospaíses grandes resulta óptimo imponer aranceles al comer-cio exterior aunque los mismos deben ser bajos (Bhagwati,Ramaswani y Srinivasan, 1969).


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tener en cuenta, por ejemplo, que diez años atrás unalibrería de cualquier ciudad sólo enfrentaba la com-petencia de las librerías de esa misma ciudad, mien-tras que en la actualidad tiene que competir con milesde librerías de todo el mundo como consecuencia dela expansión del comercio electrónico. Esto beneficiasustancialmente a todos los consumidores quienesahora pagan menores precios por sus libros, pudiendoacceder a un mayor número de ejemplares y de mejorcalidad (en suma, mejora el bienestar). Sin embargo,“perjudica” a los libreros (como productores) de laciudad que no mejoraron sus servicios y que no lospueden mejorar en el futuro cercano (esto es, tambiénse producen efectos distributivos). Por supuesto que,los beneficios se diluyen entre millones de consumi-dores mientras que los costos se concentran en algu-nos pocos individuos. Esto puede explicar por qué enla mayoría de los casos, sólo se perciben los costos dela apertura.

Dicho de otro modo, los cambios en la políticacomercial junto con los avances tecnológicos, termi-nan modificando los precios relativos que observanlos productores y consumidores. De esta manera seinduce una reasignación de recursos, dado que luegode estos cambios habrá actividades que serán menosrentables y otras cuya rentabilidad aumentará. Esto, asu vez, terminará impactando sobre la demanda deciertos factores productivos. Por ejemplo, si se hicieramás rentable producir vino y el vino utilizara relati-vamente más tierra que trabajo, entonces aumentará lademanda de tierra y por ende aumentará la remunera-ción que recibe la tierra. En consecuencia, cambiará ladistribución funcional de recursos.

Para clarificar los efectos que provocan la reasig-nación de recursos y la redistribución de ingresossobre las políticas públicas, será útil apoyarse en unmodelo simple con un conjunto de supuestos inicialesque se levantarán gradualmente e implicarán nuevasdemandas de políticas o incremento de las mismas.

En la literatura se han utilizado tradicionalmentedos modelos para analizar la reasignación y la redis-tribución funcional de recursos que acaece por laglobalización: modelos de abundancia factorial3 ymodelos de factores específicos.4 Los modelos quecentran su atención en las diferencias de abundanciafactorial predicen una redistribución de riqueza hacialos factores más abundantes en la economía doméstica(en el caso de los países menos desarrollados esto

3 Por modelos de abundancia factorial se entiende a aquellosdel tipo Heckscher-Ohlin con dos bienes y dos factores.4 Por modelos de factores específicos se entiende a losmodelos del tipo Ricardo-Viner.

sería tierra o trabajo, dependiendo del caso).5 Por suparte, los modelos de factores específicos predicenque aumentará la remuneración del factor específicoabundante en el país (tierra, en el caso de los países demenor desarrollo y capital humano en los más des a-rrollados). El concepto de abundancia factorial requie-re que existan dos factores: un país es abundante en elfactor K si su dotación de K relativa a la de otro factorL, es mayor que para el resto del mundo. Pero, paraacercarse a la realidad, sería deseable contar con al-gún modelo que contenga varios factores. Afortuna-damente, la combinación del modelo de abundanciafactorial con el de factores específicos, brinda la solu-ción al problema al permitir trabajar de manera senci-lla con cinco factores productivos.6

En dicho modelo, que se denominará “modelo bá-sico”, se partirá de una situación inicial idéntica paratodos los países, sin asimetrías entre los individuos,inmovilidad de los factores entre países, sin rigidecesen el mercado laboral ni fallas de mercado. Luego seagregarán algunas reflexiones sobre los efectos quetienen sobre los resultados del modelo el hecho queno todos los países reduzcan los aranceles al mismotiempo y que existan migraciones.

En esta economía simple existen tres factores quese denominan “primarios”: trabajo, capital y tierra,cuya oferta se supone fija. A su vez, estos tres fact o-res pueden combinarse para producir otros dos: latierra y el capital generan "tierra mejorada" (TK),mientras que el trabajo y el capital se combinan paraproducir "trabajo calificado" (HK). Así, en total,existen cinco factores productivos.

A su vez, la “tierra mejorada” y el “trabajo califi-cado” se combinan para producir dos bienes finales,que van a comprar los consumidores: computadorasque utilizan relativamente más trabajo calificado quetierra mejorada y aceite que utiliza mayor proporciónde TK que KH.

Por último, el país analizado es abundante en (otiene una mayor proporción de) tierra mejorada y por

5 Para el caso de muchos bienes, el Teorema de HeckscherOhlin mantiene sus predicciones pero se hace más débil: enparticular el mismo sostiene que en promedio aumentará laremuneración de los factores más abundantes. El caso demuchos bienes y muchos factores es más complicado. Paraanalizar el mismo debe analizarse el contenido factorial delcomercio. El Teorema de Travis-Vanek predice que lospaíses exportaran los servicios del factor en el cual sonrelativamente más abundantes y que en el paso de autarquíaa libre comercio aumentará en promedio la remuneración delos factores más abundantes. Sin embargo, este últimoresultado es poco robusto.6 El planteo de este ejemplo es original de (Porto G., 2000).


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lo tanto tiene ventajas comparativas en la produc-ción de aceite. Esto es cuando la economía estácerrada, como el factor TK es abundante (en rela-ción al KH) la remuneración de TK es relativa-mente baja y, por lo tanto, producir aceite que usamucho de TK y poco de KH, es menos costoso queproducir computadoras. Consecuentemente, el pre-cio del aceite será menor que el de las computado-ras. De manera opuesta, en el resto del mundo, elprecio del aceite es más alto que el de las comput a-doras. En caso de abrirse la economía se observaráun incremento en el precio (relativo) del aceite.¿Qué efectos genera este cambio en términos de lareasignación de recursos y de la distribución fun-cional del ingreso? Se dividirá el análisis en dospasos: primero se estudiará el efecto sobre la remu-neración de la tierra mejorada y del trabajo califi-cado y luego sobre la remuneración de los factoresprimarios (trabajo, tierra y capital).

La apertura de la economía hará incrementar elprecio del aceite. Por lo tanto, los productores loca-les se verán incentivados a producir más de dichoproducto, teniendo en cuenta que es relativamentemás rentable. Para ello, demandarán más de losfactores utilizados en su producción (TK y KH),aunque proporcionalmente más de TK (dada la in-tensidad de uso asumida). Por el contrario, disminui-rá el precio relativo y la rentabilidad de las comp u-tadoras y esto hará que este sector libere tanto tierramejorada como trabajo calificado, aunque propor-cionalmente más de este último (dada la intensidadde uso asumida). De esta manera, se producirá unexceso de demanda de tierra mejorada y un excesode oferta de trabajo calificado, lo que redundará enun aumento de la remuneración de la TK y una re-ducción de la remuneración del KH.7

El cambio en las remuneraciones de TK y deKH inducirá, como es de esperar, cambios en lasremuneraciones de los factores primarios: trabajo,tierra y capital. Debe recordarse que en un contextoen el que no existen fallas de mercado, cada factorse remunera según el valor de la última unidadaportada a la producción (esto es, el valor del pro-ducto marginal), que no es otra cosa que el preciodel producto multiplicado por la productividadmarginal del factor.

El aumento de la remuneración de la “tierramejorada” (factor utilizado intensivamente en la

7 Además, dado que se modifican las remuneraciones seproducirá un cambio en la intensidad de uso de cada sector:en particular dado que aumenta la remuneración de T, ten-derá a reducirse la intensidad de uso de dicho factor porparte de ambos sectores.

producción de aceite) aumenta el valor del pro-ducto marginal de la tierra y, por lo tanto, su remu-neración. Mientras que la reducción de la remune-ración del trabajo calificado (factor utilizado inten-sivamente en la producción de computadoras) re-duce el valor del producto marginal del trabajo, conlo que su remuneración disminuye. 8

Luego, el incremento de la remuneración de latierra mejorada, generará un aumento del valor delproducto marginal del capital (que se utiliza para“producir” TK) mientras que la caída en la remune-ración del trabajo calificado tenderá a reducir elvalor del producto marginal del capital (que tam-bién se utiliza en la "producción" de KH). En equi-librio, dado que el valor del producto marginal delcapital debe igualarse entre industrias,9 el resultadosobre la remuneración de este factor será ambiguo.

En suma, el incremento en el precio del aceitegenerará una reasignación de recursos hacia laproducción de ese bien y una redistribución derecursos en la economía, dado que aumentará laremuneración de la tierra mejorada y de la tierra, sereducirá la del trabajo calificado y la del trabajo yexistirá un efecto ambiguo sobre el precio del ca-pital.

Este resultado no implica nada específico entérminos sociales: en un contexto como el supuestoal inicio, todos los factores podrán moverse de unsector productivo a otro sin fricciones y de estaforma no existirá ni desempleo temporario de re-cursos, ni cambios en los niveles de pobreza, nivariaciones sustanciales en la distribución personaldel ingreso. Por lo tanto, si así fuera la realidad, laglobalización no implicaría un incremento de de-manda de polít icas.

2.2. HACIA MAYORES DEMANDAS DEPOLITICAS

El contexto descripto por el “modelo básico”, seaparta de lo observado en la realidad. Por lo tanto, enlo que sigue se irán levantando los supuestos uno auno y de esa manera se mostrará cómo, producto de laglobalización, se incrementan las demandas de políti-cas públicas.

8 Existen además efectos que se transmiten a través decambios en la productividad marginal que no fueron anali-zados para simplificar la exposición (pero que no cambianlos resultados).9 Si no se igualara, existirían movimientos de factores entreindustrias que modificarían los productos marginales hastaigualarse.


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2.2.1. Asimetrías

La primera modificación que permite un mayoracercamiento a la realidad, es considerar las diferenciasen las dotaciones factoriales que posee cada individuo.

La introducción de estas asimetrías en la dotaciónfactorial modifica los resultados obtenidos, dado queahora no todos los individuos están igualmente capa-citados para enfrentar una reestructuración económicay, además, los efectos redistributivos que prevé elmodelo básico anteriormente analizado, pueden gene-rar cambios hasta un punto que no sea socialmenteaceptable.

Hay que tener en cuenta que la capacidad de rea-daptarse a las nuevas circunstancias económicas cam-biará de acuerdo a la dotación inicial de factores. Enparticular, los individuos con una mayor dotación decapital humano tendrán mayor capacidad de reubicar-se en el nuevo entorno productivo y serán los menossustituibles. Si además se tiene en cuenta que la edu-cación y la capacitación están relacionadas en formapositiva con el ingreso, se desprende que serán losindividuos de menores recursos los que se verán másafectados, aumentando en consecuencia la desigual-dad y la pobreza.

Pero las diferencias en las dotaciones de capitalhumano tienen una implicancia adicional. La globali-zación induce un mayor movimiento de personasentre países, las que pueden aprovechar algunos de losbienes que brindan los gobiernos en forma gratuita (yque ellos no financian por no tributar en el país encuestión), como por ejemplo educación, salud hospi-talaria, etc. De esta manera, para países receptoresnetos de personas, si se mantienen constantes lascantidades de bienes ofrecidos, se reducirán las canti-dades y/o calidades disponibles por habitante del país.Aquellos individuos que tienen la capacidad de “esca-pe” (que tienen la posibilidad de sustituir los bienesprovistos por el Estado por bienes provistos por elsector privado pagando, por ejemplo, educación ysalud privada) tendrán ventajas por sobre aquellosindividuos que no pueden hacerlo; en el sentido deque tendrán mejores oportunidades que el resto de lapoblación. Esto, en el mediano plazo, incrementará ladesigualdad.

También la existencia de asimetrías dotacionalespuede afectar la distribución personal del ingreso. Enparticular, dichas asimetrías pueden darse en términosde trabajo: individuos que tienen capital humano eindividuos que no; en términos de capital: individuosque poseen capital físico y financiero e individuos queno; y en términos de tierra: individuos que tienenmucha tierra e individuos que tienen poca tierra.

Dado que el modelo básico predice redistribucio-nes de ingresos entre factores, la única manera de queno se modifique la distribución personal del ingreso,es que todos los agentes económicos posean unamisma cantidad y calidad de cada uno de los factoresproductivos.

Sin embargo, en el caso de que existan asimetríasentre individuos, los resultados cambian. Así, porejemplo, en una sociedad en la que la tierra está muyconcentrada en los deciles de más altos ingresos, elcapital físico y humano en los estratos medios y altosy el trabajo en los deciles más bajos, se producirá unincremento en la desigualdad entre diferentes estratossociales: los deciles más ricos aumentarán su partici-pación en el ingreso total y los más pobres disminui-rán la suya.

Una sociedad comprometida con una mayorigualdad económica y social, tenderá a reducir ladesigualdad en los ingresos y eso aumentará la de-manda de políticas económicas y de bienes de pro-ducción pública: principalmente de políticas parareducir la desigualdad en el acceso a dotaciones, es-pecialmente capital humano a través de la educación yla salud y de políticas para mejorar la infraestructura yla tecnología disponible.

2.2.2. Rigideces

Otros de los supuestos del modelo básico es quelos precios son totalmente flexibles. De esta forma, almodificarse la asignación de recursos, los cambios enla remuneración en los diferentes sectores son las víaspor las cuales algunos expulsan factores y otros losabsorben inmediatamente.

Utilizando una vez más el modelo básico, cuandose abre la economía y se recibe la señal para producirmás aceite (el precio de este bien sube relativamente)y menos computadoras, esto produce un exceso deoferta en el mercado de los factores de uso intensivoen la producción del bien que se retrae y un exceso dedemanda en los mercados de los factores que se utili-zan intensivamente en el sector que se expande (acei-te). En el modelo básico, estos excesos de oferta o dedemanda, son eliminados por los ajustes en las remu-neraciones correspondientes y de esta manera se vuel-ve a una situación de equilibrio. Un individuo queantes participaba en la producción de computadoras yera despedido, podía (en los modelos anteriores) pa-sarse del sector computadoras al sector productor deaceite de forma automática e instantánea sin mayoresinconvenientes.

Sin embargo, si los precios de los factores, por al-


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guna razón, no ajustasen, esta reasignación podríaverse truncada y los resultados serían otros. Existendos razones que pueden citarse para fundamentar esainflexibilidad de los precios: rigideces de salarios yrigideces espaciales.

La rigidez de salario, de acuerdo a la literatura,puede deberse a dos grandes causas. Es posible que lalegislación y las presiones sindicales inhiban la bajade salarios, debido a la existencia de convenios colec-tivos o de contratos implícitos, de ajustes salarialesque no se condicen con la realidad económica vigenteo directamente del establecimiento de salarios míni-mos. Pero, también es posible que las empresas deci-dan óptimamente no reducirlos (teoría de salarios deeficiencia) como parte de una estrategia de obtenertrabajo de calidad, de inducir esfuerzo en los trabaja-dores o de reducir la tasa de rotación del personal.

El análisis de las causas de rigideces espaciales hasido menos explorado desde un punto de vista eco-nómico y parece estar vinculado a las costumbres yarraigamiento de los individuos. La cesantía de tra-bajadores a partir del cierre de empresas en una de-terminada región, puede no responder a incrementosen la demanda de trabajo en otra región, sencillamenteporque esto implicaría cambiar de ciudad, de hábitos,etc. Es conocido que diversas sociedades, con distin-tas culturas, muestran diferentes grados de movilidadfactorial interna (Bottle, 1995).

La existencia de rigideces (salariales y espaciales)que impiden el ajuste de precios es uno de los factoresprincipales para explicar la persistencia del desempleoen una economía. En caso que por alguna razón eldesempleo aumente, los mecanismos de mercado indu-cirán una baja de salarios hasta que el desempleo desa-parezca (tanto por reducción de la oferta como poraumento de la demanda). Sin embargo, en un contextoen el que los salarios son rígidos a la baja, el desempleopodría mostrar cierta persistencia en el tiempo y conello afectar las cuestiones de equidad y pobreza.

Un desempleado enfrenta varios costos, como lapérdida de libertad y la exclusión social, deterioro deaptitudes profesionales, daños psicológicos, malasalud, pérdida de motivación, ruptura de relacioneshumanas, pérdida de valores sociales (Sen, 1997).Estos costos tienden a cambiar las posibilidades deelección que enfrentan los individuos y, por ende,generan una situación inequitativa que requerirá laintervención estatal, principalmente mediante políti-cas educativas, de salud y asistencia social. Por otrolado, el mantenimiento de un nivel elevado de desem-pleo también podrá redundar en mayores niveles depobreza, dado que algunas familias no podrán accedera un conjunto de bienes básicos.

Estos efectos tenderán a incrementar la demandade políticas asistenciales y de lucha contra la pobreza,y requerirán actuar sobre esas rigideces.

2.2.3. Fallas de mercado

Aún en un contexto donde no existan ni asimetríasen la dotación de factores ni rigideces de precios, laglobalización puede producir conflictos sociales y,por lo tanto, un incremento en las demandas de políti-ca. Esto puede deberse a la existencia de las denomi-nadas fallas de mercado, es decir situaciones en lasque el libre funcionamiento de la oferta y la demandano conducen al óptimo social.

El ejemplo más claro de estas fallas lo constituyenindudablemente los problemas de información, típicosdel sistema financiero. La existencia de agentes conmás y mejor información que otros, lleva a un achica-miento del sistema y consecuentemente, a una reduc-ción de la oferta de crédito. El hecho a resaltar es que laglobalización tiende a hacer más relevante esta falla.

Retomando el modelo básico, se sabe que fruto dela globalización cambian los precios relativos queobservan los productores locales y esto genera unareasignación de recursos. En particular, muchas em-presas dedicadas a actividades sobre las que el país notiene ventajas, se verán inducidas a reducirse o cerrary llevar su capital hacia otro sector y necesitarán, enel corto plazo, acceder a fuentes de financiamientopara implementar sus nuevos proyectos. En general ysuponiendo que los mismos sean rentables, no esclaro que todas las firmas de la economía tenganacceso al financiamiento requerido, debido a la exis-tencia de información imperfecta en el mercado decrédito.

Estas imperfecciones hacen que las PyMEs y lasgrandes empresas no enfrenten las mismas condicio-nes. Por ejemplo, en muchos casos la cantidad y elcosto del financiamiento no depende exclusivamentede la calidad de los proyectos, sino de otras condicio-nes como el ofrecimiento de garantías (en las que lasempresas grandes tienen ventajas) y la posibilidad deser evaluada a un costo razonable (acceder a unacalificadora de riesgo), mecanismos que no estándisponibles para las PyMEs.

Así, cuando las PyMEs deben reorientar su pro-ducción hacia sectores más competitivos, puedenencontrar restringido su acceso al crédito y a su vez,pueden verse obligadas a tener que contraer su nivelde actividad o directamente a salir del mercado. Encualquiera de los casos, se produce una destrucción depuestos de trabajo que agudiza los problemas de de-


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sempleo. De esta manera, el incremento del desem-pleo acciona uno de los canales mediante el cual lasrestricciones financieras que enfrentan las PyMEs,derivan en un problema social.

Una forma alternativa de ver esta falla de mercadoes analizarla desde el punto de vista de la existenciade mercados incompletos. Esto puede verse más cla-ramente para el caso de mercados de capitales delargo plazo (inexistentes en la mayoría de los paísesen desarrollo). Básicamente, ante un proceso de glo-balización que lleva a muchas empresas a requerircapitales de largo plazo para reestructurarse, las mis-mas se verán obligadas a autofinanciarse, lo que ten-derá a perjudicar a las empresas PyMEs que, justa-mente por ser pequeñas carecen del capital propionecesario.

Por lo tanto, en un contexto con fallas de mercado,la reasignación de recursos que la globalización indu-ce, puede implicar demandas de política para quetodas las empresas potencialmente competitivas pue-dan realizar exit osamente la transición.

2.2.4 La política económica de terceros países

La política económica de terceros países tambiénpuede ejercer un efecto sobre la magnitud del au-mento en las demandas de políticas. En principio,supóngase que ante una mayor globalización se ob-servan precios más bajos en aquellos bienes en loscuales nuestro país no tiene ventajas comparativas,pero que a la vez el resto del mundo está subsidiandola producción de aquellos bienes en los que nuestropaís sí goza de ventajas. Esto hace que los precios deestos últimos bienes no sean tan altos como lo seríanen un contexto en el que el resto del mundo no imp u-siera subsidios.

Específicamente, los costos de la globalización se-rán mayores si la misma se produce en un contexto enel que los países demandantes de los productos en losque nuestro país goza de ventajas comparativas, noreducen concomitantemente sus niveles de interven-ción. Esto afecta las cantidades que nuestro país pue-de exportar, con lo que el aprovechamiento de lasventajas comparativas y de las economías de escala severá reducido (y por ende las ganancias de produccióntambién) y con ello serán menores las posibilidadesde apropiarse de “ganancias de producción”.

En el caso que sea un país grande el que mantienesus niveles arancelarios altos, también se verán afec-tados los precios internacionales. Por ende los pro-ductos nacionales que son competitivos a los precios“correctos” no logran ser vendidos en los mercadosinternacionales y de esta manera, se limita la posibi-

lidad de que los sectores competitivos se expandan.Por lo tanto, la existencia de una asimetría entre

los diferentes países, respecto a la apertura de suseconomías al mundo, aumentará la necesidad de im-plementar políticas tendientes a negociar reduccionesde aranceles en los países potencialmente demandan-tes de aquellos productos en los que nuestro país gozade ventajas comparativas.

2.2.5. Movilidad y migración de factores

El modelo básico supone que no existe movilidadinternacional de factores, ni en el corto ni en el largoplazo, pero relajar este supuesto en ese contexto, noconduciría a resultados concretos pues se estaría per-mitiendo la posibilidad de cambios en la abundanciafactorial de los países, lo que haría ambiguo cualquieranálisis que se busque realizar. Sin embargo, se reco-noce en la literatura que las migraciones tanto decorto como de largo plazo, pueden ser una fuenteadicional de tensiones sociales (Rodrik, 1997) y porello, es un tema que merece ser analizado (aunqueesto implique apartarse del modelo básico).

En el corto plazo, la globalización acentúa las di-ferencias entre aquellas personas que pueden moverseen forma rápida entre países y aquellas que no. Dentrodel primer grupo se encuentran los dueños del capital,los trabajadores altamente calificados y muchos pro-fesionales que pueden llevar consigo sus dotaciones yrecursos para dirigirse hacia donde más sean deman-dados. Dentro del segundo grupo se hallan los traba-jadores menos calificados y los dueños de la tierra.

En un contexto en el que la globalización induceuna reasignación factorial hacia sectores intensivos enmano de obra calificada, en tierra o en capital, o quegenera la incorporación de tecnologías ahorradoras demano de obra no calificada, la demanda de este tipode factor (además de desplazarse hacia abajo) tenderáa ser más elástica: pequeñas variaciones en los sala-rios, redundarán en grandes variaciones en el empleo.Según Rodrik (1997) la mayor elasticidad en la de-manda de empleo no calificado genera tres efectosprincipales:• Los trabajadores deberán pagar una mayor propor-ción del costo de las mejoras de las condiciones labo-rales. Desde el punto de vista de los empleadores, lasmejoras en las condiciones laborales hacen las vecesde incrementos en el costo total (no salarial) de cadatrabajador. En este sentido, las mejoras actúan comosi fueran un impuesto al trabajo: con una demandamás elástica, será mayor la reducción en el salario yen el nivel de empleo.


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• El trabajo no calificado se verá sujeto a unamayor volatilidad en los ingresos y en las horastrabajadas, en respuesta a shocks macroeconómi-cos.• El poder de negociación se verá erosionado, loque redundará en un menor nivel de ingresos.

Sin embargo, en el largo plazo, también tende-rán a producirse fenómenos de migración de trabajono calificado (cuando existan altas diferencias derentabilidad entre países que persistan en el tiem-po). Los impactos de este tipo de procesos tendránconsecuencias distributivas importantes que varia-rán según el país sea receptor o expulsor neto detrabajo no calificado. A continuación se analiza elcaso de un país receptor de inmigración (para elcaso de un país expulsor los efectos son simétrica-mente opuestos).

En el país que es receptor neto, aquellos indivi-duos que hayan invertido en capital físico o huma-no, ganarán (tanto en términos relativos como ab-solutos), debido a que el trabajo de menor califica-ción será relativamente más abundante y conse-cuentemente su remuneración será más baja. Enotras palabras, el trabajo no calificado residentesustitutivo de los inmigrantes, sufrirá una mayorcompetencia y su remuneración tenderá a caer.

Muchos trabajadores no calificados que migranestán dispuestos a trabajar en condiciones laboralesque serían inaceptables para los trabajadores equi-valentes del lugar de destino, configurando unacompetencia en ciertos casos “ilegal” tanto en losrespectivos mercados de trabajo, como entre lasempresas que acceden a estos servicios y las que nopueden (o no quieren) hacerlo. Esta situación no essocialmente sustentable por la discriminación so-cial que involucra y por los conflictos latentes queacarrea.

En suma, la globalización genera tensiones so-ciales por dos vías: porque aumenta la sustituibili-dad de los trabajadores y porque los procesos mi-gratorios asociados a ella, pueden acarrear tensio-nes sociales que redundarán en una mayor demandade políticas.

2.2.6. El rol de la situación inicial en elmercado de bienes

Hasta ahora se ha supuesto que todos los paísesparten de la misma situación inicial. Sin embargo,es de esperar que la globalización y sus consecuen-cias, tengan mayor efecto sobre aquellas economías

que estuvieron cerradas durante períodos prolonga-dos de tiempo.

La imposición de aranceles, subsidios e im-puestos distorsiona la asignación de recursos en laeconomía: al cambiar la señal de precios que ob-servan las empresas, cambian las decisiones deproducción y consecuentemente la demanda defactores productivos. Mantener cerrada una econo-mía a lo largo del tiempo, genera en el largo plazovarios efectos (Sturzenegger, 1996):

La asignación de factores que se produce reducela productividad de los recursos domésticos (pérdi-das de producción) y la cantidad, calidad y varie-dad de bienes y servicios disponibles para los con-sumidores (pérdidas de consumo).

Una economía con poco comercio exterior, esuna economía menos flexible que pierde la capaci-dad de ajustar los excesos y los defectos de capaci-dades productivas sectoriales y consecuentementeaumentan los posibles costos económicos de des-coordinación que ex-ante toda economía soporta.

Un bajo nivel de comercio aumenta la posibili-dad de una alta ineficiencia tecnológica y no brindaincentivos suficientes para que los productoreslocales persigan el objetivo de reducir sus costos.Se pierde así la capacidad de competir en mercadosinternacionales.

La atmósfera de un entorno protegido es, en ge-neral, conducente a costos relativamente altos yreduce los incentivos para la introducción de nue-vos tipos de maquinarias y nuevas técnicas. Sequita la posibilidad y los incentivos para incorporarmejoras tecnológicas (que pueden ser introducidasvía importaciones).

Un entorno protegido aumenta la posibilidad decolusiones y de fijación monopólica de precios ysalarios por parte del sector privado.

Un país con poco comercio tiene, ceteris pari-bus, menores márgenes de incorporar ahorro ex-terno sin que las tasas de interés que se le cobranse hagan crecientes después de un cierto nivel deendeudamiento. La posibilidad de separar las de-cisiones de consumo e inversión, entonces seránmenores.

En un análisis de equilibrio general, la protec-ción y la promoción de ciertos sectores particula-res, no sólo afectará la asignación de recursos dedichos sectores sino al conjunto de la economía(inclusive de los sectores no transables) dado quecambian los precios relativos en todos los merca-dos. Así, por ejemplo, gravar a las importaciones esidéntico a establecer un impuesto a las exportacio-nes y viceversa (Teorema de Lerner).


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2.3. DEMANDAS DE POLITICA EN UNMUNDO GLOBAL: LA VIA COMER-CIAL

Un país que se abre al comercio internacional yque tiene ventajas comparativas en productos queestán protegidos en el resto de los países, enfrentaráen el corto plazo costos sociales relativamente altos.Los mismos estarán en relación directa con las rigide-ces y distorsiones de precios preexistentes al procesode globalización, la existencia de asimetrías indivi-duales dentro de la economía y las fallas de mercadoque pudieran existir. Todo esto producirá un impor-tante incremento en las “demandas” de políticas eco-nómicas.

3. GLOBALIZACION FINANCIERA YVOLATILIDAD

Otra vía de aumento de reclamos hacia los gobier-nos, la constituye la mayor volatilidad producida porlas crisis, cuya frecuencia y efectos ha incrementadola globalización financiera.

En un contexto en el que existe información per-fecta y simétrica, la integración de los mercados decapitales (al igual que la comercial) genera beneficiospara los países integrados, básicamente a través dedos caminos: a) permite a los residentes locales unamayor diversificación del riesgo y b) ayuda a laseconomías a obtener recursos para paliar una situa-ción de crisis interna (que puede variar desde unarecesión hasta un desastre natural).

Sin embargo, en un contexto de información im-perfecta, la mayor integración financiera puede au-mentar la probabilidad de crisis y con ello acrecentarla volatilidad del producto real, lo que terminará poraumentar las demandas de política. En este sentidoexisten tres ejemplos claros: la crisis mejicana defines de 1994, la crisis de los países asiáticos de 1997y la crisis de Brasil de 1999 implicaron una mayorvolatilidad e impidieron un crecimiento sostenido enpaíses con diferentes estructuras económicas.

La evidencia parece apoyar la hipótesis de que unamayor integración financiera aumenta la probabilidadde crisis y, por ende, la volatilidad, traduciéndose estoen pérdidas de producto y bienestar. Aghion, Bac-chetta y Banerjee (1999), en un análisis sobre el rol delos factores financieros como fuente de inestabilidaden una economía integrada, afirman que un país quepresenta un alto grado de apertura y un mercado cre-diticio imperfecto, exhibirá una mayor volatilidad.

Asimismo, Edwards (1998), en su análisis de losefectos de la crisis mexicana de 1994, encontró quefueron los efectos “contagio” más que los fundamen-tales de la economía, los que explicaron durante esacrisis la mayor volatilidad de las tasas de interés enArgentina. Teniendo en cuenta que la tasa de interéses una variable relevante al momento de realizar unainversión, la variabilidad de la misma se traduce enuna mayor volatilidad de la inversión y del productoagregado. En este sentido, Bacchetta y Wincoop(1998) afirman que las crisis, al fomentar la salida decapitales, generan turbulencias en las economíasemergentes afectando, entre otras cosas, los precios delos bienes y el nivel de actividad económica.

Por lo tanto, para detallar este mecanismo por elcual la globalización afecta la demanda de políticas,es importante analizar dos aspectos: i) las causas delas crisis cambiarias, fiscales y bancarias y los meca-nismos de propagación, haciendo especial hincapié ensu relación con la globalización de los mercados fi-nancieros y ii) los efectos que puedan existir sobre lademanda de políticas.

3.1. GLOBALIZACION Y CRISIS: MA-YOR VOLATILIDAD

Los diferentes motivos por los cuales puedenproducirse las crisis, permiten realizar una clasifica-ción de las mismas que será útil para esclarecer elrol que la globalización ejerce en cada una de ellas.A riesgo de simplificar demasiado el análisis, puedeafirmarse que existen básicamente tres tipos de crisisfinancieras:• Crisis fiscales: el gobierno pierde súbitamente lacapacidad de seguir endeudándose, viéndose forzadoa declararse en cesación de pagos.• Crisis cambiarias: los participantes del mercadocambian su demanda de moneda doméstica por mo-neda extranjera generando, en un contexto de tipo decambio fijo o de flotación sucia, una pérdida de reser-vas y, posiblemente, una devaluación.• Crisis bancarias: los bancos comerciales enfren-tan un retiro de depósitos muy abrupto, viéndoseconducidos a una situación de iliquidez y (quizá) deinsolvencia.

En realidad, es muy común que estas crisis se ob-serven al mismo tiempo: así, la crisis en Brasil parecehaber comenzado como una crisis fiscal y terminadocomo una crisis cambiaria o las crisis del sudesteasiático que comenzaron como crisis financieras yterminaron como crisis cambiarias. Sin embargo,estos casos se estudiarán por separado.


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3.1.1. Crisis fiscales y bancarias

Las crisis fiscales y bancarias tienen importantessimilitudes. Aunque los bancos y el sector públicoconstituyen organizaciones muy distintas, las causaspueden tratarse en forma conjunta, pues en esencia losfenómenos de pérdidas de confianza en la capacidadde repago de las deudas del sector público o de losbancos comerciales, son similares.

No todas las crisis y todo el incremento en la vo-latilidad es producto de la globalización financiera.Pueden citarse dos motivos de crisis en las que laglobalización no tiene importancia: a) agotamiento dela capacidad de endeudarse y b) shocks fiscales. Laprimera explicación argumenta que la crisis puedellegar porque el gobierno o los bancos comerciales(según sea el caso), han agotado su capacidad deendeudamiento determinada por su solvencia inter-temporal o por cuestiones institucionales (leyes desolvencia fiscal, normas prudenciales del sistemafinanciero). Por otra parte, las crisis pueden estarcausadas por shocks de política que tienden a mejorarla situación en un mercado, pero que generan efectossecundarios en otros. Tómese por ejemplo el caso enque un gobierno que estaba colocando deuda a tasasdomésticas relativamente bajas, decide abrir su cuentacapital pero no mejora con anterioridad la situación desu sistema financiero. Esto podría resultar en un endu-recimiento de las condiciones crediticias. En estecaso, aunque la globalización parecería jugar un papelimportante, la verdadera causa está en una decisiónde política.

Pero, existen causas más ligadas a la globaliza-ción: los shocks exógenos y el movimiento súbito enlas expectativas. Las crisis pueden estar ocasionadaspor shocks que pueden variar desde una recesión o lacaída de una empresa importante perteneciente a lacartera de un banco comercial, hasta un cambio súbitoen los términos de intercambio. Estos shocks hacenque los agentes económicos testeen la capacidad delgobierno o de los bancos comerciales de cumplir consus compromisos futuros. La globalización aumentala probabilidad de ocurrencia de estas crisis dado queal incrementarse las interrelaciones entre la economíanacional (y los agentes domésticos) y el resto delmundo, se hace más factible la “importación” de losshocks. En este sentido, a medida que la economía seintegra más a los flujos comerciales y financierosinternacionales, se hace más importante dotarla deflexibilidad (que permita sortear esos shocks a uncosto menor).

Finalmente, las expectativas pueden influir enproducir una crisis fiscal o bancaria. En un mercado

donde la confianza es la base de la estabilidad (nocrisis), lo que los agentes económicos esperan, puedeser determinante del resultado final. Si la gente tieneconfianza y mantiene sus depósitos en los bancos (orenueva sus préstamos al gobierno), se produce unasituación de equilibrio. Pero si en un determinadomomento la gente pierde la confianza (fundada oinfundadamente) y decide retirar sus depósitos (o norenovar la deuda al gobierno), se va a producir unacrisis, ya que los bancos no tendrán recursos parasatisfacer a todos los ahorristas (o el gobierno tendráque suspender el pago de sus obligaciones). La globa-lización, al aumentar los problemas de información yla cantidad y la diversidad de actores que participanen los mercados, produce un incremento de la proba-bilidad de que uno de esos actores cambie sus expec-tativas súbitamente (y el resto lo siga), generando asíuna crisis.

3.1.2. Crisis cambiarias

La globalización financiera puede jugar un papelimportante en la existencia de crisis cambiarias. Enprincipio, las crisis cambiarias se pueden clasificar endos grandes grupos: crisis causadas por malos funda-mentos de la economía en las que la globalizaciónjuega un rol secundario y crisis en donde el rol de laglobalización se hace más relevante.

Dentro de las crisis causadas por problemas en losfundamentos económicos, se encuentran las llamadascrisis de primera, segunda y tercera generación.

Las crisis cambiarias de primera generación ocu-rren cuando las políticas macroeconómicas vigentesresultan incompatibles con el régimen cambiarioadoptado. En particular, se supone una situación en laque se está manteniendo fijo (o entre bandas) el tipode cambio, existe movilidad perfecta de capitales,total certidumbre y previsión perfecta. En esa situa-ción, si se financiaran déficits con emisión, dado queel público no demandará los saldos monetarios adi-cionales, comenzarán a producirse pérdidas de reser-vas (en tanto el Banco Central trata de mantener laparidad cambiaria). Dicha pérdida alcanzará un valorcrítico en el cual el gobierno se ve obligado a abando-nar el tipo de cambio fijo (Krugman, 1979; Flood yGarber, 1984).

En las crisis cambiarias de segunda generación, adiferencia de las anteriores, no se requiere que existanincompatibilidades actuales sino que basta con que lasmismas se verifiquen potencial o intertemporalmente(Obstfeld, 1996). En este caso se necesitan tres ingre-dientes: debe existir una razón para que las autorida-


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des deseen abandonar el esquema cambiario en elfuturo (una deuda en moneda local muy elevada, altodesempleo, etc.); debe haber un motivo para que elgobierno desee mantener el esquema cambiario actual(reputación, credibilidad, presiones inflacionarias) y,finalmente, debe darse que el costo de mantener laparidad debe aumentar a medida que la gente sospe-che que se puede abandonar el sistema cambiario. Amedida que los agentes esperan una depreciaciónfutura, el mantenimiento de la paridad cambiariarequerirá mayores tasas de interés (con lo que au-mentará el costo de la deuda, el desempleo, etc.) y conello aumentará el costo de mantener la paridad.

Las teorías acerca de las crisis de tercera genera-ción sostienen que las corridas cambiarias y las ban-carias, son fenómenos tan estrechamente relaciona-dos, que el abandono de un determinado esquemacambiario puede ser uno de los síntomas de una crisisbancaria más profunda. En estas situaciones, las crisisse producen porque los ingresos de capitales son ca-nalizados por un sistema financiero con incentivosperversos (alto riesgo moral). Por ejemplo, bancosque prestan para realizar proyectos demasiado riesgo-sos o directamente inviables, ahorristas sin incentivosa controlar –vía sus depósitos- a los bancos y unamala regulación del sistema. En este ambiente si losinversores perciben que el gobierno ya no es solventepara hacerse cargo de las obligaciones del sistemafinanciero; se produce una corrida bancaria y las auto-ridades monetarias deben actuar como prestamista deúltima instancia. Si no lo hace quiebran bancos yahorristas; pero si lo hace, la emisión de dinero pro-voca presiones para devaluar la moneda.

En las explicaciones anteriores la globalizaciónjuega un papel secundario: aunque todas ellas requie-ren de la existencia de un mercado de capitales globa-lizado, el elemento clave para explicarlas está asocia-do a la sostenibilidad de política económica domésticao a las características del sistema financiero. Lo quese suele observar es un paulatino deterioro de la situa-ción interior que en algún momento desemboca enuna crisis cambiaria.

Existen otras ocasiones en las que se observa elmovimiento desde una situación interna aparente-mente “tranquila” a una situación de crisis severa:esto es, crisis cambiarias no basadas en fundamentosreales. El gatillo de la crisis puede ser racionalizadode muchas maneras, aunque existen dos argumentosprincipales.

La existencia de “efectos manada” por los quemuchos inversores se mueven en una misma direcciónentrando o saliendo de ciertos mercados. Estos efectospueden originarse en:

• Cuestiones relacionadas con la moda: ciertos agen-tes descuentan que otros tienen información privilegia-da sobre cierta situación y por lo tanto adaptan su pro-pio comportamiento al de dichos agentes.• Cuestiones relacionadas con la reputación: en lamedida en que los administradores de carteras recom-pensados en términos relativos,10 tienen incentivos aactuar como los demás.

Los “efectos contagio” derraman la crisis existentede un país a otro, por las siguientes vías:• Relaciones comerciales: la devaluación de unsocio importante reduce la competitividad de las em-presas locales y por ende deja más vulnerable a lamoneda local.• “Autogeneración”: en donde una crisis cambiariaen un país aumenta la probabilidad de crisis en otrospaíses similares.

En este caso, la globalización, al aumentar la as i-metría informativa entre individuos, aumenta la pro-babilidad de crisis. Las diferencias informativas sehacen más grandes entre agentes separados por lasdistancia, por diferencias culturales y por la capacidadde “descifrar la idiosincrasia local”.

3.2. CRISIS Y VOLATILIDAD: MAYO-RES DEMANDAS DE POLITICAS

Las crisis al incrementar las tasas de interés y re-ducir el crédito disponible, se traducen en contraccio-nes del producto y en incrementos de la volatilidadreal de la economía. La mayor volatilidad afecta elbienestar y por lo tanto, las demandas de políticas enforma directa, porque influye en la capacidad de cre-cimiento y en las cuestiones distributivas, y en formaindirecta porque estos dos efectos se retroalimentanmutuamente.

3.2.1. Efectos directos: volatilidad, creci-miento y distribución del ingreso

La importancia de reducir la volatilidad económicareside sencillamente en que repercute negativamentesobre el crecimiento económico y sobre la distribucióndel ingreso. En la literatura se han identificado varioscanales a través de los cuales impacta la volatilidad.

10 Por ejemplo los ejecutivos de los fondos de inversión queson remunerados, de acuerdo al rendimiento relativo delfondo. En tal caso un administrador que busca maximizarsus ingresos tenderá a replicar la cartera promedio del mer-cado (Oviedo, 2000).


23

Una alta volatilidad viene asociada a una alta in-certidumbre y ello tiene influencias negativas sobrelas inversiones, dado que se incrementa el riesgo y larentabilidad esperada exigida por el inversor. Alter-nativamente, si se supone que las inversiones engeneral tienen un costo hundido, que el ambienteeconómico es incierto y que la decisión de invertirno desaparece en el tiempo, entonces la posibilidadde posponer el proyecto de inversión tendrá un valorpositivo (Dixit y Pyndick, 1994), con el objetivo deobtener mayor información acerca de la rentabilidady del riesgo. De esta manera, en contextos volátiles,se verá afectada la inversión en capital físico y, conello, el crecimiento económico.11

Teniendo en cuenta que la volatilidad del pro-ducto modifica las decisiones de participar en elmercado laboral, puede verse afectada la decisión deinvertir en capital humano, al caer los ingresos (delas familias pobres), los hijos deberán salir a trabajaro alternativamente los padres no podrán seguir fi-nanciando la educación de sus hijos, posponiéndoseen ambos casos la inversión. En un contexto en elque las empresas son las encargadas de realizar lainversión en la educación específica de sus trabaja-dores (Becker, 1964), ante un contexto volátil, dis-minuirá su inversión pues mayor será la incertidum-bre acerca del recupero de la misma. Finalmente, siel gasto estructural en educación estuviera ligado alos ingresos corrientes del sector público, una mayorvolatilidad (que se traduzca en una mayor volatilidadde los ingresos corrientes) afectará la calidad de laeducación financiada por el Estado.

La elección de la tecnología de producción a ut i-lizar y con ello la productividad de los factores se veperjudicada en un contexto volátil, al darse prioridada inversiones de corto plazo y de recupero rápido,que pueden implicar una tecnología inadecuada yuna escala de planta menor a la óptima, afectando lacapacidad de crecimiento de la economía.

La distribución del ingreso se deteriora por elefecto adverso de la volatilidad sobre la inversión encapital humano (en un contexto de información im-perfecta que genere restricción de crédito, las fami-lias pobres se verán más afectadas que las ricas, loque afecta a la equidad), porque al retardarse el cre-cimiento se incrementa la pobreza y porque un mer-cado laboral con instituciones rígidas induce a unamayor proporción de empleo informal.

11 Esto está además avalado por la evidencia empírica:Pyndick y Solimano (1993) señalan que el efecto de lavolatilidad es especialmente relevante para los países endesarrollo.

3.2.2. Efectos indirectos: Crecimiento y de-sigualdad

Una distribución del ingreso más desigual induceen un mundo con imperfecciones en el mercado decrédito, a una menor inversión en capital humano,una menor productividad media de la inversión y,con ello, un menor crecimiento (Barro, 1999); au-menta la inestabilidad política y ello afecta negati-vamente la capacidad de crecer de la economía (Ale-sina y Perotti, 1994); se reduce la demanda ex–antede la economía y ello puede generar un menor cre-cimiento (Solimano, 1999); cuanto más lejos seencuentre el ingreso medio de la economía del ingre-so mediano (la distribución del ingreso es más des i-gual), dada una distribución igualitaria del poderpolítico, existirán más presiones para redistribuiringresos y mayores serán las distorsiones fruto de laintervención pública y, por ende, menor será el cre-cimiento (Alesina y Perotti, 1994).

Pero también, desde el punto de vista teórico,existen dos canales a través de los cuales una distri-bución del ingreso más desigual puede inducir unamayor tasa de crecimiento. Si se supone que la pro-pensión marginal a consumir disminuye cuando seincrementa el ingreso y que el ahorro es función delingreso corriente, entonces una distribución delingreso más desigual conducirá a una mayor tasa deahorro y así a una mayor tasa de crecimiento de laeconomía. Asimismo, la necesidad de financiar pro-yectos indivisibles que requieren en general sumasgrandes de dinero (junto con la existencia de restric-ciones de liquidez) justificará una distribución regre-siva para acceder a un mayor crecimiento (Aghion yHowitt, 1998), pues permitirá la ejecución de estosproyectos.

En general, no existe consenso en la literaturarespecto a los argumentos que relacionan una distri-bución del ingreso más desigual, a una mayor capaci-dad de crecimiento. Por un lado, no es claro que elahorro dependa exclusivamente del ingreso corrienteni que un mayor ahorro asegure un mayor crecimien-to. Por el otro, el crecimiento no parece depender sólodel financiamiento de proyectos indivis ibles.

Existe una relación teórica de complementarie-dad entre una distribución del ingreso más igualitariay una mayor tasa de crecimiento de la economía.Más aún, esta conclusión es avalada por la evidenciaempírica. Alesina y Peroti (1994) encuentran unarelación positiva y significativa entre ambas varia-bles, mientras que Barro (1999) encuentra que dicharelación es válida para países no desarrollados peroque a medida que se incrementa el desarrollo, las


24

conclusiones se revierten. Pero si esto es así, la glo-balización, al empeorar la distribución del ingreso,podría retrasar el crecimiento de algunos países.

3.3. DEMANDAS DE POLITICA EN UNMUNDO GLOBAL: LA VIA FINAN-CIERA

El principal problema de la apertura financiera pa-rece residir en la combinación de una cuenta capitalabierta, junto con un sistema financiero frágil y res-

puestas de política tardías, erróneas o directamenteausentes. Un contexto en el que la globalización au-menta la probabilidad de estar sujetos a efectos cont a-gio con la consecuente salida repentina de capitales,requiere fundamentalmente de un sistema financierosólido con el objetivo de evitar que la crisis encuentrea los bancos en una situación de iliquidez (excesiva)que termine contrayendo fuertemente el crédito yaumentando la volatilidad del producto. Esta última,dado que reduce las posibilidades de crecimiento yafecta negativamente la distribución del ingreso, in-ducirá mayores demandas de políticas que los gobier-nos deberán satisfacer.


25

Capítulo 2Globalización y oferta de políticas

1. INTRODUCCION

Los gobiernos del mundo satisfacen las demandasde políticas económicas mediante un conjunto defunciones, que siguiendo la tradicional clasificaciónde Musgrave se pueden resumir en tres: corregir fallasde mercado, estabilizar la economía (estabilidad deprecios, desarrollo sostenible y pleno empleo) y mejo-rar la equidad. Para cumplir con dichos objetivosdisponen, como instrumentos básicos, de los impues-tos y los gastos, que permiten “poner a disposición”de los habitantes dos tipos de bienes: bienes públicosy bienes privados.

Los primeros son aquellos bienes en los que elconsumo por parte de un individuo, no implica queotros individuos no puedan consumir esa misma uni-dad y en los que, además, resulta imposible o inde-seable excluir a alguien de los beneficios de ese bien.Por ejemplo, el consumo del bien “Defensa Nacional”(a diferencia del consumo de “pan”) que realiza unhabitante, no impide que ese mismo bien pueda serconsumido en la misma forma por otro habitante y,además, una vez provisto este bien sería imposibleexcluir a algún ciudadano de su consumo. Dadas estascaracterísticas, estos bienes no se ofrecen desde elsector privado (o no en las cantidades óptimas), puesno existe posibilidad de generar ganancias a partir dela producción de los mismos y es necesaria la inter-vención del Estado.

El Estado también suele “poner a disposición”bienes que el sector privado también produce. En estecaso el argumento a favor de la intervención del go-bierno, reside: i) en cuestiones de eficiencia –esto es,por la existencia de fallas de mercado-12 (por ejemplo,seguridad social; ii) o en cuestiones de equidad (porejemplo, educación).13

Sin embargo, “poner a disposición” esos bienes noimplica necesariamente que los mismos sean produci-

12 Las fallas de mercados tradicionales están constituidaspor la existencia de: mercados no competitivos, informaciónasimétrica, rendimientos a escala, externalidades no pecu-niarias, bienes públicos, propiedad común.13 Otros bienes, en los que es necesaria la intervención delgobierno, es en los denominados bienes preferentes. Enestos, no se respetan las preferencias de los consumidores,como por ejemplo aquellas reglamentaciones que obligan avacunarse, a enviar los hijos a la escuela o prohiben la ventade bebidas alcohólicas a menores.

dos directamente por el Estado. Este puede brindar losincentivos para que el sector privado cumpla ese rol,regulando la producción para que ésta llegue a unnivel óptimo. En este último caso, el gobierno nodelega la responsabilidad de la disponibilidad de unacantidad óptima de estos bienes en la economía, sinoque retiene para sí la posibilidad de regular la provi-sión de los mismos.14

Teniendo en cuenta esto último y para clarificarlos efectos que la globalización tiene sobre la capaci-dad de los gobiernos para responder a las demandas,se considerará al total de políticas como la suma dedos tipos de bienes: bienes de producción pública ybienes de regulación pública.

Se buscará entonces mostrar que, a los efectos quela globalización plantea sobre la demanda de políticaspúblicas por parte de la sociedad (descriptas en elcapítulo anterior), debe agregarse la influencia queésta ejerce sobre la posibilidad que tienen los gobier-nos de satisfacerlas. Para ello, se recurrirá a una clasi-ficación “ad-hoc” que será útil para entender las víaspor las que la globalización reduce la oferta de políti-cas. Como se verá, mientras por el lado de los bienesde producción la influencia se ejerce sobre la restric-ción de recursos del gobierno; por el lado de los bie-nes de regulación, el efecto se ejerce sobre lo que sedenominará “función de regulación”.

2. PRODUCCION Y REGULACION ENUN MUNDO GLOBALIZADO

Además de distinguir entre bienes de producciónpública y bienes de regulación pública, será útil sepa-rar entre las posibilidades técnicas (más relacionadacon la función de producción) y las posibilidadesfinancieras de producir los diferentes bienes.

Los bienes de producción pública son aquellosproducidos directamente por el Estado mediante una“función de producción”, por esta razón tienen undeterminado costo financiero, dado que para produ-

14 Los servicios públicos (teléfono, energía eléctrica, gas,agua) constituyen un ejemplo típico: aún cuando en muchospaíses el Estado, a lo largo de la década del ’90, tendió aretirarse de la producción directa de estos bienes (princi-palmente como respuesta a una crisis fiscal y a problemasrelativamente serios en la eficiencia y calidad de dichosservicios) no retiró su intervención.


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cirlos se demandan factores perfectamente identifica-bles. Por ejemplo, puede establecerse que la combina-ción de 10 maestros y 5 aulas generan 250 alumnoseducados por año con una determinada calidad. Comointegrantes de este grupo se pueden citar a: la produc-ción de defensa, de seguridad, de salud pública, eldragado de ríos, la construcción de infraestructurabásica, la asistencia social, la producción de educa-ción básica, etc.. Al igual que los bienes producidospor empresas privadas, de la interacción de la tecno-logía y los costos, surgirá un nivel de produccióndeterminado.

¿Cómo afecta la globalización a los diferentes as-pectos que intervienen en la producción de este tipode bien?. En principio, este proceso no parece influiren la forma de producción. La combinación de facto-res que generan un determinado producto (función deproducción) depende de ciertas decisiones que corres-ponden al gobierno, pero donde la mayor integraciónde los mercados (globalización) no influye de maneradecisiva. La globalización facilita los cambios tecno-lógicos pero no los genera. Por ejemplo, resulta difícilpensar que la globalización cambie per se la forma enque las provincias combinan maestros y recursosfísicos para educar a la población.

En cambio la globalización sí parece afectar larestricción presupuestaria de los gobiernos y, a travésde ella, la cantidad de bienes de producción públicaofrecidos. Los recursos disponibles para producir enun período determinado, están conformados por larecaudación tributaria y por la variación del stock dedeuda en dicho período. Los dos componentes sonafectados por la globalización. Por un lado, se erosio-nan las bases tributarias y con ello se reducen en for-ma permanente los recursos disponibles para los go-biernos nacionales y, en segundo lugar, si bien sepone a disposición una mayor cantidad de recursos,esta posibilidad de acceder a nuevos mercados finan-cieros no necesariamente se hace efectiva, debido aproblemas de falta de confianza, instituciones débileso una menor capacidad de hacerlo, debido a que lafuente genuina de recursos (los impuestos) no sólo sereduce en el presente, sino también en el futuro. Ensuma, la globalización estrecha la restricción presu-puestaria y limita la posibilidad de ofrecer este tipo debienes.

Por otra parte, los bienes de regulación públicatienen una particularidad que los distingue de losanteriores. Mientras que la cantidad disponible de losbienes de producción pública depende, en mayormedida, de variables manejadas por el gobierno, en elcaso de los bienes de regulación pública esto no estan claro. En estos bienes no es posible identificar

factores específicos, ni determinar individualmentesu costo. Por ejemplo, la puesta en vigencia de unalegislación que haga obligatoria la vacunación contrauna determinada enfermedad (no el proceso de va-cunación en sí, sino la legislación), no involucra uncosto identificable (aunque sí implique la utilizaciónde recursos), ya que es una actividad de la adminis-tración general del gobierno. También constituyenbienes de regulación el establecimiento de derechosde propiedad, las políticas de regulación de serviciospúblicos, de defensa de la competencia y del consu-midor, reglas para controlar la contaminación am-biental, sanidad animal y la elaboración de alimen-tos, gestión macroeconómica, estabilización, regu-lación financiera, etc. 15

La cantidad disponible de estos bienes es funciónde la existencia de una regulación (por ejemplo, unaley que obligue la vacunación de los niños), perotambién de la efectividad de la misma, que a su vezdepende de los controles que se realicen y de laspenas que se apliquen por su incumplimiento. Porejemplo, la cantidad del bien “salud”, dependerá deque el gobierno obligue a vacunarse a todos los ha-bitantes a una determinada edad, pero también delcumplimiento de esa legislación y de otros factoresque no están a su alcance, como la movilidad depersonas entre países. En este último caso, el ingresoal país de una persona infectada con un virus, dismi-nuye la efectividad de la reglamentación, es decir laefectividad del bien “salud”.

Además, como consecuencia de la imposibilidadde especificar una función de producción, tampocoes identificable su costo. Por lo tanto, el efecto de laglobalización sobre la regulación pública de bienesse produce sobre la “función de regulación”, la cualdepende de variables que son especialmente afect a-das por la globalización, como la movilidad de per-sonas, factores y bienes.

15 Obviamente, como toda clasificación, esta tiende a sersimplificadora. Además, existen otros criterios paraclasificar a los bienes que brinda el Estado pero, que a laluz de lo que se quiere mostrar en este trabajo se consi-deraron inapropiados. Entre ellas se pueden contar porejemplo: clasificación según objetivos (solucionar fallasde mercado, problemas de equidad o estabilización),según tipo de bien (bien público puro, bien público im-puro, bien privado puro), según a quién afecta el bien (ala generación actual o a las generaciones futuras), segúnquién gestione la provisión del bien (sector público osector privado), etc.


27

3. LIMITES A LA PRODUCCION PU-BLICA: LA RESTRICCION PRESU-PUESTARIA

No existen razones para pensar que la globaliz a-ción afecte a la oferta de bienes de producción públicaa través de la función de producción, sino que elefecto principal de la misma parece verificarse sobrela restricción presupuestaria que establece que el totalde gastos no puede superar al de recursos. En estesentido, el gobierno dispone de dos fuentes alternati-vas de financiamiento, que son afectadas por la glo-balización:• Los gobiernos tienen la posibilidad de recaudarimpuestos definiendo para ello determinadas alícuotasimpositivas para las diferentes bases que puedan im-poner y la recaudación dependerá de la eficiencia que

exista en los organismos encargados de administrarlos tributos.• Los gobiernos podrán colocar deuda por un montoy un costo que van a depender de la confianza que setenga en el país.16

3.1. POLITICA TRIBUTARIA

La mayor movilidad de bienes y de factores y elrápido desarrollo de nuevas formas de comerciar,como el comercio electrónico, afectan negativamentela recaudación de impuestos. Estas transformacionesson inducidas, a su vez, por las mejoras tecnológicasque se han verificado en los últimos años en conceptode transporte y comunicaciones, que permitieron unareducción significativa del costo de transporte debienes y de personas, durante la década del ’90.

GRAFICO Nº 1COSTO INTERNACIONAL DE TRANSPORTE

DE BIENES Y DE PERSONAS

Fuente: elaboración propia en base a datos de National Transportation Statistics para los Estados Unidos.

También han existido importantes mejoras tecno-lógicas en materia de comunicaciones: así por ejem-plo, se han ampliado en forma importante el número

de líneas telefónicas, de computadoras personales(PC) y de servidores de internet, lo que ha hecho másfácil el comercio de bienes y de factores entre países.

16 Se deja de lado los recursos provenientes de la emisiónde dinero (impuesto inflacionario) debido a los altoscostos de eficiencia y de equidad que implica, además desu no sostenibilidad intertemporal.

20

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1965

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100)

50

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175

200

225

250 Costo de transporte en avión

(índice 1990=100)

Costo de transporte en barco (bienes) Costo de transporte en Avión (personas)


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CUADRO Nº 1LINEAS TELEFONICAS, PC

Y SERVIDORES DE INTERNET

Período

Líneastelefónicas cada1.000 habitantes

(Argentina)

Líneastelefónicas cada1.000 habitantes

(EEUU)

PC cada 1.000habitantes

(EEUU)

Servidores deInternet cada

10.000habitantes

(EEUU)

1990 s/d 544,6 216,8 s/d1991 s/d 551,8 233,5 211992 s/d 561,3 252,6 371993 114 573,9 272,0 571994 142 588,8 297,4 1221995 163 607,3 328,1 2301996 179 621,8 363,9 3811997 195 643,7 406,9 7701998 203 661,0 459,0 1509

Fuente: Federal Communications Commission (FCC) e INDEC.

Sin embargo, existen fuertes disparidades en elmundo y como se analizará más adelante, parte de los

efectos de la globalización repercuten asimétrica-mente entre distintos países.

CUADRO Nº 2LINEAS TELEFONICAS Y

SERVIDORES DE INTERNET EN EL MUNDO

RegionesLíneas telefónicas cada

10.000 habitantes(1998)

Servidores de Internetcada 10.000 habitantes

(1998)

África 47,5 2,1América 123,0 14,9Asia 19,0 7,4Europa 514,0 96,9Oceanía 70,0 314,9Argentina 203,0 18,4EEUU 661,0 1.509,0

Fuente: International Telecommunication Union's (ITU).

Estas mejoras tecnológicas parecen estar imp o-niendo limitaciones a la política tributaria, princi-palmente a través de dos caminos:• Mediante la erosión de las bases imponibles y lareducción de alícuotas que las mismas inducen.• A través de la aparición de fenómenos de eva-sión, debido a la mayor dificultad para la adminis-tración de los impuestos aún remanentes.

3.1.1. Movimiento de factores: el rol delcosto de transporte y de comunicación

La erosión de las bases imponibles se produceporque todos los factores productivos han incre-mentado su movilidad. La decisión de migrar de unfactor está en función del diferencial de rentabilidadneta que se puede percibir en dos países y del costo de


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transporte de un lugar a otro. Por un lado, el retornoneto de prestar servicios en un país cualquiera, sepuede definir como el retorno bruto (esto es, la rent a-bilidad por prestar determinado servicios) menos elpago impositivo que deba hacerse en dicho país. Porel otro, el costo de transporte está relacionado con lafacilidad que tenga cada factor productivo de moverseinternacionalmente.

A la hora de ofrecer sus servicios productivos,aunque en diferente grado, los factores productivoshan incrementado sus alternativas disponibles.

A partir de la evolución en las comunicaciones, elcapital financiero ha ganado una creciente capacidadpara moverse de un lugar a otro, casi en forma ins-tantánea. La aparición de nuevos instrumentos finan-cieros ha jugado también un rol importante, no sóloen su capacidad de movimiento sino también en elvolumen transado internacionalmente (en un períododado). Por ejemplo, las transacciones en los mercadoscambiarios ascienden a 1.2 billones de dólares diariosen relación a los 8 billones de dólares anuales decomercio mundial.17

El progreso técnico, junto con la reducción delcosto de los viajes y las comunicaciones (principal-mente, a través de internet),18 han incrementado lamovilidad del trabajo calificado (investigación, con-sultoría, etc.). Al poder vender sus servicios en lugaresalternativos, estos factores tienen una opción de escapeante la tentativa de los gobiernos de gravar sus ingresospor encima de los gravámenes del resto del mundo.

También el trabajo de muy baja calificación tiendea migrar más que antes: tómese el caso de la inmigra-ción latina y asiática hacia EEUU; el caso de la inmi-

17 Existen dos factores que podrían explicar la expansión delas operaciones internacionales (Krugman, 1995): un primerfactor es el deseo de los agentes locales de escapar a lasregulaciones nacionales sobre la actividad financiera; mien-tras que un segundo factor es político y está relacionado conel deseo de algunos depositantes de mantener parte de susactivos fuera de su país de residencia. De todas maneras,estos deseos no podrían ser satisfechos totalmente sin losavances tecnológicos evidenciados en estos últimos años(actualmente, por ejemplo, un depositante que quiere conocerel estado de sus cuentas en el exterior lo puede hacer pormedio de internet).18 El ejemplo más claro es el desarrollo de tecnologías comointernet, telefonía conjuntamente con mejoras en materia decomputación que reducen el costo de moverse internacio-nalmente: un trabajador podría hoy publicitar, contratar yvender su producto en otro país en forma relativamentefácil, confiable y rápida a través de internet mientras queunos años atrás este proceso implicaba muchos más costos(probablemente requería el traslado físico del trabajadorhacia el país receptor de dicho trabajo).

gración africana en Europa y también el caso de lainmigración hacia Argentina desde los países limítro-fes. En general, este fenómeno obedece tanto a lareducción en el costo de transporte como a las dife-rencias de rentabilidad neta: evidencia de esto es quelos países receptores tienden a ser prósperos, en rela-ción a los expulsores de mano de obra. Para este fac-tor, el costo impositivo directamente no es tenido encuenta, dado que en su mayoría constituyen inmigra-ción ilegal que se ubica en sectores informales de laeconomía.

De esta manera se dificulta gravar la remuneraciónde los diferentes factores productivos y por ende, larecaudación de los gobiernos disminuye. Ante unacaída en los costos de transporte que haga más renta-ble migrar, el país de origen, para evitar este traslado,debe bajar los impuestos. Pero eso no es todo. En unasituación en la que el trabajo y el capital tiendan amoverse internacionalmente, a las empresas les serámás costoso encontrar trabajadores de este tipo ytambién les costará más hallar financiamiento para susproyectos; consecuentemente sus beneficios seránmenores y, ceteris paribus, les será conveniente mu-darse hacia países donde estos factores sean más ba-ratos (Tanzi, 1996).

La mayor movilidad genera una erosión de las ba-ses imponibles y mayores dificultades para adminis-trar los tributos establecidos. Es decir, se incrementala evasión tributaria. En este sentido, el mayor peso delas compañías multinacionales, permite un incrementoen el comercio intra-firma, lo que puede crear pro-blemas para los gobiernos nacionales ya que la firmatiene incentivos a mover beneficios hacia los paísesdonde están menos gravados, utilizando para ello -porejemplo- el manejo de precios de transferencia entresubsidiarias de una misma compañía (Lerda, 1996).En segundo lugar, la facilidad y el menor costo deltraslado de fondos entre diferentes partes del mundo,permite el depósito de los mismos en los denomina-dos “paraísos fiscales”, lugares que están fuera delcontrol internacional. Por último, el ingreso de traba-jadores no calificados a un país (generalmente inmi-grantes ilegales) puede traducirse en un incremento dela evasión, dada la mayor disposición a emplearse encondiciones al margen de las leyes respectivas.

3.1.2. Mayor movimiento de bienes: el roldel comercio electrónico

En el caso del aumento de la movilidad de bienesocurre un fenómeno similar al anterior, aunque noafecta homogéneamente a todos los países. La reduc-


30

ción del costo de transporte, la popularización deinternet, junto a una creciente seguridad en lastransacciones electrónicas y la aparición de nuevostipos de productos, inducen a un cambio en la for-ma de comerciar (al incrementar la transabilidad delos bienes) lo que puede terminar por erosionar lasbases fiscales y dificultar crecientemente el controltribut ario.

Dado que los consumidores pueden demandarproductos en un gran número de países, si se incre-menta la movilidad de las bases de los impuestos alconsumo existe la posibilidad de que cambie la recau-dación. En este caso el efecto de la globalizacióndepende de la dirección que tomen los flujos comer-ciales y el tratamiento que cada país le otorgue a lasexportaciones. En el caso de internet, donde desapare-ce parte de la cadena de comercio (cualquier personaque compre vía internet productos a empresas extran-jeras se transforma en importador), siempre se genera-rán pérdidas de recaudación y cuando más consumi-dores locales compren en el resto del mundo, conse-cuentemente, generarán menos ganancias en las em-presas locales (reduciendo la recaudación de los im-puestos a las ganancias, patrimonio, etc.). Sin embar-go, este efecto no será homogéneo entre países: aque-llos países que exporten una mayor proporción víainternet y que tengan algún tipo de gravamen sobrelas exportaciones o sobre los sectores exportadores, severán beneficiados en términos fiscales.

También se puede verificar un efecto evasióncon la aparición de los bienes digitales (Soete y TerWeel, 1998). Bienes digitales son aquellos que pue-

den ser transferidos intangiblemente (archivos delibros, revistas, fotos, música, etc.), lo que hace másdifícil las tareas de control y administración tributaria.

En los últimos años, los cambios tecnológicos in-crementaron la movilidad factorial y transabilidad delos bienes y por ende, generaron opciones de salidapara los agentes económicos que se intenta gravar,reduciendo la recaudación impositiva de los gobiernosnacionales.

3.2. POLITICA DE ENDEUDAMIENTO:POSIBILIDAD Y EFECTIVIDAD

Una mayor integración brinda mayores posibilida-des de acceder a excedentes de recursos de tercerospaíses (o de colocar recursos propios en otros países),lo que aumenta el bienestar de los individuos, peroesas mayores oportunidades pueden no hacerse efec-tivas. Principalmente, porque al disminuir la capaci-dad de recaudación de los gobiernos, estos tienenmenos recursos genuinos para respaldar la emisión dedeuda. Pero además por la existencia de problemas dereputación en un mundo crecientemente integrado. Engeneral, la existencia de un mayor volumen de recur-sos disponibles, viene acompañada de una alta varia-bilidad de esos flujos o del riesgo.

En el Gráfico Nº 2 puede observarse que los flujosde capitales dirigidos a economías emergentes hantendido a incrementarse a lo largo del tiempo, peroque una parte importante de ellos (la inversión encartera) ha tendido a ser relativamente más volátil.

GRAFICO Nº 2FLUJOS DE CAPITALES A ECONOMIAS EMERGENTES

Fuente: elaboración propia en base a FMI.

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6080

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1983-88 1989-95 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

En

mile

s de

mill

ones

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dóla

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esta

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iden

ses

Inversión neta directa Inversión neta portfolios


31

Por el lado del riesgo, puede observarse que al tiem-po que se incrementó, también aumentó su variabilidad,

imprimiendo a las economías una mayor volatilidad realy reduciendo la posibilidad de ofrecer políticas.

CUADRO Nº 3RIESGO Y VARIABILIDAD

DEL RIESGO EN PAISES EMERGENTES1992-1994 1995-1997 1998-2000*

Media Desvío Media Desvío Media DesvíoEMBI** 701 129 814 354 908 266Latinoamérica 672 134 834 371 873 258 Argentina 680 165 848 394 761 204 Brasil 859 239 756 304 919 303 México 488 75 794 378 682 235Países no latinoamericanos 973 275 691 258 1087 355

Nota: * desde el 02/01/98 hasta el 05/07/00. ** Emerging Markets Bonds Index: representa el riesgo incurrido en la adquisición de bonos de los países en desarrolloen su conjunto respecto al riesgo de adquirir bonos de EE.UU. de similar vencimiento.

Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por J. P. Morgan.

Justamente, la búsqueda de arbitraje (facilitada porla mayor movilidad adquirida por el capital financie-ro) lleva a que ante la menor sospecha, fundada oinfundada, acerca de la capacidad de repago de unpaís o grupo de países, se produzca o una salida rápi-da de capitales o un incremento en la prima de riesgopagada; ambos efectos tienden a desacelerar la activi-dad económica.

Por ello, mientras que la solvencia del sector pú-blico requiere que exista un resultado fiscal intertem-poral balanceado, la estabilidad macroeconómicapuede requerir condiciones más estrictas. Muchospaíses se ven obligados a dar "señales" de que suspolíticas siguen siendo “sanas” con el objetivo deevitar un corte en el financiamiento disponible en elfuturo y, con ello, evitar la desaceleración del creci-miento (Mukand, 1999). Una de estas señales esmantener controlado (y a veces reducir) el endeuda-miento dentro de ciertos límites, lo que tiende a limi-tar la cantidad de recursos disponibles.

Por otro lado, el sector público enfrenta la paradojaque al intentar ganar credibilidad, puede llevarlo aenfrentar un corte en el financiamiento (Dailami yHaque, 1998). En principio, la posibilidad y el costo deacceder a financiamiento es función de la composiciónde plazos y monedas del stock de deuda. En particular,el costo de financiamiento será menor en el caso de quela deuda sea de corto plazo y esté denominada en mo-neda extranjera, básicamente por dos razones:• El hecho de emitir deuda en moneda extranjeratiende a anular la posibilidad de una devaluación,pues ello incrementaría el valor real de los pasivosgubernamentales. Por el contrario, si toda la deuda

pública estuviera nominada en moneda doméstica, elgobierno podría devaluar de tal forma que disminurála carga real de la deuda.• El hecho de que la deuda sea de corto plazo deter-mina que los individuos se cubren de la discrecionali-dad que los gobiernos nacionales pudieran tener en elfuturo. Básicamente, si se percibe al gobierno comoriesgoso con una situación fiscal que posiblemente nova a ser sostenible en el tiempo (en el sentido de quepuede expropiar parte del capital, por ejemplo, pormedio de la instauración de un nuevo impuesto o decla-rándose en cesación de pagos) entonces, los individuospreferirán prestarle a corto plazo, con lo cual se asegu-ran recuperar rápidamente su capital.

Sin embargo, el hecho de que los individuos pre-fieran prestar a corto plazo y en moneda extranjera,también aumenta la posibilidad de que los prestamis-tas dejen de financiar al gobierno en el futuro. Si todala deuda es de corto plazo y en moneda extranjera, laposibilidad de repagar el capital todo junto (en el casoen que nadie esté dispuesto a otorgar financiamiento)es muy baja y, en ese caso, el gobierno correría elriesgo de entrar en cesación de pagos. Por ello, paramuchos países, la mera apertura al mercado interna-cional de capitales, si bien brinda potencialmente unmayor volumen de recursos, la posibilidad de hacerefectivo ese financiamiento, es menor.

Es claro que estos fenómenos no son homogéneosentre países; los mismos tienen mayores probabilida-des de ocurrencia en países con una mala reputación(básicamente, países que en el pasado han entrado endefault, que han tenido altas tasas de inflación y/ocuyas monedas han sufrido fuertes devaluaciones por


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parte del gobierno) o con instituciones débiles (bancoscentrales dependientes del Poder Ejecutivo o escasacapacidad de recaudar, por ejemplo). A su vez, es másprobable que estas dos características estén presentesen países menos desarrollados.

Así, en términos de la restricción presupuestariadel gobierno, una menor reputación e institucionesmás débiles pueden acarrear problemas de confianzaque limiten la posibilidad de hacer efectiva la oport u-nidad que brinda la globalización en términos de unmayor volumen de financiamiento, lo que terminaafectando la capacidad de ofrecer políticas.

4. LIMITES A LA REGULACION PU-BLICA: LA FUNCION DE REGULA-CION

La posibilidad de disfrutar de una cierta estabili-dad económica, de un medio ambiente no contamina-do y de buena salud, también constituyen bienes quela sociedad demanda. Puede argumentarse que estosbienes tienen características de bienes públicos puros:esto es, existe ausencia de rivalidad en el consumo yno se puede excluir a ningún habitante de sus benefi-cios. Por ejemplo, el “consumo” (entendido como laapropiación de los beneficios) de una expansión eco-nómica por parte de un individuo, no inhibe que otrotambién los consuma y a la vez, es difícil pensar enuna acción no costosa que haga que alguna persona nose apropie del mayor bienestar que trae aparejada laexpansión. Estos bienes no poseen una función deproducción asociada, sino que dependen de una fun-ción de regulación.

La hipótesis de este apartado es que la globaliz a-ción afecta negativamente la función de regulación(entendida ampliamente) de este tipo de bienes y, porende, reduce la capacidad de los gobiernos de ofrecerpolíticas. Se clasifican los bienes de regulación en dosgrandes grupos: políticas de estabilización y políticasregulatorias.

4.1. PROVISION DE ESTABILIZACION

La estabilización de la economía y la reducción dela volatilidad en la tasa de crecimiento depende tantode factores manejados por las autoridades nacionalescomo de acciones de terceros países (políticas ma-croeconómicas, solidez del mercado financiero, deci-siones de cumplimiento de obligaciones, etc.). Dentrode los factores manejados por el gobierno, se encuen-

tra la posibilidad de implementar políticas fiscales,monetarias y financieras (o bancarias).

4.1.1. Estabilidad económica y política mo-netaria

Un resultado clásico de la teoría económica esque, en un contexto de globalización financiera, en elque la tasa de interés doméstica tiende a ser igual a latasa de interés internacional más la prima de riesgopaís, los gobiernos pueden optar para estabilizar laeconomía por tres alternativas de política monetaria:i) fijar el tipo de cambio con la consecuencia de que lapolítica monetaria y los precios internos se hacenendógenos,19 ii) “fijar” el nivel de precios internos,caso en el cual la política monetaria siga a disposiciónde los gobiernos nacionales pero se pierda la capaci-dad de modificar el tipo de cambio, o iii) limitar elmovimiento de capitales con lo que se recupera laposibilidad de manejar la política monetaria y el tipode cambio pero se incurre en costos de eficiencia(Edwards, 1998). Esta es básicamente la idea de la“trinidad imposible” o “trilema de la economía abier-ta” (Obstfeld, 1998).

Supóngase primero que el gobierno (por algunarazón) no instaura controles al movimiento de capita-les y que no tiene a disposición la política fiscal paraestabilizar la economía. El primer supuesto se levantamás adelante (en el Capítulo 3) y el segundo tiene laidea de llevar a un extremo lo analizado anteriormen-te, donde se ha demostrado que la posibilidad de ofre-cer bienes de producción pública se está reduciendo.

Por un lado, si el país decide fijar el tipo de cam-bio y dejar que los precios internos se determinen porsí solos, ante una recesión el gobierno desearía ofrecerel bien “estabilidad económica”. Para esto podríaintentar expandir la oferta de dinero para reducir latasa de interés (y así incrementar la inversión) o paragenerar una inflación incipiente que genere una caídadel salario real (y con ello una expansión del produc-to).20 Sin embargo, la reacción de los agentes será enparte incrementar la demanda de divisas con lo que,para mantener el tipo de cambio, el Banco Centraldeberá responder vendiendo moneda extranjera. En

19 Podría pensarse que una opción de política puede ser reducirel riesgo país. En realidad, esta opción es deseable en todos loscasos y no está claro que sea función exclusiva de la políticamonetaria. En cambio aquí y en lo que sigue, el análisis serefiere a la (im)posibilidad de reducir la tasa de interés internalibre de riesgo.20 Por supuesto, el gobierno no desea que se devalúe la moneda(justamente porque decidió mantener fijo su tipo de cambio).


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otras palabras, se generará una pérdida de reservas y,consecuentemente, una contracción en la oferta dedinero que restituirá el equilibrio inicial haciendoinefectiva la política original. 21

Básicamente, para hacer que un esquema de tipode cambio fijo sea sostenible en el tiempo, se requie-ren políticas macroeconómicas y financieras consis-tentes (con el mismo) que hagan creíble al sistemapara que el régimen no sufra ataques especulativosrecurrentes 22 o, alternativamente, para que no se in-cremente el riesgo fiscal y con ello el costo de endeu-darse. Es indispensable contar con instituciones quegocen de buena reputación (por ejemplo, un BancoCentral independiente del poder político). Cuanto másrígido sea el sistema cambiario, mayor será la necesi-dad de contar con las condiciones anteriores; conse-cuentemente mayor será la necesidad de apoyarse eninstrumentos fiscales para amortiguar las fluctuacio-nes del ciclo (instrumentos que tienden a estar cadavez más acot ados).

Por otra parte, si el gobierno decide mantener unesquema de tipo de cambio flexible, al expandir laoferta de dinero para ofrecer “estabilidad económica”,se generará una devaluación de la moneda. Los agen-tes con más tenencias monetarias incrementarán lademanda de moneda extranjera lo que se traducirá, enel corto plazo, en una devaluación nominal y real deltipo de cambio. Ante esto, se incrementará la comp e-titividad de las exportaciones locales y, por ende, seproducirá una suba en el nivel de producto. Sin em-bargo, en el mediano plazo, se irán produciendo in-crementos de precios y reducciones del tipo de cam-bio real, que devolverán al producto a la situaciónoriginal.

En este caso, cuestiones de reputación y confianzatambién imponen ciertas restricciones: evitar unasalida de capitales o un incremento en el costo deendeudamiento, conduce a implementar políticaseconómicas que mantengan bajo control las presionesinflacionarias, dado que, en países con institucionesdébiles o con una historia de incumplimientos, unabaja inflación funciona como señal de que las varia-bles fundamentales de la economía (déficit fiscal, tasa

21 En cambio, en un entorno de economía cerrada, se hu-biera obtenido una reducción de tasas y una expansión delproducto. Este argumento simple denota una pérdida deefectividad de esta política (el ejemplo puede ser extrapola-do casi directamente para el caso de una política crediticia ocambiaria); al menos para ciertos países.22 Que obliguen a la autoridad monetaria a contraer fuerte-mente la oferta monetaria, por la venta de reservas, subien-do a niveles altísimos las tasas de interés.

de crecimiento del producto, sostenibilidad social,etc.) se encuentran en orden.

En conclusión, cuestiones relacionadas con faltade reputación e instituciones débiles, existentes típi-camente en países de bajo desarrollo, pueden explicaren ambos contextos (tipo de cambio fijo o flexible)problemas de confianza que induzcan un incrementoen el costo de financiamiento y con ello a una con-tracción del producto. Estos mismos problemas enuna economía globalizada tienden, a reducir la capa-cidad de ofrecer política monetaria y la provisión delbien “estabilidad económica”.

4.1.2. Estabilidad financiera y política banca-ria/financiera/crediticia

Por otra parte, la globalización también pareceestar afectando la capacidad, de proveer el bien “esta-bilidad financiera”.

En principio, una función fundamental de los mer-cados financieros es otorgar un precio al riesgo: losprecios de los activos (bonos, acciones, depósitosbancarios, tipo de cambio, etc.) incorporan tanto elretorno de ese activo, como la incertidumbre asociadaa dicho retorno. La inestabilidad financiera aparececuando el precio de los activos muestra una alta vola-tilidad, que no se condice con lo que la informaciónexistente permitiría predecir. Prevenir fenómenos deinestabilidad financiera debería ser una preocupaciónde las autoridades, ya que en general resulta costosa.Cuando muchos tenedores de activos deciden (cual-quiera sea el motivo) transformarlos en bienes líqui-dos, es racional para todos los depositantes intentarhacer líquidos sus propios activos (pues, en otro caso,podrían llegar a perder su capital). Ante esto los deu-dores que habían dado esos activos a cambio de liqui-dez para realizar determinados proyectos de inversión,deberán liquidar los proyectos sin que los mismoshayan madurado totalmente; produciéndose así, pér-didas de bienestar (Diamond y Dybig, 1983). Un casoparticular del proceso descripto acaece cuando severifican fugas de capitales. Frente a esto, debe anali-zarse si efectivamente las autoridades de políticapueden ofrecer estabilidad financiera, en un contextoen el cual la globalización avanza.

La mayor complejidad de los instrumentos finan-cieros reduce la capacidad del banco central paracontrolar a las organizaciones financieras y profundi-za así los incentivos para embarcarse en proyectosriesgosos. Esto a su vez incrementa el riesgo sistémi-co. Además, la mayor inestabilidad de los activosfinancieros contribuye a reducir la predecibilidad de


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la expansión secundaria de la base monetaria, lo quereduce la confiabilidad de la política monetaria (Lerda,1996).

La existencia de fallas de mercado modifican el ni-vel de gobierno que debe proveer el bien “estabilidadfinanciera”. Así como la “defensa” es óptimo que laprovea el nivel nacional de gobierno (en lugar de lasprovincias o los municipios), la estabilidad financieraes un bien que debería ser ofrecido “globalmente”, yaque las autoridades nacionales estarían perdiendo lacapacidad de ofrecerlo (Wyplosz, 1999). Hay dos ar-gumentos básicos que apoyan esta idea.

Existen externalidades internacionales que no pue-den ser solucionadas desde el ámbito nacional y quecada vez tienden a ser mayores. Dado que muchosagentes operan en muchos mercados de distintos paí-ses, la crisis en un país puede extenderse a otros sin quelas autoridades nacionales puedan tomar medidas pa-liativas (así, por ejemplo, la crisis en México se exten-dió a Argentina, la crisis de Tailandia se extendió entodo el sudeste asiático y a Brasil).

La asimetría informativa está tendiendo a ampliarsea medida que los mercados se integran. Cuando apare-ce inestabilidad en un país, los prestamistas internacio-nales dejan de prestar a países “similares”, como formade paliar los efectos que la información asimétricapodría generar. Ante dos países sobre los cuales no sedispone de información perfecta pero que son percibi-dos como similares, la entrada en crisis de uno de ellosaumenta la probabilidad percibida de que el otro tam-bién entre en crisis e induce a los inversores a retirarsus activos de ambos, lo que puede derivar en unafuerte inestabilidad financiera. Ante estas situaciones,es poco lo que los gobiernos nacionales pueden ofrecer.

En conclusión, el bien “estabilidad financiera” estátendiendo a transformarse en un bien que no puede serofrecido desde el ámbito nacional, sino que requieresoluciones supranacionales.

4.2. POLITICA REGULATORIA

La globalización está posibilitando que losefectos de las acciones de un país se expandanhacia otros (externalidades) en forma más intensa yrápida. Consecuentemente, el establecimiento deregulaciones dentro de un país con el objetivo desolucionar dichas externalidades, tiende a ser cadavez menos efectivo. En relación a esto, existen trescasos relevantes: las regulaciones al medio am-biente, las regulaciones de salud, del control ep i-demiológico y sanitario y, finalmente, el caso delos derechos de propiedad y patentes.

4.2.1. Medio ambiente

Existe un relativo consenso en torno a que paratener un medio ambiente sano, se requiere la inter-vención del Estado. Esto se debe a la existencia debienes que la sociedad valora pero que en su procesoproductivo, genera algún tipo de contaminación. Elproblema fundamental es que la contaminación ge-nera un costo para la sociedad pero no para las em-presas que producen esos bienes (hay una diferenciaentre el costo privado y el costo social). Por lo tanto,dado que las empresas no perciben ningún tipo deproblemas y que la solución de la contaminación escostosa, ninguna firma por sí sola, tendrá incentivospara tomar medidas que tiendan a disminuir el gradode contaminación. Así, el mercado funcionandolibremente, generará demasiada cantidad de estosbienes, respecto a la que sería socialmente óptima yse hace necesaria alguna intervención de los gobier-nos.

Existen diferentes tipos de contaminación quedeterminan distintos niveles jurisdiccionales deintervención. Hay que distinguir entre contamina-ción nacional, regional y global. La primera sóloperjudica al país en el que la contaminación se pro-duce (por ejemplo, contaminación sonora, visual,etc.) mientras que las dos últimas perjudican a paísesvecinos o al resto del mundo respectivamente (engeneral, polución del aire, del agua, del suelo y malaconservación de la diversidad biológica).

Para el caso de la contaminación nacional, lacapacidad de los gobiernos nacionales de proveerregulaciones tendientes a solucionarla, se mantieneintacta. En cambio, para la solución de contamina-ciones regionales o globales, las regulaciones am-bientales de orden nacional no tienen por sí solasun efecto pleno. Las regulaciones de un país ten-dientes a reducir la contaminación del aire, tendránpoco sentido en un mundo en el que el resto de lospaíses no toman medidas similares. Es por ello,quese requiere una acción conjunta a nivel regional omundial, según sea el caso. La cumbre de Río deJaneiro de 1992 o la firma de los protocolos deMontreal y Kyoto (Barrett, 1999) constituyenejemplos de la situación descripta. Allí, una grancantidad de países pactaron pautas generales decomportamiento alrededor de una serie de tópicosrelacionados con los fenómenos que hacen a ladegradación ambiental (cambio climático, biodiver-sidad y protección de especies en riesgo, protecciónde los bosques, lucha contra la desertificación delsuelo, conservación en términos sustentables delagua).


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4.2.2. Salud, control epidemiológico y sani-tario

A los efectos de analizar cómo la globalizaciónimpacta sobre la posibilidad de los gobiernos nacio-nales de proveer políticas regulatorias que apunten amejorar la salud de la población, se pueden clasificarlas enfermedades en dos grupos: enfermedadestransmisibles y no transmisibles. Entre las primerasse encuentran las enfermedades asociadas a la po-breza como infecciones comunes, problemas nutri-cionales y reproductivos, así como también enfer-medades virósicas y bacterianas (HIV, cólera, den-gue, malaria, tuberculosis, etc.). El segundo tipocorresponde a enfermedades crónicas, genéticas odegenerativas como enfermedades cardiovasculares,cáncer, diabetes.

En esta área también la globalización y la consi-guiente mayor movilidad de bienes y personas (estono debe ser confundido con la movilidad del factortrabajo), está impidiendo que las regulaciones anivel nacional sean efectivas (Chen, Evans y Cash,1999). La mayor movilidad implica también unamayor posibilidad de transmitir las enfermedadesque pudieran estar asociadas a los mismos: aftosa,mal de la “vaca loca” por el lado de los bienes, ycólera, gripe virósica, etc. por el lado de las perso-nas. De esta forma también se requieren regulacio-nes a nivel supranacional, para coordinar controlesde tipo sanitarios (para el caso de los bienes) o epi-demiológico (para el caso de personas y animales).

4.2.3. Derechos de propiedad y patentes

El conocimiento y la información constituyenbienes públicos. El consumo de estos bienes porparte de una persona no impide que otra también losconsuma y nadie puede ser excluído del uso de losbienes en cuestión (o al menos no sin intervencióndel Estado). En principio, en un contexto en el queno existen patentes ni derechos de propiedad defini-dos, toda innovación podría ser copiada gratuit a-mente por cualquier individuo y así los beneficios dela persona o empresa que originalmente innovó severían severamente reducidos. Ante esto nadie ten-dría incentivos a innovar y, consecuentemente, sereduciría el avance en términos de nuevos bienes yservicios y con ello el bienestar social. Esto tieneimplicancias para la política pública donde el go-bierno podría instaurar regulaciones tendientes a

proteger los derechos de quien innova. 23

Independientemente de cómo se implemente el res-guardo de los derechos de propiedad, dicha regulaciónserá efectiva dentro de un país pero no entre países. Amedida que la globalización avanza y se intercambiancada vez más bienes, es más fácil para individuos de unpaís copiar innovaciones de individuos de otros países,sin incurrir en costos de innovación y apropiándose departe de los beneficios que le correspondería a quienrealmente generó los nuevos conocimientos. Esto llevaa una reducción de la tasa de innovación de los países,repercutiendo negativamente en el bienestar de losconsumidores locales.

Este problema requiere una solución a nivel supra-nacional dado que resulta imposible para un país casti-gar la copia en otros países de productos locales paten-tados. Sin embargo, la provisión supranacional de estebien no solo debe buscar una eficiente producción, sinouna utilización más equitativa del conocimiento.

En muchos casos deben tomarse con cuidado losreclamos de los productores de conocimientos (paísesdesarrollados, fundamentalmente) sobre más “fuertes”derechos de propiedad intelectual. Más fuerte en estecontexto, se vuelve equivalente a “bueno”, con la im-plicancia que de cuanto más fuerte es mejor. Pero,como advierte Stiglitz (1999), un sistema muy “duro”de protección podría no sólo tener grandes consecuen-cias distributivas (entre países desarrollados y en desa-rrollo), sino también grandes consecuencias sobre laeficiencia. En este último caso se puede citar el ejemplode Ford, a principios de siglo, cuando no podía producirsu auto económico que revolucionó la industria mundial,debido a que Had Selden había recibido una patente porun carruaje autopropulsado sin caballos.

5. GLOBALIZACION Y OFERTA DEPOLITICAS: UN ANALISIS ECO-NOMETRICO

Habiendo descripto los efectos que la globaliz a-ción ejerce sobre la oferta de políticas desde un puntode vista conceptual, en esta parte del trabajo se reali-zará una comprobación empírica de esos resultados.

23 Dicha protección generará dos efectos contrapuestos: por unlado, al impedir que otras empresas copien otorgará poder demercado (por un período limitado de tiempo) a quien innovó loque tenderá a reducir el bienestar de la sociedad; por el otro,dado que ahora innovar brinda beneficios se incentivará labúsqueda de nuevos bienes y servicios lo que tenderá a produ-cir ganancias sociales a lo largo del tiempo. En general, sesupone que las ganancias sociales de los derechos de propiedadsuperan a los costos sociales (Stiglitz, 1994).


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La estimación tendrá dos limitaciones: Por un lado,dado que los bienes de regulación pública son de difí-cil medición, sólo se tendrá en cuenta el efecto sobrelos bienes de producción pública.

Por el otro, dado que para medir la “oferta de po-lítica pública” se utilizará al gasto público observado,es dable pensar que esta variable no sólo esté influidapor cuestiones de oferta, sino también por cambios enla “demanda de políticas”. De los resultados teóricosse vislumbran dos efectos contrapuestos, ya que laglobalización si bien por un lado incrementa las de-mandas de política, por el otro disminuye la capacidadde los gobiernos a responder mediante ofertas depolítica (ya sea a través de bienes de regulación comopor bienes de producción pública). Debido a esto esposible que cuando el efecto de las mayores deman-das supere al efecto de la menor capacidad de ofrecerpolíticas, una mayor globalización traiga aparejado unmayor gasto público en tanto que se verificará unefecto opuesto en el caso contrario. Es decir, sólo sepodrán observar valores “de equilibrio entre demanday oferta de políticas”.

A los efectos de tener en cuenta que la globaliza-ción influye en todos los países del mundo y sus con-secuencias se verifican través del paso del tiempo, serecurrió a dos bases muy utilizadas en la literatura quecontienen la información necesaria: la Penn WorldTable y el Barro-Lee Data Set.

Con el objetivo de verificar el efecto que ejerce laglobalización sobre el gasto público (el equilibrio depolíticas de los gobiernos nacionales), se utilizaráncuatro grupos de variables.24

Equilibrio de oferta y demanda de políticas: la va-riable a explicar (variable dependiente) en los mode-los será el gasto medio del gobierno por lustro.

Grado de globalización: la principal variable ex-plicativa a considerar es la globalización (GlobT) quese aproximará por el coeficiente de apertura definidocomo las exportaciones, más las importaciones enrelación al PBI. Pero también se incluirá la variable“globalización al cuadrado” (globT2). Como se dijoanteriormente, el gasto público resulta de un equili-brio entre la oferta y la demanda de políticas: así

24 Asimismo, para suavizar las series se le aplicó a la mayo-ría de las variables una transformación logarítmica.

cuando aumenta la demanda el gasto debería incre-mentarse, mientras que cuando se reduce debería caer.Por ello podría presumirse que el gasto tiene unarelación no lineal con la globalización. Para nivelesbajos de globalización la demanda debería hacer au-mentar el gasto (y la oferta no se vería demasiadoafectada), mientras que para niveles altos de globali-zación la oferta debería reducirse (aún con la deman-da creciendo). En otras palabras, se espera hallar uncoeficiente positivo para la variable glob y uno nega-tivo para la variable glob2.

Región: del análisis teórico surgió que la globali-zación no tiene efectos simétricos en todos los países.Por ello, se incorporarán, para tener en cuenta efectoscaracterísticos de cada región, variables dummies paraAsia del Este (Asiae), Resto de Asia (Asiam), Lat i-noamérica (Latam) y Africa (Afric).

Demanda de políticas: finalmente se controló algasto por la relación de dependencia (Depend) que indi-ca qué número de personas menores a 14 años y mayo-res a 65 años existen en relación a la población total.

Hay que considerar que la globalización puedeafectar el gasto público, tanto en el presente como enel futuro. Por esa razón se utilizaron dos tipos demodelos. En primer lugar, se estimó un modelo linealdel tipo mínimo cuadrados ordinario con algunasmodificaciones. Se tomaron promedios por lustro delas variables relevantes y luego se estimaron sieteecuaciones de regresión de corte transversal (paramuchos países en un perído de tiempo dado) en losque la globalización del lustro corriente T explica elgasto real en el lustro siguiente (T + 1). Se buscaanalizar cómo la globalización lustro actual, repercuteen el gasto del lustro siguiente. En símbolos,

Pi = β0 + β1Gi + β2Gi 2+ β3Oit + ei

Con i = 1,2, ... ,152 y donde Pi indica la posibilidadde realizar políticas económicas en el país i, Gi el gradode globalización verificado en el país i, Oi otras varia-bles relevante. Los resultados de este modelo, replicadopara varios lustros, se presentan a continuación.


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CUADRO Nº 4IMPACTO DE LA GLOBALIZACION

SOBRE EL GASTO FUTUROVariable explicada Gasto Medio del Lustro T+1

T+1 Lustro 65-69 Lustro 70-74 Lustro 75-79 Lustro 80-84 Lustro 85-89

Variables explicativas* Coeficientes Coeficientes Coeficientes Coeficientes Coeficientes

GlobT 0.94 0.67 0.47 1.13 0.71(4.92) (3.64) (2.60) (6.17) (3.46)

GlobT2 -0.13 -0.09 -0.05 -0.13 -0.08(-5.03) (-3.63) (-2.30) (-5.75) (-3.11)

Asiae 0.11 0.12 0.09 0.12 0.24(1.62) (1.78) (1.40) (2.24) (4.37)

Asiam 0.28 0.35 0.54 0.62 0.58(4.67) (6.22) (10.33) (13.40) (12.44)

Latam -0.04 0.06 0.13 0.15 0.26(-0.87) (1.22) (2.95) (3.79) (6.07)

Afric 0.27 0.41 0.53 0.55 0.63(6.15) (9.59) (13.68) (16.12) (17.00)

Constante 0.95 1.36 1.62 0.27 1.00(2.71) (4.03) (4.80) (0.76) (2.42)

Número de observaciones 630 640 665 680 735Estadístico F 17.88 25.84 46.67 72.11 61.65R2 ajustado 0.14 0.19 0.29 0.39 0.33Nota: * GlobT significa globalización del lustro T; donde T se refiere al lustro inmediatamente anterior al de lavariable explicada. Por ejemplo, en la primera ecuación de regresión se explica el gasto medio del lustro T+1 (o sea,65-69) por la globalización del lustro T (esto es, 60-64) y por las siguientes variables: GlobT2 (globalización dellustro T al cuadrado); Asiae (Asia del Este); Asiam (Resto de Asia); Latam (Latinoamérica) y Afric (Africa).

Fuente: elaboración propia en base a Penn World Table y Barro-Lee database.

Puede observarse que los coeficientes de la va-riable globT resultaron ser significativamente dis-tintos de cero y con valores “similares” para todoslos casos. Lo mismo ocurre para la variable globT 2(globalización al cuadrado), lo que daría un primerindicio acerca de la robustez del modelo.

Más importante aún, los coeficientes de globT yglobT 2 tienen los signos que se esperaban (esto es,los signos que la teoría indicaba que deberían te-ner): básicamente los resultados indican que elgasto crece a tasa decreciente con la globalización.Ahora bien, aun cuando estos resultados apoyan laidea de que la globalización tiene algún efectosobre el gasto futuro, los mismos no dicen nadaacerca del efecto que pudiera existir sobre el gastocontemporáneo.

Por ello es que, en segundo lugar, se estimó unmodelo de datos en paneles de la forma,

(1) Pit = β0 + β1Git + β2Git 2+ β3 Oit + u it

Con i = 1, 2, …, 152 y t = 1950, 1951, …, 1992,donde las variables son similares al caso anterior, sólo

que ahora también importa el factor temporal y uit esel residuo (compuesto) de la regresión.25

Más específicamente, se estimó un modelo parala existencia de heterogeneidad no observable entreperíodos de tiempo pero “uniforme” entre países, 25 Ahora bien, dado que se utilizan datos en paneles es posi-ble que se encuentren presentes diferencias no observablesasociadas con países o con factores temporales. De ser este elcaso, el error del modelo planteado (uit) podría dividirse entres componentes.uit = µi + δt + εitEl primero (µi) representa factores no observables que varíanentre países pero no en el tiempo, el segundo (δt) factores noobservables que varían en el tiempo pero no entre países y elúltimo (εit) shocks puramente aleatorios que afectan específi-camente a un país en un período determinado. El método demínimos cuadrados aplicado directamente podría resultar encoeficientes sesgados o en errores heterocedásticos. La ven-taja de utilizar un modelo de componentes de errores residejustamente en la posibilidad de incorporar en el análisis estosefectos no observables. La forma en que se los incorporedependerá de los supuestos que se realicen acerca de la natu-raleza de µi y δt; en particular, dependerá de si se los conside-ra fijos o aleatorios (Baltagi, 1995).


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dado que en efecto existen ciertos períodos en losque hubo shocks que repercutieron sobre la mayorparte de los países pero de manera heterogénea en el

tiempo: como el shock del petróleo en la década del’70 o el shock de la deuda en los ’80. Los resultadosdel modelo estimado se presentan en el Cuadro Nº 5.

CUADRO Nº 5IMPACTO DE LA GLOBALIZACION

SOBRE EL GASTO PRESENTE(Modelo de componentes de errores, efectos fijos entre períodos)

Variables explicada: Gasto real* Coeficiente t

Glob 0.80 9.13Glob2 -0.09 -8.42Depend (1) 0.62 2.11PIB -0.16 -13.29Asiae (2) -0.18 -5.58Asiam (3) 0.16 5.44Latam (4) -0.16 -5.65Afric (5) -0.02 -0.48Constante 2.24 10.81

Número de observaciones 3429Estadístico F 130.83R2 ajustado 0.20

Nota: * Las variables explicativas son Glob (globalización actual); Glob2 (globali-zación actual elevada al cuadrado); Depend (relación de dependencia, que indica elnúmero de personas menores de 14 y mayores de 65 años que existen en relación ala población total); Asiae (Asia del Este); Asiam (Resto de Asia); Latam (Latinoaméri-ca) y Afric (Africa).Fuente: elaboración propia en base a Penn World Table y Barro-Lee Dataset.

Puede observarse que los resultados encontrados,no difieren ni cualitativa ni cuantitativamente de loshallados en los primeros modelos: a medida que au-menta la globalización, crece el gasto pero a una tasa

decreciente. Por lo que se concluye que es probableque una mayor globalización esté repercutiendo ac-tualmente sobre el gasto de los gobiernos y siga tam-bién repercutiendo en el futuro.


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Capítulo 3Globalización, políticas y organismos internacionales

1. INTRODUCCION

El mayor intercambio (de bienes, servicios, fact o-res, información, etc.) que genera la globalización,afecta la oferta y la demanda de políticas y tiene comocaracterística importante para esta parte del trabajo,que las acciones que deciden los gobiernos y losagentes privados, toman únicamente en consideraciónsus propios objetivos y no consideran las repercusio-nes que tienen sobre otros agentes económicos (em-presas o gobiernos).

La mayor integración hace que las políticas de losgobiernos de las economías desarrolladas, que obvia-mente se dirigen a alcanzar objetivos internos, gene-ren externalidades sobre terceros países. Una suba dela tasa de interés por parte de la Reserva Federal delos Estados Unidos, con el objetivo de desacelerar elcrecimiento en ese país, ejerce influencia en muchospaíses del mundo, dado que esa política cambia larentabilidad relativa de las inversiones financieras decada región del mundo y, por lo tanto, genera un mo-vimiento de capitales que responde a ese cambio. Porotro lado, los ataques especulativos y los comporta-mientos de manada, típico de los mercados de capita-les, generan efectos negativos sobre otros agentes. Elretiro repentino de inversiones financieras en un país,puede terminar afectando no sólo a la actividad eco-nómica de dicho país, sino también la producción deotros países que los inversores consideren similares.

Para la corrección de estas externalidades que sur-gen de la globalización financiera, las políticas do-mésticas son claramente insuficientes, por eso la ur-gencia de estructurar autoridades supranacionales.

Pero esto no es todo. Los ejemplos citados para elcaso de los mercados financieros, no son más que elcaso particular de un fenómeno mucho más general,que tiene que ver con el problema de la provisión y elfinanciamiento de ciertos bienes públicos globales. Elcuidado del medio ambiente representa otro ejemploimportante. Disfrutar de un aire limpio, de ríos ymares no contaminados, no es un objetivo que puedalograrse desde un país aisladamente, se necesita de lacooperación internacional y de ciertas estructurassupranacionales. El mayor movimiento de personas ybienes, producto no sólo de decisiones de política,sino también de profundos avances tecnológicos quedeterminan que esa migración sea más sencilla yeconómica, hace que conservar la salud de una deter-

minada población, tampoco sea un objetivo que puedalograrse mediante la actuación solitaria de un EstadoNacional.

Todo ello constituye lo que en finanzas públicasse conoce como bienes públicos e implican que elmercado falla en lograr el óptimo social. Como todobien público, su provisión puede ser nula por parte delmercado y en el mejor de los casos, insuficiente. Lateoría del federalismo fiscal ha demostrado que elnivel de gobierno adecuado (nación, provincias, etc.)para proveer en forma eficiente bienes públicos, de-pende de la delimitación geográfica de los efectos delos mismos. Por lo tanto, es necesario algún grado deintervención pública, pero esta debe ser de caráctersupranacional, ya que los límites de los bienes públi-cos citados traspasan las fronteras nacionales.

Los organismos internacionales surgen como loscandidatos naturales para ocupar ese rol. Pero suactuación durante los ’90, demuestra que su eficaciaha sido escasa. En muchos casos las acciones de losorganismos ha potenciado el incremento de la deman-da de políticas que genera la globalización (OMC).Por ejemplo, los acuerdos de las Rondas del GATT(posteriormente OMC) obligan a los países a dismi-nuir y eliminar los aranceles, pero la actuación de laOMC permite que algunos países (principalmentedesarrollados) subsidien ciertos productos, imposibi-litando que se hagan efectivas las ventajas comparat i-vas de otras naciones (fundamentalmente en desarro-llo). En otros casos, el accionar de los mismos (porejemplo FMI) ha afectado la oferta de políticas, dadoque para lograr resultados fiscales adecuados, necesa-rios para responder a los compromisos externos, haimpulsado reformas en áreas que van más allá dellogro de este objetivo y que se relacionan más quenada con la forma de alcanzarlo. Por lo tanto, paraque los organismos internacionales cumplan con ma-yor efectividad, eficiencia y equidad su nuevo rol enla economía global, es necesario analizar reformas aintroducir en los mismos.

Este capítulo y el siguiente se encargarán de anali-zar dos alternativas para enfrentar el dilema de laglobalización. Concretamente, en esta parte se estudiala dimensión internacional de las respuestas que pue-den darse, mientras que en la última parte del trabajose analiza la dimensión regional de esa solución.

Para ello, se resume el diseño actual de los orga-nismos internacionales, luego se describe la influencia


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de dichos organismos sobre la oferta y demanda depolíticas nacionales y, por último, se reseñan las prin-cipales propuestas de reformas, sobre las institucionesy organizaciones internacionales.

2. POLITICAS Y ORGANISMOS IN-TERNACIONALES

Los organismos internacionales influyen tanto so-bre la demanda como sobre la oferta de políticas y, asu vez, en este último caso sus acciones afectan a losbienes de producción pública y los bienes de regula-ción pública. En concreto y aunque su influencia esmúltiple, puede ser útil relacionar la OMC con la“demanda” de políticas; mientras que el FMI, el Ban-co Mundial (BM) y el Sistema de Naciones Unidas(ONU) se relacionan con la “oferta”. El FMI tiene unamayor influencia sobre los bienes de regulación pú-blica (estabilización financiera), mientras que el BM yla ONU, colaboran con la oferta de bienes de produc-ción pública (Educación, salud, etc.).

¿Por qué estas relaciones?. Si bien los acuerdosestablecidos en el marco de la OMC comprometen alos diferentes países a rebajar barreras al comercio ycon esto repercuten directamente sobre las políticascomerciales, el objetivo de fondo de dichos acuerdos,es liberalizar el comercio mundial que -como se ana-lizó en el Capítulo 2- termina generando una reasig-nación de recursos y una redistribución de ingresosque afecta la demanda de políticas.

Diferente es la influencia del FMI, el cual afecta alas políticas públicas fundamentalmente vía los bienes

de regulación pública, tal como la estabilización eco-nómica. Sus préstamos como sus recomendaciones“condicionan” la política monetaria y la política fiscaly, por lo tanto, determinan la capacidad de los gobier-nos para estabilizar la economía.

Organizaciones como el Banco Mundial y el Sis-tema de Naciones Unidas, al igual que el FMI influ-yen fundamentalmente sobre la oferta, pero princi-palmente sobre la posibilidad de ofrecer bienes deproducción pública; es decir, sobre la capacidad deproveer educación, salud, seguridad social, asistenciasocial, etc.

En resumen, se podría hacer una aplicación inter-nacional de la clasificación de Musgrave sobre lasfunciones de las finanzas públicas, que el divide enasignación, estabilización y redistribución del ingreso.De acuerdo a esto, el accionar de la OMC influyesobre esta última, el Fondo Monetario Internacionalsobre la segunda y las Naciones Unidas y el BancoMundial sobre la función de asignación.

2.1. OMC Y COMERCIO: LOS EFECTOSSOBRE LA DEMANDA DE POLITI-CAS

Desde su inicio, el GATT (hoy OMC) tuvo comopropósito contribuir al aumento de los niveles de viday al logro del pleno empleo en todos los países miem-bros, a través de la formación de acuerdos recíprocosdirigidos a reducir los aranceles y otras barreras y a laeliminación de acuerdos discriminatorios en el co-mercio internacional.

CUADRO Nº 6PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS RONDAS DE NEGOCIACION DEL GATT (OMC)

Fecha Ronda Principales características

1947 Ginebra I,Suiza

En las cinco primeras rondas sólo se discutieron disminuciones de tarifas. En la primera de ellas,123 países complementaron negociaciones bilaterales para disminuir aranceles. Las negociacionesse efectuaron sobre la base país por país y producto por producto. A través del principio de Na-ción más Favorecida (NMF), se extendieron los beneficios a los restantes participantes. La libera-lización operó respecto de un volumen de intercambio cercano a los 10.000 millones de dólares(se pactaron 45.000 reducciones arancelarias).

1949Annecy,Francia

Como resultado, 147 países complementaron negociaciones bilaterales para reducir tarifas. Seacordaron 5.000 concesiones arancelarias con reducciones que rondaron entre el 1% y el 2%.

1950-1951

Torquay,R. Unido

Se negociaron reducciones de tarifas. Se logró una disminución promedio de aranceles del 25%(en 8.700 concesiones) respecto a 1948 y se establecieron las concesiones mutuas que realizaríanlos países interesados en incorporarse al marco del Acuerdo General (AG).

Continúa


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CUADRO Nº 6PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS RONDAS DE NEGOCIACION DEL GATT (OMC)

Continuación

1956 Ginebra IISe efectuaron disminuciones y consolidaciones de aranceles relativamente modestas (por valor de2.500 millones de dólares). Contó con sólo 23 Partes Contratantes (PC) presentes.

1960-1962

Dillon, enGinebra

Tuvo dos fases: En la primera, se negociaron compensaciones con la Comunidad EconómicaEuropea (CEE) para realinear aranceles de países individuales al arancel comunitario. En la se-gunda, se procuraron alcanzar concesiones. Por primera vez la CEE negoció en bloque y se in-tentó una disminución lineal de aranceles, esto es, reducciones porcentuales idénticas para todoslos productos.

1964-1967

Kennedy,en Ginebra

Se operaron reducciones de aranceles con cortes generales, en lugar de producto por producto. Latarifa promedio de manufactura en Países Desarrollados (PD) cayó un tercio. Se uniformaronreglas para control antidumping y se aprobó la parte IV del Acuerdo General –trato especial y másfavorable, sin obligación de reciprocidad-, para los Países Menos Desarrollados (PMD). Lasdisminuciones arancelarias que decidió la ronda fueron en promedio de 35% para los productosindustriales, escalonados en 5 años (1968-72), abarcando 75% del comercio mundial. En estaronda se procuró una disminución lineal del 50% en los aranceles sobre productos industriales,aunque las “listas de excepción” presentadas por muchos países, implicaron una diminuciónpromedio del 35%.En los obstáculos no arancelarios y comercio agrícola, no se lograron avances.

1973-1979

Tokio, enGinebra

Se produjeron reducciones arancelarias en productos industriales, algunos acuerdos sobre barrerasno arancelarias, un código antidumping revisado, acuerdos sobre carne vacuna y lácteos, así comoconcesiones arancelarias y no arancelarias en productos tropicales. Las reducciones arancelariasalcanzaron un valor comercial de 300.000 millones de dólares.La declaración de Tokio estableció 6 áreas de negociación: reducción o eliminación de aranceles,liberalización de barreras no arancelarias, el examen del sistema de salvaguardia multilateral y las“de excepción”, tratamiento especial y prioritario de los productos tropicales, liberalización delcomercio internacional en el sector agrícola, reducción o eliminación coordinada de todas lasbarreras al comercio en ciertos sectores, como técnica complementaria (“enfoque sectorial”). Sevolvieron relativamente más importantes los obstáculos no arancelarios al comercio internacional.Los resultados logrados en esta ronda fueron: 1) Los países se comprometieron a disminuir susaranceles alrededor de 33% en los siguientes 8 años. 2) Se eliminó toda restricción comercial a laadquisición de aeronaves.

1986-1994

Uruguay,en Ginebra

Los objetivos eran: máxima liberalización del comercio agrícola, derechos de propiedad intelec-tual y el comercio de servicios. Incluyendo negociaciones sobre acceso a los mercados internacio-nales con los respectivos compromisos de rebajas arancelarias. Se preveía una reducción del 40%en los aranceles sobre mercancías. La ronda pasó a una segunda fase en 1992 cuando se presentóel acuerdo de Blair House, referido al sector agrícola, se trataron medidas de protección en fronte-ra, el apoyo en la producción y los subsidios a las exportaciones. Otro acuerdo importante fue elde textil y vestidos, definiéndose nuevas pautas para su comercialización internacional. La im-plementación de éste pretendía poner fin a la etapa caracterizada por la vigencia de regímenes conrestricciones cuantitativas. Por primera vez se incluyó el tema de servicios, dado que su comerciorepresentaba el 26% de los volúmenes transados internacionalmente. Se puso de manifiesto lanecesidad de proteger a la inversión en Investigación y Desarrollo, estableciendo normas másestrictas y uniformes para la propiedad intelectual (los derechos de autor, diseños industriales,patentes, etc). A los efectos de garantizar los Acuerdos se incorporaron mecanismos como solu-ción de controversias y se creó la OMC (Organización Mundial de Comercio).

Fuente: elaboración propia.


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A diferencia del mercado financiero, donde senota una ausencia institucional acorde a la magni-tud adquirida por el movimiento de capitales, en elcaso del intercambio de bienes, los acuerdos de laOMC han precedido y por lo tanto fomentado elincremento del comercio. Sin embargo, el problemafundamental de la actuación de la OMC y que afectalas demandas de políticas en los países en desarrollo,se encuentra en las asignaturas pendientes de resolu-ción, que se pueden resumir en tres.

En primer lugar, el tema de los subsidios agrí -colas. Sin lugar a dudas una de las cuestiones quemás discusión ha suscitado es la postura que hantenido varios países (especialmente EE.UU y deEuropa) respecto al tratamiento de productos agro-pecuarios. En este sentido, cabe recordar que desdela creación del GATT, las reducciones arancelariasrecayeron en mayor medida sobre el comercio demercancías no agrícolas, que si bien son mayorit a-rias en el comercio internacional, no reflejan lasnecesidades de países muy dependientes de susexportaciones de commodities agropecuarios (Ar-gentina es un ejemplo) que se ven perjudicados porlas medidas proteccionistas de países desarrolladosamparados por las reglas de comercio internacio-nal.

Un segundo problema lo constituyen las medi-das antidumping, que son una de las herramientasmás aplicadas en el proteccionismo actual. Austra-lia, Canadá y Estados Unidos son los países quehan empleado en mayor medida este mecanismo.

Los derechos de propiedad intelectual constit u-yen un tercer aspecto en que los países industrialesejercen influencia directa. Los argumentos que seesgrimen para la aplicación de los mismos es queactúan en favor de diseminar nuevas ideas, promo-viendo así la inversión, al ofrecer garantías de quese impedirán las copias. La validez de estos con-ceptos, llevados al extremo puede tener costosimportantes para algunos países. Por ejemplo,aquellas economías con muchas carencias sanitariassufren las consecuencias del endurecimiento en la

aplicación de los derechos de propiedad intelectual,al no poder copiar a bajo costo productos medici-nales que actuarían en favor de salvar millones devidas (ver Sachs, 1999).

Los mecanismos mencionados han operado enfavor de los países desarrollados y muestran lafortaleza que tienen en las negociaciones multilat e-rales que se han efectuado bajo la órbita del GATTy la OMC.

Es importante remarcar que cualquier medidaimpuesta por países en desarrollo, con el objeto defavorecer ciertos sectores de su industria, se haencontrado con represalias por parte de los paísesdesarrollados, mediante restricciones a las comprasde bienes del país en cuestión. Aunque muchas deellas permitirían disminuir las demandas de polít i-cas de los sectores que se ven perjudicados por larestricción comercial impuesta en las economíasavanzadas.

2.2. FONDO MONETARIO INTERNACIO-NAL Y ESTABILIZACION: BIENESDE REGULACION

Sin lugar a dudas, donde se ha manifestado conmayor claridad el fenómeno de globalización, es en losmercados financieros. Si bien desde hace mucho tiem-po se observa un crecimiento en los movimientos decapitales, este se ha profundizado durante los últimosaños. Los efectos de este fenómeno no son claros.Mientras que por un lado pueden permitir una asigna-ción más eficiente de los recursos, por el otro puedentraer importantes costos. Más concretamente, esta ma-yor movilidad ha hecho más difícil la provisión de unbien público muy importante a nivel mundial: estabili-zación. Dentro de los organismos internacionales, elFondo Monetario Internacional surge como el de ma-yor grado de responsabilidad al respecto. Por ello, enesta parte se resume la actuación de este organismo enlos últimos años. Esto servirá como marco para discutirlas reformas necesarias en ese organismo.


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CUADRO Nº 7LOS FLUJOS DE CAPITALES

Desde la creación del FMI en 1944 hasta 1968, el sistema financiero internacional se mantuvo con un sistema monetario con el dólarestadounidense como la moneda clave. El sistema de cambios ajustable propuesto por el Fondo, se convirtió en un virtual sistema decambios fijos y entre 1949 y 1967 existieron muy pequeñas variaciones en las paridades de los países enmarcados en el Grupo de losDiez (G10).26 La característica saliente de este período fue que los movimientos de capitales estaban bastante regulados y el propio FMI,en un documento redactado en su Convenio Constitutivo, incluyó disposiciones en las cuáles los países podían “ejercer los controlesque consideren necesarios para regular los movimientos internacionales de capital” (Artículo VI, Sección 3) y este organismo podía“pedir al país miembro que adopte medidas de control” (Artículo VI, Sección 1). A partir de 1968 el sistema de cambios fijos comenzóa ser amenazado por el crecimiento en la movilidad de los capitales, mientras los gobiernos no lograban alcanzar acuerdos sobre eltema, colapsando finalmente entre 1968 y 1971. Exactamente el 15 de agosto de 1971, el presidente Nixon decidió quebrar el sistema yel sistema financiero internacional se dispersó (Bordo, 1995). A partir de ese momento se propagó de inmediato un régimen de monedasflotantes que todavía subsiste con una mayor libertad a los movimientos de capitales. Luego de los shocks petroleros de 1973 y 1979,esta mayor libertad permitió que los flujos excedentes de capital de las economías exportadoras de petróleo se destinen a países conescasa posibilidad de repago. Esto se tradujo en la “crisis de la deuda” de principios de los ’80. A partir de esta situación, los flujos decapitales dirigidos a economías emergentes cayeron para recuperarse recién en la década siguiente. Por su parte, la década de los ’90puede considerarse como la del comienzo de un proceso en donde el avance de las telecomunicaciones y la facilidad para mover cap i-tales al instante en cualquier parte del mundo, profundizó la tendencia hacia un mayor movimiento de capitales iniciada en la década del’70 y restringida en los ’80. Los países emergentes aumentaron su inserción en los mercados internacionales de capitales. Esta tendenciaestuvo apoyada en los mayores rendimientos esperados en las inversiones en los países más rezagados respecto a los desarrollados (conel inicio de reformas estructurales pendientes), en la búsqueda de oportunidades para la diversificación de riesgo y en la mayor libertaden el movimiento de los capitales dadas las escasas regulaciones, tanto a nivel nacional como supranacional.


La evaluación de la actuación de FMI de los últi-mos años lleva necesariamente a analizar su actuaciónen las sucesivas crisis experimentadas durante ladécada. Estas situaciones (México, Asia, Rusia, Bra-sil) han demostrado que la globalización financieraestá acompañada por grandes riesgos, dado que lainestabilidad en un país se transmite a otros a travésdel movimiento de capitales a un ritmo mucho másveloz que en décadas precedentes.

Las mayores posibilidades para invertir en cual-quier parte del mundo, hicieron que las economíasemergentes comiencen a ser consideradas por los in-versores, como aptas para recibir sus fondos y diversi-ficar las carteras de inversiones.

El problema se ha planteado cuando la recepciónde estos flujos de capitales generan, un boom de con-sumo y excesos de demanda agregada (por mayoresgastos del sector público y de los privados). Estoproduce un aumento de los precios de los bienes quesirven de garantía para la obtención de créditos, pu-diendo, bajos ciertos supuestos, alimentar una “bur-buja”, es decir produce un incremento en los preciosno basado en fundamentos sólidos. Esta burbuja pue-de ser desinflada cuando algún acontecimiento interno

26 Los diez países del Grupo de los 10 son: Bélgica, Canadá,Francia, Italia, Japón, Holanda, Suiza, Alemania, ReinoUnido y Estados Unidos.

(falencias en el sistema financiero) o externo (suba detasas de interés internacionales) ocasiona una salidaabrupta de capitales del país en cuestión. Ante estasituación, se produce una caída de precios, la pérdidade valor de los activos que los bancos tienen comogarantía, la consiguiente quiebra de algunos bancos y eldeterioro de la confianza en el sistema financiero. Estoafecta no solo al país en cuestión sino también a otrospaíses que los inversores consideran similares, llevandola inestabilidad financiera a nivel internacional.

Como se argumentará más adelante, la crisis puedeser vista como la falta de ciertos bienes públicos glo-bales que por sus características son imposibles deproveer por los gobiernos nacionales. Ante esta situa-ción cabe preguntarse si existen organismos internacio-nales capaces de ofrecer el bien “estabilidad financiera”a nivel global. Una alternativa lo constituye el FondoMonetario Internacional y también otros organismoscomo el Comité de Basilea (encargado de proveer nor-mas estándares para aplicación en el sistema bancario delos distintos países tendientes a fortalecer el mismo).

Aunque habría que realizar una discusión sobrelos objetivos que el FMI cumple o debería cumplir,surge claramente que este organismo ha sido incapazde proveer el bien público “estabilidad financierainternacional”. Su responsabilidad ha estado en noadvertir las falencias que presentaban las economíasde los países que colapsaron, además de impulsar el


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libre movimiento de capitales sin descubrir las poten-ciales debilidades que ello generaría. Por otro lado,una vez desatadas las crisis, las políticas recomenda-das han sido en general recesivas, ya que incluyeroncontracciones monetarias, reducción del gasto públi-co, reformas del mercado de trabajo para reducir elcosto laboral (facilitar despidos, flexibilizar salarios,etc.); además de proponer devaluaciones y mayorliberalización de la cuenta de capital. Estas recomen-daciones destinadas a la mayoría de los países enproblemas sin tener en cuenta particularidades de losmismos, en algunos casos han llevado a desbordessociales que dificultaron la imposición de estas medi-das y profundizan la recesión.27 (Rodrik, 2000).

Por su parte, si bien en algunos casos la actuacióndel Comité de Basilea ha logrado que países que im-pusieron sus normas alcancen un sistema financieromás sólido; en otros casos existieron inconvenientes.Los mismos surgieron a partir de la recomendaciónque el Comité hace a los bancos sobre requisitos mí-nimos de capital. Estos requisitos dependen del tipode préstamo y las regulaciones recomendadas por elComité sostienen que los préstamos de más largoplazo deben ponderarse por un coeficiente de riesgomayor y, por ende, se requieren mayores niveles decapitales mínimo. De esta forma se incentiva una altaproporción de créditos de corto plazo, que, comomuestran Rodrik y Velasco (1999), es una de las cau-sas de las crisis de los ’90.

2.3. NACIONES UNIDAS, BANCO MUN-DIAL Y EL DESARROLLO: BIENESDE PRODUCCION

A diferencia del FMI que influye en la oferta debienes de regulación pública (estabilidad financiera yeconómica), los objetivos básicos de organizacionescomo Naciones Unidas o el Banco Mundial están másrelacionados con la provisión de bienes de producciónpública.

Tanto las Naciones Unidas como el Banco Mun-dial contribuyen a que los gobiernos provean bienesmediante líneas de crédito y programas de apoyo adistintos sectores sociales (salud, educación, vivienda,seguridad social, pobreza, etc.), pero a su vez puedenreducir la oferta de políticas, cuando sus recomenda-ciones se traducen en ciertas condicionalidades, oaumentar la demanda de políticas, cuando ciertas

27 Este es el caso de la situación vivida en Indonesia en1998.

reformas estructurales recomendadas tienen impactorecesivo sobre una economía.

2.3.1. Las Naciones Unidas: Bienes para losproblemas sociales

Dentro del Sistema de Naciones Unidas existenmúltiples programas mediante los cuales se provee ose ayuda a proveer varios bienes de producción públi-ca. Entre los principales, pueden mencionarse lossiguientes.

El Programa Mundial de Alimentos de las Nacio-nes Unidas es la organización multilateral de asisten-cia alimentaria más grande del mundo, ya que sumi-nistra la cuarta parte de toda la ayuda alimentariamundial. En situaciones de emergencia, suministraasistencia de socorro rápida y vital a las víctimas deguerras y desastres, tanto naturales como provocadospor el hombre.

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF) pone en práctica programas de salud, nu-trición, educación, agua y saneamiento, medio am-biente, la mujer y otras esferas de importancia para elniño. El total de gastos del UNICEF ronda los U$S900 millones anuales y el programa que más fondosrecibe es el de salud infantil con más del 30% deltotal.

En tanto que el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) es la más importantefuente multilateral de subsidios para el desarrollohumano sostenible dentro de la ONU. Entre los diver-sos fondos asociados que administra el PNUD, seencuentran los siguientes: un Fondo de Desarrollopara la Mujer, una Oficina de Lucha contra la Deserti-ficación y la Sequía, un Fondo para el Desarrollo de laCapitalización, un Fondo de Ciencia y Tecnologíapara el Desarrollo, etc.

Un Fondo de Población ayuda a los gobiernos aelaborar programas y proyectos de población y prestaasistencia financiera para su ejecución. El 50% de losrecursos del Fondo se destinan a atender temas rela-cionados con la salud materno infantil y la planifica-ción de la familia. El resto está destinado a activida-des de información y enseñanza, reunión y análisis dedatos, investigación respecto a las relaciones demo-gráficas y socioeconómicas y evaluación de políticasy programas para mejorar la situación de la mujer.

Existe además un Programa para el Medio Am-biente que apoya a los gobiernos nacionales mediantela elaboración de proyectos relacionados con la at -mósfera, cambio climático, agotamiento de la capa deozono, recursos acuíferos, océanos, zonas costeras,


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desforestación, desertificación, salud y biotecnolo-gía, entre otros. Estos proyectos son financiados porlos gobiernos interesados y los organismos interna-cionales.

Los programas analizados hasta aquí muestran queNaciones Unidas es una organización a escala mun-dial, dedicada a la ayuda de los sectores más vulnera-bles y la asistencia, que proviene en su mayor parte delos aportes que realizan todos los países miembros dela ONU. Si bien sus acciones no están exentas decríticas, sus esfuerzos siempre estuvieron puestos allogro del mejoramiento de la calidad de vida en todoel mundo, lo cuál se traduce en mayores posibilidadesde ofrecer ciertas políticas (especialmente sociales) enpaíses en desarrollo, sin que se observen condiciona-lidades severas que impliquen una restricción en laoferta de políticas a nivel nacional.

2.3.2. Banco Mundial: Bienes y Condiciones

El Banco Mundial influye en la provisión de bie-nes de producción por dos vías principales: el otor-gamiento de financiamiento a largo plazo para llevara cabo medidas que en su mayoría son propuestaspor el organismo y la recomendación de políticastendientes a lograr un desarrollo sostenible en losdistintos países.

Para esto último, sus equipos técnicos confeccio-nan todos los años un Informe sobre el DesarrolloMundial, en donde se destacan cuáles son las alterna-tivas de políticas a aplicar en distintos sectores socia-les (salud, educación, vivienda, infraestructura, segu-ridad social, lucha contra la pobreza, etc.) en base alanálisis de experiencias en distintas partes del mundo.

El otorgamiento de financiamiento se canaliza através del Banco Internacional de Reconstrucción yFomento, la Asociación de Desarrollo Internacional yla Corporación Financiera Internacional. En general,los desembolsos están sujetos a que se cumplan obje-tivos previamente establecidos por el Banco.

Por lo tanto, se produce una ganancia en términosde mayores posibilidades de ofrecer políticas a nivelnacional, dado que los fondos provistos por el Bancosirven para poner a disposición bienes que sería muydifícil y bastante inequitativo de financiar con recau-dación nacional. Pueden destacarse los recursos pro-vistos por el Banco en varios países en desarrollo paraproyectos de infraestructura básica, de educación,salud, seguridad social, lucha contra la pobreza, etc.,que también sirven para reducir la demanda de políti-cas de los sectores que se favorecen con los beneficiosque proveen dichos recursos.

A pesar de ello y a diferencia de las NacionesUnidas, la ayuda otorgada por el Banco Mundial estásujeta a condiciones (que a veces exceden el meroreaseguro de la capacidad de pago) que restringen laaplicación de políticas nacionales.

3. LAS REFORMAS NECESARIAS

La mayoría de los analistas coinciden en que unode los principales problemas de la globalización fi-nanciera, es que el movimiento de capitales avanzó auna velocidad mayor que la creación y/o reformas delas instituciones que lo regulan. Esta brecha institu-cional no es exclusiva de los mercados financieros,sino que el mismo problema se observa en formageneral en varios aspectos de la evolución económicamundial. La mayor integración y por consiguiente, elespectacular incremento del movimiento de bienes,factores, capitales, tecnología, ha magnificado lasexternalidades de las acciones de los agentes econó-micos. El carácter internacional de estos derramesnecesita de un respaldo institucional adecuado para sucorrección.

Los organismos internacionales, si bien candidatosnaturales a desempeñar algún rol al respecto, porproblemas de diseño institucional o de gestión, hanmostrado poca capacidad de respuesta. Esto ha gene-rado un extenso debate sobre la necesidad de producirvarios cambios.

La reforma en el diseño institucional internacionaldebería incluir modificaciones dirigidas a corregirexternalidades internacionales, la provisión de ciertosbienes públicos a nivel global y su financiamiento. Estoforma parte de un nuevo campo de las finanzas públi-cas: las Finanzas Públicas Internacionales, aunqueparticularmente para el caso de los mercados financie-ros, estas reformas constituyen la denominada “nuevaarquitectura del sistema financiero internacional”.

3.1. FINANZAS PUBLICAS INTERNA-CIONALES

Las reformas de los organismos internacionalestienen que ver con una literatura reciente sobre ladimensión internacional de las finanzas públicas.Estos desarrollos estudian la dimensión internacionalde la provisión de bienes públicos. Por esta razónconviene comenzar esta sección con una descripciónde los bienes públicos globales. Luego se trata el otroinstrumento de las finanzas públicas: los impuestos anivel global.


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3.1.1. Bienes Públicos Globales

Cuando en el Capítulo 2 se analizaron los efectosque la globalización tiene sobre la “oferta de políti-cas” que brindan los gobiernos nacionales, se men-cionó que uno de los problemas era la escasa capaci-dad e incentivos que tenían los gobiernos nacionalesde proveer ciertos bienes cuyo ámbito de influenciaatravesaba las fronteras de un país. En definitiva, seestaba hablando de los bienes públicos globales.

En un mundo cada vez más integrado, el bienestarde los individuos depende no sólo de un cuidadosobalance entre bienes públicos y privados, sino tam-bién del equilibrio entre bienes públicos domésticos,regionales y globales. En esta parte y como introduc-ción al tema de las reformas necesarias en los orga-nismos internacionales, se definen los bienes públicosglobales.

Características de los Bienes Públicos

El concepto de bien público tiene su raíz en el si-glo XVIII, cuando David Hume discutió las dificult a-des inherentes a la provisión de los “bienes comunes”en su “Tratado sobre la Naturaleza Humana” publica-do en 1739. Los bienes públicos en forma ideal opura tienen dos características principales: sus benefi-ciarios no son rivales en el consumo y no son excluí -bles. Puede ser ilustrativo pensar en un semáforopuesto en cualquier esquina de la ciudad. Claramenteel consumo de una unidad del bien por parte de unindividuo no quita posibilidades de consumo a otro(por lo tanto, no hay rivalidad) y una vez instalado elsemáforo en alguna calle, no es posible (o si es posi-ble, no es deseable) excluir a ningún automovilista delos beneficios del mismo. Estas dos cualidades noestán presentes en un bien privado, donde las unida-des que consume una determinada persona dejan deestar disponibles para otros y donde existen mecanis-mos (fundamentalmente el precio) para excluir apersonas de sus beneficios.

A causa de estas características, los bienes públi-cos enfrentan problemas de oferta y así se hace refe-rencia a ellos como una falla del mercado. Si bien losmercados son eficientes en proveer bienes privados,presentan fallas para ofrecer bienes públicos. Existendos problemas principales que afectan la provisión debienes públicos conocidos en la literatura como: “freeriding” (polizón) y el “dilema del prisionero”.

El problema del “free riding” representa el com-portamiento oportunista que tendrá cualquier consu-midor en el momento de financiar un bien público.

Sabiendo que una vez provisto es imposible, o nodeseable excluir a ninguna persona de sus beneficios,ningún consumidor tendrá incentivo a financiar dichobien, ya que de todas formas se proveerá. Esto implicaque los potenciales consumidores no tendrán incent i-vos para revelar su verdadera disposición a pagar,cuestión que no se observa en los bienes privados,donde la exclusión es posible y por lo tanto el que nopaga el precio que el mercado adjudica al bien encuestión, no disfruta de sus beneficios.

El segundo problema, conocido como “dilema delprisionero”, surge de la teoría de juegos y representauna situación en la cual la ausencia de colaboraciónentre dos prisioneros que son cómplices de un robo,impide alcanzar el resultado óptimo para ellos. Elejemplo ilustra que los dos prisioneros son alojadosen celdas separadas y de esta forma no pueden orga-nizar una estrategia común para declarar ante la poli-cía. Cada uno aisladamente debe decidir cuál es lamejor manera de actuar frente al interrogatorio poli-cial: ¿negar el robo o confesarlo?. Los policías mien-tras tanto le informan las siguientes penalidades: siambos prisioneros niegan el robo, cada uno de ellosrecibirá un castigo de 1 años de prisión. Ahora, si unode ellos confiesa mientras el otro no, el que confiesael robo quedará libre como premio a su colaboración,mientras que el otro permanecerá en la cárcel 5 años.Si ambos confiesan, cada uno permanecerá sólo 3años. Cada prisionero cuando evalúa las alternativaspor separado, descubre que independientemente de loque haga el otro, le conviene confesar. Por lo tanto losdos confesarán y de esta manera recibirán un castigode 3 años cada uno. Si ellos pudieran ponerse deacuerdo, lo mejor sería acordar no confesar y de estaforma sólo recibirán una pena de un año de prisióncada uno. Este ejemplo refleja los problemas que seenfrentan por no poder llegar a un resultado coopera-tivo.

Este ejemplo puede utilizarse para representar elcaso de dos provincias que conforman un mismo país,que intentan proveer el bien “defensa”. Este bien esvalorado por la comunidad, lo que hace que si seprovee genera un ingreso de $10, y si no se proveetiene un costo, por ejemplo de $4. Se sabe que unavez que alguna de ellas arme un ejército, los habitan-tes de las dos provincias disfrutarán de los beneficiosdel mismo, dado que será imposible excluir de suconsumo a los habitantes, por lo tanto cada una de lasprovincias disfrutará de un ingreso de $10. Armar yequipar un ejército se supone que tiene un costo fijo,por ejemplo $16. Esto hará que si las dos provinciasdeciden tener ejército, cada una disfrutará de un bene-ficio de $2 (Ingreso: $10 y Costo: $8=$16/2). Ahora


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si sólo una decide tenerlo las dos tendrán un ingresode $10, pero sólo la que provee el bien tendrá el costode $16. Así la provincia que no lo provee tendrá unbeneficio de $10 (Ingreso: $10 menos Costo: $0) y laque decide tenerlo percibirá un beneficio negativo de

$6 (Ingreso de $10 menos Costo: $16). Si ningunaprovee el bien, cada una de ellas tendrá un beneficionegativo de $4, que es la pérdida que sufre por nodisponer de “defensa”. En el cuadro que sigue seresume esta información.

CUADRO Nº 8DILEMA EN LA PROVISION DE UN BIEN PUBLICO: UN EJEMPLO

Provincia A

Provee No Provee

Provee (2, 2) (10, -6)Provincia B

No provee (-6, 10) (-4, -4)


Si cada provincia analiza la situación por separa-do, el resultado será que a ninguna le convendrá ar-mar un ejército. Por ejemplo, si la provincia A realizael análisis observará que si B provee el bien (hay quemoverse a través de la primera fila), los beneficiosson de $2 en caso de que ella también lo provea y de$10 en caso de no proveerlo, por lo tanto, lo mejor esno proveerlo. Mientras que si la provincia B decide noproveerlo (segunda fila), armar el ejército tiene unbeneficio negativo de 6, mientras que no hacerlo tieneun beneficio negativo de 4, nuevamente conviene noproveerlo. Lo mismo le sucede a la provincia B cuan-do evalúa la situación y por lo tanto tampoco lo pro-vee. De esta manera se alcanza un resultado (con uncosto total de $8=4+4) que es socialmente inferior a silas dos provincias se pusieran de acuerdo y compar-tieran el costo del ejército (en este caso obtendrían unbeneficio conjunto de $4=2+2).

Así, se observa cómo la falta de capacidad paraacordar una estrategia común, puede llevar a un re-sultado subóptimo aunque cada parte actúe racional-mente. 28

Los bienes públicos a nivel global

Lo dicho hasta aquí es independiente de las cues-tiones jurisdiccionales y en la mayoría de los casosestos aspectos teóricos han sido aplicados a nivelnacional. Sin embargo, como expresan claramente

28 En sentido estricto, hay que considerar que el verdaderoproblema es la no existencia de un mecanismo que hagacumplir los acuerdos, ya que aún si las provincias (al igualque los prisioneros) pudieran acordar, las dos tendríanincentivos a violar dicho acuerdo.

Kaul, Grundberg y Stern (1999), si bien hasta hacepoco tiempo era lógico pensar mayormente los bienespúblicos en términos nacionales, hoy son los bienespúblicos globales los que se han vuelto centrales parael bienestar de una nación y de los individuos. Lasrecientes crisis económicas internacionales pueden serinterpretadas como la ausencia de un bien públicoglobal, estabilidad financiera internacional. Otrosbienes públicos internacionales son las estructuraspara el transporte internacional y las comunicacionesy la armonización tribut aria.

Un bien público global puro no sólo se caracterizapor su dimensión geográfica. Una noción amplia deestos bienes es ofrecida por Kaul et al. (1999). Paraesos autores, para que un bien público sea globaldeben cumplirse tres características:• Que sus beneficios (o perjuicios en el caso de un“mal público”) cubran más que a un grupo de países.• Que sus beneficios alcancen a un amplio espectrode población del mundo. Esto significa que los efec-tos de un bien público, no sólo abarcan a la poblaciónde todo el mundo, sino también a diferentes sectoresde la misma, evitando que esos efectos se concentrensólo para algunos grupos. Por ejemplo, internet es unbien que trasciende las fronteras, pero en cada paísllega a los sectores de mayores ingresos (dado el costoque implica una computadora, una línea de teléfono ovideo cable, etc.)• Que presente beneficios para la generación pre-sente, sin afectar las generaciones futuras.

Esta definición es suficientemente abarcativa ydescribe el tipo ideal de bien público global. Pero,como en el caso de los bienes públicos nacionales, esdifícil encontrar bienes públicos puros, dado que en sumayoría se observan los denominados bienes públicosimpuros, lo mismo sucede para el nivel global. Un


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bien público global puro es universal, beneficiando atodos los países, a todas las personas y a todas lasgeneraciones. Un bien público global impuro, si bienpodría alcanzar a todos los países, pueden afectar a unsector de la población más que a otros, o afectar a lageneración presente más que a la futura.

Como ya se expresó, los bienes públicos se carac-terizan por un problema de provisión. Teniendo encuenta la dimensión global de los mismos, es posibleafirmar que esta suboptimalidad es función del gradode sus cualidades (es decir cuanto mayor sea el gradode no rivalidad y mayor las imposibilidades de exclu-sión, mayor será la ineficiencia asignativa) y del nú-mero de beneficiarios (cuanto mayor es el número departicipantes, mayores son los problemas de provisión).Dado el gran número de actores y beneficiarios queimplican los bienes públicos globales en comparacióncon los nacionales, se puede esperar que los problemasde acción colectiva, tal como el problema del “freeriding” o “dilema del prisionero”, se amplíen.

En síntesis, el problema de provisión de bienespúblicos a nivel internacional está compuesto por labrecha existente entre las externalidades que se hanvuelto cada vez más internacionales en su alcance y elhecho que las principales unidades de decisiones depolítica permanecen a nivel nacional.

Otros Ejemplos: la equidad

En el capítulo anterior se han presentado variosejemplos de bienes públicos globales como la estabi-lidad financiera, un medio ambiente no contaminadoy la posibilidad de contar con una población que gocede buena salud. Sin embargo, el concepto de bienespúblicos globales es mucho más abarcativo. Cada unade sus aplicaciones apunta a reflejar un problema deacción colectiva que reclama una mayor cooperacióninternacional y que necesariamente involucra a losorganismos internacionales.

Por ejemplo, la equidad ha sido considerada comoun bien público global. Rao (1999) demuestra queaunque la mayoría de las personas desean una socie-dad más equitativa, este objetivo raramente es alcan-zado cuando cada uno actúa aisladamente. Según esteautor no sólo es necesario un impulso mundial haciauna mayor cooperación para establecer reglas e insti-tuciones para la emergente economía global. Tambiénse precisa que la provisión de estos bienes públicosglobales tenga en cuenta los criterios de equidad,legitimidad y democracia. La estabilidad, seguridad ydemocracia mundial no puede sustentarse sobre unsistema de reglas que descanse exclusivamente en losmandatos del mercado.

3.1.2. Imposición Mundial

La necesidad de evitar pérdidas de recaudación anivel nacional, de proveer bienes públicos globales yde corregir externalidades que traspasan las fronterasnacionales, lleva a plantear el tema de los impuestos anivel internacional.

La necesidad de un organismo tributariointernacional

Hasta hace poco, la dimensión de la política imp o-sitiva era de carácter meramente nacional; a medidaque el comercio de bienes y servicios y la movilidadde los factores se va acrecentando, se hace necesarioanalizar la posibilidad de incorporar y/o administrarimpuestos a escala global.

La creciente integración de los diferentes merca-dos, ha generado dos cambios fundamentales en lossistemas impositivos nacionales: por un lado, pro-ducto de la mayor interdependencia, hay efectos de-rrames de las políticas tributarias nacionales sobreotros países y por el otro, se está produciendo unamayor competencia internacional para atraer capit a-les, lo que implica “guerras tributarias” con reduccio-nes impositivas que pueden producir graves déficitsfiscales de los países implicados, con las consecuen-cias adversa que esto conlleva. Todo ello hace evi-dente la conveniencia de homogeneizar el tratamientotributario a nivel global (Tanzi, 2000).

Si bien es cierto que la actuación de un organismoencargado de imponer y recaudar algunos impuestos anivel internacional es de difícil viabilidad, tanto polí-tica como técnicamente, esta institución podría jugarun rol importante en la coordinación fiscal internacio-nal, la financiación de bienes públicos globales y lacorrección de externalidades internacionales.

Para el primer objetivo, Tanzi (2000) proponecrear una Organización Impositiva Mundial encargadade: ejercer funciones de vigilancia sobre el desarrolloimpositivo en todo el mundo, promover un foro mun-dial para discutir la dimensión internacional de lapolítica impositiva, sugerir soluciones ante controver-sias entre países surgidas por competencias tribut a-rias, desalentar manejos impositivos por parte de unpaís que tienen por objeto perjudicar a otro u otrospaíses, recopilar información estadística, informar alos países sobre las mejores prácticas en materia im-positiva, desarrollar un código de conducta para elbuen comportamiento en la legislación y la adminis-tración tributaria, etc. Tal institución no tendría poderpara recaudar impuestos ni modificar las legislaciones


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de los distintos países sino que su rol sería monitorearla aplicación de impuestos a nivel internacional, fun-ción similar a la realizada por la Organización Mun-dial del Comercio en el área de comercio internacio-nal. La actuación de un organismo internacional quetenga por objeto la coordinación impositiva entretodos los países, es también clave para evitar “gue-rras tributarias” y la eliminación de los “paraísosfiscales”.

Financiamiento de bienes públicos

Al igual que a nivel nacional, en la financiación debienes públicos pueden seguirse dos criterios: imp o-ner impuestos de manera que exista una relación conel beneficio recibido por la provisión de ese bien, oaplicar el principio de la capacidad de pago y cobrarde acuerdo a algún indicador de poder adquisitivo.

En la actualidad no existen organizaciones tributa-rias de alcance global y los organismos encargados dela provisión de ciertos bienes públicos internacionalesbasan su financiamiento en el aporte de sus paísesmiembros, sin tener en cuenta un patrón redistributivoclaro. Para solucionar ese problema puede analizarsecomo alternativa la instauración de una serie de im-puestos a nivel global que puedan aportar mayor se-guridad, continuidad y certidumbre sobre los fondosque dispondrán los distintos organismos internacio-nales (Méndez, 1992).

Uno de los tributos analizados consistiría en unimpuesto general sobre el comercio internacional, queincluya tanto a bienes tangibles como intangibles yque sea recaudado principalmente en el punto deimportación, ya que los aranceles que se aplican sobreeste concepto son más comunes que los aplicados alas exportaciones, lo cual facilitaría la tarea de lasaduanas de los distintos países. Este impuesto podríaser cargado sobre el seguro y flete de la mercaderíaimportada. A pesar de que un impuesto de estas ca-racterísticas puede no ser progresivo, ya que algunospaíses mayormente importadores no tienen ingresosper cápita elevados, la redistribución mediante losbeneficios que se dirigen hacia dichos países a travésde la asistencia internacional podría ayudar a mejorarla situación de los países de menores ingresos. Ladesventaja potencial de este tipo de impuestos es quesi la alícuota es elevada, puede aumentar el precio delos bienes comerciados internacionalmente y con elloreducir el volumen de comercio.

Otra alternativa consiste en la imposición sobre elcomercio de algunos commodities específicos comoel petróleo, bienes minerales no renovables y sobrematerias primas minerales. Esta medida puede resultar

muy dificultosa por las presiones de los principalesexportadores de este tipo de bienes.

Con el objetivo de lograr objetivos redistributivos,se ha considerado la imposición sobre el superávit delcomercio en bienes manufacturados. En este caso, lospaíses desarrollados podrían aportar fondos sobre labase del promedio del superávit quinquenal, en dichocomercio con los países en desarrollo.

Este impuesto no sería efectivo si se establecen ta-sas elevadas, ya que deprimiría las exportaciones debienes manufacturados y haría más caro este tipo debienes. Consecuentemente disminuirían las importa-ciones de bienes manufacturados, especialmente enlos países menos desarrollados, reduciendo la com-petencia doméstica y generando un aumento de losprecios y atraso tecnológico. Por lo tanto, el costo delimpuesto podría ser trasladado fácilmente a los paísesimportadores.

La variante de la imposición mundial sobre el mo-vimiento de capitales (por ejemplo, impuesto de To-bin) que también representaría una fuente de recursospara un organismo tributario internacional, será anali-zada en detalle en la sección siguiente, dado que for-ma parte del debate sobre la nueva arquitectura delsistema financiero internacional.

Corrección de externalidades

Ciertos tributos pueden ser necesarios como me-didas de castigo para reducir las externalidades nega-tivas o como incentivos sobre las actividades quegeneran externalidades positivas y no como mecanis-mos para incrementar los recursos. En la tradición deimpuestos pigouvianos se podría establecer, porejemplo, un tributo sobre la cantidad de petróleo de-rramado en el mar. Esto, por un lado incentiva a noprovocar derrames, lo cual mejora la calidad de vidade los ciudadanos de todo el mundo. En tanto se pro-duzcan derrames, el ingreso de recursos provenientedel impuesto puede destinarse a algún organismoglobal dedicado a la conservación del medio ambien-te. Otro impuesto que reduciría una externalidad ne-gativa, es el que podría recaer sobre el armamentomilitar, induciendo a la paz mundial.

En cuanto a las externalidades positivas, se hapropuesto cobrar un impuesto por “derrame de cono-cimientos”; el mismo consistiría en un tributo quedeberían pagar los países desarrollados en función delaporte que efectúen en sus innovaciones y conse-cuentemente en su PIB los ciudadanos de países endesarrollo radicados en los primeros. En este caso, seestaría internalizando la externalidad positiva brinda-


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da por los gastos en educación realizados por el paísde origen de los ciudadanos.

También, como marca Bhagwati (1976), los paísesdesarrollados obtienen ganancias de los tributos sobrelos ingresos de los inmigrantes, dicho rédito podríacompartirse con los países en desarrollo de dondeproviene el trabajador. Por ello se considera que debe-ría existir un impuesto suplementario sobre el ingresodel trabajador que emigró y que el monto del mismose destine al fisco del país de origen o a un bloque depaíses en desarrollo, preferentemente vía las NacionesUnidas. Si bien esta medida puede ocacionar unareducción de la emigración hacia países desarrollados,ya que caería el ingreso del trabajador que se fue desu país; si el impuesto representa una pequeña frac-ción de su ingreso, las diferencias salariales entre elpaís de origen y de destino, harían igualmente atract i-va la emigración.

3.2. HACIA UNA NUEVA ARQUITEC-TURA DEL SISTEMA FINANCIEROINTERNACIONAL

La estabilidad financiera es seguramente uno delos más claros ejemplos de bienes públicos globales.En un sistema financiero internacional tan complejo einterdependiente como el actual, con característicasque lo alejan bastante del funcionamiento competitivo(fallas de mercado, efectos contagio, comportamientode manada, etc.), una crisis desatada en un determina-do país, producto, por ejemplo, de la caída de algunode sus bancos, no sólo genera una disminución de laactividad económica del país en cuestión, sino quetambién puede terminar desatando una crisis mundialcon repercusiones en los lugares menos pensados delplaneta. Los beneficios de un sistema financiero esta-ble no pueden ser apropiados por algún país o agenteeconómico particular, sino que su consumo es no rivaly no puede excluirse a nadie de disfrutar de este bien.La provisión del bien “estabilidad financiera interna-cional”, es el eje del debate acerca de la Nueva Ar-quitectura del Sistema Financiero Internacional.

3.2.1. ¿Una estructura única para todos lospaíses?

Como plantean varios autores (Ocampo, 1999;Rodrik, 2000), el objetivo de la nueva arquitecturadebe ser cerrar la brecha existente entre los alcancesde las instituciones (que hasta la fecha han sido en sumayor parte nacionales) y los alcances de los merca-

dos (que son cada vez más de nivel internacional). Sibien, existe cierto consenso en el ámbito académico ypolítico sobre la necesidad de dicha reforma, hayimportantes áreas de divergencia de opiniones. Por unlado, se encuentra la propuesta del grupo de los sietepaíses más industrializados (EEUU, Alemania, Japón,Canadá, Francia, Reino Unido e Italia; G7) que consi-dera necesaria la liberalización de los movimientos decapitales a nivel internacional y, a su vez, proponemedidas que permitan mejorar la diseminación deinformación económica y financiera a escala mundial,adoptar estándares comunes mínimos de regulación ysupervisión financiera y códigos de conducta en mat e-ria de política fiscal y monetaria, lo cual significaríaun pequeño giro en la actuación del FMI. En la actua-lidad, sólo se estaría incorporando un mayor énfasisen la recolección y diseminación de información paraevitar las crisis.

En otro lado, se encolumnan los que reclaman unreplanteo más profundo sobre el diseño de las organi-zaciones mundiales. Estos pregonan que debería exis-tir un manejo más autónomo, por parte de las nacio-nes, de la política económica, especialmente en lo queconcierne a la apertura de la cuenta de capital (Ro-drik, 2000; Ocampo, 1999). Destacan la necesidad decrear instituciones que supervisen el movimiento decapitales en sus regiones y conformen un fondo queactúe como seguro ante eventuales crisis (Ocampo,1999). También sostienen que es importante la crea-ción de un grupo de 16 naciones (G-7 más Rusia y 8países en desarrollo) para encontrar soluciones a tra-vés del consenso y para que exista también injerenciade las naciones menos desarrolladas en los foros dediscusión (Sachs, 1999).

Estas dos posiciones difieren especialmente en lamanera de asegurar la estabilidad financiera interna-cional. Por un lado, respecto al tratamiento que sedebe dar al movimiento de capitales internacionales y,por otro lado, sobre el tipo de condicionalidades quelos organismos internacionales imponen en el otor-gamiento de ayudas financieras.

3.2.2. El movimiento de capitales: liberalizaro regular

Diferentes posiciones

A partir de las crisis financieras que impactaronsobre varias economías en desarrollo en los años ’90,mucho se ha escrito sobre las implicancias de la libe-ralización del movimiento de capitales y si deberíaexistir algún mecanismo -ya sea a nivel de institucio-


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nes internacionales o a través de políticas nacionales-para regular su movimiento.

La discusión ha tenido diversas posiciones, quepueden distinguirse entre las propuestas efectuadaspor los defensores del Consenso de Washington (FMIy G-7, entre sus principales adeptos) que pregonan lanecesidad de liberalizar la cuenta de capital de todoslos países y las consideraciones realizadas por distin-tos académicos que remarcan la necesidad de estable-cer algún tipo de control al movimiento de capitales alo largo del mundo (se destacan las posiciones deorganismos de investigación regionales como la CE-PAL, un grupo importante de economistas, recientesaportes del Banco Mundial y paradójicamente unartículo presentado por el FMI). Presentar un resumende las principales propuestas es un ejercicio necesariopara comprender los tópicos tenidos en cuenta por losque están a favor y en contra de la aplicación de con-troles a los movimientos de capitales y la forma deaplicación de los mismos.

En un reciente artículo del FMI se enfatiza que loscontroles de capital no tienen efectividad en el media-no-largo plazo, sino que más bien pueden retardarreformas estructurales necesarias para el logro de uncrecimiento capaz de sostenerse en el tiempo. El FMIdice que se debe trabajar para eliminar todas las fallasque tiene el mercado financiero internacional, sinimponer coercitivamente ninguna medida que vaya encontra del mercado. Las soluciones que plantea parala prevención y manejo de las crisis financieras, secentran en limitar las fallas del mercado a través deregulaciones prudenciales en los sistemas financierosde cada uno de los países y en un manejo fiscal ade-cuado, con menor intervención del sector público enlas decisiones económicas (Ariyoshi; Habermeier yotros, 1999).

La insistencia del FMI en las regulaciones y su-pervisiones prudenciales de los sistemas financierosde todos los países, como una estrategia central paraamortiguar los efectos de la libre movilidad de capi-tales, está basada también en que sus equipos técnicosconsideran que los controles al movimiento de cap i-tales pueden evadirse fácilmente, pero como bienplantean Rodrik y Velasco si estos últimos puedenevadirse, ¿las regulaciones y supervisiones pruden-ciales no estarían expuestas al mismo inconveniente?(Rodrik; Velasco, 1999).

Otros autores consideran que los controles de ca-pitales pueden ser efectivos para prevenir efectosadversos externos (Hopenhayn, 1995; Animat y La-rraín, 1996; Held y Szalachman, 1998) o para reducirel impacto de los mismos cuando la crisis ya se hadesatado en el país (Krugman, 1999). La solución al

primer problema la encuentran en la imposición decontroles a la entrada de capitales de corto plazo; entanto que para el segundo proponen restriccionestemporarias a la salida de capitales. También los de-fensores de la aplicación de algún tipo de regulaciónal movimiento de capitales (Ocampo, 1999) proponenmantener un grado importante de autonomía en lapolítica monetaria, con el argumento de la inexisten-cia de una red financiera internacional sólida quepermita atenuar los efectos de las crisis.

Diferentes alternativas

En cuanto a la posibilidad de imponer controles decapitales existen varias alternativas, que pueden divi-dirse entre las de alcance global y las de aplicaciónnacional.

Entre las primeras se destaca la propuesta de Ja-mes Tobin, efectuada en 1972, que consideró el esta-blecimiento de un pequeño impuesto a las transaccio-nes en los mercados cambiarios, de entre 0,1% y0,5%. La idea central consistía en penalizar losdesestabilizantes movimientos de corto plazo sindesalentar los créditos e inversiones a más largo tér-mino. El argumento a favor de la imposición de esteimpuesto es que un menor movimiento de divisasfortalecería considerablemente el sistema financierointernacional, al limitar la volatilidad de las monedas.Además, los países en desarrollo podrían participar delos ingresos y la tasa tributaria podría elevarse temp o-ralmente para desalentar los movimientos de capitalen épocas de excesiva volatilidad. Con esto se asegu-raría un bien público muy demandado en la actuali-dad: la estabilidad financiera. A su vez, el gravamenoriginaría recaudaciones significativas que podríanredistribuirse con distintos criterios.

No obstante, el FMI no está de acuerdo con estamedida. Las críticas que se le asignan a este impuestohan sido de tres tipos. La primera, plantea problemasde implementación, por cuanto la eficiencia del im-puesto dependería de la celebración de un conveniointernacional que cubriese a todos los países. Sin esto,las transacciones podrían desviarse a los países que nocobran este impuesto. La segunda objeción se refierea la posibilidad de evadir el impuesto, desplazandooperaciones del mercado cambiario al contado al usode derivados (swaps y futuros, etc.). La tercera críticaapunta a que este impuesto implica un costo adicionala los mercados financieros, al hacer más caro el fi-nanciamiento en otras monedas, repercutiendo en lainversión y en el crecimiento económico. (Ibarra,1998 y Stotsky, 1996)


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Las dos primeras objeciones podrían obviarse me-diante una enmienda al convenio constitutivo delFondo Monetario Internacional que hiciese obligat o-rio el impuesto entre los países miembros y gravandoalgunas operaciones con derivados. La tercera críticaes la más difícil de rebatir, aunque se debería sopesarel mayor costo de financiamiento con los beneficiosenumerados más arriba. Dado que nunca se ha aplica-do este impuesto, es imposible realizar un análisisempírico al respecto.

La experiencia más reciente en materia de controlde capitales a nivel nacional, muestra que los mismospueden imponerse con dos objetivos distintos: limitarel ingreso de capitales de corto plazo, o restringir lasalida de capitales en momentos de crisis.

La experiencia chilena es una de las más exitosasen cuanto a la primera de las variantes mencionadas.La misma se llevó a cabo en 1991 con la aplicación deun encaje no remunerado sobre el endeudamientoexterno de bancos y empresas, cuando los plazos eranmenores a un año buscando desalentar el ingreso decapitales de corto plazo. Brasil en 1993, adoptó unimpuesto explícito sobre ciertas transacciones enmoneda extranjera y préstamos externos, combinadocon algunas prohibiciones a la salida del capital queno cumpliera un tiempo mínimo de establecimiento enel país. En este caso, el tipo de cambio real se apreciósignificativamente, provocando un deterioro en lascuentas corrientes de sus balanzas de pago. Si bien loscontroles no fueron efectivos en reducir el nivel totalde entrada de capitales, sí lo fueron en reducir la par-ticipación de los flujos de corto plazo.

Otra variante que tiende a regular el ingreso decapitales de corto plazo es la propuesta en un trabajopresentado, paradójicamente, por el FMI (Zee, 2000).La misma consiste en la aplicación de un impuestoque sea retenido por la institución financiera querecibe los fondos del exterior y que gire lo recaudadoa una autoridad impositiva. Luego, esta realiza losreintegros, en caso que el receptor de los fondos seaun exportador o algún agente que pague algún im-puesto por el ingreso de dichos fondos; cuando elcapital ingresado se mantenga en el país sólo por uncorto período de tiempo, no se realizarían reintegros.Las mayores ventajas de esta propuesta son que elimpuesto sería difícilmente evadible ya que toda tran-sacción de ingresos de divisas registrada en un bancoestaría sujeta al tributo, aunque podrían existir sect o-res que no estén muy de acuerdo con el impuesto silos reintegros son efectuados con demoras (ej. Ex-portadores).

El Banco Mundial se manifiesta a favor de ciertocontrol a la entrada de capitales de corto plazo, al

sostener que países expuestos al ingreso masivo decapitales asociados a la fase inicial de un proceso deapertura de la cuenta de capital (especialmente enaquellos casos donde el sistema financiero no es muysólido) pueden imponer controles de capitales combi-nados con otras políticas (control de la política fiscal,esterilización y cierta flexibilidad del tipo de cambio)con el objeto de reducir la participación de los flujosde capital de corto plazo y con ello la vulnerabilidadde la economía ante eventuales shocks externos (Ban-co Mundial, 1997).

Los controles a la salida, aplicados para contenerpresiones sobre el tipo de cambio de los países afect a-dos por crisis financieras muy severas, han sido muycriticados por los organismos internacionales, por elhecho de reducir la confianza de los inversores haciael país motivando un menor ingreso de capitales.Tanto el FMI como el Banco Mundial no avalan estetipo de controles en países emergentes, argumentanque los mismos repercuten en un mayor costo paraacceder al mercado de capitales internacional, tantopara el gobierno como para las empresas (Ariyoshi,Habermeier y otros, 1999 y Banco Mundial, 1997).Cabe agregar que, en el caso de Malasia, donde enplena crisis el ingreso de capitales estaba restringidoper-se, los controles transitorios a la salida permitie-ron mantener capitales en el país, fortalecer la moneday continuar con un proceso de reforma del sistemafinanciero iniciado poco antes del colapso que afectóa la mayoría de las economías asiáticas desde fines de1997 (Krugman, 1999).

3.2.3. Las condicionalidades y la “propie-dad” de las políticas

El segundo tema en discusión sobre la nueva ar-quitectura del sistema financiero internacional, tieneque ver con las condicionalidades que acompañan laayuda del FMI y sus efectos sobre las políticas do-mésticas. Si bien no se discute el derecho de cualquierprestamista de imponer ciertas restricciones sobre eltomador de un crédito, en el caso de la actuación delFMI hay tres puntos en discusión: la amplitud y lalegitimidad de las condiciones, la relación entre laactuación del FMI y la opinión de los mercados y losefectos de las condicionalidades sobre el sistemademocrático.

Además de recomendar medidas referidas al tra-tamiento que debe tener el movimiento de capitalesinternacionales, el FMI ha propuesto otro tipo demedidas para aquellos países que han incurrido encrisis de balance de pagos o corren cierto riesgo de


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llegar a esa situación. El problema básico es que elFMI aplica condicionalidades que van más allá de lasestrictamente necesarias al rol que debería cumplir. Elprimer aspecto que se ha criticado es que las restric-ciones no se deberían aplicar en el caso de crisis deorigen externo (Ocampo, 1999). Cuando el problemasuscitado en un país es consecuencia de una políticaeconómica equivocada, las recomendaciones de losorganismos internacionales tendientes a ordenar entérminos macroeconómicos al país, son válidas. Dis-tinto es el caso cuando los efectos de la crisis provie-nen de factores externos (suba de tasa de interés inter-nacionales, aumento del precio de insumos básicosimportados, caída en los términos de intercambio,etc.), donde las condicionalidades deben ser cuidado-samente analizadas porque el rumbo de la políticaeconómica nacional puede ser el correcto. De todasmaneras, para los casos de responsabilidad de lasautoridades locales, según una de las posiciones, sólodebería aplicarse restricciones sobre la política ma-croeconómica, pero no sobre otras cuestiones quehacen más a la forma de alcanzar un determinadoresultado y no al resultado en sí mismo.

La posición más extrema sobre la reforma de losorganismos internacionales, remarca la necesidad deque la “propiedad” de las políticas no debería ser delFMI, sino de las autoridades económicas del paísimplicado o de un acuerdo entre ambos, lo que impli-caría democratizar la toma de decisiones. Los paísesdeberían mantener la autonomía de las políticas queafectan las instituciones y estrategias de desarrolloeconómico y social.

Otro tema en debate, es saber si el que condicionaa los países es el FMI con sus recomendaciones depolíticas o si es el mercado a través de las decisionesde los inversores, aunque es posible pensar que seproduce una retroalimentación entre estos dos actores.Por un lado, las definiciones de políticas por parte delFMI hacen que cualquier desvío de sus recomenda-ciones sea castigado por el mercado a través de lasalida de capitales. A su vez, como los inversorestienen sus propios asesores que basan su análisis en lalectura de material provisto por organismos interna-cionales, en cierto momento la actuación de los inver-sores puede adelantarse a la intervención del FMI, yaque observan que ciertos postulados básicos no estánsiendo cumplidos por la política económica de undeterminado país.

Por último, cabe decir que no tendría sentido pro-mover la democracia a escala mundial si los procesospolíticos representativos y participativos en el ámbitonacional, no van a tener ninguna posibilidad de de-terminar las estrategias de desarrollo económico y

social, incluida la combinación de políticas a través delas cuáles cada país garantiza su estabilidad macroe-conómica. (CEPAL, 2000). La mayoría de los funcio-narios de las economías emergentes están viviendo elsíndrome del “distrito electoral dual”. Por un lado,ellos son elegidos por los votantes de sus países, peropor el otro también necesitan del apoyo de los inver-sores. Si las inversiones se van del país, la economíalocal se perjudica y el apoyo local se erosiona rápi-damente. Para este objetivo, el constante apoyo de losorganismos internacionales es ampliamente necesario(Sobourin, 2000).

4. ORGANISMOS INTERNACIONA-LES: POLITICAS Y REFORMAS

Por diferentes vías los organismos internaciona-les han influido e influyen tanto sobre la “oferta”como sobre la “demanda” de políticas públicas do-mésticas. La OMC afecta principalmente las deman-das de política, dado que la mayor apertura comer-cial conlleva necesidades de reasignación de recur-sos y redistribución. Por el lado de la oferta, lasNaciones Unidas y el Banco Mundial asisten a losgobiernos en la provisión de los bienes de produc-ción pública como educación, salud, lucha contra lapobreza, etc.; mientras que la actuación del FMI serelaciona más estrechamente con la oferta de bienesde regulación pública, fundamentalmente, estabili-dad financiera.

Tanto por problemas de diseño como por incon-venientes en la gestión, los organismos internacio-nales no han sido efectivos en la resolución de laproblemática que la globalización plantea. El incre-mento de la pobreza, la desigualdad y las crisis fi-nancieras en el mundo son los principales indiciosde ello. Por lo tanto, diferentes analistas e institucio-nes internacionales, han propuesto reformas quebásicamente persiguen capacitar y potenciar a losmismos para la provisión de ciertos bienes públicosglobales.

De todos los bienes públicos globales, uno de losmás importantes ha sido la necesidad de contar con“estabilidad financiera internacional”. Sobre cómoproveer este bien se fundamenta la discusión de la“nueva arquitectura del sistema financiero interna-cional”, sobre la cual existen dos grandes desacuer-dos: la regulación o no del movimiento de capitalesy el tipo de condicionalidad impuestas por el FMI.Relacionado sobre este último tema, es relevanteanalizar la creación de mecanismos de cooperación yde instituciones regionales, de forma tal que tareas


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como la supervisión, el manejo de las crisis y lascondicionalidades, puedan ser conducidas en elámbito regional. Como resalta Sachs (1998) esto seasemejaría al mecanismo más exitoso de ayudainternacional en la historia: el Plan Marshall, donde

los europeos controlaron a cada uno de los países,financiaron infraestructura común y construyeron yprofundizaron instituciones de cooperación regio-nal. Esta cuestión forma parte del capítulo siguien-te.


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Capítulo 4Acuerdos, intercambio e instituciones regionales

1. INTRODUCCION

Habiendo descripto el dilema que la globalizaciónplantea a las autoridades nacionales (Capítulos 1 y 2)y presentada una primera alternativa para enfrentarlo(Capítulo 3), esta última parte del trabajo tiene el obje-tivo de evaluar otro nivel de respuesta que se relacionacon uno de los caminos que los países han elegido parainsertarse en la economía global: los acuerdos regiona-les. La mayoría de los países del mundo han firmadoalgún tratado de asociación con otros, si bien cada paísse ha abierto al intercambio mundial, lo ha hecho rela-tivamente más respecto a algunos de ellos.

En este capítulo, se establece como hipótesis, quelos acuerdos regionales responden a dos cuestiones.Una, que constituye una forma de aprovechar lasganancias provenientes de un mayor intercambio (debienes, servicios, capitales, tecnología, etc.), pero enun entorno más cooperativo respecto a una aperturaunilateral total, lo que permite aminorar ciertasdemandas de política. Otra, que brinda la posibilidadde que se consoliden instituciones regionales queproveen ciertos bienes que la sociedad demanda yque, a partir del proceso de globalización, son másdifíciles de proveer en el ámbito nacional. De estamanera, los gobiernos pueden recuperar parte de laefectividad de ciertas políticas y ofrecer otras queclaramente son imposibles de implementar desde unaperspectiva exclusivamente nacional.

Por lo tanto, los acuerdos regionales son un ins-trumento útil para insertarse en la economía gl o-bal porque aminora ciertas demandas y fortalecela oferta de políticas públicas.

2. ACUERDOS REGIONALES E IN-TERCAMBIO: EL LADO DE LADEMANDA DE POLITICA

Para los países que integran la Organización Mun-dial de Comercio (OMC, ex GATT), la conformaciónde acuerdos regionales (ARC), es la alternativa jurídi-camente posible a la apertura unilateral y la mayoríaha utilizado esta herramienta. En el período compren-dido entre 1948 y 1994 las partes contratantes delGATT notificaron 108 ACR en la esfera del comerciode mercancías, 38 de ellos en los cinco últimos añosde ese período. En el tiempo que media desde la crea-

ción de la OMC (1995), se han notificado otros 67ACR, algunos de los cuales corresponden a la esferadel comercio de servicios. De los 194 ACR notifica-dos en total al GATT/OMC, 107 están en vigencia.

Uno de los aspectos clave de los acuerdos regio-nales, es que permiten un mayor intercambio de bie-nes que en una economía cerrada, pero menor que enuna economía total y unilateralmente abierta (o delibre comercio). En este sentido, los acuerdos tienencostos y beneficios frente al libre comercio.

El menor intercambio de bienes, servicios y fact o-res, respecto a la situación de libre comercio, generacostos estáticos ya que los consumidores no puedenacceder totalmente a bienes de menores precios y demayor calidad y, también costos dinámicos, dado queno se permite el ingreso de ciertas innovaciones quese producen afuera de la región y, por lo tanto, lasempresas que operan dentro de la región exclusiva-mente, tenderán a rezagarse frente a empresas simila-res que operen en el resto del mundo. También exis-ten beneficios estáticos en términos sociales: el regio-nalismo es un medio para darle tiempo a las empresasy a los trabajadores para que se “readecuen” al nuevocontexto, ya que enfrentan una menor competencia(que en el caso de libre comercio) aunque mayor queantes (con economía cerrada). En este sentido, elregionalismo tenderá a reducir las demandas depolíticas pues atenúa los problemas sociales que laglobalización acarrea en el corto plazo.

Sin embargo, para que los agentes económicos ob-serven incentivos a readecuarse, deben percibir que enel futuro enfrentarán efectivamente competencia delresto del mundo: esto puede lograrse a través de unregionalismo abierto, en el sentido de que su arancelexterno converja en el tiempo a un valor bajo.

Así, intertemporalmente, un regionalismo abiertopodría lograr que los países se apropien en el largoplazo de los beneficios estáticos y dinámicos de laglobalización, sin enfrentar en el corto plazo proble-mas sociales graves.

2.1. EL ANALISIS TRADICIONAL

El análisis económico de los acuerdos regionalesse realizará, en principio, utilizando los modelos pu-ros de economía internacional. En primer lugar seanalizarán las ventajas y desventajas de mantener la


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economía cerrada con relación a una reducción mul-tilateral de aranceles (apertura multilateral), luego seexpondrán los efectos de la apertura en un contextodonde no todos los países se abren de la misma forma(apertura unilateral) y finalmente, se estudiarán ven-tajas y desventajas del regionalismo, respecto a unaapertura unilateral.

El análisis económico estándar indica que la re-ducción multilateral de tarifas (esta es una situaciónen la que todos los países llevan sus tarifas a cero) esventajosa para los países pequeños respecto a unasituación de autarquía, dado que les permite apropiar-se de ganancias de producción y consumo. Entre lasprimeras puede encontrarse el aprovechamiento deventajas comparativas, de economías de escala y de laposibilidad de incorporar constantemente nuevastecnologías y bienes. Estas mejoras son producto deuna mejor asignación de recursos, tanto estática comointertemporal. Las ganancias de consumo son fruto dela posibilidad que se les presenta a los consumidoresde acceder a mayor cantidad de productos y de mejorcalidad y precios. Como contrapartida, a estas ganan-cias de corto y largo plazo, habrá que tener en cuentalos posibles costos de corto plazo explorados en loscapítulos anteriores.

Pero hay que considerar que la posibilidad de co-ordinar una reducción multilateral de tarifas en elmundo entero es muy baja, debido tanto al número depaíses que participan, como a los intereses que seponen en juego en una decisión de esas característi-cas. Ante ello deberían analizarse los efectos de laapertura en forma unilateral, es decir, disminuir barre-ras al comercio sin importar lo que haga el resto delos países. En este caso y bajo los supuestos de que elpaís es pequeño, que no existen bienes regionales(esto es, bienes que por su alto costo de transporte nose pueden exportar al resto del mundo, aunque sí sepodrían exportar a algún país vecino) y en un análisisestático, la apertura unilateral sigue siendo preferiblea mantener la economía cerrada. Esto se debe a dosrazones. Por un lado, los consumidores podrán alcan-zar un nivel más alto de bienestar a partir de que losmismos pueden acceder a un mayor número de pro-ductos a menores precios y de una mayor calidad (queen el caso de autarquía). Por el otro, todavía seguiránexistiendo ganancias de producción (aprovechamientode economías de escala, acceso a tecnología), pero enmenor grado, debido a que si el resto de los paísesmantiene barreras al comercio de los bienes en los quenuestro país goza de ventajas comparativas, no per-mitirán explotar al máximo dichas ventajas dado quese estará recibiendo una señal de precios incorrecta(en el sentido de que la misma no muestra las “verda-

deras” diferencias de tecnología y dotaciones queexisten entre países).

Entonces es relevante entonces preguntarse ¿porqué el regionalismo no es, bajo estos supuestos, mejorque la apertura? La respuesta requiere la introducciónde dos nuevos conceptos: creación y desvío de co-mercio. Cuando se conforma un acuerdo regionalalgunos bienes que inicialmente se producían en elpaís o se importaban desde el resto del mundo sonprovistos por el país socio. Aún cuando el país as o-ciado sea el menos eficiente, gozará de la protecciónde un arancel externo común y por ende, podrá ubicaralgunos de sus productos en nuestro país. De estamanera, la oferta de bienes del país asociado reempla-zará, para algunos productos, a las importaciones(más baratas) del resto del mundo y, quizá, a unaparte de la producción local; esto implicará un costosocial o, en otras palabras, un desvío de comercio. Porotro lado, si el país socio tiene menores costos que elprecio internacional más el arancel, entonces los con-sumidores locales comprarán más bienes al país socioy los productores locales producirán menos de esosmismos bienes: esto implica un aumento de las im-portaciones. En otras palabras, habrá una creación decomercio.

Según De Melo y Panagariya (1992), el tamañorelativo de la creación y desviación de comercio,depende de tres factores. En primer lugar, de los ni-veles de los aranceles existentes antes de la confor-mación del bloque en las economías implicadas.Cuanto mayores sean los mismos, la creación de co-mercio será mayor, ya que se estará desplazando laproducción doméstica que no pueda competir con elsocio comercial. En segundo lugar, depende tambiénde la magnitud de las demandas complementarias debienes entre los países socios. A mayor complement a-riedad se crean incentivos para la especialización y asíse potencia la creación de comercio. Por último, lasmenores tarifas externas después de la conformacióndel bloque provocan menos desviación de comercio,dado que ofrecen menos posibilidades de desplaz a-miento de importaciones de países extra-bloque.

Hasta aquí, el regionalismo no es mejor que laapertura pues cualquier ganancia, debido a la creaciónde comercio que se obtendría con un acuerdo regio-nal, se puede lograr (y ampliar) por medio de unaapertura unilateral: en este último caso se le estaríacomprando bienes a los productores más eficientes delmundo. Sin embargo, el levantamiento de los su-puestos anteriores (ausencia de bienes regionales yanálisis estático) puede hacer que la comparaciónentre apertura unilateral y regionalismo de un result a-do distinto al anterior.


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La existencia de bienes regionales hace que la im-portación de esos bienes desde el país socio, genereuna ganancia por creación de comercio debido a queeste último resulta un proveedor más eficiente que losproductores locales. En el caso de aquellos bienesregionales que nuestro país pueda vender al país so-cio, se generaría una ganancia de producción pues sepodrán exportar más productos.

También debe analizarse qué ocurre en un con-texto dinámico. Si bien en este caso nuevamente secumple que las innovaciones tecnológicas o la incor-poración de productos y procesos productivos quepudieran aprovecharse a través del regionalismo,también se podrían lograr por medio de una aperturaunilateral, el regionalismo torna ambiguo el balancede costos-beneficios dinámicos ya que permitiría queexistan movimientos de factores, que aumente elcrecimiento del comercio intraindustrial y que seaprovechen las economías de aglomeración.

Finalmente, existen dos críticas que el análisis tra-dicional le hace a la decisión de integrarse a un acuer-do comercial. Una es que la competencia por la inver-sión extranjera directa puede exacerbar los problemasfiscales de los países, derrochar recursos de las inver-siones públicas en infraestructura y en desarrollo derecursos humanos que son necesarias, entre otrasrazones, para atraer inversión privada. Para solucionareste problema potencial, se requiere la existencia deinstituciones que actúen como mecanismos de coordi-nación de políticas. La segunda es que la regionaliza-ción es costosa cuando se caracteriza por el manteni-miento de industrias desfasadas, generando un subsi-dio cruzado implícito de los consumidores a los pro-ductores de esas industrias. Pero, esto puede solucio-narse a través de un regionalismo abierto, conceptoque se aborda a continuación.

2.2. EL REGIONALISMO ABIERTO YLAS DEMANDAS DE POLITICA

Se entiende por regionalismo abierto aquellosacuerdos preferenciales de integración que tienencomo objetivo aumentar la competitividad de lospaíses y forman los cimientos para una economíainternacional más abierta y transparente (CEPAL,1994). De esta manera, dichos acuerdos se constitu-yen en una forma de reducir, en el corto plazo, lademanda de políticas surgidas a partir de una aperturaunilateral, pero logrando absorber las ganancias delargo plazo del libre comercio.

En un contexto de apertura unilateral, las empre-sas deberán readecuarse rápidamente con lo que re-

querirían una gran cantidad de recursos financieros enel corto plazo, mientras los trabajadores deberíanrecapacitarse rápidamente para poder incorporarse alos sectores en los que el país goza de ventajas com-parativas. En cambio, el regionalismo, da tiempo aque las empresas se reestructuren, a que el Estadohaga políticas de salud y educación graduales y foca-lizadas y a que se implementen las reformas macro yfinancieras que se requieren para disminuir la volatili-dad. De todas formas el regionalismo no eliminatodas las demandas. Considerando un contexto “im-perfecto”, los acuerdos regionales también traeránaparejados costos sociales que inducirán efectiva-mente a una reasignación de factores, en tanto y encuanto, los países socios comercien entre sí.

Se podría argüir que el regionalismo puede dartiempo para que las empresas se readecuen al nuevocontexto, pero no da los incentivos suficientes: ¿porqué habría de cambiar de actividad una empresa o unindividuo si no observa las señales de precios adecua-das?

El regionalismo abierto goza de dos atributos quebrindan los incentivos al cambio de una manera gra-dual. En primer lugar, existe un efecto que podríallamarse “potencial”: dado que el arancel externo sereduce en el tiempo, esto irá cambiando las decisionesde inversión hacia los sectores más competitivos de laeconomía. Para ello, es de fundamental importanciaque la tasa de reducción de los aranceles a las impor-taciones sea pautada ex-ante por el Poder Legislativo,de manera que goce de legitimidad social y que seaconocida por la sociedad. En segundo lugar, existe unefecto “real”: a medida que los aranceles van cayen-do, las empresas y los trabajadores irán percibiendolas señales de precios adecuadas de forma tal quecomenzarán a operar los incentivos para reasignarse.

El regionalismo al permitir coordinar políticas en-tre países socios, atenuará el incremento en las de-mandas de políticas públicas. En particular, puede serefectivo a la hora de plantear soluciones en términosde: políticas migratorias, políticas sociales y políticaseducativas. La coordinación de políticas sobre migra-ción, al aumentar la legalidad y el control de las mis-mas entre países socios, podría reducir las tensionessociales entre los trabajadores locales y los trabajado-res inmigrantes. Dado que en general en muchospaíses los trabajadores de baja calificación han acce-dido a sistemas de previsión y salud de carácter soli-dario (y provistos por el Estado), la coordinación desistemas es una manera de lograr en el corto plazo, lagarantía de los derechos adquiridos en otros paísesmiembros. Finalmente, la coordinación de políticas deformación de capital humano de más alta calificación,


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posibilitaría a los estudiantes aumentar sus opcionespara decidir en donde capacitarse, generando unaforma de competencia que puede tener un impactopositivo en materia de calidad y eficiencia de losdiferentes sistemas educativos.

3. ACUERDOS REGIONALES E INSTI-TUCIONES REGIONALES: EL LADODE LA OFERTA DE POLITICA

En la sección anterior se concluyó que la confor-mación de acuerdos regionales, respecto a la alterna-tiva de apertura unilateral, además de posibilitar unincremento del intercambio, permite aliviar las “de-mandas de política”. Pero este no es el único argu-mento favorable a la consolidación de acuerdos y, talvez, tampoco el más importante. En esta parte seenfatizarán dos razones adicionales para estrecharlazos con otros países que se relacionan con la “ofer-ta” de políticas.

La primera se refiere a un conjunto de elementosque en la literatura se denominan “ganancias no tradi-cionales” y que tienen que ver con los beneficios entérminos de credibilidad, seguridad y poder de nego-ciación. La segunda intentará mostrar que los acuer-dos regionales constituyen un medio para la creaciónde instituciones en el ámbito regional que cumplen undoble propósito: proveer ciertos bienes que las socie-dades demandan y los gobiernos nacionales por sísolos (y por las razones expuestas en el Capítulo 2) nopueden ofrecer y evitar el estrechamiento de la res-tricción presupuestaria.

En los términos utilizados en este trabajo (Capí-tulo 2), el regionalismo permite a los gobiernos au-mentar la oferta de políticas económicas, tanto a tra-vés del aumento de la cantidad de bienes de produc-ción pública, como a través del logro de incrementosen la efectividad de los bienes de regulación pública.Se pueden ofrecer más bienes de producción públicaporque, al poder coordinar políticas macroeconómicasy tributarias, es posible disminuir las pérdidas derecaudación que la globalización implica. Y conseguirmayores bienes de regulación porque, como se haanalizado anteriormente, el nivel “óptimo” de ofertade estos bienes (estabilidad financiera internacional,de un medio ambiente sin mayores problemas decontaminación, de un mayor control epidemiológico yde mejores derechos de propiedad) se está moviendodel nivel nacional al nivel supranacional. Aunque elnivel regional no sea el de provisión óptima, en mu-chos casos es el que cuenta con mayores posibilidadesde lograrse.

3.1. BENEFICIOS “NO TRADICIONA-LES” Y LA OFERTA DE POLITICAS

3.1.1. Credibilidad

Los acuerdos regionales pueden implicar para lospaíses miembros la obtención de ciertas ganancias “notradicionales”, como el de una mayor credibilidad enla ejecución de sus políticas que no podrían alcanzar-se si actuaran independientemente. Esta idea se basaen la literatura que inició el trabajo de Kydland yPrescott (1977) y que argumenta que un gobierno quemantiene políticas discrecionales tendrá incentivos a“sorprender” al sector privado y esto disminuye lacredibilidad de las políticas gubernamentales, social-mente óptimas. De esta forma la fijación de reglaspuede restaurar la credibilidad y alcanzar un resultadosuperior (Fernández, 1997).

Desde una perspectiva general, puede decirse quela coordinación de políticas dentro de un bloque, setraduce en mayor credibilidad ya que el estableci-miento común de metas fiscales, de inflación y de tipode cambio, actúa como garantía para la radicación deinversiones en una región. La credibilidad es un de-terminante importante del éxito de la política econó-mica de los países, ya que brinda la posibilidad depreveer la actuación de la política económica por unhorizonte de tiempo mayor y puede actuar a favor dereducir la volatilidad del crecimiento económico(Banco Mundial, 1995; Levy y Spiller, 1996).

Si bien existen argumentos que desestiman talesbeneficios cuando el acuerdo se produce entre paísesque no tienen una historia creíble en materia de políti-ca económica (Levy Yeyati y Sturzenegger, 1999), lacoordinación de políticas y el cumplimiento a travésdel tiempo de lo pactado, actúa a favor de mejorar lareputación de los países pertenecientes a un bloquecomercial. Existe una basta literatura que avala quecuanto más avanzados sean los procesos de integra-ción, se obtienen mayores beneficios en términos decredibilidad. Por ejemplo, Krugman (1992b) remarcaque los beneficios de la elección de una moneda únicaen una región, son importantes máxime cuando lospaíses involucrados tienen déficit fiscales persistentesy expectativas devaluatorias de magnitud a lo largo desu historia. Asimismo, es importante que dicha credi-bilidad sea ganada a través del tiempo, con la actua-ción de un Banco Central regional independiente delpoder político de los países miembros y teniendocomo objetivo primordial mantener bajo control lasvariables monetarias que conlleven a bajos niveles deinflación y a reducidas expectativas de devaluación.


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Por otra parte, la construcción de instituciones re-gionales con objetivos bien delimitados de largo plazopueden, a través del tiempo, generar una mejor repu-tación en países que aisladamente no han tenido talconsistencia a lo largo de su historia. Además, existenciertas políticas que poseen una consistencia temporalmás sólida si se llevan a cabo en forma conjunta porun bloque, que si las toma un país aisladamente. Unejemplo de lo mencionado es el manejo de la políticacomercial. En este caso, una liberalización del comer-cio, tomada por un país aisladamente, puede ser con-siderada sólo temporaria, ya que las presiones dealgunos sectores pueden llevar a una reversión de lapolítica aperturista; en tanto que si la liberalización esllevada a cabo por un bloque comercial donde, a tra-vés de negociaciones que involucren a todos los paí-ses miembros, se determine la magnitud de tal apertu-ra y la situación particular que atravesará cada sector,es menos probable que se produzca un giro en talpolítica, ya que más de una posición debe ser tenidaen cuenta a la hora de cambiar el rumbo (Fernández,1997).

3.1.2. Seguridad

La provisión de una especie de seguro contra po-sibles eventos futuros, es otro camino en que unacuerdo regional puede contribuir al bienestar de susmiembros. Esto puede explicar por qué muchosacuerdos involucran a países de diferentes tamaños,ya que los países pequeños tienen incentivos a acordarcon países grandes para asegurarse de no entrar enuna batalla comercial de la cual serían los principalesperjudicados. En su análisis del NAFTA, Fernández(1997) argumenta que ganar seguridad ha sido elprincipal móvil que ha llevado a concretar dicha áreade libre comercio, dado que el nivel de aranceles entreMéxico y Estados Unidos ya era bajo antes del acuer-do. Sin embargo, sin NAFTA tal vez Estados Unidosno habría otorgado el apoyo financiero que le dio aMéxico luego de la crisis de 1995.

Por otra parte, en términos de seguridad física yfitosanitaria, los acuerdos regionales pueden ser deimportancia. La coordinación de políticas para evitarel contrabando de armas, drogas, etc. puede ayudar areducir los delitos dentro de un país; en tanto que lafijación de reglas en cuanto a cuestiones fitosanitarias,pueden brindar una mayor seguridad a la poblaciónsobre los alimentos ingeridos y a los exportadores dedistintos sectores le otorgará la seguridad de que susproductos no sufrirán las consecuencias de accionesde productores de los países pertenecientes al bloque.

En tercer lugar, la regionalización puede ser útilpara lograr una mayor seguridad en términos de sos-tenibilidad de los gobiernos nacionales, ya que lamisma recibirá un mayor apoyo de sectores particula-res que pueden ser competitivos dentro de un bloque,pero que no podrían serlo si la apertura fuera total.Aquí es válido el argumento de Burki y Perry (1998),que sostienen que un paquete de medidas políticasque contenga la regionalización, tiene mayor apoyopolítico que aquel que se limite a la liberalizaciónunilateral. La regionalización puede contribuir a as e-gurar la legitimidad de las instituciones democráticas,si se coordinan políticas en donde se exija a todos losmiembros de un bloque a que mantengan dicho régi-men de gobierno.

3.1.3. Poder de Negociación

Otra razón para ingresar en un acuerdo regional esel deseo de incrementar el poder de negociación conrespecto a terceros países, el cual depende del tamañodel mercado, de la etapa del proceso de integración yde la relación comercio intra y extra-regional.

Al ampliar los mercados es posible influir de ma-nera más decisiva en las negociaciones comerciales.Si bien el enfoque propuesto por la OMC está basadoen reglas de comercio multilaterales donde se exigentratos semejantes entre los países encuadrados en estaorganización (regla de NMF), la conformación debloques regionales posibilita un mayor poder nego-ciador de países pequeños en las rondas de este orga-nismo. Desde el punto de vista del mercado consumi-dor, a mayor tamaño, mayores serán las ganancias queobtendrían terceros países o bloques de la apertura deeste mercado y por ello tendrían incentivos para posi-bilitar el ingreso de productos del bloque conformadoo, por el contrario, un bloque de mayores dimensionespuede aplicar medidas de protección para obtenerconcesiones con un mayor impacto que si el bloquefuera pequeño.

En este sentido, es importante mencionar que elpoder negociador de un bloque regional aumenta amedida que se avanza en el proceso de integración, yaque una unión aduanera (donde existe, además delibre movimiento de bienes dentro del bloque, unarancel externo común) permite a los países negociarconcesiones a cambio de reducciones en dicho arancelexterno común o, en todo caso, presionar a otro blo-que o país, sugiriendo que ante una eventual medidaproteccionista de ellos, el bloque podrá aumentar suarancel externo común o imponer otras barreras alingreso de sus productos.


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Por último, otro determinante que debe ser tenidoen cuenta para mejorar el poder de negociación de unbloque comercial es la relación comercio intra-regional y extra-regional. Los incentivos a coordinar ynegociar conjuntamente en los foros internacionalesaumentarán cuanto mayor sea la participación delcomercio con países que no pertenecen al bloque,respecto del comercio entre los socios.

3.2. INSTITUCIONES REGIONALES YLA PROVISION DE BIENES

En un sentido amplio, los acuerdos regionales nosólo permiten incrementar el intercambio (de bienes,servicios, factores, recursos y tecnología), sino tam-bién crear en su seno instituciones de carácter re-gional que pueden brindar soluciones pertinentespara aumentar la oferta de políticas públicas.

Dicha posibilidad es realmente importante en uncontexto donde la globalización avanza y, concomi-tantemente, la posibilidad y la efectividad de ofrecerpolíticas públicas nacionales se va reduciendo, tantoen lo que hace a proveer bienes de producción -dadoque disminuyen los recursos disponibles- como a lareducción en la efectividad de ciertos bienes de re-gulación. El regionalismo puede ser una respuestaefectiva, con ventajas sobre otros arreglos institucio-nales sean estos de nivel nacional o internacional,porque el nivel de provisión óptimo de ciertos bieneses el regional o porque la coordinación cuenta conmás alta probabilidad de concretarse.

Puede ocurrir que el nivel de provisión óptima deun bien se encuentre directamente a nivel regional,pero para determinarlo debe analizarse cada casoparticular y no se puede hacer una lista exhaustivade los bienes públicos regionales. La idea de fondoes simple: hay bienes públicos cuyo consumo estádefinido respecto a un subconjunto geográfico deltotal de la población y, por ende, es óptimo que seaprovisto para dicha población. Este nivel óptimo deprovisión cambiará con cada bien público específico.Si se analiza el caso de la provisión de un medioambiente sano, puede ser óptimo proveer regional-mente el control de ciertos tipos de contaminacióncomo por ejemplo, la contaminación de los ríos, perono otros tipos de controles como el de la emisión degases que afectan a la capa de ozono y por ende (demanera más o menos fuerte) a todos los países. Fi-nalmente, el control de la contaminación visual ysonora debería ser provisto a escala local. Este tipode ejemplos puede encontrarse para otros bienespúblicos supranacionales como la salud pública, la

estabilidad financiera, la defensa de los derechos depropiedad, el control del crimen, etc. Para cada casopodrán hallarse ejemplos en los que sea óptima laprovisión a escala mundial, otros en los que seaóptima la provisión a nivel regional y otros en dondelo óptimo sea proveerlo localmente. En suma, esclaro que los efectos contagio en el mercado finan-ciero, las externalidades ambientales y el número depersonas y bienes que se mueven entre países tiendea ser mayor entre países cercanos que entre paísesque están alejados entre sí. Así, los acuerdos regio-nales, que se suelen firmar entre países vecinos,permitirían aprovechar aún más las ventajas delregionalismo.

Aún cuando el nivel óptimo de coordinación (depolíticas) pueda encontrarse a nivel mundial, la co-ordinación a nivel regional también tiene ventajas.Dada la presencia de un menor número de actores, laposibilidad de implementar un acuerdo es mayor. Adiferencia de los bienes privados, donde el mayornúmero de actores hace que el resultado sea muchomás eficiente, la provisión de bienes públicos re-quiere que la cantidad de actores sea pequeña.

Por el lado de los bienes de producción pública, sibien en el Capítulo 3 se analizó la conveniencia decoordinar políticas tributarias a escala mundial, comoun mecanismo de respuesta a la mayor movilidad debienes y factores evidenciada en estos últimos tiem-pos, la probabilidad de hacer efectiva dicha coordina-ción es muy baja dada la gran cantidad de participan-tes en los acuerdos. Con los bienes de regulaciónpública ocurre un fenómeno similar. Dado que laglobalización aumentó el nivel jurisdiccional óptimode provisión de algunos bienes públicos, desde elnivel nacional al supranacional, el regionalismo es uninstrumento útil para afrontar este cambio.

Particularmente, la provisión de bienes públicosa escala regional puede ser importante en lo querespecta a cuatro cuestiones. En primer lugar, parael caso de la estabilidad financiera, la existencia deinstituciones regionales sólidas actuarían como unamortiguador, dado que la coordinación macroeco-nómica en el ámbito regional, haría que cada paísse haga cargo del costo de sus acciones (internali-zar las externalidades), desincentivando políticasdesestabilizadoras. A su vez, se podría lograr unamayor estabilidad de los mercados financierosregionales, coordinando la regulación y la supervi-sión prudencial de los sistemas financieros de lospaíses miembros. Asimismo, la formación de fon-dos regionales de reserva, ayudarán en los casos decrisis graves apoyando a los países pequeños ymedianos (Ocampo, 1999).


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En segundo lugar, la cooperación entre países y laactuación a través de organismos supranacionales,favorece el mejoramiento del medio ambiente. Esto esposible si dichos organismos impiden, a través de unmecanismo de sanciones, cualquier acción de un país(o empresas del mismo) que perjudique el medioambiente del resto de los países del bloque.

En tercer lugar, las instituciones regionales tam-bién pueden ser útiles para dictar leyes entre todos lospaíses miembros y forzar el cumplimiento de lasmismas. Esto es beneficioso para: i) fortalecer laseguridad jurídica de la región y así aumentar lasposibilidades de recibir inversión extranjera y ii)luchar contra muchas actividades ilícitas (tráfico dedrogas, fraudes financieros, evasión impositiva, lava-do de dinero, etc.) que operan a escala regional.

Por último, dado que generalmente es dentro de laregión donde se produce el mayor intercambio debienes y el mayor movimiento de personas, la coordi-nación de políticas de salud, de control epidemiológi-co y de control sanitario generará también grandesganancias a los países miembros.

4. MERCOSUR: LA NECESIDAD DENUEVAS INSTITUCIONES

Aunque hasta ahora no se ha mencionado expli-citamente al Mercosur, los argumentos descriptosen todo el trabajo tienen fuertes implicancias parael acuerdo regional en el que participa Argentina,dado que si bien esta integración ha permitido unimportante incremento en el comercio de bienes, elavance ha sido insatisfactorio en los otros aspectosmencionados, fundamentalmente en la creación deinstituciones.

Del análisis desarrollado anteriormente surgenvarios aspectos que resaltan la necesidad de que losacuerdos regionales sean utilizados para crear nuevasinstituciones: i) la identificación de ciertos bienes deproducción pública que tienen carácter de regional,como infraestructura; ii) la necesidad de proveerciertos bienes de regulación pública como: estabilidadeconómica y financiera en la región, aire limpio, con-trol sanitario y epidemiológico; normas laborales y deinmigración y iii) la necesidad de financiar esos bie-nes y por lo tanto de poder retener parte de la políticatributaria nacional (que la globalización limita) ytener una política tributaria regional (que la regionali-zación pide), así como ganar credibilidad para podercontar con capacidad de endeudamiento.

Por lo tanto, a modo de conclusión del trabajo, seresaltará la importancia de implantar instituciones

dentro del Mercosur que permitan la provisión deciertos bienes y su financiamiento. Lo siguiente tieneun carácter preliminar, quedando pendiente para otrainvestigación, un tratamiento más profundo de estetema.

4.1.1. Para la provisión de bienes

El Mercosur puede ser un medio adecuado paraofrecer ciertos bienes que le resulta difícil de proveera cada uno de los países miembros aisladamente,principalmente aquellos que se denominaron en estetrabajo como de regulación pública.

Las regulaciones bancarias y de los movi-mientos de capitales

Si bien existen importantes diferencias entre lossistemas financieros de los principales socios delMercosur, especialmente en lo que se refiere a apertu-ra de bancos extranjeros (en Argentina es mucho másfácil la instalación de los mismos), en los últimosaños tanto Brasil como Argentina han ido conver-giendo hacia los patrones de regulación prudencialenunciados por el Comité de Basilea, tanto respecto alos requisitos de capitales (para asegurar la solidez delsistema financiero) como de liquidez (para dotar deliquidez al sistema). Los capitales mínimos exigidosen Argentina rondan el 11,5% de la estructura deactivos ponderada por riesgo; en tanto que en Brasillos mismos se ubican en el 11% (a fines de 1997 erade un 8%, límite impuesto por Basilea). En tanto quelos requisitos mínimos de liquidez son mayores a losexigidos por Basilea en ambos países.

Por su parte, el proceso de apertura al movimientode capitales ha sido tratado en forma diferente por losdos principales socios del Mercosur. Argentina libe-ralizó completamente su cuenta de capital a partir de1991; en tanto que Brasil impone un gravamen del0,5% sobre los flujos de capitales que se dirigen haciala compra de instrumentos de renta fija (bonos) ovariables (acciones).

En lo que respecta al mercado bancario, es neces a-rio analizar la creación de un Banco Central del Mer-cosur que tenga por objetivo reglamentar el sectorbancario de la región. El mismo debería ser indepen-diente de los gobiernos nacionales y tener entre susprincipios fomentar la competencia en el sector ban-cario en búsqueda de menores costos de intermedia-ción financiera, mayor nivel de préstamos y menorescostos de los servicios.


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En cuanto al tratamiento de los flujos de capitalesexternos debería procurarse una unión aduanera fi-nanciera (Heymann y Navajas, 1998), promoviendo lalibre movilidad de capitales entre los países miembrosdel bloque, manteniendo una política común entre lospaíses socios respecto de aquellos capitales que pro-vengan de terceros países. El objetivo de esta idea esque los flujos de capitales (si bien son necesarios parala región) no dañen las economías del Mercosur, yasea porque abunden fomentando el gasto público oporque escaseen repentinamente (llevando a una crisisfinanciera).

Un mercado de capitales ampliado

Los mercados de capitales nacionales de la re-gión se caracterizan por su escasa operatoria, lo cualse traduce en menores incentivos para la cotizaciónde empresas y para los ahorristas ya que los mismosno disponen de una variedad de opciones para diver-sificar su cartera. Por su parte, la escasez de volu-men operado se traduce en elevados costos de tran-sacción, lo cual repercute nuevamente en menoresincentivos a invertir en estos mercados generando uncírculo vicioso.

La integración de los mercados del Mercosur seríauna forma de hacer más competitivo el mercado decapitales regional de lo que son los mercados nacio-nales existentes, debido a la mayor cantidad de emis o-res, productos, servicios y participantes (intermedia-rios e inversionistas).

La operatoria en el mercado de capitales de lospaíses del Mercosur ha sido hasta el momento dealcance nacional y han existido escasos esfuerzos parala integración de los mercados de capitales de la re-gión. Recién en marzo de 2000, existió un acuerdoentre tres de los principales mercados bursátiles delMercosur, tendientes a establecer lazos de conexiónentre ellos, donde se estableció que las bolsas de SanPablo, Buenos Aires y Montevideo procedan al inter-cambio de información en tiempo real, sobre ofertas ycierres realizados en sus respectivos mercados, as-pecto sobre el que aún debe estudiarse su factibilidadtécnica y legal.

Además, la formación de un nuevo mercado re-gional que constituya un panel de empresas nuevas yde PyMEs, puede ser una fuente útil para la obtenciónde financiamiento para estos proyectos. La reducciónde los requisitos exigidos y un esfuerzo importante demarketing sobre las ventajas que tienen las empresasal abrir su capital y la que poseen los inversores parala diversificación de su cartera hacia activos de mayor

riesgo, son condiciones esenciales para el ingreso deestas nuevas compañías al mercado de capitales.

Política Regulatoria

El objetivo de un crecimiento sostenible dentro dela región no debe dejar de lado las condiciones delmedio ambiente, ya que si el crecimiento económicoatenta contra el mismo, difícilmente pueda mejorarsela calidad de vida de la población en el largo plazo. Espor ello que la cooperación entre países y la actuacióna través de organismos supranacionales, puede actuara favor del mejoramiento del medio ambiente. En estecaso, dichos organismos deberían actuar con el objetode impedir cualquier acción de un país (o empresasdel mismo) que perjudique el medio ambiente delresto de los países del bloque, a través de un meca-nismo de sanciones que incentive el cuidado del me-dio ambiente.

En cuanto a la integración en aspectos laborales,de empleo y seguridad social puede decirse que se hanrealizado escasos esfuerzos dentro del Mercosur. Elarreglo más importante en la materia, ha sido elAcuerdo multilateral de seguridad social aprobado endiciembre de 1997 que estableció que los sistemas deseguridad social de los países miembros, reconozcan alos trabajadores que presten o hayan prestado servi-cios, en cualquiera de los Estados Partes, los mismosderechos y obligaciones que a los trabajadores nacio-nales aunque el mismo aún no se aplica. Por su parte,las asimetrías existentes en la normativa laboral delos países del Mercosur y la falta de consenso en elinterior de cada uno de los países respecto a la legis-lación adecuada en dicho mercado, ha llevado a quelos avances integracionistas en este campo sean muylentos. A pesar de ello, cabe decir que en diciembrede 1996 se constituyó un grupo ad-hoc sobre dimen-sión social del Mercosur, el cual presentó a fines de1997 un proyecto de Protocolo Socio-Laboral bus-cando establecer principios básicos en materia laboral.

En materia de políticas de salud, a partir de 1995,comenzaron a desarrollarse reuniones entre los Mi-nistros de Salud de los países miembros con el fin deproponer medidas tendientes a la coordinación depolíticas en el área; todo ello bajo la órbita del Sub-grupo de Trabajo Nº 11 del Grupo Mercado Común,dentro del cual se han creado diversas comisionescomo: Productos para la salud, Vigilancia epidemio-lógica y Prestación de Servicios de Salud, etc. Una delas falencias que se observan en este aspecto es quelas áreas nombradas no tienen, en general, carácterpermanente y se disuelven una vez concluido el análi-sis de los temas.


63

La conformación de una institución supranacionalencargada del estudio permanente de temas relaciona-dos con la salud de la población del Mercosur, puedeser un instrumento útil para identificar sectores poten-cialmente vulnerables y actuar a tal efecto. Para orga-nizar una estructura de tal alcance, debe llevarse acabo un análisis costo-beneficio sobre la convenienciade la creación de una nueva institución o mejorar lagestión de la actual estructura (Ministerios de Saludnacionales actuando en forma independiente y reu-niones periódicas entre Ministros de Salud de lospaíses miembros), lo cual, al menos en el corto plazo,parece lo más viable.

En lo referente a políticas tendientes a mejorar laeducación de la población, los primeros antecedentesde integración, datan de fines de 1991 cuando losMinistros de Educación de los países miembros fir-maron un Protocolo de Intenciones en Brasilia, el cualconsideraba tres áreas de acción prioritarias: la forma-ción de conciencia ciudadana a favor de la integra-ción, la capacitación de recursos humanos para con-tribuir al desarrollo y la compatibilización y armoni-zación de los sistemas educativos. Los logros másimportantes en el sector, fueron la firma del Protocolode Integración Educativa y reconocimiento de Certifi-cados, Títulos y Estudios de Nivel Primario y Mediono técnico; reválida de Diploma, Certificados y Títu-los; prosecución de estudios de postgrado en las uni-versidades de los Estados Partes. Si bien desde 1991se ha avanzado en la integración educativa del Merco-sur, aún restarían esfuerzos conjuntos con el fin demejorar la calidad educativa de la población de lospaíses miembros, a través de convenios de coopera-ción entre los Estados Partes, dando prioridad a laeducación básica. En este sentido se hace dificultosala homogeneización de los planes de estudios ya quesurgen problemas lingüísticos y la dificultad de coor-dinar entre los niveles de gobiernos inferiores con elcentral de cada nación.

Por último, la coordinación de medidas fitosanita-rias en la región es una medida necesaria para asegu-rar que los productos de origen animal comercializ a-dos en la región no reporten ningún tipo de enferme-dad, lo cual puede condicionar el ingreso de ciertosproductos regionales estratégicos en los mercadosmundiales.

Migraciones

Además de mayores niveles de comercio, losacuerdos regionales implican la liberalización de lasfronteras y, con ello, un incremento de la cantidad de

emigrantes que tiene importantes efectos sobre losmercados de trabajo y la distribución del ingreso.

Es probable que el Mercosur implique migracio-nes más importantes, que las experimentadas en otrosacuerdos regionales. Por ejemplo, en la ComunidadEuropea existe libertad absoluta al movimiento detrabajadores pertenecientes a países del bloque, perono se producen movimientos migratorios masivosdebido a que i) las asimetrías en cuanto a desarrolloeconómico no son muy pronunciadas entre países, ii)existen recursos supranacionales destinados a promo-ver la cohesión social dentro de la Unión y iii) elarraigo cultural de la fuerza de trabajo no calificadasumada a las diferencias idiomáticas han moderadolos desplazamientos dentro del bloque (Di Filippo,2000).

A pesar de algunos esfuerzos, tanto a nivel lat i-noamericano29 como del Mercosur,30 no existe unapolítica migratoria claramente definida en este últimoámbito. Las migraciones masivas de trabajadores nocalificados dentro del bloque son habituales debidoprincipalmente a las importantes asimetrías de des a-rrollo económico existente entre los países socios, a lainexistencia de recursos supranacionales tendientes areducir dichas asimetrías y a que la propensión mi-gratoria de los trabajadores no calificados es muyintensa dadas las similitudes culturales e idiomáticasexistentes. Los datos sobre migraciones muestran queel país de menor PIB per cápita de la región es el quetiene los niveles más altos de emigraciones al resto delos países del Mercosur, en tanto que Argentina es elque más personas recibe desde países del bloque. Estoestaría indicando que los trabajadores se muevendesde países con menor desarrollo relativo y conmano de obra no calificada.

Por todo ello, la cuestión de las migraciones detrabajadores no calificados debe tener un mayor tra-tamiento en los foros de discusión dentro del Merco-sur, existiendo la necesidad de coordinar medidas.

4.1.2. Para la financiación de esos bienes

Coordinación fiscal

El efecto de la globalización sobre la oferta debienes se produce principalmente debido a un estre-chamiento de la restricción presupuestaria. El Merco-

29 A través por ejemplo de la Declaración de Lima en 1999y la Declaración de Buenos Aires en 200030 A través de reuniones del Sub-Grupo de Trabajo Nº 10dentro del Grupo Mercado Común.


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sur puede ser una oportunidad para evitar, al menosen parte, este problema. Pero además, otras instit u-ciones son necesarias para financiar la provisión delos bienes públicos regionales; en este caso puedepensarse o en algún mecanismos de coordinaciónfiscal (coparticipación, etc.) de impuestos ya exis-tentes o en la creación y administración de nuevosimpuestos en el ámbito de la región.

Lo anterior implica la creación de un organismofiscal regional (OFR), que en principio sirva paracoordinar las políticas tributarias existentes en cadauno de los países y en el futuro pueda administraralgún nuevo tributo regional o algún sistema decoordinación financiera de los impuestos que cadagobierno recauda.

Una tarea de este organismo será revisar el tra-tamiento que cada país realiza a la inversión ex-tranjera directa. Los distintos instrumentos aplica-dos por los países miembros para atraer inversiónextranjera directa, especialmente a través de subsi-dios otorgados por gobiernos provinciales o esta-duales, deberían ser objeto de revisión y un orga-nismo fiscal regional debería focalizar su atenciónen la coordinación fiscal tendiente a no provocaruna competencia desleal para atraer capitales ex-ternos; ya que esta política es una solución muchomás efectiva que una competencia donde las reduc-ciones impositivas o mayores gastos públicos ero-sionan las cuentas públicas y pueden provocarefectos perversos para la región si uno de los paísesllega a una situación de default, ya sea a nivel esta-dual o central.31

La coordinación, estableciendo límites a lossubsidios otorgados y a homogeneizar los regíme-nes impositivos puede ayudar a generar condicio-nes más estables en las economías de los países yaque reglas claras y persistentes en el tiempo, atrae-rán inversiones de más largo plazo; además de lasventajas que la instalación de nuevas empresasgeneran en materia de mayor recaudación, mayorgeneración de empleo y reducción de precios.

Financiamiento regional

Es necesaria una institución de financiamiento enel ámbito regional porque es difícil sostener, úni-camente con recaudación nacional, la provisión de

31 Un ejemplo de ello es la entrada en default del estadobrasileño de Minas Gerais en enero de 1999, hecho quees considerado como uno de los detonantes de la crisisbrasileña que terminó con la devaluación de su moneda.

ciertos bienes públicos. Además, de ser posiblecontar con impuestos, tampoco sería deseable.Considerando que muchos de esos bienes (cons-trucción de carreteras, escuelas, hospitales, etc.)benefician a más de una generación de habitantes,el endeudamiento podría ser una alternativa másequitativa de financiamiento.

La inexistencia de un organismo financiero re-gional, encargado de proveer financiamiento aempresas o gobiernos de la región, motivó a lasprincipales autoridades de los países del Mercosur,en 1997, a reflotar la actuación del FONPLATA,32

una institución creada en 1976, que proveyó muypocos recursos para proyectos productivos de laregión (apenas U$S 330 millones hasta 1996).

De todas formas, no se ha vislumbrado un cam-bio rotundo en la actuación del FONPLATA. Espor ello que es necesaria la intervención de algunainstitución financiera de fomento en la región. Eneste aspecto es posible implementar acciones simi-lares a las que se llevaron a cabo en la Unión Euro-pea, en el marco de la política de cooperación aldesarrollo. Para lo cual, se creó el Banco Europeode Inversiones (BEI), encargado de proveer finan-ciamiento para los proyectos de cooperación pre-viamente establecidos.

Dentro de este contexto, la creación de un fondode financiamiento regional, debe tener por objetopromover el desarrollo regional, impulsando lainversión privada en infraestructura con el fin deaportar al sector privado de la región ciertos bienesque son imposibles de financiar por los Estadosnacionales en forma aislada, con sus propios recur-sos. En este sentido, proyectos de generación ydistribución de energía, construcción de rutas, víasférreas, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones,etc., son útiles para el desarrollo de la región y paraque los potenciales inversionistas tengan mayoresoportunidades e incentivos de dirigir sus capitales ala región.

La creación de una institución con estas caract e-rísticas en el Mercosur, no solo debe priorizar uncorrecto diseño en cuanto a los proyectos a finan-ciar y los sectores y zonas geográficas a ser apoy a-das, sino que además debería propiciar una efi-ciente gestión que evite el desvío de fondos a usosimproductivos y que tenga como objetivo primor-dial lograr un crecimiento sostenido.

32 El FONPLATA es el Fondo Financiero para el Des a-rrollo de la Cuenca del Plata y está integrada por lospaíses del Mercosur más Bolivia.


65

4.1.3. Mercosur: una forma de inserción enla economía global

Si bien se ha reconocido la importancia del Mer-cosur en el incremento del comercio dentro de lospaíses del bloque, una crítica frecuente ha sido elescaso avance hacia su fortalecimiento institucional.Los argumentos explicitados en este trabajo refuerzanla opinión de avanzar en ese camino. La globalizaciónno es una variable de elección de los gobiernos nacio-nales, pero sí lo es la forma de ingresar a la misma,donde no hay un único camino para todos los países.En ese sentido, la creación y consolidación de institu-ciones dentro del Mercosur es imprescindible, no sólocomo una forma de disminuir ciertas demandas depolíticas, sino para recuperar parte de la capacidad yefectividad de ciertas políticas que la globalización haerosionado en los gobiernos nacionales.

5. REFLEXION FINAL

En el presente trabajo se ha estudiado el impactode la globalización sobre las políticas públicas. Se haespecificado la influencia de la globalización sobre laoferta y sobre la demanda de políticas; observandoque ha planteado un verdadero dilema para las autori-dades públicas: ha incrementado la demanda de polí-ticas hacia las autoridades nacionales, pero ha restrin-gido las posibilidades de satisfacerlas.

En la solución de este dilema se han estudiado dosdimensiones diferentes. En el plano internacional, seha concluido que el mundo necesita una mayor coop e-

ración y coordinación. La velocidad de la integraciónno fue acompañada por un diseño institucional ade-cuado, lo que se tradujo en el accionar errático de losorganismos internacionales actuales. Esto dio lugar adiferentes propuestas de reformas, que abarcan dosáreas diferentes. Una tiene que ver con las finanzasprivadas y está dirigida a resolver el problema gene-rado por los efectos de los movimientos de capitalesen la generación y propagación de las crisis. La otra,que engloba a la anterior, se relaciona con las finanzaspúblicas a nivel internacional y trata el problema de lacorrección de externalidades internacionales, la provi-sión de ciertos bienes públicos a nivel global y alfinanciamiento de los mismos.

La segunda dimensión investigada se relacionacon decisiones de política doméstica que han intent a-do solucionar o mitigar ese dilema. Concretamente,los países han conformado acuerdos regionales conpaíses vecinos. Se ha resaltado que éstos no sólo sehan transformado en instrumentos para aumentar elintercambio (de bienes, capitales, factores, tecnología)en un ambiente que permite aminorar ciertas deman-das de política, sino también como instancias adecua-das para construir instituciones que provean ciertosbienes que la sociedad demanda y los Estados nacio-nales por sí solos no pueden proveer. En muchoscasos la provisión regional de ciertos bienes, no esóptima, ya que sería necesaria una instancia interna-cional, pero es al menos posible de realizar. Modifi-cando la terminología de Devlin y Ffrench-Davis(1998), se puede decir que los acuerdos regionalesson “el arte de lo posible” en la solución del dilemaque plantea la globalización.


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Anexo A: Oferta de políticas: un modelo ad-hoc

La oferta total de políticas de un gobierno puedeser entendida como la suma de dos tipos de bienes:bienes de producción pública y bienes de regulaciónpública. Este anexo persigue dos objetivos: buscahacer explícito el “modelo subyacente” al análisisrealizado a lo largo de todo el Capítulo 2, mostrandolas relaciones entre las variables y especificando lossupuestos implícitos en el mismo. En este sentido,existe una interrelación entre el cuerpo del capítulo yeste anexo: el modelo que se presenta es sólo unaesquematización del análisis realizado y se apoya eneste último para hallar muchos de los resultados. Ensegundo término, dado el modelo teórico utilizado ydado que los resultados empíricos apoyan las hipóte-sis planteadas, se analizarán las implicancias de polí-tica que surgen del análisis.

El modelo

El análisis del modelo puede dividirse en trespartes: el estudio de las funciones de producción y deregulación, el análisis de los costos y la especificaciónde la restricción presupuestaria.

La oferta de políticas, compuesta como ya se dijopor dos tipos de bienes (de producción y de regula-ción pública), se puede definir como un conjunto QT

de dimensión l que es factible de ser dividido en dossubconjuntos: un subconjunto de dimensión nP (connP=l-nR) de bienes de producción denominado QP yun subconjunto QR de bienes de regulación cuyadimensión nR . En particular,

),,( RPT QQQ =),,,...,,( 21 PnP QQQQ =

),...,,,( 21 lQQQQPP nnR ++=

Los bienes pertenecientes a QP son aquellos que,según la definición dada en el Capítulo 2, obedecenprincipalmente a una función de producción, mientrasque aquellos pertenecientes a QR se determinan apartir de una función de regulación.

Los bienes Qi ∈ QP se producen, por definición,de acuerdo a una función de producción (gP) utilizan-do para ello trabajo en cantidad Li y capital en canti-dad Ki y de acuerdo a un nivel de eficiencia tecnoló-gica que puede modelarse utilizando un parámetro εP

i

(que no es más que una constante que reescala lafunción de producción: esto es la sube o la baja de

acuerdo a que el bien Qi se produzca con más o me-nos eficiencia técnica). Ahora bien, dado que la efi-ciencia técnica con que se produce depende de deci-siones del gobierno (por ejemplo, de la implementa-ción o no de ciertas tecnologías, de ciertas reformas,etc.) es improbable que la globalización afecte por sísola la función de producción de estos bienes. En estesentido, podría considerarse que el gobierno puededecidir modificar εP

i. En símbolos,

),().(: iiPPiiTiP KLgdQQQQ ε=∈=

Pni ,...,2,1=Por otra parte, todo Qi ∈ QR se produce de acuer-

do a una función de regulación gR que depende de lasregulaciones Ri que impone el sector público sobre laeconomía, cuya efectividad se mide a través de unparámetro εR

i que es función de tres elementos bási-cos: depende positivamente de las penas que existanpor el incumplimiento de la regulación p y de la pro-babilidad de ser atrapado actuando en contra de dicharegulación z mientras que depende negativamente dela movilidad de bienes b y de la de factores f. Ensímbolos,

)().,,,(: iRRiiTiR RgfbzpQQQQ ε=∈=

l,...,, 21 ++= pp nniAsimismo, el costo financiero CTi de proveer a la

sociedad cada uno de los bienes Qi pertenecientes aQP dependerá del salario w y del costo del capital rque enfrenta el sector público (que suponemos que esigual para todo Qi) y de las cantidades de factoresdemandas Li y Ki. Esto es, iii rKwLCT += . Mientras

que el costo total CR de proveer el total del conjuntoQR a la sociedad es un costo hundido e indistinguibleentre cada uno de los bienes pertenecientes al vectorQR (en el sentido de que, por ejemplo, el estableci-miento de una ley que obligue a vacunarse es hundidoex-post e indistinguible de los costos de cualquier otraley promulgada por el Congreso). 33 El costo total de laproducción del vector QT debe ser igual (o, más riguro-samente, menor o igual) a la restricción financieraglobal del gobierno que depende en principio:

33 Como se puede observar sólo se imputan como costospara el gobierno los costos financieros (esto es, no se tienenen cuenta otros costos como los políticos y costos económi-cos en términos de distorsiones, por ejemplo).


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• de lo que el gobierno recauda (R) en cada uno delos k impuestos factibles: lo que es función de lasalícuotas tk y de las bases imponibles Bk (que como sevió a lo largo del Capítulo 2 dependen negativamentede b y de f ) así como también de la capacidad quetenga la administración tributaria medida a través deun parámetro ψk (también en función negativa de b y f) que no es más que un valor que reescala la funciónde recaudación impositiva; en particular, R=ψk tk Bk.• de su capacidad para colocar deuda D que esfunción positiva de la confianza que se le tenga al país,fruto de la situación interna i y de la confianza queexista fruto de la situación externa e. En símbolos,

∑ +=k

kkk eiDbfBbftbfRF ),()),().,().(,(ψ

Se puede pensar que el gobierno se encuentra di-vidido en dos. El poder ejecutivo decide cuánto Qi

proveer de cada uno de los l bienes sujeto a l restric-ciones RFi: una para cada uno de esos bienes. EsasRFi son partidas presupuestarias decididas “exógena-mente” por el Poder Legislativo cuando a principio decada año se fija el presupuesto, cumpliéndose que

∑=i

iRFRF . En particular, se supondrá que

∑ == ll ia

i aRFRF i , . Esto es, se asigna a cada

bien una proporción ai /l del presupuesto total.Además, siguiendo el supuesto estándar en la lite-

ratura de que el sector público tiene algún grado deineficiencia pública, se supondrá que para cada biense pierden Hi unidades monetarias. Debe notarse queRFi >0 para todo Qi ∈ QP y que RFi = 0 para todoQi ∈ QR : esto significa que el Poder Legislativo nocarga partidas para proveer bienes de regulación puessu costo tiende a cero.

Así, el problema del gobierno será hallar máximoQi ∈ QP sujeto a RFi y hallar el máximo Qj ∈ QR .Básicamente el gobierno buscará máximizar la cant i-dad de cada uno de los bienes de producción provistossujeto a la partida del presupuesto que le haya apro-bado el Poder Legislativo en cada caso (este es el

Problema 1) e intentará maximizar la cantidad debienes de regulación (este es el Problema 2).

Esta es una visión poco frecuente en la literaturade los objetivos del gobierno. Se diferencia de lateoría micro estándar en donde las empresas del sectorprivado buscan en general maximizar beneficios(aunque existen modelos en los que se busca maximi-zar ventas, u otras variables) y también se diferenciade otros modelos del sector público en los que sebusca minimizar una función de pérdida del encarga-do de la política económica (visión compartida porejemplo por las teorías de Public Choice) o se buscamaximizar una función de beneficio social (visiónmás benevolente del sector público). En el modeloaquí presentado, el gobierno intenta brindar el mayornúmero de bienes dada una restricción financiera.Podría argüirse que el gobierno de este modelo esmiope dado que no “ahorra” para el futuro sino que encada período gasta todo lo que tiene. Sin embargo,como no se hizo ninguna restricción sobre el espaciode bienes en el que se mueve el sector público, sepermite que en el mismo existan bienes “futuros”:esto es, se permite que el espacio de bienes incluyatanto el bien “niños educados en el año corriente”como “niños educados en el año que viene”, etc.

Digresión: la cuestión de la eficiencia

De las condiciones de primer orden del Problema1 surge que el gobierno se ubicará en un punto tal quese cumpla,

iKPg

iLPg

rw

∂∂

∂∂

=

En otras palabras el gobierno se ubicará en unpunto “económicamente eficiente” (a) en el que larelación de precios de los factores iguala a la relaciónde productividades marginales de cada uno de losbienes. Sin embargo, dado que existe ineficienciapública, se ubicará adentro del área sombreada (aun-que la relación marginal será igual).


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GRAFICO Nº A1INEFICIENCIA PRODUCTIVA

Nota: Ki es el capital y Li es el trabajo para producir el producto i.Fuente: elaboración propia.

Por su parte las condiciones de primer orden delProblema 2, resultan que el gobierno se ubicará en unpunto tal que se cumpla que, ∂gR/∂ Ri = 0. Esto es, elgobierno aumentará las regulaciones hasta que laproductividad marginal de las mismas, sea cero.

Los efectos de la globalización

En principio, para obtener los resultados de estáticacomparativa se requiere definir formalmente ciertascuestiones a partir de los conceptos desarrollados y delos resultados obtenidos en el cuerpo del capítulo.

En primer lugar, para cumplir las condiciones desegundo orden para un máximo se requiere que,

Det(A)= 02 22 >−+− LLLKKK grgrwgw εεε

Asimismo, debido al supuesto de concavidad de lafunción de producción g, se cumplirá que gKK <0,gLL<0 y finalmente se supone que gLK>0.

Debe notarse que en el Capítulo 2 se obtuvo queuna mayor movilidad de factores productivos y debienes reducen las alícuotas (por lo que tf<0 y tb<0),reducen las bases (de modo tal que Bf <0 y Bb<0) ydisminuyen la eficiencia del sector público (ψf < 0 yψb < 0). Por otra parte, una mayor confianza internay/o externa hace más fácil la colocación de deuda(di >0 y de>0). Estos signos serán utilizados parahallar los resultados de estática.

Bajo estos supuestos, se puede hallar que ante unaumento en la movilidad factorial o en la movilidadde bienes se reducirá el número de bienes de produc-ción pública que puede proveer el gobierno; en part i-cular, se encuentra que:

fbmBttBBtw

agmQ

mmm ,;0)( =<++=∂∂

ψψψεl

l

Por otra parte, como se observa más adelante, unamenor confianza (interna o externa) también tendráefectos negativos sobre la oferta de políticas de losgobiernos.

Asimismo, la movilidad factorial también afectaráadversamente la capacidad de los gobiernos de ofrecerbienes de regulación pública. En particular, se halla que,

fbngnn

QR

Ri ,;0 =<

∂∂

=∂∂ ε

Algunas Políticas

La reducción de la capacidad de ofrecer políticasde los gobiernos nacionales, no debe ser vista comoalgo estrictamente negativo o algo contra lo cual hayaque actuar. De hecho, alertar sobre el proceso deacotamiento en el alcance de las políticas tradiciona-les y subrayar las causas de dicho proceso, puede ser

Qi

Ki

Li

-(w/r)

a


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útil para hallar nuevas políticas que sustituyan a lastradicionales.

Estos “nuevos” instrumentos podrían clasificarse,en términos generales, en dos grandes grupos: instru-mentos internos e instrumentos externos. Entre losprimeros se encuentran todos aquellos que pueden serutilizados con relativa independencia del resto de lospaíses; dentro del segundo grupo se encuentran losinstrumentos cuya utilización y ejecución está enfunción de decisiones de otros países (coordinar polí-ticas a nivel supranacional, negociar acuerdos comer-ciales, conformar acuerdos regionales).

Así, casi como un subproducto del modelo especi-ficado, pueden explicitarse algunas políticas que no seven afectadas por la globalización y que podrían con-tribuir al aumento de la oferta de políticas económicas(que sí se ven limitadas). Básicamente, los resultadossurgen de la estática comparativa del modelo y no sonmás que lo que indicaría la teoría microeconómicabásica.

El ejercicio que se intenta hacer es hallar cómo va-ría la cantidad brindada del bien Qj cuando varía elparámetro wi (entre los que resultan de interés se en-cuentran: i, e, ε , ψ , Ω, r ) que es igual a:

i

Ki

i

Li

i

i Kg

Lg

wQ

ωε

ωε

∂∂+

∂∂=

∂∂

Se puede demostrar, fácilmente, que aquellos ins-trumentos que mejoren la confianza interna y externay que aumenten la eficiencia económica y técnica enla producción y la eficiencia en la administracióntributaria, permitirán brindar un mayor número debienes por parte del Estado.

Existen básicamente tres tipos de acciones que sedeberían realizar, tendientes a aumentar la capacidadde los gobiernos de ofrecer un mayor número de polí-ticas.

En primer lugar, deberían implementarse accionesque aumenten la eficiencia económica (reducción deH) y técnica (aumento de ε) del gasto del sector pú-blico, dado que,

0)(

<=∂∂

ADetHQ

i

i α;

0),( >=∂∂

iiii

i KLgQεPara ello, se debería encarar una profunda reforma

del Estado. Dado que se restringen los recursos parala provisión de bienes públicos tradicionales, los go-biernos deberían ser capaces de producir más bienescon menos o iguales recursos. En este sentido, laglobalización puede resultar beneficiosa para losgobiernos si estos saben aprovechar la mayor tecnolo-gía disp onible.

En segundo lugar, aumentando la eficiencia en larecaudación tributaria se podría compensar la pérdidade recursos fruto de la globalización.

En tercer lugar, también se podría hacer más laxala restricción financiera, al menos en el corto plazo,aumentando la confianza interna (medida, por ejem-plo, por el riesgo país) y la confianza externa (esto esla confianza que se tiene en los países vecinos).

eimw

dagmQ mi ,;0 =>=

∂∂

εll

Una mayor confianza interna requiere la genera-ción de mecanismos legales que incrementen la credi-bilidad (banco central independiente, establecimientode reglas fiscales, importación de ciertas regulacionescomo es el caso de las directivas de Basilea, políticasmacro y estructurales adecuadas, lograr un marcolegal estable y seguro). Por otra parte, para el logro deuna mayor confianza en el resto de los países vecinos,se deberían intentar coordinar políticas macroeconó-micas. Como consecuencia, crece la importancia de lapolítica de relaciones exteriores.

Sin embargo, a pesar de todo lo que pueda ha-cerse desde la política interna, es claro que se hacecada vez más necesario intentar utilizar instru-mentos externos (y esto parece ser especialmenteimportante para el caso de los bienes de regula-ción). Por un lado, crece la importancia de las ne-gociaciones con Organismos Internacionales y en elmarco de Instituciones Internacionales (GATT,OMC) y, por ende, dichos organismos e institucio-nes cobran mayor relevancia. Por el otro, cada vezmás se requiere establecer acuerdos de integraciónregional.


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Anexo B: Diseño actual de los organismos internacionales

Si bien existe una cantidad importante de orga-nismos en el ámbito internacional, por su influenciaen las formulaciones de política, los principales son elBanco Mundial (BM), el Fondo Monetario Interna-cional (FMI), la Organización Mundial de Comercio(OMC, ex GATT) y la Organización de las NacionesUnidas (ONU). En esta sección, se analizarán losobjetivos perseguidos por cada uno de estos organis-mos y las distintas estructuras que gobiernan a losmismos.

Banco Mundial

El BM es el principal banco encargado de finan-ciar proyectos de desarrollo a nivel mundial; tarea quetambién llevan a cabo entre otros, el Banco de Des a-rrollo de Asia, el Banco de Desarrollo de Africa y elBanco Interamericano de Desarrollo.

El principal cuerpo dentro del BM es el BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF),el cual otorga créditos, asistencia técnica o consejosde políticas, a países en desarrollo con el objetivo demejorar la calidad de vida de sus habitantes. Bajo esteesquema de préstamos, la característica principal esque los países que obtienen el crédito tienen capaci-dad para repagar sus deudas, pagando intereses simi-lares a los del mercado internacional. El dinero paraestos préstamos, proviene de inversores de todo elmundo que adquieren bonos emitidos por el BM.

Una filial del BM, la Asociación de DesarrolloInternacional, provee financiamiento a aquellos paísesque no pueden obtener créditos en los mercados inter-nacionales porque no tienen la capacidad económicasuficiente para afrontar las tasas de interés internacio-nales. Generalmente, son países que tienen un PBI percápita inferior a U$S 925 (medido en dólares de1996). Los fondos obtenidos para estos préstamos sonprovistos por un grupo de 30 países desarrollados, quecontribuyen periódicamente a esta filial. Los créditosse otorgan sin intereses, sólo se cobra un cargo de0,75% anual por gastos administrativos y a plazosmuy largos 35-40 años incluyendo 10 años de gracia.Estos créditos son dirigidos a países mucho más po-bres que el mencionado en los límites estipulados y seestiman en U$S 6.000 millones al año.34

34 Ver The World Bank Role en:http://www.worldbank.org/html/extdr/backgrd/ibrd/role.htm.

La Corporación Financiera Internacional es otroorganismo dentro del BM. Tiene como objetivo pro-mover el desarrollo económico en países rezagados,alentando el crecimiento de empresas productivas ypromoviendo una mayor eficiencia en los mercadosde capitales domésticos. Financia proyectos del sectorprivado y realiza recomendaciones para que los go-biernos logren atraer capitales. Este organismo sefinancia con aportes de los 174 miembros del BM ycon emisiones de sus bonos calificados con AAA(mejor calificación posible); además tiene indepen-dencia legal y financiera. Desde su creación, en 1956,ha financiado proyectos por u$s 26.700 millones ycerca de U$S 20.000 millones adicionales a través deotros prestamistas.

Los restantes dos organismos enmarcados dentrodel BM son, el Centro Internacional para Acuerdos deDisputas Internacionales y la Agencia de Garantía deInversiones Multilaterales. El primero fue creado en1966 con el propósito de asistir en la mediación oconciliación de disputas sobre inversiones entre go-biernos e inversores privados extranjeros. La Agencia,creada en 1985, busca promover la eficiente asigna-ción de los flujos de capitales internacionales, reali-zando reportes periódicos sobre oportunidades deinversión en los países en desarrollo, miembros delBM.

Finalmente, como expresa Méndez (1992), losbancos de desarrollo internacional, el BM y los ban-cos regionales, tienen sistemas de votos ponderado,donde los países donantes generalmente controlan losvotos y utilizan este poder para decidir qué prestamosse otorgan. Aunque las autoridades del organismoargumentan que sus operaciones de préstamos estánbasadas solamente en factores técnicos y fundamentoseconómicos, es claro que el banco presta solo a paísesque están en sintonía con los miembros que controlanel organismo.

Fondo Monetario Internacional

El FMI tiene entre sus funciones asistir a susmiembros ante crisis coyunturales del balance depagos, con la asistencia técnica, apoyo financiero yrecomendaciones de políticas que ayuden a sostener laestabilidad cambiaria.

El apoyo financiero se prevé por acuerdos “standby” que consisten en préstamos solicitados por lospaíses miembros (en la actualidad 182), durante pe-


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ríodos en que los mismos corren riesgos cambiarios.Cerca del 95% de estos acuerdos se concretan conpaíses en desarrollo. Todos los países aportan al FMIy pueden obtener un 25% de su cuota, sin necesidadde someterse a ninguna restricción; sobrepasando eselímite comienzan a aparecer las condicionalidades,que se rigen por un programa aconsejado por el orga-nismo.

El punto central de estos acuerdos incluye objeti-vos que deben cumplirse y se resumen en una carta deintención firmada por el país solicitante del préstamo.Los criterios varían de acuerdo al país, pero por logeneral están asociados a restricciones sobre la expan-sión del crédito doméstico y del sector público y so-bre ciertos préstamos extranjeros. La depreciación deltipo de cambio y la eliminación de subsidios, a menu-do también son incluidas en los programas.

El conjunto de medidas que los gobiernos debentomar para acceder a los recursos, generalmente im-plican incrementos en los precios y/o en los niveles dedesempleo, con los consiguientes problemas socialese inestabilidad política.

Las razones de por qué el FMI opera en forma tanestricta estriban en la naturaleza misma del organismoy en las políticas de los países que más aportan almismo, los países industrializados. Sin embargo, la“dureza” de los programas se apoya en el supuestoque dice que los problemas de balance de pagos, sonproducto de malas políticas llevadas a cabos por losgobiernos solicitantes de ayuda; cuando en algunoscasos, son consecuencia de factores externos como:shock en los precios del petróleo, inestabilidad en losprecios de los commodities, desastres naturales, de-clinación en los términos de intercambio y hasta subasbruscas en las tasas de interés, producto de las políti-cas monetarias de los países industrializados (Mén-dez, 1992).

La crítica más generalizada a la actuación del FMIes su tendencia a aplicar un enfoque similar paratodos los países. Cuando está claro que la recomenda-ción de ciertas políticas puede ser favorable para unpaís, pero no para otros. Las políticas de devaluaciónrecomendadas para un país pueden ir en contra de otroque tienen una fuerte relación comercial con aquel.Singer (citado por Méndez, 1992) ofrece el siguienteejemplo: si se recomienda devaluar, por ejemplo, aKenya para que aumente sus exportaciones de té, estotendrá un efecto adverso sobre las exportaciones de,por ejemplo, Sri Lanka. Si Sri Lanka, al mismo tiem-po, es inducido a que también devalúe para que tam-bién incremente las exportaciones de té, esto quita aKenya algunas de las ventajas que podría haber tenidocon su devaluación. Al final, ambos países estarán

peor, quedando como únicos beneficiados los paísesimportadores (por ejemplo, Gran Bretaña).

Organización Mundial de Comercio

Hasta la Primera Guerra Mundial, no existierongrandes conflictos comerciales entre países. Entre1860-1913, las relaciones comerciales mundiales secentraban en una red de tratados bilaterales con clá u-sulas como las de “nación más favorecida” (NMF).Esto implicaba que cada país debía brindar a los otrospaíses, el mejor trato que otorgue a su nación másfavorecida. Cada gobierno era libre de elegir y cam-biar las tarifas, así como de adherirse a las cláusulasde la NMF. A pesar de no estar respaldado institucio-nalmente, este régimen produjo barreras bajas al co-mercio (exclusivamente aranceles) con poca discrimi-nación del comercio. Se propició un incremento im-portante del comercio internacional; el volumen deexportaciones creció más rápido que el producto real,cuadriplicándose en dicho período (Irwin, 1995).

La Primera Guerra Mundial puso fin a esta red detratados, cuando los países impusieron altos aranceles,cuotas de importación, requisitos de licencias y con-trol de tipos de cambio, los cuales se sostuvierondebido a la debilidad de los países europeos en supolítica comercial.

La gran depresión derrotó cualquier proyecto dereforma comercial. Los esfuerzos multilaterales ybilaterales para remover barreras y la discriminación,fueron débiles impidiendo la recuperación económica.El desempeño económico en el período de entregue-rras fue sombrío. El comercio fracasó en expandirseen los años ’30. A comienzos de dicha década, EEUUestableció una ley muy proteccionista (Smoot-HawleyAct), se aumentaron excesivamente los arancelessobre el comercio, que cayó abruptamente. Aunque elproducto real de las once economías más desarrolla-das era aproximadamente un 15% mayor en 1938 queen 1929, las exportaciones eran 15% inferiores. Elproteccionismo, la discriminación comercial y elquiebre de los acuerdos financieros multilaterales,fueron las principales causas.

Luego de la “catástrofe de entreguerras”, las con-diciones que caracterizaron los años finales del sigloXIX no fueron observadas hasta pasada la SegundaGuerra Mundial. En los ’40, EEUU y el Reino Unidosentaron las bases para un acuerdo internacional depolíticas comerciales para reducir las barreras y limi-tar las tarifas preferenciales. Las autoridades america-nas consideraron necesaria la reducción de aranceles,pero las presiones de los exportadores y de los secto-


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res más expuestos al comercio internacional se opusierondecididamente. Debido al malestar que provocaba cual-quier intento de rebajar los aranceles, la solución quemás aceptación tuvo fue la negociación a través deacuerdos bilaterales. La reducción de tarifas no sólo sedaba entre las dos economías que se acordaban, sinotambién tuvo efectos derrames sobre otros países.

Recién a mediados de la década del ’40 los acuer-dos comenzaron a ser multilaterales y se creó unaorganización dedicada a reglamentarlos: el GATT(Acuerdo General de Aranceles y Comercio). Lafuerza conducente detrás de la creación de este orga-nismo, era restablecer las relaciones comerciales quese habían deteriorado en el período de entreguerras.

La OMC es la continuación del GATT y fue crea-da en enero de 1995 tras las negociaciones de la Ron-da Uruguay. El GATT se constituyó en el tercer pilardel diseño institucional internacional surgido despuésde la Segunda Guerra Mundial, denominado BrettonWoods. Las funciones de la OMC, a diferencia de losorganismos analizados hasta aquí (FMI y BM), hacenque el mismo no se encargue de proveer financia-miento a los países miembros (en la actualidad son138) sino que se dedique a promover el libre comercioentre los distintos países.

El sistema multilateral de comercio de la OMCdescansa en los acuerdos logrados entre todos losmiembros en las distintas negociaciones internacio-nales, bajo el auspicio del anterior GATT y el actualorganismo. Hasta el momento se han completado 8rondas de negociaciones que fueron liberalizandocada vez más el comercio mundial, existiendo unanovena en marcha, denominada Ronda del Milenio.

Entre las críticas a este organismo se dice que estámuy influenciado por los países desarrollados y lasexigencias de apertura de mercados en desarrollo, notiene su correlato en las medidas adoptadas por lospaíses industriales.

Organización de las Naciones Unidas

Las Naciones Unidas y sus sistemas de organiza-ciones (ONU) tienen como objetivo construir unmundo en el que toda persona, cualquiera sea su con-dición, pueda desarrollarse y contribuir al desarrollode su comunidad.

Para lograr su cometido, la ONU lleva a cabo pro-yectos que abarcan temas tan diversos como los dere-chos humanos, el desarrollo económico y social, laprotección de la infancia o el respeto de la propiedadintelectual en los países miembros (en la actualidad laconforman 188 países). La estructura de esta organi-zación está conformada por la Asamblea General,

el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico ySocial, el Consejo de Administración Fiduciaria, laCorte Internacional de Justicia y la Secretaría.

La Asamblea General es el principal órgano de-liberativo y en ella están representados todos losEstados miembros, cada uno con un voto. Las vot a-ciones en cuestiones de paz, seguridad, incorpora-ción de nuevos miembros y presupuesto, se decidenpor mayoría de dos tercios; en tanto que los demástemas son aprobados por mayoría simple.

El Consejo de Seguridad tiene por funciónesencial mantener la paz y la seguridad en todo elmundo. Está integrado por 15 miembros, 5 de loscuáles son permanentes (China, EEUU, Rusia,Francia y Reino Unido) mientras que los 10 res-tantes son elegidos por la Asamblea General por unperíodo de dos años. Este es el único órgano de lasNaciones Unidas cuyas decisiones son de obligato-rio cumplimiento por los Estados miembros, ya quelos demás órganos solo brindan recomendaciones.El Consejo, ante cualquier disputa entre naciones,recomienda que se llegue a un fin pacífico y cuan-do los disturbios alcanzan el enfrentamiento arma-do, envía tropas para asegurar la paz.

El Consejo Económico y Social es el principalórgano coordinador en temas económicos y socia-les, está integrado por 54 miembros elegidos por laAsamblea General para un período de tres años.Cada miembro tiene un voto y el Consejo toma susdecisiones por mayoría simple.

El Consejo de Administración Fiduciaria tuvo lamisión de supervisar la administración de los 11territorios en fideicomisos (administrados por otrosgobiernos) y buscar la independencia de los mis-mos. Este Consejo está constituido por 5 miembros(de los mismos países que el cuerpo permanente delConsejo de Seguridad) y en la actualidad se reúnesólo cuando algún acontecimiento lo torne necesa-rio, ya que los 11 territorios que estaban en fidei-comiso ya tienen gobierno propio.

La Corte Internacional de Justicia, con sede enLa Haya, es el principal órgano judicial de la ONU,resuelve controversias entre los Estados partes yemite opiniones consultivas para las Naciones Uni-das y sus organizaciones especializadas. La Corteestá integrada por 15 magistrados elegidos en for-ma independiente por la Asamblea General y elConsejo de Seguridad, atendiendo a sus méritos yno a su nacionalidad, aunque no pueden haber dosmagistrados del mismo país. Los mismos duran 9años en sus cargos y pueden ser reelegidos.

La Secretaría es la encargada de llevar a cabo lastareas administrativas de la ONU, integrada por fun-


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cionarios internacionales que trabajan en la sede delas Naciones Unidas en Nueva York y en sus oficinasde todo el mundo. Esta institución presta servicios alos demás órganos de la ONU y administra los pro-gramas y políticas que estos elaboran, prepara estu-dios sobre temas como derechos humanos y desarro-llo sostenible, organiza conferencias internacionales,etc. Su jefe es el Secretario General, nombrado por la

Asamblea General por recomendación del Consejo deSeguridad para un período renovable de cinco años.

La asistencia de las Naciones Unidas consta deservicios de consultoría, cursos de entrenamiento,seminarios, etc. y la gran diferencia entre el sistemade las Naciones Unidas y el de los organismos surgi-dos de Bretton Woods es que las ayudas concedidaspor la ONU, son subsidios en lugar de préstamos.


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Anexo C: Estructura Organizacional del MERCOSUR

A mediados de la década del ’80, Argentina yBrasil formaron una alianza estratégica con la firmadel Programa de Integración o ComplementaciónEconómica (PICE). En 1988, ambos países suscribie-ron el Tratado de Integración, Cooperación y Des a-rrollo, base para la posterior Acta de Buenos Aires de1990, que fijó como fecha para la creación de unbloque comercial, el 31 de diciembre de 1994. Con laincorporación de Paraguay y Uruguay, en marzo de1991, a partir de la firma del Tratado de Asunción,nació el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Losprincipales objetivos establecidos en dicho tratado,fueron:• La libre circulación de bienes, servicios y factoresproductivos entre los países miembros;• El establecimiento de un arancel externo común;• La eliminación de las barreras arancelarias y• La coordinación de las políticas macroeconómicasy sectoriales.

Desde el 1 de enero de 1995 se puede decir que elMERCOSUR se encuentra en un grado de integraciónllamado Unión Aduanera aunque con algunas imper-fecciones, ya que los Estados Partes negociaron unRégimen de Adecuación por el cual algunos produc-tos en el comercio entre los cuatro países, por untiempo, continuarán pagando aranceles. Asimismo,existen listas de excepciones al arancel externo co-mún, para un conjunto de productos específicos.

A partir del Protocolo de Ouro Preto, suscrito el17 de diciembre de 1994, se determinó la estructuraorganizativa definitiva del MERCOSUR, compuestapor:• Consejo del Mercado Común;• Grupo Mercado Común;• Comisión de Comercio del MERCOSUR;• Comisión Parlamentaria Conjunta;• Foro Consultivo Económico y Social y• Secretaría Administrativa del MERCOSUR.

Consejo del Mercado Común

El Consejo es el órgano superior de la estructuraorganizativa del MERCOSUR. Es el principal respon-sable de la conducción política y de la toma de deci-siones que garantiza el cumplimiento definitivo delproceso de integración MERCOSUR en los plazos ylas formas previstas. Entre sus funciones más impor-tantes, se encuentran las de:

Formular políticas y promover las acciones nece-sarias para la conformación del mercado común;

Ejercer la titularidad de la personalidad jurídicadel MERCOSUR;

Negociar y firmar acuerdos, en nombre del MER-COSUR, con terceros países, grupos de países y orga-nismos internacionales;

Crear los órganos que estime pertinentes, así comomodificarlos o suprimirlos; etc.

Este organismo está integrado por los Ministros deRelaciones Exteriores y los Ministros de Economía delos Estados Partes. La Presidencia del Consejo seejerce por rotación entre los países socios y por ordenalfabético, por períodos de seis meses.

Grupo Mercado Común

El Grupo de Mercado Común es el órgano ejecu-tivo del Mercosur. Sus funciones principales son lassiguientes:• Velar dentro de los límites de su competencia, porel cumplimiento del Tratado de Asunción, de susProtocolos y de los acuerdos firmados en su marco;• Tomar las medidas necesarias para el cumpli-miento de las Decisiones adoptadas por el Consejo delMercado Común;• Fijar programas de trabajo que aseguren avancespara el establecimiento del mercado común;• Manifestarse sobre las propuestas o recomenda-ciones que le fueren sometidas por los demás órganosdel MERCOSUR en el ámbito de sus competencias y• Negociar, con terceros países, grupos de países yorganizaciones internacionales, bajo delegación ex-presa del Consejo.

Este Grupo está formado por 8 miembros por país(4 titulares y 4 alternos) que representan a los Minis-terios de Relaciones Exteriores, Ministerios de Eco-nomía o sus equivalentes (áreas de Industria, Comer-cio Exterior y/o Coordinación Económica) y BancosCentrales.

El Grupo de Mercado Común se reúne por lo me-nos una vez cada tres meses en forma ordinaria ycuando lo disponga en forma extraordinaria, es coor-dinado por los representantes de los Ministerios deRelaciones Exteriores. Este Grupo se pronuncia me-diante “Resoluciones”, que son tomadas por consensoy con la presencia de todos los Estados Miembros. Enel seno del mismo se han constituido los siguientessubgrupos de trabajo (SGT): SGT 1 Comunicaciones,


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SGT 2 Minería, SGT 3 Reglamentos Técnicos, SGT 4Asuntos Financieros, SGT 5 Transporte e Infraes-tructura SGT 6 Medio Ambiente, SGT 7 Industria,SGT 8 Agricultura, SGT 9 Energía, SGT 10 AsuntosLaborales, Empleo y Seguridad Social y SGT 11Salud.

Comisión de Comercio del MERCOSUR

La Comisión de Comercio del Mercosur es el ór-gano encargado de velar por la aplicación de los ins-trumentos de política comercial común acordadospara el funcionamiento de la unión aduanera, comotambién de efectuar el seguimiento y revisión de lostemas y materias relacionadas con la política comer-cial común, el comercio intra-MERCOSUR y conterceros países. Entre sus funciones más importantes,se pueden mencionar las siguientes:• Velar por la aplicación de los instrumentos comu-nes de política comercial intra-MERCOSUR y conterceros países, organismos internacionales y acuer-dos de comercio;• Considerar y pronunciarse sobre las solicitudespresentadas por los Estados Partes con respecto a laaplicación y al cumplimiento del arancel externocomún y de los demás instrumentos de política co-mercial común;• Efectuar el seguimiento de la aplicación de losinstrumentos de política comercial común en los Es-tados Partes;• Analizar la evolución de los instrumentos de polí-tica comercial común para el funcionamiento de launión aduanera y formular propuestas a este respectoal Grupo de Mercado Común;• Tomar las decisiones vinculadas a la administra-ción y a la aplicación de los instrumentos de políticacomercial común;• Desempeñar las tareas vinculadas a la políticacomercial común que le solicite el Grupo de MercadoComún y• Considerar las reclamaciones presentadas por lasSecciones Nacionales de esta Comisión originadaspor los Estados Partes o en demandas de particularesrelacionadas con las situaciones previstas en el Proto-colo de Brasilia cuando estuvieran dentro de su áreade competencia.

Esta Comisión está formada por 4 miembros titu-lares y 4 alternos, provenientes de la administraciónpública, representando a los Ministerios de RelacionesExteriores y de Economía (y dentro de éste a Adua-na). Se pactó que se reúna una vez por mes comomínimo, o cuando el Grupo Mercado Común o cual-quiera de los Estados Partes lo solicite. Sus decisiones

(Directivas o Propuestas) son tomadas por consenso yen presencia de todos los Estados Miembros. Estáfacultada para elaborar su propio Reglamento Interno,con homologación del Grupo Mercado Común.

Para el cumplimiento de sus funciones, la Comi-sión de Comercio del Mercosur puede establecerComités Técnicos (CT) bajo su cargo, quiénes a suvez pueden crear Subcomités. Las funciones de losComités Técnicos son las de: (i) asesoramiento técni-co, (ii) elaboración de informes relativos a la admi-nistración y aplicación de los instrumentos comercia-les comunes, (iii) elaboración de dictámenes técnicosno vinculantes a solicitud de la Comisión. Funcionanlos siguientes Comités Técnicos: CT1 Aranceles,Nomenclatura y Clasificación de Mercaderías , CT2Asuntos Aduaneros, CT3 Normas y disciplinas co-merciales, CT4 Políticas públicas que distorsionan lacompetitividad, CT5 Defensa de la competencia, CT6Prácticas desleales y salvaguardias, CT7 Defensa delconsumidor, CT8 Restricciones y medidas no arance-larias, CT9 Sector Automotriz y CT10 Sector Textil.

Comisión Parlamentaria Conjunta

La Comisión Parlamentaria Conjunta es el órganoconsultivo y deliberativo del bloque y tiene sus basesen el Tratado de Asunción, el cual previó su existen-cia con el objetivo de “facilitar el avance hacia laconformación del Mercado Común”. El Protocolo deOuro Preto ratifica con más fuerza su existencia (leotorga carácter de órgano del MERCOSUR), quizáscon el objetivo implícito de sentar las bases de unfuturo Parlamento MERCOSUR. Sus principalesfunciones son las de:• Procurar acelerar los procedimientos internoscorrespondientes en los Estados Partes para la prontaentrada en vigor de las normas emanadas de los órga-nos con capacidad de decisión del MERCOSUR;• Coadyuvar en la armonización de legislaciones;Ser un órgano de consulta para los otros órganos delMERCOSUR;• Controlar (a través de pedidos de informes) lasactividades de los otros órganos y• Emitir “Recomendaciones” a través del GrupoMercado Común para la posterior consideración delConsejo del Mercado Común.

Los respectivos Parlamentos Nacionales de losPaíses Miembros no tardaron en poner en marchadicha Comisión Parlamentaria (20/09/91) y hastaelaboraron su propio Reglamento Interno. Según esteúltimo, la Comisión Parlamentaria Conjunta estáintegrada por ocho Senadores y ocho Diputados porpaís parte, designados por sus Parlamentos respecti-


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vos. Su sede funciona en Asunción, reuniéndose almenos dos veces al año.

Foro Consultivo Económico y Social

La creación de este Foro Consultivo responde alobjetivo de incorporar la participación del sectorprivado en el proceso MERCOSUR. Sus funcionesson las siguientes:• Pronunciarse dentro del ámbito de su competen-cia, emitiendo Recomendaciones, por iniciativa propiao sobre consultas que, acompañando informaciónsuficiente, realicen el Grupo Mercado Común y losdemás órganos del MERCOSUR. Dichas recomenda-ciones pueden referirse tanto a cuestiones internas delbloque como a la relación de éste con otros países,organismos internacionales y otros procesos de int e-gración.• Cooperar activamente para promover el progresoeconómico y social del MERCOSUR, orientado a lacreación de un mercado común y su cohesión econó-mica y social;• Dar seguimiento, analizar y evaluar el impactosocial y económico derivado de las políticas destina-das al proceso de integración y las diversas etapas desu implantación, sea a nivel sectorial, nacional, regio-nal o internacional;• Proponer normas y políticas económicas y socia-les en materia de integración;• Realizar investigaciones, estudios, seminarios oeventos de naturaleza similar sobre cuestiones eco-nómicas y sociales de relevancia para el MERCO-SUR;• Establecer relaciones y realizar consultas coninstituciones nacionales o internacionales públicas oprivadas, cuando sea conveniente o necesario para elcumplimiento de sus objetivos;• Contribuir a una mayor participación de las socie-dades en el proceso de integración regional, promo-viendo la real integración en el MERCOSUR y difun-diendo su dimensión económico-social y• Tratar cualquier otra cuestión que tenga relacióncon el proceso de integración.

La estructura organizativa del Foro está formadapor el Plenario que es el órgano superior del mismo yestá compuesto por representantes de sectores econó-micos y sociales de los países miembros.

Secretaría Administrativa del MERCOSUR

Creada por el Tratado de Asunción como órganode apoyo logístico del Grupo Mercado Común, esta

Secretaría se ha convertido en el órgano de apoyooperativo de todos los órganos del MERCOSUR.Entre sus funciones más importantes se encuentran lassiguientes:• Servir como archivo oficial de la documentacióndel MERCOSUR;• Realizar la publicación y la difusión de las normasadoptadas en el marco del MERCOSUR (a través dela edición de un Boletín Oficial), traduciendo toda lanormativa a los dos idiomas oficiales (español y por-tugués);• Organizar los aspectos logísticos de las reunionesde todos los órganos del MERCOSUR e• Informar regularmente a los Estados Partes sobrelas medidas implementadas por cada país para incor-porar en su ordenamiento jurídico las normas emana-das de los órganos con capacidad decisoria del MER-COSUR.

La Secretaría Administrativa del MERCOSURestá a cargo de un Director, quien tiene la nacionali-dad de uno de los países miembros y ejerce su funciónpor dos años no siendo reelegible en el cargo. Eselecto por el Grupo Mercado Común, en forma rotat i-va, previa consulta a los Estados Partes y el encargadode la designación es el Consejo del Mercado Común.

Los países miembro designan cuatro funcionariosque cumplen las funciones administrativas de la Se-cretaría, como así también un funcionario diplomáticoque sirve de enlace entre el organismo y su respectivoGobierno.

Esta Secretaría es el único órgano del MERCO-SUR que tiene sede propia (Montevideo) con personalpermanente. Por tal razón es la única que cuenta conun presupuesto para atender sus gastos de funciona-miento y todos aquellos que disponga el Grupo Mer-cado Común. Dicho presupuesto es financiado me-diante contribuciones de los socios por partes iguales.La Secretaría elabora su propio proyecto de pres u-puesto y, una vez que éste sea aprobado, debe practi-car todos los actos necesarios para su correcta ejecu-ción. El Grupo Mercado Común es el encargado deaprobar el presupuesto y la rendición de cuentas anualque presente la Secretaría.

En suma

La estructura organizativa presentada sufre de al-gunos inconvenientes. Uno de ellos es que los órga-nos del MERCOSUR no representan, frente a losEstados Partes una autoridad con peso propio y conpoder de conducción. Si bien existen tres órganos concapacidad decisoria propia (Consejo Mercado Común,Grupo Mercado Común y Comisión de Comercio), el


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Consejo es la autoridad máxima ya que la actuaciónde los otros organismos está supeditada a los objet i-vos fijados por él.

Algunas características del Consejo del MercadoComún agravan la situación; si bien tiene la mayorparte del poder decisorio, al estar compuesto porrepresentantes de los Poderes Ejecutivos de los Esta-dos miembros, no es posible trazar objetivos de muylargo plazo, ya que los cambios de gobiernos en lospaíses socios podrían provocar rupturas de tratospreestablecidos, máxime si no se imponen castigos alos desvíos de medidas tomadas con anterioridad.

El Mercosur no se caracteriza por la fuerza de su

estructura organizativa ni por una estructura funcionalen la toma y la ejecución de decisiones, más bien estáconstituido como una entidad intergubernamental quedepende más de los gobiernos de turno de los paísesmiembros, que de sus organizaciones.

La profundización del Mercosur debe incluir unaetapa de creación de organismos que tengan a sucargo funciones específicas, a fin de evitar que la faltade continuidad de trabajo sobre algún tema, productode la menor importancia que le brinden los presiden-tes de turno en cada coyuntura, provoque dilacionesen cuestiones claves que hacen a la esencia misma delbloque.


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