PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto...
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PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto. Intervenciones gubernamentales y transformación del sistema político. PONENCIA: Política agraria para el pos-conflicto en Antioquia, Colombia. NOMBRE: Isabel Cristina Ruiz Córdoba Estudiante de Maestría en Estudios Políticos [email protected] Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín ÁREA TEMÁTICA: Políticas Públicas – Gobernabilidad Trabajo preparado para su presentación en el VIII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 22 al 24 de julio de 2015
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PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto. Intervenciones gubernamentales
y transformación del sistema político.
PONENCIA: Política agraria para el pos-conflicto en Antioquia, Colombia.
NOMBRE: Isabel Cristina Ruiz Córdoba
Estudiante de Maestría en Estudios Políticos
Universidad Nacional de Colombia
Sede Medellín
ÁREA TEMÁTICA: Políticas Públicas – Gobernabilidad
Trabajo preparado para su presentación en el VIII Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 22 al 24 de julio de 2015
RESUMEN: Pese a la vocación agraria de Colombia, los diversos conflictos asociados y
desarrollados en el territorio han estancado el desarrollo del país y han pauperizado la
pobreza rural. En los últimos años el sector agrario ha experimentado tasas de crecimiento
promedio de 1,51%, a la vez que la tasa promedio nacional es de 3,51%. La economía
campesina inserta en la dinámica del modelo neoliberal, ha ido perdiendo, ante todo en
América Latina participación en el PIB total a través de los años, no obstante y según uno de
los estudios más importantes de los últimos años sobre el sector financiado por la SAC y
otras entidades, dada la abundancia de recursos naturales en Colombia “el sector
agropecuario debería ser de mayores dimensiones (absolutas) y tener una contribución mayor
en el PIB”. La necesidad de pacificación del país exige que el Estado de un paso adelante y
abandone su papel de regulador para asumir uno más activo, en el que provea efectivamente
bienes y servicios sociales al sector de la población más vulnerable, ese que aún habita los
campos o que ha sido desplazado de forma sistemática e ilegal y que actualmente ocupa las
periferias de la ciudades colombianas.
El objetivo de la intervención es proponer una Política Pública Agraria para el departamento
de Antioquia en base a los acuerdos de La Habana en torno al primer punto. Estos acuerdos resaltan la importancia del enfoque territorial, uno en el cual se tengan en cuenta las
particularidades del territorio y la cultura.
PALABRAS CLAVE: Posconflicto, reforma rural, acuerdos de paz de La Habana,
gobernabilidad, desarrollo humano.
INTRODUCCIÓN
Una revisión de la historia social, económica y política del país en sus doscientos años de
vida republicana permite establecer como eje de la misma el papel de la tierra en su
configuración territorial, en la forma de las violencias y en su estructuración económica y
social. Las áreas rurales juegan un papel fundamental en el desarrollo del país, tienen un
potencial de generación de desarrollo de más de 20 millones de hectáreas con vocación
agrícola, de las cuales solo se utilizan 5. En las áreas rurales se encuentran los peores
indicadores de desarrollo, la pobreza es 2.5 veces más alta que en las áreas urbanas.
En las zonas rurales se expresan con especial intensidad todos los problemas que afectan al
país. La principal deuda histórica del Estado Colombiano es la deuda con lo rural, que se
manifiesta en la baja inversión en todos los frentes, la insuficiente infraestructura y la
ausencia institucional. El problema de la concentración de la propiedad rural continúa
vigente, las mejores tierras del país se encuentran en pocas manos y muchas de ellas son
usadas en una ganadería poco productiva, los campesinos se ubican en zonas de ladera que
deben sobreexplotar y de las que después son desplazados por diversos conflictos o
presionados por la frontera agrícola. En menos de 20 años más de 400 mil familias
desplazadas entregaron más de 6 millones de hectáreas.
Se requiere que el Estado ponga en marcha una política que permita la recuperación de los
predios improductivos, la imposición de cargas tributarias progresivas y la recuperación de
tierras para entregar a los pobres rurales y que éstos puedan desarrollar su capacidad
productiva. Se podría dentro de la actual frontera agrícola, producir lo necesario para la
alimentación del país y para sus exportaciones, es fundamental la formalización de los
derechos de propiedad territorial con mecanismos que impidan la apropiación de tierras de
forma ilegal.
El desarrollo rural debe planearse dentro de los territorios, las estrategias deben construirse
de abajo hacia arriba, los campesinos deben ordenar el poblamiento y uso de sus espacios y
su implementación requiere un rediseño institucional que permita que el sueño de un campo
en paz con justicia social se cumpla (Foro Política de desarrollo agrario integral, 2012).
En el mes de agosto del año 2012 el gobierno nacional anuncia el inicio de diálogos de paz
con el grupo insurgente de las FARC-EP, poco tiempo después se instala la mesa de
negociación en Oslo-Noruega sobre la base de un preacuerdo nombrado “Acuerdo general
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Este
acuerdo se establece a partir de una “decisión mutua para poner fin al conflicto como
condición esencial para la paz” sobre la base de una demanda social por la paz y la
participación de la población en la resolución del conflicto que busca la protección de los
derechos humanos, el camino hacia el desarrollo y crecimiento económico, el desarrollo
social y la ampliación de la democracia.
Las conversaciones tienen como marco referencial seis puntos sobre los cuales se construyen
los acuerdos, para cada uno de los puntos se enuncian varios sub-puntos que permite deducir,
focalizan la discusión y el análisis de los temas. A continuación se presenta el primer punto
de la agenda, tema central de la presentación, tal como fue entregada a la opinión pública:
1. Política de desarrollo agrario integral
El desarrollo agrario integral es determinante para impulsar la integración de las regiones y
el desarrollo social y económico equitativo del país.
1. Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera
agrícola y protección de zonas de reserva.
2. Programas de desarrollo con enfoque territorial.
3. Infraestructura y adecuación de tierras.
4. Desarrollo social: Salud, educación, vivienda, erradicación de la pobreza.
5. Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa. Asistencia
técnica. Subsidios. Crédito. Generación de ingresos. Mercadeo. Formalización laboral.
6. Sistema de seguridad alimentaria.
El tema de la tierra también transversaliza los demás puntos de la agenda, en el de la
participación política se presenta la ampliación democrática como una estrategia para incluir
a los sectores históricamente relegados como los movimientos campesinos y las minorías
étnicas. El tema de drogas ilícitas tiene como uno de sus centros los cultivos, su sustitución
y la recuperación ambiental; El punto de la finalización del conflicto y la reincorporación a
la vida civil tendría profundas repercusiones en el campo por cuanto la base guerrillera está compuesta en su mayoría por campesinos colombianos. Finalmente el punto de las victimas
está profundamente relacionado con el despojo y su reparación, el retorno de desplazados
especialmente a zonas rurales que permita su permanencia con condiciones de vida digna
para “la construcción de una paz estable y duradera”. Todo esto depende en gran parte del
éxito de la política agraria.
Para que Colombia avance hacía la construcción de la paz es necesario no solo que el Estado
asuma deudas históricas y emprenda programas para reparar a las víctimas de 50 años de
conflicto, sino que fortaleza su legitimidad frente a la población en su conjunto y eso se hace
no solo ejerciendo soberanía en el territorio, sino dotando a la población de los medios que
le permitan insertarse en la sociedad en condiciones de igualdad a la vez que incrementando
su capacidad para contribuir al desarrollo colectivo, es decir fortaleciendo la gobernabilidad.
Se pretende con esta propuesta contribuir a la ampliación de la gobernabilidad en el contexto
de un eventual pos-conflicto por medio de la implementación de una política agraria que
atienda no solo lo acordado en la mesa, de forma tal que se dé cumplimiento a la agenda sino
que contribuya a otorgar bienestar a comunidades históricamente aisladas y olvidadas por el
Estado. Se tomará como referente al departamento de Antioquia, región en la cual se
reproducen todas las problemáticas que enfrenta el país a lo largo y ancho del territorio como
caso para replicar en Colombia en un contexto de pos-conflicto. Antioquia ha sido una de las
regiones más golpeadas por la violencia en todas sus manifestaciones, también una en la que
la tenencia de la tierra es más desigual y que más concentra población desplazada. Por su
vocación minera la controversia en torno al uso del suelo y el impacto ambiental de la
actividad debe ser revisada en el marco del acuerdo.
Se realizará una presentación introductoria de las condiciones que incubaron la violencia
colombiana, de forma específica la asociada con la guerra de guerrillas, en especial con las
FARC-EP que son el actor involucrado en los actuales diálogos de la Habana. Lo anterior
con el fin de suministrar un contexto y visualizar el papel de las violencias desarrolladas en
el territorio, la manera como ha tocado a la población y a la institucionalidad colombiana y
teniendo en cuenta lo anterior, visualizar la viabilidad de ejecutar lo acordado para que
efectivamente conduzca a la construcción de la paz.
Posteriormente se presentarán y analizarán los aspectos más importantes de los acuerdos
alcanzados en el primer punto teniendo en cuenta la principal noción que introducen que es
el enfoque territorial, concepto innovador y ampliamente desarrollado en los estudios rurales
de los últimos años que tiene en cuenta las cosmovisiones de los pobladores y su relación
con el territorio que deriva en cultura y formas de ser propias y que exigen tratamientos
diferenciados, no obstante cuyos resultados deriven en buen vivir para la población conforme
a sus propias aspiraciones.
Cada una de las acciones que se realicen deben conducir a una ampliación de la democracia
y ésta debe potenciar la capacidad de las personas de decidir sobre sus propias vidas a la vez
que otorgarle al Estado legitimidad. Para éste fin se revisará el concepto de gobernabilidad
en los términos de Amartya Sen, como el fin último deseable de alcanzar más allá de las
urbes como resultado la de ejecución de la política.
Por último se pretende dejar esbozada una propuesta de implementación pública, que supere
la acepción de política y que permita que lo acordado en la mesa impacte más allá del sistema
legal y político, la vida de las personas que contra toda circunstancia aún habitan el campo,
quienes después de más de 50 años de guerra rural siguen resistiendo y merecen una segunda
oportunidad sobre la tierra.
ANTIOQUIA Y LAS FARC
El poblamiento de la tierra en Antioquia se dio gracias a la fiebre del oro que atrajo a colonos
que vinieron a poblar las zonas altas de las cordilleras, pero también en otras zonas y ante
todo a finales del siglo XIX se robusteció la hacienda, los colonos ricos trajeron consigo
aparceros; no obstante la mano de obra continuo siendo escasa, esto condujo al
establecimiento de condiciones favorables que facilitaron las migraciones de trabajadores y
las movilizaciones del mercado de la tierra. Estas condiciones resultaron fundamentales para
la expansión y consolidación de la hacienda cafetera, motor de la economía colombiana a lo
largo de décadas, especialmente en el sur del departamento a finales del siglo XIX y las
primeras décadas del siglo XX.
El latifundio nunca fue el sistema imperante de ocupación y de desarrollo económico como
sí ocurrió en el resto del territorio nacional, las condiciones propicias a las migraciones
crearon una base de economía campesina libre pese a la continuación del régimen latifundista
expresado principalmente en la ganadería y la hacienda cafetera. Se generaron en Antioquia
dos vertientes de desarrollo: el de la hacienda latifundista y el de colonización de tierras
nuevas y la economía generada por los comerciantes asociados con la provisión de bienes y
servicios para los trabajadores del sector minero y que posteriormente se convertirían en
industriales y banqueros (López T, 1970).
La sociedad antioqueña estaba conformada por las dos clases anteriormente descritas, una
clase de trabajadores del sector minero libres y esclavizados, los libertos e indígenas que
habitaban zonas remotas y migrantes sin recursos de capital que realizaban actividades
relacionadas con el trabajo libre de la tierra y la búsqueda y explotación de oro; ésta última
se convirtió en una alternativa de ocupación del peón por fuera de la subyugación al amo
latifundista o los dueños de las minas que se acompañaron de procesos autónomos de
subsistencia basados en la explotación aurífera y la figura del minero libre.
La ocupación del territorio se desarrolló principal y originariamente en torno a la actividad
minera en centros como Santa Fe de Antioquia, Cáceres, Zaragoza y Remedios y alrededor
de “las arenas aluviales de los ríos Cauca y Nechí” (López T, 1970). La labor agrícola se
realizó en tierras de vecindazgo de estos centros. El territorio del departamento de Antioquia
continuó siendo mayoritariamente rural durante gran parte del siglo XX, los principales
éxodos rurales de presión urbanística se dieron como consecuencia de la violencia partidista
de los años 40’s, el auge industrial de los años 60´s promovido por el modelo económico
promovido por la Cepal (Industrialización por sustitución de importaciones) y la violencia
paramilitar de los años 90´s.
En cuanto a la historia de la presencia guerrillera en Antioquia es relevante decir que el
territorio del departamento de Antioquia no es una región histórica de las Farc, las zonas
históricas son las relacionadas con sus mitos fundacionales como el Sumapaz y la Sierra de
la Macarena que fueron sitios de profunda tradición latifundista y de expansión y
consolidación de la hacienda cafetera como el norte del Tolima, en los cuales las condiciones
del campesinado estuvieron subyugadas al dueño de la hacienda.
Antioquia fue una región de avance, la ocupación del territorio empezó luego de la
conferencia de El Pato del año 1971 donde se toma la decisión de abrir un frente en Urabá
dada la ubicación estratégica de la región para el aprovisionamiento, y las condiciones
desfavorables de la población trabajadora frente a la expansión de la industria bananera.
Después de la conferencia de 1974 se crea el V frente en Antioquia y se plantea la necesidad
de la creación de otros que facilitaran la comunicación de La Uribe con el Urabá. Como
estrategia de ocupación territorial de la guerrilla se observa la relación entre ésta y la ausencia
del estado en las regiones, el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población y la
presencia de conflictos agrarios. Por ejemplo en los años 80 surgieron diversos grupos y
movimientos sociales en la región del oriente del departamento, mismos que fueron atacados
y reducidos por acciones armadas militares y paramilitares lo que propició que la población
acogiese a las Farc en el territorio y se intensificara el conflicto en la zona que condujo a los
desplazamientos masivos de sus pobladores.
En el año 1985 las Farc actualizaron el plan formulado en la Séptima Conferencia para
operativizar la expansión del grupo en zonas como Magdalena Medio, la zona bananera de
Urabá y la minera de Bajo Cauca. El grupo insurgente desarrolló una importante presencia
en nodos aislados como Apartadó en Urabá, Dabeiba en el Occidente, Urrao en la subregión
de Suroeste y Yarumal e Ituango en el Norte y reforzó su presencia en las zonas de embalses
del Oriente y en municipios más alejados como Sonsón, Argelia y Nariño.
LA VIOLENCIA
El sello de los años cuarenta en Colombia lo dio el inicio de la llamada “Violencia”, al
respecto Hobsbawn dice que a excepción del período que denomina de guerra civil, éste fue
“un fenómeno totalmente rural…representa lo que constituye probablemente la mayor
movilización armada de campesinos (ya sea como guerrilleros, bandoleros o grupos de
autodefensa) en la historia reciente del hemisferio occidental, con la posible excepción de
determinados períodos de la Revolución mexicana” (Hobsbawn, 1974).
Bejarano distingue cuatro fases de “La Violencia” así:
1946 a 1949: Clasifica ésta fase como de violencia urbana. La considera una ofensiva de las
clases dominantes contra los sectores populares urbanos. Es un período de huelgas y de
tensión entre los partidos a tal punto que sucede el abandono de los gabinetes por parte de
los liberales.
1949 a 1953: Es el período de la violencia extendida a las zonas rurales donde los partidos
están mejor posicionados. En esta fase identifica tres momentos importantes: primero el de
guerra civil interpartidista buscando el poder hegemónico; segundo la irrupción del partido
comunista en varias zonas, en este momento también se comenzó la luchas de los campesinos
con las fuerzas oficiales y los terratenientes oficiales lo cual se identifica más con la lucha de
clases en términos marxistas. En éste periodo finalmente se abre paso una unificación
campesina y guerrillera en torno a un proyecto político que lleva a que los partidos
tradicionales busquen una salida intermedia en forma de una dictadura militar a la par que se
da una reunificación de las clases dominantes.
1953 a 1957: La dictadura militar restableció de forma parcial el equilibrio entre los partidos
tradicionales, la clase dominante y los sectores populares y se buscó la desmovilización de
los campesinos en armas.
1957 a 1964: En ésta fase cae la dictadura producto de un reacomodo partidista en el cual los
sectores populares se reposicionan en uno de los lados del dualismo partidista y los reductos
de los grupos campesinos en armas se les identifica con el bandolerismo. Gran parte de la
ideología de la época se centró en liquidar las cuadrillas y dado el contexto geopolítico “cortar
de raíz la posibilidad de insurgencia armada revolucionaria” (Bejarano, 1985).
EL SURGIMIENTO DE LAS FARC
Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC, constituyen la principal fuerza
guerrillera del país; que surge en una época de transformaciones culturales en donde llegan
a Colombia corrientes revolucionarias, y empiezan a surgir nuevas ideas de izquierda,
simultáneamente con la continuación de fenómenos de violencia contra la clase obrera y el
campesinado.
Surgen a finales de los años 50 las autodefensas campesinas, formadas en gran parte por
reductos de las guerrillas liberales de principios de los años cincuenta, apoyadas por el
Partido Comunista, armadas y organizadas en comunidades autónomas conocidas como
“repúblicas independientes”.
En 1964 el Ejército Nacional emprende la llamada operación Marquetalia, justificada en una
percepción de que allí en ese municipio del Tolima donde habitaba medio centenar de
familias que conservaban armas de las primeras guerras, era "el epicentro de la revolución";
alrededor de 2.000 soldados cercaron y bloquearon a los campesinos, sin permitirles el paso
de medicinas y alimentos, en consecuencia al día siguiente los habitantes evacuaron por
trochas secretas y antes de marcharse incendiaron sus propias casas. Eso marcó el fin de su
vida civil, y su autoproclamación como Bloque Sur.
Han combatido por décadas en las selvas de Colombia, ayudados por sus modernos
armamentos y por las condiciones geográficas de nuestro territorio, que supieron aprovechar
en su beneficio, aprendiéndose los recónditos sin fines de la selva, sobreviviendo a la agreste
naturaleza, y a las nada fáciles condiciones climáticas de nuestra multiplicidad de pisos
térmicos.
Durante más de cuatro décadas, el gobierno nacional ha sabido que estas guerrillas tienen
una particularidad, y es su estrategia de guerrilla móvil que dificulta que puedan ser
derrotadas militarmente, y es poco probable que pueda pasar alguna vez, así que han tratado
de entablar diálogos y adelantar procesos de justicias transicionales, para resocializar a éstos
actores del conflicto, y otorgarles exenciones en materias punitivas para obtener verdad y
poder reparar a las víctimas. Entre los múltiples procesos de paz adelantados se recuerda el
del Gobierno Virgilio Barco (1986-1990) con el M-19 y las Farc, pero el exterminio a manos
de paramilitares de ultraderecha de militantes del partido izquierdista Unión Patriótica,
vinculado con esa guerrilla, impidió avanzar.
Tiempo más tarde se obtuvo una ley de amnistía para los actores del grupo M-19 a los cuales
se les permitió participar en política, el presidente Barco firmó un acuerdo de paz con el M-
19, entregó las armas, se reintegró a la vida civil y se convirtió en una fuerza política. Para
1991 el presidente César Gaviria inició conversaciones con las Farc y el Ejército de
Liberación Nacional (ELN) en Caracas, capital de Venezuela, luego se trasladaron a México
pero más tarde en 1992 se rompió el proceso por el asesinato de un exministro secuestrado
por la guerrilla. Durante ese mismo año, se desmovilizaron las guerrillas del Ejército Popular
de Liberación (EPL), el grupo indigenista Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los
Trabajadores (PRT), se reintegraron a la vida civil y entregaron las armas los integrantes de
la Corriente de Renovación Socialista, una disidencia del ELN.
Posteriormente en 1998 el Gobierno del presidente Ernesto Samper concedió el estatus
político al ELN en un esfuerzo por lograr un acuerdo de paz, ese mismo año, el entonces
candidato conservador Andrés Pastrana ganó la presidencia de Colombia con la promesa de
iniciar un diálogo de paz con las Farc para poner fin al conflicto interno, el más recordado
por todos quizá debido al fracaso y el desánimo que produjo en la sociedad; siendo
mandatario retiró las fuerzas militares de una zona de 42 mil kilómetros cuadrados para que
sirviera de sede a la negociación, para 1999 se inició el proceso con las Farc, el tercer intento
formal para lograr la paz con esa guerrilla, los diálogos avanzaron en medio de la
confrontación y se rompieron en febrero del 2002.
PRIMER PUNTO DEL ACUERDO: REFORMA RURAL INTEGRAL
La posesión y el uso de la tierra en Colombia han sido determinantes y ejes de su historia
política y económica. Es menester de un Estado soberano ejercer la presencia y el dominio
del territorio y sus comunidades protegiendo y salvaguardando las facetas que convierten a
sus habitantes en ciudadanos, es decir las del desarrollo económico, político, social, cultural
y ambiental.
Los conflictos de Colombia han estado a lo largo de los años estrechamente relacionados con
el campo, fue el territorio de la violencia política en las décadas del cuarenta y cincuenta,
escenario del surgimiento de la insurgencia campesina en los años sesentas y de la
confrontación guerrillera de los años setentas. También el espacio de desarrollo,
consolidación y disputa de los carteles del narcotráfico entre 1980 y finales de la década del
noventa a la vez que del proyecto paramilitar que emergió en los últimos años del siglo XX
de nuestra historia. Es por ello que debe ser el escenario por excelencia de la pacificación del
país y por tanto espacio privilegiado e irremplazable para la construcción de su devenir.
Es necesaria la formulación e implementación de políticas que propendan por la igualdad,
los derechos ciudadanos y la reparación a los millones de colombianos en los campos y las
ciudades que han sido víctimas durante décadas de la violencia estructural del país. Pese a la
vocación agraria de Colombia, los diversos conflictos asociados y desarrollados en el
territorio han estancado el desarrollo del país y han pauperizado la pobreza rural. En los
últimos años el sector agrario ha experimentado una tasa de crecimiento promedio de 1,51%,
cuando la tasa promedio nacional es de 3,51%. La economía campesina inserta en la dinámica
del modelo neoliberal, ha ido perdiendo, ante todo en América Latina participación en el PIB
total a través de los años, no obstante y según uno de los estudios más importantes de los
últimos años sobre el sector financiado por la SAC y otras entidades, dada la abundancia de
recursos naturales en Colombia "el sector agropecuario debería ser de mayores dimensiones
(absolutas) y tener una contribución mayor en el PIB".
La necesidad de pacificación del país exigen que el Estado de un paso adelante y abandone
su papel de regulador para asumir uno más activo, en el que provea efectivamente bienes y
servicios sociales al sector de la población más vulnerable, ese que aún habita los campos o
que ha sido desplazado de forma sistemática e ilegal y que actualmente ocupa las periferias
de la ciudades colombianas. Las principales tareas que propone la reforma rural y que es
necesario que no solo el Estado atienda, sino todos los actores de la comunidad política son
las siguientes:
TEMAS DEFINICIÓN
Delimitación de la Frontera agrícola
“Se denomina frontera agropecuaria o agraria a la zona de división entre las tierras ocupadas con cultivos o cría de ganado y las tierras no ocupadas por actividades agrarias, donde sólo crece vegetación natural que se aprovecha, o no, para otros usos. Se denomina específicamente frontera agrícola a la zona de división entre las tierras ocupadas con cultivos y aquellas que nunca antes fueron cultivadas y donde se desarrollan la ganadería o actividades no agrarias”.
desconcentración de la propiedad
“La concentración de la tierra y la desigualdad han crecido en la última década en el campo. El índice Gini rural, que mide la desigualdad, pasó de 0,74 a 0,88. La mayor concentración de la tierra está en Córdoba y Caquetá, según el Cede, de la Universidad de los Andes. La mayor desigualdad está en Antioquia y Valle. La mayor concentración de la propiedad está en las zonas ganaderas y en las que se explotan recursos naturales. La mayor concentración de la tierra está asociada a mayor persistencia de los mismos grupos políticos, es decir, donde el sistema democrático está capturado por grupos de interés”.
Actualización de zonas de reserva
“Una reserva natural o reserva ecológica es un área protegida, de importancia para la vida silvestre, flora o fauna, o con rasgos geológicos de especial interés que es protegida y manejada por el hombre, con fines de conservación y de proveer oportunidades de investigación y de educación”.
Fondo de tierra alimentado con extinción de dominio
“La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado”.
Tierras provenientes de la actualización de la reserva forestal
“Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, se establecen con carácter de "Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Interés General", según la clasificación de que trata el [Decreto legislativo número 2278 de 1953, las siguientes zonas de reserva forestal, comprendidas dentro de los límites que para cada bosque nacional se fijan a continuación: Reserva forestal del pacífico, la Zona de reserva forestal central, la Zona de reserva forestal del Rio Magdalena, Sierra Nevada de Santa Marta, Serranía de los Motilones, El Cocuy y la Amazonía. Se declaran Zonas de Reserva Forestal los terrenos baldíos ubicados en las hoyas hidrográficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para consumo interno, producción de energía eléctrica y para irrigación, y cuyas pendientes sean superiores al 40%”.
Tierras inexplotadas (no cumplimiento de la función social)
“Se presume que no son baldíos sino de propiedad privada, los fondos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueños, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. El crecimiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de éste, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforma este artículo.”
Plan de formalización masiva de la propiedad
“El objetivo del proceso de formalización masiva de predios rurales es apoyar a los campesinos en el proceso de formalización de la posesión material en predios de propiedad privada con el fin de estimular el desarrollo de las regiones y la calidad de vida de sus habitantes”.
Ley de restitución de tierras
“Capítulo 2 y 3: Se entiende por restitución, la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley”.
Ley de ordenamiento territorial
“La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional”.
Actualización del catastro rural
“El Departamento de Antioquia como autoridad catastral es el encargado de efectuar los procesos de formación, actualización y conservación de la información catastral, mientras que las Administraciones y sus respectivos Concejos Municipales son los responsables de definir las tarifas y generar el impuesto predial para el fortalecimiento fiscal y la inversión social en las localidades”.
Cierre de la frontera agrícola
“El país deberá empezar a frenar su frontera agrícola y minera, pues de lo contrario Colombia estaría poniendo en riesgo su recurso natural más preciado que es la biodiversidad y su riqueza hídrica, elementos que son más importantes que la producción de petróleo y oro. Así lo aseguró Carlos Gustavo Cano Sanz, codirector del Banco de la República, al destacar que es necesario que el país delimite sus corredores biológicos con el fin de excluirlos de cualquier posibilidad de explotación, así sea agrícola o minera. Incluso, precisó que es necesario que la ganadería expansiva se transforme con urgencia en un sistema de producción silvopastoril, amigable con el ambiente”.
Zonificación ambiental
“La zonificación ambiental, es la base para determinar cómo se deben utilizar de la mejor manera los espacios del territorio, de una forma armónica entre quienes lo habitan y la oferta de los recursos naturales; Es la carta de navegación para orientar a los actores sociales quienes intervienen y toman decisión sobre sus actuaciones en la zona, buscando así un equilibrio hombre naturaleza, de tal manera que se garantice para las generaciones futuras la sostenibilidad en términos ambientales, socio-económicos y culturales”.
GOBERNABILIDAD
La modernidad surge como el paso de un orden recibido a uno producido; la política produce
este orden y tiene dos exigencias: La legitimación del orden y la conducción de los procesos
sociales en función de dicho orden; por estos criterios se mide a la política democrática
(Lechner, 2001) y a la gobernabilidad como categoría analítica; esta última cobra importancia
a partir de las situaciones de crisis generadas en el orden político occidental proveniente del
debilitamiento de dos exigencias políticas primordiales: la incapacidad de gobernar de los
propios regímenes insertos en el sistema capitalista, y como producto de la incapacidad de
los gobiernos para atender las demandas excesivas de los ciudadanos (Alcántara S, 1995).
La evolución de la democracia en épocas recientes ha estado asociada a la capacidad de
ampliación del espectro de derechos, lo cual permite la articulación de mayores demandas de
la sociedad frente al Estado; en este sentido, gobernabilidad y democracia se presentan
también como conceptos opuestos, ya que “un exceso de democracia significaría un déficit
de gobernabilidad, por tanto sería necesario para una gobernabilidad fácil, una democracia
deficiente” (Filmus, 2005, pág. 2).
Planteada esta divergencia, se presenta el concepto como un fenómeno sistemático en el
sentido de que no es solo el producto de la capacidad del gobernante de ser obedecido, sino
que es la capacidad de todos los actores políticos estratégicos para moverse dentro de
determinadas reglas de juego -una especie de concertación-, sin amenazas constantes de
ruptura que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad (Rojas B, 1995).
El primer conflicto que se encontró al hacer una aproximación a la noción de gobernabilidad
fue de carácter idiomático, dado que su planteamiento como nueva categoría de análisis se
dio en el idioma inglés. Se identificó un primer obstáculo de tipo etimológico que tuvo su
origen en tres vocablos diferentes: governability, governance y governing. El primero de los
términos se traduce como gobernabilidad, el segundo como gobernanza y el tercero como
gobernación o acción de gobernar y en los usos dados a cada uno de estos términos por
diversos estudios de autores hispano-parlantes para tratar de explicar situaciones de
funcionamiento de los sistemas y regímenes políticos.
Para dar claridad conceptual al término se encuentran valiosas definiciones como la del
profesor Samuel Hernández López: “se trata de un concepto, categoría, principio, condición,
o cualidad que un Estado tiene, presenta, garantiza o en su caso, carece de ésta para el pleno
ejercicio del poder político sin cuestionamientos serios que pongan en peligro la estabilidad
y la viabilidad del propio Estado” (Hernández L, 2011). La Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) define gobernabilidad no solo como eficiencia institucional,
sino también como una articulación de intereses sociales (Fleury, 2004, pág. 64).
Para Alcántara la gobernabilidad es una característica que poseen los gobiernos para
mantener la legitimidad y a la vez potencializar el desarrollo económico y social, resultando
necesario la existencia de un cúmulo de condiciones apropiadas para las acciones de gobierno
que le otorguen capacidad de adoptar decisiones en respuesta a las demandas sociales;
además que éstas decisiones deben conducir a soluciones efectivas y eficientes y que cuenten
con el respaldo social (Alcántara S, 1995).
A decir de Tomassini (2004) las condiciones propicias a la gobernabilidad son: el buen
desempeño de la economía, el manejo por parte de los gobiernos de la distribución del
ingreso, la calidad de las políticas públicas en atención a las demandas sociales y las buenas
relaciones internacionales; es decir, hacer los sistemas gobernables dependería de la
habilidad de todos los actores sociales para el adecuado control y manejo de las condiciones
anteriores o “la capacidad de los gobiernos para lograr equilibrios entre crecimiento, equidad
y democracia” (Tomassini, 2004, pág. 165).
Se esbozan además otra serie de conceptos relacionados con los análisis de gobernabilidad,
que se podrían clasificar en grupos específicos como: La capacidad de las instituciones, la
calidad del desempeño gubernamental o uno más amplio, como la cualidad de una comunidad
política. Es decir, requiere interacción y no solo se evalúa desde el gobierno, sino desde los
gobernados (Camou, 2000).
Lo anterior podría provocar nuevamente una controversia conceptual, pero ésta ya no es
únicamente lingüística sino que es debida a evaluaciones valorativas de diversas tradiciones
teóricas que se pueden clasificar en dos escuelas de pensamiento: (1) el modelo de
gobernabilidad y eficacia inaugurado por Maquiavelo y (2) el modelo de buen gobierno
Aristotélico.
La primera escuela se refiere a la valoración de la gobernabilidad del Estado en términos de
su eficacia para atender las demandas sociales y la eficiencia en el uso de los recursos
empleados para hacerlo, la cual de forma congruente debería ser evaluada por los
gobernados: “una política será eficaz si es considerada como tal por un conjunto notable de
destinatarios de esa política. Dicho de otro modo, el enunciado "el gobierno está
solucionando nuestros problemas" proferido en un numero mayoritario de casos será un
indicador de la eficacia/etcétera del gobierno” (Camou, 2000, pág. 177).
La tradición del buen gobierno propuesta por Aristóteles considera al Estado indisoluble del
sentido de la justicia y la búsqueda del mejor modelo posible de régimen político que
conduzca a su legitimación en términos de una sujeción libre y voluntaria por parte de los
gobernados. Lo anterior conduce a que sean legitimidad y buen gobierno los elementos
determinantes de la gobernabilidad de un determinado sistema político bajo esta tradición
valorativa. Pero estos elementos no pueden estar inconexos dado que la evaluación del
término legitimidad en el sentido de sujeción libre y voluntaria no necesariamente coincida
con un “buen gobierno” ya que no siempre la “masa” se adherirá a regímenes justos. Por lo
cual se podrían realizar dos tipos de evaluaciones de legitimidad: la fuerte y la débil; la
primera en sentido estricto referida al fundamento del poder político que conlleva problemas
estructurales de gobernabilidad pero que no necesariamente coincidiría con aceptabilidad o
en ciertos casos popularidad del gobernante, y la débil que tiene que ver con el tipo de
desempeño del gobierno relacionado con problemas de gobernabilidad coyunturales, sin que
no obstante, la reiteración de ellos pueda conducir a problemas estructurales que pongan en
tela de juicio el fundamento del poder político.
Camou (2000) propone un elemento adicional a los de eficacia/eficiencia y al de legitimidad
que nombra como “estabilidad” con un concepto de gobernabilidad asociado como: “un
estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del
sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2000, pág. 186),
concepto que permite articular las dos vertientes en términos de eficacia-legitimidad ya que
busca un consenso entre las élites para alcanzar la aceptabilidad social en torno a la cultura
política, las instituciones y la respuesta del gobierno en relación a la inserción de las
demandas en la agenda pública.
No obstante existen condiciones en la gobernabilidad per se, que la diferencian de la mera
estabilidad política: en primer lugar su carácter inseparable de la concepción y
caracterización actual de democracia, segundo: la gobernabilidad no es una categoría
únicamente política, sino que permea la esfera tanto pública como privada y micro-esferas
sociales como las comerciales, culturales y tecnológicas y en tercer lugar existen factores
endógenos en una sociedad en torno a los cuales funcionan, encuentran consensos y disensos
las dinámicas sociales, por tanto es a la luz de ellos que debe evaluarse el grado de
gobernabilidad, además que resulta no ser de un gobierno, sino de un sistema conformado
por todos los actores sociales (Tomassini, 2004).
DESARROLLO HUMANO
El enfoque de desarrollo humano se presenta como categoría analítica para la presente
exposición, ya que se esperaría que si los individuos pueden tener vidas más satisfactorias,
si cuentan con la opción de desarrollarse de forma integral, las instituciones y el orden de la
sociedad en la cual se encuentran tenderá a ser estable y por ende, gobernable. Se espera que
la implementación de una política o de los acuerdos que tengan la virtud de relacionar la
gobernabilidad, entendida como la capacidad del sistema para atender las demandas sociales,
con reformas que propendan por la ampliación del espectro de libertades y capacidades de
las personas brinden verdadera estabilidad al país en un eventual pos-conflicto.
El informe del (PNUD) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo del año 2002,
contiene pistas importantes para entender el enfoque de desarrollo humano propuesto por
Amartya Sen y su relación con el fortalecimiento de los procesos políticos al interior de las
democracias y el desarrollo de los pueblos. En dicho informe se plantea que no siempre es
bien entendido que la libertad y la participación política sean cruciales para el desarrollo, en
efecto, existe un concepto erróneo, muy extendido, en el sentido de que el desarrollo humano
trata únicamente de resultados económicos y sociales, tales como reducir la pobreza y
mejorar la salud y la educación, pero va mucho más allá y se encuentra íntimamente
relacionado con el desarrollo de las potencialidades del sistema democrático y la
participación política; la democracia resulta ser el único régimen político compatible con el
desarrollo humano en su sentido más profundo dado que el poder político se ejerce por
autorización y bajo control del pueblo sobre el que se ejerce dicho poder.
Lo anterior expresa la importancia y el aporte de esta visión para la implementación de los
acuerdos, ya que el enfoque de desarrollo humano constituye una alternativa para el
fortalecimiento de los sistemas políticos, especialmente para democracias en desarrollo como
la mayor parte de los sistemas de América Latina.
El informe del PNUD del año 2011, habla del desarrollo humano como una forma de
expandir las opciones de la gente más allá de la mera satisfacción de las necesidades básicas
y de la importancia que para el orden social reviste la obtención de los individuos de la
libertad y la capacidad de toma de decisión “los enfoques de expansión de las libertades y las
capacidades de las personas para llevar el tipo de vida que valoran…son más amplios que el
de las necesidades básicas…; para llevar una “buena vida” se requieren fines y estos fines
pueden ser valiosos no solo en sí mismos, sino también como medios” (PNUD, 2011, pág.
8). El resultado final del empoderamiento de las personas y de la capacidad de toma de
decisiones es su propia libertad.
EL DESARROLLO HUMANO PARA AMARTYA SEN
Amartya Sen propone como eje central de su teoría del desarrollo humano, la idea de que lo
más importante es “la promoción de la riqueza de la vida humana entera, antes que la de la
economía en la que los seres humanos viven, que es solo una parte de aquella” (Sen, 2009).
El planteamiento surge a partir de sus reflexiones y críticas acerca de las bases empíricas que
sustentan la economía, de la Teoría del Estado de Bienestar (EB), del enfoque de necesidades
básicas surgido en la década de 1970 y principalmente encuentran forma a través de la crítica
a la imposición del modelo económico neoclásico a los países en vías de desarrollo por el
Consenso de Washington y los preceptos del reduccionismo estatal, en el cual, se propende
por el no intervencionismo y el paso de la planificación económica a la dinámica del
mercado.
Su planteamiento económico-filosófico, lo lleva a poner en tela de juicio conceptos
fundamentales y rectores de la teoría económica tales como: El óptimo de Pareto como
criterio para medir el bienestar, la maximización de la utilidad, los presupuestos sobre las
preferencias, el sentido de la utilidad, los conceptos de necesidades básicas, y el papel de los
bienes y su utilidad (Sen, 1986). El enfoque del desarrollo consiste, según sus propias
palabras “en la eliminación de algunos tipos de falta de libertad que dejan a los individuos
pocas opciones y escasas oportunidades” (Sen, 2000, pág. 16).
Sen afirma que no está en contra de las bondades del mercado y de la necesidad del
intercambio comercial y la apertura entre las naciones, pero que esto no es razón para negar
las bondades del Estado (Sen, 2008) y lo ejemplifica a través de muchos países de Europa
occidental que dice “han logrado proveer una amplia seguridad social, cubriendo tanto la
educación pública como la atención en salud” o de otros casos como el de Japón y algunos
países de Asia oriental. Es claro en señalar que no promueve el intervencionismo estatal pero
que “un gobierno inactivo u ocioso puede resultar igualmente pernicioso” (Sen, 1998, pág.
4).
El establecimiento de las medidas neoliberales y que Sen nombra como la vía dura, llaman
la atención frente al empequeñecimiento del Estado, dada la necesidad que se expresa de
sacrificios relativos a la democracia como la trasgresión de algunos derechos sociales, civiles
y políticos en etapas tempranas del desarrollo. Afirma que, el rápido crecimiento
experimentado por algunos países asiáticos como China y Corea no es muestra suficiente de
que “el autoritarismo fomenta el crecimiento económico” (Sen, 1998, pág. 9), por tanto el
desarrollo debe estar centrado en el ser humano y aunque el crecimiento económico es
indispensable, no todo crecimiento conduce al desarrollo (Rojas & López, 2003).
El capitalismo se centra en los principios de la creación de valor y de la acumulación; la
capacidad productiva de las personas cuando está mediada por otras condiciones como: la
educación y el aprendizaje optimizan la creación de dicho valor. Sen considera el concepto
de capital humano de foma diferente a las consideraciones aceptadas actualmente, afirma que
“debemos ir más allá del concepto del capital humano una vez reconocidos su importancia y
su alcance…el papel de los seres humanos…como instrumentos de cambio debe ir mucho
más allá de la producción económica” (Sen, 2000, pág. 354). Nombra como capacidad
humana a la contribución que las personas hacen al crecimiento económico y a la ampliación
del espectro social y político. Considera que las personas son agentes activos del desarrollo,
un agente es una “persona que actúa y provoca cambios y cuyos logros pueden juzgarse en
función de sus propios valores y objetivos independientemente de que los evaluemos o no en
función de otros criterios externos” (Sen, 2000, pág. 35).
El desarrollo es libertad dado que permite a las personas aumentar sus capacidades para vivir
de la forma como desean, éste desarrollo ya no será medido por la renta, sino por la capacidad
de transformar e incluso incrementar la renta para usarla en lo que las personas necesiten o
quieran, “es importante distinguir entre la renta como unidad con la que se mide la
desigualdad, y la renta como vehículo para disminuir la desigualdad” (Sen, 2000, pág. 110).
Se debe precisar que la desigualdad no es únicamente aquella producida por la diferencia
entre los ingresos de las personas o la distribución inequitativa, sino la capacidad de
transformar una situación indeseable; Sen remplaza el concepto de pobreza asociada a la
renta, por la de privación de capacidades básicas.
El concepto de capacidad según el enfoque de Amartya Sen deriva de la noción de desempeño
o de lo que una persona es capaz de ser o hacer, este enfoque se conformó en términos
generales por una línea de razonamiento muy Aristotélica según la cual “la riqueza no es,
evidentemente, el bien que buscamos, pues es solo un elemento útil y por el bien de otra
cosa”. La cuestión entonces estriba en el dominio que tienen las personas sobre sus propias
vidas que puede depender de la cantidad de bienes que pueda dominar; sin embargo, en gran
medida, este no es el único condicionante para la capacidad, la generación de ésta también
está relacionada con la ampliación del espectro de los derechos que luego se convertirán en
capacidades (Sen, 2008).
Para realizar un análisis de privación de capacidades es necesaria la observación comparativa
de una persona versus sus funciones reales, de esta forma se sabrá si existen problemas de
capacidad “Si el fin es centrar la atención en las oportunidades reales del individuo para
alcanzar sus objetivos habría que tener en cuenta no sólo los bienes primarios que poseen las
personas, sino también las características personales relevantes que determinan la conversión
de los bienes primarios en la capacidad de la persona para alcanzar sus fines” (Sen, 2000,
pág. 99).
PROPUESTA
Los Estados del siglo XXI están sujetos al concierto de otros actores para mantener la
estabilidad y la soberanía. Estos actores parecen ser principalmente los económicos los cuales
no solo controlan la renta, sino también las fuentes de trabajo y en muchos casos las
relaciones internacionales; no obstante sigue siendo la comunidad y los espacios de
dinamización social la variable principal que sigue determinando el desarrollo político y
económico, la principal reivindicación social del sistema de mercado es la libertad.
La libertad para Sen constituye tanto un fin como un medio, en primera instancia no se
persigue con el incremento de ésta obtener un beneficio, por el contrario, el beneficio es la
libertad en sí misma, ella sola constituye un fin, de la misma forma también se constituye en
medio, como herramienta para el desarrollo, considera: “que la expansión de la libertad es 1)
el fin primordial y 2) el medio principal” y ostentan en este orden el “papel constitutivo” y
el “papel instrumental” del desarrollo (Sen, 2000, pág. 55). El papel constitutivo se relaciona
con la tenencia de las libertades fundamentales en términos de evitar privaciones o gozar de
capacidades como fin del proceso de desarrollo. El papel instrumental de la libertad tiene que
ver con ser el medio a través del cual se busca y se consigue el desarrollo, “se refiere a la
forma en que contribuyen los diferentes tipos de derechos y oportunidades a expandir la
libertad del hombre en general y, por lo tanto, a fomentar el desarrollo” (Sen, 2000, pág. 56).
En la perspectiva instrumental se presentan cinco aspectos que contribuyen a potenciar otras
capacidades generales de las personas para obtener los fines que desean y ampliar el espectro
de sus posibilidades de escoger lo que consideran mejor para sí. Estos aspectos Sen los
clasifica en: libertades políticas o de participación política, servicios económicos o de
aumento de la renta y acceso a bienes de consumo, oportunidades sociales concerniente al
acceso a los sistemas de educación y salud que desembocan en la capacidad de los individuos
de vivir mejor, garantías de transparencia o de derecho de acceso a información fidedigna y
seguridad protectora o de ayuda institucional para enfrentar situaciones de riesgo (Sen, 2000).
Esta perspectiva instrumental es el marco para ubicar la propuesta de implementación de la
reforma rural, se tiene como primera propuesta que la implementación del acuerdo en torno
al primer punto se desarrolle como una oportunidad social y de seguridad protectora ya que
se espera influirán en el mejoramiento de la capacidad que posteriormente tenga cada uno
de los individuos beneficiados de participación económica y política y del goce de una vida
mejor y en el reforzamiento de los otros aspectos que potencian las capacidades generales.
La presentación teórica de gobernabilidad ofrece un marco a partir del cual es posible esbozar
características como: capacidad del sistema socio-político para alinear de forma efectiva
demandas y soluciones, manteniendo la estabilidad política eficientemente bajo la premisa
de un gobierno legítimo que cuente con el respaldo social.
La mutua dependencia del desarrollo social y la gobernabilidad de una comunidad política,
fue el soporte conceptual para la formulación de una propuesta de ejecución, consistente en
buscar la relación entre la implementación de una política pública, partiendo de la premisa
de que ésta constituye una oportunidad social que incrementa las capacidades de los
individuos en un contexto de seguridad, y la gobernabilidad local que repercutirá en la
gobernabilidad general del sistema.
Se establece como segunda premisa de esta propuesta, definir la gobernabilidad como la
capacidad que la interacción entre actores estratégicos producto de la organización
institucional, proporciona al sistema social y político transformando sus demandas en
políticas públicas, generando un alineamiento entre necesidades y capacidades (Prats, 2003).
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PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto. Intervenciones gubernamentales
y transformación del sistema político.
PONENCIA: Política Nacional de Reintegración.
Juan José Aux Trujillo
Javier Osorio
Universidad Nacional de Colombia
Sede Medellín
ÁREA TEMÁTICA: Gobierno y Políticas Públicas
Trabajo preparado para su presentación en el VIII Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 22 al 24 de julio de 2015
INTRODUCCION
En los últimos 50 años en Colombia se ha presentado una serie de conflictos armados, a
diferencia de los demás países, Colombia asume toda la responsabilidad institucional del
proceso de Reintegración y esto lleva a pensar en un programa nacional de reintegración. Los
actuales diálogos de paz que se presentan en la habana llevan directamente a abordar el tema
de la reintegración, su historia, su diagnóstico, sus objetivos, pensando en un escenario post
conflicto, así mismo en el actual escenario que Colombia tiene planteado para este grupo de
personas lo desarticularemos totalmente para entender su funcionamiento y las instituciones
que lo acompañan. Abordar la política pública de reintegración acompañada del maravilloso
texto el autor Charles E. Lindblom “la ciencia de salir del paso” en el departamento de
Nariño, buscando su problema fundamental y planteando una solución.
Empezaremos desarrollando diferentes antecedentes tanto a nivel nacional como local, para
conocer la historia de cómo se ha llevado a cabo esta política, así mismo trabajar en cuales
son los componentes de este proceso, hacia quien está dirigido y cuál es su duración. A nivel
nacional y departamental se busca diagnostico general como departamental para después
desarrollar su objetivo, serán analizadas todas las instituciones que están entrelazadas en este
proceso y coordinadas por la agencia nacional para la reintegración pues bien ya de esta
manera se ira paso a paso por el proceso de reintegración junto con las instituciones
trabajadas encontrando su problema principal y planteando una solución que sea de ayuda
para nivel nacional como tanto departamental, posteriormente realizar el análisis de la
política con el texto de Charles E. Lindblom “la ciencia de salir del paso”.
ANTECEDENTES
La Agencia Colombiana para la Reintegración se crea el 3 de noviembre de 2011 como una
Unidad Administrativa Especial que trabaja directamente con la Presidencia de la República
encargada de fortalecer la implementación de la Política de Reintegración.
Sus orígenes se remontan al programa para la reincorporación de la vida civil que funcionó
en el Ministerio de Interior y de Justicia entre 2003 y 2006. Un programa de reintegración
que buscaba reformar y preparar a las personas desmovilizadas, a través de atención
psicosocial, capacitación académica y acceso al sistema nacional de salud, además del aporte
de una mensualidad económica. Era un programa de reinserción, de corto plazo. Al principio,
esta característica no representó un problema, porque la población desmovilizada era
relativamente pequeña, pero cuando la tasa de las desmovilizaciones colectivas e individuales
creció, se congestionó y enfrentó dificultades. En el momento en el cual la desmovilización
masiva de las AUC y la necesidad de entender la Reintegración como un programa sostenible
de largo plazo se creó, en septiembre de 2006, la Alta Consejería Presidencial para la
Reintegración, se pasó de ser un programa de Reincorporación de corto plazo a un Proceso
de Reintegración de largo plazo, con mayor capacidad de cobertura y gestión, y con mejores
herramientas y capacidad para realizar acompañamiento a los desmovilizados añadiendo que
este programa implica trabajar no sólo con el desmovilizado, sino también con su entorno.
En septiembre de 2010 además de enfocarse en cumplir con la política nacional de
Reintegración se busca articular con las entidades nacionales y difundir nacional e
internacionalmente el Proceso de Reintegración.
El 3 de noviembre de 2011 se crea la Agencia Colombiana para la Reintegración de
conformidad con el Decreto 4138. La agencia es una Unidad Administrativa Especial con
personería jurídica, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República
El cambio institucional de una Alta Consejería a una Agencia del Estado significa un avance
para garantizar la continuidad y el fortalecimiento de la política de Reintegración, pues la
entidad cuenta con una mayor autonomía administrativa, financiera y presupuestal, y con una
estructura organizacional sólida.
Según la normatividad nacional, los planes de desarrollo tienen que ser coherentes e ir de la
mano con las políticas y estrategias del plan de desarrollo nacional, La Ley 152 de 1994
regula y obliga a los departamentos a hacer cumplir la constitución, los decretos de gobierno
y las ordenanzas de asambleas departamentales.
Por lo tanto el plan “adelante Nariño” del periodo 2008- 2011 los ejes estratégicos
formulados son: vida y paz, ingresos a la población en situación de pobreza, sostenibilidad
ambiental, educación, infraestructura, democracia participativa, Cohesión interna,
integración regional y nacional. De esta manera yendo de la mano con el compromiso con
las personas que buscan la reintegración, así mismo busca la formulación de políticas para
la resolución pacífica del conflicto, la transición a la paz y la creación de una cultura de
convivencia, también menciona a las Autodefensas desmovilizadas en el 2006 y formula un
subprogramas para apoyar el proceso de reintegración. En este plan de desarrollo toma
partida las desmovilizaciones colectivas de las Autodefensas en el departamento y realiza
unas propuestas que se articulan a los programas nacionales de reintegración. De esta forma,
se abre la posibilidad en el departamento de trabajar específicamente sobre el desarme, la
desmovilización y la reintegración contando con la destinación de recursos propios para los
asuntos relacionados.
En el marco del eje estratégico “Vida y paz‟, el plan de desarrollo “Adelante Nariño” crea el
programa “Seguridad, convivencia ciudadana, derechos humanos y derecho internacional
humanitario”. Este programa se fundamenta en la situación de conflicto armado, presencia
de organizaciones guerrilleras, violación a derechos humanos, siembra de cultivos de uso
ilícito y narcotráfico, del departamento de Nariño. En este sentido, el programa formula
varios subprogramas, entre ellos: „Convivencia ciudadana, prevención y resolución pacífica
de conflictos‟. La línea de base de este subprograma es el “Proceso de reintegración de los
desmovilizados del Gobierno Nacional”. El objetivo, “avanzar en la construcción de una
cultura de convivencia y resolución pacífica de conflictos”. Y la meta, apoyar “el proceso de
reintegración de los desmovilizados, liderado por el Gobierno Nacional” (Gobernación de
Nariño, 2008: 42).
De esta manera se puede observar que el gobierno de Nariño articula diferentes programas,
así el subprograma de convivencia ciudadana, prevención y resolución de conflictos, para de
esta manera tener la búsqueda de paz, evitar futuras guerras y personas excluidas o que actos
de violencia se presenten en el territorio
A los niños, niñas y adolescentes son abordados en “Más ingresos con prioridad en la
población en situación de pobreza. Desarrollo sostenible e inversión social”. “Infancia,
adolescencia y juventud”, “Equidad y corresponsabilidad social” que los considera en
situaciones de vulnerabilidad, apoyando el restablecimiento total de todos sus derechos, de
esta manera estos son programas que tienen más recursos para los menores de edad por su
gran cantidad de necesidades.
Este plan no cierra las posibilidades, deja abierta las posibilidades a que de acuerdo a las
necesidades se crean diferentes programas, proyectos y subprogramas sobre el tema, en el
ámbito departamental articulado al nacional.
MARCO CONTEXTUAL
1“Es un componente fundamental para la consolidación de la paz. Particularmente, la
Reintegración debe ser diseñada y ejecutada como parte integral y complementaria a las
estrategias de consolidación de paz, seguridad y desarrollo socioeconómico de una nación.”
En una situación como la colombiana es importante que exista este proceso donde permita la
reintegración individual como colectiva.
COMPONENTES DEL PROCESO
2“Desarme y desmovilización”: Recolección, documentación y eliminación de armas.
3“La desmovilización” Licenciamiento formal de la desmovilización y adecuar el lugar.
4“Reinserción” Consiste en la asistencia ofrecida a integrantes de grupos armados durante la
desmovilización pero antes del proceso de reintegración. A través de ésta se ejecutan medidas
asistencialistas de corto plazo, que permiten cubrir las necesidades básicas inmediatas de los
desmovilizados y sus familias, tales como pensión, alimentos, ropa, refugio, servicio médico,
educación a corto plazo y entrenamiento para el empleo
5“Reintegración” Es el proceso a través del cual los desmovilizados adquieren un estatus civil
y consiguen un empleo e ingreso económico de manera sostenible. La reintegración se lleva
a cabo primordialmente a nivel local, hace parte del desarrollo general de un país y constituye
una responsabilidad nacional que puede ser complementada con apoyo internacional.
ENFOQUES DE REINTEGRACION
1 Unión Europea para Apoyo al DDR, página 4. 2 Secretario General de la ONU, Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31, mayo 2005; Traducción ACR 3 En el caso colombiano se hace la salvedad que niños, niñas y adolescentes menores de 18 años son desvinculados o recuperados de GAI, no desmovilizados el cual es un término que aplica sólo para adultos. 4 Secretario General de la ONU, Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31, mayo 2005; Traducción ACR 5 Secretario General de la ONU, Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31, mayo 2005; Traducción ACR
Este se maneja de dos maneras, por el individuo y basado en las comunidades.
Por individuo o grupo de individuos se caracteriza por la planeación de una vida, buscando
la interacción pacifica en la comunidad.
Basado en las comunidades tiene la necesidad de crear espacios de comunicación entre las
comunidades receptoras y los desmovilizados que faciliten su adaptación a la vida civil y
social, mediante estrategias de convivencia, construcción de ciudadanía, reconciliación y
reactivación socioeconómica de las comunidades afectadas por la violencia. Este enfoque
tiene el beneficio adicional de permitir una integración más profunda con políticas de
desarrollo, consolidación de paz y reparación de victimas
En Colombia estos son partes de un mismo proceso por lo tanto deben ser tratados por igual.
De esta manera se tiene en cuenta a los desmovilizados, a los hijos y/o pareja de ellos y a las
comunidades receptoras.
TEMPORALIDAD DEL PROCESO DE REINTEGRACIÓN
6A pesar que la PRSE es una política de largo plazo, el proceso de reintegración debe ser
entendido como una intervención de carácter puntual y transitorio para cada individuo. Es
decir, el proceso debe tener un límite en el tiempo, por lo cual, la participación del
desmovilizado en los programas debe tener una fecha de finalización. Esto facilita la
planeación de la intervención y posibilita la medición de sus resultados
ACTORES INVOLUCRADOS
Se tiene en cuenta cada individuo así se le puede dar una atención personalizada de acuerdo
a su religión, etnia, creencias, etc. así se define cada ruta de acuerdo a las capacidades,
territorio y diferente perfil que maneje el individuo.
Se busca la descentralización, la adaptación y la prestación de servicios para de esta manera
el éxito sea posible en cualquier lugar de la nación, así logrando coordinación con el
programa nacional pero facilitando la planeación y gestión, articulada por necesidades de
cada región y con las instituciones de las mismas.
PRINCIPIOS DEL PROYECTO
Esta política se basa primero que todo por 6 principios los cuales van ligados totalmente con
esta, estos son: apropiación nacional, reconciliación, sostenibilidad, equidad, transparencia,
corresponsabilidad.
DIAGNOSTICO
NACIONAL
6 Unión Europea para Apoyo al DDR, página 12
En los 90´s se desmovilizaron aproximadamente 5700 personas, del periodo de 1998 y 2002
se desmovilizaron individualmente 1720 personas con un promedio de 344 por año. De 2002
hasta octubre de 2008 se han desmovilizado aproximadamente 49 mil personas, una cifra que
supera la década anterior. El 6% son menores de edad.
El 63% de las personas en proceso de reintegración reside mayoritariamente en los
departamentos de Antioquia, Bogotá-Cundinamarca, Córdoba, Cesar y Magdalena. El 37%
restante se ubican de manera dispersa en los demás departamentos del país, en una extensión
de más de 635 municipios
La mayoría de personas que se encuentran en el proceso de reintegración son hombres, por
cada 100 personas 12 son mujeres.
Población de adultos desmovilizados
Menores de edad se han desmovilizado 3.119, lo que requiere mayor esfuerzo y dedicación de
este programa para garantizarles sus derechos.
DEPARTAMENTAL
NARIÑO
Desde el 2003 se han desmovilizado 444 personas, pero solo 410 han ingresado a este proceso
de reintegración, han participado de servicio social 197 personas, solo 31 personas lo
terminaron.
OBJETIVOS
La reintegración basada en individuos tiene como objetivo desarrollar, generar y fortalecer
las capacidades y habilidades de las personas y grupos desmovilizados para facilitar su
interacción dentro de la sociedad y proyectar sus actividades hacia futuro. Esta intervención
busca el empoderamiento de los desmovilizados para que asuman control de su vida, evitando
la creación de un sistema asistencialista.
OBJETIVO GENERAL
Consiste en reintegrar social, comunitaria y económicamente a las personas que se
desmovilizan teniendo en cuenta: Apoyar, formar y sensibilizar a las personas y grupos
desmovilizados al mismo tiempo promover la convivencia y la reconciliación de las
comunidades receptoras
OBJETIVO A LARGO PLAZO
Se busca una salida pacífica a la violencia armada, reconciliación de las comunidades
afectadas por la violencia, impedir que el desmovilizado vuelva a la violencia.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
Identificar plenamente y promover la resolución de la situación jurídica de los
desmovilizados para que puedan reintegrarse social y económicamente.
Apoyar la formación de personas autónomas y responsables, a través de la atención
psicosocial y manejo saludable del tiempo libre.
Promover estilos de vida saludables en los ámbitos físico y mental a través del acceso al
Sistema General de Seguridad Social y Salud
Promover la permanencia en el sistema educativo formal.
Contribuir a la construcción de habilidades y destrezas que permitan la inserción exitosa en
el mercado laboral y la generación de sus propios ingresos.
Promover la convivencia, la reconciliación y fortalecer socialmente a las comunidades
receptoras
Fortalecer la política de Estado para la reintegración.
PLAN ACCION
ENTIDADES
Son muchas instituciones que van ligadas de la mano para lograr este proceso, estas y su
función son
1. Ministerio de Defensa Nacional: Programa de
Atención Humanitaria al Desmovilizado
(PAHD):
Coordinar, promover y ejecutar
actividades relacionadas con la estrategia de
desmovilización individual.
2. Oficina del Alto Comisionado para la Paz
(OACP):
Promover, facilitar y realizar las
negociaciones de paz con GAI.
Coordinar actividades relacionadas con
desmovilizaciones colectivas.
3. Comité Operativo para la Dejación de Armas
(CODA): Certificar la pertenencia de los
desmovilizados individuales a un GAI y de su
voluntad de reintegrarse a la vida civil. Lo
conforman delegados de Ministerio del Interior y
de Justicia, ACR, Ministerio de Defensa, Fiscalía
General de la Nación, Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y Defensoría del Pueblo.
4. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar:
Programa de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes
Desvinculados del Conflicto Armado (PANJD):
Coordinar y ejecutar de programas de
atención a menores de edad desvinculados o
recuperados por la Fuerza Pública.
5. Alta Consejería para la Reintegración (ACR): Coordinar, asesorar y ejecutar la PRSE –
reintegración de desmovilizados
6. Ministerio del Interior y de Justicia: Apoyar los procesos de desmovilización y
reintegración
Presentar oficialmente los elegibles a la
Ley de Justicia y Paz
A través del INPEC: diseñar y aplicar
estrategias de resocialización de los
desmovilizados que se acojan a la ley de Justicia y
Paz.
7. Fiscalía General de la Nación Realizar el procesamiento e
investigaciones para definir la situación jurídico-
penal de desmovilizados adultos.
8. Policía Nacional y Fuerza Pública:
Proteger a los desmovilizados que se
encuentra en riesgo o amenazas contra su vida.
Garantizar la seguridad y el control del
territorio en las zonas que abandonen los GAI.
9. Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS): Verificar los antecedentes judiciales de los
desmovilizados.
10. Registraduría Nacional del Estado Civil: Identificar adultos y menores de edad
beneficiarios en los diferentes esquemas PDR del
Estado.
11. Ministerio de la Protección Social:
Gestionar ante el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud-CNSSS, para la
asignación de los cupos especiales para la
vinculación de la población en proceso de
reintegración al régimen subsidiado de salud
Seguimiento a los contratos del municipio
con las ARS (Administradores del Régimen
Subsidiado).
11.1. Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA):
Capacitar en competencias y orientación
ocupacional, realizar intermediación laboral,
certificar competencia laboral y emprendimientos
para desmovilizados.
12. Superintendencia de Salud:
Garantizar la calidad y el acceso efectivo
a los servicios a cargo de las entidades promotoras
y las redes de servicios de salud.
Vigilar por la pronta y eficiente
contratación que los entes territoriales realicen con
la entidad estatal promotora de salud.
13. Ministerio de Educación Nacional:
Diseñar, coordinar y ejecutar programas
de formación básica, media, superior para
desmovilizados y sus familias.
13.1. ICETEX: Financiar crédito para estudios
universitarios para desmovilizados.
14. Ministerio de Agricultura, INCODER: Asistencia técnica para el desarrollo de
proyectos productivos para desmovilizados
Apoyar plan de entrega de tierras para
población en proceso de reintegración
15. Ministerio de Cultura: Garantizar la vinculación de poblaciones
desmovilizadas a programas de cultura, recreación,
deporte y manejo del tiempo libre.
16. Acción Social:
Vincular de la familia de la población en
proceso de reintegración a los programas sociales.
Apoyar a la ACR en la articulación de
metodologías del Estado para la convivencia y
reconciliación con énfasis en reintegración en
comunidades.
Apoyar a las entidades del Estado en la
consecución de recursos de cooperación que
financien actividades de reintegración.
17. Departamento Nacional de Estadísticas –
DANE-:
Apoyar y asesorar en la definición y
aplicación de una metodología para la aplicación de
encuestas sobre la ocupación y empleabilidad de la
población desmovilizada.
18. Instituto Geográfico Agustín Codazzi –
IGAC-: Apoyar y asesora en la definición y
aplicación de un Sistema de Información
Georeferenciado y entregar la base de datos
geoespacial.
19. Consejería Presidencial para la Equidad de
la Mujer:
Apoyar la definición de estrategias de
atención con énfasis en género y la prevención de
la violencia contra la mujer y la familia.
20. Ministerio de Relaciones Exteriores: Sensibilizar y canalizar el apoyo de la
comunidad internacional frente al proceso DDR
21. Alcaldías y Gobernaciones: Garantizar la vinculación de poblaciones
desmovilizadas al régimen subsidiado de salud
mediante los cupos asignados por el CNSSS
Garantizar la vinculación y continuidad de
poblaciones desmovilizadas al sistema educativo.
Implementar acciones que fortalezcan la
reintegración de la población desmovilizada en su
territorio, especialmente en procesos de
reintegración económica, social y comunitaria
Generar procesos que ayuden en la
inclusión, la convivencia y la reconciliación de los
desmovilizados con sus comunidades receptoras.
22. Comisión Intersectorial para la prevención
del reclutamiento de niños, niñas y adolescentes
por GAI:
Articular y orientar la ejecución de las
acciones de las instituciones nacionales y locales
para prevenir el reclutamiento y utilización de esta
población en GAI.
23. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación (CNRR): Apoyar la articulación de metodologías
del Estado para la convivencia y la reconciliación
con énfasis en reintegración comunitaria.
24. Ministerio Público: Procuraduría General
de la Nación y Defensoría del Pueblo: Realizar seguimiento y evaluación de la
PRSE.
Atender quejas y reclamos de la población
beneficiaria.
25. Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la
Organización de Estados Americanos
(MAPP/OEA): Verificar el cumplimiento y evaluar el
DDR en Colombia.
26. Organización Internacional para las
Migraciones (OIM):
Fortalecer institucionalmente a las
entidades responsables de la ejecución de la PRSE.
Apoyar iniciativas sociales y económicas
que beneficien a la población en proceso de
reintegración y a la comunidad
Este programa es dividido si la población es adulta o si es adolescente, así empieza el proceso.
La agencia colombiana para la reintegración regula todos estos procesos, o se encarga de que
ocurran
1. Identificar plenamente y promover la resolución de la situación jurídica de los
desmovilizados para que puedan reintegrarse social y económicamente. -Identificación Plena: tanto como al desmovilizado como la familia consiste en darles
identificación plena para que puedan acceder a las diferentes beneficios estatales, esto lo
ara el (ministerio de defensa, registraduria)
-Verdad y Justicia: Estado se encargara de resolver su situación jurídica (ministerio
interior y justicia, alto comisionado para la paz, alta consejería presidencial para la
reintegración, fiscalía general, Consejo Superior de la Judicatura y el Departamento
Nacional de Planeación)
2. Apoyar la formación de ciudadanos autónomos y responsables, a través de la atención
psicosocial y manejo saludable del tiempo libre.
Se inicia desde el primer momento de la desmovilización, para identificar dificultades
y fortalezas (agencia colombiana de reintegración)
-Manejo Saludable del tiempo libre: Cultura, recreación, actividad física y deporte
para la convivencia y la construcción de ciudadanía (ministerio de cultura, agencia
colombiana de reintegración, Coldeportes)
3. Promover estilos de vida saludables en los ámbitos físico y mental a través del acceso
al SGSS
-Cobertura de aseguramiento en salud y prestación integral de los servicios de salud
(PAHD del Ministerio de Defensa. Ministerio de Protección Social, Agencia
colombiana de reintegración, Superintendencia Nacional de Salud, EPSs, problemas
específicos entidades privadas)
-Promoción de la salud y prevención de la enfermedad: Cultura en Salud (Agencia
colombiana de reintegración, Superintendencia Nacional de Salud, EPSs, problemas
específicos entidades privadas)
4. Promover la permanencia en el sistema educativo formal
- Inclusión al sistema educativo: ampliación de cobertura (secretarías de educación,
ICETEX, 7PAHD)
- Estímulo a la permanencia y disminución de la repetición escolar (institución
educativa, agencia colombiana de reintegración)
- Modelos pedagógicos pertinentes (institución educativa, agencia colombiana de
reintegración)
-Estrategias educativas adicionales (Programas para manejos de tecnologías, etc.)
5. Contribuir a la construcción de habilidades y destrezas que permitan la inserción
exitosa en el mercado laboral y la generación de sus propios ingresos.( Plan Nacional
de Desarrollo) 1) contribuir a la generación de capacidades, destrezas y habilidades
en la población desmovilizada que les permita, como cualquier colombiano,
desempeñarse adecuadamente en el mercado laboral; y 2) facilitar el ingreso a la
actividad económica legal generando habilidades laborales, apoyando procesos de
empleabilidad y facilitando y desarrollando planes productivos.
-Formación para el trabajo: para acceso exitoso al mercado laboral (8P.R.S.E., SENA
cuando existan limitaciones (en términos de cobertura), la ACR contratará a las
Entidades de Capacitación)
-Facilitar el ingreso a la actividad económica legal generando habilidades laborales,
apoyando procesos de empleabilidad y facilitando y desarrollando planes
productivos.
Programa Servicio Social (policía nacional y gobiernos locales)
-Empleabilidad: oportunidad para la generación de ingreso (PRSE, Agencia
colombiana de reintegración)
-Planes de Negocio: emprendimiento y empresario de la mano del sector privado
(sector privado, Fundación Colombia Presente y las Cajas de Compensación Familiar,
Agencia colombiana de reintegración, 9PAF, Fondo de Inversión para el Beneficio
Social, Fondo de Inversión para el Beneficio Social, programa para reintegración de
tierras, DANE)
6. Promover la convivencia, la reconciliación y fortalecer socialmente a las
comunidades receptoras
-Convivencia y Reconciliación (independientemente Líderes comunitarios como
medios de comunicación, grupos de opinión, iglesias, sector privado, artistas, gremios
e instituciones educativas)
Formación ciudadana, Proyecto de iniciativa ciudadana, Acciones Simbólicas.
-Reactivación Comunitaria
7. Fortalecer la política de Estado para la reintegración
Atención a población especial - El Grupo Familiar: dinamizador del proceso de reintegración (PRSE,
Política Nacional de Violencia Intrafamiliar y el Plan Nacional de
Construcción de Paz y Convivencia Familiar)
7 Programa de atención humanitaria al desplazado 8 Programa de reinserción social y económica 9 Programa de apoyo financiero
- Equidad de Género: la Mujer en el proceso de reintegración y masculinidad
(PRSE, Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, Ministerio de la
Protección Social y Profamilia, Organización Internacional para las
Migraciones (OIM), la Comisión Nacional de Reparación (CNRR))
- Minorías Étnicas: autonomía en la construcción de la ruta de reintegración
(Ministerio del Interior y de Justicia)
- Personas en situación de discapacidad: participación activa y validación de
derechos (Plan Nacional de Discapacidad y el Programa de Apoyo a la
Discapacidad, la Política Nacional de Reintegración Social y Económica,
ministerio de protección social)
- Líderes: resignificación de habilidades hacía la civilidad del debate y la
resolución pacífica de conflictos
Regionalización: construcción de agendas públicas para la reintegración (cada región y departamento)
Construcción y fortalecimiento de una institucionalidad para la Reintegración:
generar consensos nacionales para que cada política pública tenga la
perspectiva de la Reintegración (Programa de Renovación de la
Administración Pública)
Comunicación para sensibilizar, movilizar y divulgar
Cooperación Internacional: apoyo político y confianza frente al proceso (Comunidades de la Estrategia de Cooperación Internacional de Colombia,
Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social y la Cancillería de
Colombia)
Sistemas de información: transparencia y oportunidad en los datos (el Sistema
de Información Geográfico, Infraestructura colombiana de Datos Espaciales
–ICDE- que lidera el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC)
Esquemas de graduación que permitan la salida del proceso de reintegración.
Seguimiento y Evaluación (Sistema Nacional de Evaluación, Misión de Apoyo y Seguimiento al Proceso de Paz de la Organización Internacional de
los Estados Americanos (MAPP/OEA), Procuraduría General de la Nación,
Defensoría del Pueblo)
El proceso de reintegración en un entorno seguro (Política Nacional)
NARIÑO
Este departamento cumpliendo su función como departamento “garantizar la vinculación de poblaciones desmovilizadas al régimen subsidiado de salud mediante los cupos asignados,
Garantizar la vinculación y continuidad de poblaciones desmovilizadas al sistema educativo.
Implementar acciones que fortalezcan la reintegración de la población desmovilizada en su
territorio, especialmente en procesos de reintegración económica, social y comunitaria,
Generar procesos que ayuden en la inclusión, la convivencia y la reconciliación de los
desmovilizados con sus comunidades receptoras”
A acoplado en su plan de desarrollo 2012- 2015 promovió un proceso de construcción
posibilitando el alto grado de participación de la comunidad, representantes de los afro
descendientes, indígenas, campesinos, adolescentes, jóvenes, adultos mayores y mujeres, lo
mismo que los voceros de las víctimas del conflicto y de la población en situación de
discapacidad, tomaron parte activa en los diálogos poblacionales. En los diálogos temáticos,
se contó con la participación de las personas e instituciones interesadas en gobernabilidad,
cultura, educación, salud, medio ambiente, apuestas productivas, ciencia, tecnología e
innovación, y situación fronteriza. Se hizo una consulta con niñas y niños de instituciones
educativas para recibir su mirada de un Nariño Mejor. El sector privado y la sociedad civil
nariñense, al tiempo que la articulación con las alcaldías municipales, lo mismo que con
representantes de entidades públicas nacionales y de la cooperación internacional. Más de
diez mil personas de la sociedad nariñense acudieron, en el primer y segundo momento de
construcción del Plan de Desarrollo Departamental, participando en los diálogos
subregionales, poblacionales y temáticos. Este plan de desarrollo llamado “unidad Regional
por un Nariño Mejor” destacando programas tales como “Nariño seguro y en convivencia
pacífica”, al mismo tiempo “Nariño solidario, incluyente y generador de oportunidades para
el buen vivir”, así de esta forma ir de la mano de esta política nacional, siendo uno de los
pocos departamentos que tiene una Secretaría de Equidad de Género e Inclusión Social
trabajando de la mano para que estas actores ayuden a este proceso de reintegración.
Consta con la mayoría de los subprogramas del anterior gobierno anexando un gran programa
llamado “Agenda de la paz para Nariño” una política ligada directamente a esta política de
reinserción que busca la construcción de paz, se piensa en un escenario de posconflicto
El escenario de diálogos de la habana lleva a pensar en esta política, sean o no sean un éxito
estos diálogos.
“Construir la paz en Nariño es una tarea conjunta e impostergable”.
Nariño hay una historia de procesos emancipatorios. Esta rebeldía con el paso del tiempo se
ha transformado en capacidades para hacer propuestas transformadoras. Nariño es un
referente para el país por su amplia experiencia y riqueza de movilización social no-violenta
para la transformación y la construcción de paz.
Consideraciones fundamentales
La construcción dela paz es responsabilidad de la sociedad en general
La paz se construye desde los territorios
Animar un diálogo abierto en espacios plurales con la participación de múltiples actores
Independientemente de si hay o no acuerdos Gobierno Nacional - FARC y con El ELN, el escenario de construcción de paz es impostergable
Los temas claves para la construcción de paz.
VIOLENCIA
10“Entendemos por violencia la actitud o el comportamiento que constituye una violación o
una privación al ser humano de una cosa que le es esencial como persona (integridad física,
psíquica o moral, derechos, libertades…) y que ésta no se manifiesta de una sola forma, sus
expresiones son diversas y variadas de acuerdo con las realidades de los sujetos que la ejercen
o padecen”.
Y esta es catalogada en 3 tipos,
cultural aspectos que pueden utilizar como religión, cultura para justificar esta
violencia.
estructural contra la represión, el abandono son personas que el estado no le cubre totalmente sus necesidades.
directa teniendo su estructura en la cultural y directa por eso la manifiesta.
Estas generan
violencia en el genero
violencia sociopolítica: Definida esta como aquella ejercida como medio de lucha
Político – Social, que busca mantener, modificar, o sustituir un modelo de Estado o
de sociedad, o que procura eliminar o reprimir a un grupo humano con identidad
dentro de la sociedad por su afinidad social, política, gremial, étnica, racial, religiosa,
cultural o ideológica, esté o no organizado.
PAZ
Un valor muy importante, una situación deseable a la que a la sociedad le gustaría llegar. Sin
embargo, al intentar precisar las condiciones de esta situación deseable, aparece un concepto
ambiguo, emocional, difícil de definir, un ideal que no sabemos concretar. Siendo mucho
más que una mera ausencia de guerra y que se encuentra en constante construcción
respondiendo a la igualdad de control, de distribución de poder y de los recursos, así mismo
requiere una educación para ella; pide tener una comprensión amplia y rica del concepto de
violencia que nos lleven por ende a resolver los conflictos de manera positiva, creativa y no
violenta.
CONFLICTO
El conflicto no siempre lleva a la violencia, 11“el conflicto es una situación de disputa o
divergencia en que hay una contraposición de intereses tangibles, necesidades y/o valores en
pugna entre dos o más partes”
Se busca prevenir conflictos, gestionar o manejar pacíficamente los conflictos al igual que
transformar los conflictos de manera no violenta y de forma constructiva.
10 Agenda de la paz Nariño, pag 6 11 Agenda de la paz Nariño, pág. 9
CONFLICTO SOCIAL
Cuando los actores de la sociedad perciben que sus intereses, posiciones, valores, entre otras
son diferentes, esto sucede cuando trasciende lo individual a lo social
En Colombia ha creado patrones violentos y destructivos que, se ha unido a la complejidad
del conflicto armado, complejidad determinada por el número de actores que han intervenido,
la diversidad cultural, económica, social y política del país, las formas de violencia que se
han presentado y la debilidad institucional para atenderlos, entre otros elementos 12“En Nariño, la violencia sociopolítica hoy se manifiesta no solo a través de la presencia del
conflicto armado sino de nuevas formas de intolerancia, muchas veces mimetizada en una
precaria democracia representativa basada solo en lo electoral que a la postre impide la
construcción de un horizonte común y que divide a comunidades y pueblos en torno a
personas y difusos movimientos políticos de corte personalista y no comunitario.”
CONFLICTO ARMADO
Se entiende como conflicto armado a enfrentamientos protagonizados por grupos de
diferente índole como fuerzas armadas militares, paramilitares, guerrillas o comunidades
étnicas religiosas, utilizando armas, provocando destrucción y víctimas. Esta lucha por el
poder político en Colombia ha generado diferentes problemas, tales como narcotráfico,
además ha dejado un daño irreparable en la de odio y desconfianza en las comunidades que
han sido afectadas directa o indirectamente.
CONSTRUCCION DE PAZ
Construir la paz comporta crear unas relaciones basadas en la cooperación, el apoyo mutuo,
la colaboración y la creación de condiciones de confianza mutua.
Busca la paz a través de dos rasgos
a. El tipo y la calidad de las relaciones que establecemos entre las personas las cuales tienen
que partir del afecto, la empatía y la preocupación por el bienestar y la dignidad de la otra
persona.
b. Las condiciones estructurales que seamos capaces de edificar. Tenemos que crear unas
estructuras sociales fundamentadas en el desarrollo equitativo y sostenible, en el respeto a
los derechos humanos, en la gobernabilidad y toma de decisiones democráticas, y en el hecho
de evitar el riesgo que comporta el armamentismo y el concepto militar de seguridad.
Es necesaria la universalidad de los derechos humanos en la región, deslegitimar la guerra y
el uso de la violencia, de esta manera se piensa en un posconflicto y se lo aborda. 13“En el marco del conflicto armado que vivimos en Nariño y en Colombia, se ha comenzado
a visualizar un pos acuerdo, definido éste como la fase que viene después de la firma
definitiva de los acuerdos de negociación entre el Gobierno Nacional y la FARC y que ojalá
incluyeran acuerdos con el ELN; pos acuerdo que implica una paz justa, estable y duradera
12 Agenda de paz Nariño, pág. 11 13 Agenda de paz Nariño, pág. 12
que requiere un esfuerzo mayor y conjunto de todas las instancias de la sociedad colombiana
para que esta se concrete.
El posconflicto lo entendemos como un horizonte más amplio y más complejo que requiere
de un proceso de mucho más aliento y que incluso se convierte más que como un sitio de
llegada en una utopía que nos jalona siempre a caminar en pos de su realización y no lo
abordamos en el sentido parcial de lo que significa el fin del conflicto armado en Colombia,
a pesar de que es una acepción muy difundida pero que nos impone una serie de imaginarios
mayores a los que se puedan lograr fruto de los acuerdos entre el Gobierno Nacional y los
grupos insurgentes.”
ANALISIS DE PAZ Y CONFLICTO EN NARIÑO
Nariño lleno de biodiversidad, riquezas naturales, pluralidad cultural, diversidad étnica, el
carnaval de blancos y negros entre otras son reconocidas por la UNESCO como patrimonio
inmaterial de la humanidad. 33.093 kilómetros cuadrados, 64 municipios, 1.660.087
habitantes, el 48 % vive en las ciudades siendo 799.449 habitantes, y el 52% (860.638) en el
sector rural. Donde se encuentran afrodescendientes el 16.29% (270.433) e indígenas con el
9,35%(155.199), la población campesina de Nariño representa el mayor número de
habitantes y a lo largo de la historia este conflicto ha generado un sin número de
desplazamientos. Lo cierto es que estas personas tienen un alto índice de vulnerabilidad, y
se aumenta la violencia en estos sectores, estos tienen menor capacidad económica, la
institucionalidad del estado no es posible llevarla a estos municipios de pequeño nivel, mayor
riesgo con lo ambiental y muchas más.
ANTECEDENTES Y CONTEXTUALIZACION
Nariño en cuanto al conflicto social y armado está marcado por varios hechos, desde el siglo
xv los indígenas frenando la expansión del imperio incaico, la revolución de los comuneros
en Tumaco en 1781, la rebelión de los Clavijos en 1800, la actitud asumida por la región en
la época de la independencia llevo al pueblo a defender con valentía arrojo y sacrificio, unos
principios y unas lealtades que consideraron innegociables y la dignidad que sintieron
pisoteada y mancillada. Estos pocos hechos muestran que Nariño siempre ha sido un remanso
de paz, y en las últimas décadas ha sufrido elevados índices de violencia por el conflicto
armado, de forma directa e indirecta.
CAUSAS
CAUSAS ESTRUCTURALES
Ausencia y presencia fragmentada del estado.
Crisis de gobernabilidad
Debilidad y fragilidad de la institución publica
Empobrecimiento de las comunidades
Deficiente estructura vial
Inadecuada política agraria integral
Pueblos indígenas y afro de Nariño pobreza y marginación
Exclusión social que genera nuevos conflictos.
Falta de compromiso de la ciudadanía
CAUSAS CUYUNTURALES
Contexto mundial y presión internacional
Dinámicas violentas de conflictividad
Ausencia de garantías para la participación política
Narcotráfico
Expansión de cultivos ilícitos
ACTORES DEL CONFLICTO ARMADO
El Estado colombiano: Al ser el máximo garante de los derechos de los ciudadanos es un actor del conflicto por el deficiente cumplimiento de sus responsabilidades
constitucionales.
Fuerza pública colombiana: haciendo uso indebido de del mandato constitucional, asociándose con grupos ilegales o atropellando comunidades
Guerrilla: FARC Y ELN causantes de agudización del conflicto armado
Paramilitares: llegaron a grados de horror y violencia inimaginables en el departamento
Narcotráfico: Nariño es un lugar estratégico para estos
Grupos surgidos después de desmovilización de AUC
AGENDA DE PAZ NARIÑO
Después de desarrollar y observar estas dinámicas se busca la construcción de paz justa,
estable y duradera, que nos involucre a todos, que nos toque a todos, que nos beneficie
colectivamente. Se busca que se aprenda a conocer la realidad colombiana que es una realidad
compleja, que se aprenda a hacer para poder actuar positivamente, que se aprenda a vivir
juntos pese a las diferencias y se busca el ser después de estos aprendizajes anteriores. 14“La
Agenda busca de igual manera el generar espacios de concertación y diálogo con el orden
nacional en procura que existan escenarios de mayor participación regional, menos
estructuras que mantengan y propendan un exagerado centralismo; esto incluye el hacer los
mayores esfuerzos para que exista una reasignación de los recursos pensados estos en orden
a las zonas donde haya tenido mayor impacto el conflicto armado, las regiones de frontera
en donde se observa una menor inversión, para disminuir la brecha de inequidad existente y
la puesta en marcha de los diversos documentos CONPES, programas, planes y proyectos
que se han suscrito para beneficio de la población del departamentos.” Esta agenta consta de
8 ejes temáticos para la construcción de paz
1. Construir paz desde la región.
14 Agenda de paz Nariño, pág. 22
- Reconocer y fortalecer el tejido social y los activos de paz de Nariño
- Reconstruir la tradición, imaginarios, representaciones y memoria del pueblo
nariñense.
- Seguimiento y verificación a los avances de la presente agenda, a propuestas y
acuerdos que fortalezcan los procesos de paz y reconciliación
2. Construir escenarios de paz y reconciliación
-Para la población víctima
- los actores armados
3. Construir paz desde las garantías de acceso y goce efectivo de los derechos para una
vida digna
4. Construir paz desde un Desarrollo rural con enfoque territorial
5. Construir paz desde alternativas productivas sostenibles
6. Construir paz desde una educación pertinente con calidad, y cobertura para todos.
7. Construir paz desde el fortalecimiento y el respeto de lo público en función del bien
común
8. Construir paz desde la implementación de los acuerdos de cese al conflicto armado y
otros temas claves emanados de los pos acuerdos en La Habana y posibles diálogos
con el ELN
RUTA PARA LA CONSTRUCCION DE PAZ EN NARIÑO
Para todo lo que se plasma se requiere de una gran estrategia, que apoye, movilice, y se haga
práctica lo que se ha plasmado en esta agenda
Espacios de Diálogo y concertación de la Agenda de Paz para Nariño: se busca una mesa o asamblea permanente de paz, donde existan múltiples actores.
Conformación de una Mesa o Asamblea permanente por la Paz en Nariño:
gobernabilidad y gobernanza democrática sobre el territorio, desarrollo humano
integral sostenible y solidario y la construcción de paz. Generando infraestructuras,
solucionando problemas a corto y a largo plazo.
Mandato social por la paz: se propone un referendo para que se vuelva mandato, para que esta mesa diseñe distintos caminos donde los alcaldes y gobernadores lo acoplen
a su plan de desarrollo
Compromiso público por la paz: la sociedad debe comprometerse y asumir este papel pues es de la sociedad donde se construye la paz. Valores y comportamientos éticos
que sean difundidos con ayuda a este fin.
Estrategias transversales: herramientas que apoyen esta agenda.
- Estrategia de comunicación
- Estrategia pedagógica
- Estrategia cultural
- Campaña de comunicación masiva
Todo esto se realiza con el fin de mantener los mensajes de la agenda de paz vigentes,
así consolidar la cultura de paz en las futuras generaciones, generando una
construcción de nuevos escenarios por la paz; Teniendo una cultura de paz.
CONCLUSIONES.
PROBLEMA
El problema no se encuentra en la política, pues esta está muy bien formulada, y se busca de
esta manera acoplarla a las diferentes necesidades y a lo largo de la historia ha sido
modificada para que su alcance sea mayor, el problema se encuentra en las instituciones, pues
bien ya Colombia siempre ha tenido un bajo nivel de institucionalidad, una baja calidad en
estas instituciones que buscan acoplarse entre sí para que la política funcione, más en un
departamento como lo es Nariño ubicado al suroeste de Colombia con abandono estatal y
una institucionalidad más débil.
Este problema lleva a que las personas no terminen su proceso, pues aunque este tenga la
fecha fijada como objetivo, las instituciones no colaboran con ello, retrasan el proceso, de
esta manera las personas dejan de ir de la mano con la política, volviéndose dependientes
solo del subsidio que esta política concede.
El problema central es cuando se termina este subsidio, ocasionando que estos actores se
vean afectados, haciendo que se vuelvan vulnerables, muchas veces vuelven a delinquir,
debido a que han sido criados en un entorno violento lo que los lleva de una manera indirecta
a esto, pues deben encontrar de donde vivir, que comer e incluso muchas veces deben
mantener a su familia.
PROPUESTA
Antes que nada el gobierno deberá mejorar la calidad de las instituciones que permiten que
el programa funcione con éxito.
Igualmente planteamos la creación de un programa del trabajo que esté ligado directamente
con el ministerio del trabajo, y el programa de reintegración, en este programa se buscaría
una ayuda y promoción de este grupo de personas y más para conseguir trabajo, que sean
bien asesoradas y que se garantice su cumplimiento de contratos, ya que estas personas son
vulnerables por su pequeño conocimiento en el campo laboral.
ANALISIS DESDE LIMBDLOM, “LA CIENCIA DE "SALIR DEL PASO"”.
Antes que nada remontando la historia, empezando desde cómo fue creada podemos observar
que fue creada por las ramas como lo llamaría Limdblom esto quiere decir que fue creada
por medio de las comparaciones limitadas sucesivas, haciendo diferentes estudios y
desarrollándolos con diferentes personajes, un problema planteado de esta manera la
necesidad de una política pública, así creando la política de esta manera permitiendo que sea
una política flexible. Esta política es muy flexible, a lo largo de la historia en Colombia ha
sido modificada con el fin de cubrir y cumplir su objetivo, desde el año 1998 existe esta
política y se ha modificado de acuerdo a las necesidades de la época, ahora pensando en el
fin del conflicto armado en Colombia podrá modificarse de nuevo, o seguir teniendo su
carácter flexible para lograr ser una buena política.
En Nariño la paz es una búsqueda permanente y lleva a que se cree un grupo para la búsqueda
de la paz, esto generara compromisos en los actores tanto como en los administradores,
generando gobernanza ya que es el pueblo quien crea la y quien busca la manera de seguir
construyendo la paz esto modificándose a lo largo de los años con las necesidades y
problemas que se presenten.
La agencia colombiana para la reintegración junto con los administradores tienen la
necesidad de que por cada persona que entra a esta política esta se realiza de manera diferente,
pues todos no tienen los mismos objetivos de vida, no se desmovilizan igual, no manejan las
mismas instituciones, tienen diferentes problemas psicológicos o piensan vivir en diferentes
lugares, por lo tanto esta agencia junto con el administrador debe tomar diferentes decisiones,
medios y estos fines los han escogido al mismo tiempo, manejando el costo de oportunidad
la persona junto con el administrador debe saber que ha tomado la mejor decisión sobre
todas las cosas y no debe estar errada, a lo largo del proceso acoplándolo a las necesidades
de la persona, interrelacionando diferentes instituciones el fin de cumplir el objetivo así
lograr que esta persona termine el proceso, esto repitiéndose una y otra vez a lo largo del
proceso.
En Nariño esta “agenda para la paz” responde a un pensamiento en un posconflicto y se
articula de manera en que los actores y los administradores deban tomar decisiones de
acuerdo a los factores y problemas que se presenten, así mismo evitándolos de esta manera
también podemos decir que la agenda para la paz de Nariño quiere “salir del paso”
Esta política va ligada “salir del paso” pues acabamos de observar que cumple muchos de los
objetivos que plantea Limdblom, tanto en la política a su largo de la historia acoplándose a
los diferentes objetivos como en lo individual en establecer objetivos y medios en cada caso
logrando así su éxito.
BIBLIOGRAFIA
Documento Conpes 3554 l Política nacional de reintegración social y económica para
personas y grupos armados ilegales
Gobernación de Nariño. (2008). Plan de Desarrollo 2008-2011 “Adelante Nariño”. San
Juan de Pasto, Colombia.
Gobernación de Nariño. (2011). Plan de Desarrollo 2011-2014 “NARIÑO MEJOR”. San
Juan de Pasto, Colombia.
Gobernación de Nariño. “AGENDA PARA LA PAZ”. San Juan de Pasto, Colombia.
Unión Europea para Apoyo al DDR.
Secretario General de la ONU, Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31, mayo 2005;
Traducción ACR
Programa de atención humanitaria al desplazado
Programa de reinserción social y económica
Programa de apoyo financiero
Charles e. Lindblom,- la ciencia de salir del paso
TOMADO DE: http://www.reintegracion.gov.co/es
PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto. Intervenciones gubernamentales
y transformación del sistema político.
PONENCIA: Política pública de atención a la población desplazada. El caso de la
ciudad de Medellín
NOMBRE: Edwin Andrés Mosquera Sánchez
Universidad Nacional de Colombia
Sede Medellín
ÁREA TEMÁTICA: Políticas Públicas
Trabajo preparado para su presentación en el VIII Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 22 al 24 de julio de 2015
CONTENIDO
1. Introducción
2. Palabras claves
3. Marco conceptual y teórico
4. Contexto histórico
5. Diagnostico
6. Desarrollo e implementación
7. Análisis y propuestas
8. Pregunta de investigación
9. Enfoque
10. Mirada al Post conflicto
1. INTRODUCCION
Junto con el transcurrir de la historia del país, los problemas han aumentado en gran medida
en todos los sectores: sociales, políticos y económicos de la población, dentro de éstos,
existen infinidad de falencias por superar, como la violencia, el narcotráfico, la corrupción
política, entre otras.
Conjugando muchos de los problemas que atañen a la sociedad colombiana, se encuentra el
enigma del desplazamiento, el cual ha pasado a cobrar mayor importancia dentro de las
problemáticas vigentes en el país debido a las consecuencias que genera a toda la población
colombiana, pues, constituye una de las violaciones más graves a los derechos humanos y al
derecho internacional humanitario; y aunque anteriormente fue poco tratado por parte del
gobierno, hoy en día se constituye como un gran dilema que en parte se deriva de las malas
decisiones tomadas por los gobernantes de nuestro país, ya que, desde una perspectiva
analítica del origen de los problemas de la nación, todo lo que está afectando a la población
del siglo XXI, tiene su origen en el surgimiento del conflicto armado interno que ha
tergiversado el camino de nuestra república tras años.
En nuestra jurisdicción especialmente, el desplazamiento ha sido un problema que se ha
presentado por oleadas de acuerdo con la evolución geográfica y social del conflicto. Es así,
como desde mediados de los años ochenta del siglo XX, el desplazamiento cobró en el país
un dinamismo sin precedentes, ligado a una intensificación de las confrontaciones armadas,
a la narcotización de los diversos actores armados y al surgimiento del paramilitarismo.
El desplazamiento forzado de población es, en Colombia, un fenómeno histórico y estructural
que se presenta no solo como un “daño colateral” del conflicto armado interno, sino,
principalmente y cada vez más, como una estrategia de guerra de los actores armados del
conflicto, llámense guerrilla, paramilitares, narcotraficantes, delincuentes comunes o fuerza
pública. Estrategia a la que se acude con el objetivo de consolidar un dominio territorial,
ampliar el poder político de una facción en particular o, simplemente para despojar a los
campesinos de sus tierras con el fin de adelantar proyectos agropecuarios, bien sea para
producir productos de uso lícito, como el petróleo y el aceite de palma, o ilícito, como la
cocaína y la heroína.
Por el trasfondo que trae consigo el asunto del desplazamiento en el país, éste ha dejado de
ser un tema que interese a gobiernos municipales, corregimientos o a departamentos, sino
que ha pasado a ser un problema que abandona la localidad para pasar a el ámbito nacional,
éste, a causa de las secuelas sociales, económicas y políticas que revelan la incapacidad
gubernamental para englobar toda la territorialidad nacional, puesto que, según el documento
Conpes 2804 de 1995 el gobierno da la importancia debida al desplazamiento forzado,
agudizado a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, hasta 1995. Antes
este era un fenómeno ignorado, en consecuencia no se contaba con estrategias concretas del
estado para contrarrestarlo. Es a partir de la expedición de la Ley 387 de 1997 que Colombia
cuenta con un instrumento legislativo para atender a las personas y hogares obligados
a desplazarse dentro de los límites del país por causa de la confrontación armada.
En el país, la ciudad de Medellín es la segunda ciudad más poblada, durante muchos años
fue conocida como la ciudad industrial. “A partir de la década de los ochenta, producto de la
influencia del narcotráfico y el conflicto armado, la ciudad viene sufriendo una serie de
vicisitudes marcadas por la violencia, que han dejado, como resultado, secuelas dolorosas a
nivel humano, fragmentación social y deterioro económico de la población, en los últimos
años, la ciudad se ha visto atravesada por rigores del conflicto armado y a los fenómenos
generados por el desplazamiento, en especial el intraurbano, lo que genera un ambiente de
ciudad signado por la inseguridad y la incertidumbre, y coloca a un gran número de
pobladores en condiciones de alto riesgo y vulnerabilidad cuando buscan ejercer sus
derechos.”15
Las personas en condición de desplazamiento forzado por la violencia que arriban a la ciudad,
no son ajenas a las situaciones de pobreza estructural y coyuntural. Llegan a una urbe que
continúa sufriendo profundas desigualdades sociales y que tiene pobres históricos en
condiciones similares a las de los desplazados. Estos últimos, además de su población, cargan
usualmente con la pérdida de algún miembro de la familia y de sus propiedades, y sobrellevan
las consecuencias físicas y emocionales producto del desplazamiento.
2. PALABRAS CLAVES:
Desplazamiento, políticas públicas, conflicto armado, territorio, gobierno.
Territorio: Es un área definida que se encuentra en posesión legal de un individuo, organización, institución, Estado o país.
Conflicto armado: Hace referencia a todos aquellos enfrentamientos en los que están involucradas las armas y su uso. Los conflictos armados son un fenómeno histórico que existe desde el comienzo de la historia y pueden darse entre distintos pueblos así como también entre el mismo pueblo, es decir, a nivel interno.
15 Ghiso Cotos, Alfredo. “En la búsqueda del restablecimiento de derechos: organización de población desplazada en las
ciudades de Bogotá y Medellín” pág. 43. Funlam, Medellín; FUM, Bogotá
Gobierno: Esta palabra, hace alusión a la conducción política de un determinado estado o a quien ejerce la misma, que puede tratarse de un presidente, un primer ministro.
Desplazamiento: La palabra desplazamiento se emplea para dar cuenta del traslado de alguien o algo, de un lugar a otro, del cambio de posición experimentado por una persona, que la lleva a ocupar una y luego otra como resultado de ese desplazamiento justamente. Asimismo, viajar de un lado a otro del planeta se lo designa como desplazamiento.16
Políticas públicas: son “las sucesivas respuestas del Estado (del “régimen político” o del “gobierno de turno”) frente a situaciones socialmente problemáticas (Salazar, 1994).17
3. MARCO CONCEPTUAL Y TEÓRICO
El Desplazamiento Forzado por conflictos armados se ha desarrollado en el ámbito
internacional desde los tratados y convenios de Derechos Humanos y DIH. No obstante, las
especificaciones y distinciones sobre el DF interno son recientes. Desde 1945, tras el fin de
la II Guerra Mundial, se pueden observar distintos instrumentos obligantes y orientadores
para las naciones, a saber, los principios, acuerdos y protocolos internacionales, cuya
pretensión es la prelación de la dignidad humana, es decir, el respeto a la persona en contextos
de conflicto armado.
A nivel nacional sólo hasta el año 1997 con la Ley 387 se expide el marco normativo nacional
para el reconocimiento y atención de esta problemática; hoy en día hay teóricos que critican
esta ley porque afirman que solo brinda un alivio para las víctimas y no tiene un actuar radical
en cuanto a una debida solución de los problemas de los desplazados. De otro lado, también
se construyen los documentos CONPES 2804 de 1995 y 2924 de 1997 sobre el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. De igual forma,
los pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de la sentencia T-025 de 2004, con
la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) y sus autos de seguimiento, han
implicado la construcción de políticas públicas de atención a la población desplazada (PD).
En ellos la Corte realiza el análisis de la problemática, la evaluación de las políticas existentes
e imparte órdenes claras para la implementación de programas e indicadores por parte de los
órganos competentes, entre los cuales se destacan los autos de atención diferencial por
16Tomado el 24-11-2014.Sitio web. Desde Definición ABC:
http://www.definicionabc.com/general/desplazamiento.php#ixzz3K0oJzGdY
17 Vargas, Carlos. La definición de la política. Sitio web
http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc209/C_Salazar.pdf.
género, edad, etnia y discapacidad. De igual forma, el Auto 008 de 2009 confirma el ECI,
ordenando reformular entre otros
Componentes, el de la Política de Atención Humanitaria.
Teniendo en cuenta que la problemática del desplazamiento se encuentra estrechamente
relacionada con el conflicto armado interno y los derechos humanos de la población, se debe
considerar al Gobierno Nacional como principal responsable de la política pública de
atención a la PD (población desplazada), pues, de no ser por el mal accionar de éste, la
situación actual de nuestra nación no sería la misma.
La Corte Constitucional estableció los criterios mínimos a implementar para garantizar
a la población que ha sido víctima del desplazamiento forzado alcanzar su estabiliza
ción socio económica y restituir los derechos que le fueron vulnerados. El Estado tie
ne la obligación de prevenir y mitigar los efectos del desplazamiento y garantizar lo
s derechos a:
1. Subsistencia mínima,
2. Alimentación,
3. Reunificación familiar,
4. Educación,
5. Identidad,
6. Salud,
7. Vivienda,
8. Tierras,
9. Generación de ingresos,
10. Vida,
11. Integridad,
12. Libertad y seguridad personal,
13. Verdad justicia y reparación,
14. Participación,
15. Retorno o reubicación.
Es responsabilidad del Estado la formulación de políticas y la adopción de medidas
para que el desplazamiento forzado se prevenga, así como brindar atención, protección
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia 18
4. CONTEXTO HISTÒRICO
Las guerras civiles del siglo XIX tenían un fuerte componente de expropiación del contrario
y apropiación de mano de obra, mediante el reclutamiento forzado de los peones y aparceros
de las haciendas y la apropiación de todos los bienes del adversario (peones y tierras) por el
ganador.
Ya en los años cincuenta, con "La Violencia", los campesinos fueron expulsados de las
mejores tierras y valles del país y empujados, bien hacia las ciudades, bien hacia la frontera
agrícola y las zonas de colonización, sobre todo en el sur y en las selvas amazónicas.
En cuanto a la marcha a las ciudades, también fue entonces cuando se produjo la
transformación de Colombia de sociedad rural en urbana, un cambio demográfico que se
produjo a un ritmo mucho mayor que en otras sociedades, principalmente entre los años
cincuenta y los setenta. Bogotá pasó de 715.220 habitantes en 1951 a 1,6 millones en 1964,
según los datos oficiales. Actualmente el 73% de la población es urbana, pero hasta la década
de los cuarenta la proporción era la contraria; es decir que, en cinco décadas, la relación
demográfica dio un vuelco total. Este proceso no iba acompañado de una industrialización
que pudiera justificar esa marcha a los centros urbanos, por lo que puede deducirse que estos
cambios demográficos se forzaban mediante la violencia y tenían un propósito político.
Lo que ocurre ahora sólo se diferencia, por tanto, del proceso histórico, en que la magnitud
del fenómeno es mayor, se ha ampliado el número de regiones y actores implicados y, por
tanto, quedan menos espacios y los circuitos de salida se cierran, debido también a la
expansión de la geografía del conflicto. Además las fronteras entre los grupos armados son
más móviles, pueden golpear en zonas lejanas de sus teóricas bases y las zonas pueden pasar
del control de un actor a otro: las comunidades no tienen ninguna garantía de estar a salvo
del terror, porque cuando la zona cambie de manos, serán acusados de haber apoyado al
bando que la deja.
Por eso, en muchos casos, la única opción de huida son los barrios de invasión de las
ciudades, que garantizan el anonimato y una cierta seguridad (o al menos así lo creen las
personas que llegan a ellos). En este marco el desplazado queda asimilado la pobreza urbana
18 Art. 3 Ley 387 de 1997
y pasa de ser un desplazado rural a ser un pobre más, lo que contribuye a invisibilizar el
fenómeno y a que no se planteen o salgan a la luz sus causas reales.19
En Medellín, históricamente el desplazamiento forzado intraurbano ha estado marcado por
tres picos de alta relevancia en tanto implican un comportamiento tendiente al incremento de
este fenómeno. El primer periodo de mayor intensidad se presenta en los años del 2001
al 2002. El segundo pico se da durante el año 2005. Para este año la ciudad pasó de 605
personas desplazadas intraurbanas registradas durante el 2004 a 3.075 en el 2005, hubo
entonces un precipitado incremento del 408%. Este incremento en 2005 estuvo rodeado por
los efectos de la desmovilización de los Jefes paramilitares que ejercieron el control armado
en la ciudad, lo cual exacerbó los ánimos de quienes pretendieron abrirse en plena
competencia por el control de los recursos. Seguidamente se presentó un descenso en el 2006,
año en el que se registraron 535 personas desplazadas en el sector intraurbano
El tercer periodo de alta relevancia es el 2009, rodeado este por la extradición de los jefes
paramilitares, se desató la avanzada de grupos armados al servicio del narcotráfico del país a
la ciudad y la contienda entre facciones y disidencias internas persistentes en la lucha por el
posicionamiento en diversos puntos estratégicos de esta y otras actividades económicas
legales e ilegales; y puso en evidencia el reacomodamiento de intereses y estructuras,
escenificada en el escalonamiento de la violencia sostenida.20
5. DIAGNOSTICO
A mediados de 1997 el Gobierno de Colombia solicitó al ACNUR prestar su asesoría a las
instituciones nacionales encargadas de atender a la población desplazada, para ello era
preciso que se estableciera una oficina en el país.
A pesar de las diversas acciones emprendidas por parte del Gobierno Nacional y los entes
territoriales, en Colombia se sigue presentando un incremento en el número de personas que
se encuentran en situación de desplazamiento forzado interno, al tiempo que no se ha logrado
aún el restablecimiento de los derechos de personas que hace más de una década se
encuentran en esta situación.
19 Fajardo, Darío. "Bases para una política de asentamientos humanos, prevención de los
desplazamientos forzados y acceso a la tierra para los desplazados", Informe final de consultoría
para la Unidad Técnica Conjunta (ACNUR-RSS), Bogotá, 15 de noviembre de 2000.
20 Secretaria de bienestar social gerencia para la coordinación y atención a la población desplazada. Unidad
de análisis y evaluación a política pública. Análisis del contexto y la dinámica del desplazamiento forzado intraurbano en la ciudad de Medellín, Julio del 2010. Tomado del Sitio web http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/ceo/article/viewFile/7087/6498
Actualmente, el Gobierno viene realizando reformulaciones de la Política Pública (PP) para
dar respuesta a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional a partir de la sentencia T-
025 de 2004 y sus autos de seguimiento. “Colombia es uno de los países del mundo con el
mayor número de desplazados internos en el mundo, hasta mayo de 2011 el Gobierno de
Colombia ha registrado a más de 3,7 millones de desplazados internos en el país. ONG como
la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) consideran que
la cifra real de desplazados por el conflicto armado interno desde mediados de los años 80
supera los 5 millones de personas.
En Medellín, las personas que sufren desplazamiento intraurbano, llegan sin nada a la ciudad
capital. Y en general, los ciudadanos de todo el país que caen en situación de desplazamiento
lo pierden todo, abandonan sus hogares, bienes y medios de vida y están en constante peligro,
ya sea de ser objeto de represalias o que un nuevo brote de violencia haga necesario
desplazarse nuevamente”
El gobierno acepta públicamente que el número total de desplazados es aproximadamente
2,000.000 de personas, es decir 400,000 familias. Adicionalmente, el Informe de Desarrollo
Humano 2003 plantea la necesidad de estimar cuántas de las personas que han sido
desplazadas requieren realmente de atención del Estado, adoptando el supuesto de que,
pasado algún tiempo dichas personas retornan a su sitio de origen o van encontrando por sí
mismas, o con ayuda de redes sociales de apoyo, la manera de estabilizarse e integrarse al
medio económico y social. A pesar de las cifras anteriores, distintos informes hechos por
diferentes organismos muestran cifras incorrectas, es decir, no tienen gran coherencia entre
la cantidad que afirma una entidad y otra, por ello, en la actualidad no se puede denotar una
cantidad exacta sobre toda la población desplazada en Antioquia y el país. Así, establece
como criterio que la población objetivo de la política pública sería conformada por las
personas que hayan sido registradas en el SUR los últimos tres años, descontando las que han
retornado, con base en lo cual la cifra estimada sería de aproximadamente 850,000 personas
–aproximadamente 170,000 familias- (PNUD, 2003). En relación con lo anterior y según
Edgar Forero, en el tema de la magnitud del desplazamiento en términos de la política
pública, el punto clave es cuántas personas desplazadas requieren atención del Estado. Esta
decisión pasa por una definición de principios respecto de su alcance:
➔ ¿es suficiente con satisfacer las necesidades materiales y lograr la estabilización de la
población desplazada –enfoque de asistencia social-, o deben también ser reparados
los derechos violados y resarcidos los perjuicios –enfoque de derechos-?
➔ ¿es aceptable apelar a una solución diferida que permita satisfacer en primera
instancia la estabilización socioeconómica de la población desplazada, y tratar por
separado o diferir en el tiempo las acciones afirmativas concretas para la satisfacción
del derecho a la verdad, la justicia y la reparación?
En el caso de adoptar el enfoque de asistencia social a la población desplazada, dirigido
exclusivamente a lograr su estabilización socioeconómica mediante la provisión de bienes y
servicios, sería evidentemente legítimo focalizar las acciones sobre aquel segmento de la
población desplazada que no haya logrado aún estabilizarse, descartando al resto. Así, el
número de familias objeto de la política podría ascender a unas 170,000 de acuerdo con los
estimativos del IDH del Informe de Desarrollo 2003 del PNUD.
En el caso de adoptar el enfoque integral de derechos que supone, además de responder a las
necesidades básicas de la población desplazada, hacer efectivo el derecho a la verdad, la
justicia y la reparación, se podría considerar que la violación de derechos causada por el
delito de desplazamiento y, por tanto, la deuda del Estado y de la sociedad con las víctimas
no prescribe con el tiempo. Así, existirían en Colombia aproximadamente 582,970 familias
según CODHES, o 229,679 según la RSS, que deberían ser objetivo de la política pública
integral de atención al desplazamiento forzado (Forero, 2003).
Visto de cualquier forma y cualquiera que sea el estimativo acordado, el tema es crítico y la
magnitud del problema muy grande. Desde la perspectiva de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario, lo que importa al final es que a una gran cantidad de
ciudadanos se les están vulnerando sus derechos, y que estos tienen que ser reparados tanto
por los agresores como por el Estado –que es el primer responsable de protegerlos y
garantizarlos-. Así la política pública de atención a la población desplazada no podría
desconocer que el eje fundamental de la respuesta tendría que ser el procurar que a las
personas desplazadas se les permita un acceso efectivo a los derechos civiles y políticos como
a los económicos, sociales y culturales; en este enfoque la población desplazada se
diferenciaría de la pobre porque, aunque pudieran estar en las mismas condiciones
económicas, la primera ha sido víctima de un daño producido por una falla en el deber de
protección del Estado, lo que debería generar una reparación de los derechos vulnerados.
En este sentido, la mayor parte de entidades y de los actores humanitarios involucrados (la
Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo, ONG’s, ACNUR), consideran que el tema
de las cifras debería enmarcarse en un enfoque de derechos, y que no se debería tratar de
supeditar el dimensionar del problema a la factibilidad fiscal de atenderlo, sino adoptar la
decisión política de asignar los recursos necesarios para atenderlo de acuerdo con la gravedad
del mismo, dándole prioridad por encima del gasto público social, como también lo ha
reconocido la Corte Constitucional. Esto implicaría adecuar las instituciones y los recursos a
la magnitud del problema, y no al revés. 21
6. DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN
MEDELLÍN
Medellín, es una ciudad que está al frente en este desafío, implementando una compleja
política pública, transformando las lógicas de atención a esta población donde existen vacíos,
y estimulando la transformación en otras regiones del país. La Alcaldía de Medellín, a través
de su Unidad de Atención a la Población Desplazada de la Secretaría de Bienestar Social, en
particular, y a través de sus diferentes dependencias, en general, ha adoptado una atención a
la población desplazada con enfoque de derechos y diferencial siguiendo unas líneas
estratégicas: Prevención, Protección, AHE, Participación, Restablecimiento (Retornos y
Reubicaciones, Vivienda, Generación de Ingresos, Seguridad Alimentaria, Salud, Atención
Psicosocial, Educación, Cultura, Recreación) y Reparación. Líneas planificadas
participativamente en el Plan Integral Único -PIU- de Atención a la Población Desplazada,
plan que se convierte en el horizonte para cada una de las entidades que en Medellín atienden
a esta población.
Este trabajo se ve también reflejado en el aumento de los presupuestos y recursos en general
para la atención a esta población, en el fortalecimiento de su institucionalidad, en el análisis
y evaluación de la misma política, y en una coordinación interinstitucional fuerte y
especializada en el tema.
Medellín es el primer y único municipio de Colombia que a la fecha cuenta con una Política
Pública Municipal para la “Prevención del desplazamiento forzado, la protección,
reconocimiento, restablecimiento y reparación de la población afectada por el
desplazamiento forzado”, que fue aprobada mediante el Acuerdo Municipal 049 de 2007, y
que es implementada a través de un Plan Integral Único de Atención a la Población
21 Aguilar Gutiérrez, Marco; Angélica lucía. Teórico y Aspectos Generales Relativos al Fenómeno de
Desplazamiento Interno Forzoso.
Desplazada -PIU-, cuya construcción se hizo de manera concertada durante el año 2009, y
plantea un largo plazo entre el 2010 y el 2017.
El lineamiento estratégico fundamentado en la política pública, en el PIU Municipal y en el
Plan de desarrollo, procura mediante acciones concretas dar respuesta a la interpretación que
sobre el problema de DFI hace la Administración municipal; tales como:
● Adecuación institucional para atender el DFI: conformación de la Mesas de
Prevención y Protección coordinada por Secretaría de Gobierno; interlocución ante
el nivel nacional para la incorporación del tema en la agenda nacional; atención
inmediata para las necesidades básicas de las personas desplazadas intraurbanas;
apoyo para el agotamiento de la vía gubernativa; Apoyo logístico a la Policía
Metropolitana para lograr una mayor capacidad de respuesta; Fortalecimiento a la
Unidad BACRIM de la Fiscalía, con dotación logística.
● Prevención: diseño e implementación de un Sistema de Alertas tempranas
Municipales para la prevención del DFI32; Proyecto Medellín más Segura, para la
territorialización de la seguridad en la ciudad de Medellín, que a través de alianzas
sociales y propiciando la integración, convergencia y articulación mediante sinergias
entre ciudadanos, empresa privada, organismos de seguridad y justicia y la
administración municipal; Programa Fuerza Joven, que con sus tres componentes:
Delinquir no paga, jóvenes el alto riesgo y penados y pos penados, busca prevenir la
vinculación de jóvenes cercanos a organizaciones delincuenciales como combos, y
bandas, y grupos armados al margen de la ley; por medio de actividades de formación,
capacitación, labor social – comunitaria, e integración social y económica;
Realización de jornadas de sensibilización y de desarme, a través de la Unidad de
Convivencia en su programa Plan Desarme; Participación en el convenio
interadministrativo celebrado con Metro seguridad, para el apoyo logístico a
organismos de seguridad, en el cual se brinda protección temporal a testigos e
informantes tendientes a la vinculación en el programa de Protección a Víctimas y
Testigos de la Fiscalía (solo a solicitud de las autoridades competentes, establecidas
taxativamente en el protocolo).
● Protección y Atención: diseño de rutas y protocolos para la atención del desplazado;
acompañamiento a las personas en riesgo de ser víctimas de desplazamiento forzado,
gestionando con la Policía las medidas necesarias para su protección; asesoría integral
y acompañamiento a víctimas del conflicto armado, desplazadas y en riesgo de
desplazarse, realizando las acciones pertinentes ante las autorizadas competentes, a
través de la Oficina de Asesoría en DDHH y Apoyo Jurídico; Atención integral a
víctimas del conflicto armado, donde se incluyen asesorías jurídicas y psicológicas,
a través del programa de Atención a Víctimas del Conflicto Armado.22
En cuanto a lo concerniente al diseño institucional dentro de la ciudad de Medellín, se
puede ver que:
a) la política pública local comprendió y adoptó un llamado de atención hecho por la
Corte Constitucional en su sentencia T-025 de 2004, esta, en tal Sentencia, estableció
claramente que uno de los grandes obstáculos, que a la postre se configuraba en causa de
la persistencia del estado de cosas inconstitucional, era las deficiencias institucionales.
Por tal razón la política local ordenó la creación de una entidad especializada que se
encargara de liderar lo concerniente a la implementación de la política en cuestión. Esta
orden dio pie para que en abril de 2009 se creara la Gerencia para la Coordinación y
Atención a la Población Desplazada, hoy Unidad de Atención a Población Desplazada,
adscrita a la Secretaría de Bienestar Social, y eje estratégico institucional en la
implementación de tal política.
b) La política pública también comprendió que un diseño sin una planificación que lo
haga realidad no tendría resultados, por tal razón ordenó la formulación de un Plan
Integral Único, siguiendo los lineamientos nacionales y constitucionales. No obstante, la
política estableció que tal Plan, debido a la magnitud del problema en la ciudad, debía
contener un carácter estratégico con una duración de 8 años. Esta política pública ordenó
la actualización del PIU cada año.
c) Comité Local para la Atención Integral a la Población Desplazada -CLAIPD-. Si bien
el CLAIPD obedece a lógicas institucionales no propias de la localidad, su
funcionamiento si ha sido un reto territorial. Se cree en este espacio como el rector para
la coordinación. Por tal razón se le da un puesto de privilegio al interior del diseño
institucional. Desde hace dos años el CLAIPD sesiona mensualmente y con trabajo previo
sobre los temas y/o derechos que en el serán tratados, así como el posterior seguimiento
a las decisiones tomadas.
De otro lado, algo que no es tenido en cuenta por las instituciones, es que por lo general,
los desplazados que llegan a la ciudad de Medellín, atraviesan situaciones degradantes
pues, además de ya no tener casi nada, al momento de llegada a la ciudad para poder ser
cubiertos por el régimen de desplazamiento, tienen que realizar un largo proceso de
inscripción para que el gobierno pueda darles un subsidio de sostenimiento. Entre los
pasos a seguir están: inscripción en el sistema, ya que si bien éste no es requisito para la
22 Secretaria de bienestar social gerencia para la coordinación y atención a la población desplazada. Unidad
de análisis y evaluación a política pública. Análisis del contexto y la dinámica del desplazamiento forzado intraurbano en la ciudad de Medellín, Julio del 2010. Tomado del Sitio web http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/ceo/article/viewFile/7087/6498
determinación de la situación de desplazamiento es necesario para obtener las ayudas del
sistema. Para la inscripción se debe cumplir con la declaración de la situación ante los
entes del Ministerio Público, luego esta declaración se pasa a Acción Social −ente del
sistema encargado de su valoración y posterior registro−, y luego del registro se inician
los trámites para la atención. Entre estos dos pasos, una persona debe realizar tres trámites
más que implican tiempo y dinero, además de la repetición de información suministrada.
Estos son: la asistencia a una reunión obligatoria para que se le dé “información” sobre
los derechos que tiene por ser una persona en situación de desplazamiento, y el
diligenciamiento de dos encuestas23.
Apartándome un poco del caso municipal y pasando al nacional, vale la pena resaltar que
la política pública de atención a la población desplazada por la violencia como ha
sido el caso de este trabajo, busca garantizar los derechos fundamentales de cada
individuo, o grupo familiar que es desplazado. La Ley 2387 de 1997 la cual ya he tocado
muy brevemente define los elementos de la política pública para la prevención y
atención al desplazamiento forzado interno. Así:
Prevención del desplazamiento forzado, mediante la intervención del Estado para
combatir los factores que lo generan.
Atención humanitaria de emergencia, mediante la cual se provee a la población
desplazada de alimentos, utensilios, alojamiento, salud básica, atención psicosocial y
educación para los niños.
Estabilización socioeconómica, mediante la provisión de
soluciones (empleo ingresos por cuenta propia a través de proyectos productivos),
vivienda y servicios básicos, la reunificación familiar, el retorno y la garantía de no vo
lver a sufrir desplazamientos, o la relocalización en otro sitio, el reasentamiento.24
7. ANÁLISIS Y PROPUESTAS
Después de haber revisado gran cantidad de bibliografía, he llegado a analizar que cuantificar
en Medellín con alguna exactitud el volumen de personas desplazadas por la violencia
interurbana, y aproximarse al impacto socioeconómico de éste sobre la región, es algo difícil.
23 Atehortúa-Arredondo, Clara-Inés. “Política pública y desplazamiento forzado”. La realidad de la aplicación del sistema de atención Revista Estudios Socio-Jurídicos, vol. 12, núm. 1, enero-junio, 2010, pp. 173-198 Universidad del Rosario Bogotá, Colombia 24 Guerrero Barón, Martha. “Análisis institucional de la política pública frente al desplazamiento forzado”. Pág. 135-136
“Una de las primeras barreras para abordar este enigma, es que es un fenómeno relativamente
reciente, el cual ha venido aparejado con el recrudecimiento de las diferentes expresiones de
la violencia en la ciudad en los últimos años, especialmente con la masiva irrupción de grupos
ilegales que se reclaman los territorios de la ciudad como si fueran un botín de guerra; tal es
el caso de los carteles del narcotráfico, bandas juveniles, milicias populares, entre otros”25
El desplazado que llega a la ciudad de Medellín no encuentra alternativas de trabajo debido
a su poca educación, por eso la mayor vinculación es en el campo de la construcción y ventas
ambulantes, por ello en el artículo 17 de la ley 387 el Estado se compromete a llevar varios
proyectos para que el desplazado pueda consolidarse en la ciudad y conseguir su
estabilización socioeconómica. Los proyectos productivos hacen parte de esta iniciativa. El
PPP – Programa de Proyectos Productivos – busca ofrecer alternativas lícitas y estables de
empleo e ingresos al desplazado, así mismo mejorar la seguridad alimentaria y el uso
sostenible de los recursos naturales.
Una de las falencias de la política pública de atención a los desplazados del municipio de
Medellín se encuentra en que las instituciones encargadas centran toda su atención en
problemas coyunturales de violencia como un modo de prevenir el desplazamiento sin tener
como prioridad incidir en las causas estructurales del contexto lo que hace que la política no
sea contundente y no logre resultados que permanezcan en el tiempo.
No obstante, la capital de Antioquia es vista como la ciudad más responsable y respetuosa
con el desplazamiento forzado, por ello, muchos intentan llegar a ésta. Aunque existen
cantidad de entidades que trabajan en pro de suplir las necesidades de las personas en
situación de desplazamiento, no ha sido suficiente, pues, son personas que normalmente
atestiguan que son atendidas durante los primeros tres meses y de ahí en adelante les toca
sobrevivir por sí mismos porque las entidades las abandonan. Para problemas como éstos y
muchos más me he tomado el trabajo de plantear unas posibles propuestas que puedan
solucionar los problemas con que cuenta esta política:
● Que exista una ayuda humanitaria de emergencia, es decir, un mecanismo que ayude
al desplazado en el momento que presenta la declaración, pues, la institución
responde a esto en un período de 20 días, y durante todo este lapso de tiempo la
persona en condición vulnerable está viviendo en la calle, por ello, se debería atender
a sus necesidades desde el momento en que se declare desplazado, hospedándolo en
un recinto para su manutención.
25 Informe sobre investigación. “Desplazados internos en Antioquia”. instituto popular de capacitación. pág.
27. Medellín
● Debería existir una fase de cabalidad efectiva para el desplazado, esto consiste en una
fase final en la cual la institución se asegura de que la personas vuelvan a su lugar de
origen y de no ser así, radicarlo en la ciudad que se encuentra con unas buenas
condiciones de vida y no abandonarlo para que no quede desamparado como
habitante de calle, pues esto, puede conllevar a generar consecuencias psicológicos
en la persona, inclinándolo hacia las drogas, el robo y la violencia.
● Un examen rápido y minucioso de la declaración del desplazado, pues, está estipulado
un período de 20 días para el estudio de su declaración y verificación de datos
arrojados, pero considero que este procedimiento debería tener un lapso máximo de
7 días (una semana) para que la atención a las personas sea pronta.
● Que la entidad institucional sea más accesible al aseguramiento de vivienda de las
personas desplazadas, puesto que, la mayoría de las personas que exigen derechos,
buscan acceder a una vivienda, pero el estado nunca se las brinda debido al costo que
ésta le trae.
● Mientras a los desmovilizados les dan un salario mínimo mensual para estudiar, a los
desplazados escasamente les dan una ayuda humanitaria, y éstos últimos, también
deberían acceder por lo menos a un salario mínimo para su manutención diaria.
Otro punto que me preocupa y siento vale la pena traer a colación para un somero análisis es
el tema de las tierras, pues, considero que por parte de la entidad ya mencionada encargada
de todos los asuntos relacionados al régimen de desplazados, debería existir una reubicación
de estas personas en condición vulnerable , ya que la inexistencia efectiva de entes en el
ámbito regional que permita la descentralización del acceso a tierras y la falta de un lenguaje
claro en la protección de éstas, hace que las acciones para la reivindicación de los derechos
sobre las tierras sean ineficaces materialmente. Las acciones realizadas por el estado son
irregulares y no cuentan con una fuente de apoyo que permita el seguimiento para la entrega
material de los bienes, sobre todo en aquellos sobre los que no se tiene propiedad plena.
8. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
¿Es el problema del desplazamiento algo que afecta a toda la frontera andina traspasando las
barreras transfronterizas de los países que la conforman?
Intentando dar respuesta a este dilema, muchos de los que me he tomado la tarea de investigar
en base a esta pregunta problematizadora han apuntado a responder que sí, es cierto que el
desplazamiento atraviesa toda la frontera andina, pues, afirman que hay personas que debido
a distintos factores como el conflicto, el desempleo, entre otros, abandonan sus países bajo
las peores condiciones y se van a otros.
Muchos de los que me tomé el atrevimiento de preguntar, respondían de manera subjetiva
apuntando todos a la misma conclusión: los desplazados van de un país a otro y siguen
manteniendo su condición de persona desplazada. Fue ahí, donde el dejarse llevar por la
opinión los condujo al error pues, basándonos en el derecho internacional existe una clara
diferenciación entre refugiado y desplazado, debido a que un desplazado de un país al entrar
a otro ya no sigue siendo desplazado sino que pasa a ser un refugiado del país que lo ha
recibido. Por ello, es que para hablar de desplazados externos como respondió uno de los
entrevistados se debe tener en cuenta el uso conceptual de ciertos términos.
9. ENFOQUE
Mi trabajo investigativo, se presta para un análisis desde varios enfoques como son: el
racionalismo y el institucionalismo asistencialista.
El racionalismo, porque esta política pública de atención a la población desplazada ha sido
una medida adoptada desde hace ya varios años en Colombia, dentro de la cual, no se ha
necesitado de reformas estructurales a la misma, pues, ésta ha respondido a todos los
momentos históricos por los cuales ha pasado, como lo son: durante los 90s con la lucha
contra el narcotráfico y su principal precursor en el país Pablo Escobar; durante los gobiernos
del presidente Álvaro Uribe Vélez y su lucha en contra de los grupos armados que iban en
pro de un empoderamiento y arraigo de territorios; y durante los periodos de Juan Manuel
Santos en su búsqueda por la paz y abandono de las armas. Esta política pública, simplemente
ha sufrido un par de modificaciones de acuerdo al contexto socioeconómico de la población,
como son el aumento de víveres para la sostenibilidad de las personas, apoyo en especie con
la contribución de viviendas, entre otras, pero gracias a que durante su creación se supo
implementar a cabalidad sin traer modelos internacionales, sino que el gobierno estudió la
particular situación del país, ésta resultó tener un marco estructural, organizacional y
funcional para su desarrollo a largo plazo, es decir, el desarrollo de esta política se ha
mantenido en el tiempo, siendo simplemente alterada en programas mínimos de aplicabilidad
civil, pero con las características que la han singularizado como : a) los resultados de sus
políticas han sido satisfactorios tanto para quienes toman las decisiones como para quienes
son afectados por ellas, de manera que se ha podido considerar que los cambios marginales
proporcionan resultados aceptables; b) no varía mucho la naturaleza de los problemas y; c)
debe permanecer constante la disponibilidad de medios para atenderlos, en conclusión, las
anteriores características han sido las determinantes para valorar esta política como racional
y no caer en el modelo incrementalista de Lindblom bajo su lógica de “salir del paso”.
Por otro lado, se caracteriza por un institucionalismo porque como lo afirma la teoría “las
reglas y organizaciones que intervienen en el ejercicio del poder influyen de manera
significativa en el nivel de vida”. Lo anterior, es exactamente lo que sucede con la política
pública tratada, porque las delimitaciones que han dado las instituciones estatales a la forma
de llevar esta problemática, ha sido la determinante de la forma en que los beneficiarios gozan
de un nivel equilibrado de sostenibilidad; puesto que, “las instituciones son las reglas
formales o informales que estructuran la interacción social, los incentivos y restricciones que
dan forma a la interacción humana” (North, 1990). Además, que la realización y puesta en
práctica de esta política se ha dotado de un conjunto de instituciones específicas a través de
las cuales, se ha tratado de regular y coordinar el comportamiento de los individuos que están
en condición de desplazados; lo que permite tener la visión institucionalista que hoy tenemos
nosotros. Y por último, es asistencialista porque los beneficiarios (desplazados) quedan en la
facultad de ser receptores simplemente de ayudas estatales, pero éste hecho, no es porque el
que queda en esa condición lo desee, sino porque la condición misma lo amerita. Pero ello,
no hace que ésta política no se particularice y desligue de su característica asistencialista,
pues, no consta de un modelo avanzado dentro del cual las personas sean asistidas para una
independencia a futuro, en cambio, quedan “aburguesados” bajo la cortina institucional.
10. MIRADA HACIA EL POSTCONFLICTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Los cambios que podría traer el Proceso de Paz en la Habana para la política pública de
atención a la población desplazada en el país y en este caso para la ciudad de Medellín, serían
bastante significativos en cuanto que, con la firma de este acuerdo, lo que se espera que pase
es un cese al fuego y un abandono de las armas por parte de las FARC, además de, un Estado
que brinde garantías suficientes para las personas desmovilizadas. De lo anterior, que el
principal causante del desplazamiento en Colombia y en Medellín, como es el conflicto
armado interno, reduciría en gran medida y la tasa de desplazados sería menor en cuanto que
ya disminuiría considerablemente esta oleada de violencia que hemos venido viviendo desde
hace más de 50 años. Por otro lado, las personas que antes estaban viviendo en ciudades
periféricas dedicadas a las actividades campesinas que actualmente habitan las ciudades
capitales y que les ha tocado de una u otra manera estar como nómadas en el territorio
nacional, volverían a sus territorios de origen a retomar sus actividades cotidianas, puesto
que el grupo al margen de la ley devolvería las tierras quitadas a inocentes, por consiguiente,
la divergencia económica y los problemas de violencia social reducirían en áreas urbanas del
país como Medellín, habitadas por aquellos que quedan en situación de desplazados y que no
les queda otra alternativa que entrar en bandas criminales para conseguir el sustento. En
síntesis, si el acuerdo llega a ser lo que se está estipulando, es decir, se logra llevar a cabalidad
todo lo que se pretende, en general traería consecuencias positivas para ésta y toda la
población del país, pero de no ser así, hay que prepararse para la gran crisis del post conflicto
que acabaría en gran parte con el equilibrio social, económico y político que pretende el
presidente Juan Manuel Santos con este proceso.
11. CONCLUSION
Pese al amplio desarrollo jurídico frente al desplazamiento forzado, el Estado además de
no haber logrado prevenir el desplazamiento, tampoco destina los recursos necesarios
para que las entidades territoriales garanticen los derechos de las personas desplazadas
identifiquen a los responsables de este crimen y detengan su expansión. Es de señalar que la
impunidad es un escenario propicio para que el desplazamiento pase de ser una de
las consecuencias más visibles del conflicto armado interno, a la principal estrategia de
guerra por el control territorial; Esto sucede tanto a nivel nacional como municipal26.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
1. Cabrera, L (s.f.). Desplazados en Colombia, un problema de todos. Estudio de caso.
recuperado de la base de datos de
http://virtual.usc.edu.co/hernandodevis/images/stories/pdf/desplazadosencolombiale
gis.pdf
2. ACNUR (2007). los desplazados internos. preguntas y respuestas. Ginebra: ACNUR.
Recuperado de: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/5755.pdf
3. informe sobre investigación. Desplazados internos en Antioquia. instituto popular de
capacitación. pág. 27. Medellín
4. Ghiso Cotos, Alfredo. “En la búsqueda del restablecimiento de derechos:
organización de población desplazada en las ciudades de Bogotá y Medellín” pág. 43.
Funlam, Medellín; FUM,Bogotáa
5. Aguilar Gutiérrez, Angélica lucía. Teórico y Aspectos Generales Relativos al
Fenómeno de Desplazamiento Interno Forzoso.
6. Zuluaga Nieto, Jaime. "Antecedentes y tendencias del desplazamiento forzoso en
Colombia".
7. Tassara, Carlos. El desplazamiento por la violencia en Colombia. Experiencias,
análisis y posibles estrategias de atención en el Departamento de Antioquia,
Memorias del Foro "Desplazados Internos en Antioquia", Medellín, 27-28 de julio de
1998.
26 Tomado de: Análisis institucional de la política pública frente al desplazamiento forzado. Guerrero Barón, Martha. Pág. 127-128
PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto. Intervenciones gubernamentales
y transformación del sistema político.
PONENCIA: PANEL: Políticas públicas, Conflicto y Postconflicto. Intervenciones
gubernamentales y transformación del sistema político.
PONENCIA: Política de consumo de sustancias psicoactivas en Medellín con
perspectiva de género y postconflicto
NOMBRE: Juan David Pinzón Aricapa
Universidad Nacional de Colombia
Sede Medellín
ÁREA TEMÁTICA: Políticas Públicas
Trabajo preparado para su presentación en el VIII Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 22 al 24 de julio de 2015.
Resumen
Ante la fallida guerra contra las Drogas los países Latinoamericanos han consolidado el
debate de esta problemática en la agenda internacional replanteando y vislumbrando la
necesidad de un nuevo enfoque. Uruguay, el caso más destacado de la región da apertura a
los modelos de reducción de daños y de liberalización regulada, direccionando la política de
Drogas hacia la demanda y destacando el papel de los consumidores, rezagando el modelo
reaccionario.
En Colombia la lucha contra las drogas ha propagado el consumo y la distribución minoritaria
de narcóticos, problemática que tiene como ojo del huracán la ciudad de Medellín, donde los
dos fenómenos adscritos anteriormente tienen una desmesurada propagación; asimismo en la
ciudad se ofrecen políticas que visibilizan el poco control y manejo que la administración
tiene ante este tema.
A partir de esto, mediante el análisis y la aplicación de ACF (Advocacy coalitions
framework), se propuso hacer una comparación de la implementación de la política de
consumo de drogas planteada en Uruguay y la política de salud mental y adicciones (Acuerdo
004 del 2011) de la ciudad de Medellín, que traza los parámetros y visibiliza el enfoque adoptado en Colombia y en la localidad. Dado al débil carácter que la política local ofrece;
en el estudio se plantea un cambio gubernativo -dando carácter prioritario- que aparece como
propuesta de implementación a nivel local, propuesta que adhiere elementos del modelo de
reducción de daños donde “La integridad y la autonomía del individuo son más importantes
que el respeto a normas socioculturales”.
Palabras clave: SPA, Medellín, Política pública, reducción de daños, lucha contra las
drogas, coaliciones promotoras.
Introducción
Para entablar el análisis propuesto en la ponencia se utilizó el enfoque de las coaliciones
promotoras o el enfoque ACF (Advocacy Colition Framework) nombre con el que es más
conocido, es un enfoque diseñado para el análisis y cambio de las políticas públicas, diseñado
por Paul Sabatier y posteriormente desarrollado con Hank C. Jenkins-Smith.
Este enfoque se centra en el cambio de la política pública a partir de los aspectos cognitivos
de los sujetos: ideas, conocimiento, creencias, entre otros. “Su objetivo es estudiar las
variables que producen los cambios en las políticas públicas tomando en consideración el
papel que juegan los valores y las creencias de los grupos de interés, así como el aprendizaje
y el conocimiento al que están expuestos los actores”. (Sanjurjo Garcia, 2013)
Diego Sanjurjo enuncia que las políticas públicas son las respuestas u omisiones que el estado
debe tener frente a las necesidades de la sociedad. El ACF concibe este proceso como una
competición entre coaliciones de actores que defienden y promueven creencias e ideas sobre
problemas y soluciones. Estas competiciones se dan en los subsistemas o dominios de
políticas públicas, “definidos como el conjunto de actores activamente comprometidos con
un área temática particular de las políticas públicas, en la cual buscan incidir de manera
recurrente.” La variedad de actores dentro de los subsistemas se puede tornar complejo por
lo que Sabatier introduce el término de “coaliciones promotoras” Sanjurjo agrega también
que este enfoque trae consigo una novedad y es que sus líderes no son solo líderes políticos
o privados, si no también actores con fuerza para incidir en la temática tales como
periodistas, investigadores etc.
Cabe agregar que el enfoque cuenta con dos variables para el cambio de la política como los
son los parámetros relativamente estables y los sucesos externos que posibilitan el cambio en
la política; estás variables presuponen un carácter vital para explicar el carácter de la política
de consumo de SPA en Medellín por su vigencia y actualidad en la opinión pública y en el
común, además de contar con gran número de sentencias que posibilitan una realidad política
vigente en la vida jurídica de los ciudadanos y del país, logrando que estas dos variables se
adapten y podamos cuestionar mediante el enfoque la política pública.
El cuadro 1 a continuación es de utilidad para comprender de manera más expresa el
funcionamiento del enfoque de coaliciones promotoras (advocacy coalition framework,
ACF). Cuadro
Núcleo profundo Núcleo de la política Aspectos
secundarios
Características
definitorias
Axiomas normativos
fundamentales y
ontológicos
Posiciones en la política,
fundamentales,
concernientes a las
estrategias básicas para la
consecución de valores
nucleares dentro del
subsistema.
Decisiones
instrumentales e
investigaciones
informativas
necesarias para la
implantación del
núcleo de la política
Extensión A lo largo de todos los
subsistemas de
políticas
En todo el subsistema Generalmente sólo en
parte del subsistema
Susceptibilidad
al cambio
Muy difícil; semejante
a una conversión
religiosa
Difícil, pero puede ocurrir
si la experiencia revela
serias anomalías
Moderadamente fácil;
este es el tema de la
mayor parte del
policy-making
administrativo e,
incluso legislativo
Componentes
ilustrativos
1. La naturaleza
humana:
a) inherente malo vs.
Socialmente redimible
b) parte de la
naturaleza vs. Dominio
sobre la naturaleza
c) egoístas intolerantes
vs. Contractualistas
2. prioridad relativa de
varios valores últimos:
libertad, seguridad,
poder, conocimiento.
Salud, amor, belleza,
etc.
3. Criterios básicos de
distribución de la
justicia: ¿el bienestar
de quien es
importante? El peso
relativo de uno mismo,
el grupo primario, todo
el mundo,
Preceptos normativos
fundamentales:
1. Orientación sobre las
prioridades de valor básicas
2.Identificación de grupos u
otras identidades cuyo
bienestar es de la máxima
preocupación
Preceptos con un
componente empírico
substancial:
3.Sobre todo, la seriedad del
problema
4.Causas básicas del
problema
5.Distribución adecuada de
autoridad entre gobierno y
mercado
6.Distribución adecuada de
autoridad entre los niveles
de gobierno
7.Prioridad respecto a los diversos instrumentos de
1.Seriedad de
aspectos específicos
del problema en
espacios específicos
2.Importancia de los
diversos nexos
causales en diferentes
espacios y a lo largo
del tiempo
3.La mayoría de las
decisiones referidas a
las reglas
administrativas,
disposiciones
presupuestarias,
disposición de casos,
interpretación
estatutaria, e, incluso,
revisión estatutaria
4.Información
referida a la puesta en
marcha de programas
específicos o instituciones
generaciones futuras,
otras especies, etc.
4. Identidad
sociocultural (por
ejemplo de etnia,
religión, genero)
políticas públicas (p, ej..
regulación, seguros,
educación, pagos directos,
créditos fiscales)
8.Método de financiación
9.Capacidad de la sociedad
para resolver el problema(p,
ej.. competición de suma
cero vs. potencial para la
mutua adaptación;
pluralismo tecnológico vs.
cargos electos)
10. Participación del
público vs. Expertos vs.
cargos electos
11.Policy core policy beliefs
Cuadro 1: (MARTINÓN, 2005)
¿El porqué de la política?
El porqué de esta política obedece a dos aspectos principales; en primer lugar por relación al
aumento del consumo de estas sustancias, tanto en el plano internacional como en el plano
local. Se enuncia lo dicho por el viceministro de Salud Pública y de Prestación de Servicios,
Fernando Ruíz Gómez, quien actuó en calidad de ponente y representando a Colombia en la
57º reunión de la Comisión Mundial de Estupefacientes. El viceministro afirmó que el
consumo de sustancias psicoactivas está creciendo en Colombia desde 1992, tanto en el
número de consumidores como en la diversidad de drogas disponibles. En 2008 se registró
un aumento en el uso de sustancias ilegales al pasar de 1,6% a 2,7%. El segundo aspecto
principal es la insatisfacción con las políticas de drogas que ha crecido sustancialmente en el
mundo, que han fortalecido los movimientos hacia su flexibilización. (Thoumi, 2014)
Esto responde a los datos ejemplificados en el aspecto número uno, en que hacemos énfasis
exactamente, en que las políticas punitivas no han sido eficaces a la hora de contrarrestar el
aumento en el consumo de estas sustancias. Este segundo aspecto ha llevado a que países
como Uruguay y Estados Unidos en los estados de Colorado y Washington hayan legalizado
el consumo de marihuana. (Thoumi, 2014)
Para justificar lo expuesto anteriormente se extrae (Cuadro 2)
Cuadro 2. Panorama global del consumo de sustancias psicoactivas en Colombia.
(Justicia, 2014)
Antecedentes Normativos
Los antecedentes normativos en materia de drogas nos remiten inicialmente a la Ley 30 de
1986 conocida también como el “Estatuto de estupefacientes” el cual establecerá una serie
de definiciones como por ejemplo:
Artículo 2. Para efectos de la presente Ley se adoptarán las siguientes definiciones:
a) Droga: Es toda sustancia que introducida en el organismo vivo modifica sus
funciones fisiológicas.
b) Estupefaciente: Es la droga no prescrita médicamente, que actúa sobre el sistema
nervioso central produciendo dependencia.
c) Medicamento: Es toda droga producida o elaborada en forma farmacéutica
reconocida que se utiliza para la prevención, diagnóstico, tratamiento, curación o
rehabilitación de las enfermedades de los seres vivos.
d) Psicotrópico: Es la droga que actúa sobre el sistema nervioso central produciendo
efectos neuro_psico_fisiológicos. (Congreso de Colombia, 1986)
Dicha ley establecerá la dosis mínima, la cual generara controversia y será discutida a lo
largo del desarrollo legislativo, en lo referente a como se debe proceder con ella, si de manera
pedagógica y excarcelable o punitiva.
j) Dosis para uso personal: Es la cantidad de estupefacientes que una persona porta o
conserva para su propio consumo.
Es dosis para uso personal la cantidad de marihuana que no exceda de veinte (20)
gramos; la de marihuana hachís la que no exceda de cinco (5) gramos; de cocaína o
cualquier sustancia a base de cocaína la que no exceda de un (1) gramo, y de
metacualona la que no exceda de dos (2) gramos.
No es dosis para uso personal, el estupefaciente que la persona lleve consigo, cuando
tenga como fin su distribución o venta, cualquiera que sea su cantidad.” (Congreso
de Colombia, 1986)
El trato que establecerá esta ley referente al porte y consumo de la dosis mínima será de
carácter punitivo:
Artículo 51.El que lleve consigo, conserve para su propio uso o consuma, cocaína,
marihuana o cualquier otra droga que produzca dependencia, en cantidad considerada
como dosis de uso personal, conforme a lo dispuesto en esta Ley, incurrirá en las
siguientes sanciones:
a. Por primera vez, en arresto hasta por treinta (30) días y multa en cuantía de medio
(1/2) salario mínimo mensual.
b. Por la segunda vez, en arresto de un (1) mes a un (1) año y multa en cuantía de
medio (1/2) a un (1) salario mínimo mensual, siempre que el nuevo hecho se
realice dentro de los doce (12) meses siguientes a la comisión del primero.
c. El usuario o consumidor que, de acuerdo con dictamen médico legal, se encuentre
en estado de drogadicción así haya sido sorprendido por primera vez será
internado en establecimiento psiquiátrico o similar de carácter oficial o privado,
por el término necesario para su recuperación. En este caso no se aplicará multa
ni arresto.
La autoridad correspondiente podrá confiar al drogadicto al cuidado de la familia o
remitirlo, bajo la responsabilidad de éste, a una clínica, hospital o casa de salud, para el
trata miento que corresponda, el cual se prolongará por el tiempo necesario para la
recuperación de aquél, que deberá ser certificada por el médico tratante y por la respectiva
seccional de Medicina Legal. La familia del drogadicto deberá responder del
cumplimiento de sus obligaciones, mediante caución que fijará el funcionario
competente, teniendo en cuenta la capacidad económica de aquella.
El médico tratante informará periódicamente a la autoridad que haya conocido del caso
sobre el estado de salud y rehabilitación del drogadicto. Si la familia faltare a las
obligaciones que le corresponden, se le hará efectiva la caución y el internamiento del
drogadicto tendrá que cumplirse forzosamente. (Congreso de Colombia, 1986)
Como se puede notar se mezcla una especie de carácter de enfermo al contemplar el
tratamiento médico pero también de criminal al contemplar la cárcel. Sin embargo la Corte
Constitucional en su sentencia C-221 de 1994 declara primero que el artículo 2 de la ley 30
de 1986 con el establecimiento de la dosis mínima es exequible y segundo que el artículo 51
de la misma ley en el que se obliga a ir a tratamiento a las personas consumidoras o de lo
contrario serán privadas de su libertad inexequible.
6.2.4. Es el artículo 16 de la Carta, que consagra el derecho al libre desarrollo de la
personalidad. Lo hace en los siguientes términos: "Todas las personas tienen derecho
al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los
derechos de los demás y el orden jurídico"[...] Es el reconocimiento de la persona
como autónoma en tanto que digna (artículo 1o. de la C.P.), es decir, un fin en sí
misma y no un medio para un fin, con capacidad plena de decidir sobre sus propios
actos y, ante todo, sobre su propio destino. La primera consecuencia que se deriva de
la autonomía, consiste en que es la propia persona (y no nadie por ella) quien debe
darle sentido a su existencia y, en armonía con él, un rumbo. Si a la persona se le
reconoce esa autonomía, no puede limitársela sino en la medida en que entra en
conflicto con la autonomía ajena. (Corte Constitucional, 1994)
Complementara lo anterior la Corte indicando además cual debe ser el papel del Estado en la
intervención en cuanto a la dosis mínima para garantizar el derecho al libre desarrollo de la
personalidad y la autonomía de las personas:
6.2.5. Cabe entonces preguntar: ¿qué puede hacer el Estado, si encuentra indeseable
el consumo de narcóticos y estupefacientes y juzga deseable evitarlo, sin vulnerar la
libertad de las personas? Cree la Corte que la única vía adecuada y compatible con
los principios que el propio Estado se ha comprometido a respetar y a promover,
consiste en brindar al conglomerado que constituye su pueblo, las posibilidades de
educarse. ¿Conduce dicha vía a la finalidad indicada? No necesariamente, ni es de
eso de lo que se trata en primer término. Se trata de que cada persona elija su forma
de vida responsablemente, y para lograr ese objetivo, es preciso remover el obstáculo
mayor y definitivo: la ignorancia. (Corte Constitucional, 1994)
Concluirá finalmente la Corte en referencia al carácter punitivo del artículo 51 de la ley 30
de 1986 como ya lo mencionamos declarado inexequible lo siguiente:
7.[…].Que una persona que no ha cometido ninguna infracción penal -como lo
establece el mismo artículo- sea obligada a recibir tratamiento médico contra una
"enfermedad" de la que no quiere curarse, es abiertamente atentatorio de la libertad y
de la autonomía consagrada en el artículo 16, como "libre desarrollo de la
personalidad". Resulta pertinente, en este punto, remitir a las consideraciones hechas
atrás acerca del internamiento en establecimiento psiquiátrico o similar, considerado,
bien bajo la perspectiva del tratamiento médico, bien bajo la perspectiva de la pena.
Si se adopta la primera, la norma resulta inconstitucional por violentar la voluntad del
destinatario mediante la subrogación de su capacidad de decidir, por la decisión del
juez o del médico. Cada quien es libre de elegir (dentro de nuestro ordenamiento) qué
enfermedades se trata y si es o no el caso de recuperar la "salud", tal como se concibe
de acuerdo con el criterio oficial. (Corte Constitucional, 1994)
De esta manera queda despenalizada el consumo de la dosis mínima en Colombia dejando
de lado lo referente a la posibilidad de ir a la cárcel como la obligatoriedad como alternativa
a esa misma el tratamiento médico.
Para el año 2007 tendremos la formulación de la Política nacional para la reducción del
consumo de drogas psicoactivas y su consumo por parte del Ministerio para la Protección
Social en coordinación con la Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas.
Inicialmente la política plantea en su análisis de la situación que es difícil establecer la
evolución del consumo de SPA en el país debido a que si bien se han realizado estudios,
estos:
[…], no constituyen series periódicas ni comparables, dado que no cuentan con
unicidad metodológica o poblacional. A ello se agrega que los estudios domiciliarios
y los de poblaciones cautivas, ofrecen información de ciertas franjas y no de otras,
dejando de lado grupos de población que podrían proveer información de gran
relevancia para el diagnóstico del fenómeno. (Ministerio de la proteccion social,
2007, pág. 13)
Por lo que plantea como eje central la Unidad, linealidad y transversalidad que permita una
articulación de las diversas instituciones tanto en lo financiero como las competencias para
poder generar capacidad de respuesta ante esta problemática.
Esta política intenta articular o generar un punto medio respetando el dominio privado que
se refiere a la autonomía de la persona y el dominio público entendiendo que el consumo de
SPA afecta no solamente al individuo si no también su círculo cercano y en esa medida luego
a la sociedad deteriorando su capital social e impidiendo el desarrollo humano.
Se parte de la necesidad de proteger a la sociedad, de la cual hacen parte integral los
consumidores de alcohol y otras sustancias, de los riesgos asociados al consumo, pues
la evidencia es robusta en mostrar que un sistema legal persecutorio impide a los
consumidores acceder libremente y con equidad a los medios que les permitirían
prevenir riesgos. (Ministerio de la proteccion social, 2007, pág. 15)
Se pretende librar el problema de sesgos ideológicos y que tome un carácter social y sanitario,
por lo que se centrara la política en tres siguientes enfoques teóricos:
Gestión de riesgos sociales
Reducción de la demanda
Promoción de la salud.
Y los ejes operativos para llevarla a cabo serán:
Prevención
Mitigación
Superación
Construir capacidad de respuesta
En términos generales se puede ver que esta política abarca y es respetuosa de las
consideraciones de la Corte Constitucional en su Sentencia C-221 de 1994 en la medida que
no ataca la libertad personal y de decisión de los individuos sino que intenta por otros medios
reducir las implicaciones negativas que tiene el consumo de SPA en el desarrollo social y
humano del país, promoviendo la participación de los implicados y generando una mirada
diferente sobre los consumidores.
En el año 2009 se dicta por parte del congreso de la republica el acto legislativo 02 del mismo
año, en el cual se puede observar ciertamente un retroceso o contradicción contra la sentencia
C-221 de 1994 y la Política nacional para la reducción del consumo de drogas psicoactivas y
su consumo al estipular lo siguiente:
Artículo 1. […], El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas
están prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores
la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico,
profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias. El
sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado del
adicto. (Congreso de Colombia, 2009)
Pero esta medida no será de carácter aislado y estará acompañada del Ley 1453 de 2011 o de
Seguridad ciudadana que nuevamente incorporara sanciones de carácter punitivo.
ARTÍCULO 11. Tráfico, fabricación o porte de estupefacientes. El artículo 376 de
la Ley 599 de 2000 quedará así:
Artículo 376. Tráfico, fabricación o porte de estupefacientes. El que sin permiso de
autoridad competente, introduzca al país, así sea en tránsito o saque de él, transporte,
lleve consigo, almacene, conserve, elabore, venda, ofrezca, adquiera, financie o
suministre a cualquier título sustancia estupefaciente, sicotrópica o drogas sintéticas
que se encuentren contempladas en los cuadros uno, dos, tres y cuatro del Convenio
de las Naciones Unidas sobre sustancias sicotrópicas, incurrirá en prisión de ciento
veintiocho (128) a trescientos sesenta (360) meses y multa de mil trescientos treinta
y cuatro (1.334) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Si la cantidad de droga no excede de mil (1.000) gramos de marihuana, doscientos
(200) gramos de hachís, cien (100) gramos de cocaína o de sustancia estupefaciente
a base de cocaína o veinte (20) gramos de derivados de la amapola, doscientos (200)
gramos de droga sintética, sesenta (60) gramos de nitrato de amilo, sesenta (60)
gramos de ketamina y GHB, la pena será de sesenta y cuatro (64) a ciento ocho (108)
meses de prisión y multa de dos (2) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Si la cantidad de droga excede los límites máximos previstos en el inciso anterior sin
pasar de diez mil (10.000) gramos de marihuana, tres mil (3.000) gramos de hachís,
dos mil (2.000) gramos de cocaína o de sustancia estupefaciente a base de cocaína o
sesenta (60) gramos de derivados de la amapola, cuatro mil (4.000) gramos de droga
sintética, quinientos (500) gramos de nitrato de amilo, quinientos (500) gramos de
ketamina y GHB, la pena será de noventa y seis (96) a ciento cuarenta y cuatro (144)
meses de prisión y multa de ciento veinte y cuatro (124) a mil quinientos (1.500)
salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Congreso de Colombia, 2011)
Es finalmente hasta la Sentencia C-441 de 2012 que la Corte constitucional reafirma que
quienes carguen la dosis mínima deberán ser tratados como enfermo y no como delincuentes,
por lo que no podrán ser detenidos:
La providencia tomada en la Sala Plena del alto tribunal, señaló que quienes porten
cantidades exiguas de cocaína y de marihuana, “no son delincuentes, sino enfermos”,
por lo que no podrán ser detenidos por las autoridades pero éstas sí tendrán la facultad
para retener el estupefaciente y posteriormente destruirlo. (Redaccion Justicia, 2012)
De esta forma la Corte retoma su planteamiento sobre cómo debe ser la intervención del
Estado, como de se deben entender los consumidores y la despenalización de la dosis mínima.
Finalmente cursa actualmente en el congreso de la republica la formulación de un nuevo
código de policía que plantea el ingreso a inmuebles sin orden judicial en caso de estar bajo
el efecto de las SPA:
[…], el cual cayó en la Corte Constitucional, el artículo 207 faculta a la policía para
ingresar a un inmueble sin orden escrita por un juez.
Aunque se explica que este ingreso se podrá dar en casos de “alteración de la
conciencia por sustancias alcohólicas o psicoactivas, que se presenten riñas, para
preservar la seguridad, en persecución de una persona o cuando se altere la
convivencia”, es claro que la facultad de ingresar a los domicilios queda en manos de
los policías. Es decir, ellos dictan la última palabra. (Mogollón, 2015)
Lo que iría nuevamente en miras a una criminalización del sujeto consumidor
Perspectivas internacionales y nuevos modelos. Modelos de manejo jurídico de las sustancias psicoactivas.
I II III IV
Tipo de política,
denominación y
algunos
ejemplos
históricos
Prohibición estricta o
“guerra a las drogas”.
Estrategia de países
como Estados Unidos,
Rusia y los países
musulmanes.
Prohibición flexible o
“reducción del daño”.
Estrategia de Holanda,
Suiza y de otros países
y ciudades
Despenalización
flexible o “reducción
del daño generalizada”
o “modelo de salud
pública” o
“legalización
regulada”.
Política actual en
Muchos países frente
al alcohol o el tabaco.
Despenalización
estricta
o política de
“liberalización
General”.
Política dominante
en
el tabaco hasta hace
Pocos años.
Filosofía
implícita
y objetivos
- Perfeccionismo moral
o protección a la salud
Impuesta por el Estado.
- Consumo es vicio
moral, o delito, o
degradación
Personal.
- Es necesario erradicar
todo consumo de drogas
ilícitas, o al menos
Reducirlo
significativamente.
- Reducción de los
abusos
y de los daños
asociados
Al consumo.
- Reducción de los
daños
asociados a las
políticas de control en
relación con el
consumidor
Proteger la salud
pública en el marco de
Los derechos
humanos.
- Reducir los daños en
todas las fases de la
Economía de la droga.
- El consumo es
tolerado
Pero desestimulado.
- Libre opción y
escogencia.
- Proteger al máximo
la
libertad individual y
restringir
la intervención
Del Estado.
- Confianza en el
papel
regulador del
mercado
Papel del
derecho
Penal y
sancionador.
Máximo, en todas
las fases de la economía
de la droga
(producción, distribución
Y consumo).
Mínimo en consumo y
distribución minorista
pero máximo en
producción
y distribución
Mayorista.
Mínimo en consumo,
Distribución y
producción.
Prácticamente
eliminado,
al menos como
política diferenciada
frente a las sustancias
Psicoactivas.
Uso de otros
instrumentos
Mínimos, y siempre al
Servicio de la represión.
Fuertes y
diferenciados
en consumo, pero
mínimos
en relación con la
Oferta.
Fuertes y diferenciados
En toda la cadena.
Papel regulador del
mercado, por lo cual
No hay instrumentos
específicos.
(Comisión Asesora para la política de drogas en Colombia, 2013)
Al mirar la jurisprudencia nacional y, el accionar del modelo que adopta el país, se hace
necesario indicar las perspectivas a nivel internacional que comienzan a configurarse a
mediados de los años sesenta, después de la convención única de 1961 sobre estupefacientes,
al presentar las medidas punitivas para el control de esta problemática global.
Esta figura institucional por parte de esta política, de carácter moralizador, se articuló
perfectamente con el sistema de creencias estadounidense ortodoxo. Este sistema por ser
fundamentalmente de EE.UU, fue adoptado por los demás países, reproduciendo el modelo
punitivo en gran parte del globo.
Critica al paradigma prohibicionista
Norberto Bobbio (1958) señala que una norma jurídica se debe valorar a partir de tres
elementos: validez, eficacia y justicia, a partir de estos criterios analizaremos la política
pública. La norma era válida para Estados Unidos en la medida que fue creada mediante los
procedimientos adecuados y los órganos correspondientes, invalida para Colombia en cuanto
la autonomía y la voluntad gubernamental estaban sometidas a las recomendaciones de
Estados Unidos. Fue ineficaz, en la medida que más de la mitad de la población hacía caso
omiso, no se cumplieron los resultados esperados, y el consumo seguía creciendo mientras
nuevas sustancias aparecían en el mercado.
El criterio de justicia hace referencia a la correspondencia entre el sistema de valores y
creencias de determinada sociedad y la aplicación de la norma, para los grupos
conservadores de fundamentación cristiana, la norma era totalmente acorde a los valores y
principios representados políticamente los partidos republicano y conservador, en EEUU y
Colombia respectivamente, injusta para las consumidores de sustancias psicoactivas que
eran perseguidos y criminalizados por su elección de consumo, y conveniente para los
comerciantes que podían sacar más beneficios económicos en cuanto hubiera escasez
propiciada por el confisco y decomiso de la sustancia.
Atacar a los productores solo hace que el comercio sea más peligroso y por ende suban los
costos. El alcance y la eficacia de las políticas no ha producido los resultados deseados y
hasta 2010 Colombia rechazó todas las alternativas posibles, explican Franco, Ramírez, y
Tobón (2010): las prácticas prohibicionistas presentan amplia resistencia al cambio. El hecho
de que todos los documentos de la ONU hasta 2010 buscaron reprimir y eliminar la
producción de cultivos ilícitos, llevó a que la solución viniera de organismos
supranacionales, lo que implica pensar soluciones deliberativas, educando la población,
creando ciudadanos responsables y consecuentes que exijan a las entidades Estatales
fortalecer las relaciones regionales.
En el norte de Europa se aplicaban los mismos principios para los lineamientos de las
políticas, entendieron que no todas las sustancias afectaban de la misma manera el grupo
social y a los individuos, es así que en 1980 se empezaron a formular mecanismos que
garantizaran el derecho a la salud y a la dignidad de los usuarios de spa, espacialmente en
sustancias altamente adictivas, este es el método de reducción de daños. Se basa en que el
goce de los derechos individuales de consumo y libre elección prevalecen sobre las
restricciones públicas sociales, por lo que es necesario encontrar un modo para que los
consumidores, especialmente de sustancias duras, no expongan su organismo a un sinfín de
enfermedades que pueden ser contraídas si no se tiene conciencia de la ejecución de los actos.
A mitad de los ochenta, y debido al accionar de las políticas del país del norte, se intensifico
la lucha contra el narcotráfico y se instauro el problema de las drogas como una problemática
de la seguridad universal que debía ser atacada con la mayor fortaleza posible. A pesar de
estas medidas, y paradójicamente se instauro el debate científico de que tan adecuadas era
este modelo y en la agenda de varios países se trazó una perspectiva diferente que incluían
un enfoque de derechos humanos, con un factor preponderante, ya que entraba en
consideración el ciudadano, como un sujeto de libre autodeterminación. Este modelo se
anexa al vislumbrar las incapacidades que tiene el modelo prohibicionista, otorgando también
conocimiento de problemáticas traídas por el mismo, como el problema de hacinamiento en
los centros penitenciarios, la exclusión social, el déficit que el modelo provocaba por los
minúsculos resultados que se presentaban, infectados con VIH por el uso compartido de
jeringas, esta perspectiva se acuño como reducción de daños, para ofrecer una nueva lucha
contra las drogas, pero esta vez figurando no como un problema de seguridad global, sino
como un problema de salud pública. Cabe resaltar que esto fue prescrito posteriormente por
el mandato de las Naciones Unidas:
“…hace hincapié en la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo. La salud es
el hilo conductor de estas tres aspiraciones y el marco internacional para el control
de drogas de la ONU tiene como objetivo final ‘la salud y el bienestar de la
humanidad’. Sin embargo, la evidencia abrumadora no solo apunta al fracaso de este
régimen para alcanzar sus objetivos declarados, sino que también a las terribles
consecuencias no intencionales de las políticas y leyes punitivas y prohibicionistas”.
(Global Commission on Drug Policy, 2014)
En este sentido se presentan como imprescindibles las políticas educativas de prevención
para el manejo de sustancias psicoactivas, que den información al consumidor potencial para
que ejerce su capacidad de decidir que ingresa de su piel para dentro, estas políticas fallan
en la medida que buscan fundar terror a partir de supersticiones y mistificaciones, al contrario
necesitamos conocer química y orgánicamente qué es lo que nuestro cuerpo va a recibir, y
socialmente de donde proviene lo que vamos a consumir.
Con el surgimiento de nuevos enfoques como la reducción de daños en el caso de las
sustancias ilícitas, se inició un debate que confrontaba a las sustancias ilícitas con sustancias
como el tabaco y el alcohol que respondían a otros enfoques que también, podían responder
al debate abierto. La despenalización y liberación comenzó a ser parte de las agendas y de
los países, ya incluso por parte de la OMS (antes de la entrada del enfoque de reducción de
daños en Ámsterdam, Rotterdam…) se concibió la necesidad de tomar este asunto como un
problema de salud pública que como principal objetivo tendía a “prevenir o reducir la
incidencia y severidad de los problemas asociados con el uso no médico de drogas. Este es
un objetivo mucho más amplio que la prevención o reducción del uso de drogas per se” (20º
Informe del Comité de Expertos de la OMS, 1974). (Global Commission on Drug Policy,
2014)
En la entrada del nuevo siglo los países latinoamericanos, con las constituciones adaptadas
al sistema neoliberal, promovían valores de igualdad y de libertad, no discriminación, varios
expertos incentivaron medidas a favor del consumidor como en el caso de Colombia y Perú
que despenalizaron la dosis personal, además de Argentina, Venezuela y Brasil, donde no se
puede judicializar al individuo que porte o mantenga estupefacientes para su uso personal.
Aunque estas normas no son garantías en este país ya que el sistema de creencias encarnan
las figuras tradicionales, que hacen del uso de las drogas no como un problema social sino
con un problema del individuo o de la familia. Además de que en los países de la zona andina
son los mayores productores de cocaína y principales exportadores de cannabis hacia estados
unidos también son los que más han sufrido el daño colateral de la llamada lucha contra las
drogas; se adhiere México en el presento por su posición geopolítica que en esta parte del
mundo ha sido trazada directamente por los Estados Unidos.
Frente a esto la OEA a la par de la ONU, condensan una coalición que tomara las directrices
para trazar un nuevo rumbo ante este fenómeno. Estos organismos que eran los que antes
impulsaban el control punitivo contra este tema, en contradicción con la teoría expuesta sobre
derechos humanos. Ahora, gracias a un cambio en el discurso varios mandatarios han
vislumbrado la ineficacia de esta política, el descontento por parte de la sociedad civil y la
falta de resultados han sido promotores de un nuevo paradigma, y ha logrado que los
miembros de ambas organizaciones tomen una postura flexible para hablar sobre este tema,
que permea la mayoría de las esferas, desde la ambiental, urbana -y en el sentido que
abordamos- la personal, la del consumidor que ha sido puesto en el plano principal para
brindar el cambio.
La OEA en el 2010 planteo una “Estrategia Hemisférica contra las Drogas” que atiende a las
necesidades momentáneas pero que no tiene mayor prevalencia en el tiempo, en su
documento la OEA dice: “las drogas constituyen una amenaza para la seguridad, la
democracia, la gobernabilidad y el Estado de Derecho” pero en contraposición a esto
enuncian que deben tomar medidas que: “favorezcan la inclusión social y la reducción de
esas vulnerabilidades”; devolviéndose en el tiempo a una problemática ya tratada y no
enunciando las nuevas perspectivas, cómo se evidencia en otros comunicados posteriores.
Las dinámicas del debate en las ultimas secciones han mutado a buscar una nueva perspectiva
que logra un punto máximo al Uruguay mostrar su propuesta ante la liberación del cannabis,
done el estado uruguayo ejerce un control total sobre el cannabis, regulando la producción,
el consumo (mensualmente 40 gramos, 10 semanales), fija el precio, no sigue los parámetros
del mercado (no hay marcas ni publicidad), el estado proporciona las licencias para la
producción y la distribución en farmacia, para mayores de 18 años.
Uruguay pone en la mesa una nueva propuesta que se verá expuesta en el cuadro # , que quizá
traiga consigo resultados positivos en la materia, esta propuesta fue bien recibida en la
asamblea de la ONU del 2012, quizá sea un punto de partida para toda la región, quizá
Colombia pueda adaptar mecanismo o acciones como los que ha expuesto Uruguay, por su
parte Colombia en estos momentos, abre el debate sobre su uso medicinal y la alcaldía de
Bogotá continua con el programa de los CAMAD que atienden a lo población más vulnerable
respecto a este tema, en el cuadro # se expondrá como se darían los subsistemas en Colombia
logrando una comparación con el cuadro anterior en el caso de Uruguay.
Subsistema de
políticas
públicas
Subsistema de las políticas de drogas en Uruguay
Coalición
promotora
Coalición promotora
prohibicionista
Coalición promotora de reducción
de daños
Coalición promotora de
liberalización del cannabis
Núcleo duro
El usuario de drogas es
un ‘enfermo’ capaz de
corromper la
convivencia social. No
debe permitirse.
La integridad y la autonomía del individuo son más importantes que el
respeto a normas socioculturales.
Núcleo de la
política
Internación obligatoria
y abstinencia como
referencia ideológico-
terapéutica
El Gobierno debe ofrecer ayuda, pero
esta no debe ser coercitiva. El sistema
sanitario o las instalaciones de
reducción de daños deben ofrecer
medios para que el uso de drogas no
implique daños irreversibles a la
integridad física.
No hay motivos que ameriten una
intervención por parte del Estado
que prohíba al individuo el
consumo de cannabis. Tal
prohibición es perjudicial para el
individuo y la sociedad.
Aspectos
secundarios
Represión policial a
traficantes y
consumidores, así como
internación coercitiva y
uso de terapias de
“chalecos químicos”
Relajación de las políticas represivas y
disponibilidad de clínicas de reducción
de daños (programas de intercambio de
jeringas y salas de consumo
supervisado, etc.). Difusión de
información sobre los riesgos del
consumo de drogas
A) Regulación de la producción y
distribución de semillas de
cannabis, así como del cultivo para
consumo personal; B) Sistema
regulado de producción,
distribución y comercialización de
cannabis que permita una
separación del mercado de drogas
Actores
Fuerzas del orden del
Estado y por algunos
políticos conservadores
Fuerzas del orden del Estado y por
algunos políticos conservadores
Periodistas e investigadores
especializados; A) Cultivadores,
organizaciones sociales y
agrupaciones de juventudes
políticas; B) Gobierno y otros
actores políticos
(Sanjurjo Garcia, 2013)
Subsistema de
políticas
públicas
Subsistema de las políticas de drogas en Colombia
Coalición
promotora
Coalición promotora
prohibicionista
Coalición promotora de reducción
de daños
Coalición promotora de
consumo de cannabis
Núcleo duro
El consumo de drogas
no se ve como un
problema social sino
personal o familiar.
La aceptación de las dosis mínimas como derecho al libre desarrollo de la
personalidad y la posibilidad del individuo de ejercer soberanía sobre su
cuerpo. Uso del cannabis para pacientes.
Núcleo de la
política
Internación obligatoria
y abstinencia como
referencia ideológico-
terapéutica
El Gobierno debe ofrecer ayuda, para
proveer y afianzar los recursos de los
centros de rehabilitación en incentivar
los proyectos de intervención social,
con una dinámica cognitiva para
reducir el número de consumidores,
desmantelamiento de “ollas”.
Proceso de sensibilización por
parte de colectivos, y el debate
abierto en las universidades
presentando las posturas de los
consumidores consientes, al
ejercer su libre desarrollo de la
personalidad.
Aspectos
secundarios
Represión policial a
traficantes y
consumidores, así como
internación coercitiva y
uso de terapias, batidas
por parte del cuerpo
policial.
Relajación de las políticas represivas y
disponibilidad de clínicas de reducción
de daños (CAMAD en Bogotá.).
Difusión de información sobre los
riesgos del consumo de drogas,
promoción de políticas locales al
respecto, uso medicinal de la
marihuana.
A) Multiplicación de los
CAMADS en el resto
del país
B) Autocultivo de
cannabis.
C) Permisos para pacientes
de obtener la droga.
D) Centros de producción
y distribución para los
pacientes.
E) Acuerdos de la Habana
Actores
Fuerzas del orden del
Estado, religiosos, y la
mayoría de los partidos
políticos. Organismos
internacionales.
Progresistas, partido liberal, partido
verde, universidades.
Periodistas e investigadores
especializados; A) Cultivadores,
organizaciones sociales y
agrupaciones de juventudes
políticas; B) Universidades.
Caso Medellín
Para el caso de Medellín que se encuentra mediado por el acuerdo 005 del 2011 del consejo
de Medellín, que no es netamente vinculante, debido a que la política entabla un enlace
directo con el tema de salud mental, dejando de lado las atenciones prioritarias que necesita
el caso tratado, este tema también es tratado directamente por la secretaria de salud de la
ciudad lo que no permite una atención adecuada ya que dicho ente centra su atención en
proyectos de infancia en donde no se evidencia el mayor índice de consumo, propiciando que
el mayor uso de los recursos se establezca para la atención preventiva del tema.
Esta política también evidencia problemas de desarrollo, pues se evidencia el aumento del
consumo en población de 12-17, sobre todo para el caso del alcohol, marihuana y perico, ya
que en la primera sube de un 9% en 2009 (SALUD, 2010) a un 12% en 2013 (Justicia, 2014),
mientras para el caso de la marihuana la prevalencia del grupo de 12-17 es de un 7,3
(SALUD, 2010) en el porcentaje de consumidores frecuentes, el cual sufriría una variación
a 2013 haciéndola pasar hasta un 10% (Justicia, 2014).
El caso de Medellín además tiene otras variables que lo hacen mucho más complejo y que
están relacionados directamente con el conflicto, la geografía e importancia de la urbe a nivel
histórico en el país. Esta ciudad cuenta con realidades demasiado complejas como el caso del
narcomenudeo y el mal llamado narcoturismo que está relacionada directamente con el
mercado sexual (UNODC), además de la presencia permanente de las Bacrim, las cuales
controlan el negocio en su totalidad.
Todo esto ha hecho que la ciudad sea acreedora de la capital del consumo en Colombia
superando a ciudades que inclusive tienen mayor densidad demográfica como el caso de
Bogotá y Cali, esto se puede evidenciar en la siguiente tabla.
(Justicia, 2014)
Conclusiones
El sistema de creencias en Colombia se evidencia a partir de sus leyes, a través de la falta de
claridad y las falencias que estas ofrecen para que no sean acatadas o para que sean
tergiversadas a favor de valores costumbristas y tradicionales.
El caso de Medellín como ciudad de mayor consumo en Colombia debe obtener un carácter
preponderante, haciéndolo acreedor de una política de consumo propia que pueda interceder
que se pueda lograr a partir de la coyuntura en beneficio de las coaliciones.
Ajustar lo tramitado en el proceso de paz y articularlo a la política nacional, al brindar mayor
flexibilidad con el tema del cannabis, autocultivo y conformación de coaliciones que actúen
según el caso para la construcción de una política de acuerdo a los derechos humanos y las
necesidades de los ciudadanos.
Colombia debe obtener soberanía a la hora de incluir este tipo de políticas y debe tener en
cuenta perspectivas internacionales progresistas, como las adoptadas en Bogotá con el caso
de los CAMADS.
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