PARÍS, 10 de marzo de 2015 Punto 23 NUEVAS AUDITORÍAS...

196 EX/23 Consejo Ejecutivo 7

Punto 23 del orden del día provisional

NUEVAS AUDITORÍAS DEL AUDITOR EXTERNO

PARTE I – RESUMEN

INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LA OFICINA REGIONAL DE NAIROBI

RESUMEN

El presente documento es el resumen del informe de auditoría realizado por el Auditor Externo sobre la Oficina Regional Multisectorial de la UNESCO en Nairobi, según se presentó en el documento 196 EX/23.INF de conformidad con la cláusula 12.4 del Reglamento Financiero.

Medida que se prevé adopte el Consejo Ejecutivo: decisión propuesta en el párrafo 23.

PARÍS, 10 de marzo de 2015

Original: Francés

196a reunión Parte I

196 EX/23 Parte I

RESUMEN DISPOSITIVO

INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LA GESTIÓN DE LA OFICINA REGIONAL DE LA UNESCO EN NAIROBI (KENYA)

NOTA: el presente "Resumen dispositivo" (executive summary) ha sido elaborado por el Auditor Externo a petición de la Secretaría con el fin de optimizar los costos de traducción y facilitar los debates de los órganos rectores. El informe íntegro es el único que da fe del contenido exacto, la naturaleza y el alcance de las observaciones y recomendaciones del Auditor Externo.

I. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS EN LA AUDITORÍA ANTERIOR1

1. El centro de documentación de la UNESCO fue cerrado en 20132. Gracias a la liberación del 30% de la superficie ocupada, se pudo realizar un ahorro considerable (37.121 dólares estadounidenses) en relación con el costo anual de alquiler de los locales ocupados previamente.

2. Ahora bien, el cierre de la biblioteca de la Oficina Regional, que también supuso una fuente de ahorro, coincidió con el cierre del centro de documentación del complejo de las Naciones Unidas en Gigiri, con lo cual ya no queda ningún centro de información y documentación en el complejo de Gigiri. El motivo de dicho cierre parece obedecer a preocupaciones económicas y, sobre todo, de seguridad. Desde la fecha del cierre, las obras y publicaciones de la antigua biblioteca de la Oficina de la UNESCO se encuentran depositadas en diferentes oficinas vacías de la planta baja del complejo. Esta situación no es satisfactoria, tanto si se tiene en cuenta el costo de alquiler por metro cuadrado de este espacio perteneciente a la Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi (ONUN) como si se piensa en la inutilización de una documentación que podría resultar útil para docentes, estudiantes o investigadores kenianos o de la subregión. 3. Por último, este cierre deja a los docentes, los investigadores y los estudiantes sin acceso material a las publicaciones de la UNESCO, exceptuando el que ofrece la pequeña biblioteca de la Comisión Nacional de Kenya para la UNESCO, situada en el centro de Nairobi. 4. Aunque se ha elaborado una lista de distribución tipo de los documentos3 de la Oficina, todavía quedan muchas cajas de cartón con documentación amontonadas en varias oficinas, en algunos casos desde hace varios años. Esta documentación en gran parte inutilizada, así como el material de oficina y el mobiliario a la espera de desclasificación, deberían volverse a inventariar, distribuir (si procede) y, en los demás casos, desclasificarse.

Recomendación Nº1: el Auditor Externo recomienda que la Oficina Regional i) o bien busque activamente una solución adecuada para devolver a los lectores el acceso a las publicaciones de la UNESCO y de las Naciones Unidas, en colaboración con los organismos de las Naciones Unidas y la ONUN o con la Comisión Nacional de Kenya para la UNESCO, ii) o bien se deshaga definitivamente de este fondo documental desaprovechado y considerado inútil cuya conservación genera costos innecesarios. Recomendación Nº 2: el Auditor Externo recomienda que la gestión de las oficinas vacías, así como la de la documentación inutilizada o del material a la espera de desclasificación sea reevaluada rápidamente teniendo en cuenta las necesidades de los programas, incluso mediante la búsqueda de un espacio de almacenamiento más económico fuera del complejo de Gigiri, lo que de paso permitiría devolver más espacio a la ONUN y generar así un ahorro adicional.

1 El informe anterior del Auditor Externo sobre la gestión de la Oficina Regional de Nairobi es el

182 EX/47 de fecha 11 de agosto de 2009. 2 182 EX/47– Recomendación Nº 2. 3 182 EX/47– Recomendación Nº 9.

196 EX/23 Parte I – pág. 2

II. MARCO DE ACCIÓN DE LA OFICINA

2.1 Acuerdo de establecimiento con el país anfitrión

5. La Oficina Regional de la UNESCO en Nairobi opera en Kenya en virtud de un acuerdo de establecimiento4 firmado el 8 de febrero y el 24 de marzo de 1965. Este acuerdo ha perdido vigencia.

6. En este acuerdo se estipula, efectivamente, el establecimiento en Kenya de un "Centro Regional de Ciencia y Tecnología en África" que en 1973 pasó a ser la "Oficina Regional de Ciencia y Tecnología en África" y que, más adelante en 1985, cerró sus puertas cuando la UNESCO, así como la mayoría de los organismos representados en Kenya, se instaló en el complejo de las Naciones Unidas de Gigiri. Otras disposiciones de este acuerdo han quedado obsoletas y no han sido renovadas a fin de reflejar las condiciones actuales de funcionamiento de la Oficina de Nairobi.

Recomendación Nº 3: el Auditor Externo recomienda emprender sin demora, en el marco establecido por la actual reforma del dispositivo sobre el terreno en África, una negociación para adecuar el acuerdo de establecimiento a las condiciones reales de funcionamiento de la Oficina de Nairobi en la actualidad. 2.2 Mandato del Director Regional

7. El nuevo Director Regional llegó a Nairobi el 12 de enero de 2013. Su nombramiento siguió el procedimiento consistente en la emisión de una nota marfil en la que se informaba al conjunto de la Organización del nombramiento de un nuevo Director Regional en Nairobi que representaría a la UNESCO en diez países de la región a partir del 1° de noviembre de 20125, una carta de la Oficina de Recursos Humanos6 notificando personalmente al interesado su cambio de destino de la Oficina de Amman a la Oficina Regional de Nairobi y una descripción del puesto7.

8. Los ejes principales de la misión del nuevo Director Regional, que se enumeran en forma de "objetivos", expresan básicamente obligaciones de medios, en ningún caso de resultados. Se describen en términos muy generales y difícilmente cuantificables. No asignan ningún objetivo preciso al Director y, por lo tanto, resultan ineficaces a la hora de evaluar su actuación profesional, tanto a nivel de su trabajo cotidiano como, con mayor motivo, a nivel regional. El Director Regional no ha firmado ningún acuerdo sobre la actuación profesional (performance agreement).

Recomendación Nº 4: el Auditor Externo recomienda que se firme sin demora un acuerdo sobre la actuación profesional con el Director de la Oficina Regional de Nairobi que sea coherente con la estrategia regional y subregional de la Organización y acorde con las orientaciones establecidas por la Oficina de Planificación Estratégica, con el fin de poder definir precisamente y evaluar su acción en estos dos ámbitos. Dicho acuerdo debe fijar objetivos sólidos y claros, así como indicadores de resultados cuantificables. 4 Acuerdo A/280/1 del 24 de marzo de 1965. 5 DG/Note/12/18 de fecha 15 de octubre de 2012: esta nota contiene básicamente, además de la

decisión del nombramiento, un resumen de la carrera del interesado y, aparte de la designación de sus nuevas funciones, no incluye ninguna indicación sobre el contenido de su misión.

6 HRM/SBL/BNF/FLD.1/2012/272 del 19 de diciembre de 2012: esta carta administrativa se limita a informar al Director sobre las modalidades de su remuneración.

7 Firmada por el Director de la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC) el 4 de julio de 2013, es decir, nueve meses después de la decisión de nombramiento. Por lo demás, es totalmente inadecuada ya que el párrafo E.1 del documento indica que el Director "informará de los avances realizados (…) en las esferas de competencia de la Organización en África Occidental [sic]" y el párrafo E.4 indica que "garantizará una sinergia activa con las comisiones nacionales (…) de Ghana y Cote d'Ivoire [sic]".


III. GESTIÓN DE LA OFICINA

3.1 Normas relativas al funcionamiento de la Oficina

9. Contrariamente a una afirmación no documentada realizada en el transcurso del procedimiento contradictorio, la Oficina no dispone de un compendio de reglas, consignas o instrucciones permanentes aplicables al entorno de trabajo, la seguridad, la organización del servicio, la puntualidad, los derechos a vacaciones, etc. Ello se debe en parte al hecho de que la ONUN dicta sus propias consignas aplicables a todo el personal que trabaja en el complejo de Gigiri. Sería necesario, como mínimo, detallar y reagrupar en un expediente claramente identificado las reglas específicas de la UNESCO, cuyo establecimiento no corresponde a la ONUN.

10. Se observa, en este sentido, que no existe ningún dispositivo formal que permita garantizar la puntualidad y la presencia en su puesto de trabajo de los funcionarios internacionales ni del personal local. La Oficina afirma que no ha tenido ningún problema al respecto; no obstante, esta tranquilidad coyuntural no puede eximir de la obligación de enunciar reglas aplicables a todos, en todas las ubicaciones y a largo plazo.

Recomendación Nº 5: el Auditor Externo recomienda que todas las decisiones relativas a la organización, el funcionamiento y la seguridad de la Oficina, así como a las condiciones de servicio de los funcionarios, sean objeto de notas de servicio formalizadas, numeradas y firmadas por el Director, y se difundan en las lenguas de trabajo de la Organización. 3.2 Gestión del equipo

11. Se organizan tres tipos de reuniones más o menos periódicas en la Oficina: reuniones del conjunto del personal, sobre temas de interés general o asuntos sustantivos (seguridad, viajes y misiones, situación regional, programación, etc.), que se celebran de forma más o menos regular y dan lugar a actas detalladas. Además, se organizan frecuentemente (de siete a ocho veces al año) reuniones de responsables de proyectos y reuniones del servicio administrativo, de las cuales no se levantan actas ni se establecen relaciones de decisiones, pese a que posiblemente se desarrollen en ellas debates y se adopten orientaciones relacionadas con la aplicación de los programas.

12. El personal local no se reúne nunca como tal, según la Oficina, para no romper "la unidad y la armonía que debe existir entre el personal internacional y el personal local". No obstante, determinadas particularidades de la condición y de la gestión del personal local justificarían una formalización específica.

13. La correcta gestión de la Oficina y de los programas requeriría reuniones específicas, regulares y formalizadas, así como una relación de decisiones que permita realizar un seguimiento entre una y otra reunión.

Recomendación Nº 6: el Auditor Externo recomienda jerarquizar mejor las reuniones internas en la Oficina, distinguiendo entre, por una parte, la gestión de la Oficina y la coordinación de los programas (ambas pendientes de formalización) y, por la otra, la información general del personal y el diálogo con el personal local (el cual hay que instaurar) y que todas estas reuniones sean objeto de relaciones de decisiones precisas y regulares. Esta recomendación no requiere ningún plazo de preparación ni de reflexión para ponerla en práctica.

196 EX/23 Parte I – pág. 4 3.3 Comunicación e información

14. La Oficina de Nairobi no publica boletines de información electrónicos. Sin embargo, se está contemplando la posibilidad de crear este tipo de herramienta, así como un instrumento que permita compartir información entre los equipos de la región. Estos dos instrumentos serían sumamente útiles para consolidar la imagen y la influencia de la Oficina y para reforzar la cohesión de equipos distribuidos en diez países.

15. No existe un presupuesto específico para la comunicación. Los presupuestos de los proyectos de los distintos sectores cubren la parte de comunicación que les concierne. El sitio Web de la Oficina no es "autónomo", sino que está integrado en el de la UNESCO. Un encargado de comunicación, que Japón puso a disposición de la UNESCO, asumió su gestión en abril de 2014. El sitio sólo está disponible en inglés, aunque en la región hay varios países francófonos.

16. Por último, la Oficina informa de que prepara una estrategia de comunicación regional cuyo desarrollo sería posible con la ayuda de dos contrataciones. La elaboración de las líneas directrices y del contenido de esta estrategia no debería recaer únicamente en el encargado de comunicación, sino que todo el personal debe considerarla un componente importante del trabajo de la Oficina.

Recomendación Nº 7: el Auditor Externo recomienda que de aquí al final del bienio actual la Oficina de Nairobi: i) finalice su estrategia de comunicación e información regional, dé prioridad a las herramientas de Internet para su puesta en práctica, organice la actualización regular de la información difundida y su difusión, como mínimo, en las dos lenguas de trabajo de la Organización; ii) organice la participación en este proyecto del conjunto del personal de la Oficina y de la red de 13 países; iii) inicie la elaboración y la difusión regular de un boletín de información y de un informe de actividad anual.

3.4 Autoevaluación de los controles internos

17. Durante el bienio 2012-2013, la Oficina envió a la Sede las respuestas a dos cuestionarios de autoevaluación. A la vista de los documentos presentados por la Oficina en el transcurso del procedimiento contradictorio, se pudo comprobar que la preparación de dichas respuestas para el ejercicio 2013 (no se encontró ningún indicio fehaciente de algún otro procedimiento para el ejercicio 2012) sólo incumbió al Director y a su auxiliar administrativo. Los documentos finales (autoevaluación y certificado de control interno) se rellenaron de manera muy sucinta y, en algunos casos, incompleta.

18. Puesto que su finalidad es evaluar el control interno de la actividad y de la gestión de la Oficina a fin de mejorar su calidad y/o eficacia, es imprescindible que este ejercicio anual, para que tenga sentido y produzca todos sus resultados, sea fruto de un trabajo en equipo entre los administradores y los responsables de los programas bajo la supervisión del Director.

Conclusión sin recomendación: corresponde a la Oficina dotarse de los medios necesarios para ofrecer una respuesta conjunta, consolidada y pertinente (en relación con objetivos precisos reformulados y cuantificables) para la autoevaluación anual de la calidad de su control interno. Este ejercicio, tal y como se realiza en la actualidad, es un mero formalismo de dudosa utilidad tanto para el establecimiento de la declaración consolidada sobre el control interno que firma anualmente la Directora General como para una evaluación real de los posibles ejes de mejora de dichos controles a nivel local y, por ende, de la calidad y eficacia de la gestión de la Oficina y de sus programas.


3.5 Contratos públicos

19. Para facilitar el control de las compras de bienes y servicios, se presentó un plan de compras para 2013 a la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC), cuyo contenido no ha sido aprobado por la Sede. Cuando se trata de contratos de más de 50.000 dólares, la Oficina se pone en contacto con los demás organismos para determinar los criterios de selección específicos y operativos.

20. La autoevaluación de la Oficina menciona que se está elaborando una base de datos de consultores. Cuando se le preguntó al respecto, la Oficina de Nairobi presentó un proyecto de cuadro en fase de finalización. Con la ayuda de los servicios informáticos de la Sede, la Oficina podría encontrar la manera de sacar el mejor partido posible de la aplicación informática "VIP" y de la lista de proveedores ya presentes en dicha aplicación.

21. Las compras de bienes y servicios (señaladas como "bajo control" en el resumen de autoevaluación) aparecen como una sucesión de pagos contra facturas, con importes que, la mayoría de las veces, son inferiores a los umbrales previstos por las reglas de la Organización y en relación con proveedores que ya están referenciados en la aplicación informática "VIP". La Oficina considera que el volumen limitado, la naturaleza poco específica de las compras y la puesta a disposición fraccionada de los fondos asignados en el presupuesto bianual justifican la ausencia de un pliego de condiciones y un plan de compras. Esto significa que la Oficina no dispone de un "plan debidamente documentado para la compra de bienes y servicios", aunque ha intentado elaborar un censo trimestral de necesidades de suministros.

22. No obstante, esta situación debería haberle llevado a buscar acuerdos con los demás organismos de Naciones Unidas presentes en el complejo de Gigiri, pero la puesta en común de los medios sólo se ha aplicado en el caso de los viajes y las misiones.

Recomendación Nº 8: el Auditor Externo recomienda que la Oficina procure utilizar de forma más sistemática los contratos de pedidos empleados por los demás organismos de las Naciones Unidas presentes en el complejo de la ONUN, en particular en lo relativo a la ofimática, la telemática y los suministros corrientes, y que justifique las excepciones mediante un análisis formalizado y trazable, caso por caso, de las desventajas económicas que implicaría usar este método.

Decisión propuesta

23. El Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión del siguiente tenor:

El Consejo Ejecutivo,

1. Habiendo examinado los documentos 196 EX/23 Parte y 196 EX/23.INF,

2. Expresa su satisfacción al Auditor Externo por la elevada calidad de su informe;

3. Invita a la Directora General a informarle sobre los avances de la aplicación de las recomendaciones en el marco de su informe sobre el seguimiento de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo.

Comentarios de la Directora General La Directora General agradece al Auditor Externo su informe sobre la Oficina de Nairobi. La Directora General acepta todas las recomendaciones realizadas e informará sobre los avances de su aplicación de conformidad con las prácticas habituales.

Impreso en papel reciclado


Punto 23 del orden del día


PARTE I – RESUMEN

INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LA OFICINA REGIONAL DE NAIROBI

CORRIGENDUM

:

El título del documento 196 EX/23 Parte I rezará así:


PARTE I – RESUMEN

AUDITORÍA DE LA OFICINA REGIONAL MULTISECTORIAL DE LA UNESCO EN NAIROBI

En la página 5, el último recuadro de comentarios de la Directora General rezará así:

Comentarios de la Directora General La Directora General agradece al Auditor Externo su informe sobre la Oficina de Nairobi. La Directora General acepta todas las recomendaciones realizadas y las aplicará cuando sean viables. Informará sobre los avances de su aplicación de conformidad con las prácticas habituales.


Español solamente

196a reunión Parte I Corr.





PARTE II – SÍNTESIS

AUDITORÍA DE LA OFICINA MULTIPAÍS DE LA UNESCO PARA COSTA RICA, EL SALVADOR, GUATEMALA, HONDURAS, MÉXICO, NICARAGUA

Y PANAMÁ - SAN JOSÉ (COSTA RICA)

RESUMEN

El presente documento es la síntesis que el Auditor Externo hace de su informe de auditoría sobre la Oficina multipaís de la UNESCO para Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá en San José (Costa Rica), que figura en el documento 196 EX/23.INF.2 de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 12.4 del Reglamento Financiero.



Original: Francés e inglés

196a reunión Parte II

196 EX/23 Parte II

SÍNTESIS PARA LOS ENCARGADOS DE LA ADOPCIÓN DE DECISIONES

INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LA GESTIÓN DE LA OFICINA MULTIPAÍS DE LA UNESCO

EN SAN JOSÉ (COSTA-RICA)

AVISO: La presente “síntesis para los encargados de la adopción de decisiones” (resumen dispositivo) ha sido preparada por el Auditor Externo a petición de la Secretaría a fin de optimizar los costos de traducción y facilitar los debates de los órganos rectores. Únicamente el informe íntegro da fe del contenido exacto, la índole y el alcance de las observaciones y recomendaciones del Auditor Externo.

I. MARCO DE ACCIÓN DE LA OFICINA

1. En ningún documento de la Oficina o de la Sede se precisa el alcance exacto de la misión de coordinación de la Oficina en el marco de su función multipaís en la región de América Central. Tampoco se precisan los mandatos exactos y respectivos de la Oficina, por una parte, y del Director, por la otra. Esta situación es de lamentar en el contexto actual de búsqueda de nuevas fuentes de financiación.

2. En el plano formal, el actual cometido de la Oficina ya no corresponde a la descripción que figura en el acuerdo de Sede, establecido en 1984. Hasta la fecha, gracias a la benevolencia de las autoridades costarricenses, esta situación no ha tenido consecuencias negativas. Pero constituye para la Oficina un factor de fragilidad jurídica formal, e ilustra la escasa atención prestada hasta hace poco a la actualización y el seguimiento del mandato de esta estructura fuera de la Sede.

Recomendación Nº 1. El Auditor Externo recomienda que se proceda sin tardanza a la clarificación y formalización, tanto en el conjunto de reglamentos internos como en los documentos accesibles a terceros, del mandato y las responsabilidades institucionales y personales del Director de la Oficina, por una parte, y de la Oficina en cuanto estructura descentralizada de la Sede, por la otra. Recomendación Nº 2. El Auditor Externo recomienda igualmente que se efectúen las gestiones pertinentes ante las autoridades costarricenses a fin de armonizar el acuerdo de Sede con el cometido actual de la Oficina.

II. GESTIÓN GENERAL DE LA OFICINA

2.1 Funcionamiento del equipo de trabajo

3. En los últimos años la Oficina ha experimentado una reducción considerable de su personal y numerosos puestos de importancia han estado vacantes, por ejemplo responsables del programa o administradores. Durante seis meses la Oficina estuvo dirigida por un Director interino desde Montevideo, a 5.000 km de distancia. Estas dificultades y las imperfectas medidas adoptadas para remediarlas afectaron el buen funcionamiento de la Oficina y la credibilidad de su acción ante sus interlocutores.

4. Para subsanar esas dificultades y acompañar la reorientación de la labor de la Oficina hacia una metodología más intersectorial como la preconizada por el Servicio de Supervisión Interna de la Organización, habría hecho falta un trabajo en equipo sustancialmente reforzado, condición que no existió. El Auditor Externo estima que la razón estriba en la definición vaga de las responsabilidades y la escasa durabilidad de las decisiones de organización provisionales. Empero, esta situación comenzó a mejorar a principios de 2014 con el nombramiento de la nueva Directora.

196 EX/23 Parte II – pág. 2 5. Además, en esas circunstancias, se debería prestar especial atención a la memoria y el seguimiento de la acción de la Oficina. Ahora bien, se comprobó que había numerosos problemas de archivo, sin que las soluciones concebidas hasta la fecha para superarlos hayan resultado eficaces.

Recomendación Nº3. El Auditor Externo recomienda: i) que la Oficina adopte procedimientos que permitan conservar y rastrear la memoria de la acción de la Oficina ; ii) que ese dispositivo sea dado a conocer y actualizado, sobre todo con miras a facilitar la transmisión de asuntos entre especialistas y, llegado el caso, iii) paliar los efectos potencialmente negativos de la discontinuidad en la ocupación de puestos por los responsables principales.

2.2 Los locales 6. Tras la importante reducción de personal aplicada desde 2012, la dimensión de los locales resulta desproporcionada respecto del número de personas que trabajan en ellos. Las espaciosas salas de reunión o recepción se utilizan poco, cuando la Oficina de San José organiza recepciones y actividades en salones de hoteles céntricos. Las perspectivas de evolución del personal para los años venideros no llevan a modificar sustancialmente ese diagnóstico, aunque algunas contrataciones previstas para el año en curso podrían mejorarlo parcialmente.

Recomendación Nº 4. El Auditor Externo recomienda: i) que, a fin de optimizar la utilización del presupuesto de funcionamiento y de adaptar los locales a la magnitud y la actividad de la Oficina, se estudien a fondo las posibles condiciones de una mudanza; ii) que, en cualquier caso, se utilicen al máximo los espacios de conferencia y de recepción y que, con este objeto, se establezca un procedimiento que exija la autorización del Director, basada en un análisis formalizado de la relación entre costos y ventajas, de cualquier alquiler de espacios exteriores cuando los de la Oficina permitirían responder funcionalmente a las necesidades.

2.3 Las operaciones presupuestarias y contables

7. A raíz de un estudio realizado en mayo de 2013 por el Servicio de Supervisión Interna se había recomendado que las transferencias bancarias fueran en lo sucesivo efectuadas directamente por la Oficina mediante el dispositivo Citidirect de un banco que tiene relaciones de trabajo con la Organización en todo el mundo y con el cual ésta concertó un acuerdo, en lugar de utilizar un sistema que recurre a bancos locales. Esta solución permite acrecentar la seguridad de las transacciones, normalizar los procedimientos, optimizar la gestión de la tesorería en toda la Organización y economizar en gastos bancarios. Más de un año después de formulada esa recomendación, todavía no se aplica esa indispensable modificación en el modo de gestión de las operaciones bancarias. Recomendación Nº 5. El Auditor Externo recomienda: i) a la Oficina de San José, que antes de finales del ejercicio 2014 concluya la formación en el uso de Citidirect, sea organizando la participación de todos los funcionarios pertinentes en la formación de Citibank, sea permitiendo que la responsable administrativa reciba una formación más a fondo que le permita encargarse personalmente de capacitar a sus colegas; ii) a la Sede, sobre la base del análisis de las dificultades con que se ha tropezado en Costa Rica, que busque con Citibank las condiciones que puedan mejorar el servicio que presta el dispositivo y, de modo más general, evalúe en qué medida el sistema negociado con el banco responde a las necesidades y capacidades de las oficinas sobre el terreno.

196 EX/23 Parte II – pág. 3

2.4 El control de la presencia, de las licencias por vacaciones y de las ausencias por enfermedad

8. En materia de gestión de las licencias por enfermedad persisten algunas insuficiencias. En efecto, existen discordancias entre los documentos conservados en los expedientes y las autorizaciones de licencia por enfermedad disponibles en su programa informático de tratamiento.

Recomendación Nº6. El Auditor Externo recomienda que se refuercen los controles de las licencias por enfermedad y que se vele por la exacta concordancia entre las informaciones registradas en el programa informático de gestión de las licencias y las justificaciones que deben figurar en los expedientes del personal.

III. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS DE GESTIÓN

3.1 Gestión de los activos

9. En los años pasados ha habido una manifiesta falta de coordinación de las adquisiciones y una importante utilización de los presupuestos de proyectos para la compra de equipos. Así lo ilustra en particular el parque informático actual de la Oficina, caracterizado por la presencia de materiales heterogéneos, no adquiridos al mejor precio y que a menudo no se utilizan. La situación comenzó a mejorar hace muy poco, con la preparación de un inventario, todavía parcial, del conjunto de los equipos. Recomendación Nº7. El Auditor Externo recomienda: i) que a partir de 2014 se establezcan procedimientos que permitan asegurar la coherencia de todas las adquisiciones efectuadas por la Oficina y, especialmente, que no se produzcan redundancias y despilfarro entre las adquisiciones con cargo al programa ordinario y a fondos extrapresupuestarios; ii) que se prosiga la normalización del mantenimiento del inventario a fin de instaurar una genuina planificación global de las necesidades.

10. La presencia en San José de 14 organismos de las Naciones Unidas abre la posibilidad de negociar contratos colectivos que permitan reducir los costos y facilitar la gestión. A estos efectos se han emprendido iniciativas, en el marco del grupo de gestión operacional interinstitucional, que lamentablemente es muy poco activo. Además, la Oficina de la UNESCO de San José ignora a veces los acuerdos que, pese a esas limitaciones, ha concertado el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y que la Organización podría aprovechar. Aunque no encabeza el grupo de gestión operacional, convendría a la UNESCO negociar contratos de suministro común con otros organismos de las Naciones Unidas, los cuales, también a veces de dimensiones modestas, se beneficiarían de tarifas preferentes para adquisiciones agrupadas, y tomar iniciativas encaminadas a mejorar la política de adquisiciones comunes. Recomendación Nº8. El Auditor Externo recomienda que la Oficina de San José emprenda de inmediato una cooperación efectiva lo más amplia posible con los otros organismos del sistema de las Naciones Unidas, sin descuidar su capacidad y conveniencia de impulsar propuestas e iniciativas, en el marco del grupo de gestión operacional, para elaborar una política interinstitucional de adquisiciones agrupadas.

196 EX/23 Parte II – pág. 4 3.2 Gestión administrativa de las actividades 11. Se utilizan sistemas de archivo heterogéneos, cuya consecuencia es que, para reconstituir el conjunto de documentos relativos a un proyecto, a veces es preciso reunir elementos de diversas procedencias. La organización interna de los expedientes es muy diferente según los sectores de actividad, y no suele comprender notas de síntesis, ni plan de archivo, ni una distribución clara entre el archivo en papel y el electrónico. Recomendación Nº9. El Auditor Externo recomienda que se elabore un plan de archivo y de composición modelo de expedientes, en formato tanto impreso como electrónico, que comprenda en particular una nota de síntesis.

3.3 Elaboración y aplicación de una estrategia de reorientación de la oferta de proyectos y de diversificación de las fuentes de financiación 12. La crisis presupuestaria de la Organización y, a nivel local, el largo periodo durante el cual la Oficina estuvo sin Director residente, plantearon la necesidad de reorientar la actividad y los programas, a fin de concentrar su acción en los asuntos más estratégicos y de obtener la mayor cantidad posible de fondos exteriores. Sobre esas bases, la Oficina procuró elaborar y aplicar una estrategia. Subsisten dificultades pese a los notables progresos observados. 13. Si bien hay una carpeta de proyectos en elaboración, el número de fichas que contiene es reducido, su forma es a menudo inacabada y el grado de avance de las gestiones necesarias para concretizar las medidas que propone es todavía muy limitado, todo ello habiendo transcurrido más de un año desde que se emprendiera el proceso.

14. Pese a los esfuerzos realizados, ninguno de los proyectos de la nueva generación contaba todavía con financiación asegurada a la fecha de la auditoría (comienzos de julio de 2014). Al parecer existen soluciones de repliegue en caso de que la ejecución de esta nueva generación de proyectos fracase total o parcialmente: mayor cooperación con los otros organismos de las Naciones Unidas, trabajo con las autoridades nacionales o las organizaciones regionales, o aumento de la capacidad pericial de la Oficina, que no necesitan fondos considerables. Sin embargo, no se encontró ningún documento que organizara o programara la aplicación de esas soluciones. Recomendación Nº 10. El Auditor Externo recomienda que se finalice sin tardanza la iniciativa emprendida en el segundo trimestre de 2014 con miras a constituir una carpeta de proyectos actualizada, presentado en forma de fichas normalizadas que comprendan un presupuesto mínimo, distribuido en partidas, y un calendario de las etapas de ejecución, dispositivo que podría constituir una base de trabajo con fuentes de financiación o con copartícipes. 15. La nueva metodología de generación de proyectos centrados en características originales y de búsqueda de financiación es a la vez nueva y compleja. Además, debe ser aplicada sin sacrificar las otras labores de la Oficina (ejecución de los proyectos del bienio en curso, aún cuando se hayan reducido mucho, presencia institucional), concluyendo en plazos precisos y obteniendo resultados medibles. No parece haberse instaurado, o al menos formalizado, una organización de ese trabajo desde una perspectiva de proyectos, con la participación del conjunto de la Oficina.


Recomendación Nº 11. El Auditor Externo recomienda que se establezca una organización más precisa para preparar la acción de la Oficina en 2014-2015, que permita definir mejor las funciones de todos, elaborar un calendario con etapas, fijar objetivos cuantitativos (número de proyectos que se presentarán, presupuestos, objetivos de financiación, etc.) y, si procede, establecer un mecanismo de seguimiento y de corrección.

Decisión propuesta



1. Habiendo examinado los documentos 196 EX/23 Parte II y 196 EX/23.INF.2,


3. Invita a la Directora General a dar cuenta de la marcha de la aplicación de las recomendaciones en el marco de su informe sobre la aplicación del conjunto de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo.

Observaciones de la Directora General La Directora General agradece al Auditor Externo su informe sobre la Oficina de San José. Acepta todas las recomendaciones formuladas y las aplicará cuando sean viables. Informará acerca del avance de esa aplicación con arreglo a la práctica habitual.





PARTE III - SÍNTESIS

INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LA GESTIÓN PREVENTIVA DE LOS EMPLEOS, EL PERSONAL Y LAS COMPETENCIAS

RESUMEN

El presente documento es la síntesis que el Auditor Externo hace de su informe de auditoría sobre la gestión preventiva de los empleos, el personal y las competencias, que figura en el documento 196 EX/23.INF.3, de conformidad con la cláusula 12.4 del Reglamento Financiero.



Original: Francés

196a reunión Parte III

196 EX/23 Parte III


INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LA GESTIÓN PREVENTIVA DE LOS EMPLEOS,

EL PERSONAL Y LAS COMPETENCIAS


La auditoría ha consistido en evaluar los instrumentos y medios de que se sirve la UNESCO para, más allá de la mera administración de las personas y los procedimientos, gracias a una gestión estratégica de los empleos, el personal y las competencias, responder a los retos que debe afrontar y hacer realidad sus ambiciones; y en analizar la manera como se movilizaron esos instrumentos en el marco del ejercicio de reorganización y de redespliegue que la Organización llevó a cabo entre el otoño de 2013 y el verano de 2014.

INEXISTENCIA DE UNA PLANIFICACIÓN EFICAZ DE LOS RECURSOS HUMANOS

1. Inexistencia de una reflexión sobre la actividad principal de la UNESCO

1. Para asegurar la coherencia entre las ambiciones de la Organización y la estrategia de recursos humanos, el Consejo Ejecutivo expresó el deseo de que se implantase una planificación eficaz de los recursos humanos. Pues bien, de la auditoría se ha desprendido la constatación de que, por motivos que, según la explicación de la Secretaría, estaban “vinculados al contexto de la reorganización y a la crisis presupuestaria”, se rechazaron las medidas relativas a la planificación junto con más de la mitad de las acciones de la estrategia de recursos humanos, sin que se haya explicitado, documentado ni justificado claramente la decisión de hacerlo.

2. La aparición brutal e inesperada de una grave crisis presupuestaria hubiese debido, empero, incitar a la Organización a replantear el orden de prioridades de las acciones de la estrategia de recursos humanos para asegurarse de que se llevasen a cabo las indispensables medidas de estructuración.

3. El retraso en la planificación es perjudicial para la Organización porque, cuando se realizó el ejercicio de “redespliegue”, le privó de herramientas para efectuar proyecciones detalladas de los diferentes elementos de la gestión de los recursos humanos y el ejercicio de redespliegue no pudo integrar ninguna reflexión sustancial sobre el futuro capital humano de la UNESCO. Por lo demás, perdió la ocasión de dotar de sentido a la reorganización de los servicios centrales, para la reducción de los costos de los cuales hasta la fecha no se ha formalizado ninguna orientación.

4. Sigue faltando una reflexión -a pesar de que sería esencial hacerla- sobre las necesidades de personal y competencias de la UNESCO, sobre su actividad principal (tanto por lo que se refiere a las estrategias de acción como a los conocimientos especializados necesarios), sobre lo que se podría externalizar o mutualizar y lo que, en cambio, debe seguir estando bajo el control exclusivo de la Organización.

196 EX/23 Parte III – pág. 2 2. Insuficiente atención a las necesidades fuera de la Sede

5. A falta de una verdadera gestión preventiva de los recursos humanos en el conjunto de la Organización, la toma en cuenta de las necesidades de competencias expresadas fuera de la Sede sigue siendo parcial, poco reactiva y, en algunos casos, inadaptada. Hay oficinas fuera de la Sede que tienen dificultades para hallar interlocutores pertinentes en la Sede. Fuera de esta, el acompañamiento de las reformas en curso no ha estado a la altura de las necesidades, lo que ha hecho que a veces se dé un sentimiento de incomprensión o de insuficiente transparencia de las decisiones adoptadas.

6. Por consiguiente, el Auditor Externo constata que la Sede no ha apreciado cabalmente los cambios que afectan a las oficinas fuera de la Sede y que les imponen una dedicación mayor y más reactiva a la gestión ordinaria y preventiva de los recursos humanos, siendo así que esta función sigue correspondiendo -por lo menos en el plano de los principios- exclusivamente a la Sede. Las oficinas fuera de la Sede deberían tener más autonomía y participar más en las decisiones de gestión de la Organización.

Recomendación N° 1. El Auditor Externo recomienda revisar de ahora al final del bienio al personal y los servicios de apoyo para determinar: i) la índole y el grado de servicio que la Sede debe prestar, en cuanto a la gestión de los recursos humanos, a las estructuras del programa y a las oficinas fuera de la Sede; ii) los servicios “actividad principal/contratistas” que haya que conservar en la Organización; iii) las competencias específicas que necesitan los servicios de apoyo, en sí mismas y con el tiempo; iv) un plan de obtención de esas competencias-objetivo del que forme parte la programación de las contrataciones necesarias habida cuenta de la actual cartografía y de los planes de formación que pudieren ejecutarse.

LA GESTIÓN ACTUAL EXCLUYE LA NOCIÓN DE TRAYECTORIA PROFESIONAL

1. Inexistencia de una gestión fundada en las competencias

7. El principal punto débil de la UNESCO en materia de gestión de recursos humanos parece ser, según los equipos de las oficinas fuera de la Sede auditadas, la dificultad que tiene para establecer planes de carrera o proponer con antelación a los agentes perspectivas profesionales en varios puestos. Sucede, en efecto, que, por no existir una gestión fundada en las competencias, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos no busca principal ni específicamente concebir ni favorecer trayectorias profesionales.

8. Carente de una cultura y de una política de gestión fundada en las competencias, conforme a una lógica de fomento de trayectorias profesionales, la Organización llevó a cabo el ejercicio de “redespliegue” de su personal en 2014 de manera estática. El método, que aparentemente protege los intereses de cada una de las personas, en realidad desconoció el potencial de los agentes afectados: no fue posible obtener ascenso alguno durante el ejercicio, ni hubo un acompañamiento de un incremento de competencias de las personas que poseían los mejores perfiles, pero que sin recibir capacitación no podían asumir las nuevas competencias propuestas. Pese a la aparente objetividad de los criterios adoptados por la Sede, a juicio del Auditor Externo no permitían conocer el perfil real de los candidatos al redespliegue, ni su potencial, y por lo tanto ni tampoco servían para sustentar las decisiones en el mejor interés de la Organización.

9. Se ha justificado el retraso de la puesta en práctica de una gestión fundada en las competencias, aun reconociendo que es necesaria, aduciendo los imperativos de la reducción presupuestaria; ahora bien, este argumento es poco pertinente en la medida en que, por el contrario, un conocimiento más fino de las competencias necesarias para intentar cumplir las ambiciones estratégicas de la Organización y ejecutar sus programas de actividades permite distribuir selectivamente los recursos financieros entre remuneración, contratación y formación.


Al no existir dicha gestión, la reducción de la totalidad de los créditos para formación entre 2011-2012 y 2013-2014 afectó indiscriminadamente a todo el personal.

10. El retraso de la UNESCO en tener conocimiento de las competencias reales de sus funcionarios no le permite gestionar eficazmente situaciones que requieren especial atención, situaciones en que las oficinas lamentan la falta del pertinente apoyo de la Oficina de Gestión de Recursos Humanos. Así sucede, entre otros casos, con los funcionarios que poseen una considerable antigüedad en el desempeño de sus puestos y tienen dificultades de movilidad, con respecto a los cuales la Organización hubiese podido recurrir à la técnica del balance de competencias.

2. La evaluación del desempeño es poco útil para la construcción de la trayectoria profesional

11. Las averiguaciones efectuadas, en la Sede y en la muestra de oficinas fuera de la Sede, sobre la percepción que de la evaluación del desempeño tiene el personal de plantilla de la UNESCO ponen de manifiesto el carácter formal del ejercicio, que no tiene ninguna repercusión real en las carreras profesionales, pese a las posibilidades que al respecto se mencionan en el Manual de recursos humanos. La proporción constatada desde 2010, y sin variación de importancia, de los funcionarios que han “sobrepasado” (el 12% de ellos) o “cumplido” los objetivos (el 86%) caracteriza una evaluación que discrimina muy escasamente, pues arroja el resultado de que el 98% de los funcionarios da entera satisfacción.

12. Globalmente, los funcionarios a los que se preguntó por el tema consideran que las evaluaciones positivas no tienen realmente ningún efecto. La Organización no paga primas de desempeño o resultados; están congelados desde 2011 los ascensos internos (cambio de grado cuando se pasa a otro puesto que está clasificado con un grado superior), que ya eran más bien raros. La inexistencia de un sistema de reconocimiento del mérito, justo cuando la Organización pide a los equipos que trabajen más con menos medios, puede dar lugar a un sentimiento de frustración y llevar a la desmotivación.

13. Con todo, las oficinas fuera de la Sede consideran que la evaluación del desempeño es una verdadera herramienta de gestión del personal contratado que permite justificar la renovación de un contrato.

Recomendación N° 2. A falta de una gestión basada en la evaluación de las competencias reales y útiles, y en tanto no se elabore e implante, el Auditor Externo recomienda establecer ya mismo como mínimo un dispositivo de “balance de competencias” (conforme se acostumbra en la profesión) para el personal de todas las categorías (G, P y D) que indicasen sus supervisores en el marco de los ejercicios de evaluación, balances que habrá que confrontar con las exigencias de los puestos actuales o disponibles para ese personal.

LA GESTIÓN ACTUAL APENAS TIENE EN CUENTA LOS TALENTOS

1. Inexistencia de una política de detección y conservación de talentos

14. La UNESCO no reconoce entre sus efectivos una población a la que cabría calificar de “talentos” o “elevados potenciales”. Ello no obstante, el Auditor Externo ha tratado de captar, por una parte, la manera como la Organización logró conservar las competencias específicas en las tres campañas de ceses voluntario por consentimiento mutuo y, por otra parte, la manera en que la valorización del desempeño del personal de categorías superiores de las oficinas permitía mantener su motivación y por ende su entrega.

196 EX/23 Parte III – pág. 4 15. A falta de herramientas que faciliten la decisión, la Organización se basó en el parecer de los supervisores para autorizar las marchas voluntarias. Esta manera de obrar -que es natural- puede resultar eficaz, al menos a corto plazo, pero adolece del límite que le impone la visión parcial que tiene cada uno de los supervisores del interés global de la Organización a medio y largo plazo, y por ende su tendencia, o tentación, a dar preferencia a los intereses de la estructura que dirige. Desde este punto de vista, resulta lamentable que la Oficina de Recursos Humanos no aprovechara la ocasión para dar apoyo a los supervisores proporcionándoles una lista de los perfiles y competencias que era prioritario conservar.

16. Es asimismo lamentable que no se organizara la transmisión, desde los supervisores a la Oficina de Recursos Humanos, de las informaciones relativas a las competencias, especialmente las específicas o raras, de las personas cuya marcha se aceptó.

17. Se ha constatado en el conjunto de las oficinas fuera de la Sede auditadas que la reducción del personal y los presupuestos, que en algunos casos ha dado lugar a que desaparezca la representación de algunos sectores, genera un entorno de trabajo estresante y una carga de trabajo cada vez mayor para los funcionarios del Cuadro Orgánico. A menudo son ellos quienes se encargan de la formación interna, quienes conservan la memoria institucional y quienes poseen una antigüedad que les permite ser interlocutores reconocidos por las instituciones de los Estados anfitriones y los asociados de la Organización. En su caso, la evaluación del desempeño es una formalidad banal, cuyo resultado (100% “plenamente satisfactorio”) carece de consecuencias concretas.

18. El examen de la situación de los responsables de oficinas fuera de la Sede, ha puesto de manifiesto que, ante la inexistencia de una serie formalizada de objetivos anuales (e incluso plurianuales) asignados a esos altos responsables -de venir al caso, acompañada de una remuneración que tenga en cuenta el desempeño constatado objetivamente-, el sistema de gestión de esos funcionarios del Cuadro Orgánico hace caso omiso de su entrega individual ni de la calidad de su actuación.

19. En términos aún más generales, con respecto a los puestos de alto nivel con funciones de gestión, hasta ahora solo se evaluaban las competencias en materia de gestión de manera aleatoria y contingente (pese a que el programa informático Perfoweb daba la posibilidad de hacerlo sistemática y generalizadamente). Si bien el nuevo sistema pone el acento en el papel de los “supervisores en la gestión de los equipos”, sigue sin concretar cómo se evaluarán esas competencias en materia de gestión.

2. El personal contratado, ignorado en gran medida por la gestión global de los recursos humanos

20. Las limitaciones presupuestarias han llevado a la UNESCO a reducir su personal, pero la reducción ha sido desigual si consideramos las fuentes de financiación de la masa salarial. Por ejemplo, aunque el número de agentes financiados con cargo al presupuesto ordinario disminuyó en un 15%, pasando de 1.651 el 1º de enero de 2010 a 1.397 al 1º de enero de 2014, al mismo tiempo los efectivos financiados con cargo a los recursos extrapresupuestarios aumentaron en un 5%. Más aún, los efectivos financiados con cargo al conjunto de los recursos ordinarios y extraordinarios no representan más que la mitad de las 4.000 personas “que trabajan para la UNESCO”.

21. Ello es así porque la UNESCO emplea -pero solo en las oficinas fuera de la Sede- a personal en régimen de contrato de servicios (SC). En puridad, esos agentes no forman parte del personal de la Organización ya que, por tratarse de asistencia temporal, su contratación no requiere disponibilidad o creación de puestos; se puede financiar su remuneración con cargo al presupuesto de funcionamiento de las oficinas fuera de la Sede. Esas personas constituyen cerca de la mitad de los efectivos destinados fuera de la Sede.


22. Como no está limitado el número de renovaciones de los contratos, el 63% de ellos tienen una antigüedad de cinco años o más, de manera que cabe considerar que esas personas desempeñan empleos casi permanentes. La importancia de los efectivos que trabajan con contratos de servicios empleados como el personal permanente desde hace numerosos años es una problemática que la Sede parece ignorar. Ahora bien, la utilización inapropiada a largo plazo de esta asistencia en régimen de contrato representa un riesgo jurídico para la Organización que habría que evaluar mejor.

23. Ya actualmente, el recurso a contratos de este tipo crea situaciones de tensión perjudiciales para la gestión individual y colectiva en las oficinas fuera de la Sede, en las que se propaga el sentimiento de que existe un desigual sistema doble.

24. Pese a que el personal es el capital esencial de una organización como la UNESCO cuya producción es exclusivamente intelectual, su gestión sigue estando centrada principalmente en el puesto y calibrada en función del contrato de trabajo de quien lo desempeña. Aunque trabajar para una organización de las Naciones Unidas es en sí mismo lo bastante valorizante como para que el personal esté motivado, el peso de la antigüedad y la inexistencia de un sistema que recompense el desempeño hacen que el hastío aceche inevitablemente a los equipos, a los cuales, por otra parte, se exigen “mejoras de productividad” excepcionales en un periodo de aguda crisis presupuestaria. Va, pues, en interés de la UNESCO basar la gestión de sus empleados en su trayectoria en la Organización y sus competencias evaluadas objetivamente y promover sistemas de sanción/recompensa fundados en desempeños evaluados periódicamente.

Recomendación N° 3. El Auditor Externo recomienda sistematizar la revisión general del personal en régimen de contrato de servicios con el fin de: i) garantizar que la utilización de este tipo de contrato se ajuste al reglamento administrativo de la Organización y esté reservada a las situaciones temporales para las que se concibió; ii) los informes de ejecución y las informaciones facilitadas a los Estados Miembros como justificativos de los documentos presupuestarios indiquen claramente los volúmenes de asistencia temporal en equivalente a tiempo completo financiados con cargo al presupuesto de funcionamiento ordinario, en particular el volumen del recurso adicional casi permanente que constituyen les contratos de servicios financiados con cargo al presupuesto ordinario y renovados más de dos veces sucesivamente; iii) recalificar si fuese necesario, para homogeneizar la gestión colectiva de los recursos humanos con calificaciones y empleos iguales, los contratos de las personas en régimen de contrato de servicios que ocupan un empleo permanente en la Organización.

RESUMEN DEL ANEXO 1: “REORGANIZACIÓN Y REDESPLIEGUE”

25. El objeto primordial del ejercicio a que se dedicó la Organización entre el otoño de 2013 y el verano de 2014 consistió en transcribir en los organigramas, por una parte, la supresión de numerosos puestos vacantes cuya contratación se había congelado y la de 147 puestos ocupados, y, por otra parte, en recrear puestos en marco de la reorganización. Como, paralelamente a los puestos ocupados abocados a la supresión, había 247 puestos vacantes, las perspectivas de despidos eran poco probables a pesar de la existencia de situaciones distintas según las categorías de los empleos. Al final, únicamente el personal del Cuadro de Servicios Generales de la Sede tenía un número de vacantes inferior al número de puestos suprimidos, esto es, 65 puestos vacantes en la Sede frente a las 71 supresiones propuestas.

26. Se ambicionaba con el redespliegue proponer a los funcionarios afectados puestos vacantes en el conjunto de la Organización, no solo en su sector de origen, para superar las lógicas sectoriales.

196 EX/23 Parte III – pág. 6 27. No hay más remedio que constar que solo se ha alcanzado parcialmente este objetivo. Los sectores interpretaron de distintas maneras la norma que limita los traslados y contrataciones antes del ejercicio propiamente dicho: el Sector de Educación trasladó entre sus propios departamentos a 11 funcionarios sin aguardar al proceso de redespliegue y el de Cultura propuso redesplegar todos los puestos recreados. Esta situación trae origen de la vaguedad de la definición de qué era un “puesto nuevo” y en qué se diferenciaba de un puesto “desplazado a un lugar nuevo”.

28. Por otra parte, no se organizó ninguna reunión de armonización conjunta con todos los sectores durante el plazo que se les dio para entregar sus proyectos de reorganización, ni después de la entrega de los proyectos. Únicamente se celebraron reuniones de armonización entre la Oficina de Recursos Humanos (HRM) y la Oficina de Planificación Estratégica, cada una de las cuales se relacionaba bilateralmente con los sectores. Al actuar de ese modo, se perpetuó un método de trabajo en “silo”, que crea de hecho un ambiente en el que se duda de la transparencia global del proceso y del afán proclamado de buscar la optimización de los intereses globales de la Organización desmarcándose de los intereses propios de cada sector.

Decisión propuesta

29. El Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión del siguiente tenor :


1. Habiendo examinado los documentos 196 EX/23 Parte III y 196 EX/23.INF.3,


3. Invita a la Directora General a dar cuenta de la marcha de la aplicación de las recomendaciones en el marco de su informe sobre el seguimiento del conjunto de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo.

Observaciones de la Directora General La Directora General agradece al Auditor Externo su informe de auditoría sobre la gestión preventiva de los empleos, el personal y las competencias de la UNESCO. Acepta todas las recomendaciones formuladas y las aplicará en la medida de lo posible, teniendo en cuenta los recursos disponibles. La Directora General informará sobre su aplicación conforme a la práctica vigente.





PARTE IV – SÍNTESIS

INFORME SOBRE EL SEGUIMIENTO DE LA EVALUACIÓN INDEPENDIENTE REALIZADA POR EL AUDITOR EXTERNO DE LA UNESCO ACERCA DE LA APLICACIÓN DE LA

ESTRATEGIA GLOBAL PARA ESTABLECER UNA LISTA DEL PATRIMONIO MUNDIAL EQUILIBRADA, REPRESENTATIVA Y CREÍBLE

RESUMEN

El presente documento es la síntesis, preparada por el Auditor Externo, de su informe sobre el seguimiento de la evaluación independiente efectuada por el Auditor Externo de la UNESCO acerca de la aplicación de la Estrategia global para establecer una Lista del Patrimonio Mundial equilibrada, representativa y creíble, presentada en el documento 196 EX/23.INF.4 de conformidad con la cláusula 12.6 del Reglamento Financiero.



Original: Francés

196a reunión Parte IV

196 EX/23 Parte IV


INFORME SOBRE EL SEGUIMIENTO DE LA EVALUACIÓN INDEPENDIENTE DE LA APLICACIÓN DE LA ESTRATEGIA GLOBAL PARA ESTABLECER UNA LISTA DEL PATRIMONIO MUNDIAL EQUILIBRADA,

REPRESENTATIVA Y CREÍBLE


En 2011 el Auditor Externo de la UNESCO realizó una evaluación independiente sobre la aplicación de la Estrategia global para establecer una Lista del Patrimonio Mundial equilibrada, representativa y creíble. En sus recomendaciones hacía hincapié en cinco puntos: la gobernanza, un mejor equilibrio de las inscripciones, el uso correcto de las listas indicativas, la prioridad que debe concederse a la conservación y el aumento de las capacidades. El presente informe es el resultado del examen de la aplicación de esas recomendaciones; se han tomado en cuenta las respuestas de la Secretaría y las opiniones del Grupo de trabajo abierto.

1. LA GOBERNANZA

1. En relación con el funcionamiento del Comité del Patrimonio Mundial, los auditores pedían que, a fin de evitar los riesgos de conflicto de intereses, los representantes interesados en un punto del orden del día relativo a un bien situado en su territorio se inhibieran.

2. La sugerencia no tuvo eco y el Comité no aplicó la propuesta de modificar en consecuencia su Reglamento. Por el contrario, éste fue adaptado para que un Estado Miembro del Comité tuviera la posibilidad de referirse a ese punto a solicitud del Presidente.

3. De este modo, contra la opinión de la Asamblea General, el Comité prefirió permitir a los Estados elegidos para formar parte de éste que defendieran las causas que les interesan, con el riesgo de confirmar un desequilibrio respecto de los Estados no Miembros. No obstante, la cuestión sigue abierta y se creó un Grupo de trabajo encargado de presentarle un informe en su reunión de 2015.

4. El fortalecimiento de la función de los expertos ha sido desigual. En el sentido positivo se pueden destacar varios aspectos:

• La distribución de tareas y el refuerzo del diálogo, la transparencia y la comunicación entre los organismos consultivos, el Centro del Patrimonio Mundial los Estados Parte fueron objeto de esfuerzos de clarificación en varias reuniones conjuntas en diversos niveles: la reunión de octubre de 2012 entre todas las partes, por iniciativa de la Directora General, y reuniones entre los organismos consultivos y el Centro del Patrimonio Mundial, en enero y septiembre de cada año y antes de cada reunión del Comité.

• El aumento de las videoconferencias contribuye a facilitar las relaciones y a limitar las superposiciones y los desplazamientos.

• El fortalecimiento de la presencia de expertos en ciencias de la naturaleza en el Centro del Patrimonio Mundial solo fue posible gracias a la adscripción de un experto asociado por un Estado Parte.

196 EX/23 Parte IV – pág. 2

• Se incorpora a los organismos consultivos a la elaboración de los informes periódicos.

• En cambio, en el seno del Comité, aun cuando las delegaciones nacionales cuentan generalmente con la asistencia de expertos, la posición del Estado Parte es expresada por los diplomáticos.

• La diversificación del origen de los expertos muestra progresos, pero con dificultades. Por ejemplo, en el caso del ICOMOS 1 , la proporción de misiones efectuadas por expertos europeos pasó en tres años de 60 a 33% para las misiones de seguimiento, pero en 2014 sigue al mismo nivel que en 2010 para las misiones de inscripción, mucho más numerosas (45 frente a 44%).

• Cabe finalmente señalar que, sin que los auditores externos hayan tenido acceso a elementos fácticos que les permitieran formular opinión alguna sobre ese punto, algunos observadores se preguntan por la concentración de peritajes en una cantidad limitada de personalidades, con los correspondientes riesgos que conlleva. También aluden a una posible tendencia de los expertos a complicar excesivamente las matrices de análisis de los expedientes de inscripción.

5. La cooperación entre el Centro del Patrimonio Mundial y las secciones que persiguen objetivos afines ha avanzado: en 2012 se estableció un grupo de enlace de las convenciones culturales, que por su parte organizó subgrupos; se aprobó el principio de la creación de una unidad de servicios comunes a las convenciones (2014); el Servicio de Supervisión Interna (IOS) de la UNESCO llevó a cabo una auditoría de los métodos de trabajo de las seis convenciones relativas a la cultura. En su 19ª reunión (noviembre de 2013) la Asamblea General examinó algunas de las recomendaciones de la auditoría y pidió que el Comité del Patrimonio Mundial estudiara las demás recomendaciones y presentara medidas concretas para aplicarlas.

2. INSCRIPCIONES MÁS EQUILIBRADAS

6. Las inscripciones no se centraron en los bienes más excepcionales. El número de bienes inscritos sigue comprendido entre 19 y 26, según el año, aunque los expedientes de presentación son incompletos en cuanto al plan de gestión. En la 38ª reunión del Comité hubo 13 declaraciones de Valor Universal Excepcional llamadas “provisionales”2, cifra que ilustra las insuficiencias que algunos bienes inscritos presentan respecto de lo que se pide en las Directrices prácticas por las que se debe guiar la aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial.

7. Las inscripciones de bienes culturales son, según el año, de tres a cinco veces más numerosas que las de los sitios naturales o mixtos.

8. Las zonas de Europa-América del Norte y Asia y el Pacífico siguen inscribiendo el mayor número de bienes; para el periodo 2012-2014, inscribieron 27 y 26 bienes respectivamente, frente a cuatro de América Latina y el Caribe, siete de los Estados árabes y siete de África.

9. No se alcanzó el tope de 45 expedientes de propuesta de inscripción en una reunión, por lo que no hubo que aplicar las reglas de prioridad aplicables cuando se rebasa ese tope. Se ha previsto reexaminar el tope en 2015.

10. La asistencia preparatoria no fue reservada exclusivamente a los Estados Parte que no habían inscrito bienes durante varios años. 1 Consejo Internacional de Monumentos y Sitios. 2 Las declaraciones de valor universal llamadas “provisionales” son en realidad definitivas y conllevan la

inscripción del bien en cuestión en la Lista del Patrimonio Mundial; esas declaraciones se denominan de ese modo porque no se ciñen estrictamente a las normas de las Directrices prácticas.


11. La noción de Valor Universal Excepcional no ha sido precisada desde 2005 (Kazan).

12. En cambio, en materia de preservación de sitios que no dependen de Estados Parte pero que responden a las condiciones de Valor Universal Excepcional hay un importante progreso gracias al estudio en curso sobre el patrimonio marino, financiado mediante fondos por valor de 150.000 dólares estadounidenses aportados por la Fundación Khaled Bin Sultan (julio de 2014).

3. LAS LISTAS INDICATIVAS

13. De 191 Estados Parte, 14 no han propuesto listas indicativas. Hay pocos elementos que demuestren un avance hacia la armonización de las listas indicativas y hay poca demanda de los Estados Parte. Por falta de créditos, desde 2004 no se prepara ningún análisis sistemático de los vacíos de esas listas.

14. Se ha aportado asistencia exclusivamente extrapresupuestaria para la preservación de bienes no inscritos.

15. Hay poca variación en el uso de otros instrumentos para la inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial, que a juicio de los auditores podría facilitar un nuevo hincapié en los bienes más excepcionales.

4. LA PRIORIDAD A LA CONSERVACIÓN

16. El principio de esta prioridad ha sido reafirmado en varias oportunidades: en el “Plan de acción estratégico” (documento WHC-13/19 GA 10); mediante la modificación del párrafo 235 de las Directrices prácticas, en la reunión sobre el futuro de la Convención del Patrimonio Mundial, organizada por la Directora General los días 2 y 3 de octubre de 2012, etc.

17. El presupuesto previsto para 2014-2015 asigna a la conservación y a la gestión la mayor parte de los créditos de asistencia internacional, esto es, 330.000 de 450.000 dólares estadounidenses.

18. Los cuestionarios para la elaboración de los informes periódicos comprenden un análisis del estado de conservación (basado exclusivamente en las declaraciones de los Estados Parte), y se elaboraron varios instrumentos de seguimiento, en particular el “Sistema de información en línea sobre el estado de conservación de los bienes del patrimonio mundial” 3 y el “Horizonte del patrimonio mundial”4.

19. En cambio, en los aspectos principales la práctica está muy a la zaga:

• Las disposiciones de las Directrices prácticas no fueron revisadas a fin de dar más obligatoriedad a la inclusión de un plan de gestión en los expedientes de inscripción, así como a la integración de un plan de gestión de riesgos de catástrofe en los planes de gestión. Consecuencia directa de ello es la proporción de inscripciones con carácter provisional ya mencionada.

• No existe para los bienes culturales un instrumento de seguimiento en línea equivalente al de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza para los bienes naturales.

3 http://whc.unesco.org/sp/soc, basado en las informaciones estatutarias presentadas por los Estados Parte y las

presentadas al Comité por el Centro del Patrimonio Mundial y los organismos consultivos. 4 Herramienta de seguimiento en línea establecido por la Unión Internacional para la Conservación de la

Naturaleza (UICN) en 2014, basado en informaciones proporcionadas por la red de expertos independientes de la UICN.

http://whc.unesco.org/sp/soc


• Las iniciativas de la Asamblea General y del Comité para obtener recursos extrapresupuestarios destinados a la conservación tuvieron pocos efectos.

20. En el caso de los bienes inscritos en la lista de bienes en peligro se registran varios adelantos en materia de aplicación de las recomendaciones: el Centro del Patrimonio Mundial preparó un proyecto de fondo de “reactividad rápida” para los bienes culturales amenazados; Qatar prometió dotar a ese fondo con 10 millones de dólares estadounidenses (junio de 2014).

21. En el caso de países en guerra como Afganistán, Siria, Iraq, Libia o Malí, se preparan planes de acción por país entre los administradores de los sitios y los representantes de las diversas convenciones pertinentes, con la ayuda en particular de las oficinas de la UNESCO fuera de la Sede.

22. Inversamente, el Comité sólo aplica en la menor parte de los casos (dos de seis en 2014) las recomendaciones de la Secretaría y de los organismos consultivos con miras a la inscripción de bienes en la lista de bienes en peligro. Las preocupaciones de los Estados Parte no son las mismas que las de los especialistas.

23. Las bajas de sitios en la lista de los bienes en peligro siguen siendo excepcionales (dos en los últimos dos años).

5. LA FORMACIÓN Y EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES

24. Se trata del ámbito en el que más se ha dado curso a las recomendaciones de los auditores.

25. Se publicaron en tres lenguas cuatro manuales de referencia temáticos 5 relativos a la conservación.

26. En el sitio web de la UNESCO, en el número de abril de la revista “Patrimonio Mundial” y en la obra “Patrimoine mondial au-delà des frontières” se presentan ejemplos de buenas prácticas obtenidos desde 1973.

27. En el caso particular de los sitios marinos, se rodó una película y se está preparando un manual.

28. Las oficinas de la UNESCO fuera de la Sede ayudan a los países de la zona a proteger sus sitios, por ejemplo la Oficina de Doha en favor de Yemen. De un modo general, los centros de categoría 2 organizan reuniones regionales de intercambio de experiencias, especialmente el centro de Bahrein para los expertos y administradores de sitios marinos, el centro de Sudáfrica y el centro de China.

29. Por su parte, los organismos consultivos organizan cursos con los mismos fines.

30. Cabe mencionar también la constitución de redes de especialistas, como la de administradores de sitios marinos.

31. Las organismos consultivos efectúan cada año un importante número de misiones de asesoramiento y examinan las informaciones proporcionadas por los Estados Parte sobre las posibles amenazas a los sitios.

32. En cambio, no se llevó a cabo el estudio teórico recomendado por el grupo de trabajo, que debía referirse especialmente a la formación, el fortalecimiento de las capacidades y la gestión. 5 Sobre gestión de los sitios naturales, gestión de los sitios culturales, gestión de los riesgos y preparación de los

expedientes de propuesta de inscripción.


33. EN CONCLUSIÓN, el Auditor Externo subraya varios puntos:

34. Las prioridades de los especialistas (Centro del Patrimonio Mundial, expertos de los organismos consultivos) no siempre coinciden con las de los Estados Parte. Las decisiones caso por caso del Comité no se ajustan necesariamente a los principios que proclama, como la reorientación de las inscripciones o la prioridad que debe concederse a la conservación.

35. Los recursos financieros del Centro siguen siendo apenas suficientes. Las contribuciones extrapresupuestarias, por ejemplo la colaboración de expertos, son un aporte de considerable utilidad.

36. Habría que reafirmar el hincapié en la gestión y la conservación de los bienes inscritos.

37. La multiplicación de las inscripciones sin planes de gestión, el número cada vez más elevado de bienes que hay que proteger de amenazas, especialmente los conflictos armados, que los ponen en peligro, son elementos que pueden dar lugar una evolución de la política internacional de protección del Patrimonio Mundial, que pase de una acción de preservación de bienes excepcionales a un mecanismo más inclinado a la simple homologación de dichos bienes, por lo demás con criterios cada vez más flexibles.

38. La difusión de los métodos de selección y de gestión está bien encaminada. Puede constituir una de las mejores protecciones contra el riesgo de desviación del sistema.

39. Más allá del análisis de la aplicación de las recomendaciones del informe de 2011, el Auditor Externo reitera especialmente las recomendaciones que había formulado sobre dos aspectos.

Recomendación: i) En materia de gobernanza del Comité del Patrimonio Mundial, la modificación del

Reglamento a fin de pedir a los Estados Parte que no participen en los debates acerca de un bien situado en su territorio, es importante para evitar un desequilibrio entre los Estados Parte miembros del Comité y los otros Estados Parte en la Convención de 1972.

ii) En lo que respecta a la protección de los bienes, es indispensable que no se acepten, ni siquiera de forma provisional, los expedientes de propuesta de inscripción que no comprendan un plan de gestión.

Decisión propuesta



1. Habiendo examinado los documentos 196 EX/23 Parte IV y 196 EX/23 INF.4,

2. Expresa su satisfacción al Auditor Externo por la alta calidad de su informe;

3. Invita a la Directora General a dar cuenta de la marcha de la aplicación de las recomendaciones en el marco de su informe sobre la aplicación del conjunto de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo, así como a los órganos rectores de la Convención del Patrimonio Mundial.


Observaciones de la Directora General

La Directora General agradece al Auditor Externo su informe acerca de la aplicación de la Estrategia global para establecer una Lista del Patrimonio Mundial equilibrada, representativa y creíble.

Toma nota de esas recomendaciones y observaciones y velará por que sean transmitidas a los Estados Parte en la Convención del Patrimonio Mundial, e informará acerca del avance de la aplicación de esas recomendaciones con arreglo a la práctica habitual.

Observa por otra parte que algunas de las recomendaciones a que se refiere el informe son objeto de un examen a fondo por los Estados Miembros en el seno del Grupo de trabajo, cuyos resultados serán presentados al Comité y a la Asamblea General de los Estados Parte en sus próximas reuniones.





PARTE V – RESUMEN

INFORME SOBRE LA AUDITORÍA DE LA GOBERNANZA DE LA UNESCO Y DE LOS FONDOS, PROGRAMAS Y ENTIDADES DEPENDIENTES

RESUMEN

El presente documento es el resumen realizado por el Auditor Externo de su informe provisional sobre la auditoría de la gobernanza de la UNESCO y de los fondos, programas y entidades dependientes recogido en el documento 196 EX/23.INF.5 de conformidad con la cláusula 12.6 del Reglamento Financiero y en aplicación de la resolución 37 C/96.


Original: Francés

196a reunión Parte V

196 EX/23 Parte V

RESUMEN DISPOSITIVO

Auditoría de la gobernanza de la UNESCO y de los fondos, programas y entidades dependientes (Resolución 37 C/96)

NOTA: el presente "Resumen dispositivo" (executive summary) ha sido elaborado a petición de la Secretaría con el fin de optimizar los costos de traducción y facilitar los debates de los órganos rectores. El informe íntegro es el único que da fe del contenido exacto, la naturaleza y el alcance de las observaciones sometidas al Consejo Ejecutivo para que las examine.

1. En su resolución 37 C/96, la Conferencia General pidió en noviembre de 2013 al Auditor Externo que presentara al Consejo Ejecutivo, en su 196ª reunión (abril de 2015), un informe provisional sobre los resultados y las principales recomendaciones del examen de la gobernanza y un informe completo en su 197ª reunión (julio de 2015), para que el Consejo pudiera someter a la Conferencia General en su 38ª reunión (septiembre de 2015) medidas de seguimiento. El presente documento resume el informe provisional solicitado. 2. El informe provisional, elaborado para que lo examine el Consejo Ejecutivo en su 196ª reunión ordinaria, no es un “informe de auditoría” en el sentido que a la expresión se da en las normas internacionales de auditoría. Tras una reunión en la que las partes interesadas han formulado sus alegaciones provisionales, informa al Consejo de la marcha de los trabajos y diligencias de auditoría en curso y de las reflexiones y propuestas de actuación que esos trabajos inspiran a los auditores en las que convendría ahondar. Así pues, por ningún concepto debe pensarse que refleja posiciones definitivas, y menos aún recomendaciones del Auditor Externo sobre el tema cuya evaluación le fue encomendada. 3. Entregado varios meses antes del informe definitivo, el informe provisional presenta:

I. el examen de los trabajos anteriores y de las comparaciones entre organizaciones internacionales;

II. los resultados estadísticos de la autoevaluación que solicitó la Conferencia General; III. propuestas de diagnóstico para satisfacer las expectativas de la Conferencia General1;

y IV. diversos anexos, entre ellos una serie de fichas en que se resume la gobernanza de

más de la mitad de los órganos rectores de la UNESCO analizados.

I. ALCANCE, MÉTODOS, TRABAJOS ANTERIORES Y COMPARACIONES

4. En este documento se entenderá por “órganos rectores” el conjunto de los órganos estatutarios y las reuniones periódicas de la UNESCO (véase el documento 191 EX/16 Parte IV, Anexo). Convendría revisar la lista de los mismos adjunta a la resolución 37 C/96, tanto más cuanto que ni la UNESCO ni las Naciones Unidas han definido qué es un “órgano rector”. Las Naciones Unidas se expresan diciendo que son los órganos principales encargados de determinar líneas directrices y de adoptar decisiones, así como de supervisar la gestión de las organizaciones y de sus operaciones.

1 “b) Una evaluación externa de los problemas de gobernanza en la UNESCO que trate entre otras

cosas de la continuación de la vigencia, las duplicaciones de mandatos, la transparencia y eficiencia de los procesos de decisión y los costos de las modalidades de gobernanza”.

196 EX/23 Parte V – pág. 2 5. La fase inicial consistió en examinar los datos existentes sobre la gobernanza de la UNESCO y de organizaciones comparables. Sirvió de referencia a la auditoría la siguiente definición, consensuada con la Organización y basada en la bibliografía especializada y las referencias existentes: “Se entiende por gobernanza el marco jurídico y el ejercicio de la autoridad política necesarios para dirigir y supervisar la actuación de la Organización, definir su orientación estratégica, fijar sus prioridades, evaluar sistemáticamente su desempeño, determinar el riesgo aceptable para su actuación, asignar recursos con arreglo a las prioridades acordadas y a los resultados previstos, y dar cuenta de ello a las partes interesadas”. 6. La documentación recopilada para esta auditoría mostró que desde hace mucho tiempo los Estados Miembros han recibido en abundancia, a veces por iniciativa suya, análisis y recomendaciones relativos a la gobernanza, los más recientes de los cuales figuraban en una de las cinco partes de la evaluación externa independiente (EEI) (2009-2011). Se han efectuado reformas, más la resolución 37 C/96 y las constataciones que más adelante se resumirán hacen pensar que no han sido suficientes. 7. En este contexto, un cálculo de los riesgos ha llevado a pensar que hay un alto riesgo de que, como sucedió con los trabajos consagrados anteriormente a esta cuestión, la actual auditoría tenga consecuencias limitadas, riesgo que confirma la preocupante tonalidad -o, mejor dicho, la atonía- de una parte de las contribuciones de la autoevaluación (véase más adelante la parte II). 8. En la resolución 37 C/96 se solicitó “una evaluación […] de los costos de las modalidades de gobernanza”. No ha sido fácil efectuar esa evaluación ante la inexistencia de contabilidad analítica y de cuadros homogéneos. Los costos directos de los principales órganos rectores (Conferencia General y Consejo Ejecutivo) se evalúan periódicamente; en cambio, actualmente no es fácil acceder a los de los otros órganos, ni tampoco a los costos indirectos. Prosigue su análisis, que figurará completo en el informe definitivo. 9. Atendiendo la petición de la Conferencia General, se efectuaron comparaciones con una docena de organismos especializados de las Naciones Unidas. Aun teniendo en cuenta la atípica amplitud de la misión normativa de la UNESCO, algunas comparaciones robustecerán las bases de las recomendaciones. Otras llevarán a recomendar que se realicen estudios de viabilidad. El informe provisional menciona una quincena de buenas prácticas sobre las que convendría reflexionar. Estas fases preliminares confirmaron que la aplicación de los principios de gobernanza no depende solo de las misiones y las características, en particular, las jurídicas, de cada entidad, sino también de su evolución y sus dificultades a lo largo de decenios. La autoevaluación (véase infra) también confirmó que la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo son elementos esenciales de la vida de la UNESCO y, en cambio, los órganos rectores de las entidades especializadas de la Organización que gozan de autonomía poseen a menudo una dimensión más técnica, aunque los factores políticos y diplomáticos tienen en ellas a veces la misma importancia.

196 EX/23 Parte V – pág. 3

II. LA AUTOEVALUACIÓN

10. Se envió un cuestionario de autoevaluación a todas las entidades abarcadas por la auditoría solicitada por la Conferencia General 2 . Cabe calificar los resultados obtenidos de mayoritariamente positivos, si se toman al pie de la letra y atendiendo únicamente a la tasa de respuestas y a las calificaciones asignadas por los autoevaluadores; de decepcionantes, si se esperaba que los encuestados efectuaran un análisis a fondo. La heterogeneidad de los datos contenidos en las respuestas refleja la inexistencia de un gestionigrama homogéneo que recapitule los medios de que disponen los órganos rectores y de una “tarjeta de identidad” normalizada que los presente. Aunque incompletas muchas veces (en total, quedó sin responder casi una cuarta parte de las cuestiones planteadas), las respuestas constituyen un sondeo representativo. Expresan una satisfacción bastante general, como lo corrobora la calificación (de 1 a 3) que se invitaba a los encuestados a otorgar al grado de realización de cada afirmación. Se calificó con la nota “1”3 el 38% de los casos (anexo 4 del informe provisional). Solo fue general una observación a propósito de varios órganos rectores: la insuficiencia de sus presupuestos. Así pues, de dar crédito a la autoevaluación, no habría apenas problemas de gobernanza, en cuyo caso se produce un desfase bastante marcado entre ese resultado y las demás fuentes de información (informes anteriores y comentarios orales no oficiales). Si nos atenemos exclusivamente a la autoevaluación misma, no se desprende, por lo tanto, una voluntad decidida, y aún menos la posibilidad, de llegar a un consenso en favor de una reforma de la gobernanza de la UNESCO. 11. A la conclusión de ese proceso, se tiene, pues, la impresión de que a los dirigentes de los órganos rectores, que son en su mayoría representantes de Estados Miembros, no les resulta cómodo compartir un análisis lúcido del ejercicio actual de su gobernanza. Los comentarios individuales o en grupo obtenidos oralmente de las delegaciones de los Estados Miembros fueron frecuentemente mucho más críticos. Los puntos de vista y las expectativas de los funcionarios de la UNESCO son, claro está, múltiples, subjetivos, pero también esclarecedores, aunque se hayan recogido de manera dispersa sin una encuesta social específica. Se subrayaron los puntos fuertes de la UNESCO en materia de gobernanza, a menudo convincentemente, pero también se registraron críticas recurrentes en las entrevistas realizadas con los delegados o los funcionarios. En el informe provisional se reproducen algunas de esas opiniones individuales -las más características y referentes a los temas más mencionados-, tal como fueron expresadas y sin que ello prejuzgue en absoluto las conclusiones finales del Auditor Externo. Si nos atuviésemos a ese resultado, llegaríamos a la conclusión de que los órganos rectores no esperan ningún cambio de importancia, salvo un aumento de los recursos financieros, y de que son escasas las probabilidades de que se alcance un consenso para mejorar la gobernanza. Corrobora esta impresión el desigual nivel de la aplicación dada a las auditorías y evaluaciones anteriores.

2 “a) se invita a todos los órganos rectores, programas intergubernamentales, comités y órganos

establecidos en virtud de convenciones a realizar autoevaluaciones que se refieran a la pertinencia global de su labor en relación con sus mandatos específicos, así como a la eficiencia y eficacia de sus reuniones, comprendida la incidencia y la utilidad del tiempo de los especialistas; el resultado de estas autoevaluaciones se comunicará en enero de 2015”. En la resolución se invitó “al Auditor Externo a facilitar las autoevaluaciones de los órganos rectores elaborando un marco común de evaluación que trate de las cuestiones pertinentes”.

3 1 = “El objetivo se ha alcanzado plenamente” o “la afirmación es cierta en todos los casos”.

196 EX/23 Parte V – pág. 4 III. ALGUNAS PROPUESTAS DE DIAGNÓSTICO

12. En la fase en que se encuentra la auditoría, sería prematuro formular un diagnóstico de conjunto. Ahora bien, a modo de ejemplo, el informe provisional proporciona una primera serie de propuestas de reflexión variadas que podrían nutrir el informe final. Se trata de propuestas que fueron sometidas a los órganos rectores, los directores de Institutos y la Secretaría en la fase de exposición de alegatos. El informe final contendrá un número limitado de recomendaciones, entre las propuestas de reflexión más importantes, y dejará en manos de la Conferencia General la tarea de sacar consecuencias de las constataciones de menor importancia. El Auditor Externo tratará de proponer a los Estados Miembros, para que reflexionen al respecto, recomendaciones precisas, realizables y eficientes, pero, desde luego, no se limitará a proponer las evoluciones más fáciles. El informe provisional proporciona una muestra de una cincuentena de propuestas de reflexión, clasificadas con arreglo a los términos de la definición antes citada de la gobernanza y a los de la resolución:

Marco jurídico. Composición y mandatos de los órganos rectores; dejar, habida cuenta de los retos y de

los riesgos, el tiempo necesario para debatir los informes. Eficacia y transparencia del proceso de adopción de decisiones; dar cuenta a las partes

interesadas. Conducción y supervisión par los órganos rectores de la actuación de la UNESCO. Costo de las modalidades de gobernanza y medios de que disponen los órganos

rectores.

13. Numerosas propuestas de reflexión, singularmente las tendentes a simplificar, reducir los costos y los riesgos, exigirían modificar los textos por los que se rige la UNESCO y los -muy heterogéneos- de sus convenciones o normas de procedimiento. Por lo que hace a las convenciones más recientes, toda modificación que adopte el órgano plenario de la Convención, sea cual fuere su alcance, debe ser objeto de un procedimiento de ratificación y no entrará en vigor hasta que no lo hayan ratificado dos tercios de los Estados partes. Habida cuenta de la complejidad y la duración de este procedimiento, los Estados partes rara vez son favorables a modificar una convención, lo cual puede dificultar grandemente la mejora de la gobernanza de los órganos rectores. La Conferencia General deberá decidir si se limita a mejoras marginales o se dota de un procedimiento jurídico adaptado a sus objetivos cuando no baste con modificar las normas de procedimiento.

IV. CONCLUSIÓN DEL INFORME PROVISIONAL

14. El proceso de diagnóstico se ha desarrollado conforme a las bases mencionadas más arriba, y se ha beneficiado de la atención de numerosos órganos rectores y servicios. Se está seleccionando las futuras recomendaciones y concretando sus objetivos y destinatarios. Para que las recomendaciones del informe final respondan con precisión a las peticiones de la Conferencia General y se propongan en ellas objetivos realizables y mensurables, el Auditor Externo acogerá hasta finales de abril de 2015 con sumo interés los comentarios del Consejo Ejecutivo, los órganos rectores, los Estados Miembros y la Secretaría sobre el presente informe provisional.

196 EX/23 Parte V – pág. 5

ANEXOS DEL INFORME PROVISIONAL

ANEXO 1 Resolución 37 C/96 de la Conferencia General por la que se pide al Auditor Externo que lleve a cabo la auditoría de la gobernanza externa de la UNESCO y de las entidades dependientes o administradas

ANEXO 2 Breve bibliografía

ANEXO 3 Comparaciones internacionales: lista de las organizaciones visitadas

ANEXO 4 Respuestas dadas al cuestionario de autoevaluación

ANEXO 5 Cuestionario de autoevaluación

ANEXO 6 Observaciones de auditoría respecto de cada una de las entidades de la liste adjunta al documento 191EX/16 Parte IV

ANEXO 7 Cuestionario de evaluación del órgano rector del Reino Unido


PARÍS, 10 de marzo de 2015 Punto 23 NUEVAS AUDITORÍAS...

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