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Parlamentarismo
o
Presidencialismo?
Hacia una forma de gobierno del siglo XXI.
Notarfrancesco, Santiago
Facultad de Derecho
Universidad Nacional de Crdoba
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Introduccin
Las formas que se han dado los Estados para organizar su gobierno durante la
historia han sido siempre objeto de debate y discusin. No solo eso, tambin fueron motivo
de grandes luchas, guerras y revueltas sociales que exigan democracia, ms participacin
popular, justicia independiente, etc.
El sistema adoptado por la mayora de los Estados Occidentales en las ltimas
dcadas es (a grandes rasgos), la repblica democrtica, ya sea en forma parlamentaria o
presidencialista.
Sobre estos dos tipos de repblica democrtica viene surgiendo un gran debate en
nuestro pas, especialmente vinculado de la posibilidad de adoptar el sistema parlamentario,
luego de toda una historia de presidencialismo. En concreto ha sido propuesto por el Juez de
la Corte Suprema Eugenio Zaffaroni, y estaba incluido en el programa de la fuerza poltica
que result segunda en las ltimas elecciones, el Frente Amplio Progresista.
Este trabajo intenta abordar las ventajas y desventajas de cada sistema e intenta
esbozar una conclusin de cul sera el mejor. Con la conviccin de que vivimos en un poca
donde es necesario dejar atrs las formas que nos organizaron en siglos anteriores, donde las
condiciones sociales era muy distintas, para avanzar en otros tipos de instituciones y sistemas
que nos permitan darle mecanismos a la democracia de resolucin de conflictos, renovar la
confianza de la poblacin en el sistema poltico y aumentar masivamente la participacin de la
sociedad en vida poltica.
El riesgo de una democracia vaca, sin la participacin de la sociedad en ella (o la
participacin nicamente para votar cada cuatro aos), y con serios problemas de confianza de
la poblacin en la misma, es conocido por todos desde la Grecia antigua a esta parte. Si lademocracia no es parte de la solucin, algn sector social empezar a afirmar que es parte del
problema, y tendremos nuevamente en el horizonte sectores que defiendan la necesidad de una
dictadura, de un Estado autoritario, etc.
Durante la historia, detrs de los movimientos que queran cambios en el sistema
siempre hubo intereses de un grupo, ideologas, algunas veces negocios, y alianzas entre
distintos sectores sociales para derrocar al sector que detentaba la hegemona en ese momento.
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As como todo cambio en los sistemas polticos tuvo su trasfondo ideolgico y
poltico, este trabajo tambin, y no intenta esconderlo. Las reformas que se proponen tienen
que ver con una mayor participacin popular en la vida poltica, y una concepcin de un
Estado fuerte e interventor, cuya prioridad sea asegurar la igualdad de oportunidades y los
derechos bsicos de toda la poblacin, y no respetar las libertades individuales que solo
puedan ser aprovechadas por un sector. Tambin asentado en la creencia de que los sistemas
polticos y las instituciones no son un fin en s mismo, sino que sirven en tanto y en cuanto le
sirven a su poblacin para vivir con igualdad, justicia y libertad, y que por lo tanto, en el
momento de que dejan de cumplir con esos fines, deben ser reformados o cambiados.
En ese marco se inspira este trabajo, que intenta plantear muchos interrogantes y
esbozar algunas respuestas para debatir colectivamente.
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Breves notas sobre cada sistema
Presidencialismo
Giovanni Sartori, elabora una serie de criterios para definir un sistemapresidencialista1:
El primer criterio definitorio de un sistema presidencial es la eleccin popular o
directa o casi directa del jefe de estado por un tiempo determinado. En los
sistemas presidenciales el gobierno, o el ejecutivo, no son designados mediante el voto
parlamentario. Los gobiernos son una prerrogativa presidencial, es el presidente el que elije a
su gabinete. Un sistema presidencial puro, no permite ninguna clase de autoridad dual que
se interponga entre l y su gabinete...
Entonces:
a. El pres ident e es el egido popular mente.b. No puede se r despedido del cargo por una vo tacin del
parlamento o congreso durante su peri odo preestablec ido.
c. Encabeza o di rige de alguna forma el gobierno que desi gnaEl modelo de sistema presidencialista es el de los Estados Unidos, que en su
Constitucin de 1787 estableci la figura del Presidente. Tiene su fuente en los
monrquicos europeos, donde todo el poder lo detentaba el rey.
Con posterioridad al pas norteamericano, el presidencialismo fue adoptado por casi
todos los pases americanos menos Canad, Guyana, Guayana Francesa y algunos Estados
del Caribe-, y por varios del resto mundo centralmente en frica y algunos de Asia- (ver
Anexo).
Sus principales caractersticas son:
o Rene las funciones ejecutivas en un solo rgano separado del Poder
Legislativo y Judicial.
1
A, , C C, CE, 2000. E ://..//70037462/C567.
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o Puede ser unipersonal o colegiado. Aunque en la mayora de los Estados es
unipersonal.
o Tiende a al personalismo, ya que el Presidente es rene la porcin de poder
ms grande de la Repblica.
o Suele tener una relacin dificultosa con el Parlamento. Si tiene mayora, los
Parlamentos aprueban casi automticamente todas las leyes. Si no la tiene la
oposicin dificulta la gobernabilidad.
o Tiende al bipartidismo.
Los que cuestionan al presidencialismo, afirman que la rigidez del sistema hace que
ante cada crisis, se resquebraja el sistema entero y no el gobierno de turno (a diferencia de los
sistemas parlamentarios, ms flexibles).
Un tpico ejemplo es la crisis argentina de Diciembre del 2001, en la que los crticos
del presidencialismo dicen que no hubiera existido de tener un sistema parlamentario, ya que
se lo hubiera sacado el voto de confianza a Fernando De la Ra luego de las elecciones de
Octubre de ese mismo ao, en las que perdi la mayora, dndole una vlvula de escape a la
crisis.
Carlos Mosca, en un trabajo sobre este mismo tema deca:
"Cuando el presidente logra ejercer un autntico liderazgopoltico, su rol es
hegemnico y su gravitacin tan extraordinaria que la ciudadanalo identifica con el gobierno
todo. Paralelamente, la vastedad de sus atribuciones lo somete a un continuo desgaste. Si el
presidente no logra mantener el consuno, su liderazgo se pierde y llegado el caso, dada la
excesiva rigidez del sistema, su reemplazo es prcticamente imposible."2
Otra clsica crtica al presidencialismo y muy actual en nuestros das- es su falta de
disposicin al consenso, habida cuenta que es una sola persona la que decide una parte
importante de los destinos del pas, sin necesidad de consultar ni al Congreso, ni a su Gabinete.
Quienes defienden este sistema, afirman que nuestro pas tiene una cultura de
liderazgos fuertes, que haran imposible un modelo parlamentario. Los ejemplos de sistemas
parlamentarios que fracasaron en Latinoamrica durante el siglo XIX y XX (Chile y Brasil) validan
2 , C . (1992)
C D C
D ://..//2/899/24.
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esa hiptesis. Adems atribuyen los dficits del sistema a los errores de los polticos que detentan
el poder, y no al sistema mismo. Insisten en que un cambio al parlamentarismo lejos de
solucionar los problemas, los agravara.
En libro antes citado, Sartori fija algunos criterios para determinar un sistema
parlamentario ElEjecut ivo y legislat ivo compar ten el poder. El parlamento es
soberano nombra y puede desbancar un gobierno.3
La caracterstica central del parlamentarismo es que el rgano de gobierno es
elegido por parlamento, y no a travs de elecciones como en el sistema presidencialista. Estoimplica que la institucin en la que recae la parte ms importante del poder de la Nacin es el
Congreso. Este forma al gobierno, que es responsable polticamente ante el Parlamento. En
caso de quitarle la confianza, el Legislativo tiene el poder de revocar el gobierno.
Como fuentes de este sistema su pueden encontrar distintas experiencias histricas.
Tal vez la ms clara sea las polis griegas del siglo del V a.C., donde todos los asuntos de las
vida poltica de las ciudades-Estado se resolvan en las asambleas. Tambin se pueden
encontrar durante la historia la existencia de parlamentos con ms o menos poder, como en los
senados del Imperio Romano, y luego en las Cortes de los monarcas de la Edad Media,
aunque no tan claras como la en las polis griega.
El origen del parlamentarismo como lo conocemos hoy, en donde el poder del
Estado recae sobre el Congreso, fue en Inglaterra en el siglo XVII, momento en el que luego
de una disputa ente el monarca y el Parlamento, el segundo gan y concentro las funciones
que antes detentaba el Rey. Aunque se estableci finalmente a fines de ese siglo, el precedente
marc las principales caractersticas del sistema: Parlamento elegido por los ciudadanos y
Poder Ejecutivo sometido al Legislativo.
Sartori enumera varios tipos de parlamentarismos, segn el tipo de relaciones de
poder que se establezcan entre el legislativo y el ejecutivo:
3 A, . .
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Como en e l s i s t ema par lamen tar i s ta s e compar te e l poder y
e s t o depe nde d e l a s re l aci ones que s e establezcan sus miembros se posicionan as:
a. Un primero por encima de sus desiguales: es el jefe de gobierno y el jefedel partido. Gobierna sobre sus ministros y puede contradecir sus rdenes
(1 ministro britnico).
b. Un pr imer o en t r e s u s de s igua le s : puede no s e r l de r de lpar t i do y s in em bargo s er d i f c i l que e l parlamento pueda
desbancarlo aunque l puede destituir a sus ministros (canciller alemn).
c. Un primero entre iguales: debe elegir para nombrar en su
gabinete a figuras impuestas. Cuando es destituido cae todo su
gabinete.4
Las notas tipificantes de este sistema son:
o Eleccin indirecta del rgano de gobierno.
o Posibilidad de remover al Primer Ministro, si el Parlamento le quita el voto
de confianza.
o Hipottica mayor posibilidad de consenso. Las polticas ms importantes se
discuten en el Congreso.
Los defensores del parlamentarismo afirman que permite una poltica de mayor
consenso, habida cuenta que los distintos partidos polticos del Congreso deben ponerse de
acuerdo para nombrar o remover al gobierno. Esta argumento es vlido siempre y cuando la
fuerza gobernante no tenga mayora absoluta.
Sostienen tambin, como dijimos ms arriba, que este sistema permite sortear las
crisis de mejor manera, al poder el Parlamento revocar a un gobierno desgastado, evitando que
se resquebraje el sistema entero.
Al respecto, el Juez de la CSJN, Eugenio Zaffaroni dice Amrica latina, en los
ltimos 25 aos, no tiene golpes de Estado, a Dios gracias, pero ha tenido una veintena de
presidencias interrumpidas, muchas violentamente, con muertos, etctera. Lleg el momento
4 A, . .
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de empezar a pasar a un sistema que permita cambiar un gobierno sin matar a nadie ()Todo esto que estamos viendo de candidaturas testimoniales, de funcionarios que se presentan
como candidatos, de gente que se sale de un partido y que forma otro, o que se ala con otro
() son todos manejos y hechos que seran normales en un sistema parlamentario, incluso
hasta el adelantamiento de elecciones. La poltica est pasando por encima el sistema
presidencialista"5
Las crticas que se le hacen a este sistema se centran en que al ser indirecta la
eleccin del rgano de gobierno, hay un distanciamiento grande entre el pueblo y el rgano
que tiene las tareas ms importantes. Adems, en las elecciones indirectas, el lobby de los
grupos de presin tiene mayor poder.
Tambin se argumenta contra el sistema parlamentario que no existe una clara
distincin entre la funcin legislativa y la funcin ejecutiva del Estado.
Como nota negativa de este sistema, se afirma que hay desconcierto sobre las
polticas estatales a mediano y largo plazo, e inestabilidad del gabinete, y funcionarios
polticos.
En un artculo muy interesante de la revista digital Sin Permiso, se cuestionan
todas las virtudes del parlamentarismo como respuesta ante los dficits del sistema
presidencialista. Los autores afirman que los problemas que se endilgan a este sistema, como
personalismo, acumulacin de poder y rigidez ante la crisis, no se solucionan necesariamente
con el sistema parlamentario.
Un sistema parlamentario exige al menos dos partidos fuertes. Con uno solo, una
situacin que parece ajustarse a la Argentina de hoy, el riesgo de personalizacin aumenta.
Por otro lado, en algunos sistemas parlamentarios el gabinete del primer ministro ()
concentra poderes enormes una vez elegido.6
5 E . , 14 A 2009.
E : ://..//2009/04/14/0012.
6 B , 2011.
. E :://..//.?=4498#
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Hacia una forma de gobierno del siglo XXI.
Lo cierto, es que ninguna de las dos formas asegura la resolucin de los problemas
que hoy enfrentan los regmenes democrticos. Se podr decir que no existen soluciones
mgicas, y es cierto. Pero se debe intentar acercarse lo ms posible a soluciones de fondo.
Tal vez, el sistema parlamentario tenga algunas caractersticas que sean ms aptas
para el debate y el consenso. Pero como argumenta el trabajo antes citado ms all de los
problemas que tienen algunos sistemas presidencialistas, el presidencialismo como tal no es
un tipo de rgimen homogneo, y por ende no tiene sentido compararlo como un tipo puro
con el parlamentarismo (como otro tipo puro). () Por ello, comenzaron a realizarse
estudios que consideraban las particularidades del sistema de partidos y la polarizacinideolgica como variables que influan en el comportamiento y la estabilidad de los
presidentes, as como en su capacidad para desarrollar polticas pblicas. Estos textos hacan
hincapi en la dificultad de gobernar en contextos en los que el partido del presidente se
encuentra en minora frente a la legislatura. Este avance fue fundamental, pues la literatura
anterior, al enfocarse en la estabilidad de los regmenes (una preocupacin entendible si
ubicamos temporalmente esos estudios), pareca indicar que la variable presidencialismo
era suficiente para explicar la inestabilidad y no permita encontrar matices dentro de ella7
Este trabajo parte de la base que una parte importante de los problemas que hoy se
le atribuyen al sistema presidencial tienen su fundamento en la falta de participacin de la
mayor parte de la poblacin en la vida poltica cotidiana.
As, el distanciamiento que existe entre los polticos y la mayor parte de la
poblacin conlleva a peridicas crisis de representacin. Si el sistema solo abre sus puertas a
la participacin ciudadana una vez cada cuatro aos, va ser lgico, que por ms que adopte
una forma parlamentaria o presidencialista, los ciudadanos protesten y muchas veces pidan la
dimisin de un gobierno que no escucha sus reclamos, y tampoco les da posibilidades
institucionales de ser escuchados. Hoy, en pleno siglo XXI, el derecho de autodeterminacin
de los pueblos es algo asumido por casi toda la poblacin, no solo en su aspecto formal, sino
en la necesidad de poder ser parte de las decisiones que toma su Nacin.
7 B , . .
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De la misma forma que al recaer en una persona o grupo, la representacin de
decenas de millones de habitantes, es casi imposible que esa representacin no se transforme
en personalismo. Sin una participacin activa de una parte importante de la poblacin, es muy
difcil que cualquier cambio de sistema implique una verdadera transformacin de la cultura
poltica y democrtica del pas. Sino terminaremos en el error de cambiar las formas, para no
cambiar el fondo.
Para esto es necesario evolucionar los paradigmas que se manejan desde la
Revolucin Francesa en adelante. La Repblica entendida como un sistema donde el pueblo
gobierna a travs de sus representantes, con divisin e independencia recproca entre el Poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, va camino a quedarse obsoleto.
Las condiciones de ese entonces son muy distintas a las de ahora: tanto en la
acumulacin y conciencia poltica de la poblacin de ese momento (que vena de siglos de
despotismo), como en la cantidad de poblacin existente en cada Estado, lo que hace que cada
representante, hoy represente a muchsimas ms personas, lo que, como dijimos ms arriba,
hace muy dificultoso la conservacin por mucho tiempo de una legtima representacin.
La revolucin informtica y comunicacional tambin que la independencia entre
los poderes se haya transformado en una cuestin mucho ms dinmica, y hoy la realidad estun paso ms adelante de nuestras leyes (fallos que declaran inconstitucionalidad de leyes,
DNU, etc.).
Qu se puede hacer? En primer lugar cambiar el paradigma de democracia
representativa hacia uno de democracia participativa, en el que, el pueblo sea cada vez
menos gobernado por sus representantes y tenga ms injerencia en las decisiones
trascendentales de su pas. Esto no implica un sistema de democracia directa, que como
sabemos, es inviable, pero si una serie de mecanismos que contemplen la participacinpopular en el sistema de gobierno.
Cmo hacerlo? Incorporando a las instituciones mecanismos de participacin
popular, como los plebiscitos vinculantes y no vinculantes, referndums, etc.
En este marco es muy interesante el proceso iniciado por Bolivia. Ms all de las
valoraciones ideolgicas sobre ese proceso, es innegable que el gobierno de Evo Morales ha
institucionalizado una serie de mecanismos de participacin poltica de la poblacin, que tuvocomo causa-efecto una asombrosa incorporacin de sectores campesinos, indgenas y pobres a
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la vida poltica del pas. Estos sectores, histricamente marginados y discriminados, en gran
parte analfabetos, hoy son parte activa del Estado boliviano, y han protagonizado los ltimos
sucesos ms importantes de la poltica boliviana. Esto trae como consecuencia, que estos
sectores, que se sentan afuera del Estado, hoy se sientan parte de sus decisiones, y por lo
tanto la democracia boliviana (siempre endeble, incluso mucho ms que el resto de las
latinoamericanas) hoy se haya fortalecido, y en un clima de tensin constante, ha podido
resolver esas tensionas a travs de mecanismos democrticos incorporados a su Constitucin.
Otra propuesta interesante en ese sentido es la incorporacin de bancas populares
en los mbitos legislativos, tanto municipales, provinciales, como nacionales. Estas bancas,
podran ser sorteadas entre ONG's y movimientos sociales que se inscriban a tales fines,
podran durar un ao a los fines de rotar las organizaciones que las ocupen, tendran comoprincipal fin incorporar proyectos vinculados a las necesidades ms urgentes de la poblacin.
La corta duracin en su funcin de cada organizacin fomentara una participacin activa,
para aprovechar el tiempo que se tiene (problema que tienen muchos senadores que estn 6
aos en su cargos, y que pasan muchos aos sin presentar proyectos). Adems le dara
dinamismo a un Poder que, sobre todo en mbitos municipales y provinciales, suele
permanecer esttico.
La incorporacin en algunos mbitos del presupuesto participativo, en el que los
ciudadanos deciden en que utilizar un parte del presupuesto del Estado, sobre todo la parte
destinada a obras pblicas del lugar en el que viven, es tambin una experiencia interesante.
Tambin implica que los mismos ciudadanos controlen la transparencia y eficacia de las obras
que se realizan.
Como estas propuestas citadas anteriormente, puede haber muchas ms. Si se parte
de la premisa de que es necesaria una mayor participacin popular en los distintos mbitos del
Estado, se puede realizar distintas experiencias en distintas reas. Incluso, las que parecen ms
reacias a una participacin masiva como la economa o la justicia (Economa Social, Justicia
comunitaria o reparadora, etc.)
Esta visin de un cambio de paradigma sobre la democracia, no es algo que viene
estando presente en los debates acerca del cambio del modelo presidencialista al
parlamentario, o al menos en sus exponentes ms pblicos. Los argumentos expuestos ms
arriba llevan a creer que esto es un error, y que si no resolvemos algunas cuestiones msprofundas, y actualizamos las instituciones y el derecho a la vida social y poltica del Siglo
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XXI, vamos a estar destinados a cambiar el presidencialismo por un parlamentarismo que no
de las soluciones para las que fue llamado.
En sntesis, es positivo el debate que se bien abriendo de la forma de gobierno que
debe tener nuestro pas, porque permite poner el tema en agenda y la posibilidad de construiruna propuesta superadora.
El parlamentarismo tiene muchas virtudes que son interesantes: la ms destacada es
la posibilidad de darle una salida institucional a un gobierno desgastado, para no forzar una
crisis poltica como la que vivimos en el 2001 en Argentina.
El sistema presidencialista es el ms conocido por nosotros, tanto sus virtudes como
sus defectos. Tal vez la posibilidad que tiene el presidente de imprimir una agenda nacional enun pas tan extenso como el nuestro deba ser un punto a tener en cuenta en vistas a una
reforma.
Pero es imperioso adecuar los debates al momento en el que estamos viviendo, e
intentar proyectarlos para un mediano plazo. Vivimos en una sociedad mucho ms dinmica
que hace unas dcadas, y las estructuras que la organizan deber ser igual de dinmicas. La
necesidad de que el sistema de herramientas por donde canalizar y promover la participacin
de amplios sectores de la poblacin deber ser un tema primordial en cualquier intento de
reforma.
Muchas de las propuestas mencionadas anteriormente pueden ser complejas de
llevar a cabo, o para algunos difciles de imaginar. Pero como deca Simn Rodrguez,
inventamos o erramos. Si no desarrollamos mecanismo acordes al Siglo XXI, nos veremos
destinados a probar distintos sistemas que no resuelvan los problemas de hoy en da se le
cuestionan al presidencialismo.
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ANEXO
o Formas de Gobierno en el mundo.8
Repblicas presidenciales, sistema presidencial completo.
Repblicas presidenciales, presidencia ejecutiva responsable ante un Parlamento.
Repblicas presidenciales, sistema semi-presidencial.
Repblicas parlamentarias.
Monarquas constitucionales o parlamentarias en las cuales el rey no posee ningn poder efectivo.
Monarquas constitucionales parlamentarias en las cuales el rey ejerce personalmente el poder
ejecutivo en conjunto con un Parlamento dbil.
Monarquas absolutas.
Repblicas unipartidistas.
Dictaduras militares.
Pases que no se ajustan a ninguno de los sistemas anteriores.
8Fuente: ://..//:.?=