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Curso “Elementos para una reforma fiscal ambiental: conceptos y métodos” Elaborado por Alejandro Callejas

Programa de cooperación CEPAL-BMZ/giz

Curso “Elementos para una reforma fiscal ambiental: conceptos y métodos”

Documentación

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ) 7.- 9. 07.2015, Santiago de Chile

Facilitadores: Alejandro Callejas, Eike Meyer y Vanessa Esslinger

Curso “Elementos para una reforma fiscal ambiental: conceptos y métodos” 7.-9. Julio 2015 2

Introducción Este reporte recoge información básica sobre el Taller denominado Reforma Fiscal Ecológica (RFE), el cual a través de ejercicios prácticos y vivenciales, permite a los participantes entender los ciclos a los que se refiere la implementación de dicha reforma fiscal, así como analizar una serie de instrumentos que van desde el desarrollo de impuesto sencillos, hasta las negociaciones necesarias para poder retirar un subsidio (sean estos o no perjudiciales al medio ambiente). Este taller fue organizado por La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Programa CEPAL-BMZ/GIZ de la Cooperación Técnica Alemana, con el fin de poder contribuir a un desarrollo sostenible aumentando el uso de instrumentos fiscales ambientales como estándares, impuestos, subsidios e incentivos ambientales, permisos negociables o planes de responsabilidad e indemnización. En particular se busca que la implementación de estos instrumentos incentiven la adopción de procesos productivos y tecnologías que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), principales precursores del cambio climático. En este taller se contó con la participación de representantes de 10 países de la región de América Latina y el Caribe (ALyC), así como de un representante del Consejo de Ministros de Hacienda o de Finanzas para Centro América y Panamá (incluyendo República Dominicana), el COSEFIN. En su mayoría los participantes forman parte de la plantilla laboral especializada en los ministerios de finanzas, hacienda y servicios tributarios, así como algunos representantes de los ministerios de medio ambiente. Dado que la región de ALyC ha experimentado un crecimiento económico importante, esto ha brindado la oportunidad a muchas de sus economías de fortalecerse y reducir en cierto grado la pobreza y aumentar el bienestar social. No obstante, el aumento de las variables de calidad de vida normalmente está asociado a altos niveles de contaminación y degradación ambiental por los que es urgente, que se puedan considerar los espacios fiscales con que cuenta cada país, con el fin de poder afianzar su desarrollo económico a través de una RFE la cual puede también servir como medida contra cíclica dentro de cada economía. Si bien la recaudación tributaria en América Latina es baja y es fuertemente dependiente de los recursos naturales, entender de forma sistémica los elementos que debe considerar una RFE puede introducir incentivos para un consumo y producción sostenibles, reduciendo los impactos negativos sobre el medio ambiente, a la vez que permite aumentar la base tributaria del gobierno. En este sentido, la CEPAL-BMZ/GIZ realizarán una serie de cursos y talleres de capacitación las cuales buscan crear capacidades y fortalecer las existentes en materia de RFE en ALyC. Este primer taller tiene como objetivo presentar los elementos para el diseño de una RFE y las herramientas para su evaluación. Este curso, además, busca estrechar los lazos y fomentar el intercambio entre los participantes a fin de fortalecer el intercambio de experiencias entre ministerios y países.


Agenda:

07.07.2015

Hora Contenido

08.45-09.00 Inscripción al Taller

09.00-09.15 Bienvenida

09.15-09.30 Presentación del taller

09.30-10.40 Módulo 0 Contrato de aprendizaje

10.40-12.10 Módulo 1 La situación ambiental en la región y la Reforma Fiscal Ecológica

12.10-12.30 Coffee Break

12.30-13.30 Módulo 1-2 Introducción a la RFE

13.30-15.00 Comida


15.00-17.10 Módulo 2-1 Contaminación industrial - Caso Gotlandia

17.10-17.30 Receso para Café

17.30-18.30 Módulo 2-2 Instrumentos de la RFE y el ciclo de la política de la RFE

18.30-18.45 Evaluación del día 1

08.07.2015

Hora Contenido

09.00-09.15 Evaluación del día 1 y agenda del día 2

09.15-11.00 Módulo 2-3 Caso Gotlandia - dialogo, implementación y aplicación

11.00-11.20 Receso para Café

11.20-13.00 Módulo 3 Analisis de la economía política y su relación con los instrumento de la RFE.

13.00-14.30 Comida

14.30-16.15 Sesión 3-2 El sector de transporte en Murundi

16.15-16.30 Receso para café

16.30-18.00 Sesión 3.3 2nda parte El sector de transporte en Murundi

18.00-18.15 Evaluación del día 2

09.07.2015

Hora Contenido

09.00-09.15 Evaluación del día 2 y agenda del día 3

09.15-10.15 Módulo 4. Combustibles fósiles y energía

10.15-11.25 Sesión 4-2. Combustibles fósiles y energía: estudio de caso Nira


11.25-11.40 Receso para café

11.40-13.00 Sesión 4-2. Combustibles fósiles y energía: estudio de caso Nira (continuación)

13.00-14.30 Comida

14.30-15.30 Sesión 6-1 Preparación para un Plan de Acción

15.30-16.00 Módulo 6-2 Evaluación amplia del Taller y seguimiento

16.00-16.30 Cierre del taller y entrega de certificados


Módulo 0: Bienvenida, Introducción y Expectativas - 07 de julio 2015 Presentación y expectativas de los asistentes:

Presentación de los objetivos generales de la capacitación:

Comprender las definiciones, los conceptos y los instrumentos de la RFE.

Entender los ciclos de la RFE, así como el Ciclo de Cambio el cual es prerrequisito para poder instrumentar cualquier medida de la RFE.

Lograr un compromiso de parte de los participantes en torno a la aplicación de los

conocimientos adquiridos en sus países, instituciones y áreas de influencia.


Módulo 1: Definiciones y conceptos de la Reforma Fiscal Ecológica:

Sesión 1.1: Presentación de la situación ambiental en los países de los asistentes. sus causas y sus impactos, los partes interesados y de medidas e instrumentos

Objetivo

Conocer la situación real en sus respectivos países en relación con la RFE

Preguntas de guía

Cuáles son los problemas principales en su país?

Cuáles de estos son los desafíos principales ambientales?

Qué partes interesados (stakeholders) se ven afectados por los problemas ambientales y de qué manera?

Qué ideas tiene sobre las causas de estos problemas y sus impactos?

Se ha implementado alguna medida de RFA en su país? Que instrumentos se han usado?

Han dado resultados? Por qué? Sabe si tuvo alguna deficiencia? Si no se han implementado los instrumentos de la RFA sabe por qué?

Resultados por país:

País

¿Cuáles son los

principales problemas de su

país?

¿Cuáles de

estos son los principales

desafíos ambientales?

¿Qué ideas

tiene sobre los impactos de

estos desafíos?

¿Se ha implementado

alguna medida de la RFE en su país? ¿Qué

instrumentos se han usado?

Costa Rica

Déficit fiscal Aumento desmedido de la flota vehicular

Ser un país carbono neutral al 2021

Aumento de emisiones de co2 y limitante al cumplimiento de la meta carbono neutral

Impuesto único a combustible Restricción vehicular Medidas para restringir la importación de vehículos usados

México

Seguridad, educación y pobreza

Conservación de los recursos naturales y la poca innovación tecnológica

Innovación en tecnologías limpias Modificación del marco normativo

Parcialmente, en electricidad y transporte

Colombia

Pobreza y desigualdad, economía no vista desde el punto de vista ambiental, economía basada en extracción de no renovables, altos costos de degradación ambiental

Deforestación, alta vulnerabilidad al cambio climático y desastres naturales, contaminación de aire, agua y suelo, poca inversión ambiental y control ambiental

Perdida de competitividad, Altos costos por contaminación ambiental y desastres, diminución de la oferta y calidad de los recursos

Tazas retributivas a la contaminación del agua, incentivos a vehículos limpios, Incentivos a inversiones ambientales (reducción del IVA)

Baja escolaridad, alta criminalidad, baja inversión,

Dispersión institucional, contaminación

Inseguridad alimentaria. Deforestación.

Lineamiento para reducción de GEI a través de


Guatemala

bono demográfico no aprovechado. Seguridad alimentaria

hídrica, altas emisiones de GEI, deforestación, base estadística incompleta para la toma de decisiones, falta fortalecimiento de capacidades en el tema ambiental

Perdida de biodiversidad. Disposición inadecuada de desechos líquidos y sólidos

restricciones a la importación de vehículos usados (no se implemento). Exención de impuestos a la importación de autobuses. Edificaciones sustentables y eficiencia energética

Nicaragua

Pobreza y desigualdad

Alta vulnerabilidad ante fenómenos climáticos extremos y el cambio climático

Desastres naturales recurrentes y altamente onerosos para el país (entre el 15% y hasta el 40% del PIB nacional)

Contratación de seguros Líneas de crédito contingente (BID-BM)

Uruguay

Inversión, seguridad social, equilibrio fiscal y educación

Contaminación hídrica, del aire y residuos

Aumento del gasto en salud, aumento del gasto publico, rentabilidad privada en el largo plazo

Impuesto a los vehículos, a los envases no retornables, y sobre precio al gasoil para financiar transporte público.

El Salvador

Bajo desarrollo económico, alta vulnerabilidad a desastres naturales, crimen y violencia, desequilibrio fiscal, pobreza y desigualdad

Deforestación, contaminación de ríos, lagos y mar, poca regulación sobre costos de contaminación, altas emisiones de GEI

Deterioro de la calidad de agua y el aire, deterioro de la salubridad (agua potable, plagas, etc.)

Impuesto al combustible Impuesto a matricula y circulación vehicular, certificados ambientales.

República Dominicana

Energía, transporte, seguridad social,

alta dependencia de combustibles fósiles (energía y transporte), política nacional de gestión de riesgos, plan nacional de desarrollo con componente de cambio climático

Altos niveles de CO2, degradación de suelos, vulnerabilidad climática e importaciones

Creación de consejo nacional de cambio climático, implementación del impuesto al CO2 (Ley 253-R/NG OG 12), impuesto a la placa vehicular, Ley 57.07 de incentivo a la energía renovable, incentivos a autogeneradores, y pago por energía sustentable

División política, bajos precios del petróleo,

Reducir emisiones de CO2, modificar

Costo político alto, largo plazo y visibilidad de

Impuestos a la contaminación vehicular,


Ecuador distribución de la riqueza

consumo de productos contaminantes, fomento de la remediación ambiental.

resultados impuesto redimible a las botellas de plástico, beneficios tributarios

Perú

Excesivo trafico y contaminación ambiental, alta informalidad, delincuencia y corrupción, déficit de infraestructura para el desarrollo, conflictos socioambientales por proyectos mineros.

Gestión de conflictos socioambientales

Se esta paralizando la inversión y el crecimiento

Multas a actividades contaminantes.

*COSEFIN

Débil institucionalidad, reducido o nulo espacio fiscal, violencia, corrupción, democracias fallidas, desigualdad social y deficientes servicios públicos (salud, educación, etc.)

Alta dependencia de combustibles fósiles, alta vulnerabilidad a desastres naturales (terremotos, sequias y huracanes), baja coherencia e intencionalidad de políticas medio ambientales (nacionales versus regionales), limitados impuestos a actividades dañinas, descoordinación de sistemas naconales en temas ambientales

Impacto a actividades económicas sostenibles, altos costos hacendarios para los países

Política regional de gestión de riesgos. Instrumentos financieros.

*Consejo de Ministros de Hacienda o de Finanzas para Centro América y Panamá (incluye República Dominicana).

Sesión 1.2: Introducción a la RFE- principales conceptos e instrumentos y análisis de la económica política Objetivo

Un conocimiento sólido de las definiciones y los conceptos relacionados con la RFE: Los antecedentes teóricos de la RFE, La aplicabilidad de la RFE a los problemas ambientales, Las ventajas y las desventajas del enfoque de la RFE

Método:

Presentación en PowerPoint y discusión plenaria


Módulo 2: Instrumentos de la RFE y el ciclo de la política de la RFE Sesión 2.1: Aplicación de los instrumentos de la RFE y el ciclo de la política de la RFE al caso de contaminación industrial de”Gothlandia” Objetivo

Capacidad de aplicar práctica y sistemáticamente la información sobre los problemas ambientales, el ciclo de la RFE y los instrumentos a un caso real cercano.

Preguntas de guía

¿Cuál es el principal problema ambiental en Gotlandia?

¿Cómo describiría su(s) impacto(s) real(es)? (A nivel ambiental, social, económico, organizacional)

¿Cuáles son las causas principales y las partes interesadas involucradas?

¿Cuál debería ser el principal objetivo de la política?

¿Qué instrumentos/combinación de instrumentos pueden lograr este objetivo?

¿Quién debería implementar esta política?

¿Cuáles serían los efectos esperados y cuáles serían las partes interesadas afectadas?

¿Qué otros cambios podrían ocurrir como resultado de la nueva política? Resultados de los grupos de trabajo:


Conclusión Día 1 El primer día – 07 de julio – concluye en Chile ofreciendo un análisis complejo relacionado a la RFE en Chile. Parte del primer día era una introducción a la RFE y sus instrumentos que incluye conceptos, problemas ambientales y procesos en caminos igual como las instituciones involucradas en el proceso. El taller trataba también un estudio de caso sobre la


Sesión 2.2: Introducción al ciclo de la política de la RFE Objetivo

Entender todos los instrumentos principales de la política de la RFE y el contenido de las diferentes etapas del ciclo de la política de la RFE.

Método:

Presentación en PowerPoint y discusión plenaria

Sesión 2.3: Aplicación de los problemas ambientales y del ciclo de la política de la RFE al cas de contaminación industrial en “Gothlandia”

Objetivo

Aplicar de manera práctica la información sobre problemas e instrumentos ambientales de forma sistemática al ciclo de la política de la RFE en un caso similar a la realidad.

Llegar a ciertas concesiones recíprocas y negociar las medidas compensatorias.

Pensar acerca de las medidas que puedan incrementar la capacidad de implementación.

Preguntas de guía

¿Qué mecanismos/capacidades se deben poner en práctica para la implementación, el control y la evaluación de la política sugerida?

¿Qué partes interesadas podrían ser las potenciales beneficiadas y colaboradoras?

¿Qué grupos serían las partes interesadas más poderosas que se opondrían a la reforma?

¿Cómo lidiaría con las inquietudes de dichas partes?

¿Cómo puede convencer a los sectores beneficiados y a los perjudicados de que respalden la medida propuesta?

¿Cuáles son las principales instituciones encargadas de la implementación y cuáles son las fortalezas y debilidades relacionadas con la implementación de la RFE propuesta?

¿Qué factores se deben tener en cuenta para la aplicación y el control?

¿Es realista y factible la implementación de su propuesta de política en Gotlandia?

¿Qué condiciones preliminares, medidas asociadas, etc. son factores clave para lograr el éxito?

Resultados de los grupos de trabajo:


Módulo 3: Análisis de la economía y los instrumentos de la RFE existentes Sesión 3.1: Análisis de la economía política en los países de los asistentes Preguntas de guía

¿Cuáles son los factores relacionados con la implementación de la RFE en su país?

¿Qué condiciones propicias se requieren para la implementación de la RFE en su país?

¿Cómo puede cooperar para crear estas condiciones? Resultados por país:

País

¿Cuáles son los

factores relacionados con

la RFE en su país?

¿Qué condiciones propicias se

requieren para la implementación de la RFE en su

país?

¿Cómo puedo cooperar para crear estas condiciones?

¿Cómo podría

apoyar el trabajo de

otros países en la RFE, con la experiencia del suyo?

Uruguay *Política Medio Ambiental consensuada (2010)(2015). * Nuevo Gobierno con énfasis medio ambiental. * Grupo Ad Hoc en MEF (2015). *Grupos Interinstitucionales

*Diálogo Multidisciplinario. *Análisis ACB para grupos desiguales *Desarrollo de indicadores. *Fortalecimiento institucional

*Realización diagnóstico *Involucramiento Jerarcas *Redes Interinstitucionales

*Uruguay país piloto. *Consultorías con foco en diseño e implementación de instrumentos

Costa Rica

*Compromiso país. *Proyecto de R. fiscal * Instrumentos fiscales ambientales *Comisiones de coordinación (Minar MM-Mideplan)

*Voluntad política *Involucrar a los Gobiernos locales *Imagen de Costa Rica como país verde

*Notas de política *Mideplan –PND *Hacienda- recaudación

*Fortalecimien-to de capacidades *Intercambio de experiencias

El Salvador

*Plan Quinquenal de Desarrollo incorpora una corrección del desequilibrio fiscal en la que podría incorporarse una RFE. *Casos emblemáticos de zonas con

*Información técnica, experiencias e impactos. *Voluntad política. *Respaldo internacional (organismos internacionales).

*Trabajo Técnico sólido. *Divulgación, difusión adecuada de una visión mas amplia que incluya el tema ambiental.

*Compartir información. *Conocer otras experiencias.


problemas de salud asociados a desechos tóxicos.

Ecuador *Normativa ambiental vigente. *Voluntad política. *Proyectos alineados. *Apoyo civil.

*Mejorar relación Gobierno- sectores productivos GNDS *Mejorar niveles y canales de comunicación

*Comité de política tributaria. *Presentar proyectos a autoridades. *Capacitación y difusión a otras entidades

*Compartir experiencias. *PPT CELAC *SEDE UNASUR. *Convenios institucionales (CEPAL, ONU, etc).

México *Déficit energético. *Competitividad de empresas. *Empleo. *Cambio de paradigmas. *Inversión.

*Creación de coaliciones. *Alianzas. *Inicio de periodo presidencial. *Choques estructurales. *Consenso internacional.

*Normas (NOMs). *Análisis técnico de propuestas de reforma a leyes.

*Compartir Experiencia. *Mejores prácticas.

Guatemala

*Factores Ambientales: -Emisiones GEI. -Contaminación Hídrica. *Factores Políticos: -Cambio Climático. -Comisión C.C. -COP21 -Presión país. *Factores Legales: -Ley de CC -Iniciativa ley PSA-CONAP -Ley Probosque (**Debilidad No tenemos juzgados especiales). *Factores Económicos financieros, fiscales: -Costo fiscal -Pasivos ambientales. -Desastres Mercados. -Canje deuda -KEW.

*Plan nacional de desarrollo. *Eje ambiental hoy y para el futuro (a pesar del cambio de administración). *Plan nacional- políticas publicas-Programas-Presupuesto. *EITI 2º país cumplidor Perú *WAVES. País piloto experiencia buenas prácticas *Contabilidad Nacional Ambiental.

*Fortalecimiento Institucional. -Pasivos Contabilidad Ambiental. *BID. *GIZ. *CEPAL. *MINFIN.

*Consejo de Desarrollo Urbano y Rural

República Dominicana

*Pacto Fiscal Nacional

*Coordinar y hacer sinergia con la sociedad civil y el estado. *Apoyo Técnico.

*Participando activamente en todos los escenarios


*Voluntad política necesaria. *Aprender de la Experiencia y cooperación de la comunidad internacional.

internacionales, para crear las capacidades necesarias y compartir nuestras ideas y conocimientos que ya hemos desarrollado en nuestro país.

Colombia *Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.- Art. 170 Ley1753/15. *Reforma Subsidios. *Compromisos internacionales (OCDE).

*Estudios Técnicos Ambientales/económicos/sectoriales/sociales. *Voluntad política ejecutiva/legislativa. *Conciencia social y empresarial. *Motivación social.

*Información técnica ambiental. *Articulación con políticas existentes y con Plan Nacional de Desarrollo

*Compartir resultados.

Sesión 3.2: Análisis de la economía y los instrumentos de la RFE en el sector del transporte en “Murundi” Objetivo

Identificar las distorsiones actuales del mercado y las inconsistencias tributarias en el sistema fiscal en relación con el sector del transporte.

Identificar posibles ventanas de oportunidad para la RFE. Preguntas de guía

¿Qué impacto han tenido las tendencias del precio del combustible en las ventas de combustible para el transporte entre 2000 y 2012?

¿Los precios de la gasolina, el diésel y el querosén reflejan los precios de mercado en Murundi? ¿Cómo puede probarlo?

¿Qué le dice eso sobre la introducción de medidas de la RFE que afecten los precios de la gasolina?

Murundi tiene una tasa promedio de inflación del 10%. ¿Qué le sugiere esta situación respecto de la evolución de los precios del combustible entre 2000 y 2012?

¿Cómo influye esta tasa de inflación del 10% sobre el efecto incentivo de un impuesto de, por ejemplo, 1 centavo por unidad física como el litro o el kWh?

Resultados de los grupos de trabajo:


Conclusión Día 2 El segundo día – 08 de julio – tuvo como enfoque el ciclo de la política de RFE con la segunda parte del estudio de caso “Contaminación industrial en Gotlandia”. También, los participantes analizaron la economía y los instrumentos de la RFE existentes incluyendo la economía política de Chile. El estudio de caso “El sector del transporte en Murundi” dio la oportunidad de trabajar en equipos y practicar lo que los participantes habían aprendido durante los primeros días del taller.

Módulo 4: Opinión de las partes interesadas en el caso de combustibles fósiles y Energía Sesión 4.1 Presentación introductoria Objetivo

Comprender el fundamento que respalda la reforma de subsidios.

Desarrollar conocimientos adicionales para responder a las consultas de las partes interesadas sobre la RFE.

Método

Presentación en PowerPoint

Debate en la sesión plenaria, en especial con relación a la pertinencia para Chile

Sesión 4.2: Estudio de caso: Eliminación de los subsidios perversos para el medio ambiente em el sector de electricidad en el país de “Nira” Objetivo

Desarrollar elementos clave de una propuesta de política destinada a la reforma de los subsidios perversos para el medio ambiente en el sector de la energía

Presentar su argumentación y explicar sus propuestas de política de manera clara y concisa a los funcionarios gubernamentales.

Preguntas de guía

Plazos: ¿qué sucederá en el corto y en el mediano plazo?

Consulta con las partes interesadas: ¿cómo lograremos la participación de las partes interesadas en el proceso de reforma?

Medidas complementarias: ¿cómo se abordarán las inquietudes de las partes interesadas específicas? (los instructores deberán asegurarse de que las medidas complementarias sean simples, realistas y accesibles).

Resistencia: ¿hemos considerado qué hacer si surgen protestas a la reforma?

Comunicación: ¿se ha desarrollado una estrategia para los anuncios? Resultados de los grupos de trabajo:


Módulo 6: Aplicación de las lecciones sobre RFE en el propio país Sesión 6.1: Preparación de un Plan de acción personal Objetivo

Integrar lo que han aprendido en un plan de acción personal.

Aplicar lo que han aprendido y exponerlo durante las sesiones de transferencia/aplicación.

Preguntas de guía

Planes de acción personal: Medida, Objetivos, Indicadores, Actividades, Responsable, Tiempo, Prioridad

Resultados:


Sesión 6.2: Evaluación Finalmente, ambas evaluaciones además de ayudar al equipo de facilitación en el uso de tiempo, espacio, contenidos y dinámicas, prepararon a los participantes para la evaluación final, la cual estaba dividida en tres grandes partes y compuesta de preguntas de opción, así como preguntas abiertas. A continuación en el cuadro 5 se puede ver las respuestas a la primera sección de la evaluación del último día: Cuadro 5.

1 2 3 4 5 6 Promedio

Método de trabajo 1 5 9 2 4.7

Contenidos de la capacitación 1 7 8 1 4.5

Equipo de moderación 3 7 7 5.2

Dinámica grupal 1 1 8 7 5.2

Aplicabilidad a su área de trabajo 1 2 8 6 5.1

Grado de expectativas cumplidas 2 5 7 3 4.6

Organización logística e instalaciones 3 5 5 4 4.6

Horario 2 6 5 4 4.6

* Los promedio mas altos se encuentran en color verde, y los mas bajos en color rojo. En color negro se encuentran las calificaciones intermedias.

Conclusión Día 3 El tercer día del taller – 09 de julio – se trataba sobre la opinión de las partes interesadas en el caso de combustibles fósiles y energía. Después de una presentación y una sesión de preguntas, el estudio de caso Nira apoyó la comprensión del sujeto. Los participantes prepararon un plan de acción para poner en práctica los conocimientos teóricos. El último día del taller terminó con una evaluación y – por supuesto – la entrega de certificados a los participantes

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