Propuesta de Reforma: Sistema de Educación Superior

Propuesta de Reforma a la Educación Superior • Marzo 2015 •

Propuesta de Reforma:Sistema de Educación Superior

Directiva FEUC*

Pontificia Universidad Católica de [email protected]

Resumen

Con este documento buscamos proponer una reforma del modelo de educación superior chilena quese haga exitosamente cargo de las falencias que éste presenta en la actualidad. Para conseguir esteobjetivo, comenzamos realizando un análisis basado en evidencia empírica que respalda tanto las bondadescomo las deficiencias de un modelo educativo que se ha desarrollado por más de 30 años con escasoscambios en su forma de funcionamiento. Luego, proponemos una serie de reformas que, entendidas ensu conjunto, significan un cambio de giro fundamental en el comportamiento de las instituciones ysu relación con los estudiantes. Estos cambios esencialmente promueven la excelencia educativa, la

libertad de enseñanza, la autonomía de las instituciones, la no discriminación y la inclusión

de los estudiantes más vulnerables.

I. Introducción

El sistema de educación chileno ha estadopermanentemente en la contingencia y han ha-bido discusiones políticas durante cada uno delos gobiernos de las últimas décadas. Sin em-bargo, a partir de las movilizaciones nacionalesde 2006 y 2011 este tema se ha convertido en eleje de la discusión de políticas públicas y, comodebe ser, se le ha reconocido como el elementofundamental para construir una sociedad másdesarrollada y menos segregada.

Este es el contexto en el que nos desenvolve-mos. El Congreso, donde el oficialismo tiene unamayoría circunstancial, aprobó recientementela primera de las reformas de la educación bá-sica y media que presentara el gobierno deMichelle Bachelet (faltan las que hacen relacióncon la carrera docente y el fortalecimiento de laeducación pública). Y este año, el Ejecutivo tam-bién presentará sus propuestas para reformarel funcionamiento del sistema de educaciónsuperior.

La situación del Gobierno es compleja, puespara el correcto planteamiento de la reforma

debe identificar no sólo los conflictos latentesque motivaron el despertar de la ciudadanía, sinotambién debe mirar estratégicamente el futuroy adelantarse a los problemas que se avizoranpara nuestro país si no se hace cargo de moder-nizar un sistema que ha permanecido por másde 30 años con escasos cambios.

Aquí es donde el documento que sigue acontinuación pretende ser un aporte. Es un ejer-cicio honesto de investigación y propuesta queplantea una serie de cambios, en los más di-versos aspectos del sistema, con el objetivo dehacerse cargo de los déficits que tiene la edu-cación superior actual y además, de entregarlas herramientas para que el sistema evolucio-ne de tal forma que vaya acorde no sólo a losestándares internacionales, sino también a larealidad del país.

Lo que aquí se realiza es plantear una re-forma que pretende que el país camine en di-rección a tener más y mejores oportunidadespara todos, donde existan verdaderamente lasherramientas para que las personas puedanlibremente escoger su futuro. Un país que sehaga cargo, de manera enérgica, de la alar-

*Ricardo Sande (Presidente), Juan Pablo Ossa (Vicepresidente), Andrés Besa (Vicepresidente), Martín Baudet (SecretarioGeneral), Trinidad Giesen (Secretaria Ejecutiva) y Antonia Mayo (Secretaria Ejecutiva).

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mante segregación que existe actualmente ylas brutales pobrezas tanto económicas comoespirituales, sociales y culturales que impidena miles y miles de ciudadanos perseguir sudesarrollo más integral.

El siguiente documento está estructuradoen dos secciones: en la primera, construimosun diagnóstico del sistema de educación supe-rior. Ahí buscamos identificar las fortalezas ydebilidades del sistema actual, así como el con-texto en el que se presenta esta reforma. Coneste diagnóstico, pasamos a la segunda partedel texto, donde proponemos una serie de cam-bios que pretenden enfrentar las debilidadesdel sistema sin echar pie atrás en los logros yaobtenidos. Estos cambios se ordenan en dosejes de acción: el primero apunta al Acceso yel segundo a la Calidad. En cada uno de estosejes se presentan líneas de trabajo y propues-tas concretas que, entendidas en su conjunto,significan un cambio en el funcionamiento quetiene nuestro sistema de educación superior.

Entendemos que como sociedad nos enfren-tamos al desafío de hacernos cargo de reformarun sistema de educación superior que es com-plejo en sí mismo, tanto por la multiplicidadde actores que participan, como por su hetero-geneidad y por el valor que se crea en procesostan multidimensionales como son la educacióno la investigación. Frente a esto, somos cons-cientes de que no existen balas de plata que solu-cionen todos los problemas de inmediato, sinomás bien, hay medidas que van construyendoun entretejido que si apunta en la dirección co-rrecta puede significar cambios que permitanhacerse cargo de los problemas que enfren-ta el sistema actual. Lo responsable, frente adesafíos tan complejos, es la contraposición deideas y proyectos en un diálogo abierto frentea la comunidad donde primen los argumentosracionales basados en la evidencia empírica yse construyan propuestas concretas, que seansustentables en el tiempo y que vayan acor-de a la realidad del país y su evolución. Paracontribuir en este diálogo es que presentamosnuestra Propuesta de Reforma al Sistema de

Educación Superior.

II. Diagnóstico

En la siguiente sección realizaremos un aná-lisis de las principales fortalezas y debilidadesdel sistema actual. Somos consientes de que alrealizar una evaluación de este tipo se puedenmencionar puntos que resultarían polémicos alexistir diversidad de opiniones con respectoa la valoración positiva o negativa de deter-minadas características. Es, precisamente, poreso que nos hemos enfocado en las que tie-nen más fundamento empírico y generan unconsenso amplio entre la comunidad univer-sitaria y quienes han analizado el sistema enprofundidad.

Esta sección comienza por mencionar lasfortalezas del sistema, donde destaca, sin duda,la evolución acelerada de la cobertura y todoslos beneficios que esta trae consigo, y luegotermina exponiendo los problemas que hanacompañado este crecimiento. Identificamosprincipalmente 5 temas que es necesario enfren-tar con urgencia: los altos costos de aranceles,los problemas de calidad en el sistema (espe-cialmente en algunos tipos de institución)1, losproblemas de acceso inequitativo, la extensaduración de las carreras y la extrema rigidezcurricular acompañada de poca coordinaciónde las Instituciones de Educación Superior (IES)con su entorno.

I. Las Fortalezas

Para realizar una propuesta de reforma, esde suma importancia entender en profundidadel sistema, los pilares que lo sostienen y losmecanismos mediante los que opera. En el ca-so chileno, a su vez, es imprescindible revisarla historia de la educación superior para com-prender la forma en que está organizada hoyy cuál fue la racionalidad de los cambios quese fueron aplicando en el pasado. Es por esoque para comenzar el diagnóstico haremos unapequeña referencia a ella.

1Con estos dos primeros problemas se deriva claramente un tercero implícito que se refiere a un alto endeudamiento delas familias con pocas probabilidades de pago.

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En 1980 existían en Chile 8 Universidades,2 de ellas estatales y las 6 restantes privadasque en total tenían una matrícula de 116.962alumnos2. Este era un sistema altamente homo-géneo y elitizado3, puesto que presentaba unatasa de matrícula apenas cercana al 10 % 4.

Sin embargo, a partir de los Decretos conFuerza de Ley impuestos el año 1981 cambióabruptamente (con ventajas y desventajas) elpanorama de la educación superior. Lo quese buscaba en ese entonces era ampliar, vía laincorporación de nuevas instituciones, la can-tidad de chilenos que pudiesen acceder a laeducación superior. En específico, el DFL N�1creó las normas que permitían la apertura denuevas universidades y los DFL N�5 y N�24,permitieron la creación de dos nuevas figuras:Los Institutos Profesionales (IP) y los Centrosde Formación Técnica (CFT). Los primeros im-partirían carreras profesionales que no tuvieranel requisito de una licenciatura previa5 y quetendrían una duración no menor a los 4 años;también podrían dictar carreras técnicas de ni-vel superior con duraciones no menores a los 2años. Mientras que a los CFT sólo impartiríancarreras técnicas de nivel superior.

Estos cambios, y otros como las ayudas es-tudiantiles, lograron dinamizar el sistema yse produjo una vertiginosa evolución en lossiguientes 30 años. La cobertura aumentó deuna forma sin precedentes para la historia chi-lena y no menos espectacular si lo compara-mos con otros modelos exitosos. Hoy, en Chilehay más de 1.180.000 alumnos estudiando eninstituciones de educación superior lo que co-rresponde a una tasa de matrícula levementesuperior a 75 %, tasa que supera a la de Francia(60 %) y que está en el nivel de países comoNoruega o Suecia. Sin embargo, y lo realmenteimpresionante, es que pasar del 20 % al 70 %

de matrícula le costó a Chile 20 años, mien-tras que a Noruega y Suecia les costó más de40 años. Además, Chile llegó al 75 % antes desuperar los US$ 20.000 de ingreso per cápi-ta, mientras que cuando poseían ingresos percápita de US$20.000 tanto Suecia como Norue-ga presentaban tasas de matrícula menores al20 %. Superar el 75 % de matrícula fue posiblepara Suecia con niveles de ingreso cercanosa los US$40.000 y para Noruega con nivelescercanos a los US$70.0006.

Si descompusiéramos el crecimiento de lamatrícula chilena, lo primero que destaca esque todos los tipos de instituciones han aumen-tado fuertemente su capacidad. Sin embargo,el crecimiento es mucho más acelerado en lasUniversidades Privadas no tradicionales, en losIP y en los CFT, que en las Universidades Tra-dicionales7. Por este motivo hoy del total dematrículas, 686.000 alumnos asisten a las 60Universidades existentes (tradicionales 41 % yprivadas 59 %), 350.000 alumnos a los 44 Ins-titutos Profesionales y 148.000 alumnos a los58 Centros de Formación Técnica que estánabiertos actualmente8.

Este avance en cobertura ha sido transversala todos los grupos socioeconómicos y se hanido disminuyendo las brechas de acceso. Mien-tras que en 1990 por cada alumno del primerquintil habían 10 del quinto quintil, en el año2011 esta brecha era de 1 a 39. De todas formas,esta diferencia aún es alarmante y requiere depolíticas activas y fuertes en dirección a dismi-nuir la brecha (varias políticas especializadasen este problema se plantean en el Eje Accesopropuesto más adelante).

Sin duda, son los avances en cobertura losmayores éxitos que ha tenido el desarrollo denuestro sistema. Esto es un logro en varios sen-tidos, pero queremos mencionar especialmen-

2Lemaitre y Lavados (1985)3OCDE y Banco Mundial (2009)4Espinoza y Urzúa (2012)5En Chile existen 18 carreras que exigen una licenciatura, es decir, pueden ser impartidas exclusivamente por universi-

dades.6Espinoza y Urzúa (2014) con datos OCDE y del World Economic Indicators7Son las 8 universidades creadas antes de 1980 más las sedes de estas instituciones que obtuvieron autonomía o se

reestructuraron. A partir de 1993 son 25 Universidades y son las que componen el CRUCH.8Fuente: MiFuturo.cl con datos provistos por el SIES (Sistema de Información de Educación Superior).9Paredes (2014) con datos de Casen y SIES 2006,2009 y 2011.

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te que sistemas donde la cobertura es menorgeneran una segregación mucho mayor (pues-to son menos quienes pueden acceder a estaimportante herramienta de movilidad social).Además, este aumento se ha logrado sin mer-mar la calidad general del sistema10.

Estos avances en cobertura sólo han sidoposibles en la medida que se ha preservado laposibilidad de que las instituciones sean dis-tintas. Es precisamente esa heterogeneidad unvalor a rescatar. Esta posibilidad de diferenciasse transmite en diversas identidades, misionesy también en diferentes formas de relacionar-se con los alumnos y la sociedad. Las institu-ciones de educación superior que existen hoyentregan un abanico suficientemente grandede carreras y programas de estudio, de mé-todos de enseñanza, filosofías y miradas demundo que enriquecen la formación de estu-diantes diversos y permiten elegir entre unareal variedad de alternativas.

Para tratar de entender más integralmenteel comportamiento de las instituciones de edu-cación superior complementaremos lo antesexpuesto con un análisis de cómo las institu-ciones compiten y seleccionan a sus alumnos.Bajo estos parámetros, que a pesar de ser re-ducidos nos entrega una visión del tipo dealumnos que entra a cada institución11, Huepe(2013) identifica que hay tres tipos de Univer-sidades: por una parte, están las Tradicionalesque entre ellas se diferencian ofreciendo di-versidad de calidades a distintos precios (quese traducen en distintos aranceles) y compi-ten por los mejores alumnos. Luego, existe ungrupo de 8 universidades Privadas Selectivasque tienen un comportamiento similar a las tra-dicionales, pero muestran mayores esfuerzos(estrategias más activas) por atraer los mejoresalumnos. Por último existen las Privadas NoSelectivas que compiten entre ellas en precioy ubicación por captar alumnos que de otramanera no hubiesen entrado a la educación

superior (aumentando la cobertura). Es decir,tenemos que tanto las Universidades Tradicio-nales como las Privadas Selectivas compitenentre ellas en un margen intensivo (por los me-jores alumnos que de todas formas hubiesenentrado al sistema) y luego las Privadas NoSelectivas (que poseen el 51 % de la matrículauniversitaria total12), los IP y los CFT compitenen un margen extensivo aumentando la canti-dad de personas que entrarán en la educaciónsuperior.

A pesar de lo unidimensional que resultael parámetro de clasificación antes expuesto, sicruzamos índices de desempeño, investigacióno aranceles con los grupos antes mencionadoscomienzan a aparecer los problemas que en-frenta el sistema.

II. Las Debilidades

Primeramente, nos debe llamar la atenciónel alto valor relativo de los aranceles pagadosen las universidades chilenas. Si ajustamos porel ingreso per cápita, las universidades esta-tales tienen, con diferencia, los aranceles másaltos de la OCDE (en Chile se paga de arancelun 27,9 % del ingreso y el país que le sigue esCorea con apenas un 16,3 %). Además, las uni-versidades privadas también tienen arancelesaltos (32 % del PIB) y sólo son superadas porlas universidades privadas de Estados Unidos(42 % del PIB)13.

El problema de los aranceles altos es unocon variadas explicaciones. Algunos atribuyenel problema a la escasa información que existíaen Chile antes de la creación del portal mifu-turo.cl, hecho que consideramos que influye,pero al que no se le puede atribuir todo el pe-so del problema. Frente a esto es que hemosidentificado otras causas de los altos arance-les (y para las cuales aún no se han realizadoreformas importantes). Una es que las universi-dades que producen investigación (que suelen

10OCDE y Banco Mundial (2009).11Al ser sólo una variable por supuesto deja muchas otras dimensiones, incluso más importantes, fuera. Como la

cantidad de investigación, las tasas de titulación, la retención, la movilidad social que producen en sus egresados, laconfesionalidad de las instituciones, etcétera.

12Datos del año 2010, Huepe (2013).13Fuente: OCDE y Banco Mundial (2009).

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ser las tradicionales) financian parte de los cos-tos de investigar (un bien público por excelencia)con ingresos que reciben de los aranceles. Estoimplica que parte importante de los arancelesde las universidades de mayor calidad no sólovan a cubrir la docencia, sino que también lainvestigación, con lo que se eleva el techo de loque es posible cobrar como arancel. Esto se datambién porque el Aporte Fiscal Directo (AFD)que reciben las universidades tiene un compo-nente estático importante (el 95 % del AFD seasigna sólo por un criterio histórico, sin exigen-cias de desempeño en los fondos asignados) yes completamente insuficiente para financiarla calidad de la investigación que se produceactualmente.

Cuadro 1: Aranceles de acuerdo al PIB

País U. Estatales U. Privada

Australia 11,3 % 21,9 %Canadá 10,0 % n/aCorea 16,3 % 31,1 %Nueva Zelanda 6,5 % n/aReino Unido 5,2 % 4,9 %Estados Unidos 11,4 % 42,0 %Italia 3,3 % 11,5 %Holanda 4,4 % 4,4 %Israel 12,0 % 29,2 %Chile 27.9 % 32.0 %

Además, el aporte del gasto público en edu-cación aún es muy bajo en relación a otros paí-ses y el promedio de la OCDE, a pesar de quees muy similar al gasto de Corea o Japón (VerFigura 1). No creemos que aumentar el gastoque se entrega por características históricas ter-mine impactando en una baja de arancel, peroenfocar el gasto solucionando algunos proble-

mas existentes sí podría hacerlo. Por ejemplo,deberíamos observar una baja si entregáramossubsidios a las universidades que asumen elcosto de realizar cursos remediales para poderrecibir alumnos con una menor preparaciónprevia pero que tienen todas las aptitudes paraestar en la educación superior. Este subsidio esun acto de justicia que tiene impactos integra-dores, y permite no sólo a las universidadesque ya lo hacen disminuir sus costos (y es-to impacta en que pueden bajar aranceles14),sino también incentivan a más universidadesa realizarlo. Por último, otro mecanismo exis-tente que puede afectar a los altos arancelesestá dado por los aranceles de referencia que,a nuestro juicio, están construidos de formadeficiente y resultan malos instrumentos depolítica. Propuestas concretas para abordar es-te problema se encuentran tanto en el Eje deAcceso como en el de Calidad.

Un segundo problema del sistema tiene quever con que, a pesar de que la calidad del sis-tema no ha disminuido en el tiempo, esta aúnresulta muy deficiente principalmente en algu-nas de las universidades no selectivas (y tam-bién en algunos IP y CFT). Como argumentaHuepe (2013), luego de terminar su etapa deLicenciamiento15 y obtener la Autonomía ciertasinstituciones de educación superior cambianradicalmente su comportamiento, creciendo demanera rápida y descontrolada, aumentandoel número de sedes y bajando la calidad im-partida. El caso más emblemático lo presentóla Universidad del Mar, que obtuvo su Auto-nomía con 3.600 alumnos el año 2002 y sólo5 años después tenía una matrícula de 22.000alumnos (difícilmente se puede sostener queno disminuyera abruptamente su calidad afec-tando seriamente el desarrollo de miles de es-tudiantes).

14Los fondos obtenidos de aranceles por las universidades suelen financiar la operación de la universidad.15Cuando se crea una nueva IES entra en un proceso que se denomina Licenciamiento en el que es evaluada por el

CNED. Si cumple con los requisitos, luego de 6 años se le puede entregar la Autonomía. De no cumplirlos se extiende 5años más el Licenciamiento y si al fin de esa etapa aún no cumple con los estándares se cierra la institución.

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Público Privado

Promedio OCDE

Chile

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2,5

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Figura 1: Gasto en Educación Terciaria como Porcentaje del ProductoFuente: OCDE (2012)

Los problemas de calidad de institucionesse traducen, entre muchos otros prejuicios, enretornos económicos bajos y en muchos casosnegativos de estudiar determinadas carrerasen variadas IES. Si bien en Chile un estudiantegraduado universitario gana 3,6 veces más queun egresado de educación media 16 (lo que esmuy alto comparativamente con países euro-peos donde esta razón va de 1,4 a 1,717), existeuna tremenda diversidad de retornos y comoplantean Rodríguez, Reyes y Urzúa (2012) hayun alto porcentaje de graduados de la educa-ción superior que tienen retornos económicosnegativos de haber estudiado. La suma de aran-celes muy altos (junto a la extensa duración delas carreras que se verá a continuación) y la ma-la calidad de algunas instituciones producenel problema de la mochila de deudas que aca-rrean las familias chilenas, sin posibilidades de

pagar sus estudios y quedando en desventajapara realizar inversiones laborales o de conti-nuar con un nuevo ciclo de estudios18. Estosproblemas se abordan en profundidad en elEje Calidad donde se proponen una serie deinstituciones y mecanismos que abogan pormejorar el estado actual de las cosas. Estamosconvencidos de que la amplia cobertura queexiste no puede ser una excusa para que enChile se impartan carreras de mala calidad19.

Un tercer problema del sistema, que ha si-do bastante documentado, tiene que ver conla equidad en el acceso. Si bien entendemosque la brecha más grande se produce en losprimeros años de vida y se aumenta en la en-señanza básica y media (por lo que la medidamás grande para lograr la equidad en el siste-ma de educación superior tiene que ver con unmejoramiento de la educación en los niveles

16Si consideramos un graduado de la educación superior en general la razón es de 2,8 veces.17Peracchi (2001).18Magísteres por ejemplo.19El caso más indignante ocurrió con la carrera técnico en criminalística de la UTEM donde no existía campo laboral, y aún

persisten casos igual de preocupantes como es el que hoy ocurre con los estudiantes de Derecho de la Universidad Central.

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anteriores), el sistema de educación superiorpodría hacer mucho más para aprovechar almáximo su potencial de movilidad social. Dehecho el escenario actual no es para nada aus-picioso, y como se mencionó anteriormente, sibien la proporción de estudiantes de gruposde ingreso bajos (primeros quintiles) que hayen la educación terciaria es mucho mayor queen 1990, es menor de lo que se podría predecirbasándose en la tasa de graduación de la edu-cación media20. Esto implica que hay mecanis-mos operando que no mitigan, sino expandenla segregación.

Hay bastante evidencia para señalar queuno de estos mecanismos es el sistema de acce-so basado en la Prueba de Selección Universita-ria (PSU). Esta prueba, que mide conocimientosmás que habilidades o aptitudes, reemplazó ala Prueba de Aptitud Académica (PAA) el año2004 y ha estado continuamente en la palestrapor aumentar la brecha socioeconómica21. Tantoel informe de la OCDE y Banco Mundial (2009),como el informe Pearson (2013) que evalúanla prueba la consideran seriamente deficitariay proponen cambios mayúsculos para el siste-ma. La propuesta de un cambio completo en elsistema de acceso y la creación de una nuevainstitucionalidad para ello se proponen en elEje de Acceso.

Otro mecanismo que puede estar produ-ciendo segregación tiene que ver con la dife-rencia existente en el sistema actual entre elarancel de referencia (que cubren las ayudasestudiantiles22) y el arancel real cobrado porlas universidades. Es más, creemos que la bre-cha es aún mayor y hay gente que se quedafuera de la educación superior, no por no poderpagar el arancel, sino porque ni siquiera tienelos recursos de mantención necesaria (alimen-tación, transporte, residencia y materiales). Porúltimo, consideramos que los actuales meca-

nismos de asignación y apelación de becas sondeficitarios e impactan negativamente en lastasas de titulación y retención de los alumnosde ingresos bajos23. Todos estos temas se tocanen el Eje de Acceso bajo el nuevo paradigma delFin a las Barreras Económicas.

Además, la forma arbitrariamente discrimi-natoria como se entregan tanto el financiamien-to a las instituciones como las ayudas estudian-tiles es un mecanismo que claramente preser-va la inequidad. El sistema presenta un sesgoclaro hacia favorecer a los alumnos y las insti-tuciones que pertenecen al CRUCH basado enun fundamento histórico, y no es precisamenteahí donde estudian los más desventajados delsistema. En ambos Ejes de la Reforma (que sediscuten más adelante) se proponen formas definanciamiento no discriminatorio, que dejande entregar los recursos por criterios históri-cos y comienzan a hacerlo según necesidad omérito, como corresponde.

Para terminar con el diagnóstico, los dosúltimos problemas que identificamos vienen aagravar los mencionados con anterioridad. Elprimero de estos es la existencia en Chile deprogramas de estudio de educación superiorque son alarmantemente largos en compara-ción con cualquier sistema de países desarro-llados. Y el último, aborda el problema de laextrema rigidez curricular sumado a las pocascoordinaciones que tienen las instituciones deeducación superior entre ellas mismas y conactores tan relevantes como son la educaciónmedia o el entorno laboral. Ambos problemasencarecen aun más el costo de educarse enChile y perjudican principalmente a los estu-diantes de bajos ingresos, que deben enfrentarrestricciones de presupuesto por períodos máslargos, lo que aumenta la segregación produci-da por el sistema.

La duración formal de las carreras en Chile20OCDE y Banco Mundial (2009).21Resulta más sencillo traducir una diferencia socioeconómica en resultados en una prueba que mide conocimiento que

en una que mide habilidades, puesto que los colegios privados logran abarcar una mayor fracción del currículum total decontenidos.

22Becas y Créditos que entrega el Estado.23El informe de la OCDE y del Banco Mundial (2009) presentan evidencia sugestiva de que hay importantes brechas en

las tasas de retención y titulación.24OCDE (2011).

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es la más larga de los países de la OCDE, conuna duración promedio de 6,32 años24. Este,además, es un fenómeno extendido a todas lascarreras y es aumentado fuertemente por unsegundo elemento: en nuestro país la duraciónreal de la carrera es un 30 % promedio más lar-ga que la duración formal25, en circunstanciasque en el resto de los países OCDE no hay unabrecha significativa.

Cuadro 2: Duración Formal de las Carreras en años

País Años

Chile 6,32Reino Unido 5, 86España 5, 54Suiza 5, 45Alemania 5, 16Italia 4, 52OCDE 4,33Corea 4, 22Irlanda 4, 02Nueva Zelanda 3, 90Bélgica 3, 67México 3, 49Australia 3, 48Israel 3, 03

Este formato de carreras largas beneficiaúnicamente a las instituciones, pues les signi-fica un flujo de ingresos por un período másextendido. Sin embargo, para los estudianteses un grave perjuicio, pues aumenta el costode educarse y los mantiene más años fuera delmercado laboral.

Hay, en general, tres argumentos que sostie-nen la duración extensa de carreras. El primero,dice relación con una pérdida de calidad en ca-so de acortarlas, sin embargo, no existe muchajustificación empírica si se considera que en elextranjero han logrado disminuir las duracio-nes sin tener impactos negativos en calidad. Elsegundo argumento dice relación con que enChile se entregan carreras profesionalizantes queno requieren proseguir estudios en el futuro.

Si bien esto se puede sostener, va contra la ten-dencia que ha ido modernizando la educaciónmundial. Debemos cambiar la obligación queexiste en Chile de decidir la especialización alsalir de la etapa escolar, para esto es necesarioreestructurar el primer ciclo de enseñanza su-perior para que éste entregue una educaciónmás enfocada en competencias y habilidadesque en conocimientos específicos que puedenquedar obsoletos rápidamente, y se debe pen-sar en que la educación continua es lo que serequiere en un contexto mundial tan cambiantecomo el actual.

El tercer tipo de argumento plantea que lascarreras en Chile son largas porque los alum-nos llegan mal preparados de la educación es-colar. Esto puede ser cierto y tener asidero enalgunas circunstancias, sin embargo, hoy in-clusive las universidades más selectivas quereciben a los mejores alumnos del sistema tienencarreras de larga duración, lo que nos lleva adecir que es intolerable que continúe el estadoactual de las cosas.

Sumado a la extensa duración de las ca-rreras, los estudiantes chilenos se enfrentan acurrículums de estudio extremadamente rígi-dos que no sólo no fomentan, sino que muchasveces no permiten salidas alternativas y movi-lidad tanto al interior de la institución (entredistintos programas de estudio) como con otrasinstituciones.

Probablemente esto ocurre porque hoy alhablar de un sistema de educación superiorlo que hacemos es un eufemismo para referir-nos al conjunto de cada una de las partes quecomponen este sistema, puesto que no hay unareal coordinación ni entre las instituciones, nide ellas con su entorno próximo. Además delproblema de movilidad hay otros que debenalarmarnos, como el hecho de que no haya co-nexión alguna entre la educación media técnicaprofesional y la educación superior técnica pro-fesional (dictada principalmente por los CFTy los IP), que las Universidades tengan pocainteracción con las empresas y el entorno labo-ral donde se desenvolverán sus estudiantes, oque cualquier IES fuera del CRUCH tenga ca-

25Según datos del SIES la brecha va desde un 9 % promedio para Medicina hasta un 84 % para Ingeniería.

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si nula opción de proponer políticas para eldesarrollo del sistema. Esto debe cambiar en elcorto plazo creando espacios de participación,coordinación y trabajo conjunto para funcio-nar como sistema y solucionar las dificultadespresentes y futuras que enfrenten en conjunto.

La poca coordinación y la duración extensason problemas que están fuertemente ligados yprobablemente se deben hacer reestructuracio-nes que apunten a solucionar los dos proble-mas simultáneamente (en el Eje de Calidad seplantea en extenso proyectos para abordar es-tas temáticas, como son la creación de espaciosde coordinación o el SCT-Chile Extendido).

Lo realizado hasta ahora apuntaba a revi-sar cuáles son los aspectos del sistema que hayque proteger puesto que son un valor y cuáleshay que reformar con urgencia. Pudimos en-contrar con claridad 5 problemas que aquejanal sistema actual y para el cual urge proponersoluciones creativas y responsables, que seansustentables en el tiempo y permitan tambiénla modernización del sistema. En la siguientesección se enumeran una serie de medidas, enlos más diversos ámbitos, que se hacen cargode manera clara y enérgica de los problemasencontrados y constituyen un verdadero cam-bio en el funcionamiento actual.

III. Ejes de la Reforma

Los cambios que proponemos para refor-mar el sistema de educación superior se abor-dan desde dos ejes fundamentales según el finprincipal que persiguen. El Eje Acceso agrupatodos los cambios normativos, institucionalesy regulatorios que buscan que en Chile existancondiciones justas y equitativas para accederal sistema de educación superior. El objetivo espermitir que todos quienes tienen los talentosy aptitudes puedan optar por una educaciónterciaria de calidad sin importar las condicio-nes socioeconómicas de sus familias. Tambiénen este eje (por dársele una predominancia alfin equitativo) tocamos medidas que apuntana mejorar la retención y titulación de los más

desventajados.Luego, en el Eje Calidad se encuentran las

propuestas que apuntan directamente a que enChile no sólo exista un piso mínimo de calidadexigible en todas las instituciones, sino que segenere el marco institucional que permitan alas IES modernizarse y avanzar superando losestándares que rigen actualmente el sistema.Por supuesto que varias de las propuestas im-pactan en los dos frentes, puesto que no sonindependientes 26, es por eso que el ordena-miento es conceptual y se agruparán las pro-puestas según donde se vea el efecto directomás fuerte.

Es importante señalar que las medidas pro-puestas a continuación no son de exclusivacreación nuestra. Muchas de ellas se basan oson extensiones de cambios del sistema quehan estado en la discusión pública, que hansido propuestas en foros e iniciativas académi-cas e incluso hay propuestas que han estadoen discusión en el parlamento. Nuestro trabajoha consistido en rescatar las propuestas queconsideramos innovadoras y creativas, que re-presentan el sentir de quienes nos eligieron yque se hacen cargo de problemas que detecta-mos en el diagnóstico, luego modificar (si fuesenecesario) algunos aspectos de su contenido oreenfocarlas y sumarlas a las propuestas quecreamos nosotros. Por lo tanto, el gran méritode este documento, no consiste en una u otrapropuesta sino en la articulación completa deuna batería de cambios que se hacen cargo deuna amplia gama de problemas y que, aplica-dos en conjunto, significan una restructuracióndel sistema.

Antes de pasar a la enunciación de las pro-puestas, queremos destacar que creemos que esclave que esta reforma, y en general todas lasreformas, se implementen de manera respon-sable. Esto implica aplicarla con gradualidad,pero con decisión para entregar espacio paraque las instituciones y el sistema cambien sucomportamiento sin significar un shock en susfortalezas (cobertura por ejemplo). Además,consideramos importante que, cuando sea po-

26El ejemplo obvio es que si el acceso permite la entrada de los mejores vengan de donde vengan debería existir unimpacto también en la calidad entregada.

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sible, se hagan pilotajes para estudiar los meca-nismos por los que opera la reforma de manerade ir corrigiendo su implementación si no estáapuntando al objetivo inicial. Por último, inclu-sive si no se pilotaran las reformas, es un deberde la autoridad someterlas a evaluaciones ri-gurosas e independientes sobre el impacto quevan generando de manera de ir mejorando laconstrucción de políticas públicas en el tiempo.

I. Eje Acceso

I.1. Sistema de Admisión

Los problemas del sistema actual de admi-sión fueron presentados, en parte, en el diag-nóstico de este documento. Sin embargo, ade-más de lo inequitativa que resulta la PSU (yla controversia actual sobre su predictibilidad),debemos también hacernos cargo de la institu-cionalidad que perpetúa su deficitaria existen-cia. Esta prueba está controlada por el CRUCHy entregada, con los recursos que eso significa,a una sola Universidad para que la conduzca yejecute.

El esquema actual de administración (don-de existen agentes que son Juez y Parte delsistema) ha mostrado una y otra vez negligen-cias, como una demora de 10 años en realizaruna PSU de ciencias distinta para los alumnoscon Currículo Técnico Profesional27, como loscambios que se han aplicado sin previo avisoy con los procesos en marcha, o como la nulaplanificación y trasparencia de los lineamientosy evolución que tendrá la prueba en el futuro.Por lo dicho anteriormente, es que no propone-mos sólo cambios al instrumento mismo, sinoa la institucionalidad y al sistema que englobael instrumento.

Entendemos la enorme relevancia y transpa-rencia que tiene un sistema de acceso unificado(el que sea cada IES la que decida qué alumnosrecibe es un peor escenario, que se presta paradiversas arbitrariedades e inequidades28). Sinembargo, el actual no ha dado el ancho, por

lo que proponemos la creación de una Agen-cia independiente encargada únicamente deadministrar el nuevo sistema. Esta agencia de-be tener una planta ejecutiva designada porla Alta Dirección Pública y un consejo consul-tivo donde participen las IES que utilicen elsistema. Además, debe rendir cuentas a la Sub-secretaría de Educación Superior (proyecto quese detalla en el Eje Calidad) y ser supervisadapor la Superintendencia de Educación Superior(también detallada en el Eje Calidad).

El encargo más importante de esta Agenciaes la creación e implementación de instrumen-tos de selección a la educación superior quecuenten con dos características:

• Que presenten buenos índices de predic-tibilidad:Las pruebas deben entregar, tanto a quie-nes las rinden como a las instituciones,información sobre la probabilidad deéxito de los postulantes al proseguir losestudios. Para esto es necesario desa-rrollar una batería de instrumentos quemidan tanto habilidades cognitivas comono cognitivas. En este sentido el esquemade cuatro pruebas de selección múltiplees obsoleto y queda en evidencia al com-pararlo con modelos de países desarro-llados. Por ejemplo, en Estados Unidosexisten tres pruebas mínimas y más de20 que son optativas (de profundización)y en Reino Unido las instituciones exigena sus postulantes de tres a cinco pruebasentre los más de 40 instrumentos dispo-nibles.

• Que sean instrumentos justos y que persi-gan la equidad de ingreso a la educaciónsuperior:No puede ser tolerable que se produzcanarbitrariedades ni que los instrumen-tos expandan las brechas con que losalumnos provienen de la educación se-

27Sus planes de estudio no contemplaban materias evaluadas en la PSU que sí eran vistas en el Currículo CientíficoHumanista y era una clara evidencia de inequidad

28Inclusive si las IES realizaran cada una pruebas de acceso transparentes, el hecho de que los alumnos tengan queprobar en varias instituciones resulta costoso y los más perjudicados son los de más bajos ingresos

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cundaria. Es más, los instrumentos debentender a disminuir las brechas socioeco-nómicas, para lo cual deben dejar demedir conocimientos de manera enciclo-pédica y enfocarse en la medición dehabilidades y competencias de los postu-lantes.

Además, esta Agencia tendrá la obligaciónde entregar evaluaciones periódicas y públicassobre las características de sus instrumentos ysometerse al escrutinio habitual de evaluacio-nes independientes. Para el financiamiento deesta Agencia el Estado asumirá el costo de apli-car los instrumentos a cada postulante y luegoofrecerá a todas las instituciones la posibilidadde usar esta herramienta (creemos que debenhaber dos niveles de convenio, el primero parainstituciones que se comprometan a utilizarlocon el 80 % de su matrícula y el segundo paraquienes quieran utilizarlo con un 40 %).

Para terminar con el sistema de acceso, cree-mos que tiene un valor agregado complemen-tar los instrumentos desarrollados por la Agen-cia con índices de desempeño académico delos alumnos en su educación secundaria (co-mo lo son hoy el NEM o el Ranking29). Sinembargo, estos no pueden ser una mochila per-manente para estudiantes que tomaron malasdecisiones en su educación escolar o tuvieronuna maduración tardía. Por esto, proponemosque cualquiera sea el índice ligado al rendi-miento escolar que se utilice para un sistemade admisión, tenga una caducidad voluntariacompleta a partir de cuatro años de terminadala enseñanza media.

I.2. Financiamiento Estudiantil: Fin a lasBarreras Económicas

Hoy en Chile son muchos los jóvenes contalento que se quedan fuera del sistema deeducación superior por su situación socioeco-nómica, lo que a todas luces constituye unainequidad grave en la medida que quienes noacceden a este tipo de educación ven merma-

dos su ingresos y su desarrollo personal de porvida. Creemos que hay que hacerse cargo demanera enérgica de esta situación y promoverla educación superior como el instrumento demovilidad que está llamado a ser. Para estoes que proponemos lo que hemos bautizadocomo Fin a las Barreras Económicas que viene aser una corrección del paradigma actual de laGratuidad Universal en dos aspectos fundamen-tales que creemos son perjudiciales:

• Gratuidad Arancelaria: el paradigma ac-tual de Gratuidad Universal y la aplicaciónque ha tenido en países del continentehace el supuesto de que se igualarán lascondiciones de acceso a los más desventa-jados si no hay que pagar un arancel paraestudiar en las IES. Sin embargo, esto re-sulta del todo insuficiente, pues existencostos importantes que deben asumir lasfamilias para que uno de sus integrantesacceda a la educación superior. El másevidente es el costo de alimentación, peroni siquiera es el más cuantioso. Existenotros costos, como los materiales necesa-rios para estudiar determinadas carreraso los costos de transporte y residenciacuando se estudia fuera de la región deorigen, que constituyen barreras impor-tantes de entrada y permanencia para losalumnos de menores ingresos. Creemosque el hecho de que en Argentina, dondela educación superior es gratuita y nohay selección, acceda menos gente delprimer quintil que la que accede en Chile(en el año 2011 la tasa de matrícula delprimer quintil era de 18 % en Argentinay de 21 % en Chile30) es evidencia suges-tiva de que operan estas barreras. Estostemas se abordan y corrigen con nuestrapropuesta de Fin a las Barreras Económicas.

• Justicia Distributiva: Sin duda es la de-ficiencia de la Gratuidad Universal queha estado más en la discusión pública,y hace referencia a que no sería justa la

29En realidad lo que hoy se conoce comúnmente como ranking es más similar a una bonificación de notas.30Rozada y Menendez (2001)

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característica universal de la gratuidad,en la medida que implicaría entregarlemás recursos (en términos absolutos) aquienes más ingresos tienen. En lenguajeeconómico, la forma en que se estructurael gasto de esta política sería regresiva.Además, en el caso chileno la regresividades más evidente pues, como se mencionócon anterioridad, hoy por cada estudian-te del primer quintil que estudia en laeducación superior hay tres estudiantesdel quintil de mayores ingresos31.

Quienes han defendido la universalidadde la gratuidad han utilizado dos ar-gumentos. El primero, defendido porejemplo por Sanhueza (2013), señala queun gasto universal podría hacer caer me-didas de desigualdad relativa como elíndice de Gini, sin embargo, esto no im-plica que sea una medida justa ya queaumentarían la brecha absoluta de de-sigualdad. E inclusive, si quisiéramos quecayeran medidas de desigualdad relativacomo el Gini, sería mucho más eficientesi aplicáramos políticas más focalizadasque universales. Por ejemplo, si en Chileexistieran dos personas una pobre con unpatrimonio de $100 y la segunda rica conun patrimonio de $1.000 y tuviésemos$300 para gastar como política pública,una alternativa injusta y similar a la Gra-tuidad Universal sería darle $100 a lapersona pobre y $200 a la rica. Con esto,la persona rica que tenía antes 10 veces lariqueza de la persona pobre, ahora “solo”tiene 6 veces (pasaron de $1.000 vs $100 a$1.200 vs $200), con lo que caen medidasde desigualdad relativa como el Gini,pero es a todas luces una política injustadonde aumenta la desigualdad absolutae inclusive es ineficiente en bajar el Gini.Puesto que si se le dieran los $300 a lapersona pobre llegaríamos a un muchomejor escenario donde el rico tendría 2,5

veces el patrimonio del más desventa-jado, y caería con mucha más fuerza elGini.

El segundo argumento para defender lano regresividad de una política de Gratui-dad Universal, consiste en reconocer quela mayor parte del gasto de gobierno re-caerá en quienes tienen mayores ingresos,por lo que plantean que si esa políticase financia cobrando más impuestos aquienes más tienen se puede lograr nosólo netear los efectos regresivos, sino queinclusive puede ser una política que fa-vorezca a los más desventajados. Aún siobviamos los efectos negativos que pue-den tener los impuestos, este argumentoposee un error clave en su enunciación yes que existe independencia en cómo seobtienen los fondos públicos y cómo segastan. En otras palabras, por muy bienque se logren recaudar los impuestos,nada justifica que se gasten de una formainjusta entregándole más a quienes mástienen.

Frente a estas dos displicencias graves queenfrenta la Gratuidad Universal es que propone-mos un cambio de paradigma hacia el Fin a lasBarreras Económicas, donde el fin de las políticasde acceso que se agrupen bajo este conceptosea que nadie se quede fuera de la educación su-perior por falta de recursos. Para la consecuciónde ese objetivo es que buscamos reformar elsistema de becas y créditos, que hoy cubrensólo el arancel de referencia, e imponer unaserie de políticas que tengan un fuerte impactoen la equidad del acceso y permanencia.

La primera de esas políticas tiene que vercon la reestructuración del arancel de referen-cia y la brecha entre éste y el arancel real, yaque ese es el monto que deben cubrir hoy quie-nes estudian con becas y créditos32. Para rees-tructurarlo debemos entender que el objetivode los aranceles de referencia es que las ayu-

31Paredes (2014)32En algunas prestigiosas universidades esta brecha es extremadamente cuantiosa, llegando a superar los $2.000.000

anuales.

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das estudiantiles no terminen inflando artificial-mente los aranceles reales33, de manera que alEstado no se le vaya encareciendo sin justifica-ción la política de financiamiento estudiantil.Sin embargo, esto ha generado una barrera deacceso importante, por lo que planteamos re-formarlo, de manera que siga cumpliendo suobjetivo pero permita un sistema equitativo deingreso.

El actual arancel de referencia se calcula enbase a la construcción de grupos de institucio-nes con indicadores académicos y de eficienciadocente similares y se selecciona como refe-rencia el arancel más bajo del grupo34. Esteesquema genera brechas desproporcionadas,sobretodo cuando hay una heterogeneidad ins-titucional como la chilena. Frente a esto, unaopción sería obligar a cobrar el arancel de refe-rencia, sin embargo esta medida desfinanciaríaa instituciones que son un aporte al sistema osería un perjuicio para los alumnos con becasy créditos ya que las IES no querrían recibirlos.Por otro lado, un posible camino de acción, queha sugerido el gobierno, es la opción de fijararanceles desde el Ministerio de Educación, loque a nuestro parecer genera un gran proble-ma, al ser extremadamente complejo estimarcostos de bienes tan heterogéneos y multidi-mensionales como los programas de estudioque dictan las IES, por lo que nos parece queno es factible hacerlo bien. Y el no realizarlo demanera correcta desfinanciaría a algunas uni-versidades, mientras que a otras les permitiríafuncionar con holgura. Lo más probable es quesi se creara un modelo de universidad y en basea eso se fijaran los aranceles que aportaría elgobierno, las instituciones terminarían plegán-dose al comportamiento de esa universidad,no habrían recursos para hacer algo mejor yperderíamos la diversidad del sistema35.

Nuestra alternativa permite que las insti-tuciones tengan todos los incentivos para noinflar los aranceles, sin quitarles la posibilidadde autonomía. Proponemos que los arancelesde referencia no se basen en lo que otras insti-tuciones cobran, sino que se calculen en basea dos componentes: los costos de provisión(un conjunto de variables asociadas a la ofertaacadémica siguiendo modelos como el imple-mentado en UK) y el retorno económico fu-turo de los diversos programas de estudio36.Esta opción permitiría que los aranceles de re-ferencia sean una señal para los alumnos delas expectativas de ingreso y también le daríamás sostenibilidad fiscal al sistema de créditos.Ahora, entendemos por supuesto que existenmuchas carreras que tienen, en términos econó-micos, un retorno social mucho mayor al privadoy que quedarían desfinanciadas con este siste-ma, puesto que no podrían cubrir todos loscostos de impartir la carrera (la sección de cos-tos es sólo un componente). Es por esto queproponemos un segundo instrumento que sesume al arancel de referencia y que constitu-ya un subsidio del gobierno al estudio de esacarrera puesto significa un beneficio para todos.Esto ya se realiza con carreras como las peda-gogías y en general es una política aceptada.Además, permitiría a los que van a seguir carre-ras con bajo retorno privado, pero alto retornosocial como, por ejemplo, las artes, no tenerque pagar (ni con el crédito) más de lo queeconómicamente es sostenible para ellos. Estoalinearía los incentivos individuales, premiaríaque las carreras con rentabilidad social se po-tencien y no carguen con una mochila de deudasy eliminaría distorsiones que hoy tienen a losaranceles injustificadamente altos. 37.

Luego, para financiar su carrera, los alum-nos que poseen un crédito tienen un montoequivalente al arancel de referencia (AR) (que

33Descartamos que, como se plantea en la discusión pública, sea una medida con el fin de generar segregación.34Con algunas complejidades extra, como que si el arancel seleccionado es menor al promedio se fija la media. Para

mayor información ver Mineduc(2014).35Para ver más, o en mayor profundidad, los efectos nocivos de la fijación de aranceles ver Paredes (2014).36Información que hoy maneja el ministerio y es especialmente fácil de calcular si hay un cruce de información con el SII.37Como los “subsidios” cruzados que emplean algunas instituciones donde algunas carreras de bajo costo marginal

financian otras más costosas y con menores expectativas de retornos económicos.38Subsidio por Carrera

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es un crédito contingente al ingreso como losque operan hoy) más el subsidio específico asu carrera (SC38). Si la institución donde in-gresan quiere cobrar un arancel mayor, puedehacerlo (por eso entrega más flexibilidad que lafijación), pero debe ofrecerle al alumno la posi-bilidad de financiar la brecha con un crédito eniguales condiciones que las que entrega el Esta-do (flexibilidad responsable). Esto quiere decirque si una institución considera que preparade tal manera a sus alumnos que van a tenerun retorno económico mayor que el que indicael arancel de referencia fijado por el ministerio,puede cobrar más bajo su propio riesgo. Encambio, si no les entrega buena preparación, esla universidad la que no podrá hacer efectivo elcobro de una brecha que hay entre el AR+SCy el arancel real.

Un esquema similar operaría en los alum-nos con becas, quienes tendrían, por parte delEstado, asegurada la educación gratuita, entre-gándole a la universidad de manera fija tantoel AR como el SC por cada alumno. Y el meca-nismo que operaría si la IES cobra un arancelmás alto es que el Estado pondría esa brechaen primera instancia, y luego, si en los prime-ros 15 años de trabajo, los egresados generaningresos (reportados en las declaraciones al SII)que permitieran pagar su carrera como si lahubiesen estudiado a crédito (10 % del ingresoal 2 % de interés), entonces el Estado no exigenada a la institución. Si los ingresos fueran me-nores y no permitiesen cubrir los costos quetendrían que haber pagado si hubiese tomadoun crédito, entonces el Estado podrá exigir quelas instituciones le reembolsen la brecha conintereses. Nótese que los estudiantes con be-ca no quedan con deudas cuando salen de laeducación superior, el ejercicio del pago de uncrédito ficticio es sólo para determinar si es elEstado o la institución la que debe financiar labrecha en cuestión.

Ambos mecanismos incentivan a las insti-tuciones a cobrar aranceles cercanos al nuevoarancel de referencia, que es (luego de estareforma) un buen instrumento de política yseñaliza a los alumnos las expectativas de re-tornos económicos. Las instituciones, por otra

parte, tienen libertad de subir los aranceles,pero deben hacerlo de manera responsable yasumiendo ellas los riesgos de no ser efectivasen generar una mejor preparación que la queindica el AR. Y lo más importante es que, bajoeste sistema, dejan de existir brechas a las queno llegan las becas y créditos, y avanzamos ha-cia el Fin de las Barreras Económicas para todosquienes lo necesiten.

En este punto se podría argumentar que unmecanismo como el antes descrito puede llevara que instituciones quieran cobrar altos arance-les y no recibir alumnos con becas y créditos,aumentando la segregación del sistema. Discre-pamos de esta afirmación por cuatro razones:la primera es que cobrar por sobre el arancel dereferencia y no recibir alumnos con ayudas es-tudiantiles envía el mensaje de que se ofrecencarreras que no se condicen con los ingresosfuturos (están infladas), lo que puede mermarlos postulantes que tenga la institución. Segun-do, porque proponemos, más adelante, que elsistema de acreditación obligatoria evalúe laapertura a recibir estos alumnos, por lo quecerrarse tiene costos directos que pueden llevara la no acreditación. Tercero, porque si vie-nen por el sistema único de admisión, debenaceptarlos, por lo que una política de esta natu-raleza obligaría también a salir de ese sistema.Y por último, como se anuncia al final de estasección, porque proponemos que las institucio-nes que reciban los alumnos más vulnerablesobtengan un subsidio especial para utilizarloen programas de nivelación, lo que es atractivopara las IES.

Ahora, ya cubierta la diferencia entre elarancel real y el de referencia (de una mane-ra que permite autonomía a las institucionesy no cae en los problema ni de la fijación deprecios ni en la subida artificial de aranceles),proponemos cubrir la segunda brecha que iden-tificamos, los costos reales de alimentación, ma-teriales, transporte y residencia. Las becas demantención para estos propósitos, deben crecerfuertemente y complejizarse para lograr unaayuda efectiva a todos quienes la necesitan. Esmuy relevante que el sistema reconozca quehay diferencias importantes en los costos aso-

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ciados a estudiar en la ciudad de origen o tenerque transportarse o vivir en otro lugar. Estasdiferencias de costos resultan hoy barreras, mu-chas veces, ineludibles para los estudiantes demenores ingresos. Además, creemos necesarioreformar la acreditación del ingreso familiar,la que debería realizarse en el penúltimo añode la educación media y no cambiar en todoel período universitario39, de esta forma, encuarto medio (antes de tomar la decisión dedónde y qué estudiar) los alumnos tendríantoda la información sobre los beneficios quetienen disponibles y existiría la seguridad deque no los perderán de manera imprevista.

Junto a esto creemos necesario, en pos dela equidad y la retención, que todas las becastengan, cuando menos, un año de gracia conrespecto a requisitos académicos de rendimien-to en la educación superior. Los alumnos demenores ingresos han tenido, muchas veces,una educación escolar deficitaria, por lo quepor muchos talentos que tengan, la adaptacióna la educación superior puede significarles ma-los rendimientos al comienzo. Además, propo-nemos que si se pierden los beneficios, debeexistir una instancia formal de apelación don-de sea un grupo de expertos el que evalúe siprocede la pérdida o existen situaciones que lajustifiquen por lo que se debe dar otra oportu-nidad.

Destacamos que todo el paradigma de Fina las Barreras Económicas no discrimina a losestudiantes según el tipo de institución que eli-gieron para formarse. Tanto el nuevo esquemade arancel de referencia, como los subsidios,las becas y los créditos deben estar disponiblesen iguales condiciones independiente de si es-tudian en una Universidad, en un IP o en unCFT (por supuesto, tiene que estar acreditadala institución, más adelante postulamos acre-ditación obligatoria). Esta no discriminaciónes necesaria para reconocer la enorme rique-za que entregan cada uno de los integrantesdel sistema y para hacer efectiva la ayuda aquienes más lo necesitan (actualmente los másdesfavorecidos del sistema estudian en Centros

de Formación Técnica que son para ellos unaporte de movilidad importante).

En el estado actual de las cosas, la Divisiónde Educación Superior (Divesup) del Minis-terio de Educación gasta muchos recursos ytiempo en la administración de las ayudas estu-diantiles (dejando, o siendo menos proactivo, encumplir otras labores). Esta evidencia, sumadaa la importante reforma que proponemos, hacenecesaria la creación de una Agencia Adminis-tradora de Ayudas Estudiantiles, que tenga porencargo de dedicación exclusiva la postulación,asignación, monitoreo y evaluación de las be-cas y créditos. Proponemos seguir el modelo dela Comisión Ingresa y que sea ella la que tengaun crecimiento orgánico importante en pos dehacerse cargo de todas la ayudas estudiantiles.

Para terminar con el eje de financiamientoestudiantil, consideramos de extrema urgenciala creación de un Subsidio a Estudiantes Vul-nerables (SEV) que acompañe a los jóvenes deescasos recursos en su ingreso a la educaciónsuperior. Este subsidio lo recibirá, de maneradirecta, la institución donde ingresa el alumnoy tiene por objetivo financiar políticas de inclu-sión y nivelación, quedando establecido por leyla obligatoriedad de gastar aquellos recursosen eso. Lo justo, para la creación de un siste-ma más equitativo, es reconocer el mérito delas instituciones que se hacen cargo de aceptaralumnos con talentos y habilidades pero sinla debida preparación de la educación escolar.Estas IES merecen un aporte puesto que la ni-velación es un costo efectivo y cuantioso quedeben enfrentar. Además, como se dijo en lasección del diagnóstico, este subsidio no sóloayuda a cubrir un costo en el que incurren algu-nas instituciones actualmente, sino que ademásfomenta que sean más las IES que muestrenapertura a la generación de una verdadera co-munidad diversa.

39Hoy existen alumnos que entran con becas a la universidad y en años posteriores las pierden sin previo aviso sóloporque su familia tuvo un ingreso marginalmente mayor y cambió de quintil

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II. Eje Calidad

II.1. Nueva Institucionalidad

Una primer cambio urgente en la institucio-nalidad actual tiene que ver con el organismoadministrativo que, desde el ministerio, velapor el sistema de educación superior. Estamosconvencidos de que la Divesup es del todo in-suficiente para hacerse cargo de proponer eimplementar políticas que modernicen el sis-tema, sobretodo considerando que hoy estánla mayor parte del tiempo trabajando en la ad-ministración de las ayudas estudiantiles. Poreste motivo proponemos la creación de unaSubsecretaría de Educación Superior que seala encargada de coordinar y guiar el desarrollodel sistema conjunto de la educación terciaria.Esta Subsecretaría debe contar con personal deplanta y recursos presupuestarios propios pa-ra poder diseñar e implementar políticas quedesarrollen el sistema.

El segundo cambio que proponemos se ha-ce cargo de la existencia de universidades quedifieren de forma importante en su comporta-miento. Huepe (2013), por ejemplo, documen-ta que las instituciones universitarias difierenfuertemente en su grado de selectividad, ensu forma de competir por los alumnos y en ín-dices de calidad relevantes. Otro ejemplo estádado porque unas pocas universidades reali-zan investigación y aún más escasas son lasque se especializan en esta labor. Considerandoesto, creemos que para el diseño de políticaspúblicas es necesario reconocer la existencia deheterogeneidad y exigir a cada tipo de institu-ción según el rol que cumple en el sistema. Estoestá bastante bien delimitado en los InstitutosProfesionales y Centros de Formación Técnica,sin embargo, y como dijimos anteriormente,dentro de las universidades (que se rigen conla misma regulación, normativa y estándares)hay diferencias en cómo se comportan y encómo se relacionan con el entorno. En el fon-do, difieren en el rol que cumplen dentro delsistema. Es por esto que proponemos subdi-vidir las universidades en dos categorías: las

Universidades Complejas y las UniversidadesDocentes, donde las universidades podrán li-bremente optar por uno u otro esquema, peroatenerse a las regulaciones que se detallaránen las siguientes propuestas.

La evidencia mundial indica que esos sonlos comportamientos que suelen seguir las uni-versidades: unas pocas instituciones van adqui-riendo mayor complejidad y comienzan a espe-cializarse en la investigación, mientras que lagran mayoría también hace un invaluable apor-te pero desde la especialización en la docenciay formación. Creemos que esta diferencia esdel todo relevante, pues estos variados tipos deinstitución requieren financiamientos distintos(para objetivos disímiles), deben estar evalua-dos en materias y con estándares diferentes yenfrentan desafíos que son diversos.

Con el reconocimiento de estos dos tiposde universidades y los dos otros actores (IP yCFT), pasaremos a proponer una forma institu-cional que se haga cargo de que la educaciónsuperior funcione como un sistema y no me-ramente como una suma de agentes. Con esteobjetivo definiremos un gran consejo de laeducación superior del cuál se desprenderándivisiones de rectores que tendrán un rol deprimera importancia, actuando de manera coor-dinada y haciéndose cargo tanto de efectuarcomo de proponer políticas de mejoramientodel sistema. La orgánica es la siguiente:

• Consejo Superior: este consejo dista mu-cho del precursor de la CNED (que tam-bién llevaba este nombre) y consiste enun organismo compuesto por represen-tantes de todos los tipos de IES (que asu vez se agrupan autónomamente endivisiones) y es presidido por el Subse-cretario de Educación Superior.

• DRUC: División de Rectores de las Uni-versidades Complejas. Esta división serála sucesora del actual CRUCH40 y lacompondrán todas las UniversidadesComplejas que estén acreditadas (más

40Consideramos que el requisito meramente histórico que hoy permite pertenecer al CRUCH, no tiene ninguna justifica-ción que permita sostenerlo.

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adelante se explicita las reformas en elsistema de acreditación). Tendrá unaorgánica propia y contará, de manerapermanente, con un representante de lasubsecretaría.

• DRUD: División de Rectores de las Uni-versidades Docentes. A esta tendrán ac-ceso sólo las instituciones docentes acre-ditadas, al igual que el DRUC tendráorgánica propia y un representante per-manente de la subsecretaría.

• DRIP: División de Rectores de los Institu-tos Profesionales. Esta división con carac-terísticas similares a las otras divisiones,pero con otros integrantes, comparte elrequisito de acreditación y la participa-ción de la subsecretaría.

• DRCFT: División de Rectores de los Cen-tros de Formación Técnica. Esta divisióncomparte las características de las ante-riores.

La lógica del funcionamiento colegiado delas cuatro divisiones que agrupan a los recto-res es la cooperación. La idea, es generar unespacio que sea responsable de ejecutar cam-bios importantes del sistema a nivel local. Porejemplo, la DRCFT será la encargada de ge-nerar vínculos entre la educación media téc-nica profesional y la educación superior técni-ca profesional, así como la DRUC será quiendeba implementar las políticas relativas al po-tenciamiento de la investigación. Además seráel Consejo Superior el encargado de realizarpolíticas globales que involucren a todos losactores como la implementación de SCT-ChileExtendido (se detalla más adelante en otra pro-puesta). Este funcionamiento, tiene también laventaja de que genera espacios de activaciónde actores relevantes en la educación y per-mite a instituciones, que en el sistema actualtienen poca participación efectiva, proponer,promover, evaluar y administrar cambios en elsistema.

II.2. Financiamiento Institucional

El financiamiento público de las institucio-nes en general debe justificarse por el tipo debienes que se generan en el proceso. En es-te caso, es evidente, que los beneficiados porel proceso educativo no son sólo los alumnossino que este tiene un impacto importante enel entorno. Es posible también justificar quepolíticas integradoras en educación produceneste mismo tipo de efecto. Además, otros pro-cesos, como la investigación, producen bienespuramente públicos, los que sin financiamientoestatal estarían condenados a desaparecer o,en un escenario muy positivo, subsistir en unnivel muy insuficiente.

Sin embargo, este no es el tema en cuestión.Nadie sostiene que la educación superior debafinanciarse de manera completamente privada.El tema relevante es la forma de financiamien-to (y por supuesto la cuantía) que ofrece elEstado. Nuestra postura es que los mecanis-mos de financiamiento deben tener objetivosclaros, como se postuló en el Eje de Acceso,por ejemplo con el Subsidio para EstudiantesVulnerables (SEV) que tiene un claro fin de ata-car la segregación, o con el caso del Subsidiopor Carrera (SC) que busca potenciar aquellosprogramas que le significan al país un bienmayor del que recibe el estudiante. En estasección buscaremos reformar los mecanismosactuales de financiamiento para lograr una me-jor calidad del sistema (se buscarán distintas ycomplementarias formas de calidad como son,por ejemplo, el promover la investigación y laexcelencia docente).

El sistema actual de financiamiento institu-cional tiene dos principales instrumentos: losinstrumentos fiscales compuestos por el Apor-te Fiscal Directo (AFD) y el Aporte Fiscal In-directo(AFI) y los aportes que provienen deprogramas de mejoramiento institucional co-mo el MECESUP. Son precisamente los aportesfiscales los que tienen más problemas en pro-mover o buscar un objetivo concreto. El AFD,que es con mucha diferencia el más cuantio-so de los aportes fiscales, se asigna sólo a las

41Recordemos que el único “mérito” de pertenecer al CRUCH consiste en que la Universidad (o la Universidad

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Universidades del CRUCH41 y por un criteriodonde el 95 % es histórico (es decir no importaen absoluto el comportamiento de la institu-ción), mientras que sólo el otro 5 % es ligado adesempeño. Por último el menor de los apor-tes fiscales, el AFI, llega a las instituciones quecaptan a alumnos que obtuvieron los mejores27.500 puntajes de la PSU, sin embargo, estaprueba presenta todos los sesgos mencionadoscon anterioridad por lo que también está lejosde ser un buen instrumento.

Nuestra propuesta es una reforma comple-ta del sistema de aportes fiscales, ligándolos adiversas formas de desempeño. Creemos queel AFD y el AFI deben ser reemplazados por loque llamamos el AF1 y AF2. El Aporte FiscalNúmero 1 (AF1), estará disponible para todaslas instituciones acreditadas (desde Universida-des Complejas a CFT) y su adjudicación debeir sujeta a métricas de desempeño ligadas a ladocencia, como son las tasas de retención y titu-lación, número de académicos con post-grado,etc. Este aporte, si bien debe ser lo suficiente-mente cuantioso para que las instituciones es-tén incentivadas a la obtención de estas metasde desempeño, no debe ser la forma principaldel financiamiento de los procesos docentes,puesto que estos se deberían financiar con losaranceles de quienes pueden pagar y con elapoyo financiero que entrega el Estado a losalumnos a través de las ayudas estudiantiles(becas y créditos).

El Aporte Fiscal Número 2 (AF2) debe sermucho más cuantioso que el AF1 (el total arepartir por el AF2 debe ser mayor a dos vecesel total a repartir por el AF1), puesto que va afinanciar la generación de bienes públicos porexcelencia. Este aporte fiscal se entregará a lasinstituciones de las universidades complejas se-gún los niveles de investigación científica quegeneren. Por lo tanto, este es el instrumentocreado para financiar la investigación y espe-ra lograr, no sólo que parte de ella se deje definanciar con los aranceles, sino entregarle lapotencia para que se desarrolle de acuerdo alos estándares internacionales (de los que enesta materia estamos lejos todavía).

Tanto para el AF1 como para el AF2 es im-portante señalar que la periodicidad con quese va definiendo la asignación debe ser muchomás extensa que un año (sugerimos que lo va-ya haciendo de manera escalonada) puesto quelos procesos institucionales suelen ser más lar-gos y requieren estabilidad. Como referenciase puede notar que en economías desarrolla-das suelen adjudicar este tipo de fondos porperiodos que rondan los cinco años.

Nuestra propuesta de ligar los fondos acriterios de desempeño difiere con la que algu-nas personas postulan en la discusión pública,quienes quieren que los fondos recibidos porlas universidades sean una especie de chequeen blanco. Suelen decir que estos deben forta-lecer la educación pública (lo que no creemosequivocado), pero postulan que la asignaciónsea el resultado de una negociación entre lainstitución y el Estado, y no que sea por laconsecución de ciertos objetivos. Creemos queentregar fondos vía negociación (política) y noligados al mérito puede prestarse para arbitra-riedades de asignación y además desaprovechael objetivo formativo que puede tener la asigna-ción presupuestaria, ya que un incentivo muypotente para mejorar la calidad institucional esofrecer más recursos si se tiene un mejor ren-dimiento. Además, que el criterio sea objetivo,claro y transparente es la única forma de nodiscriminar infundadamente a las institucionesy permitirles una cancha pareja de acción.

Sabemos que cambiar el financiamiento escomplejo, no sólo por los costos políticos, sinopor los riesgos que se corren en cobertura. Poresto proponemos que esta reforma se imple-mente con un periodo de transición donde va-yan creciendo los fondos públicos disponiblesy se comience lenta, pero progresivamente, aincluir los criterios de desempeño antes des-critos. Se debe notar que este cambio de fun-cionamiento es una oportunidad notable paralas IES, puesto que pueden obtener recursosque antes les eran imposibles de alcanzar y sepermite que una universidad que realizaba, demanera incipiente (o nula) investigación porno tener los recursos, ahora puede hacer una

precursora) haya sido creada antes de 1981.

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apuesta por conseguir recursos para investigary sostener la investigación en el tiempo con losfondos del AF2.

Hasta aquí, sólo hemos tocado los fondosfiscales, puesto que los aportes que provienende programas de mejoramiento institucionalsuelen tener objetivos claros y son un aporteal sistema. Con ellos las instituciones puedenobtener fondos para realizar inversiones tan-to de mejoramiento en infraestructura, comoen excelencia docente o inclusive investigación.Creemos que deben seguir existiendo y expan-diéndose (cuantitativamente) bajo el paraguasdel proyecto MECESUP, que ha tenido tan bue-na evaluación internacional42. Creemos eso sí,que es importante que vaya progresivamenteentregando más recursos de desarrollo a insti-tuciones que han estado históricamente poster-gadas, como son los IP y CFT.

Con esta reforma tenemos un sistema definanciamiento que, por un lado, permite eldesarrollo equitativo de los alumnos, financián-dolos bajo la idea del Fin a las Barreras Econó-micas, incentivando el estudio de carreras quetienen un impacto social mayor al privado (SC)y buscando la integración en todo momento(SEV). Y por otro lado también entregamoslas herramientas para que las instituciones me-joren en el tiempo y vayan perfeccionándose,por eso se les permite realizar inversiones enproyectos que no podrían realizar por sí solas(MECESUP) y se financia tanto la excelenciadocente (AF1) como la científica (AF2).

II.3. Aseguramiento de la Calidad

El sistema actual de Aseguramiento de laCalidad fue creado el año 2006 en una de laspocas reformas relevantes que se han hechoen esta materia en los últimos 30 años. Estesistema debía hacerse cargo del diagnóstico,que ya era compartido en ese tiempo, de queexistían instituciones que impartían programasde estudio de baja calidad y dejaban mal, oincluso peor, a sus estudiantes luego del pa-

so por la institución. La configuración esencialde este sistema correspondía al trabajo reali-zado por dos consejos, el Consejo Nacionalde Educación (CNED) que está a cargo de losprocesos obligatorios de Licenciamiento de lasnuevas instituciones y por la Comisión Nacio-nal de Acreditación (CNA), la que está a cargode los procesos voluntarios de Acreditación delas instituciones43.

Este sistema es sin duda un aporte, sin em-bargo, posee graves deficiencias que, a nues-tro modo de ver, le impiden (o merman nota-blemente) su capacidad de asegurar realmentecalidad. Esto ha quedado demostrado en lamedida de que continúan existiendo lamenta-bles y públicos ejemplos de instituciones queejercen las peores de las prácticas (el caso dela Universidad del Mar o la crisis actual de laUniversidad Arcis resultan los ejemplos másclaros). Además, parte importante de la repu-tación y credibilidad institucional del sistemade aseguramiento actual se perdió con la cri-sis de la CNA del año 2011, por lo que urgenreformas importantes al sistema.

Lo primero que proponemos es un cambioen la configuración institucional de la CNA,que asegure que no volverán ocurrir los eventosque salieron a la luz pública en el año 2011. Pa-ra eso, el poder debe estar menos concentradoy probablemente debe ampliarse el número deintegrantes que componen la comisión. Comosegunda propuesta, y más importante, creemosque la Acreditación tiene que ser obligatoria ydicotómica.

Hoy en Chile la CNA, acredita a institu-ciones que se presentan voluntariamente porperíodos que van de uno a siete años, y que dealguna manera señalan la calidad de la institu-ción. Esto es un grave perjuicio pues puedenhaber instituciones que se acrediten por dosaños (el mensaje implícito de la CNA es quedebe mejorar), que la siguiente vez ocurra lomismo y la institución viva en un contexto don-de funcione permanentemente acreditada por

42OCDE y Banco Mundial (2009) : “Se distingue como uno de los fondos de mayor éxito con que se ha asociado el BancoMundial”.

43El proceso es voluntario, pero para algunos beneficios, como recibir alumnos con becas y créditos, quedan restringidossólo para las instituciones acreditadas

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períodos cortos de tiempo, los que pueden sermucho menores a la duración de sus carreras.Nuestra propuesta es que las instituciones es-tén acreditadas por una única cantidad de años,que sean seis para las Universidades Comple-jas y cinco para los otros tipos de institucióny sólo se les permita una vez estar acreditadapor tres años. Además, esta acreditación debeser obligatoria y en caso de no obtenerla sedebe volver a la etapa de Licenciamiento quelleva el CNED (creemos un valor la existenciade ambos consejos, sin embargo debe existirmayor coordinación en su actuar). En el casode instituciones que vienen saliendo del proce-so de Licenciamiento y obtienen su autonomíadeberán en un plazo de dos años someterse ala primera acreditación. Con esto, se aseguraque las instituciones no podrán bajar la calidadque certifica el Licenciamiento y no volverán aocurrir expansiones como la de la Universidaddel Mar que fue mencionada en el diagnóstico.(Este fenómeno es mucho más extendido quesólo a esa Universidad y está documentado,por ejemplo, en Huepe(2013)).

Otro cambio importante es que debe pri-mar la acreditación institucional completa ysólo si esta se obtiene, las instituciones podránacreditar sus programas de estudio uno poruno. Además, los informes de acreditación, asícomo gran parte de la información recolectadapor la CNA (que incluye la posición financieray los Estados Contables), deben ser públicos.Urge entregar más transparencia al sistema.

Para complementar y extender lo realizadopor el Sistema de Aseguramiento de la Calidadcreemos de absoluta necesidad la creación deuna Superintendencia de Educación Superiorque fiscalice el cumplimiento de la ley y la nor-mativa que regula a las IES, así como la orgáni-ca y el funcionamiento de la institucionalidadcompleta del sistema. Esta Superintendenciadebe tener las herramientas necesarias paracumplir tal labor y poner especial cuidado enfiscalizar que se cumpla la ley en su totalidad,abordando espacios que hoy son letra muerta,como la prohibición de funcionar con fines delucro en instituciones universitarias.

Para terminar, debe notarse que bajo este es-

quema, las instituciones privadas son supervi-sadas constantemente por la Superintendencia,mientras que las instituciones estatales debenrendir cuentas a la Contraloría y a la Superin-tendencia. Este esquema de doble supervisiónnos parece un valor sólo si se flexibiliza la for-ma de control de manera de permitir a lasinstituciones del Estado estar en igualdad decondiciones burocráticas con las privadas. Poresto proponemos que se comience a migrar aun esquema donde el Estado reconozca la di-ferencia de las universidades con otras institu-ciones públicas, entregándole más autonomíay controlando más su desempeño (PerformanceAudit) que su perfil de gastos.

II.4. Flexibilidad Curricular e Institucional

En el diagnóstico de este documento, sehizo alusión a un grave problema que afectanuestra educación terciaria y que se refiere ala extensión de los programas de estudio y ca-rreras que se imparten. Como sostuvimos enesa sección, creemos que esta duración no sejustifica y es necesario comenzar procesos quecambien de manera fundamental la estructu-ra de los ciclos educativos superiores que seimparten en Chile.

También mencionamos la extrema rigidezde los currículos existentes, la nula existenciade salidas alternativas y las pocas posibilidadesde movilidad entre instituciones que existenactualmente. Es para abordar estas problemá-ticas que postulamos encargar como primeramisión al Consejo Superior que se aboque a laimplementación de el programa reformado deSCT-Chile Extendido.

El programa SCT-Chile (Sistema de Crédi-tos Transferibles de Chile) constituye un pro-yecto que está llevando a cabo el CRUCH ac-tual. Este proyecto se basa en el Proceso de Bo-lonia donde los países de la Unión Europea,crearon el Espacio Europeo de Educación Su-perior (EEES), repensaron los ciclos de estu-dios determinando homologar en dos ciclos, elGrado correspondiente a la licenciatura (tres acuatro años) y el Post-Grado (Magíster o Doc-torado), reformaron las mallas y currículos de

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sus carreras y crearon un sistema de créditostransferibles que permitían movilidad de losestudiantes en el sistema, todo esto en un es-pacio de 11 años44. El contraste con el procesoque lleva el CRUCH es notable, a 12 años decomenzado el SCT-Chile han habido pequeñosavances en la materia y aún estamos lejos deque se apliquen cambios sustantivos45. Es poreste motivo que proponemos que el proyectosea tomado y encargado de manera especial alConsejo Superior, para que lo aplique a todo elsistema en su conjunto y se aborden tanto lostemas de duración de las carreras como la mo-vilidad entre y al interior de las instituciones.Este proceso debe llevar plazos acotados y serpúblico en sus avances.

Además, para asegurar el éxito de una ini-ciativa de este tipo, creemos que hay que hacercambios en otras dos líneas. Primeramente, hayque eliminar de la legislación actual los encla-ves que no permiten dictar carreras en plazosmás acotados46. Y segundo, es necesario queen las acreditaciones sea un tema a evaluar laconectividad que existe entre IES (cómo permi-ten movilidad a los alumnos) y la flexibilidadde los currículos, lo que es un mínimo exigibleque todas las IES deberían cumplir.

Creemos que será necesario, al repensar loscurrículos, orientarlos más a la potenciación dehabilidades y formación de competencias quea conocimientos específicos, para preparar demejor manera a los estudiantes que se enfrenta-rán a un contexto laboral muy cambiante. Paraesto, una buena alternativa es que se creencertificados externos a las carreras (como elEUNACOM47) que habiliten a los alumnos adesarrollar tareas que requieran conocimientosespecíficos.

Por último, es necesario aprovechar los es-pacios de coordinación que crea la nueva ins-titucionalidad para que, así como el ConsejoSuperior debe guiar el SCT-Chile, el resto de

los consejos de rectores se hagan cargo de ini-ciativas más locales. Proponemos, por ejemplo,que el DRCFT se haga cargo de que exista unacoordinación efectiva entre la educación me-dia técnica-profesional y la educación superiortécnica-profesional. Además, proponemos tam-bién que cada consejo de rectores se haga cargode proponer sistemas de nivelación integradospara alumnos que, teniendo las habilidades,arrastran vacíos de aprendizaje en la educaciónescolar. Una buena idea para eso es pilotearen distintas instituciones las propuestas quecada una realice, luego evaluar rigurosamentepara levantar evidencia y poder proponer unsistema de nivelación de manera responsable.

Sólo promoviendo estas reformas podemoslograr cambiar el foco del sistema a uno queponga primero a los estudiantes y lo que ellosnecesitan para su desarrollo. Esto pues carreraslargas, rígidas y con poca movilidad sólo sonbuenas noticias para las instituciones y no paralos estudiantes.

II.5. El desafío de la Modernización

Terminaremos las propuestas hablando deldesafío de la modernización y lo hacemos en-tendiendo que todos los cambios propuestosanteriormente buscan modernizar el sistema; im-poniendo condiciones para un acceso más justoy equitativo, y mejor calidad de enseñanza y deinstituciones. Por lo tanto, lo que realizamos enesta sección es un ejercicio donde tocamos lamodernización de una manera mucho más acota-da, aquella que hace relación con el desarrollode Tecnologías de Información y Comunica-ción (TICs) para el mundo educativo.

Las TICs han, de una u otra manera, re-volucionado la forma como nos enfrentamos yrelacionamos con el mundo y consistentementehan cambiado industrias e instituciones com-pletas. Ellas son hoy una oportunidad de revo-

44Para más información revisar Bautista, Gata y Mora (2003).45Todavía peor es la comparación si consideramos que las barreras al cambio que existían en Europa eran mucho

mayores que las de Chile por tratarse de países distintos.46Por ejemplo, en Chile se exige que las Licenciaturas tengan una duración de ocho semestres o las carreras técnicas

nivel superior no menor a los cuatro semestres. También existen cargos públicos que tienen requisitos de duración de lacarrera más que del título o un certificado.

47Examen Médico Nacional.

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lucionar los procesos educativos, y el mundoasí lo ha entendido, adoptando una serie detecnologías para mejorar los aprendizajes enel aula e incluso, muchas veces, haciendo vir-tual esa aula y transmitiendo conocimientossin límites de acceso territoriales ni académi-cos. Como país aún estamos muy lejos de larealidad de sistemas educativos que innovanconstantemente y expanden la frontera de loque es posible, por lo tanto es necesario hacer-nos cargo de esta deficiencia.

Proponemos dos líneas de acción: la pri-mera, consiste en que desde la subsecretaríase ponga especial énfasis en los desarrollos yadaptaciones de TICs en Chile, entregando fon-dos de investigación para ello y permitiendoque las instituciones realicen inversiones eninfraestructura que permitan la utilización deTICs, esto enmarcado en los fondos del para-guas MECESUP.

Y la segunda consiste en encargos institu-cionales, canalizados a través de las divisionesde rectores, para que las IES expandan el cono-cimiento que tienen; creando cursos virtuales,masivos y gratuitos, que vengan acompañadosde pilotajes y evaluaciones de impacto riguro-sas que permitan saber su efectividad y denluces de cómo mejorarlos. El sistema de edu-cación superior de Chile tiene la gran oportu-nidad no sólo de situarse en el contexto inter-nacional innovando en cómo se entregan estoscursos, sino que utilizando estas herramientaspara intentar disminuir las brechas y vacíos quetienen los estudiantes por venir de un sistemaescolar que es extremadamente desigual.

IV. Conclusión

En este documento primeramente se bus-có realizar un diagnóstico de cuáles eran lasfortalezas y los problemas que tenía nuestrosistema de educación superior. Fue posible es-tablecer, con sustento empírico, que el mayorlogro del sistema había sido la evolución dela cobertura y por supuesto eso debe enorgu-llecernos. Sin embargo, ese crecimiento vinoemparejado de problemas que resultaron cadavez más evidentes e inabarcables de solucionar

para un sistema que fue concebido treinta añosatrás para enfrentar un contexto diametralmen-te distinto al actual.

Por ese motivo es que propusimos una se-rie de cambios, en las más diversas aristas delsistema. Estos, aplicados en su conjunto, cons-tituyen una reforma a la educación superior,pues cambia la manera de organizar las insti-tuciones, su funcionamiento, y su relación conel país. Para la enunciación de estas reformas,aislamos los cinco grandes problemas del sis-tema actual y fuimos, en los ejes de Acceso yCalidad, enunciando diversas propuestas quese harían cargo de ellos.

Empezamos con los altos aranceles que en-frentamos en nuestro país. Para solucionarlopropusimos cambiar fundamentalmente la for-ma como se construye el arancel de referenciay dimos a las instituciones los incentivos nece-sarios para que se plegaran a él (o pudiesendiferir pero con responsabilidad). También pro-pusimos la entrega de un subsidio directo a lascarreras que tienen un beneficio social mayoral privado y, reconocimos y entregamos recur-sos para gastos legítimos que hoy financianlas instituciones con los aranceles, como es lainvestigación para la que se creó el AF2 y lanivelación de estudiantes vulnerables para loque propusimos crear el SEV. Todo esto de-bería repercutir de manera importante en laconfiguración de los aranceles en el futuro.

Luego, nos hicimos cargo de la deficientecalidad que entregaban algunas instituciones,para lo que propusimos la acreditación obliga-toria y dicotómica, la Superintendencia de Edu-cación Superior y reformas importantes tantoa la CNA como a la forma en que se auditanlas instituciones públicas. Además, enfocamosfondos para premiar la calidad docente de lasinstituciones como el AF1 y propusimos me-didas cuando las universidades no cumplancon los estándares exigidos (vuelven al Licen-ciamiento supervisados por la CNED).

El tercer problema que aislamos fue lainequidad de acceso y permanencia de la edu-cación superior. Para enfrentar este grave pro-blema, planteamos un cambio completo al siste-ma único de admisión (hoy PSU), delegándolo

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para dedicación exclusiva de una Agencia es-pecializada que persiguiera crear instrumentosde selección enfocados en calidad y equidad.Además, enfrentamos las barreras socioeconó-micas bajo el lema nadie debe quedar fuera dela educación superior por falta de recursos, paralo que propusimos una forma creativa y efi-ciente de eliminar las brechas entre el arancelde referencia y el real. También, buscamos ex-pandir las ayudas estudiantiles para abarcarlos enormes costos de mantención (materiales,alimentación, transporte y residencia) de losalumnos mas desventajados y propusimos laentrega de un subsidio por vulnerabilidad pa-ra que las instituciones tengan los incentivosadecuados en pos de generar una verdaderacomunidad diversa.

El cuarto y quinto problema hacían relacióncon una duración extremadamente larga de lascarreras y la existencia de currículos inflexiblescon nulas posibilidades de movilidad para losalumnos. Frente a esto propusimos la realiza-ción de un proyecto basado en el Proceso deBolonia, y planteamos la institucionalidad nece-saria tanto para llevar a cabo este objetivo comopara que existieran espacios de cooperación ytrabajo conjunto que hicieran de la educaciónsuperior un sistema y no la mera suma de laspartes. Dentro de estos cambios institucionalespropuestos se encuentra el nuevo Consejo Su-perior y sus divisiones de rectores así como lasubsecretaría. También propusimos introducirlos requisitos de flexibilidad y movilidad en losprocesos de acreditación y planteamos el usode las TICs como un elemento importante parasuperar las barreras territoriales en educación.

Todos los cambios propuestos vienen nosólo a cambiar el funcionamiento de las Uni-versidades chilenas, sino afectan y mejoran deforma importante la situación de los InstitutosProfesionales y Centros de Formación Técnica,que han sido en Chile un enorme aporte a lamovilidad social y lucha contra la segregación,pero que también han sido hasta el día de hoylos grandes excluidos de la discusión pública ylas reformas.

En conclusión, en este documento se de-tallaron cambios que resultan hoy muy nece-

sarios para nuestro país, pues se hacen cargode manera integral de solucionar los proble-mas más graves que aquejan hoy a la totalidaddel sistema de educación superior y ademásasumen el desafío de generar un marco decooperación que permita su desarrollo en el fu-turo. Creemos que esta es la reforma que Chilenecesita.

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Propuesta de Reforma: Sistema de Educación Superior

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