iv

Agradecimientos

A mi esposa Ruth y a mis hijos Santiago, Felipe y Sebastián por apoyarme siempre

desde el inicio del doctorado y ser mis asesores más cercanos.

A mis hermanos Willy, Nando y Vati, mis hermanas Mayi y Goti, mis sobrinos, mis

sobrinas, mis cuñadas, mis cuñados, mis nueras que no cesaron en motivarme y

recordarme la importancia de lograr el objetivo.

A mi amigo y hermano Toño por prestarme la finca para los momentos de concentración.

A mi director de Tesis, el Dr. Manuel Montañés que fue un guía incondicional y que sin sus

oportunas y atinadas observaciones no hubiera sido posible completar la investigación.

A los lectores de la tesis, el Dr. Carlos Murillo y el Dr. Eugenio Ramírez y al Coordinador

del Doctorado el Dr. Federico Rivera, cuya asesoría contribuyó a enrumbar la

investigación cuando fue necesario.

A mis compañeros de ICAP que siempre con sus voces de aliento me impulsaron a

continuar, especialmente a Pedro por su aporte al documento en los aspectos de forma, a

Jackie y a Andrea por su ayuda en las transcripciones, a Jorge por su asesoría en la

presentaciones y por su apoyo constante y por supuesto a mi compa Harys que nunca cesó

de motivarme hasta alcanzar la meta.

v

Dedicatoria

A Ruth que me ha dado tanto

y a quien hoy después de 25 años,

la amo más que nunca.

A mis hijos Santiago, Felipe y Sebastián quienes han sido mi ejemplo

y por quienes no cesé, a pesar del agotamiento,

con la esperanza de que este logro sea también un ejemplo para ellos.

vi

Resumen Ejecutivo

Esta investigación trata sobre los diferentes procesos de implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.

Se representa el proceso de evolución del concepto de gestión pública, iniciando con el

paso de la administración tradicional hacia la nueva gestión pública en la década de los

ochenta, pasando luego por el surgimiento, en la década de los noventa, de lo que se ha

llamado el neoinstitucionalismo, para concluir en la calidad en la gestión pública impulsada

fuertemente por el CLAD a partir del año 2000. La investigación se centra en el análisis de

las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, con énfasis en los

premios nacionales a la calidad y en los sistemas nacionales de la calidad, estos últimos

conformados por cuatro componentes: normalización, acreditación, metrología y

reglamentación técnica. Los premios nacionales a la calidad instaurados en cada país,

tienen como referentes teóricos los modelos de excelencia en la gestión: el modelo Deming,

el modelo Malcom Baldrige, el Modelo EFQM, el modelo CAF y el modelo

Iberoamericano, los cuales se describen en la investigación.

Este estudio da a conocer a la comunidad científica y a la sociedad centroamericana los

procesos de implementación de las política públicas sobre la calidad en la administración

pública en los países centroamericanos, para ello se apoya en el enfoque cualitativo y

emplea como estrategia de investigación el estudio de casos, particularmente el diseño de

casos múltiples, un caso por cada país centroamericano.

Los resultados de la investigación han permitido llevar a cabo un análisis comparativo de

los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas objeto de

estudio, con el propósito de identificar los avances que han logrado los países en diferentes

aspectos, así como las oportunidades de mejora en aquellos aspectos donde no se han

alcanzado avances significativos. Fruto de la reflexión de la información proporcionada se

ofrecen algunas propuestas con la que mejorar los procesos de implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en los países centroamericanos.

vii

Abstract

This research deals with different implementation processes of public policies regarding the

quality of the public administration in Central American countries.

The evolutionary process of the concept of public management is represented, starting with

the transition from the traditional administration towards the new public management in the

decade of the eighties, going through the upcoming, in the decade of the nineties, of what

has been called the neoinstitutionalism, to conclude in the quality of public administration

strongly driven by the CLAD starting in the year 2000. The research focuses on the analysis

of public policies regarding the quality of the public administration, emphasizing in the

quality national awards and in the quality national systems; these last ones conformed by

four components: standardization, accreditation, metrology and technical regulations. The

national awards to quality instituted in each country, have as theoretical reference the

models of excellence in management: the Deming model, the Malcom Baldrige model, the

EFQM model, the CAF model and the Iberoamerican model, which are described in this

research.

This study reveals, to the scientific community and to Central American societies, the

implementation processes of the public policies regarding the quality of the public

administration in the Central American countries; for this it is supported on a qualitative

approach and employs as research strategy the study of cases, particularly the design of

multiple cases, one case per each Central American country.

The results of this research have allowed carrying out a comparative analysis of the

formulation, decision-making and implementation processes of the public policies which

were studied, with the purpose of identifying the progress that has been accomplished by

countries in different aspects, just like the opportunities for improvement in the aspects

where significant progress hasn’t been accomplished. As a result of the reflection of the

information provided, some proposals are offered which intend to improve the

implementation processes of the public policies regarding the quality in the Central

American countries.

viii

Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 1 PARTE I: PROBLEMÁTICA DE LA INVESTIGACIÓN, MARCO TEÓRICO, JUSTIFICACIÓN EPISTEMOLÓGICA Y DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA ............... 4 CAPITULO I. Problemática de la investigación .................................................................... 5

1.1 Problemática objeto de estudio .............................................................................. 5 1.2 Objetivos de la investigación ................................................................................. 6 1.3 Contexto Centroamericano .................................................................................... 7 1.4 La calidad en la gestión pública en los países centroamericanos ........................ 11

CAPITULO II. Marco teórico-referencial ............................................................................ 14 2.1 Las políticas públicas........................................................................................... 14 2.1.1 Las políticas pública como respuestas a problemas sociales .............................. 14 2.1.2 Una definición de política pública ....................................................................... 15 2.1.3 Elementos constitutivos de una política pública.................................................. 17 2.1.4 El ciclo de la política pública .............................................................................. 18 2.1.5 Los actores de una política .................................................................................. 21 2.2 La nueva gestión pública ..................................................................................... 26 2.2.1 La situación actual de la gestión pública ............................................................. 26 2.2.2 Del modelo tradicional de administración pública a la nueva gestión pública ... 31 2.3 Los enfoques neoinstitucionalistas en contraposición a la NGP ......................... 34 2.4 Calidad en la gestión pública ............................................................................... 36 2.4.1 La calidad en los servicios públicos .................................................................... 37 2.4.2 De la nueva gestión pública a la calidad de la gestión pública............................ 38 2.5 Modelos de excelencia en la gestión ................................................................... 41 2.5.1 Modelo Deming ................................................................................................ 42 2.5.2 Modelo Malcom Baldrige ................................................................................. 43 2.5.3 Modelo EFQM .................................................................................................. 45 2.5.4 Modelo CAF ..................................................................................................... 47 2.5.5 Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión ...................................... 50 2.6 Sistema de gestión de la calidad .......................................................................... 51 2.7 Infraestructura nacional de la calidad .................................................................. 55 2.7.1 Importancia de una infraestructura nacional de la calidad ............................... 56 2.7.2 Componentes técnicos de una infraestructura nacional de la calidad .............. 56 2.8 Modelo teórico base para la investigación .......................................................... 58

CAPITULO III. Justificación epistemológica y descripción metodológica ......................... 61 3.1 Paradigma de investigación ................................................................................. 61 3.2 Estrategia de investigación .................................................................................. 62 3.3 Metodología ......................................................................................................... 66 3.3.1 Hipótesis ............................................................................................................ 66 3.3.2 Unidades de análisis .......................................................................................... 67 3.3.3 Técnicas e instrumentos de análisis ................................................................... 68 3.3.4 Relación entre objetivos, unidad de análisis, hipótesis, técnicas y fuentes ....... 71 3.3.5 Validez de la investigación ................................................................................ 74 3.4 Vinculación entre las técnicas e instrumentos de análisis y los resultados ......... 76

ix

PARTE II: RESULTADOS Y PRINCIPALES HALLAZGOS DEL ESTUDIO ................ 79 CAPITULO IV. Resultados Región Centroamericana ......................................................... 82

4.1 Elementos que intervienen .................................................................................. 82 4.2 Actores clave ....................................................................................................... 87 4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores............................................... 91 4.4 Mejores prácticas ................................................................................................. 93

CAPITULO V. Resultados caso de Costa Rica .................................................................... 94 5.1 Elementos que intervienen .................................................................................. 94 5.2 Actores clave ..................................................................................................... 103 5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores............................................. 103 5.4 Mejores prácticas ............................................................................................... 107

CAPITULO VI. Resultados por país .................................................................................. 110 6.1 Guatemala .......................................................................................................... 110 6.1.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 110 6.1.2 Actores clave .................................................................................................. 115 6.1.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 115 6.1.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 117 6.2 El Salvador ........................................................................................................ 118 6.2.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 119 6.2.2 Actores clave .................................................................................................. 125 6.2.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 126 6.2.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 129 6.3 Honduras ............................................................................................................ 131 6.3.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 131 6.3.2 Actores clave .................................................................................................. 135 6.3.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 135 6.3.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 137 6.4 Nicaragua ........................................................................................................... 138 6.4.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 138 6.4.2 Actores clave .................................................................................................. 142 6.4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 142 6.4.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 144 6.5 Panamá .............................................................................................................. 145 6.5.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 145 6.5.2 Actores clave .................................................................................................. 148 6.5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 148 6.5.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 150

CAPITULO VII. Principales hallazgos: un análisis comparativo ...................................... 152 7.1 Aspectos generales ............................................................................................ 152 7.2 Etapa en que se encuentran las políticas públicas ............................................. 153 7.3 Desarrollo de los Sistemas Nacionales de la Calidad ........................................ 156 7.4 Desarrollo de los Premios Nacionales a la Calidad ........................................... 157

CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y CONSIDERACIONES FINALES ........ 161 Conclusiones ............................................................................................................... 161 Recomendaciones ....................................................................................................... 171 Consideraciones finales .............................................................................................. 176

Referencias bibliográficas .................................................................................................. 177

x

Apéndice Nº 1. Guía de entrevista ...................................................................................... 182 Apéndice Nº 2. Actores estratégicos entrevistados ............................................................ 183 Apéndice Nº 3. Encuesta a expertos en calidad .................................................................. 185 Apéndice Nº 4. Expertos en calidad consultados mediante encuesta ................................. 186 Apéndice Nº 5. Información obtenida en la encuesta a expertos en calidad ...................... 187 Apéndice Nº 6. Información obtenida en las entrevistas a actores estratégicos ................. 195

xi

Lista de Tablas

Tabla 1 Superficie y población de Centroamérica…………………………………….. 9

Tabla 2 Indicadores económicos países centroamericanos al 2011…………………… 10

Tabla 3 Cambio de paradigma: el paso del modelo tradicional de administración……. 32

Tabla 4 Principales Modelos de Excelencia en la Gestión…………………………….. 41

Tabla 5 Principios de Deming……………………………………………………….… 43

Tabla 6 Valores centrales del modelo Malcom Baldrige……………………………… 45

Tabla 7 Conceptos fundamentales modelo EFQM…………………………………….. 47

Tabla 8 Principios de excelencia del modelo CAF……………………………………. 49

Tabla 9 Criterios del Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión…………... 51

Tabla 10 Relación entre objetivos de investigación e hipótesis de trabajo……………. 72

Tabla 11 Código para el análisis………………………………………………………. 153

Tabla 12 Desarrollo de la política pública sobre los Sistemas Nacionales de la

Calidad de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública……….. 153

Tabla 13 Desarrollo de la política pública sobre los Premios Nacionales a la Calidad

de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública………………... 155

Tabla 14 Desarrollo de los componentes básicos de los Sistemas Nacionales de la

Calidad…………………………………………………………………………………. 156

Tabla 15 Cuadro comparativo de premios nacionales a la calidad en los países

centroamericanos………………………………………………………………………. 158

xii

Lista de Figuras Figura 1 Ubicación Geográfica de Centroamérica ……………………………………. 8

Figura 2 Pirámide de Satisfacción del cliente………………………………………… 37

Figura 3 Modelo EFQM………………………………………………………………. 46

Figura 4 Modelo de proceso de gestión de calidad……………………………………. 52

Figura 5 Componentes de un Sistema Nacional de la Calidad………………………… 57

Figura 6 Modelo teórico básico para la investigación…………………………………. 58

Figura 7 Presentación de los resultados de la investigación…………………………… 80

Figura 8 Ámbitos para el análisis y presentación de resultados……………………….. 81

Figura 9 Origen del Tema……………………………………………………………… 83

xiii

Lista de acrónimos y abreviaturas ASTM American Society for Testing Materials CAF Common Assessment Framework CAMET Capítulo Centroamericano del Sistema Interamericano de Metrología CENAME Centro Nacional de Metrología (Guatemala) CEO Chief Executive Officer CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIM Centro de Investigación de Metrología (El Salvador) CLAD Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CNCA Consejo Nacional de la Calidad (Honduras) COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología CONAC Consejo Nacional de la Calidad (Costa Rica) CONGUANOR Comisión Guatemalteca de Normas CRETEC Comisión Nacional de Reglamentación Técnica (Guatemala) DIGECA Dirección General de Carrera Administrativa (Panamá) ECA Ente Costarricense de Acreditación EFQM European Foundation for Quality Management ENA Ente Nacional de Acreditación (Costa Rica) EQA European Quality Award EUA Estados Unidos de América FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura FUNDIBEQ Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura INA Instituto Nacional de Aprendizaje INLAC Instituto Latinoamericano de la Calidad INTECO Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica ISO Organización Internacional de Normalización LACOMET Laboratorio Costarricense de Metrología MAP Ministerio de Administración Pública de República Dominicana MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio (Costa Rica) MIDEPLAN Ministerio de Planificación y Política Económica (Costa Rica) MIFIC Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (Nicaragua) NGP Nueva Gestión Pública NPM New Public Management OGA Oficina Guatemalteca de Acreditación OHA Organismo Hondureño de Acreditación OHN Organismo Hondureño de Normalización OIRSA Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria ONG Organismo no Gubernamental ONSEC Oficina Nacional de Servicio Civil (Guatemala) OPS Organización Panamericana de la Salud ORT Órgano de Reglamentación Técnica (Costa Rica) OSA Oficina Salvadoreña de Acreditación OSARTEC Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica OSN Oficina Salvadoreña de Normalización

xiv

PHVA Planear, Hacer, Verificar y Actuar PRACAMS Programa de Apoyo a la Creación de un Sistema Regional de Calidad y

a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica PTB Physikalisch Technische Bundesanstalt PyMES Pequeñas y Medianas Empresas REDIBEX Red Iberoamericana de Excelencia en la Gestión SEPLAN Secretaría Técnica de Planificación (Honduras) SI Sistema Internacional de Unidades SIM Sistema Interamericano de Metrología SNC Sistema Nacional para la Calidad (Costa Rica) TQM Total Quality Management UCR Universidad de Costa Rica UE Unión Europea

INTRODUCCIÓN La presente investigación se centra en el estudio de los diferentes procesos de

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en

los países centroamericanos, definiéndose objetivos específicos orientados a identificar los

principales elementos que intervienen, los actores clave involucrados, los factores

facilitadores y los factores obstaculizadores, así como la valoración de las prácticas que

llevan a cabo los países en estos procesos. Estableciéndose, por tanto, como objetivo

general el conocer los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de calidad y

premios nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.

El cuerpo principal de la obra se dividió en dos grandes partes, la primera conteniendo los

primeros tres capítulos, esto es, problemática de investigación, marco teórico y justificación

epistemológica y descripción metodológica; y la segunda conteniendo los capítulos donde

se detallan los resultados y los principales hallazgos de la investigación.

En el capítulo uno se describe la problemática de la investigación, incluyendo la

problemática objeto de estudio, los objetivos de la investigación, el contexto

centroamericano, la calidad en la gestión pública en los países centroamericanos. Se

describen las razones principales para seleccionar el problema de estudio, se plantean las

preguntas que son de interés responder en la investigación y se formulan los objetivos de la

investigación. Se presenta una visión general del contexto centroamericano, haciendo

referencia a algunos indicadores geográficos, demográficos y socioeconómicos de cada

país. Se describe cómo ha sido la evolución de la calidad en la gestión pública en los países

centroamericanos, destacando el proceso heterogéneo que ha experimentado la

incorporación del enfoque de calidad en las administraciones públicas.

El marco teórico-referencial se presenta en el capítulo dos, en él se hace referencia a los

temas que se consideran de mayor importancia para la investigación. Se analizan las

políticas públicas, incluyendo su papel como respuesta a problemas sociales, su definición

desde la perspectiva de varios autores, los elementos que la constituyen, sus fases y los

actores de una política pública. Se aborda la Nueva Gestión Pública (NGP), describiendo su

2

situación actual, así como la evolución del modelo tradicional de la administración pública

hacia la NGP; se incluye, también, el concepto de neoinstitucionalismo que surge como

respuesta a la crítica que se hace de la NGP. El marco teórico incluye, además aspectos

relacionados con la calidad en la gestión pública, los modelos de excelencia, los sistemas

de gestión de calidad y los sistemas nacionales de la calidad. El capítulo cierra con la

presentación sobre lo que se considera el modelo teórico básico para la investigación.

El tercer capítulo incluye la justificación epistemológica y la descripción metodológica de

la investigación. Se aborda el paradigma de investigación, justificando el por qué se apoya

en el enfoque cualitativo, se define el estudio de casos como estrategia de investigación

para llegar a una explicación del fenómeno a estudiar, se describe la metodología de

investigación, en la que se incluyen las hipótesis, las unidades de análisis del estudio y las

técnicas e instrumentos de análisis; se explica además, la relación entre los objetivos de la

investigación, las unidades de análisis, las hipótesis, las técnicas y las fuentes, y se abordan

los aspectos a considerar para asegurar la validez de la investigación. Al final del capítulo

tres se describe como se presentarán los resultados en los siguientes capítulos.

Los resultados de la investigación se presentan en los capítulos cuatro, cinco, seis y siete,

contenidos en la segunda parte del documento, división realizada con el propósito de lograr

un mayor equilibrio y a su vez facilitar la comprensión del lector.

En el capítulo cuarto, se procede a enunciar los principales resultados para el ámbito

centroamericano respecto a cada uno de los objetivos específicos de la investigación.

En el estudio se ha tratado más pormenorizadamente Costa Rica, debido a que siendo el

investigador costarricense y trabajando en el ICAP, se propone seguir investigando y

elaborando propuestas relacionadas con la calidad de la administración pública en general y

con la de Costa Rica, en particular. Por lo tanto, los resultados para este país se presentan

en el capítulo cinco, desglosándolos por objetivo específico.

El capítulo seis incluye los resultados obtenidos para los demás países centroamericanos:

Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá; presentándose para

cada país los resultados por cada objetivo específico.

3

Los principales hallazgos del estudio se presentan en el capítulo siete, haciendo un análisis

comparativo del proceso de formulación, decisión e implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública en los respectivos países.

Posterior a la presentación de resultados se incluyen las conclusiones, las recomendaciones

y algunas consideraciones finales. De acuerdo con las conclusiones formuladas se hacen

una serie de propuestas orientadas a contribuir en el proceso de implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países

centroamericanos. Por último, se exponen algunas consideraciones relacionadas con las

limitantes y el alcance del estudio así como la referencia a posibles líneas futuras de

investigación.

Al final del documento se detallan las referencias bibliográficas y se incluyen los apéndices

que contienen los instrumentos empleados para la recolección de la información, el listado

de los expertos de calidad y los actores estratégicos consultados, así como la información

obtenida de la encuesta y de las entrevistas.

4

PARTE I: PROBLEMÁTICA DE LA INVESTIGACIÓN, MARCO TEÓRICO, JUSTIFICACIÓN EPISTEMOLÓGICA

Y DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA

En esta primera parte del documento se han conjuntado los capítulos relacionados con la

problemática de investigación, el marco teórico-referencial y la justificación epistemológica

y la descripción metodológica.

En el capítulo I se explica la problemática objeto de estudio, describiendo las razones

principales para seleccionar el problema de estudio, se plantean las preguntas que es de

interés responder con la investigación y se formulan los objetivos de la investigación.

Mediante la referencia a algunos indicadores geográficos, demográficos y socioeconómicos

de cada país, se procura dar una visión macro del contexto centroamericano. Y finalmente,

se describe como el enfoque de calidad en la administración pública en los países de la

región centroamericana presenta distintos matices.

El capítulo II se ha dedicado a hacer un esbozo de los temas que se consideran de mayor

importancia como referencia para la investigación. Se incluye, en primera instancia el tema

de las políticas públicas, incluyendo varias definiciones, sus elementos constitutivos, el

ciclo de las políticas públicas y el papel de los actores clave. Luego se describe la evolución

del modelo tradicional de la administración pública a la Nueva Gestión Pública y se

introducen los enfoques neoinstitucionales que surgen como respuesta a la crítica que se

hace de la NGP. Las últimas secciones de este capítulo se dedican al tema de la calidad,

desglosándose en los siguientes apartados: calidad en la gestión pública, modelos de

excelencia en la gestión, sistemas de gestión de la calidad, infraestructura nacional de

calidad, cerrando con la presentación de un modelo teórico básico para la investigación.

Al final de la primera parte, en el capítulo III, se explica el paradigma de investigación

justificando el por qué se apoya en el enfoque cualitativo, luego se define el estudio de

casos como estrategia de investigación y se describe la metodología de investigación. El

capítulo concluye con una descripción de cómo se vinculan las técnicas e instrumentos de

análisis con los resultados del estudio.

5

CAPITULO I. Problemática de la investigación En este capítulo se presenta una descripción del proyecto de investigación. La descripción

incluye la problemática objeto de estudio, los objetivos de la investigación, el contexto

centroamericano y la calidad en la gestión pública en los países centroamericanos.

En la primera parte se describen las razones principales para seleccionar el problema de

estudio y se plantean las preguntas que es de interés responder con la investigación, en la

sección 1.2 se formulan los objetivos de la investigación. Se presenta una visión general del

contexto centroamericano en el apartado 1.3, haciendo referencia a algunos indicadores

geográficos, demográficos y socioeconómicos de cada país. Finalmente, en el apartado 1.4

se describe cómo ha sido la evolución de la calidad en la gestión pública en los países

centroamericanos, destacando el proceso heterogéneo que ha experimentado la

incorporación del enfoque de calidad en las administraciones públicas.

1.1 Problemática objeto de estudio

La falta de calidad en gran parte de la administración pública de los países

centroamericanos, es un problema que ha sido manifestado tanto por la ciudadanía

directamente a través de las constantes quejas y su estado de insatisfacción hacia el servicio

público, como por las empresas privadas y organizaciones en general que reclaman por las

constantes trabas en la administración pública. Es un problema recurrente que se da año con

año desde hace décadas, presente en las demandas y preocupaciones sociales prioritarias

(agenda sistémica), pero cuya inserción en la agenda política ha tenido distinta intensidad

dependiendo del gobierno de turno.

Se han realizado estudios sobre la percepción ciudadana respecto a la calidad de los

servicios públicos, tanto específicos por institución como nacionales, por ejemplo en Costa

Rica uno de los estudios más recientes es el dirigido por el investigador Johnny Madrigal

Pana de la Universidad de Costa Rica, donde participó un equipo multidisciplinario de la

Escuela de Estadística de la UCR y de MIDEPLAN, cuyos resultados se publicaron en

marzo de 2010 (Madrigal, 2010), los resultados arrojados evidencian avances en algunas

6

instituciones, pero también estancamientos en otras y peor aún retrocesos en algunos

servicios públicos.

El panorama descrito anteriormente lleva a definir como objeto de estudio: Los diferentes

procesos de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública en los países centroamericanos.

Considerando la problemática objeto de estudio, se plantean las siguientes preguntas de

investigación:

Principal:

¿Cómo es la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública en los países centroamericanos?

Secundarias:

¿Qué elementos intervienen en los procesos de formulación, decisión e implementación de

las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países

centroamericanos?

¿Quiénes son los actores clave que han intervenido en los procesos de formulación,

decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública en los países centroamericanos?

¿Cuáles son los principales factores que facilitan u obstaculizan la implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países

centroamericanos?

¿Qué tipo de estrategias y prácticas llevan a cabo los países centroamericanos en el proceso

de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública?

1.2 Objetivos de la investigación

En el apartado 1.1 se definió como objeto de estudio: Los diferentes procesos de

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en

los países centroamericanos; las preguntas de investigación planteadas llevan a la

formulación de los siguientes objetivos:

7

Objetivo general

Conocer los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas

sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios

nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.

Objetivos específicos

1. Identificar los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión e

implementación de las políticas públicas sobre con la calidad en la administración pública

en los países centroamericanos.

2. Identificar los actores clave en el proceso de formulación, decisión e implementación de

las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países

centroamericanos.

3. Detectar los factores que facilitan u obstaculizan la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.

4. Valorar las mejores prácticas llevadas a cabo por los países centroamericanos en la

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.

La información proporcionada por los objetivos enunciados servirá para realizar un análisis

comparativo de las mejores prácticas desarrolladas en los países centroamericanos en el

proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública, el cual servirá para sugerir algunas estrategias y buenas prácticas con las que

contribuir a mejorar la implementación de esas políticas públicas.

1.3 Contexto Centroamericano

Centroamérica es un lugar de importancia geopolítica y estratégica, tiene dos características

físicas únicas en el mundo, comunica por tierra América del Norte y América del Sur y es

el lugar de paso más angosto entre los dos océanos más grandes del mundo: el Océano

Pacífico y el mar Caribe y a través de este con el Océano Atlántico (figura 1).

8

Figura 1 Ubicación geográfica de Centroamérica

Fuente: Murillo, C. (2012). Política exterior, hegemonía y estados pequeños. El caso de los países centroamericanos y bálticos (1 ed.). Guadalajara, Jalisco, México: Editorial Universitaria.1.

Está conformada por seis países, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa

Rica y Panamá, también está Belice que por su historia de ocupación por los ingleses, a

diferencia del resto de países de origen hispano, presentan características muy diferentes,

por lo que habitualmente, en muchas ocasiones, no se considera parte de la región

centroamericana. En total la población alcanza los 43 millones de habitantes ubicados en

una zona de 521.876 km2, distribuidos tal como se presenta en la tabla 1.

1Presentación del curso Integración regional: una aproximación a la experiencia centroamericana, impartido por el Dr. Carlos Murillo Zamora en las instalaciones del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), los días 15, 16 y 17 de mayo de 2012.

9

Tabla 1 Superficie y población de Centroamérica PAÍS Superficie

(km2) Fronteras

(km) Costas (km)

Población (millones de habitantes)

Costa Rica 51.100 639 1.290 4,64

El Salvador 21.041 545 307 6,10

Guatemala 108.889 1.687 400 14,10

Honduras 112.090 1.520 832 8,30

Nicaragua 130.370 1.231 910 5,73

Panamá 75.420 555 2.490 3,51 Fuente: Murillo, C. (2012). Política exterior, hegemonía y estados pequeños. El caso de los

países centroamericanos y bálticos (1 ed.). Guadalajara, Jalisco, México: Editorial Universitaria.

Los países centroamericanos, a lo largo de su historia, han experimentado gran cantidad de

transformaciones políticas, económicas, sociales, ambientales, etc., han sufrido guerras,

dictaduras, golpes de estado, invasiones y también gran cantidad de desastres naturales:

terremotos, huracanes, inundaciones; ha sido una región sumamente convulsa, no obstante

en la última década gracias a la firma de la paz y varios acuerdos a lo interno de los países y

entre los países que conforman la región, se han consolidado procesos democráticos y los

gobiernos se han podido enfocar en el desarrollo económico y en el fortalecimiento

institucional.

La región centroamericana está llena de contrastes con productos internos brutos per cápita

que van desde los $1.289 en el caso de Nicaragua, hasta los $7.265 en el caso de Panamá,

así mismo con niveles de pobreza que van desde 24,8% (7,3% de pobreza extrema) en el

caso de Costa Rica hasta llegar a un 61,9% (41,6% de pobreza extrema) en el caso de

Honduras (tabla 2.).

10

Tabla 2 Indicadores económicos países centroamericanos al 2011 PAÍS PIB

(millones de USD del 2005)

PIB PER CÁPITA

(USD del 2005)

POBREZA (%)

POBREZA EXTREMA

(%) Costa Rica 25.999,0 5.492 24,8 7,3

El Salvador 18.611,1 2.977 47,5 15,5

Guatemala 33.839,4 2.304 53,7 13,3

Honduras 11.995,0 1.544 61,9 41,6

Nicaragua 7.598,0 1.289 44,7 a/ 9,7 a/

Panamá 25.631,4 7.265 25,3 12,4 a/ Datos al 2009. Fuente: Programa Estado de la Nación. Compendio Estadístico: Series Anuales Económicas. Recuperado de: http://www.estadonacion.or.cr/images/stories/estadisticas/centroamerica/Compendio%202012/Estadisticas%20economicas.xls

Durante las últimas décadas, las sociedades en general han experimentado transformaciones

importantes, cambiando no sólo el modo de vida de las personas, sino también la manera en

cómo actúan sus gobiernos. En este escenario surge el New Public Management, o nueva

gestión pública (NGP) (Navas, La nueva gestión pública: una herramienta para el cambio,

2010), como un paradigma en el campo de la administración que se caracteriza por adoptar

y adaptar herramientas de la gestión empresarial al manejo de los asuntos públicos, y que

promueve la prestación de servicios que se ajusten a las necesidades de los ciudadanos con

un enfoque de eficiencia, competencia y efectividad en la satisfacción de las demandas de

la sociedad. Dentro de este marco, los países centroamericanos (esta investigación se

circunscribe a los siguientes países: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa

Rica y Panamá) han visto en el desarrollo de modelos de gestión de calidad, una

oportunidad para contribuir en el desarrollo de la capacidad técnica institucional a cargo de

la gestión gubernamental, al coadyuvar en el mejoramiento de la productividad, eficiencia y

eficacia de la administración pública.

La implementación de modelos de excelencia en la gestión en las organizaciones públicas,

busca aumentar la satisfacción de necesidades, demandas y expectativas de la población,

mediante un conjunto de herramientas, técnicas y métodos para la medición del logro de los

objetivos, la generación de resultados y el alcance del impacto esperado. Lo anterior debe

11

traducirse en servicios más eficientes, eficaces y transparentes y como consecuencia directa

un mayor acercamiento a la ciudadanía y un mayor cumplimiento de sus expectativas y

necesidades, con lo cual se esperaría que la calidad en la gestión pública contribuya al

mejoramiento de la calidad de vida de la población.

1.4 La calidad en la gestión pública en los países centroamericanos

Al igual que en el tema económico y social, la evolución que ha tenido la incorporación del

enfoque de calidad en los países de la Región, y especialmente en la administración

pública, ha sido muy heterogénea. En el Sector Público la desigualdad es aún mayor,

manifestándose en todos los países una gran insatisfacción de los ciudadanos con la calidad

que reciben en los servicios públicos. En todos los países las instituciones públicas se

caracterizan por brindar servicios poco eficientes y eficaces y en la mayoría de las veces sin

lograr satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía, sin embargo también

sobresalen organizaciones públicas que han sabido escuchar la voz del cliente y han

incursionado en el enfoque de calidad convirtiéndose a su vez en ejemplos que han seguido

otras instituciones del mismo sector o incluso de otros sectores. Tal es el caso del Instituto

Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica que en el 2000 se convirtió en la primera

institución pública en Latinoamérica en recibir la certificación internacional de la calidad

bajo los estándares ISO9001, este ejemplo fue seguido por otras instituciones del sector

público en la Región y hoy en día sobresalen principalmente en Costa Rica, El Salvador y

Guatemala, organizaciones del sector público con sistemas de gestión de calidad

implementados y con certificaciones internacionales, organizaciones ubicadas en diversos

campos: salud, educación, banca, telecomunicaciones, aduanas, etc.

Todas estas acciones con el objetivo de tener efectos significativos en la mejora de la

administración pública de la Región y por ende lograr un impacto importante en la mejora

de los servicios públicos que se brindan a la ciudadanía. Precisamente esta investigación

doctoral procura identificar y analizar cuáles son las mejores prácticas de implementación

de la calidad en la administración pública de los países centroamericanos.

Así como ha sucedido en otras regiones del mundo, en la región centroamericana las

Administraciones Públicas han empezado a adoptar modelos de gestión de la calidad, en el

12

marco de la Nueva Gestión Pública, para ello se han apoyado en la Carta Iberoamericana

de Calidad en la Gestión Pública que fue adoptada por los mandatarios en la XVIII

Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en San Salvador, El

Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008 (Consejo Latinoamericano de Administración

para el Desarrollo, 2008), con el objeto de promover la mejora de las administraciones

públicas en los países representados.

En la Carta se promueve:

El establecimiento de un enfoque común acerca de las nociones de calidad y de

excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto de

principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes Administraciones

Públicas iberoamericanas en la formulación de sus políticas, planes, modelos y

mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su gestión pública.

(Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2008, p. 5)

La implementación de un sistema de gestión de calidad o excelencia en las organizaciones

públicas se orientan a la satisfacción de necesidades, demandas y expectativas de la

población, mediante un conjunto de herramientas, técnicas y métodos para la medición del

logro de los objetivos, la generación de resultados y el alcance del impacto esperado.

Dentro de los objetivos de la Carta se plantea “proponer la adopción de instrumentos que

incentiven la mejora de la calidad en la gestión pública, que sean flexibles y adaptables a

los diferentes entornos de las Administraciones Públicas iberoamericanas y a sus diversas

formas organizativas” (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo,

2008, p. 7).

Mundialmente sobresalen tres modelos de excelencia de la gestión, que son los modelos

que utilizan como base los países en la creación e implementación de Premios Nacionales a

la Calidad (Henderson, 2011), ellos son:

a) Modelo Deming

b) Modelo Malcom Baldrige

c) Modelo EFQM (Fundación Europea para la Administración de la Calidad)

13

Adicionalmente, a partir del modelo EFQM, se han desarrollado en Europa el Modelo

Iberoamericano de Excelencia en la Gestión y el Marco Común de Evaluación (modelo

CAF por sus siglas en inglés).

En la implementación de modelos de excelencia en la gestión, si se compara con el resto de

América Latina, los países de la región centroamericana han tenido un desarrollo incipiente

y heterogéneo; no obstante se destaca un impulso a partir del año 2010, en busca de que

todos los países de la Región, tengan instaurados y en ejecución Premios Nacionales a la

Calidad en el Sector Público.

A nivel latinoamericano, Colombia fue el primer país en instaurar un Premio a la Calidad

(1975), experiencia seguida por otros países hasta la década de los años noventa, como

México que lo hizo en el año 1990. En Centroamérica hizo el lanzamiento en el año 2010,

un año después lo hicieron Guatemala y El Salvador, estando pendiente la instauración de

premios en el resto de países centroamericanos.

14

CAPITULO II. Marco teórico-referencial Como es sabido, el marco teórico ayuda a justificar la necesidad de investigar el problema

planteado, Hernández (2010, p. 12) refiere que en las investigaciones cualitativas la

literatura desempeña un papel menos importante al inicio, aunque sí es relevante en el

desarrollo del proceso, por ello se incluyen en este capítulo los temas que se consideran de

mayor importancia como referencia para la investigación. En la sección 2.1 se trata el tema

de las políticas públicas, incluyendo su papel como respuesta a problemas sociales, su

definición desde la perspectiva de varios autores, los elementos que la constituyen, sus

fases y los actores de una política pública. Luego se aborda la Nueva Gestión Pública

(NGP) en el apartado 2.2, describiendo su situación actual así como la evolución del

modelo tradicional de la administración pública a la NGP; en la sección 2.3 se incluye el

concepto de neoinstitucionalismo que surge como respuesta a la crítica que se hace de la

NGP. Se incluyen tres secciones dedicadas al tema de la calidad: calidad en la gestión

pública (2.4), modelos de excelencia en la gestión (2.5) y sistemas de gestión de la calidad

(2.6) y una sección más sobre la infraestructura nacional de calidad (2.7), para concluir con

la presentación de un modelo teórico básico para la investigación (2.8).

2.1 Las políticas públicas

Toda política pública representa la respuesta del sistema político-administrativo a una

situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable, apunta por tanto a

la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental

(Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 33). Tal es el caso de las políticas

públicas relacionadas con la calidad en la administración pública, que se han venido

implementando en los países centroamericanos, como respuesta al problema de

insatisfacción tanto del ciudadano directamente como de las empresas privadas y

organizaciones en general por la falta de calidad en gran parte de la administración pública.

2.1.1 Las políticas pública como respuestas a problemas sociales

El punto de partida de la conciencia y del debate sobre la necesidad de una política pública,

generalmente está marcado por la aparición de los síntomas de un problema social, en los

15

momentos iniciales de toda intervención pública, no se han identificado con precisión las

causas del problema, ni necesariamente se ha llegado a un consenso entre los actores

públicos y privados sobre la definición del problema a resolver.

Ciertos episodios de cambio social no necesariamente generan políticas públicas

principalmente por no estar articulados o porque ninguna de las alternativas de intervención

pública es viable y goza de consenso suficiente. Debe considerarse además que ciertas

políticas públicas pueden interpretarse no como una acción colectiva para tratar de resolver

un problema social, sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la

dominación de un grupo social sobre otro (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p.

34).

La formulación de políticas públicas en respuesta al problema social generado por la

deficiente calidad de los servicios públicos y la consecuente insatisfacción ciudadana,

depende del proceso de construcción de la agenda pública, tal como señala Murillo (2012,

p. 46) esa construcción es una decisión, en la que los decisores consideran múltiples

aspectos, procurando evitar formular una política pública y tomar un curso de acción que

provoquen problemas y situaciones que incorporen nuevos temas y nuevas políticas, o a

retirar de la agenda aquellos que resultan de interés para grupos de presión o los mismos

decisores. Por tanto, la incorporación en la agenda de los gobiernos centroamericanos de la

calidad en la gestión pública, es un asunto que compite con la incorporación en la agenda

de otros problemas sociales, lo cual es claro se convierte en una limitante para su adecuado

desarrollo, recuérdese, tal como se detalla en la tabla 2 del capítulo 1, que la pobreza en los

países centroamericanos alcanza niveles superiores al 60%, e incluso por ejemplo en

Honduras, 4 de cada 10 habitantes se encuentra en extrema pobreza.

2.1.2 Una definición de política pública La noción de política pública hace referencia a las interacciones, alianzas y conflictos, en

un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y

privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada.

En la literatura se encuentran gran cantidad de definiciones de políticas públicas, algunas

simples como la de Salazar en su libro “Las políticas públicas” (1999, p. 41): “el conjunto

16

de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como

problemáticas”. Aguilar (2000, p. 22) afirma que en la definición descriptiva de política

pública hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional “se trata de la

decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y

conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos

de la asociación, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos

administrativos”. Meny y Thoenig (1992, p. 90) refieren que “una política pública se

presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un

espacio geográfico…”.

Un definición, que por su nivel de detalle será la que se utilizará de base en este trabajo, la

presentan Subirats et al:

Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por

diferentes actores, públicos y a veces no públicos - cuyos recursos, nexos

institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema

políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da

lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a

modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema

colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen

los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales). (2008, p. 36)

La política pública, en teoría, incorpora las decisiones correspondientes a todas y cada una

de las etapas de la acción pública e incluye tanto reglas generales y abstractas (leyes,

decretos, órdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos durante la

ejecución de las mismas (decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.). Es

con el desarrollo del Estado de Bienestar (a partir de los años cincuenta), que el sector

público empezó a plantear intervenciones directas y puntuales ante problemas concretos,

antes de esto las actividades públicas se limitaban a la producción de leyes y su aplicación.

Esta definición previa se aplica a lo que se denomina “políticas sustantivas”, que se

distinguen de las denominadas “institucionales o constitucionales” que tienen como

objetivo la reforma o la descentralización de instituciones estatales y no directamente a la

solución de un problema social.

17

2.1.3 Elementos constitutivos de una política pública En la definición de política pública formulada por Subirats et al (2008, pp. 38-41) se

distinguen algunos elementos clave:

a. Solución de un problema público: se reconoce la existencia de una situación de

insatisfacción social cuya solución requiere la acción pública.

b. Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público: presupone la

coherencia de la política pública y conduce a la identificación de los grupos-

objetivo de esa política, o sea los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone,

genera el problema que se trata de resolver.

c. Una coherencia al menos intencional: la falta de coherencia se manifestará a través

de una coincidencia sólo ocasional de medidas que se dirigen a los mismos grupos-

objetivo pero que de hecho no están relacionadas ni en la propia voluntad del

legislador.

d. Existencia de diversas decisiones y actividades: las políticas públicas se caracterizan

por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o

específica, pero que no llegan a ser una declaración de carácter muy amplio o

genérico.

e. Programa de intervenciones: no debería considerarse política pública si se trata de

un único programa de intervención que no tiene continuación en otras acciones.

f. Papel clave de los actores públicos: es necesario que se trate de actores integrados

en el sistema político-administrativo o bien de actores privados que posean la

legitimidad necesaria para decidir o actuar en base a una representación

jurídicamente fundada. Sin esta condición, un conjunto de decisiones (que de hecho

pueden ser obligatorias para terceros) sólo podrá considerarse como una política

«corporativa (asociativa)» o incluso «privada».

g. Existencia de actos formales: una política pública supone la existencia de una fase

de implementación de las medidas decididas.

h. Naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades: las formas de

acción pública son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. Así,

actualmente muchas de las intervenciones públicas se llevan a cabo a través de

18

contratos entre el Estado y otras administraciones o entes públicos (administración

de residuos, mantenimiento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre

los poderes públicos y empresas privadas o públicas, fundaciones o cooperativas,

etc. (contratos de prestación de servicios con entidades que llevan a cabo funciones

públicas tales como hospitales, empresas concesionarias de transporte público,

instituciones formativas, etc.).

Por otro lado Meny y Thoenig (1992, p. 91) plantean que a una política pública

generalmente se le atribuyen las siguientes características:

a. un contenido: se identifica bajo la forma de una sustancia, de un contenido,

b. un programa: no se reduce a un acto concreto considerado aisladamente,

c. una orientación normativa: no es el resultante de respuestas aleatorias,

d. un factor de coerción: procede de la naturaleza autoritaria de que se halla investido

el actor gubernamental y

e. una competencia social: se define por su competencia, por los actos y disposiciones

que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados.

Como puede verse, estas características que les atribuye Meny y Thoenig a las políticas

públicas, están incluidas también dentro de los elementos clave de la definición de políticas

públicas de Subirats.

2.1.4 El ciclo de la política pública Subirats plantea una perspectiva cíclica de la política pública, la cual debe verse como un

marco de referencia y no como un esquema rígido (2008, p. 42), que inicia con el

surgimiento de los problemas y concluye con la evaluación de los resultados obtenidos,

siguiendo las siguientes fases:

a. (Re) surgimiento de un problema: ¿cómo se ha tomado conciencia del problema?

b. Percepción de los problemas privados y públicos

c. Inclusión en la agenda gubernamental: ¿cuáles son los factores que han llevado al

Gobierno a actuar ante el problema?

d. Formulación de alternativas

19

e. Decisión y adopción de un programa legislativo: ¿cuáles son las soluciones

propuestas y aceptadas por parte del Gobierno y del Parlamento? ¿qué procesos se

han seguido para formular dichas soluciones?

f. Implementación de los planes de acción: ¿se han aplicado las decisiones del

Gobierno y del Parlamento?

g. Evaluación de los efectos de la política pública: ¿cuáles han sido los efectos directos

e indirectos de la política?

Si una situación determinada produce una necesidad colectiva, una carencia o una

insatisfacción que se identifica en forma directa o a través de elementos que exteriorizan

esa situación y ante la cual se busca una solución, se da la fase de surgimiento y de

percepción de los problemas.

Cuando ese problema se toma en cuenta, entre las múltiples demandas provenientes de

grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos, por parte de los actores

decisores del sistema político administrativo, se está ante la fase de incorporación a la

agenda política.

La fase de formulación de la política implica dos momentos, el primero cuando los actores

públicos plantean la relación de causalidad, que los actores sociales tratan de influenciar en

mayor o menor medida, y después una formulación del programa de actuación político

administrativo, o sea, la selección de los objetivos, instrumentos y procesos que deberán

ponerse en práctica para resolver ese problema.

La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de la política a las

situaciones concretas a las que deberá enfrentarse, lo que Subirats (2008, p. 44) llama la

producción de outputs.

Por último, la fase de evaluación que es también parte de la política pública, busca

establecer los resultados y los efectos de esa política en función de cambios de conducta de

los grupos-objetivo y en función del grado de resolución del problema.

Esta perspectiva cíclica tiene una serie de ventajas pero a su vez presenta varias limitantes

(Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 45). De acuerdo con estos autores las dos

principales ventajas de la perspectiva cíclica son a) permite tomar en consideración la

existencia de círculos de retroalimentación a lo largo de todo el proceso y b) la posibilidad

20

de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los actores implicados reduciendo así la

complejidad de los métodos de análisis. Las limitantes las resumen en:

a. Puede, en algunos casos, inducir al error dado que el desarrollo cronológico de la

política no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas.

b. Esta perspectiva heurística no debe conducir a establecer un modelo causal de las

políticas públicas, identificando los nexos lógicos existentes entre las diferentes

etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el riesgo de dar una coherencia

artificial a la política pública, haciendo que el analista tienda a construir conexiones

o vínculos entre los hechos aun cuando tales nexos no se den en la realidad.

c. El modelo cíclico de la política pública tiene como marco una interpretación

legalista de la acción pública (perspectiva “top-down”) centrada en la acción del

Estado y no toma en cuenta la perspectiva según la cual el punto de partida son los

actores sociales y su contexto (perspectiva “bottom-up”).

d. La perspectiva cíclica no permite ir más allá del análisis secuencial e impide, sobre

todo, considerar el caso de ciclos simultáneos o el de ciclos incompletos.

Por su parte, Meny y Thoenig (1992, p. 105) proponen un proceso de cinco fases: la

identificación de un problema, la formulación de soluciones, la toma de decisión, la

ejecución del programa y la terminación de la acción (la cual conlleva la evaluación de

resultados). Mientras que Bardach (2001, p. 14) habla del “camino de los ocho pasos”:

definición del problema, obtención de información, construcción de alternativas, selección

de criterios, proyección de los resultados, confrontación de costos, decisión y contar la

historia.

A este respecto, Salazar (1999, p. 57) hace referencia al ciclo de vida de las políticas

públicas como un proceso integral conformado por las siguientes etapas: el origen

(creación, gestación o formación), la formulación, la puesta en marcha o implementación,

la evaluación, el análisis, y la reformulación o reestructuración de las políticas. Este

enfoque coincide con el planteamiento de Subirats respecto a la existencia de círculos de

retroalimentación a lo largo de todo el proceso de las política públicas, lo que también

Lindblom define como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos límites

permanecen muy inciertos (1991, p. 13).

21

2.1.5 Los actores de una política Algunos autores plantean, como Salazar (1999, p. 42) que los actores de una política

pública son básicamente de tipo político y/o de tipo social, en los primeros se incluyen

principalmente los partidos y los movimientos, mientras que los del tipo social se asocian

con los movimientos sociales u organizaciones gremiales que pretenden mediante distintas

estrategias, ejercer presión al Estado para que un determinado problema sea considerado

como político y que por tanto requiere la formulación de una política pública. Lindblom

(1991, p. 107) también refiere que varios segmentos de la sociedad realizan actividades de

grupos de interés como método principal para influir en las políticas públicas.

Se designa como actor empírico tanto a un individuo (un ministro, un juez, un diputado, un

periodista, etc.), como varios individuos (una oficina o una sección de la administración), o

también una persona jurídica (una empresa privada, una asociación solidaria, un sindicato,

etc.), o, incluso, un grupo social (agricultores, alcohólicos, desempleados, etc.). Sin

embargo, un conjunto de individuos sólo constituirá un actor unitario siempre y cuando, en

lo que concierne a la política pública que se analiza, se presente y actúe con homogeneidad

interna respecto a los valores e intereses que defiende y los objetivos que persigue, todo

grupo es siempre una construcción social (y política).

La noción de actor se refiere, según el caso, a un individuo, a uno o varios grupos de

individuos, o a una organización, definida esta última en función de las ideas compartidas o

del interés común que unen a sus miembros. Todo individuo o grupo social implicado en el

problema colectivo que origina la política pública se considera un actor potencial que

podría formar parte del “espacio” de la mencionada política.

No todos los actores públicos y privados intervienen de una manera activa y visible en

todas y cada una de las etapas de la política pública. Ello dependerá, de lo consciente que

sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar recursos y construir

coaliciones que le permitan defender sus derechos, así como de su decisión estratégica de

pasar a la acción o permanecer voluntariamente al margen de la arena decisional, entre

otras cosas.

22

Todo individuo o grupo social afectado por el problema colectivo al que la política pública

pretende dar solución, es un actor (al menos potencial) aunque por el momento pueda ser

incapaz de emprender actividades concretas durante una o varias fases del proceso de

intervención pública. Si el analista sólo toma en consideración la actuación de los actores

más activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como «no actores», asume

el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores explicativos del proceso y del

contenido final de una política pública en particular. Existe el riesgo que los analistas

adopten a veces una aproximación demasiado elitista del juego de actores.

Las políticas públicas deben interpretarse como el resultado de las conductas de actores

parcialmente autónomos, que no están predeterminadas naturalmente.

Subirats et al (2008, p. 53) sintetizan el perfil de un actor de una política pública así:

a. Que un actor defina sus objetivos de manera clara, explícita y coherente no es muy

frecuente.

b. El comportamiento de los actores tiene siempre un sentido que el analista deberá tratar

de descifrar, aunque a veces parezca errático. De hecho cada actor para poder participar

en el proceso de una política pública y ser reconocido socialmente por los otros actores

implicados, adapta su comportamiento a partir de su apreciación subjetiva del contexto

institucional y de lo que entiende son las estrategias de otros actores.

c. Todo actor pondera las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversión a largo

plazo, lo cual puede inclinarle a actuar en una o varias de las fases de una política

pública, esto es lo que podría llamarse instinto estratégico de un actor.

Los actores de las políticas públicas se deben distinguir en función de su carácter público,

es decir los actores político-administrativos, con estatuto de tales, o de su carácter no

público, es decir los actores que pertenecen a las esferas denominadas socio-económica y

socio-cultural. Los actores privados pueden separarse en grupos-objetivo (actores cuyo

comportamiento se define políticamente como la causa directa o indirecta del problema),

beneficiarios finales de una política pública (actores que sufren los efectos negativos del

mencionado problema y cuya situación pretende mejorarse a través de la intervención

pública) y grupos terceros, afectados de manera indirecta por la política pública, ya sea de

manera positiva, en cuyo caso son beneficiarios, o de manera negativa o sea los afectados,

23

reuniendo por tanto ambas categorías a todos los actores cuya situación personal se ve

modificada por la política pública aun cuando la misma no los hubiera identificado ni como

grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres grandes tipos de actores

mencionados constituyen lo que Subirats denomina el triángulo de los actores (2008, p. 63).

Subirats (2008, p. 55) define el espacio de una política pública como el “marco más o

menos estructurado, formalizado y poblado por actores públicos que interactúan con

diversos grados de intensidad con actores no públicos, posibilitando estrategias de acción

alternativas”. Esta multiplicidad de actores que comparten al menos los mismos temas de

debate en relación al problema planteado, a pesar de pertenecer a diferentes organizaciones

y de representar intereses frecuentemente opuestos, forman lo que se llama espacios de

interacción.

Los espacios de las políticas públicas cambian poco en su composición. Al transcurrir el

tiempo un grupo minoritario puede volverse dominante, o la relación de poder entre los

actores centrales y locales puede sufrir modificaciones; pero que la composición de los

actores y, consecuentemente, su diferenciación del resto del sistema, se cuestione o se

modifique de manera fundamental es poco común.

Algunos actores privados en los que el Estado delega una parte de sus prerrogativas,

pertenecen aunque sea en forma indirecta, al sistema político-administrativo. A estos

actores generalmente se les designa con el término de administraciones paraestatales o

parapúblicas y toman diversas formas:

a. Entes públicos creados por ley y que gozan de una cierta autonomía y libertad de

iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes públicos de radiotelevisión, las

agencias que controlan los aeropuertos, entre otros.

b. Organizaciones de economía mixta y privada: sociedades locales de promoción

económica o de construcción de viviendas, o sociedades de escala estatal.

c. Organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc., que actúen bajo

el control de actores político-administrativos.

d. Organizaciones sociales: fundaciones, entidades sin ánimo de lucro, pero que dependen

de los organismos públicos.

24

Para analizar de manera empírica la formulación y la implementación de las políticas

públicas, se deben distinguir, además de los dos grupos de actores privados denominados

grupos-objetivo y beneficiarios finales, otro más al que se denomina, según se indicó antes,

grupos terceros.

Los grupos-objetivo están conformados por personas, tanto físicas como jurídicas, y por las

organizaciones que las agrupan, cuyo conducta se considera políticamente como la causa

directa o indirecta del problema colectivo que la política pública intenta resolver. Por lo

tanto, las decisiones y acciones de los grupos-objetivo son, o pueden ser, el destino final de

una intervención concreta por parte de los poderes públicos.

Los beneficiarios finales comprenden las personas, tanto físicas como jurídicas y las

entidades que las agrupen, a las cuales el problema colectivo les afecta directamente,

sufriendo sus efectos negativos. Estos actores pueden esperar, como resultado de la

ejecución eficaz de la política pública, una eventual mejoría de su condición ya sea en el

ámbito económico, como en el social, profesional, ambiental, educativo, etc. Los

beneficiarios finales son los actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado, de

la modificación en la conducta de los grupos-objetivo de acuerdo con los objetivos de la

política en cuestión.

Los grupos terceros incluyen el conjunto de personas, físicas y jurídicas, y las entidades

que representan sus intereses, los cuales, sin que la política pública les esté directamente

destinada, ven como su situación individual o colectiva puede modificarse, positiva o

negativamente, de manera más o menos permanente. Si el carácter de la modificación es

positivo las personas serían beneficiarios, a veces involuntarios, de la ejecución de la

política pública; mientras a quienes la política impacta de manera negativa se definen como

afectados. Estos dos subgrupos de actores apoyarán o se opondrán, según sea el caso, a la

política pública que modifica indirectamente su situación, lo que les puede llevar a formar

alianzas con los beneficiarios finales (en el caso de los beneficiarios) o con los grupos-

objetivo (en el caso de los afectados) (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 63).

Estos grupos de actores descritos en los párrafos anteriores conforman el triángulo de base

de una política pública. Los tres polos de este triángulo son: las autoridades político-

administrativas (actores públicos), los grupos-objetivo y los beneficiarios finales (actores

25

privados). En la periferia de este triángulo se ubican los actores privados a quienes la

política pública impacta indirectamente (terceros afectados o beneficiados).

Las modalidades de intervención estatal que influenciarán las decisiones y las acciones de

los grupos-objetivo designados, procurando su compatibilidad con los objetivos

políticamente planteados, conforman lo que Subirats denomina la hipótesis de intervención,

que procura establecer cómo podría resolverse o atenuarse el problema colectivo a través de

una política pública determinada (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 65).

La acción estatal para la solución de ese problema colectivo, podría tomar tres formas en

busca de modificar las conductas de estos grupos:

a. imponerla de manera coercitiva, a través de obligaciones, prohibiciones, sistemas de

autorizaciones previas, etc.,

b. inducirla a través de incentivos económicos positivos o negativos, por ejemplo

impuestos, exenciones fiscales, subvenciones, o

c. sugerirla a través del cambio de referentes, de percepciones, o modificando-

manipulando símbolos e información, como por ejemplo campañas de sensibilización,

programas de formación, etc.

Si desea modificar la conducta de los grupos-objetivo sobre los que se focaliza, de una

forma más o menos previsible, el Estado como tal, está obligado a anticipar las reacciones

posibles de estos grupos. Para ello, las instituciones públicas pueden realizar un proceso de

consulta y negociación con las partes involucradas y poner en marcha una implementación

participativa de la política pública.

Una vez abordados los principales conceptos relacionados con las políticas públicas que

sirven de base para el análisis de las referentes a la calidad en la administración pública de

los países centroamericanos, se procede a hacer una revisión de la literatura relacionada con

las teorías que se consideran han impulsado la inserción de la calidad en la administración

pública, incluyendo la nueva gestión pública, el neoinstitucionalismo, los sistemas de

gestión de la calidad, los modelos de excelencia de la gestión y los sistemas nacionales de

la calidad.

26

2.2 La nueva gestión pública El concepto de la gestión pública, como otros, se ha desarrollado vinculando la teoría y

práctica, siendo este el camino para la consolidación de conceptos teóricos, lo que

Bozeman (2006, p. 475) llama mantener un “escepticismo organizado” para enfrentar el

alud de ideas, intuiciones, verdades obvias y experiencias que emanan de la práctica

profesional. La disciplina debe buscar el equilibrio: ni científicos despegados de la realidad

ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas.

2.2.1 La situación actual de la gestión pública La evolución del concepto de gestión pública, según Enrique Cabrero Mendoza en el

estudio introductorio del libro de Bozeman sobre la situación actual de la gestión pública

(Bozeman, 2006, p. 19), ha ido en forma paralela a la evolución de la concepción de

Estado, desde una Estado gendarme (siglo anterior y primer tercio de este siglo),

preocupado exclusivamente por garantizar la seguridad y soberanía además de impartir la

justicia, o sea un Estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurídica le

permitía hacer; pasando luego por el Estado providencia (desde la década de los treinta,

primera fase del Estado benefactor) donde se amplían las responsabilidades estatales hacia

la oferta de servicios públicos básicos, como educación, salud, vivienda y algunos otros, se

expande la acción gubernamental, siendo el principal reto de tipo cuantitativo el lograr la

cobertura de los servicios básicos, en esta fase los aparatos gubernamentales se convierten

en productores masivos de servicios. Luego surge la concepción de Estado omnipresente

(segunda mitad del siglo XX, fase amplia del Estado benefactor), que se caracteriza por una

intervención del Estado más amplia hacia diversos sectores de actividad, la realidad se

mueve dependiendo de lo que los consensos de los actores políticos de turno consideren

estratégico para el desarrollo económico o lo que la dinámica internacional promueva como

espacios viables de intervención, la norma jurídica queda atrás.

Finalmente surge el Estado modesto o Estado regulador (fines de la década de los setenta):

el Estado omnipresente que entra en una profunda crisis de legitimidad, el Estado se

compromete en la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado

27

la tentación de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos públicos,

lo público deja de ser un monopolio estatal volviendo a ser un espacio para el conjunto de

individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro del cual las dependencias

gubernamentales son sólo uno de los componentes (Bozeman, 2006, p. 21).

Surge la necesidad de entender, analizar y describir un sistema de redes de dependencias

gubernamentales más que un aparato gubernamental, surgen como elementos de análisis: la

toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia,

las preferencias del cliente-usuario, se comienza a hablar de public management en los

Estados Unidos. El supuesto básico es que un buen gobierno es aquel en el que el conjunto

de redes de dependencia funcione bien, con eficiencia en el ejercicio de los fondos

públicos, con eficacia en la interacción con agencias y agentes externos y con legitimidad

en la prestación del bien o servicio que produce, esto es satisfacción al cliente y rendición

de cuentas.

Mientras en Estados Unidos se impulsa la idea del public management, en muchos países se

incorpora el término como un anglicismo, por ejemplo Francia, en España más bien se

incorpora un galicismo: gestión pública (del francés gestion publique) y en algunos países

de América Latina se adopta la denominación gerencia pública, aunque posteriormente se

adopta en forma indistinta gestión o gerencia pública (Bozeman, 2006, p. 23).

Cabrero (Bozeman, 2006, p. 29) plantea que si bien la necesidad de gobiernos eficientes la

comparten ambos contextos, la gestión pública nace en el contexto de un país con economía

de bienestar como la de Estados Unidos, no comparable con el de la mayoría de los países

latinoamericanos en situación de crisis económica permanente, con gran parte de grupos

sociales que no disfrutan de los niveles mínimos de bienestar y algunos incluso sin siquiera

alcanzar los mínimos de subsistencia. La modernización de las dependencias

gubernamentales en los países desarrollados es un problema de gestión pública, pero en los

países latinoamericanos es un problema más amplio e interconectado, es un problema de

cambio político, social, económico, con diferencias de orden cultural e histórico, con

problemas de abuso de poder y corrupción, el manejo de los asuntos públicos como

propiedad privada, con problemas de gobernabilidad, inexistencia de interlocución

28

gobierno-gobernados, con situaciones de carencias graves en los recursos públicos para

atender necesidades y carencias graves en la democracia.

La búsqueda del gobierno eficiente bajo el concepto de la “gestión pública” puede

representar un riesgo en tanto existe la posibilidad de caer en el Estado hueco, según lo

advierten Briton Milward, Keith Provan y Bárbara Elseen su artículo “¿Qué es el Estado

hueco?” del libro de Bozeman sobre la situación actual de la gestión pública (Bozeman,

2006, p. 411). El concepto de corporación hueca consiste en una operación con una

pequeña instalación central que tuviera solo cuatro departamentos: investigación y

desarrollo, diseño, mercadeo y control financiero, en forma análoga en lo público surge el

concepto de “Estado hueco”, generado muchas veces por el afán de encontrar algún modo

de hacer el trabajo sin costos directos para el contribuyente, fomentando la privatización, lo

cual genera a su vez un problema al quedar la aplicación de políticas públicas en manos de

entidades privadas ¿cómo controlar la conducta de personas que no son servidores públicos

y cuya lealtad, además de servir a sus clientes, está comprometida con la prosperidad de sus

propias empresas (organizaciones lucrativas) o con sus vocaciones altruistas

(organizaciones no lucrativas)?

La prestación no gubernamental de servicios públicos plantea serias interrogantes ¿se están

prestado de manera adecuada los servicios? ¿se está supervisando y controlando

eficazmente el gasto del dinero de los contribuyentes? Otro efecto adicional del

ahuecamiento del Estado puede ser la pérdida de capacidad para evaluar el desempeño de

los contratistas, al haber entidades que se comportan como organizaciones públicas, pero

sin responsabilidad pública.

Bajo este enfoque se define oquedad como el grado en que las dependencias del gobierno

están separadas de su producción (Bozeman, 2006, p. 421), e incluye los siguientes

aspectos:

a. El grado en que el trabajo de una dependencia gubernamental se cede mediante contrato

a terceras partes

b. El grado de competencia por contratos entre las terceras partes

c. El grado de control ejercido sobre las entidades contratadas

d. El grado en que las terceras partes reciben facultades de administrar el sistema

29

e. El grado de coordinación entre las terceras partes (la coordinación parece incongruente

con la intensificación de la competencia para ganar contratos)

f. El grado en que se evalúa el desempeño de las mismas

Se trata de relacionar estas características de la “oquedad” con el conjunto de variables

dependientes que se utilizan para juzgar el desempeño gubernamental: eficiencia, eficacia,

sensibilidad, responsabilidad y equidad.

Mark Emmert, Michael Crow y R. F. Shangraw en su artículo “¿La gestión pública en el

futuro: las postortodoxia y el diseño de la organización” del libro de Bozeman sobre la

situación actual de la gestión pública (Bozeman, 2006, p. 455), plantean que el contexto

dentro del cual se deben estructurar y administrar las organizaciones públicas se ha

transformado, citando por ejemplo: el papel del gobierno al lanzar y alimentar

organizaciones cuasiprivadas, la intensificada disposición de la sociedad al litigio, las

realidades del nuevo federalismo con cambios de la responsabilidad y autoridad, el

continuo aumento de la privatización como instrumento de selección de políticas, la

cambiante demografía de la fuerza de trabajo y la clientela, y el diluvio de tecnologías de

información. Destacan además algunas corrientes hacia las que tienden las organización en

el marco de la gestión pública (Bozeman, 2006, p. 458):

a. La complejidad social y organizacional

b. La privatización y la interacción entre los sectores público y privado

c. La continuación del cambio tecnológico

d. Recursos y desarrollo limitado del sector público

e. Diversidad de la fuerza de trabajo y la clientela

f. El individualismo y la responsabilidad personal

g. La calidad de vida y el ambientalismo

h. Transiciones con continuidad, no revolución

La administración pública no debe estar subordinada a los políticos, excepto cuándo a

través de estos últimos se manifiesta la opinión de los ciudadanos, el concepto de gestión

pública en busca de la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas, no siempre con

éxito. Si bien es cierto, el desarrollo de los conceptos de la gestión pública ha permitido

30

mejorar en gran medida la administración pública, la verdad es que todavía se está lejos de

satisfacer los requerimientos ciudadanos.

Los asuntos de interés públicos en manos privadas, puede en algunos casos solventar la

carencia de recursos de los gobiernos para atender las necesidades sociales, no obstante al

prevalecer el interés de lucro, el esquema no ha permitido realmente superar los problemas

de desigualdad y de exclusión y de daño ambiental.

Las organizaciones públicas requieren grandes transformaciones, no basta con adecuar

conceptos y herramientas de la gestión privada para la mejora de la gestión pública, es

necesario una reconceptualización de la gestión pública que permita su adecuación a los

cambios acelerados del entorno: clientes exigentes, uso de tecnologías, preservación

ambiental, inclusividad, cooperación, autogestión, pero sobre todo la búsqueda de una

mejor calidad de vida.

La nueva gestión pública debe enfocarse en derribar las barreras organizacionales para la

mejora, tal como lo recomienda Chan Kim en su libro La Estrategia del océano azul (Kim

& Mauborgne, 2008, pág. 164): la barrera de la percepción (organizaciones casadas con el

status quo), la barrera de los recursos (recursos limitados), la barrera de la motivación

(personal desmotivado) y la barrera política (oposición de los poderosos intereses creados),

y para ello debe recurrir a la innovación para desarrollar nuevas soluciones para resolver

viejos problemas.

En las organizaciones públicas deben procurarse mecanismos de coordinación interna, pero

que aseguren al mismo tiempo una flexibilidad continua como respuesta al medio, en

algunos casos el modelo empresarial aplicado a la administración pública puede dar buenos

resultados, pero por ejemplo en los países centroamericanos esto ha sido así en las

empresas públicas por sus características propias, no tanto en las dependencias del

gobierno central.

31

2.2.2 Del modelo tradicional de administración pública a la nueva gestión

pública Desde principios de 1980 muchos países han venido emprendiendo reformas en el Estado y

en sus administraciones públicas, siendo una de las corrientes más fuertes de esa reforma la

Nueva Gestión Pública (NGP), que se inspira en la Administración Total de la Calidad

(TQM por sus siglas en inglés) que surgió en los años cincuenta para la iniciativa privada.

La NGP plantea como ideas fundamentales las siguientes (Cuéllar, 2012):

a. La eficiencia es el objetivo clave

b. Descentralización de la adopción de decisiones

c. Organizaciones pequeñas, más poder a los empleados de base

d. Adelgazamiento de la burocracia

e. Racionalización de los procedimientos

f. Desregulación (relajar las normas con la finalidad de agilizar)

g. Utilización de mecanismos de mercado

h. Adecuar los recursos a los resultados

i. Obsesión por el cliente, por su satisfacción

j. Privatizar los servicios o, al menos, su gestión

El enfoque lo que busca es un cambio de paradigma de un modelo de administración

pública tradicional a la nueva gestión pública, con varios aspectos diferenciadores (recursos

y procesos, rendición de cuentas y controles y cultura organizacional) tal como se presenta

en la tabla 32.

2Ponencia presentada por el MSc. Harys Regidor Barboza, consultor del Instituto Centroamericano de Administración Pública, en el marco del XII Congreso Centroamericano de Sociología: “Hacia una nueva ruta de la sociología centroamericana”. Celebrado del 3 al 6 de agosto del 2010, en la Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, de la Universidad de Costa Rica.

32

Tabla 3 Cambio de paradigma: el paso del modelo tradicional de administración

ÁMBITO

MODELO TRADICIONAL MODELO NGP

1. Recursos y procesos

a) Asignación de recursos basada en la justificación del gasto.

b) Los procesos se apegan a los reglamentos.

c) Evaluación agregada.

a. Asignación de recursos basada en mediciones de desempeño.

b. Rediseño de procesos administrativos para la obtención de resultados.

c. Evaluación con base en resultados.

2. Rendición de cuentas y controles

a) Rendición de cuentas política y jerárquica.

b) Control basado en insumos.

c) Involucra poco a la ciudadanía en el proceso de políticas públicas.

a) Rendición de cuentas con base en recursos utilizados y metas alcanzadas.

b) Control basado en resultados

c) Involucra más a la ciudadanía en la toma de decisiones y en la evaluación de las políticas.

3. Cultura organizacional

a) Burocrática, apegada a procedimientos y rutinas.

b) Poco flexible y resistente al cambio.

c) Respuesta ineficaz a la cambiante demanda ciudadana.

a) Busca mejorar el desempeño.

b) Otorga autonomía presupuestal y de gestión a las agencias para permitirles flexibilidad.

c) Busca la satisfacción del ciudadano.

Fuente: Adaptación de Pardo, M. d. (2007). Transparencia y acceso a la información: presupuestos de la

gestión pública moderna. En I. N. Pública (Ed.), Transparencia y acceso a la información: presupuestos de la Gestión Pública moderna. México.

Algunos actores se han mostrado muy críticos con la NGP, Ramió (2005) plantea una serie

de problemas que ha tenido y puede tener la implantación de la NGP en los países latinos:

a. El impacto de la NGP sobre la definición del papel y las características de los modelos

de Estado y regímenes de bienestar

b. Los problemas derivados de implantar estrategias de modernización que adoptan como

referencia a países con una muy diferente tradición administrativa

c. El impacto de la NGP sobre las culturas administrativas de los países latinos

33

d. Las consecuencias negativas de algunas estrategias de la NGP sobre el control de la

agenda pública por parte de las instituciones públicas y los problemas de “capturas” y

de potenciales pautas de corrupción

e. La flexibilidad que aporta la NGP, que permite teóricamente configurar un modelo de

gestión posburocrático pero que, en algunas ocasiones, puede derivar en sistemas

preburocráticos de base clientelar. (Ramió & Salvador, 2005, pp. 67-68)

Los mismos autores presentan a su vez una serie de propuestas para contribuir a superar los

problemas descritos y facilitar la implantación de las estrategias de la NGP sin causar

situaciones indeseadas en las administraciones públicas latinas:

a. Definir un modelo de Estado autóctono como resultado del pacto social de cada país e

implantar unas nuevas instituciones públicas acordes con la tradición histórica y la

cultura administrativa de cada nación.

b. Equilibrar los valores de empresa asociados a las estrategias más relevantes de la NGP

con la implantación de valores neopúblicos. Primero deben asentarse unos valores

públicos básicos y sobre ellos edificar valores de carácter eficientista.

c. Hay que implantar la administración relacional invirtiendo en capacitación técnica de

los empleados públicos para que esos sean capaces de afrontar todas las complejidades

derivadas de la gestión de redes.

d. Implantar un servicio civil de carrera que permita canalizar y consolidar una cultura

administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia técnica de los

empleados públicos. (2005, p. 118)

La implementación en la administración pública de lo propuesto por Ramió, puede

coadyuvar a las organizaciones a enfrentar con éxito los cambios en el contexto

experimentados en los últimos años, que Ramírez (El mito del trabajo en equipo, 2011, pág.

6) resume en:

a) de la fuerza física a la especialización del conocimiento,

b) del autoritarismo a la participación,

c) sistema políticos y de gobierno,

d) cambio global,

e) equipos de trabajo,

34

f) compromiso y responsabilidad social y ecológica.

Estas propuestas, así como la implantación de la calidad en la gestión pública pueden

contribuir a un rendimiento positivo de las estrategias de la NGP para coadyuvar a mejorar

la economía, eficacia y eficiencia de las administraciones públicas de los países

centroamericanos y con ello contribuir al desarrollo humano de las sociedades

centroamericanas.

A partir de las críticas que se hacen a la NGP, surgen los enfoques neoinstitucionalistas

orientados a recuperar el valor de lo “público” y cuyas principales características se

describen en el apartado siguiente.

2.3 Los enfoques neoinstitucionalistas en contraposición a la NGP Se hace necesario revisar los postulados de la NGP de cara a su adecuación tanto en las

particularidades del sector público como en las características propias y diferenciadas de

realidades institucionales no anglosajonas, como es el caso de las administraciones públicas

latinoamericanas. Al respecto Mintzberg (2005, p. 181) plantea que “gracias a este tipo de

lógica (la NGP), gran parte del sector público ha perdido su camino y vaga de un lado a

otro, como amnésicos que pretenden ser empresas”.

Desde hace varias décadas la mayor parte de los países latinoamericanos han logrado

establecer y consolidar sistemas políticos democráticos, pero estos sistemas no han

conseguido detener un creciente descontento de la población hacia las organizaciones

políticas establecidas, las instituciones públicas, el desarrollo económico y social y sobre

todo su redistribución.

A pesar que dentro de los procesos de reforma, la NGP ha logrado los mayores éxitos en

cuanto a su aplicación, la debilidad institucional persiste e incluso se incrementa y los

aparatos públicos no muestran un mayor nivel de eficacia y eficiencia en la generación de

los impactos que se presuponían en cuanto al alcance del desarrollo humano en la región, la

NGP no solo no ha incentivado el fortalecimiento institucional sino que incluso lo ha

frenado (Ramió & Salvador, 2005, p. 12).

35

Aunque es obvio que algunos principios institucionales de carácter weberiano resultan

obsoletos, otros están vigentes para una institución pública: la igualdad, la equidad, la

capacidad y mérito en el acceso y la progresión profesional en el servicio civil o la

jerarquía, entre otros, son elementos clave para fortalecer un sistema institucional público.

El abandono de estos principios burocráticos, han resultado en la adopción de unas

estrategias de gestión fragmentadas, poco profundas y basadas en una serie de modas

apoyadas en instrumentos operativos de gestión, que acaban concentrando la atención y los

recursos de los poderes públicos en visiones a corto plazo que no suelen tener continuidad

(Ramió & Salvador, 2005, p. 13).

Ramió (2005, p. 14) describe algunos ámbitos necesarios para revisar el impacto de las

reformas impulsadas por la NGP en la configuración institucional de las administraciones

públicas de los países de América Latina:

1. Los procesos de reproducción de instituciones propias de otros contextos de referencia.

2. La inestabilidad y la falta de continuidad institucional como rasgo distintivo de buena

parte de los sistemas administrativos latinoamericanos.

3. La ausencia de un servicio civil de carrera y/o los problemas de su diseño institucional.

4. Los valores neoliberales, empresariales e instrumentales que afectan desde el modelo de

Estado hasta las pautas culturales con las que operan los empleados públicos.

5. La Administración relacional y el partenariado entre la dimensión pública y la

dimensión privada. El modelo de gestión conocido como “terciarización” puede parecer

positivo como planteamiento, pero si no se implanta correctamente puede generar

importantes problemas y asimetrías sociales.

6. El planteamiento con el que se proponen utilizar las tecnologías de la información y la

comunicación y la implantación del denominado gobierno electrónico. La implantación

de las tecnologías podría tener impactos en ámbitos clave como la equidad, la igualdad

o la propia imagen y legitimidad de los gobiernos que las impulsan.

7. La consultoría internacional como agente que promueve dinámicas de isomorfismo

institucional.

36

El análisis de estos ámbitos clave para el diseño institucional de las administraciones

públicas latinoamericanas se plantea desde los denominados enfoques neoinstitucionalistas

(Ramió & Salvador, 2005, p. 40), que privilegian aspectos como:

a. La propuesta de reforzar los valores hacia el aspecto público de los empleados públicos

b. El reconocimiento de nuevos derechos con garantía a los ciudadanos

c. La satisfacción del ciudadano en la utilización de los servicios públicos como horizonte,

así como la simplificación del sistema o del procedimiento y el tiempo de acceso al

mismo

d. Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad

e. Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos

Dentro de este marco del neoinstitucionalismo, se propone potenciar los siguientes valores

en las organizaciones públicas: la lealtad institucional, la integridad, objetividad e

independencia, la competencia técnico-profesional, la confidencialidad, el respeto a las

personas, el compromiso y responsabilidad del liderazgo político, el control y

responsabilidad que se deriva del marco legal, la orientación deontológica y adaptación

profesional y condiciones de gestión vinculadas a las especificidades del sector público.

Con la aplicación de las herramientas de gestión de la NGP para la mejora de la

administración pública y la recuperación de lo “público” promovida por los enfoques

neoinstitucionalistas, ambas compartiendo como factor común la preocupación por acercar

cada vez más los servicios públicos a la ciudadanía, empiezan a cobrar importancia los

aspectos relacionados con la calidad en la gestión pública, tal como se describe en la

siguiente sección.

2.4 Calidad en la gestión pública

Los conceptos, técnicas y herramientas de la calidad que inicialmente se enmarcaron en el

ámbito privado, fueron posicionándose con el transcurso del tiempo también en el ámbito

público, de ahí la importancia de abordar algunas características de la calidad en los

servicios públicos así como describir como el concepto de la nueva gestión pública ha

venido evolucionando hacia el concepto de calidad en la gestión pública.

37

2.4.1 La calidad en los servicios públicos La pregunta clave que deben hacerse hoy en día las organizaciones es ¿estamos dando a

nuestros clientes lo que esperan: servicios de calidad? En la mayoría de los casos la

respuesta es NO, y ¿por qué?, algunos aspectos inciden en que no se esté haciendo, entre

ellos se pueden mencionar algunas debilidades de las organizaciones tradicionales:

a. Primero la estructura, después los procesos y por último los clientes

b. No se escucha la voz del cliente

c. No se escucha la voz de los procesos

d. No se gerencia la participación del personal

e. Gerenciada por políticos y no por gerentes

Muchas de las organizaciones tradicionales no se han dado cuenta, o no quieren darse

cuenta, que “el cliente es su razón de ser”, no han desarrollado por lo tanto una cultura de

calidad total que podría definirse como la capacidad de una organización de producir bienes

y servicios que proporcionen a los usuarios el nivel de satisfacción que espera, o de

sobrepasarlo. Ante este panorama la pregunta es ¿en qué nivel de la pirámide de

satisfacción del cliente se encuentra la organización? (figura 2):

Figura 2 Pirámide de satisfacción del cliente

Fuente: Área de Gerencia Social. (2011). Estrategia Centroamericana de la Calidad 2011-2014. Instituto

Centroamericano de Administración Pública. San José: ICAP.

LOGRAR EL DELEITE

DEL CLIENTE

SATISFACER NECESIDADES DEL

CLIENTE NO SOLICITADAS

CUMPLIR LOS REQUISITOS DEL CLIENTE

FORMAR LA LEALTAD DEL CLIENTE

DESARROLLAR LA CONFIANZA DEL CLIENTE

EVITAR QUEJAS DEL CLIENTE

38

Muchas organizaciones, probablemente ni siquiera se ubican en el nivel inferior de la

pirámide (figura 2), o sea no logran cumplir con los requisitos mínimos de los clientes: que

las reglas sean claras y sencillas, no confusas y complejas, así como objetivas y no

discrecionales; que los plazos sean definidos y no abiertos; que los pasos y requisitos de los

trámites públicos sean únicos y no duplicados; y claro está, que haya transparencia y

claridad de la información y que esta sea accesible y sistematizada (Área de Gerencia

Social, 2011, p. 5).

La realidad a la que se enfrenta la ciudadanía al recibir servicios públicos, se caracteriza por

situaciones como las descritas a continuación (Área de Gerencia Social, 2011, p. 6):

a. Se le solicita dos o más veces la misma información, para un mismo trámite u otro en la

misma institución.

b. Se le solicita información que la misma entidad emite o posee.

c. Se le cuestiona autorizaciones firmes de otras entidades u órganos.

d. Se le solicitan requisitos o información que está en trámite en otra entidad.

e. Se inventan requisitos.

f. Se le niega información sobre trámites y requisitos realizados en sus oficinas.

g. Se le exige presencia física.

h. Debe acudir a más de una instancia, para un mismo trámite o requisito con un mismo

fin.

A pesar de que se sabe que no se le está dando al ciudadano lo que espera, cuando las

organizaciones desarrollan procesos de análisis y mejora se dan algunas malas prácticas

como es la contratación de consultores para que hagan el trabajo, o la conformación de

equipos de trabajo que analizan los problemas, generan soluciones pero no tienen apoyo de

los “de arriba”, y pero aun, no se le da seguimiento a la mejoras.

2.4.2 De la nueva gestión pública a la calidad de la gestión pública Tal como se ha abordado en las secciones anteriores, la incorporación de ideas y estrategias

del ámbito de la empresa privada para enfrentar los problemas de la administración pública,

ha tenido su mayor exponente en la corriente de la NGP, que se origina en el New Public

39

Management (NPM) de la segunda mitad de los años ochenta, que tal como menciona

García (Estrategia Centroamericana de Gerencia en Desarrollo Social, 2012) “en el

transcurso de los años noventa, el concepto de Nueva Gestión Pública, asociado

fundamentalmente al NPM, refleja el espíritu del Consenso de Washington de aligerar la

Administración Pública, al mismo tiempo que se dota de criterios de eficacia y eficiencia

procedentes del sector privado”.

No obstante, ante los resultados no tan positivos de esta corriente en la mejora de las

administraciones públicas, principalmente en América Latina, emerge una nueva

orientación que se centra más en la recuperación del Estado, lo que la CEPAL ha

denominado como el retorno a lo público. De tal manera que la idea de la Nueva Gestión

Pública sufre una importante modificación, por cuanto ahora se trata de hacer compatible el

Estado necesario con la necesidad de superar los tradicionales problemas de la

Administración Pública (García Quesada, 2012).

El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) ha jugado un

papel preponderante en esta propuesta del retorno a lo público, lo que se evidencia en su

publicación: “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” (1999), y más

recientemente, dando énfasis a la “Gestión Pública de Calidad” que se plasma en el

documentos elaborado por el propio CLAD, aprobado en la XVIII Cumbre Iberoamericana

de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en San Salvador en 2008, denominado “Carta

Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública” (2008). Para la elaboración de esta Carta

se parte de varios documentos antecedentes del CLAD: Una Nueva Gestión Pública para

América Latina, la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003) y el Código

Iberoamericano del Buen Gobierno (2006), el énfasis está en la Gestión Pública de Calidad,

que en la Carta se define como (inc. 2, cap. I):

La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que impulsa

a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las

necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y

eficiencia en el uso de los recursos públicos.

La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para

satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los

40

ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos

superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que

tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad (Carta Iberoamericana

de Calidad en la Gestión Pública: XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado

y de Gobierno, 2008).

La Carta plantea el siguiente objetivo de la Gestión Pública de Calidad (inc. 3, Cap. I):

a. Una gestión pública se orientará a la calidad cuando se encuentre referenciada a los

fines y propósitos últimos de un gobierno democrático, esto es, cuando se constituya en:

a. Una gestión pública centrada en el servicio al ciudadano; y b. Una gestión pública

para resultados.

b. La calidad en la gestión pública implica la práctica del buen gobierno, mediante una

formulación de políticas públicas convenientes a toda la sociedad, dentro de parámetros

equilibrados de racionalidad política, técnica y económica.

c. La calidad en la gestión pública contribuirá a facilitar el desarrollo económico y crear

condiciones adecuadas y sostenibles para la competitividad y productividad nacional.

d. La calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin último es alcanzar una sociedad

del bienestar, con justicia y equidad, garantizando el desarrollo de la persona y el

respeto a su dignidad, la cohesión social y la garantía del cumplimiento efectivo e

integral de los derechos humanos. En especial, asegurando a todas las personas, el

acceso oportuno y universal al disfrute de información, prestaciones y servicios

públicos de calidad.

Se incluyen en la Carta un conjunto de principios inspiradores de una Gestión Pública de

Calidad: 1) de servicio público, 2) de legitimidad democrática, 3) de transparencia y

participación ciudadana, 4) de legalidad, 5) de coordinación y cooperación, 6) de ética

pública, 7) de acceso universal, 8) de continuidad en la prestación de servicios, 9) de

imparcialidad, 10) de eficacia, 11) de eficiencia, 12) de economía, 13) de

responsabilización y 14) de evaluación permanente y mejora continua.

Los gobiernos centroamericanos pueden apoyarse en la Carta, en su proceso de

acercamiento hacia una gestión pública de calidad, aprovechando la información que

incluye: orientaciones, acciones e instrumentos para desarrollar estrategias de calidad en la

41

gestión pública, así como una relación de derechos y deberes de los ciudadanos para una

gestión pública de calidad. Precisamente, a partir de lo sugerido en la Carta, los países

centroamericanos, al igual que lo han hecho otros países alrededor del mundo, ha

instaurado premios nacionales a la calidad basándose en los modelos de excelencia en la

gestión que se detallan en el siguiente apartado.

2.5 Modelos de excelencia en la gestión

En el desarrollo del concepto y las técnicas de calidad se sentaron bases que han permitido

la construcción de modelos de calidad o excelencia que den líneas guías a las empresas y

organizaciones que tengan el interés de mejorar sus procesos, sus gestiones y en general

cada uno de los aspectos que pertenecen a dicha empresa.

Los modelos proveen conceptos claves que deben ser revisados y evaluados; y es, a través

de esa evaluación, que se logran dar los pasos necesarios hacia la mejora de la

organización.

Los modelos principales a nivel mundial son el Modelo Deming, el Modelo Malcolm

Baldrige y el modelo EFQM. Se puede decir que todos los demás modelos regionales y

nacionales surgieron de una contextualización de estos modelos, según las necesidades

específicas del lugar en donde se vaya a implantar, como son el caso del Modelo

Iberoamericano de Excelencia en la Gestión y el Marco Común de Evaluación (modelo

CAF por sus siglas en inglés) (tabla 4).

Tabla 4 Principales Modelos de Excelencia en la Gestión

MODELO ORIGEN Modelo Deming Japón

Modelo Malcolm Baldrige Estados Unidos Modelo EFQM (Fundación Europea para la Administración de la

Calidad) Europa

Modelo CAF (Marco Común de Evaluación) Europa Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión Iberoamérica

Fuente:Adaptado de Nava (¿Qué es la calidad? Conceptos, gurús y modelos fundamentales, 2005)

42

Como se detalla en las siguientes secciones, cada uno de los modelos listados en la tabla 4,

presenta sus particularidades, producto de las características de los países donde surgieron,

pero todos tienen como factor común su orientación a la búsqueda de la excelencia en la

gestión.

2.5.1 Modelo Deming

Este modelo surge a partir de la teoría desarrollada por el estadístico E. W. Deming

resumida en los catorce puntos para que las organizaciones lleguen a una posición de

productividad y competitividad, las siete enfermedades mortales de las organizaciones y los

obstáculos que éstas llegan a enfrentar en su proceso de mejora de calidad.

Además Deming propone el uso del ciclo PHVA (planear, hacer, verificar y actuar) para

lograr la mejora, pero sabiendo que el proceso de mejora no termina y que siempre se

deben repetir dichos pasos, por lo cual se utiliza la imagen de un ciclo y no de una línea.

Los catorce puntos o principios de Deming (Walton, 1995) se muestran en la tabla 5.

Cuando una organización logra dominar los catorce puntos expuestos anteriormente,

entonces estará en capacidad de mantener a raya las siete enfermedades mortales, las cuales

son:

1. Falta de constancia en el propósito.

2. Énfasis en las utilidades a corto plazo.

3. Evaluación según el desempeño, calificación de méritos o revisión anual del desempeño.

4. Movilidad de la administración.

5. Dirigir la empresa basándose únicamente en cifras visibles.

6. Costos excesivos de la atención médica de los empleados, lo cual aumenta los costos

finales de bienes y servicios.

7. Costos excesivos de garantía.

43

Tabla 5 Principios de Deming Nº Principio

1 Crear constancia de propósito para la mejora de productos y servicios. 2 Adoptar una nueva filosofía. 3 Dejar de confiar en la inspección masiva. 4 Poner fin a la práctica de conceder negocios con base en el precio únicamente. 5 Mejorar constantemente y por siempre el sistema de producción y servicios. 6 Instituir la capacitación. 7 Instituir el liderazgo. 8 Eliminar el temor. 9 Superar los problemas entre los departamentos. 10 Eliminar los lemas, las exhortaciones y las metas de producción para la fuerza

laboral. 11 Eliminar las cuotas numéricas. 12 Remover las barreras que impiden el orgullo de un trabajo bien hecho. 13 Estimular la educación y la autoestima. 14 Tomar medidas para llevar a cabo la transformación. Fuente: Walton, M. (1995). El Método Deming en la práctica. Bogotá: Norma S.A

Para concluir, respecto al Modelo Deming, cabe destacar que lo que se pretende es retar a

las empresas a autoevaluarse de manera objetiva, clarificando sus metas y redefiniendo la

estrategia que se haya estado empleando hasta ese momento para asegurar la calidad y la

integridad del proceso, con lo cual se tiene certeza de que el producto o servicio dado están

enmarcados en una estructura eficiente y funcional.

2.5.2 Modelo Malcom Baldrige

Este modelo nació a principios de los años ochenta, como una reacción del gobierno

estadounidense ante la fuerza que traía la industria japonesa impulsada por los métodos de

Deming y Juran y su desarrollo técnico debido a los trabajos de Ishikawa, Taguchi, Shingo,

entre otros.

Durante muchos años los productos estadounidenses habían acaparado el mercado

estableciendo estándares de calidad y de procedimientos, pero debido al establishment que

existía, muchas organizaciones dejaron de lado sus avances y se dedicaron a producir en

44

masa, sin buscar mejoras sustanciales más allá de aquello que les significara utilidades

mayores.

Por lo anterior es que los dirigentes económicos de Estados Unidos realizaron esfuerzos por

crear conciencia, desarrollar planes y poner en práctica programas que sirvieran como

plataforma para el despegue de las empresas estadounidenses hacia el nuevo contexto

mundial de industria y calidad. Es así como, en 1987 se establece el Premio Nacional de

Calidad Malcolm Baldrige por el Congreso de Estados Unidos de América (Nava, 2005),

entregándose por primera vez en 1988 a las empresas Motorola Inc., Global Metallurgical

Inc. y Westinghouse Electric Corporation Commercial Nuclear Fuel Division.

Este modelo utiliza conceptos claves para el desarrollo del diagnóstico, los cuales son:

liderazgo, manejo de clientes, mejoramiento continuo e innovación, participación y

desarrollo de las personas, respuesta rápida al mercado, enfoque de sistema, gestión por

hechos y resultados, desarrollo de relaciones de cooperación interna y externa y la

responsabilidad corporativa con la sociedad.

Los criterios del Modelo Baldrige hacen énfasis en un sistema que todas las áreas de la

organización se entiendan y colaboren para obtener los mejores resultados en cada una de

las actividades que se hagan.

Nava (2005) establece que el rol de los criterios para la empresa que aplique el modelo son:

ayudar a mejorar las prácticas del desempeño organizacional, facilitar la comunicación y

compartir las mejores prácticas de información entre las organizaciones de todo tipo y

además se convierte en una herramienta de trabajo para el entendimiento del desempeño de

la administración y en una guía para la planeación y oportunidad en el aprendizaje.

Los criterios del modelo se elaboran con base en una serie de valores interrelacionados.

Dichos valores son parte integral de las organizaciones de alto rendimiento y son esenciales

para que las empresas puedan establecer sus requerimientos enfocándose en los resultados

de su trabajo por medio de acciones y reacciones.

Los valores centrales del modelo Malcom Baldrige (Steel, 2013) se presentan en la tabla 6.

45

Tabla 6 Valores centrales del modelo Malcom Baldrige Nº Valor central

1 Líder con visión 2 Excelencia en el manejo de clientes 3 Aprendizaje organizacional y del personal 4 Valorando a empleados y socios 5 Agilidad 6 Enfoque en el futuro (Sostenibilidad) 7 Gestión para la innovación 8 Gestión por hechos 9 Responsabilidad pública y ciudadana 10 Enfoque en resultados y valor creado 11 Perspectiva en sistemas Fuente: Steel, P. (2013). Baldrige Excellence. Recuperado el 23 de agosto de 2010, de Baldrige

Excellence: http://www.baldrige21.com/BaldrigeCOREVALUES.html

Tal como verse en la tabla 6, para la definición de los valores centrales del modelo

Baldrige, se tomaron como base algunos de los catorce puntos de Deming publicados

varias décadas atrás.

2.5.3 Modelo EFQM

En 1988, 14 Directores Ejecutivos (CEO por sus siglas en inglés, Chief Executive Officer)

de empresas líderes en Europa, se unieron para desarrollar un modelo de gestión que

ayudara a incrementar la competitividad de las organizaciones europeas con respecto al

resto del mundo, con el fin de posicionarse como líderes en los diferentes mercados

existentes. Fue entonces que se creó la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, o

EFQM por sus siglas en inglés (European Foundation for Quality Management).

Con el apoyo de la Comisión Europea en la Política Europea para la Promoción de la

Calidad, los miembros fundadores crearon el Modelo de Excelencia EFQM para:

a. Estimular y asistir a los equipos de gestión en adoptar los principios de excelencia para

las organizaciones.

b. Mejorar la competitividad de la industria europea.

c. Cerrar la brecha de competitividad que existía entre Europa y Estados Unidos de

América y Japón.

46

En 1992 se entregó por primera vez el Premio Europeo a la Calidad (EQA, European

Quality Award), siendo dirigido a grandes empresas. El modelo se ha ido ampliando hacia

nuevos ámbitos, siendo así que en 1995 se publica una versión para el sector público, en

1997 el modelo es adaptado para aplicarse en las PyMES (Club Gestión de Calidad, 2011).

Luego, se han hecho revisiones con el fin de mantener actualizado y relevante el modelo,

siendo la más reciente la presentada en setiembre del 2009 y que empezó a aplicarse en el

2010.

El EFQM plantea un marco de referencia basado en 9 criterios, 5 agentes facilitadores –

causas- y 4 criterios de resultados –efectos- tal como se muestra en la figura 3. (García

Aranda, 2012) .

Figura 3 Modelo EFQM

Fuente: García Aranda, J. (2012). Los sistemas de premiación a la calidad en las

administraciones públicas. Madrid, España: Fundación CEDDET

El uso del Modelo EFQM presenta beneficios tales como:

a. Establecer puntos fuertes y áreas de mejora de la organización

b. Ofrecer una evaluación sistemática, basada en hechos y no en percepciones subjetivas.

c. Permitir la comparación con los resultados de otras organizaciones de referencia.

d. Favorecer la gestión por procesos y permite hacer un diagnóstico sobre el estado y

evolución

e. Producir un incremento en las ventas y una disminución en los costos de la empresa.

47

f. Proporciona una forma de entender la excelencia.

g. Facilitar un instrumento para estructurar las áreas a mejorar.

h. Ayudar con una guía para el diagnóstico.

Así como el modelo Deming se basa en los catorce puntos citados anteriormente y el

modelo Baldrige en los once valores centrales, el modelo EFQM se fundamenta en los ocho

conceptos fundamentales que se presentan en la tabla 7.

Tabla 7 Conceptos fundamentales modelo EFQM Nº Concepto fundamental

1 Alcanzar resultados equilibrados 2 Añadir valor para los clientes 3 Liderar con visión, inspiración e integridad 4 Gestionar por procesos 5 Alcanzar el éxito a través de las personas 6 Fomentar la creatividad y la innovación 7 Construir Alianzas 8 Tomar responsabilidad para un futuro sostenible Fuente: Club Gestión de Calidad. (2011). Club Excelencia en Gestión. Recuperado el 1 de setiembre de 2010, de Club Excelencia en Gestión: http://www.clubexcelencia.org/ejes/EXCELENCIA/ModelosAvanzadosdeGestion/ModeloEFQM2010

La aplicación del modelo EFQM busca aumentar la competitividad de la organización por

medio de un incremento en la rentabilidad, un mejor clima de trabajo, y una excelente

calidad de servicio que toma en cuenta los requisitos legales, las necesidades y expectativas

de los clientes.

2.5.4 Modelo CAF

El Marco Común de Evaluación (CAF, por sus siglas en inglés) fue creado para lograr un

diagnóstico de las organizaciones, determinar la posición en la que se encuentran, definir

las fortalezas y debilidades, establecer un plan de acción con medidas correctoras, a través

de la introducción de la autoevaluación y la gestión de calidad, permitiendo conocer la

dirección hacia la cual se dirigen las entidades, con el fin de obtener excelencia en las

instituciones públicas (Ministerio de Administración Pública, 2010).

48

Se constituye en una herramienta de Gestión de Calidad inspirada en el Modelo de

Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de Calidad (EFQM) y en el Modelo de

la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer. Está basado en la premisa

de que los resultados excelentes en el rendimiento de la organización, en los

ciudadanos/clientes, en las personas y la sociedad, se alcanzan por medio de un liderazgo

que dirija la estrategia y la planificación, las personas, las alianzas y recursos y los

procesos.

Surgió del esfuerzo cooperativo de los Ministros responsables de la Administración

Pública, pertenecientes a los diferentes países integrantes de la Unión Europea (UE); a

solicitud de los Directores Generales, se designó al Grupo de Servicios Públicos

Innovadores de la Unión Europea para el desarrollo de la nueva versión del CAF.

El CAF es una herramienta de autoevaluación cuya concepción fue promovida para las

organizaciones públicas, dando lugar a un esquema uniforme de evaluación para dichas

organizaciones, caracterizado por su sencillez y compatibilidad con otros modelos usados

en diferentes países, por lo que resultó idóneo para aplicarlo en las administraciones

nacionales de la Unión Europea.

En 1999 fue publicada la Guía de Autoevaluación para la Administración Pública, con el

objetivo de que los gestores de este sector contaran con un instrumento funcional, para

realizar la autoevaluación de sus organizaciones, siguiendo las directrices del modelo

EFQM de Excelencia.

En el año 2000, en la Primera Conferencia Europea de la Calidad para las Administraciones

Públicas celebrada en Lisboa, fue presentada una versión piloto del CAF, sirviendo de

cimiento la experiencia obtenida de su implantación y uso a la nueva versión. En el 2002

se presenta la primera versión y cuatro años después la segunda, utilizándose en casi

novecientas organizaciones públicas europeas entre el período comprendido entre el 2000

al 2005; sin embargo, en diferentes países de otros continentes se está utilizando como:

China, Brasil, República Dominicana, Oriente Medio y Guatemala, llegando a dos mil

usuarios en el año 2010 (Staes, Thijs, Stoffels, & Heidler, 2011).

El CAF se define como una herramienta diseñada para que las organizaciones del sector

público ejecuten su autoevaluación, mejoren su rendimiento mediante técnicas de gestión

49

de calidad. Es aplicable a todos los ámbitos del sector (nacional, federal, regional y local),

así como, a toda una entidad o parte de ella, ya sea como constituyente de un programa de

reforma o fundamento para orientar esfuerzos de mejora en las organizaciones (Ministerio

de Administración Pública, 2010).

El CAF contiene cuatro propósitos fundamentales:

1. Identificar las características comunes (fortalezas y debilidades) de las

organizaciones del sector público.

2. Servir como herramienta introductoria para que los administradores públicos que

deseen mejorar el rendimiento de su organización.

3. Hacer de “puente” entre los diferentes modelos que se usan en la gestión de calidad,

creando una Cultura de Calidad y servir para introducir dichos modelos.

4. Facilitar el benchmarking entre las organizaciones del sector público.

El modelo CAF toma como base los conceptos fundamentales del modelo EFQM, para la

definición de sus principios de excelencia (tabla 8).

Tabla 8 Principios de excelencia del modelo CAF Nº Principio de excelencia

1 Orientación al ciudadano, cliente y /o usuario 2 Liderazgo y coherencia 3 Gestión por procesos y hechos 4 Involucramiento de las personas 5 Mejora continua e innovación 6 Alianzas mutuamente beneficiosas 7 Responsabilidad social corporativa 8 Orientación a resultados Fuente: Ministerio de Administración Pública. (2010). Marco Común de Evaluación. Formación de equipos auotevaluadores para el mejoramiento de la Calidad en la Administración Pública. Santo Domingo, República Dominicana: Ediciones SEAP. Posee una estructura inspirada en el Modelo EFQM de Excelencia, compuesta por nueve

aspectos (llamados en el modelo criterios) que deben ser tomados en cuenta en el análisis

de cualquier organización, aspectos sujetos a ser examinados al realizar una evaluación.

Los primeros cinco criterios son referentes a los Agentes Facilitadores, los cuales

determinan el funcionamiento de la misma, entre los que se mencionan: el liderazgo, la

50

estrategia y planificación, la gestión de los recursos humanos, alianzas y recursos; y la

gestión de los procesos y del cambio.

Además, cuatro criterios sobre los resultados que miden la percepción de la organización,

por parte de los integrantes de la entidad, así como, de los que reciben los servicios tanto

clientes, ciudadanos y la sociedad; entre éstos se encuentran: resultados en las personas,

resultados orientados a los clientes/ciudadanos, resultados en la sociedad y resultados clave

del rendimiento. A su vez, cada uno de estos criterios se subdivide en distintos

subcriterios, consignándose un total de veintiocho, los cuales explican el contenido de cada

criterio al que pertenecen.

2.5.5 Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión

El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión es aplicable a empresas privadas e

instituciones públicas de cualquier sector de actividad y tamaño (Cabuya, 2010), de carácter

multinacional, creado para servir de referencia a los distintos modelos de excelencia

nacionales de los países iberoamericanos.

El modelo fue desarrollado por la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad

(FUNDIBEQ), quien se encarga de actualizar y difundir en forma gratuita y es la base del

Premio Iberoamericano de la Calidad.

Los objetivos del modelo son (Cabuya, 2010):

a. Mejorar la competitividad y la productividad a través de la calidad y de la excelencia

b. Reconocer a las organizaciones iberoamericanas de clase mundial por la excelencia de

su gestión

c. Promover el uso de modelos de organización que conducen a la excelencia

d. Desarrollar redes que robustezcan el entorno iberoamericano de calidad.

Estos objetivos se traducen en criterios que son los que se evalúan tal como se presenta en

la tabla 9.

51

Tabla 9 Criterios del Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión Nº Criterio Puntajes

1 Liderazgo y estilo de gestión 140 2 Política y estrategia 100 3 Desarrollo de las personas 140 4 Recursos y asociados 100 5 Clientes 120 6 Resultados de clientes 110 7 Resultados del desarrollo de las personas 90 8 Resultados de sociedad 90 9 Resultados globales 110 Fuente: Cabuya, M. (2010). Descripción iberoamericana de los modelos de la calidad y excelencia, implementados en entidades públicas. Bogotá, Colombia: Acción Social. La organizaciones que implantan este modelo de excelencia y se postulan al premio, si

reciben un evaluación favorable obtienen el premio por parte de los mandatarios de los

países en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica.

Tal como se indicó anteriormente, los modelos de excelencia de la gestión descritos son la

base para el funcionamiento de los premios nacional a la calidad. Además de las políticas

públicas para la instauración de los premios nacionales a la calidad, la presente

investigación se centra en el análisis de las políticas públicas formuladas por los países

centroamericanos para la implementación de los sistemas nacionales de la calidad, que

tienen su origen en los sistemas de gestión de la calidad y en las infraestructuras nacionales

de la calidad que se describen en los apartados siguientes y con los cuales se concluye la

revisión teórica de la investigación.

2.6 Sistema de gestión de la calidad

Cada vez más las organizaciones desarrollan a lo interno sistemas de gestión de la calidad,

con el fin de asegurar productos y servicios que satisfagan las necesidades y expectativas de

sus clientes, siendo los sistemas de gestión de calidad más difundidos mundialmente los

basados en las normas internacionales ISO9000 las cuales se describen seguidamente.

La familia de Normas ISO 9000 (Instituto Técnico de Capacitación y Productividad, 2009)

está conformada por las siguientes normas:

52

a. La Norma ISO 9000 describe los fundamentos de los sistemas de gestión de la calidad y

especifica la terminología para los sistemas de gestión de la calidad.

b. La Norma ISO 9001 especifica los requisitos para los sistemas de gestión de la calidad

aplicables a toda organización que necesite demostrar su capacidad para proporcionar

productos que cumplan los requisitos de sus clientes y los reglamentarios que le sean de

aplicación y su objetivo es aumentar la satisfacción del cliente.

c. La Norma ISO 9004 proporciona directrices que consideran tanto la eficacia como la

eficiencia del sistema de gestión de la calidad. El objetivo de esta norma es la mejora

del desempeño de la organización y la satisfacción de los clientes y de otras partes

interesadas.

d. La Norma ISO 19011 proporciona orientación relativa a las auditorias de sistemas de

gestión de la calidad y de gestión ambiental.

Todas estas normas juntas forman un conjunto coherente de normas de sistemas de gestión

de la calidad que facilitan la mutua comprensión en el comercio nacional e internacional.

En la figura 4 se presenta el modelo de proceso de gestión de calidad en el que se sustenta

la norma ISO9001.

Figura 4 Modelo de proceso de gestión de calidad

Fuente: Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (2009)

C L I E N T E S

R E Q U I S I T O S

C L I E N T E S

S A T I S F A C C I Ó N

RESPONSABILIDAD DE LA DIRECCIÓN

GESTIÓN DE

RECURSOS

REALIZACIÓN PRODUCTO O SERVICIO

MEDICIÓN, ANÁLISIS

Y MEJORA

entrada salida

PRODUCTO O SERVICIO

SISTEMA DE

GESTIÓN DE LA

CALIDAD

MODELO DE PROCESO DE GESTIÓN DE CALIDAD

53

Se han identificado ocho principios de gestión de la calidad que pueden ser utilizados por la

alta dirección con el fin de conducir a la organización hacia una mejora en el desempeño

(Cabuya, 2010, p. 26):

Enfoque al cliente: Las organizaciones dependen de sus clientes y por lo tanto deberían

comprender las necesidades actuales y futuras de los clientes, satisfacer los requisitos de los

clientes y esforzarse en exceder las expectativas de los clientes.

Liderazgo: Los líderes establecen la unidad de propósito y la orientación de la

organización. Ellos deberían crear y mantener un ambiente interno, en el cual el personal

pueda llegar a involucrarse totalmente en el logro de los objetivos de la organización.

Participación del personal: El personal, a todos los niveles, es la esencia de una

organización y su total compromiso posibilita que sus habilidades sean usadas para el

beneficio de la organización.

Enfoque basado en procesos: Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando

las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso.

Enfoque de sistema para la gestión: Identificar, entender y gestionar los procesos

interrelacionados como un sistema, contribuye a la eficacia y eficiencia de una

organización en el logro de sus objetivos.

Mejora continua: La mejora continua del desempeño global de la organización debería ser

un objetivo permanente de esta.

Enfoque basado en hechos para la toma de decisión: Las decisiones eficaces se basan en el

análisis de los datos y la información.

Relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor: Una organización y sus proveedores

son interdependientes, y una relación mutuamente beneficiosa aumenta la capacidad de

ambos para crear valor.

Estos ocho principios de gestión de la calidad constituyen la base de las normas de sistemas

de gestión de la calidad de la familia de Normas ISO 9000.

54

Se puede lograr el éxito implementando y manteniendo un sistema de gestión que está

diseñado para mejorar continuamente su desempeño mediante la consideración de las

necesidades de todas las partes interesadas.

Las normas ISO 9000 son aplicables a:

a. Las organizaciones que buscan ventajas por medio de la implementación de un sistema

de gestión de la calidad.

b. Las organizaciones que buscan la confianza de sus proveedores en que sus requisitos

para los productos serán satisfechos.

c. Los usuarios de los productos y servicios.

d. Aquellos interesados en el entendimiento mutuo de la terminología utilizada en la

gestión de la calidad (por ejemplo- proveedores, clientes, entes reguladores).

e. Todos aquellos que, perteneciendo o no a la organización, evalúan o auditan el sistema

de gestión de la calidad para determinar su conformidad con los requisitos de la Norma

ISO 9001 (por ejemplo: auditores, entes reguladores, organismos de

certificación/registro).

f. Todos aquellos que, perteneciendo o no a la organización, asesoran o dan formación

sobre el sistema de gestión de la calidad adecuado para dicha organización.

g. Aquellos quienes desarrollan normas relacionadas.

Los sistemas de gestión de la calidad pueden ayudar a las organizaciones a aumentar la

satisfacción del cliente. Los clientes necesitan productos con características que satisfagan

sus necesidades y expectativas. Estas necesidades y expectativas se expresan en la

especificación del producto y son generalmente denominadas como requisitos del cliente.

Los requisitos del cliente pueden estar especificados por el cliente de forma contractual o

pueden ser determinados por la propia organización. En cualquier caso, es finalmente el

cliente quien determine la aceptabilidad del producto. Dado que las necesidades y

expectativas de los clientes son cambiantes y debido a las presiones competitivas y a los

avances técnicos, las organizaciones deben mejorar continuamente sus productos y

procesos (Cabuya, 2010, p. 28).

55

El enfoque a través de un sistema de gestión de la calidad anima a las organizaciones a

analizar los requisitos del cliente, definir los procesos que contribuyen al logro de

productos aceptables para el cliente y a mantener estos procesos bajo control. Un sistema

de gestión de la calidad puede proporcionar el marco de referencia para la mejora continua

con objeto de incrementar la probabilidad de aumentar la satisfacción del cliente y de otras

partes interesadas. Proporciona confianza tanto a la organización como a sus clientes, de su

capacidad para proporcionar productos que satisfagan los requisitos de forma coherente

(Cabuya, 2010, p. 29).

El objetivo de la mejora continua del sistema de gestión de la calidad es incrementar la

probabilidad de aumentar la satisfacción de los clientes y de otras partes interesadas. Las

siguientes son acciones destinadas a la mejora:

a. Análisis y evaluación de la situación existente para identificar áreas para la mejora;

b. El establecimiento de los objetivos para la mejora;

c. La búsqueda de posibles soluciones para lograr los objetivos;

d. La evaluación de dichas soluciones y su selección;

e. La implementación de la solución seleccionada;

f. La medición, verificación, análisis y evaluación de los resultados de la implementación

para determinar que se han alcanzado los objetivos;

g. La formalización de los cambios.

Los resultados se revisan, cuando es necesario, para determinar oportunidades adicionales

de mejora. De esta manera, la mejora es una actividad continua. La información

proveniente de los clientes y otras partes interesadas, las auditorías, y la revisión del

sistema de gestión de la calidad pueden, asimismo, utilizarse para identificar oportunidades

para la mejora.

2.7 Infraestructura nacional de la calidad

Para qué los países en vías de desarrollo puedan atraer inversión extranjera y ser

competitivos deben tomar en cuenta que un factor a tomar en cuenta por los inversionistas

56

es una adecuada infraestructura nacional, esto es, carreteras, puertos, aeropuertos, servicios

públicos, etc., y esto incluye la infraestructura de la calidad. Se entiende por infraestructura

de la calidad (sistema nacional de la calidad) todos los aspectos de metrología,

normalización, ensayos y administración de la calidad (certificación y acreditación), lo cual

incluye tanto al sector público como al privado (Sanetra & Marbán, 2007, p. 13).

2.7.1 Importancia de una infraestructura nacional de la calidad

El comercio global está basado ahora no tanto en materias primas sino más bien en

productos manufacturados, altos en tecnología, por lo que para ingresar a ese mercado

globalizado los países deben contar con recursos relacionados con la calidad, como son el

acceso a normas y reglamentos técnicos, la metrología, los servicios de ensayos, la

evaluación de la calidad, la certificación y la acreditación. Estos elementos son

precisamente los componentes de la infraestructura nacional de la calidad, esenciales para

la producción y el comercio y además ligados fuertemente entre sí.

Una infraestructura de calidad es un sistema que se convierte en apoyo de los empresarios

locales y a los consumidores, sistema que debe al menos, asegurar el acceso a normas y

reglamentos técnicos que se ajusten a requisitos internacionales, garantizar mediciones

confiables y establecer procesos que permitan la acreditación de sus entidades de ensayo y

de certificación de tal modo que sus resultados sean reconocidos nacional e

internacionalmente (Sanetra & Marbán, 2007, p. 11).

2.7.2 Componentes técnicos de una infraestructura nacional de la calidad

Los componentes mínimos de una infraestructura de calidad son: una organización nacional

de normalización, un instituto nacional de metrología y una entidad nacional de

acreditación. La organización nacional de normalización apoya el establecimiento de

normas, facilita el acceso a normas existentes y apoya a los empresarios en el uso de

normas para que puedan cumplir con los requerimientos de sus clientes tanto nacionales

como internacionales. El instituto nacional de metrología se encarga de la custodia de los

patrones nacionales de medición con su trazabilidad internacional, transfiere además esta

57

trazabilidad a los patrones secundarios e industriales y ofrece servicios confiables de

calibración. La entidad nacional de acreditación tiene como responsabilidad asegurar la

competencia técnica de los laboratorios, de las entidades de inspección y de la calidad de

las certificaciones concedidas en el país (Sanetra & Marbán, 2007, p. 18).

A estos tres componentes mínimos se le suma la entidad responsable por la reglamentación

técnica (figura 5). Los reglamentos técnicos son necesarios para regular el sistema

reglamentario de medición y de ensayos y para establecer condiciones a los empresarios, en

aspectos clave como, seguridad, salud, protección al ambiente y protección al consumidor,

entre otros (Sanetra & Marbán, 2007, p. 23). El desarrollo y puesta en práctica de los

reglamentos técnicos obligatorios es una tarea gubernamental, por lo que cada institución

pública es responsable de su cumplimiento en sus respectivos campos de autoridad.

Figura 5 Componentes de un Sistema Nacional de la Calidad

Fuente: elaboración propia

Estas cuatro entidades son los componentes de un sistema nacional de calidad (figura 5),

cada país puede adoptar un esquema propio, sin embargo, para lograr el reconocimiento

internacional es necesario procurar la independencia e imparcialidad entre las distintas

entidades, y además que sean entidades técnicas y no políticas.

58

2.8 Modelo teórico base para la investigación

Tomando como base los diferentes enfoques teóricos revisados en este capítulo, se

construye, a partir de la integración de esos conceptos, el modelo teórico base para la

investigación (figura 6), en el que se representa el proceso de evolución del concepto de

gestión pública, iniciando con el paso de la administración tradicional hacia la nueva

gestión pública en la década de los ochenta, pasando luego por el surgimiento en la década

de los noventa de lo que se ha llamado el neoinstitucionalismo, para concluir en la calidad

en la gestión pública impulsada fuertemente por el CLAD a partir del año 2000.

Figura 6 Modelo teórico básico para la investigación

Fuente: elaboración propia

Administración Tradicional

Nueva Gestión Pública

Neoinstitucionalismo

Calidad en la Gestión Pública

Premios Nacionales a la

Calidad

Sistemas Nacionales de

Calidad

Deming

Malcom Baldrige

EFQM

CAF

Modelo Iberoamericano

Modelos de excelencia en la

gestión

Normalización

Acreditación

Metrología

Reglamentación técnica

1980 1990 2000

Políticas públicas

59

El paso del modelo de la administración tradicional a la NGP en la década de los ochenta,

se centró en la mejora de la eficiencia y eficacia de las administraciones públicas,

procurando dar el salto de un modelo caracterizado por una burocracia apegada a los

procedimientos y rutinas, poco flexible y poco resistente al cambio, con una asignación de

recursos basada en la justificación del gasto, con una rendición de cuentas política y

jerárquica, un control basado en insumos y sobre todo con un bajo involucramiento de la

ciudadanía en el proceso de políticas públicas; hacia un modelo que involucre a la

ciudadanía en la toma de decisiones y en la evaluación de políticas públicas, basándose en

una asignación de recursos en función de la medición del desempeño, una rendición de

cuentas con base en recursos utilizados y metas logradas, más flexible y adaptable al

cambio y principalmente orientada a la búsqueda de la satisfacción ciudadana.

Más adelante, en los años noventa surgen los enfoques neoinstitucionalistas como respuesta

a los resultados generados, bajo el enfoque de la NGP, por la aplicación de conceptos y

herramientas propias del ámbito privado y el deseo de implantar estrategias de

modernización que adoptan como referencia a países con una muy diferente tradición

administrativa. Este paso hacia el neoinstitucionalismo, buscó un reforzamiento de los

valores de los funcionarios públicos en aras de la recuperación del valor de lo “público”, el

reconocimiento de los derechos con garantía a la ciudadanía, la universalidad de los

servicios públicos, el incremento en la calidad de los servicios públicos y

consecuentemente una ciudadanía más satisfecha.

El reforzamiento del valor público fomentado por el neoinstitucionalismo, sumado a los

impactos en la eficiencia y eficacia de la administración pública promovidas por la nueva

gestión pública, se ha traducido en un acercamiento de los servicios públicos a la

ciudadanía, dándose un fuerte impulso hacia una gestión pública de calidad, apoyada en

forma determinante por el CLAD en los últimos años.

En este marco surge el interés, tal como se representa en la figura 6, por conocer cómo ha

sido el proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública de los países centroamericanos, con énfasis en los sistemas

nacionales de la calidad y los premios nacionales a la calidad, estos últimos instaurados en

cada país tomando como base los modelos de excelencia en la gestión.

60

Tal como se ha descrito en este capítulo, los modelos de excelencia en la gestión más

importantes en que se basan los premios nacionales a la calidad son: el modelo Deming, el

modelo Malcom Baldrige, el Modelo EFQM, el modelo CAF y el modelo Iberoamericano,

por otro lado, los sistemas nacionales de la calidad están conformados principalmente por

cuatro componentes: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica.

Un vez revisados los principales conceptos y enfoques representados en el modelo teórico

base para la investigación de la figura 6, se presentará en el siguiente capítulo la

justificación epistemológica y la descripción metodológica que da sustento a la

investigación realizada.

61

CAPITULO III. Justificación epistemológica y descripción metodológica

En este capítulo se incluye la justificación epistemológica y la descripción metodológica de

la investigación. Inicialmente en la sección 3.1 se aborda el paradigma de investigación

justificando el por qué se apoya en el enfoque cualitativo, seguidamente en la sección 3.2,

se define el estudio de casos como estrategia de investigación para llegar a una explicación

del fenómeno a estudiar, en el apartado el 3.3 se describe la metodología de investigación,

en la que se incluyen las hipótesis, las unidades de estudio y las técnicas e instrumentos de

análisis, se explica además la relación entre los objetivos de la investigación, las unidades

de análisis, las hipótesis de trabajo, las técnicas y las fuentes, y por último se abordan los

aspectos a considerar para asegurar la validez de la investigación. Al final en el apartado

3.4 se describe como se presentarán los resultados en la parte dos del estudio.

3.1 Paradigma de investigación Paradigma según Guba y Lincoln (1994) se define como: “El sistema básico de creencias o

modo de ver el mundo que guía al investigador, no sólo en elecciones del método sino en

caminos epistemológicos y ontológicos fundamentales” (p. 105). A partir de esta definición

y por las características del objeto de investigación descrito en el capítulo 1, esta

investigación doctoral se apoya en el enfoque cualitativo, esto por cuanto se considera que

existen varias realidades subjetivas que se construyen en la investigación, que varían tanto

en forma como en contenido entre individuos, grupos y culturas, se parte por tanto de la

premisa de que el mundo social es relativo y solo puede ser entendido desde el punto de

vista de los actores involucrados (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 11), tal como

refiere Montañés (2012, p. 1) “la apreciación relativa de las cosas se encuentra

permanentemente presente: distintos significados inferimos a un mismo significante”.

Esta investigación procura dar a conocer a la comunidad científica y a la sociedad

centroamericana los procesos de implementación de las política públicas sobre la calidad en

la administración pública en los países centroamericanos, partiendo de como indica

Montañés (2012, p. 9): “la producción científica no se encuentra al margen de los intereses

62

sociales”. La investigación se fundamenta en la perspectiva de la construcción práxica

(Montañés M. , 2012), según la cual todo objeto es fruto de la actividad objetivadora del

sujeto, o sea que la observación no es pasiva sino que es un acto creativo, de tal manera que

lo observado no depende solo de la decisión del sujeto observador sino que es construido

por el propio sujeto, agrega Montañés que “la percepción humana no es pasiva –no se

limita a la mera recepción de imágenes-, sino que es activa: objetiva (construye) la realidad

sociocultural desde sus prácticas y necesidades concretas” (p. 10). Tal como indica Murillo

(2012, p. 67) en las conductas sociales de la colectividad inciden las conductas individuales

que son influenciadas por las ideas y por tanto debe reconocerse el papel fundamental que

en la construcción de los hechos sociales juegan las identidades y los intereses de los

agentes.

En el enfoque cualitativo se parte de la existencia de multirealidades, como la investigación

procura identificar las mejores prácticas de calidad en la administración pública de los

países centroamericanos, se enfrentan diversas realidades en cada país, de ahí la necesidad

de respaldarse en un enfoque cualitativo, cuya lógica sigue un proceso en espiral que parte

de varias experiencias (en cada país) que se tratan de interpretar en su contexto y bajo los

puntos de vista de los implicados, se busca por tanto un diseño abierto a la invención, la

obtención de datos abierta al descubrimiento y el análisis abierto a la interpretación.

Mediante el estudio de casos en esta investigación se busca descubrir-construir una teoría

(calidad en la gestión pública) que justifique los datos (mejores prácticas de calidad en la

administración pública de cada país) y mediante el análisis de los diferentes fenómenos se

desarrolla nuevo conocimiento en el tema. La investigación se centra en el descubrimiento

de proposiciones, categorías y patrones mediante la revisión documental (leyes y decretos

formulados, premios establecidos, estudios de satisfacción de la ciudadanía, normas,

reglamentos, etc.), la observación, entrevistas a actores clave, entre otros.

3.2 Estrategia de investigación Yin (2009) plantea que el estudio de caso es una estrategia de investigación plural en el

sentido que puede utilizar uno o combinar métodos cuantitativos y cualitativos así como

tipos de investigación exploratoria, explicativa o descriptiva. Con la investigación doctoral

63

se va más allá de la exploración y descripción, llegando a un nivel explicativo del

fenómeno estudiado.

Como estrategia de investigación se seleccionó el estudio de casos, estrategia definida por

Robson (1993) como “estrategia que implica la investigación empírica de un fenómeno

contemporáneo particular en un contexto de la vida real usando múltiples fuentes de

evidencia” (p. 5), así en el marco de este estudio se realiza una investigación comparativa

de un fenómeno contemporáneo particular (buenas prácticas de calidad en la administración

pública) en contextos de la vida real usando múltiples fuentes de evidencia

(implementación de modelos de excelencia y de sistemas nacionales calidad en la

administraciones públicas de cada país de la región).

Se trabaja con un diseño de casos múltiples, un caso por país, cada caso se seleccionó

cuidadosamente, de tal manera que se analiza el planteamiento del problema que sirve de

guía durante toda la investigación. Se inicia con el caso de Costa Rica, por facilidad de

ubicación geográfica, posteriormente se va ampliando a más casos, trabajando

paulatinamente, después de Costa Rica, con los casos relacionados con los países que

previamente se conocía que tienen un mayor grado de evolución en la aplicación de la

calidad en la administración pública, como son Guatemala y El Salvador, para finalmente

analizar los casos relacionados con los países donde el grado de avance en la

implementación de la calidad en la administración pública ha sido menor como son:

Honduras, Panamá y Nicaragua. El interés fundamental es identificar las mejores prácticas

en cada caso país y supeditado a ello se van haciendo las comparaciones con el resto de

casos.

El caso de Costa Rica que se aborda primero sirvió para refinar los instrumentos de

recolección de datos.

Al tratarse de un diseño de múltiples casos (Yin, 2009), el proceso para cada caso (país) se

repite en los demás, la revisión de los casos es similar, considerando las mismas variables o

aspectos, al igual que los instrumentos para recolectar los datos y el proceso en general,

aunque pueden darse variantes, o sea se reproducen algunos casos con condiciones

similares y otros se replican modificando ciertos elementos.

64

Tanto la recolección de los datos como el análisis por país permitió explicar consistencias e

inconsistencias entre casos, el nivel de análisis es simultáneamente individual (caso por

caso) y colectivo.

A partir de Hernández (2010) se partió del siguiente proceso para el diseño de casos

múltiples de esta investigación doctoral:

Conceptualización y diseño

a. Planteamiento del problema

b. Desarrollo del marco teórico

c. Selección de casos y la unidad de análisis

d. Generación de instrumentos para la recolección de datos

Recolección y análisis

a. Conducción del estudio del primer caso (Costa Rica)

b. Conducción estudio del segundo caso (Guatemala)

c. Conducción estudios de casos remanentes (resto de países de la Región)

d. Elaboración de reportes individuales de cada caso

Metainferencias y discusión

a. Establecimiento de conclusiones entre casos, incluyendo similitudes y

diferencias entre países

b. Modificación de teoría (integración de las mejores prácticas)

c. Establecimiento de implicaciones

d. Elaboración de reporte final incluyendo el análisis entre casos

Con el fin de identificar las mejores prácticas en la implementación de las políticas públicas

sobre la calidad en Centroamérica, se realizó un análisis de casos múltiples, uno por país.

Para seleccionar los casos que mejor sirvieran a los propósitos de la investigación se

siguieron algunos de los once criterios de selección propuestas por Van Evera (2002):

a. Casos ricos en datos. Se usan múltiples fuentes de evidencia (leyes y decretos

formulados, premios establecidos, estudios de satisfacción de la ciudadanía, entrevistas

a actores clave), además se tuvo acceso directo a informantes clave en cada país.

65

b. Casos con valores extremos de la variable independiente (implementación de las

políticas públicas relacionadas con la calidad), el caso de Costa Rica con alto grado de

implementación de las políticas públicas de calidad y el caso de Nicaragua con bajo

grado de implementación de esas políticas.

c. Casos que sean similares a situaciones actuales de interés político. Todos los países

centroamericanos firmaron la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública

que promueve el establecimiento de un enfoque común acerca de las nociones de

calidad y de excelencia en la gestión pública.

d. Casos con una buena correspondencia para comparaciones controladas entre casos. Se

seleccionaron múltiples casos (los seis países de la región centroamericana) con la

intención de compararlos entre sí.

Se utiliza el estudio de casos para contrastar teorías (sistemas nacionales de calidad,

modelos de excelencia japonés, europeo, estadounidense, iberoamericano), utilizando una

combinación de los tres formatos propuestos por Van Evera (2002): comparación

controlada, procedimientos de congruencia y rastreo de procesos.

En la comparación controlada se exploran observaciones apareadas de dos o más casos

(países), preguntándose si los valores de los pares son congruentes o incongruentes con la

teoría, para ello se sigue el método de John Stuart Mill (Of the four methods of

experimental inquiry, 2012), seleccionando casos por el “método de diferencia”, casos con

características generales similares y valores diferentes de la variable en estudio (casos de

Guatemala y Honduras), y también por el “método de semejanza”, casos con características

generales diferentes y valores similares de la variable en estudio (casos de Panamá y

Nicaragua).

Para el procedimiento de congruencia de tipo I: comparación con valores típicos, se

seleccionó un caso con valores extremos muy altos de la variable en estudio de un caso

particular (caso Costa Rica).

Se utiliza también rastreo de procesos para los casos particulares de Costa Rica y de

Honduras, explorando la cadena de sucesos y el proceso de toma de decisiones en la

formulación e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública, se divide en pasos el vínculo entre la variable independiente (las

66

prácticas de formulación e implementación de las políticas públicas) con la variable

dependiente (implementación de las políticas públicas relacionadas con la gestión de la

calidad), con el fin de buscar evidencias observables de cada paso, revisando la secuencia y

estructura de sucesos y el testimonio de actores que explican por qué actuaron como lo

hicieron (formulación de las políticas de calidad a nivel de cada país, creación de sistemas

nacionales de calidad, implementación de premios nacionales a la calidad, etc.).

3.3 Metodología La descripción de la metodología se inicia con el enunciado de las hipótesis de trabajo y la

identificación de la unidades de análisis. Posteriormente se detallan las técnicas e

instrumentos de análisis, para luego relacionar todos estos elementos con los objetivos

planteados y finalmente abordar los aspectos relacionados con la validez de la

investigación.

3.3.1 Hipótesis

En los estudios cualitativos las hipótesis tienen un papel distinto al que tienen en la

investigación cuantitativa, en la mayoría de estudios cualitativos no se prueban hipótesis,

las va generando el investigador como supuestos de trabajo que se van afinando conforme

se va recabando más información (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 370).

Como se sabe, hipótesis, viene del griego que significa supuesto. Une dos enunciado entre

sí, de modo que si acontece A entonces B, o A condicionará B, o si A ocurrirá B o si A es

probable que acontezca B. O si tanto A entonces tanto B.

Pudiéndose expresar tanto en positivo como en negativo en una u otra proposición. Las

hipótesis relacionan la finalidad, los objetivos y las unidades de análisis. Las hipótesis dan

razones de por qué los objetivos señalados son los pertinentes para atender la finalidad

enunciada, y, asimismo, nos dice por qué las unidades de análisis son las adecuadas para

encontrar las respuestas a las preguntas formuladas en los objetivos planteados.

Atendiendo a estos criterios, se han formulado las siguientes hipótesis de trabajo:

67

a. Los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión y

planes de acción respecto de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública condicionan su grado de implementación.

b. El nivel político y gerencial de los actores involucrados en los procesos de

formulación y decisión de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública se relaciona favorablemente con su grado de

implementación.

c. Si los países desarrollan buenas prácticas en los procesos de formulación, decisión y

planes de acción en el ciclo de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública entonces menos obstáculos encontrará su implementación.

d. Las prácticas llevadas a cabo por los países en los procesos de formulación,

decisión y planes de acción de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública condicionan su grado de implementación.

3.3.2 Unidades de análisis

Los estudios socioestadísticos reservan el término unidad de análisis para referirse a

individuos o agregados de individuos; utilizando el término de variable para referirse a las

características o atributos de la población. Pero, dado que no existen características puras

que no pertenezcan a algún sujeto, no resulta inadecuado emplear el término unidad de

análisis para referirse a aquellas cuestiones que se van a estudiar, observar, analizar,

escudriñar, etc. para encontrar las respuestas a los objetivos formulados. Además hay que

tener en cuenta que los estudios no sólo toman como unidades de observación y análisis

sujetos sino también objetos, como puede ser normativas, programas, documentos u otros

textos provenientes de diferentes fuentes, ya sean primarias o secundarias

En esta investigación, se han contemplado las siguientes unidades de análisis:

a. Discursos de actores estratégicos

b. Expertos en calidad

c. Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad

d. Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad

68

3.3.3 Técnicas e instrumentos de análisis

Dentro de la estrategia de estudio de casos propuesta para la investigación, se utilizan una

serie de técnicas para recolectar la información:

Análisis documental

Se hace un análisis de aquellos documentos relevantes relacionados con la implementación

de sistemas nacionales de calidad y modelos de excelencia en la gestión (premios

nacionales a la calidad) en la administración pública centroamericana, disponible en las

páginas web, artículos o estudios previos realizados, o facilitados por las instituciones de

cada país vinculadas con el tema de calidad, esto incluye bases y reglamentos de premios

nacionales a la calidad, experiencias documentadas sobre buenas prácticas en la

administración pública y demás documentos que se van identificando como relevantes.

El análisis documental se basa en el estudio de documentos clasificados en dos grupos

(Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 433), documentos grupales y documentos

organizacionales.

Dentro de los documentos grupales, que son los generados con cierta finalidad oficial por

un grupo de personas, profesional o ideológica, se incluyen:

a. Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

b. Leyes de creación de los Sistemas Nacionales de Calidad

c. Bases y reglamentos de premios y reconocimientos nacionales a la calidad

d. Decretos ejecutivos de instauración de premios y reconocimientos a la calidad

En el caso de los documentos organizacionales, esto es memorandos, boletines, acuerdos,

etc., se incluyen:

a. Acuerdos de las reuniones del Foro de la Función Pública de Centroamérica,

Panamá y República Dominicana.

b. Actas de constitución y de resoluciones de los Consejos a cargo de los Sistemas

Nacionales de Calidad.

c. Actas de constitución y de resoluciones de los Comités Coordinadores de los

Premios y Reconocimientos Nacionales a la Calidad.

69

Entrevistas abiertas

Se utiliza la entrevista cualitativa, definida como una reunión para conversar e intercambiar

información entre una persona (el entrevistador) y otra (el entrevistado), por ser un

instrumento más íntimo, flexible y abierto (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p.

418), que permite, a través de las preguntas y respuestas, lograr una comunicación y la

construcción conjunta de significados respecto al tema de las políticas públicas de calidad

en la gestión pública.

El tipo de entrevista empleado es de tipo abierta, la cual se fundamenta en una guía general

de contenido, teniendo el entrevistador toda la flexibilidad para manejarla, ajustando el

ritmo, la estructura y el contenido. Con ello se busca que los participantes expresen de la

mejor forma sus experiencias y conocimientos, sin que se vean influenciados por la

perspectiva del investigador o por los resultados de otros estudios, las categorías de

respuestas las van generando por lo tanto los mismos entrevistados. En las entrevistas se

emplean básicamente preguntas generales que parten de planteamientos globales

(disparadores) para dirigirse al tema que interesa a la investigación, para lograr

exploraciones más profundas también se emplean preguntas para ejemplificar y preguntas

de contraste (Apéndice Nº1).

En cada caso-país se identificaron informantes claves a ser entrevistados:

a. funcionarios de las organizaciones encargados del tema de la calidad en la

administración pública de cada país,

b. políticos y ejecutivos de alto nivel involucrados en los procesos de formulación e

implementación de políticas públicas de calidad,

c. representantes de organismos certificados y acreditadores de calidad, etc.

Para la selección de los informantes clave a ser entrevistados se emplearon diferentes tipos

de muestras (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 396), entre ellas:

Muestras típicas o intensivas: se eligieron participantes de un mismo perfil, representantes

de los Sistemas Nacionales de Calidad y de los Premios Nacionales a la Calidad.

70

Muestra por oportunidad: se seleccionaron algunos informante claves quienes se reunieron

en el XVI Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana,

realizado del 9 al 11 de julio de 2012, en la Ciudad de Panamá.

Muestra por conveniencia: algunos informantes se seleccionan por cuanto están disponibles

y se tiene acceso a ellos por la vinculación laboral del investigador con sus organizaciones.

Muestras confirmativas: se adicionaron nuevos informantes cuando en los ya analizados

surge información que apunta en diferentes direcciones.

En el apéndice Nº2 se presenta la lista de informantes clave seleccionados que se

consultaron mediante las entrevistas abiertas.

Encuesta a expertos

Con el fin de tener una perspectiva internacional, más allá de la región centroamericana,

sobre la importancia de la formulación de políticas públicas en el tema de la calidad y sobre

las prácticas recomendadas para su exitosa implementación se aplicó una encuesta a una

serie de expertos en el tema de la calidad en la gestión pública.

Para la selección de los expertos a encuestar se emplearon diferentes tipos de muestras

(Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 396), entre ellas:

Muestra por oportunidad: se seleccionan algunos expertos quienes se reunieron en el Tercer

Congreso Mundial de Calidad, Excelencia, Innovación y Buen Gobierno realizado del 25 al

29 de junio de 2012 en Bogotá, Colombia.

Muestra en cadena o por redes: se identifican expertos y se agregan a la muestra, se le

pregunta si conocen a otras personas que puedan aportar a la investigación, los cuales se

incluyen también.

Se preparó una encuesta con preguntas generales abiertas (apéndice Nº3), la cual se envío

vía internet, utilizando “google drive” a un total de veinte expertos en calidad, la cual fue

respondida por once de ellos y se utilizó en la investigación la información suministrada

por siete (apéndice Nº4).

71

Observación

En cada país se visitaron las instituciones responsables de los distintos componentes de los

sistemas nacionales de calidad así como las responsables de los premios nacionales a la

calidad, con el fin de identificar las mejores prácticas utilizadas en la implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la gestión pública.

Fuentes secundarias

Como fuentes secundarias se consultaron las páginas web de las instituciones responsables

de los distintos componentes de los sistemas nacionales de calidad así como las

responsables de los premios nacionales a la calidad, también se revisaron otros estudios

realizados sobre la temática relacionada con esta investigación doctoral.

3.3.4 Relación entre objetivos, unidad de análisis, hipótesis, técnicas y

fuentes

La finalidad, los objetivos, las unidades de análisis, las hipótesis de trabajo, las técnicas e

incluso las fuentes de una investigación no pueden consistir en un mero repertorio, más o

menos afortunado. Todos estos elementos han de estar estrechamente relacionadas entre sí,

configurando una perfecta estructura investigadora.

En la tabla 10 se presenta la relación entre los objetivos de investigación formulados y las

hipótesis de trabajo. La tabla incluye la finalidad de la investigación y para cada objetivo de

investigación se detallan las unidades de análisis, las técnicas de investigación, las hipótesis

de trabajo y las fuentes de información.

72

Tabla 10 Relación entre objetivos de investigación e hipótesis de trabajo Finalidad de la investigación: El análisis comparativo de las mejores prácticas desarrolladas en los países centroamericanos, en el proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, servirá para sugerir algunas estrategias y buenas prácticas con las que contribuir a mejorar la implementación de esas políticas públicas.

Objetivo general: Conocer los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.

Objetivo específico 1: Identificar los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.

Unidad de análisis Técnicas de investigación

Hipótesis de trabajo Fuentes

Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad

Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación

Los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión y planes de acción respecto de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública condicionan su grado de implementación.

Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.

Objetivo específico 2: Identificar los actores clave en el proceso de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.

Unidad de análisis Técnicas de investigación

Hipótesis de trabajo Fuentes

Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad

Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación

El nivel político y gerencial de los actores involucrados en los procesos de formulación y decisión de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública se relaciona favorablemente con su grado de implementación.

Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.

73

Continuación Tabla 10

Fuente: elaboración propia

Objetivo específico 3: Detectar los factores que facilitan u obstaculizan la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.

Unidad de análisis Técnicas de investigación

Hipótesis de trabajo Fuentes

Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad

Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación

Si los países desarrollan buenas prácticas en los procesos de formulación, decisión y planes de acción en el ciclo de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública entonces menos obstáculos encontrará su implementación.

Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.

Objetivo específico 4: Valorar las mejores prácticas llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.

Unidad de análisis Técnicas de investigación

Hipótesis de trabajo Fuentes

Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad

Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación

Las prácticas llevadas a cabo por los países en los procesos de formulación, decisión y planes de acción de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública condicionan su grado de implementación.

Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.

74

3.3.5 Validez de la investigación

Se trabaja con un diseño de casos múltiples o sea tipo 4 según la clasificación de Yin

(2009), un caso por cada país, cada caso se seleccionó cuidadosamente, de tal manera que

se analizó el planteamiento del problema que sirvió de guía durante toda la investigación.

Se inició con el caso de Costa Rica, por facilidad de ubicación geográfica, para

posteriormente ir ampliando a más casos, se fue trabajando paulatinamente, después de

Costa Rica, se trabajó con los casos relacionados con los países que previamente se conocía

que tienen una mayor evolución en la aplicación de la calidad en la administración pública,

como son Guatemala y El Salvador, para finalmente analizar los casos relacionados con los

países donde el avance en la implementación de la calidad en la administración pública ha

sido menor como son: Honduras, Panamá y Nicaragua. El interés fundamental es identificar

las mejores prácticas en cada caso país y supeditado a ello se fueron haciendo las

comparaciones con el resto de casos, lo cual permitió reforzar la validez interna del estudio.

El caso de Costa Rica que se aborda primero, sirvió para refinar los instrumentos de

recolección de datos, preparar el protocolo de estudio de caso (perspectiva del estudio,

procedimientos de campo, preguntas del caso, guía para el reporte) e ir desarrollando la

base datos para asegurar la confiabilidad del estudio.

Se usan múltiples fuentes de evidencia (leyes y decretos formulados, premios establecidos,

estudios de satisfacción de la ciudadanía, entrevistas a actores clave) buscando establecer la

cadena de evidencias (formulación de las políticas de calidad a nivel de cada país, creación

de sistemas nacionales de calidad, implementación de premios nacionales a la calidad, etc.),

además se tuvo acceso directo a informantes clave en cada país a los cuales se sometió a

revisión el borrador del estudio de caso, todo lo anterior contribuyó a asegurar la validez de

la construcción.

Al tratarse de un diseño de múltiples casos, el proceso para cada caso (país) se repitió en los

demás, la revisión de los casos es similar, considerando las mismas variables o aspectos, al

igual que los instrumentos para recolectar los datos y el proceso en general, aunque pueden

darse variantes, o sea se reproducen algunos casos con condiciones similares y otros se

replican modificando ciertos elementos, esta lógica de repetición permite mejorar la validez

externa del estudio.

75

Tanto la recolección de los datos como el análisis por país permitió explicar consistencias e

inconsistencias entre casos, esto es repeticiones literales y repeticiones teóricas; el nivel de

análisis es simultáneamente individual (caso por caso) y colectivo.

En procura de lograr la confiabilidad y credibilidad (Hernández, Fernández, & Baptista,

2010) del estudio de casos empleado en esta investigación, se siguieron los siguientes

pasos:

a. Se documentó de manera sistemática y completa toda la evidencia que se fue

recopilando en cada caso estudiado, ofreciendo detalles específicos del desarrollo de la

investigación.

b. Se documentaron todos los procedimientos utilizados en la investigación.

c. Se utilizaron fuentes múltiples de datos e información: documentos, entrevistas,

encuestas, observación.

d. Se realizó triangulación de datos y entre entrevistados.

e. Se estableció la cadena de evidencias, esto es asegurar la trazabilidad de cada evidencia

que se fue obteniendo en el análisis documental, las entrevistas, las encuestas y las

visitas de campo.

f. Se verificó con las personas clave los resultados que se fueron obteniendo.

g. Se discutieron las interpretaciones con otros investigadores.

h. Se evaluó cuidadosamente cómo los detalles de cada caso estudiado explican los

resultados obtenidos.

Además con fines de auditoría la base de datos que se genere será accesible para que otros

investigadores puedan establecer la confiabilidad de los procedimientos, conteniendo los

documentos centrales, las notas de las visitas, las transcripciones de entrevistas y los

esquemas y procedimientos de análisis.

En procura de lograr transferibilidad o aplicabilidad, o sea la posibilidad de ampliar los

resultados del estudio a otros casos, se hace una descripción exhaustiva del lugar y las

características de las personas donde el fenómeno fue estudiado.

A partir de los datos recopilados en cada país, se ordenaron y clasificaron para generar

constructos y categorías, buscando la transferibilidad de las mejores prácticas de calidad en

76

la administración pública que sirvan de base para mejorar los procesos de implementación

de las políticas públicas en los países.

3.4 Vinculación entre las técnicas e instrumentos de análisis y los resultados Para la presentación de los resultados de la investigación, se trabaja en los siguientes

capítulos cada objetivo específico primero en el ámbito de la Región Centroamericana,

luego en el caso de Costa Rica que se utilizó como primer caso de estudio, después en cada

caso país, para finalmente presentar los principales hallazgos del estudio mediante un

análisis comparativo de las prácticas desarrolladas en los países centroamericanos en el

proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública, lo cual permite sugerir algunas estrategias y buenas prácticas con las que contribuir

a mejorar la implementación de esas políticas públicas.

El análisis en todos los ámbitos descritos se apoya en la revisión documental y en la

observación, además para el caso de los resultados en el ámbito de la Región

Centroamericana, la información suministrada en la encuesta por los expertos en calidad y

en las entrevistas realizadas al Secretario del CLAD y al Ministro de Administración

Pública de República Dominicana es fundamental; el análisis de resultados de cada país se

fundamenta en las entrevistas realizadas a los actores estratégicos así como en la

información suministrada por los expertos de calidad de ese país que respondieron la

encuesta.

Tal como se mencionó en el apartado sobre técnicas e instrumentos de análisis, se aplicó

una encuesta en línea a un grupo de expertos vinculados con el tema de calidad a nivel

internacional, con el fin de tener una perspectiva más allá de la región centroamericana

sobre la importancia de la formulación de políticas públicas sobre la calidad y sobre las

prácticas recomendadas para su exitosa implementación, la encuesta fue contestada por

once expertos y por su aporte a la investigación se utilizó la información suministrada por

siete, cuatro se utilizan en el análisis para el ámbito de la Región Centroamericana, dos para

el caso de Costa Rica y uno para el caso de Panamá (de los demás países de la Región no se

recibieron respuestas de expertos).

77

Para la selección de los informantes clave a ser entrevistados, a partir de la revisión

documental y con base en la experiencia de quince años del investigador de estar vinculado

a los aspectos relacionados con la calidad en la administración pública, se decidió obtener

información tanto de responsables políticos como responsables técnicos:

a. políticos y ejecutivos de alto nivel involucrados en los procesos de formulación,

decisión e implementación de políticas públicas de calidad en la administración

pública,

b. funcionarios de las organizaciones encargados de la calidad en la administración

pública de cada país, esto es, representantes de los organismos responsables de cada

uno de los componentes de los Sistemas Nacionales de Calidad (metrología,

normalización, acreditación y reglamentación técnica) y representantes de las

entidades responsables de la coordinación de los premios nacionales a la calidad y

reconocimiento a las mejores prácticas.

En el caso de los responsables políticos se entrevistó únicamente a aquellos que durante el

período de la investigación: estaban ejerciendo un cargo político. Se conocía (por parte del

investigador) su vinculación con los aspectos relacionados con la calidad en la

administración pública y mostraron disponibilidad a ser entrevistados.

Respecto a los responsables técnicos de las organizaciones encargadas de la calidad en la

administración pública, se entrevistó a un número variable de personas en cada país en

función de los siguientes aspectos:

a. de los seis países centroamericanos, únicamente en tres está instaurado el Premio

Nacional a la Calidad: Costa Rica, Guatemala y El Salvador, por lo que solo en

estos países se incluyen entrevistas a funcionarios vinculados con los entes

responsables de la coordinación de los premios a la calidad;

b. respecto a los organismos responsables de cada uno de los componentes de los

Sistemas Nacionales de Calidad (metrología, normalización, acreditación y

reglamentación técnica), los países presentan una serie de variantes: para algunos

componentes no existe funcionario asignado, en otros casos en una misma persona

recae la responsabilidad de varios componentes y en otros ni siquiera funciona

algún componente de los cuatro;

78

c. durante el período de la investigación algunos funcionarios por diferentes motivos

(viaje, enfermedad, compromisos previos, descanso, etc.) no se encontraban

disponibles para la entrevista.

Por el carácter multinacional de la investigación, se debió coordinar en forma anticipada

con los responsables políticos y los responsables técnicos de cada país, a fin de conciliar

sus agendas de trabajo con las visitas programadas del investigador a cada país, asimismo

se aprovechó la participación del investigador en el XVI Foro de la Función Pública de

Centroamérica, Panamá y República Dominicana, realizado del 9 al 11 de julio de 2012, en

la Ciudad de Panamá, donde se entrevistó al Secretario General del CLAD y al Ministro de

Administración Pública de República Dominicana, ambos reconocidos internacionalmente

como precursores del impulso de la calidad en la administración pública en la Región

Centroamericana.

79

PARTE II: RESULTADOS Y PRINCIPALES HALLAZGOS DEL ESTUDIO

En esta segunda parte se presentan los resultados y principales hallazgos de la

investigación. Por tratarse de una investigación que comprende seis países, se ha

considerado necesario dividir los resultados en varios capítulos, en procura de un mayor

equilibrio entre capítulos y con el fin de facilitar la lectura y a su vez dar el peso específico

a cada realidad estudiada. Así, el capítulo IV presenta los resultados para la región

centroamericana en forma global; el capítulo V presenta los resultados del caso específico

de Costa Rica por las condiciones expresadas en la introducción de esta obra, el capítulo VI

reúne los resultados de los restantes países, y, por último; el capítulo VII contiene los

principales hallazgos del estudio reflejados en el análisis comparativo de los procesos de

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad)

en los países centroamericanos.

La información bruta –no elaborada-, esto es, la materia prima discursiva obtenida de la

encuesta y las entrevistas, se detalla en los apéndices, en estos capítulos, al objeto de

facilitar la lectura y comprensión, se expone de manera integrada un análisis e

interpretación de la información proporcionada por las distintas técnicas empleadas

(observación, análisis documental, encuesta y entrevistas), cuyos resultados llevan a los

hallazgos de la investigación, que se exponen en el capítulo VII Principales hallazgos: un

análisis comparativo.

La identificación de los elementos (origen, componentes, importancia, problemática a

resolver, etc.) y de los actores claves que intervienen en la formulación, decisión e

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, así

como la identificación de los factores que facilitan u obstaculizan su implementación,

sumado a una valoración de las mejores prácticas llevadas a cabo por los países en la

implementación de esas políticas, permite conocer los procesos de formulación, decisión e

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública

80

(sistemas nacionales de calidad y premios a la calidad) en los países centroamericanos

(figura 7), que es precisamente el objetivo general establecido en esta investigación.

Figura 7 Presentación de los resultados de la investigación

Fuente: elaboración propia

Respecto al primer objetivo, el concepto “elementos” posibilita ubicar cualquier otro

aspecto relevante relacionado con la formulación, decisión e implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, diferente de los actores

clave, los factores facilitadores u obstaculizadores, o las mejores prácticas, todos ellos

considerados en los restantes objetivos específicos de la investigación; así se incluyen

además de otros elementos específicos, otros más enunciados por los informantes clave

respecto a las políticas públicas objeto de estudio, como son su origen, sus componentes, su

importancia, en qué consisten, problemas que intentan resolver y efectos esperados.

Los resultados de la investigación se presentan, de acuerdo con los objetivos específicos,

primero respecto a la región centroamericana como un todo, segundo por cada país, para

finalmente presentar un análisis comparativo entre los distintos países de la implementación

de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública (figura 8).

Procesos de formulación,

decisión e implementación de las políticas

públicas

Elementos que intervienen

Actores clave Factores

facilitadores/Factores obstaculizadores

Mejores prácticas

81

Figura 8 Ámbitos para el análisis y presentación de resultados

Fuente: elaboración propia

En cada ámbito, se presentan los resultados en relación con cada objetivo específico,

obtenidos a partir del análisis documental, la observación del investigador, la información

generada en las encuestas a los expertos en calidad (apéndice Nº5) y en las entrevistas

realizadas a los distintos actores estratégicos (apéndice Nº6).

82

CAPITULO IV. Resultados Región Centroamericana Este apartado reúne los principales resultados obtenidos no atribuibles específicamente a

algún país en particular sino más bien al ámbito general de la Región Centroamericana.

Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la

información generada en la consulta mediante la encuesta electrónica a un grupo de

expertos en calidad (detalle de respuestas en apéndice Nº5), quienes forman parte de la red

de expertos en calidad en la administración pública a la cual pertenece el investigador, así

como la información generada en la consulta hecha mediante entrevista personal a dos

actores estratégicos (detalle de las entrevistas en el apéndice Nº6), los cuales gozan del

reconocimiento internacional como precursores de la calidad en la administración pública

en la Región Centroamericana.

El capítulo cuatro se divide en cuatro secciones, cada una de las cuales presenta los

resultados para cada objetivo específico para el ámbito centroamericano.

4.1 Elementos que intervienen

Se presentan aquí los principales resultados obtenidos referidos al ámbito de la Región

Centroamericana respecto al primer objetivo específico de la investigación, relacionado con

la identificación de los elementos que intervienen en la formulación, decisión e

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.

Origen de las políticas públicas

En los países de la Región el avance de la calidad en la administración pública es muy

diferente, pero a pesar de las particularidades de cada país, la región presenta una serie de

problemas comunes relacionados con la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.

La falta de calidad en gran parte de la administración pública de los países

centroamericanos, es un problema que ha sido manifestado tanto por la ciudadanía

directamente a través de las constantes quejas y su estado de insatisfacción hacia el servicio

público, como por las empresas privadas y organizaciones en general que reclaman por las

constantes trabas de la administración pública. Es un problema recurrente que se da año tras

83

año desde hace décadas, presente en las demandas y preocupaciones sociales prioritarias

(agenda sistémica), pero cuya inserción en la agenda política ha tenido distinta intensidad

dependiendo del gobierno de turno.

La inclusión en la agenda política, por parte de nuestros gobiernos, de la calidad en la

administración pública, se ve impulsada en algunos casos por las demandas ciudadanas y de

grupos empresariales, pero también han ejercido presión en los gobiernos centroamericanos

una serie de iniciativas que se dan en el escenario internacional como son la Nueva Gestión

Pública, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública y el Foro de la Función

Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (Figura 9).

Figura 9 Origen del tema

Fuente: elaboración propia

En la implementación de políticas públicas de calidad en la administración pública en los

países centroamericanos, han jugado un papel preponderante los postulados de la Carta

Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública que fue preparada por el CLAD,

aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y

Reforma del Estado en San Salvador, El Salvador el 26 y 27 de junio de 2008 y adoptada

por los mandatarios en la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,

realizada en San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008, con el objeto de

CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

Insatisfacción ciudadana

Reclamos empresas y

organizaciones

Nueva Gestión Pública

Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Foro de la Función Pública de CA, Panamá y

Rep. Dom.

84

promover la mejora de las administraciones públicas en los países representados (Consejo

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2008). En las siguientes

Conferencias Iberoamericanas, los participantes vuelven a recalcar la importancia de la

calidad en la función pública: XI, XII, XIII.

Por otro lado, desde el año 1982 se celebra cada dos años, la reunión de Directores de

Servicio Civil, Función Pública y Carrera Administrativa de Centroamérica, Panamá y

República Dominicana, la cual a partir del año 2006 pasó a denominarse “Foro de la

Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana”, en este foro se

analizan, debaten y formulan políticas y acciones orientadas a mejorar la gestión pública de

los países de la Región y tal como se evidencia en las actas de las reuniones, a partir del

2008 en todas las reuniones se le ha dado importancia determinante al tema de la calidad

para mejorar las administraciones públicas de los países:

a. XIV Foro celebrado en República Dominicana en julio de 2008: se denominó

“Profesionalización de la Función Pública y Gestión de la Calidad”.

b. Reunión Intermedia celebrada en Panamá en abril de 2009: se promueven la adopción

de Modelos de Excelencia de Gestión de Calidad en la Administración Pública.

c. XV Foro celebrado en Costa Rica en abril de 2010: se denominó “Compromiso con la

Innovación y la Calidad en la Gestión Pública”

d. Reunión Intermedia celebrada en Guatemala en mayo de 2011: se presenta la Estrategia

Centroamericana de la Calidad 2011-2014.

e. XVI Foro celebrado en Panamá en julio de 2012: denominado “Responsabilidad Social,

Participación Ciudadana y Función Pública”.

Problemas que buscan resolver las políticas públicas

Las políticas públicas que se analizan, promueven la calidad en la gestión pública,

buscando reducir la insatisfacción de la ciudadanía y de las empresas y organizaciones en

general con respecto a la calidad de los servicios públicos que reciben, lo cual se refleja en

los resultados de estudios sobre la percepción ciudadana respecto a la calidad de los

servicios públicos, tanto específicos por institución como nacionales, cuyos resultados

evidencian avances significativos en algunas instituciones, pero también avances mínimos

en otras y hasta retrocesos en algunos servicios públicos.

85

En la Estrategia Centroamericana de la Calidad: 2011-2014 elaborada por el Instituto

Centroamericano de Administración Pública (Área de Gerencia Social, 2011), producto de

la experiencia de más de diez años de estudio sobre la calidad en la administración pública

centroamericana, se resumen una serie de malas prácticas en la gestión pública que reflejan

la ausencia de calidad en los servicios:

a. Se solicita dos o más veces la misma información, para un mismo trámite u otro en la

misma institución.

b. Se solicita información que la misma entidad emite o posee.

c. Se cuestionan autorizaciones firmes de otras entidades u órganos.

d. Se solicitan requisitos o información que está en trámite en otra entidad.

e. Se inventan requisitos.

f. Se niega información sobre trámites y requisitos realizados en sus oficinas.

g. Se exige presencia física del ciudadano.

h. Se debe acudir a más de una instancia, para un mismo trámite o requisito con un mismo

fin.

Asimismo, se presentan deficiencias en los servicios públicos en aspectos como:

a. Servicios proporcionados.

b. Accesibilidad.

c. Costo de los servicios.

d. Instalaciones físicas.

e. Calidad de la información entregada.

f. Actitud de los funcionarios.

g. Capacidad técnica de funcionarios.

h. Procedimientos apropiados.

i. Tiempo de espera.

j. Tiempo durante la atención.

k. Horarios de atención.

Estas son algunas de las aristas del problema que se busca resolver con la política pública

relacionada con la implementación de la calidad en la gestión pública.

86

Importancia de las políticas públicas

Tanto los expertos en calidad consultados mediante la encuesta electrónica como los

actores estratégicos entrevistados, consideran de gran importancia las políticas públicas

sobre la calidad en la administración pública. A continuación se expondrán las opiniones de

los mismos:

Manifestaciones de los expertos en calidad:

Los expertos coinciden en enmarcar la importancia de las políticas públicas en función del

bienestar de la ciudadanía, al garantizar la eficacia y la satisfacción de los clientes del

sector público, del ciudadano y la ciudadana y de la sociedad en general, promoviendo la

mejora continua hacia la excelencia y orientando el comportamiento y valores deseados sin

afectar negativamente el medio ambiente, “más importantes que en el sector privado,

donde el cliente tiene opciones de compra” (Miembro Asociación Paraguaya de la

Calidad), “son la única manera de poder prestarle un servicio de altura a la Ciudadanía”

(Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad -INLAC-).

Manifestaciones de los actores estratégicos:

De las opiniones de los actores estratégicos sobresale la que otorga gran importancia a que

las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública sean políticas de Estado,

que transciendan una gestión gubernamental, con lo cual se garantiza su continuidad.

Sobresale también la opinión respecto a que la calidad es un medio para que el ciudadano

pueda recibir los beneficios de la democracia, “la administración se puede legitimar ante

los ciudadanos al brindarle mejores oportunidades y servicios oportunos” (Ministro de

Administración Pública de República Dominicana –MAP-).

Otros elementos que deben considerarse

Los expertos en calidad y los actores estratégicos consultados mencionaron otros elementos

que deben considerarse en los procesos de formulación, decisión e implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los expertos en calidad:

Dentro de la lista de elementos que se deben considerar al formularse las políticas públicas

sobre la calidad en la administración pública, según la opinión de los expertos en calidad,

87

están los siguientes: la satisfacción del usuario, la transparencia, el impacto sobre el medio

ambiente, la evaluación, las necesidades de la población, la voluntad política y la cultura,

“determinar la expectativas de la sociedad y los efectos que se están llevando a cabo sobre

el medio ambiente” (Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la

Calidad -INLAC-).

Manifestaciones de los actores estratégicos:

Algunos otros elementos a considerar al formular las políticas públicas, en opinión de los

entrevistados son los siguientes:

a. la idiosincrasia de cada país, “los tiempos de las recetas tienen que quedar en el

pasado” (Secretario General del CLAD);

b. los problemas que la ejecución y la evaluación de las políticas públicas arrastran desde

su diseño y formulación;

c. la toma de conciencia por parte de la sociedad sobre el papel de sus instrumentos de

participación para fundamentar la toma de decisiones en la política pública;

d. el gran desafío que significa el ir creando una nueva cultura de la gestión, esto es, unas

“nuevas creencias, actitudes, comportamiento” (Ministro de Administración Pública de

República Dominicana –MAP-), y

e. el valor del entusiasmo, el interés y el compromiso de la gente.

4.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados obtenidos referidos a la Región

Centroamericana respecto al segundo objetivo específico de la investigación, relacionado

con la identificación de los actores clave que intervienen en la formulación, decisión e

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.

A partir del análisis documental se identifican tanto los “actores públicos” (autoridades

político-administrativas), como los “grupos-objetivo” y los “beneficiarios” de la política

pública. Por las características de esta política pública, realmente existe una gran cantidad

de actores involucrados, pero en el marco de esta investigación se identifican los que se

consideran son los actores clave, según impulsen u obstaculicen las políticas.

88

Actores públicos (autoridades político-administrativas)

En el ámbito internacional

a. Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del

Estado

b. Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

Estos dos anteriores como actores clave que dan origen a la Carta Iberoamericana de

Calidad en la Gestión Pública y,

c. Los Miembros del Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República

Dominicana:

o Dirección General de Servicio Civil de Costa Rica

o Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de El Salvador

o Oficina Nacional de Servicio Civil de Guatemala

o Dirección General de Servicio Civil de Honduras

o Dirección General de la Función Pública de Nicaragua

o Dirección General de Carrera Administrativa de Panamá

o Ministerio de Administración Pública de República Dominicana

o Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)

Por lo descrito anteriormente se considera que estos actores clave, constituyen una fuerza

internacional que impulsa la implementación de la política pública analizada.

En el ámbito nacional

a. Las autoridades políticas responsables de la formulación de las leyes y acuerdos

gubernamentales sobre la calidad en la administración pública: Sistemas Nacionales

de Calidad y Premios Nacionales a la Calidad.

b. Directores de los órganos del Sistema Nacional de Calidad: entidades nacionales de

normalización, entidades nacionales de acreditación, entes nacionales de metrología

y dependencias nacionales de reglamentación técnica.

c. Miembros de los equipos coordinadores de los Premios Nacionales a la Calidad en

el Sector Público.

Igualmente estos actores enlistados constituyen fuerzas impulsoras de la política por cuanto

formularon leyes y acuerdos gubernamentales sobre el tema y fijaron las competencias, las

89

responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la implementación

del programa político administrativo relacionado con la política.

Grupos-objetivo

Partiendo de la definición que hace Subirats (2008, p. 61) de grupos-objetivo como

“personas (físicas o jurídicas) y organizaciones que agrupan a tales personas, cuya conducta

se considera políticamente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la

política pública intenta resolver”, se tiene para el caso de la política pública que se está

analizando que los grupos-objetivo son muchos, puesto que la política es aplicable a toda la

Administración Pública, central y descentralizada, incluso instituciones autónomas y

semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales,

municipalidades y empresas públicas.

La política pública trata de establecer, ¿cómo se podría resolver o atenuar el problema de la

insatisfacción ciudadana respecto a la calidad en los servicios públicos? Se han definido

diversas modalidades de intervención estatal para influenciar las decisiones y las acciones

de los grupos-objetivo de manera que se alineen con los objetivos políticamente planteados

en la política pública, buscando en estos grupos una modificación de sus conductas que

permitan mejorar la percepción ciudadana respecto a la calidad de los servicios públicos,

estas modalidades incluyen la coerción (obligaciones y prohibiciones estipuladas en las

leyes de creación de los Sistemas Nacionales de la Calidad), los incentivos (como los

decretos de creación de los Premios Nacionales a la Calidad) y también programas de

sensibilización, capacitación, cambio de referentes, etc.

El efecto de estas modalidades de intervención ha sido muy variado en el Sector Público,

actualmente se destacan algunas instituciones, principalmente instituciones autónomas y

semiautónomas y empresas públicas, en las cuales la implementación de la calidad ha

redundado en mejoras significativas, no obstante en otras, como las pertenecientes al

gobierno central y municipalidades, donde todavía no se han establecido las prioridades de

implementación en el tiempo y en el espacio geográfico y social, lo cual se refleja en

niveles de satisfacción bajos respecto al servicio recibido tanto en los ciudadanos

directamente como en las empresas y organizaciones en general que acuden a ellos.

90

El escenario descrito previamente, permite identificar que algunos grupos-objetivo

impulsan la implementación de la política pública, pero otros más bien se han convertido en

obstáculos, por diversos factores: aspectos culturales, falta de transparencia, carencia de

competencias, conveniencia, etc.

Beneficiarios finales

Los beneficiarios finales identificados por Subirats como conformados por:

Las personas (físicas o jurídicas) y las organizaciones o entidades que las agrupan, a

quienes el problema colectivo afecta directamente, sufriendo sus efectos

negativos…son, pues, los actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado y

de acuerdo con los objetivos de la política en cuestión, de la modificación de la

conducta de los grupos-objetivo. (2008, p. 62)

Así se pueden identificar dos grandes grupos de beneficiarios finales:

a. El ciudadano que recibe los servicios públicos, y

b. Las empresas privadas y organizaciones en general que dependen del servicio de la

administración pública

Al ser tan amplio el grupo que conforma los beneficiarios finales, es difícil identificar los

“grupos terceros” (beneficiados y afectados), los cuales al final de cuentas se

entremezclan con los beneficiarios finales identificados.

Los expertos en calidad encuestados y los actores estratégicos entrevistados, se

manifestaron respecto a los que consideran son los actores clave en los procesos de

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública, obteniéndose la siguiente información:

Opinión de los expertos en calidad:

Los expertos en calidad identificaron los siguientes actores claves: el gobierno (ámbito

político y principalmente el líder), los representantes de los clientes, las instituciones

públicas, los gobernadores y alcaldes, las universidades, los especialistas en cada área de

gestión, los asesores externos, la sociedad civil, los gremios profesionales, “la alta

dirección liderando el proceso y el resto de la organización participando activamente con

91

especial atención a los líderes naturales y formadores de opinión” (Director de

Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica).

Opinión de los actores estratégicos:

El ciudadano es un actor clave por eso deben garantizarse los espacios de participación

ciudadana por cuanto “el político debe tomar la decisión en función de los intereses

ciudadanos” (Secretario General del CLAD), y para esa toma de decisión se debe basar en

los instrumentos dados en las normas, en las leyes y en la constitución. Otro actor clave es

el responsable político, por ejemplo, la figura de director o el ministro que ha comprendido

la importancia de la calidad y se preocupa por hacer una buena labor y atender las

necesidades de sus ciudadanos.

4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados obtenidos para el ámbito de la

Región Centroamericana respecto al tercer objetivo específico de la investigación,

relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan la implementación

de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

Los expertos en calidad mencionaron los siguientes como factores clave de éxito para la

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública: el

compromiso de las autoridades, la formación sólida a todos los niveles, la visibilidad del

proceso y difusión de los resultados, el convencimiento de la alta dirección del país en los

principios de calidad y la responsabilidad social, la evaluación de cada necesidad social “y

el riesgo de no hacerle frente a esa necesidad” (Presidente del Capítulo Venezuela del

Instituto Latinoamericano de la Calidad -INLAC-), la educación para una cultura de

calidad, la premiación a las organizaciones que se destacan por el servicio a la ciudadanía,

la socialización del tema de la calidad a toda la población, la identificación de las

necesidades de la población “hacer levantamientos sobre las necesidades de la población”

(Directora de Recursos Humanos del MAP), una visión-misión clara y compartida, un

clima organizacional que promueva la mejora continua, un recurso humano con aptitud y

actitud para el cambio, el trabajo en equipo, la cultura de logro y los valores compartidos.

92

Los actores estratégicos entrevistados se refirieron a lo que consideraban como factores

facilitadores para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

Un factor facilitador es el proceso de reflexión sobre la administración pública y

particularmente sobre el tema de la calidad que se ha dado en algunos países de la región y

que se han irradiado hacia el resto de países, otro factor es la toma de conciencia sobre la

calidad que se está produciendo en ciertos funcionarios públicos, en académicos y en

profesionales liberales, también se consideran un factores clave de éxito el liderazgo

comprometido, el desarrollo de instrumentos que permitan incorporar a la sociedad civil y

la difusión de los procesos de calidad en la ciudadanía, “cuanto tu recibes presión de la

ciudadanía no tienes elección, hay que hacerlo” (Secretario General del CLAD).

Tanto los expertos en calidad encuestados como los actores estratégicos entrevistados, se

refirieron a los principales obstáculos para la implementación exitosa de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los expertos en calidad:

Dentro de los factores obstaculizadores mencionados por los expertos en calidad sobresalen

los siguientes: desinformación, falta de interés del ámbito político en el diseño de políticas

de calidad, resistencia al cambio del personal que brinda los servicios, aplicación de

modelos no aplicables al país, poca credibilidad en lo público, altos niveles de corrupción,

desinterés social, liderazgo débil y “la incompetencia profesional de los responsables

políticos” (Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad -

INLAC-) que se refleja en falta de compromiso y de conocimiento de las altas autoridades.

Manifestaciones de los actores estratégicos:

Los entrevistados, como precursores y promotores de la inclusión de la calidad en la

administración pública en la región, se han encontrado con diversos obstáculos en la

implementación de las políticas públicas, entre ellos, destacan los siguientes: la falta de

reflexión en los temas de la administración pública, lo que redunda en carencia de

basamentos teóricos que dificulta el entendimiento de los funcionarios públicos; el

monopolio del conocimiento que ha impedido que el mensaje de la calidad llegue a la

sociedad; el personalismo y el clientelismo político, “de eso no hay duda aquí no se le

93

rinde cuenta a nadie” (Secretario General del CLAD); el análisis sobre los modelos de

gestión de la calidad como un simple instrumento de gestión cuando también permite la

rendición de cuentas; la falta de transparencia, no se someten al escrutinio de los usuarios

de los servicios públicos; los cambios políticos y gubernamentales; la falta de valoración de

los recursos humanos; la falta de liderazgo para la toma de decisiones; la resistencia a la

profesionalización del servicio público por parte de “los referentes del clientelismo político

e incluso a veces presiones del nepotismo de patrimonialismo” (Ministro de

Administración Pública de República Dominicana); y los valores culturales que se

convierten en un freno a la tendencia progresista.

4.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados obtenidos para el ámbito de la

Región Centroamericana respecto al cuarto objetivo específico de la investigación,

relacionado con la valoración de las mejores prácticas llevadas a cabo en los países

centroamericanos en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

En los discursos de los actores estratégicos respecto a las buenas prácticas utilizadas por los

países en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública, se destacan las siguientes: el sentimiento “centroamericanista” que provoca que el

análisis en la temática de la administración pública que se da en uno de los países se ponga

a disposición de los demás países centroamericanos, la sensibilización de las altas

autoridades y la realización de eventos y programas especiales para lograr el compromiso

de las autoridades de cada dependencia, “el sentimiento centroamericanista yo creo que en

materia de administración pública queda clarísimo un sentimiento administrativo

subregional” (Secretario General del CLAD), “uno de los objetivos que hemos trazado es

sensibilizar las altas autoridades” (Ministro de Administración Pública de República

Dominicana).

94

CAPITULO V. Resultados caso de Costa Rica

Se presentan aquí los principales resultados obtenidos para el caso de Costa Rica, que por

las condiciones expresadas en la introducción de esta obra se decidió presentar en forma

separada. Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la

información generada en la consulta mediante la encuesta electrónica a expertos en calidad

(detalle de respuestas en apéndice Nº5) y la generada en la consulta hecha mediante

entrevista personal a actores estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos

ellos vinculados a alguna de las organizaciones responsables de la implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública costarricense.

El capítulo cinco se divide en cuatro apartados, que responden a cada uno de los objetivos

específicos de la investigación.

5.1 Elementos que intervienen

Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la

investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

Origen de las políticas públicas

Tomando como referencias los últimos 10 años, de acuerdo con el análisis documental en

Costa Rica la inclusión en la agenda política de la calidad de la administración pública, se

considera que ha sido más marcada en la Administración de Miguel Ángel Rodríguez

(1998-2002), en la Administración de Oscar Arias (2006-2010) y en la presente

administración de la Presidenta Laura Chinchilla (2010-2014).

En la Administración Rodríguez se promulgó una ley muy significativas en el ámbito de la

calidad en el sector público: la Ley 8279: Sistema Nacional para la Calidad (Asamblea

Legislativa de la República de Costa Rica, 2002).

Por otro lado en la Administración Arias, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Jorge

Manuel Dengo Obregón” (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,

95

2007) contiene el Capítulo 5 “Eje de Reforma Institucional” (p. 92) dentro del cual se

establece que una de las metas sectoriales es agilizar, simplificar y elevar la calidad de

servicios públicos críticos, ejecutando reformas organizativas en áreas sensibles y

reforzando los mecanismos de evaluación de resultados. Así en abril de 2010 el Gobierno

emite el siguiente decreto (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,

2010): Decreto Ejecutivo N° 35925-MP-PLAN: Premio Nacional a la Calidad en la Gestión

Pública y reconocimiento a prácticas promisorias en la Gestión Pública.

Y más recientemente, en la presente Administración Chinchilla, el Plan Nacional de

Desarrollo 2011-2014 “María Teresa Obregón Zamora” (Ministerio de Planificación y

Política Económica, 2010) contempla dentro de la visión de la Costa Rica del 2014

“mejorar la eficiencia de los servicios públicos e incrementar el acceso de los ciudadanos a

éstos” y “fomentar una participación cada vez mayor de la ciudadanía en la solución de los

problemas nacionales, mediante la construcción de agendas de desarrollo basadas en el

diálogo y la integración” (p. 41). Dentro de los lineamientos de Política Sectorial referida a

la Modernización del Estado, se establece el “mejorar la gestión pública, la calidad de los

servicios que presta el Estado y la participación ciudadana en el accionar público” (p. 219).

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

Origen del Sistema Nacional de Calidad

La creación y aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Calidad hace más de 10 años

fue “una decisión muy visionaria y necesaria” (Viceministro del Ministerio de Economía,

Industria y Comercio-MEIC), en tanto en opinión del entrevistado, ordena la estructura

productiva y facilita la implementación de acciones en forma coordinada entre los distintos

entes que componen el sistema para su fortalecimiento y para la incorporación de sistemas

de calidad en las empresas e instituciones; en contraste, uno de los entrevistados considera

que la ley del Sistema Nacional de Calidad presenta problema de origen por cuanto se

plantearon muchas políticas, señala que “tal vez no se entendía con exactitud qué son

políticas públicas” (Director de INTECO), opina que una buena definición de las políticas

es clave, porque de ella se derivan programas, objetivos y reglamentos, “si no está clara no

hay norte” (Director de INTECO).

96

En el componente de acreditación se crea primero el ENA (Ente Nacional de Acreditación)

por decreto ejecutivo 24662 del 9 de octubre de 1995, como una condición del Banco

Interamericano de Desarrollo para implementar en el país un Sistema Nacional de Calidad,

desde entonces el país viene trabajando la acreditación, que toma fuerza con la creación de

la ley en el año 2002, “una de las condiciones del PAE 2 es la implementación de un

Sistema Nacional de la Calidad, el Banco…le puso ese requisito” (Gerente de ECA).

En 1973 se crea la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida, como dependencia

del Ministerio de Economía dedicada a la defensa del consumidor y la elaboración de

normas, para esa época no se tenía nada de desarrollo de patrones, si bien el país fue

pionero en la Región al instaurar el Sistema Internacional de Unidades (SI), antes del 90 era

una oficina que velaba por el cumplimiento del SI, pero a partir del noventa “empieza la

corriente de la metrología” (Secretaria Técnica del CONAC) como producto del impulso

dado por los alemanes quienes empezaron a divulgar el tema en toda Centroamérica y el

país empieza a tener patrones y se empieza a gestionar un edificio propio para metrología y

nace así el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET).

El Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO) nace en 1987 como organismo

de normalización, que a diferencia de la mayoría de organismos de normalización en los

países de la Región que nacen formado parte de un Ministerio, en Costa Rica nace bajo un

esquema como el de algunos países europeos: una asociación de carácter privado sin fines

de lucro con una función de interés público como es la normalización, contando además

con un fuerte apadrinamiento por parte de la Cámara de Industrias de Costa Rica, “en Costa

Rica los promotores de INTECO decidieron optar por un modelo totalmente diferente, un

tanto europeo” (Director de INTECO).

Origen del Premio Nacional a la Calidad

El personal funcionario del equipo coordinador del Premio Nacional a la Calidad y

Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público entrevistados, identifican

como antecedentes de la creación del Premio, primero que desde 1993 MIDEPLAN se

encarga de coordinar las Contralorías de Servicio, posteriormente surge el Programa de

Cartas de Compromiso a la Ciudadanía y empieza a hablarse del tema del premio nacional

a la calidad como un impulso a la calidad en la gestión pública, y más tarde a partir de los

97

postulados de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública y de la Carta de

Participación Ciudadana, ambas del CLAD, el Ministro de Planificación y el Director de

Servicio Civil con el apoyo del CLAD, empiezan a trabajar los aspectos relacionados con el

premio, “creo que lo más rico es como empezamos nosotros a capacitarnos y como se va

haciendo una red de funcionarios capacitados en los temas de calidad” (Jefe Secretaría

Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de Servicio).

El Premio surge gracias al trabajo conjunto del MIDEPLAN y la Dirección General del

Servicio Civil (DGSC), conformándose primero un equipo de 15 personas, que trabajaron

en la elaboración del borrador de un modelo de excelencia para Costa Rica, contando con la

cooperación de la Cámara de Industrias de Costa Rica por su experiencia de 15 años

coordinando el premio a la calidad del sector privado y del CLAD, “siempre fue

MIDEPLAN y Servicio Civil, si se consultó por la experiencia a la Cámara de Industrias

que tiene 15 años con su premio verdad” (Encargada del Premio a la Calidad).

¿En qué consiste la política?

En el origen de la política pública, se han identificado tres elementos que han impulsado la

incursión en la agenda política del tema de la calidad en la gestión pública:

a. La insatisfacción ciudadana y las quejas constantes de empresas y organizaciones

respecto a la calidad de los servicios públicos,

b. El impulso a la calidad en la gestión pública en Iberoamérica por medio de la Carta

Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública y

c. El impulso a la calidad en la gestión pública de los países de Centro América por medio

del Foro de la Función Pública

Estos elementos han llevado a incluir en la agenda política la cuestión de la calidad en la

gestión pública, lo cual se refleja, tal como se mencionó en el apartado anterior en la ley

promulgadas durante la Administración Rodríguez y en los planes de desarrollo de los dos

últimos gobiernos, más específicamente en el decreto de creación del Premio Nacional a la

Calidad en el Sector Público.

A continuación se enuncian los aspectos clave contenidos es estas leyes y el decreto

mencionado.

98

Ley 8279: Sistema Nacional de Calidad

El 2 de mayo de 2002 se emite la Ley 8279 Sistema Nacional para la Calidad, que tiene

como propósito “establecer el Sistema Nacional para la Calidad (SNC), como marco

estructural para las actividades vinculadas al desarrollo y la demostración de la calidad, que

facilite el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de evaluación, de la

conformidad, que contribuya a mejorar la competitividad de las empresas nacionales y

proporcione confianza en la transacción de bienes y servicios”.

En su artículo segundo, estipula que esta Ley “se aplicará a todos los bienes y servicios, así

como a las actividades de evaluación de la conformidad, incluida la metrología, que se

lleven a cabo para demostrar el cumplimiento de los requisitos voluntarios o reglamentarios

aplicables a estos bienes, incluidos los procesos de producción o prestación de servicios

implicados para generar y comercializar dichos bienes”.

El Sistema Nacional para la Calidad tiene como fin “ofrecer un marco estable e integral de

confianza que, por medio del fomento de la calidad en la producción y comercialización de

bienes y la prestación de servicios, propicie el mejoramiento de la competitividad de las

actividades productivas, contribuya a elevar el grado de bienestar general y facilite el

cumplimiento efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por Costa

Rica”.

Los objetivos del Sistema Nacional para la Calidad según la Ley, son:

a) Orientar, ordenar y articular la participación de la Administración Pública y el sector

privado en las actividades de evaluación de la conformidad y de promoción de la calidad,

integradas al SNC.

b) Promover la disponibilidad y el uso de los mecanismos de evaluación y demostración de

la conformidad.

c) Promover la adopción de prácticas de gestión de la calidad y formación en ellas, en las

organizaciones productoras o comercializadoras de bienes en el país.

d) Fomentar la calidad de los bienes disponibles en el mercado y de los destinados a la

exportación.

99

e) Propiciar la inserción cultural de la calidad en todos los planos de la vida nacional,

especialmente en el individual y el social.

f) Coordinar la gestión pública y privada que deben realizar las entidades competentes para

proteger la salud humana, animal o vegetal, el medio ambiente y los derechos legítimos del

consumidor, y para prevenir las prácticas que puedan inducir a error.

g) Articular la gestión pública y privada que realicen las entidades competentes en las

actividades de metrología, normalización, reglamentación técnica y evaluación de la

conformidad, así como la prevención de prácticas que constituyan barreras técnicas

ilegítimas para el comercio.

Decreto Ejecutivo N° 35925-MP-PLAN Premio Nacional a la Calidad en la Gestión

Pública y reconocimiento a prácticas promisorias en la Gestión Pública

En abril de 2010, el Gobierno establece mediante decreto ejecutivo el Premio Nacional a la

Calidad en la Gestión Pública, que propicia el reconocimiento de instituciones públicas

destacadas por contar con sistemas de gestión avanzados, el intercambio y aprendizaje de

experiencias exitosas y la utilización de los criterios del modelo del Premio como una guía

fundamental en el desarrollo de la gestión hacia la calidad, la productividad y la mejora en

la prestación de los servicios públicos.

Con el Premio se busca alcanzar los siguientes objetivos específicos:

a) Fortalecer la Gestión Pública costarricense mediante el establecimiento de un Premio a

la Calidad en la Gestión Pública que permita el intercambio de experiencias exitosas

para la mejora sustancial en la entrega de los servicios públicos costarricenses.

b) Fortalecer la capacidad de gestión estatal en la prestación de los servicios públicos,

mediante la formación de funcionarios públicos en la aplicación de métodos y técnicas

modernas que permitan la implementación de un modelo de excelencia en la calidad en

la gestión pública costarricense.

c) Promover el desarrollo y la difusión de procesos, acciones, esfuerzos, prácticas y

sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la prestación de los

servicios públicos que se originan en el sector público costarricense con el propósito de

satisfacer las necesidades y expectativas de sus usuarios y beneficiarios, a fin de apoyar

100

la modernización y competitividad de las instituciones que la conforman, apoyándose

en el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios.

El Decreto recalca que la excelencia en la gestión pública constituye un mecanismo para

propiciar una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos, tomando en cuenta que uno

de los principales retos que enfrentan las administraciones públicas es que la prestación de

los servicios públicos sea consecuente con las necesidades y expectativas de los

ciudadanos, para el cumplimiento de compromisos sobre calidad en el marco de las

oportunidades que ofrece la transición de la sociedad de la información a la sociedad del

conocimiento.

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública

(sus componentes):

El Sistema Nacional para la Calidad (SNC) está conformado por cuatro órganos pilares: el

de normalización representado por el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica

(INTECO), el de acreditación en la figura del Ente Costarricense de Acreditación (ECA) y

bajo la jerarquía del Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC) los otros dos

órganos responsables de la metrología y la reglamentación técnica respectivamente: el

Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET) y el Órgano de Reglamentación

Técnica (ORT). En opinión de los entrevistados sobresale la labor del ECA en materia de

acreditación y de INTECO en materia de normalización, ambos órganos bastante

consolidados, “el ECA ha estado bastante activo es una institución que trabaja bien y cada

vez se ven más instituciones y laboratorios acreditados por el ECA y eso lo que hace es que

el Sistema funcione y por supuesto INTECO una entidad privada que viene trabajando

desde hace tiempo bien” (Viceministro del MEIC).

La coordinación del Sistema es responsabilidad del Consejo Nacional de la Calidad, con

representación de las siguientes entidades tanto públicas como privadas: Ministerio de

Educación, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Obras Públicas y

Transportes, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio de Salud, Ministerio de

Recursos Naturales y Ambiente, Cámara de Comercio de Costa Rica, Cámara de Industrias

de Costa Rica, Consejo Superior de Educación, Consejo Nacional de Rectores, y los

Directores de los cuatro órganos citados arriba. Se considera que el Sistema tiene una

101

infraestructura respetable respecto al resto de países de Centro América y bastante recurso

humano capacitado, no obstante, en opinión de los entrevistados falta de coordinación entre

los órganos que conforman el Sistema, “podríamos haber hecho a esta altura mucho más,

mi percepción es la que ya manifesté con otras palabras, seguimos siendo islas, no

necesariamente hay buena relación entre las partes del sistema” (Director de INTECO).

Importancia de las políticas públicas

Tal como se ha indicado antes, la política pública relacionada con la implementación de la

calidad en la administración pública, tiene como propósito aumentar el nivel de satisfacción

del ciudadano, de las empresas privadas y de las organizaciones en general, respecto a la

calidad del servicio público. La implementación de la calidad en el sector público, permitirá

potenciar la relación entre instituciones públicas, ciudadanos y empresas privadas, lo cual

aumentará el nivel de satisfacción de los beneficiarios finales respecto al servicio público y

asimismo se contribuirá al aumento de la competitividad de nuestro país.

Tanto los expertos en calidad encuestados como los actores estratégicos entrevistados,

consideran de gran importancia las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública, a continuación se exponen su opiniones:

Manifestaciones de los expertos en calidad respecto a cómo valoran las políticas públicas:

Ambas personas expertas consultadas coinciden en que en Costa Rica se carece de políticas

públicas articuladas que promuevan la calidad en la administración pública, ya que por un

lado existen políticas emanadas desde el Consejo Nacional para la Calidad, y por otro lado,

un conjunto de políticas separadas que emiten algunos ministerios, municipalidad y otras

entidades de la administración pública; además se requiere actualizar las políticas actuales

ya que fueron emitidas con la ley 8279 desde el año 2002, “las políticas actuales se

encuentran desactualizadas con respecto a la realidad nacional” (Gestora de Calidad de

LACOMET).

Manifestaciones de los actores estratégicos entrevistados respecto a la importancia de las

políticas públicas:

En opinión de las personas consultadas, las políticas públicas se consideran indispensables

para el desarrollo de la calidad en las instituciones públicas, por ejemplo iniciativas como el

102

Premio Nacional a la Calidad permiten divulgar las buenas prácticas que se llevan a cabo

en las instituciones públicas que inciden en mejores servicios a los usuarios de los servicios

públicos, es un impulso a las instituciones públicas para que dejen de ser un fin en sí

mismas y cumplan con las expectativas de la ciudadanía respecto de lo que la

administración pública debería ser, encaminándose hacia procesos y procedimientos más

eficientes, “retomar ese enfoque de visión hacia la ciudadanía” (Encargada del Premio a la

Calidad).

Otros elementos que deben considerarse

Las expertas en calidad encuestadas mencionaron otros elementos que deben considerarse

en los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública, sobresalen los siguientes:

a. Que las políticas públicas se emitan como el resultado de un proceso de integración

de los poderes, que sean políticas nacionales y no segmentadas por institución a

conveniencia de cada una de ellas, “esto podría ser en el Plan Nacional de

Desarrollo” (Gestora de Calidad de LACOMET).

b. Involucrar a las autoridades.

c. Definir objetivos e indicadores que permitan monitorear el cumplimiento de las

políticas y tomar acciones concretas.

d. Priorizar los sectores en los que se van a desarrollar acciones concretas en áreas

críticas.

e. Eficiencia, eficacia y efectividad, “a través de la racionalización de los recursos

públicos con la integración de los diversos regímenes de empleo público existentes”

(Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil).

f. Transparencia

g. Ética

h. Orientación a resultados

i. Funcionarios capacitados en el desempeño de sus cargos

j. Fuerte enfoque de servicio al ciudadano

k. Administración integrada que promueva la simplificación y digitalización de

trámites

103

5.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo

específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública.

Los actores clave identificados por las personas expertas en calidad encuestadas son: las

autoridades de los poderes de la República además de representantes de las instituciones

autónomas y empresas del Estado, la academia, el sector privado, los consumidores y los

ciudadanos en general. Puntualmente se mencionan como actores clave al Ministerio de la

Presidencia, a MIDEPLAN, a la Dirección General de Servicio Civil, al Ministerio de

Economía, Industria y Comercio, al Ministerio de Ciencia y Tecnología y a la Cámara de

Industrias de Costa Rica.

5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico

de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan

la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

Las expertas en calidad encuestadas mencionaron los siguientes factores clave de éxito para

la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública:

a. Inversión planificada a partir de una priorización

b. Definición de objetivos, indicadores y actividades concretas que permitan dar

seguimiento en tiempo real y faciliten la evaluación

c. Definición de personas y entes responsables del cumplimiento

d. La coordinación adecuada, cooperación de todos los involucrados.

Los actores estratégicos entrevistados se refirieron a lo que consideraban como factores

facilitadores para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública, a continuación lo que opinan:

104

Los cuatro pilares del Sistema Nacional de Calidad han funcionado porque ha habido

“educación y un cambio de cultura” (Viceministro del MEIC).

La autosuficiencia financiera y el no depender del presupuesto público (aunque sí reciben

un aporte del Estado) es un factor facilitador para entidades como INTECO y ECA, que por

su figura jurídica pueden generar recursos por medio de la venta de servicios, “es un

fortaleza mientras que en los demás organismos de acreditación los recursos se van para

la caja única del Estado” (Gerente de ECA). Esta generación de recursos mediante la venta

de servicios, ha aumentado año tras año, producto del mayor número de organizaciones que

ven la necesidad de certificarse o de acreditarse, “no es tanto la presión interna sino la

externa la que está haciendo que se tengan que acreditar les guste o no les guste” (Gerente

de ECA).

La independencia del presupuesto público les permite a estas dos entidades (INTECO y

ECA) crecer de acuerdo con la demanda, en términos de personal o de estructura

organizacional, sin necesidad de pasar por el régimen de Servicio Civil ni de MIDEPLAN,

“ese acierto que tuvieron los creadores de INTECO lo estamos sintiendo hoy con una

organización que es autosuficiente” (Director de INTECO). Esta situación no es igual para

las otras dos entidades del Sistema responsables de la metrología (LACOMET) y de la

reglamentación técnica (ORT), que al pertenecer a la estructura del MEIC sí dependen del

presupuesto público, lo mismo sucede con el equipo coordinador del premio nacional a la

calidad que dependen de MIDEPLAN y de la Dirección General del Servicio Civil.

En el caso de LACOMET, el impedimento de autogestión de recursos por depender del

presupuesto público, se ha visto aliviado gracias al aporte de recursos del Gobierno de la

República de Alemania, que por medio de la PTB (Physikalisch Technische Bundesanstalt)

ha estado impulsando la metrología en toda Centroamérica, “tenemos recursos de la UE,

los alemanes, o sea siento que nosotros estamos bien” (Secretaria Técnica del CONAC).

Otro factor facilitador, según se dice, es cuando el ministro responsable de la coordinación

del Sistema Nacional de Calidad, entiende y está consciente de la importancia de la calidad,

“da la impresión de que cuando el ministro no es tan conocedor del tema, lo evade y han

sido años malos para el sistema” (Director de INTECO).

105

Respecto al Premio Nacional a la Calidad, según se indica, un factor facilitador ha sido el

trabajo colaborativo que se ha dado entre los técnicos integrantes del equipo coordinador

del Premio de dos instituciones clave: MIDEPLAN y la Dirección General de Servicio

Civil, “a pesar de que hemos tenido que luchar más a nivel de los jerarcas verdad, de que

ellos entiendan que es un trabajo conjunto” (Jefe Secretaría Técnica del Sistema Nacional

de Contralorías de Servicio). Este trabajo colaborativo interinstitucional se ve reforzado al

existir una visión clara por parte del equipo coordinador de la necesidad de “ir marcando

una cultura de calidad en las instituciones públicas” (Encargada del Premio a la Calidad),

visión alimentada por la experiencia del equipo coordinador trabajando con las Contralorías

de Servicio que por su quehacer día con día están “escuchando lo que la ciudadanía tiene

que decir” (Encargada del Premio a la Calidad).

A continuación la opinión de los expertos en calidad encuestados y los actores estratégicos

entrevistados, sobre los principales obstáculos para la implementación exitosa de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública:

Opinión de los expertos en calidad:

Dentro de los principales factores obstaculizadores mencionados por las personas expertas

en calidad están: inexistencia de planificación, “la política se queda escrita en el papel”

(Gestora de Calidad de LACOMET), falta de compromiso de los altos mandos, falta de

seguimiento, escases o mala distribución de recursos financieros, humanos y materiales,

trámites complejos y “la desarticulación que tenemos de funciones asignadas a diversas

instituciones públicas” (Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil).

Opinión de los actores estratégicos:

La falta de recursos es un factor obstaculizador mencionado por varios de los entrevistados,

“los recursos se nos han quitado por la decisión de disminuir el gasto y congelar plazas”

(Viceministro del MEIC), “hay venta de servicios pero va a caja única, todo es a caja

única, nosotros no podemos usar esos fondos……desgraciadamente LACOMET no tiene el

recurso humano ni económico” (Secretaria Técnica del CONAC).

Otro factor obstaculizador mencionado es la falta de compromiso de las autoridades

“porque puede ser que tenga liderazgo pero no compromiso” (Gerente de ECA).

106

La desatirculación entre los órganos del Sistema Nacional de Calidad es un obstáculo según

los entrevistados, “no hay esta interrelación de Sistema con estrategias claras del Sistema,

donde los cuatro trabajemos bajo esas estrategias” (Viceministro del MEIC), “ha faltado

articulación de esas políticas, ejemplo el Sistema Nacional de la Calidad no tiene

articulación” (Secretaria Técnica del CONAC), “podemos estar haciendo un gran trabajo

pero que desarticulado no es necesariamente eficiente” (Director de INTECO).

En opinión de los entrevistados un factor obstaculizador importante es el desconocimiento

que existe sobre la importancia de la calidad en la administración pública, en todos los

ámbitos: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica, “muchas

instituciones no conocen como funciona el Sistema….a la gente no le gustan los

Reglamentos Técnicos” (Viceministro del MEIC), “hay un desconocimiento terrible del

tema y también que se interpreta de acuerdo a su conveniencia…. interpretan la ley a como

ellos quieren y entonces la ley no se cumple” (Gerente de ECA), “los Ministerios siguen

reglamentando sin concurrir al órgano creado para eso, ellos dicen ese es mi reglamento y

lo publican” (Director INTECO), “tenemos un problema con los medios de comunicación

verdad, para ellos solo vende lo que es negativo en la administración pública entonces

claro la gente tiene un concepto terrible de administración pública” (Encargada del Premio

a la Calidad).

Otro obstáculo mencionado es la falta de confianza de algunas instituciones del Estado en

organismos privados debidamente acreditados, los cuales les pueden facilitar la labor de

seguimiento de la implementación de reglamentos propios, “no lo hacen en las

instituciones porque les da miedo el liderazgo, perder el control y no delegan la

responsabilidad” (Gerente de ECA).

Un vez aprobada la ley del Sistema Nacional de la Calidad se formularon las políticas para

el sistema, sin embargo se considera un obstáculo, ya que según se dice, esas políticas no

contienen todos los elementos requeridos, “las políticas no son necesariamente una simple

formulación de intenciones” (Director de INTECO), esa políticas no se han desagregado en

planes y programas concretos.

107

En el campo de la normalización se menciona un importante obstáculo: la aparición de

certificadores que no cuentan con representación en el país, “algunos están prostituyendo la

certificación, están en el negocio del papel y no de la calidad” (Director de INTECO).

Respecto al Premio Nacional a la Calidad los principales obstáculos mencionados por las

entrevistadas son: el reducido personal que conforma el equipo coordinador del premio, la

exigua disponibilidad de evaluadores, el recargo en pocas personas para la elaboración de

los informes de postulación de la instituciones que concursan para el Premio, y la falta de

interés político, de las autoridades de las instituciones “uno percibe que tienen el temor de

que sea como una evaluación como tipo Contraloría General de la República que

evidencia que estás mal” (Jefe Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de

Servicio).

Manifestaciones de los entrevistados sobre lo que consideran como retos:

Un reto importante es la actualización de las políticas del Sistema Nacional de Calidad,

otro reto es la necesidad de que se dé una conciencia nacional sobre la importancia de la

calidad “creo que debe haber una política pública articulada hacia la importancia de la

calidad, en educación …el concepto de calidad recalcarlo” (Secretaria Técnica de

CONAC). Un reto mencionado de ámbito regional es el de llegar a armonizar los planes de

trabajo a nivel regional en respuesta a las exigencias de los mercados internacionales, “que

los países como Región establezcan estándares de trabajo en estas áreas de acreditación,

metrología, compras públicas y el nuestro que es la reglamentación” (Subdirector de la

Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del MEIC).

5.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo

específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas

llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

A continuación se exponen las opiniones de los actores estratégicos entrevistados:

108

Los entrevistados consideran que una muy buena práctica es la cooperación entre los países

de la Región, la cual permite el intercambio de conocimientos y experiencias entre

organismos homólogos de los países, “los países han tomado nuestra ley y la han usado de

base…y… trabajamos a lo interno y lo trasladamos a otros países para estandarizar los

esquemas de trabajo” (Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y

Reglamentación Técnica del MEIC), el ECA participa en la Red de acreditación Regional,

LACOMET en la Red de metrología Regional, INTECO trabaja en un proceso de

normalización regional y ORT trabaja en el proceso de reglamentación Regional, esto

permite el intercambio entre los países de normas, reglamentos, leyes, información técnica

lo cual contribuye a la transferencia tecnológica en la Región.

Otra buena práctica mencionada es la integración del país en una serie de foros y

organizaciones de carácter internacional relacionadas con la calidad, Costa Rica está

integrado a los siguientes: PRACAMS que es el proyecto regional para el apoyo de la

calidad y las medidas sanitarias, CAMET instancia de relación entre los organismos de

metrología amparado en el Sistema Interamericano de Metrología de la OEA, la

Organización Internacional de Normalización (ISO). Además el país cuenta con convenios

de cooperación en normalización con una buena cantidad de organismos de España,

Argentina, Uruguay, y en metrología se recibe el apoyo de la PTB (Physikalisch

Technische Bundesanstalt), “formalmente hay acuerdos con una buena cantidad de

organismos de España, Argentina, Uruguay pero para actuar juntos en los negocios que

nos permiten sostener la normalización” (Director de INTECO).

Un buena práctica mencionada es que los nombramientos de los responsables de los

órganos que componen el Sistema Nacional de la Calidad no sean nombramiento políticos,

“eso es un problema, los nombramientos políticos, que es mucho lo que pasa en

Centroamérica” (Gerente de ECA).

La articulación entre los órganos del sistema es una buen práctica también citada, “la

ventaja de que todos nos llevamos bien” (Secretaria Técnica de CONAC), esto se ve

favorecido por la existencia y adecuado funcionamiento de una instancia de coordinación

entre los órganos del sistema bajo la coordinación de un funcionario con poder de decisión,

en el caso de Costa Rica el Viceministro del MEIC.

109

Respecto al Premio Nacional a la Calidad, las personas entrevistadas consideran como

buenas prácticas las siguientes: la documentación y divulgación de las buenas prácticas de

la instituciones públicas que se postulan al premio, los procesos de retroalimentación que

han trabajado a partir de talleres con los involucrados en el certamen después de cada

edición del premio, la divulgación del premio en medios de comunicación masiva y la

incorporación a redes internacionales como REDIBEX (Red Iberoamericana de Excelencia

en la Gestión) “que le va a permitir retroalimentarse de cómo ha sido la experiencia de

otros países que llevan años de ventaja en un trabajo de este tipo para ver como Costa

Rica puede ir mejorando” (Encargada del Premio Nacional a la Calidad).

110

CAPITULO VI. Resultados por país

En este capítulo se presentan los principales resultados obtenidos para cada uno de los

restantes países estudiados. Además del análisis documental y la observación del

investigador, se incluye la información generada en la consulta hecha mediante entrevista

personal a actores estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos ellos

vinculados a alguna de las organizaciones responsables de la implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública de cada país; y en el caso

específico de Panamá, se incluye también la información obtenida en la consulta mediante

la encuesta electrónica a expertos en calidad (detalle de respuestas en apéndice Nº5), esto

por cuanto fue el único país, aparte de Costa Rica como ya se indicó en el capítulo V, del

cual se recibieron respuestas al instrumento.

El capítulo seis se divide en cinco secciones, uno por país, en el siguiente orden: 6.1

Guatemala, 6.2 El Salvador, 6.3 Honduras, 6.4 Nicaragua y 6.5 Panamá. Cada uno de estas

secciones se subdivide en cuatro apartados, correspondientes a cada uno de los cuatro

objetivos específicos de la investigación.

6.1 Guatemala

En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de Guatemala.

Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la

información generada en la consulta hecha mediante entrevista personal a actores

estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos ellos vinculados a alguna de

las organizaciones responsables de la implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública guatemalteca.

6.1.1 Elementos que intervienen

Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la

investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

111

Origen de las políticas públicas

El 8 de diciembre del 2005 se aprobó la Ley del Sistema Nacional de la Calidad bajo el

decreto N° 78-2005. Esta ley se creó al considerar que es obligación del Estado promover

el desarrollo ordenado y eficiente del comercio interior y exterior del país para fomentar

mercados para los productos nacionales, lo que a la vez exige que la producción de bienes

y la prestación de servicios sean acordes a altos estándares de seguridad y calidad

(Congreso de la República de Guatemala, 2005).

Los premios nacionales a la calidad nacieron como una propuesta para adecuar el

funcionamiento de las administraciones públicas iberoamericanas siendo un instrumento al

servicio de la sociedad (ONSEC, 2012). En Guatemala se le dio el nombre de Premio

Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración

Pública y surgió en el año 2011 como un sistema que reconoce y promueve la calidad y la

efectividad de los procesos que se realizan en las instituciones públicas de este país.

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

En 1985 el Gobierno de Guatemala suscribe el acta de Marakech donde se establecen

compromisos en el tema de normalización, metrología, evaluación de la conformidad y

medidas sanitarias y fitosanitarias, posteriormente en el año 2000 nace la Dirección

Nacional de la Calidad del Ministerio de Economía a quien le corresponde ordenar estos

temas con miras a hacer una ley del Sistema Nacional de la Calidad, a pesar de que “a la

gente le cuesta mucho entender para qué sirve un Sistema Nacional de la Calidad”

(Director del Sistema Nacional de Calidad).

En Guatemala en la década de los 90 la calidad empieza a tomar fuerza en el sector privado,

no es sino a partir del 2000 que se comienzan a dar esfuerzos aislados en algunas

instituciones públicas mediante la implementación de sistemas de calidad. A partir del 2008

con la suscripción de la Carta Iberoamericana de la Calidad se le da un fundamento técnico

a las políticas públicas sobre calidad en la administración pública “eso fue de mucho

agrado porque…..podemos observar que muchas Instituciones Públicas han sido orientada

hacia los temas de la calidad, aunque hayan sido aisladamente” (Coordinadora de la

112

primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la

Administración Pública de Guatemala).

¿En qué consiste la política?

Mediante decreto número 78-2005 se establece la Ley del Sistema Nacional de la Calidad,

esta ley tal como indica el artículo 1 tiene como objeto construir el Sistema Nacional de la

Calidad de Guatemala, con la finalidad de:

a. “Promover la adopción de prácticas de gestión en calidad en las empresas que

conforman el sector productivo del país para fomentar la calidad de los bienes y

servicios que se ofrecen en el mercado nacional e internacional.

b. Definir las actividades y procedimientos que desarrollaran las entidades competentes en

las actividades de normalización, acreditación y metrología; y coadyuvar a que las

empresas guatemaltecas alcancen mayor competitividad en el mercado.

c. Establecer las bases para que en la adopción de los reglamentos técnicos, que tengan

por objeto la prevención y limitación de riesgos capaces de producir daños o perjuicios

a las personas, a los animales, a los vegetales o al medio ambiente, no se constituyan

obstáculos técnicos innecesarios al comercio.

d. Establecer el mecanismo que facilite la información a los sectores productivos y al

público en general sobre las normas y procedimientos de acreditación vigentes, así

como sobre reglamentos técnicos y los procedimientos de evaluación vigentes en el país

y en el territorio de los principales socios comerciales de Guatemala”.

Asimismo en el artículo 2 define la conformación que posee el Sistema de la Calidad

Nacional, el cual incluye la Comisión Guatemalteca de Normas (COGUANOR), la Oficina

Guatemalteca de Acreditación (OGA), el Centro Nacional de Metrología (CENAME), la

Comisión Nacional de Reglamentación Técnica (CRETEC), el Centro de Información, los

laboratorios las empresas de certificación, los entes de inspección y verificación públicos y

privados y la dirección del Sistema Nacional de la Calidad del Ministerio de Economía.

El Gobierno de la República de Guatemala, con el propósito de lograr una gestión pública

efectiva, eficaz, eficiente y trasparente, decidió implementar El Premio Nacional a la

Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración Pública, sistema

113

que reconoce y promueve la calidad y la efectividad de los procesos que se realizan en las

instituciones públicas de este país (Escobar, 2012).

Este Premio representa el logro de objetivos de un Sistema de Gestión de la Calidad en la

Administración Pública, el cual busca la satisfacción de las necesidades del usuario de los

servicios públicos guatemaltecos.

Para la realización de este reconocimiento, se integró un equipo de profesionales, los cuales

pertenecen a las siguientes instituciones: Instituto Nacional de Administración Pública,

Ministerio de Educación, Ministerio de Finanzas, Secretaria General de Planificación y la

Oficina Nacional de Servicio Civil. A su vez, el Instituto Centroamericano de

Administración Pública (ICAP) brindó una asesoría continua tanto en la capacitación del

equipo de profesionales como en la determinación del modelo de calidad a seguir (ONSEC,

2012).

El modelo de calidad que se siguió para el Premio Nacional de Calidad de Guatemala fue

el denominado Fundación Europea para la Gestión de Calidad (EFQM), así como la Guía

del Marco Común de Evaluación (CAF) para la evaluación del Premio, la cual se compone

de nueve criterios y veintiocho subcriterios (ONSEC, 2012).

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública

(sus componentes):

El Sistema Nacional de Calidad de Guatemala tiene cuatro órganos cada uno responsable

uno de los siguientes temas: normalización, acreditación, metrología y reglamentación

técnica, además del Centro Nacional de Información del Sistema “este todavía no lo

tenemos funcionando, todos lo demás sí” (Director del Sistema Nacional de Calidad). Cada

órgano tiene un consejo con representación del sector privado, del sector público y de los

consumidores.

Importancia de las políticas públicas

Mediante la Ley del Sistema de Calidad Nacional de Guatemala el gobierno busca

promover el desarrollo ordenado y eficiente del comercio interior y exterior, para lo cual

requiere que se cumpla a nivel nacional con los requisitos de calidad y seguridad

establecidos internacionalmente, mediante los procesos de acreditación y de certificaciones,

114

con lo que se debe crear el órgano competente encargado de facilitar e implementar las

acciones requeridas para llevar a cabo esos procesos. (Congreso de la República de

Guatemala, 2005).

El Premio Nacional a la Calidad y a Mejores Prácticas en la Administración Pública no

busca resolver un problema como tal, más bien pretende estimular y reconocer a aquellas

instituciones y sus trabajadores que han hecho esfuerzos por mejorar la calidad, eficiencia y

la productividad dentro de una organización (Escobar, 2012).

Manifestaciones de los actores estratégicos entrevistados respecto a la importancia de las

políticas públicas:

La importancia de la políticas públicas radica en que representan las acciones que el Estado

debe llevar a cabo a fin de atender las necesidades de los ciudadanos, “estas acciones o

políticas, a nivel mundial están enfocadas a una satisfacción del ciudadano, quien es el

ciudadano que paga con sus impuestos estos servicios” (Coordinadora de la primera

edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la

Administración Pública de Guatemala).

Otros elementos que deben considerarse

Los entrevistados mencionaron otros elementos que deben considerarse en los procesos de

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública: las políticas pública deben ser el resultado de la consulta a actores

clave, algunas veces los que las formulan no tienen todos los elementos para poder evaluar

esa políticas, se establecen visiones, misiones, objetivos, ejes estratégicos pero no se

concretan en programas, proyectos y menos en indicadores, “En la implementación

directamente, las políticas muchas veces no llegan ni siquiera a implementarse, quedan en

situaciones de querer hacer, de buenas intenciones” (Coordinadora de la primera edición

del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración

Pública de Guatemala).

115

6.1.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo

específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública.

Toda política pública que se desee implementar debe contar con la participación de todos

los actores que van a estar involucrados, “hay una Carta Iberoamericana de la función

pública, que nos habla de la participación social” (Coordinadora de la primera edición del

Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de

Guatemala).

6.1.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico

de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan

la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto a los factores facilitadores:

El Sistema Nacional de la Calidad logró en tres años el reconocimiento internacional “cosa

que no lo había podido lograr nadie en Centroamérica, fuimos el octavo país a nivel

americano en ser reconocidos” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “nosotros

tenemos mucha participación a nivel internacional, tenemos evaluadores reconocidos acá

en Guatemala” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación -OGA-).

Algunos órganos del Sistema Nacional de Calidad ya no dependen solo del presupuesto

estatal, han logrado consolidarse como organismos autosostenibles y autónomos, como la

Oficina Guatemalteca de Acreditación que puede vender servicios “tenemos una fuente plus

de los fondos que recibimos por los servicios” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de

Acreditación –OGA-), “también se sostiene porque el Consejo Nacional de Acreditación

está integrado por gente del sector privado” (Director del Sistema Nacional de Calidad).

116

El liderazgo de las autoridades de las instituciones públicas que han participado en las

distintas ediciones del Reconocimiento Nacional a la Calidad, es también un factor

facilitador, aunado a la asesoría de expertos internacionales con experiencia en la calidad en

la administración pública, “personas que han estado calificadas en estos temas y que han

traído a Guatemala la evolución” (Coordinadora de la primera edición del Reconocimiento

Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala).

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto a los factores

obstaculizadores:

La falta de capacitación de muchos funcionarios públicos en todos los niveles y su

renuencia a ser capacitados, “la gente se queda estancada y hay muchos que no quieren

capacitarse” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “mucho funcionario público, no

está con las capacidades de desarrollarlo, existe desconocimiento” (Coordinadora de la

primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la

Administración Pública de Guatemala).

Otro obstáculo en opinión de los entrevistados es la falta de compromiso de las autoridades

que se traduce a su vez en baja asignación presupuestaria, “un compromiso de las

autoridades de estudiar, conocer, ¿qué es calidad?, ¿para qué sirve?...el problema ahí es

el financiamiento” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “los obstáculos que se

presentan en las implementaciones podrías ver como destrezas de tipo gerencial, en cuanto

al conocimiento de las partes directivas” (Coordinadora de la primera edición del

Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de

Guatemala).

Un obstáculo mencionado que surge no de lo interno de la administración pública, sino más

bien desde afuera, es la carencia de una cultura de calidad en el consumidor, “la gente

compra por precio y no por peso, por eso requiere de todo un proceso para cambiar la

cultura” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “no toda la sociedad está educada

para hacer los diferentes reclamos al tema de la calidad, ya que el ciudadano

guatemalteco en sí, genera una cultura de la no queja” (Coordinadora de la primera

edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la

Administración Pública de Guatemala).

117

También se menciona como obstáculo la formulación incompleta de las políticas públicas,

que no se traducen en programas, proyectos y líneas de trabajo y que carecen además de

mecanismos para su evaluación, sin indicadores definidos, “se queden en el deseo político

para implementarlo” (Coordinadora de la primera edición del Reconocimiento Nacional a

la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala).

Por último, se menciona como un obstáculo el desconocimiento y falta de liderazgo de la

autoridades, “tiene que ser un liderazgo que venga hablando de temas de calidad, desde el

tema mayor que sería la Presidencia” (Coordinadora de la primera edición del

Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de

Guatemala).

6.1.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo

específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas

llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto a las mejores prácticas:

En opinión de los entrevistados, en Guatemala ha dado resultado el ir trabajando poco a

poco en la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública,

mediante un proceso planificado, “fue lo que yo llame las carreteras paralelas, vamos

trabajando en el Sistema Nacional de la Calidad, pero paralelamente vamos construyendo

la infraestructura de calidad en este país” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “se

trabajó con todo un proceso estratégico, el hecho de tener un primer reconocimiento, no

fue por azares del destino, todo fue planificado” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de

Acreditación -OGA-), “ha ido paso a paso y ha sido muy cuidadoso, se han hecho muchas

situaciones de mejora…. no por avanzar hemos dejado el tema técnico” (Coordinadora de

la primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la

Administración Pública de Guatemala).

118

Manifiesta uno de los entrevistados que en el caso del Sistema Nacional de Calidad los

logros se han obtenido gracias a la disciplina de la gente y el compromiso con el trabajo,

“porque nos gusta lo que hacemos” (Director del Sistema Nacional de Calidad).

Una buena práctica mencionada es la cooperación entre los países de la Región y el apoyo

internacional, mediante pasantías de funcionarios de otros países centroamericanos, la

participación en la evaluación de organismos de acreditación en países como Egipto y

Australia y el intercambio de expertos para impartir charlas en los otros países

centroamericanos, “realmente tenemos buena comunicación con todos” (Jefe de la Oficina

Guatemalteca de Acreditación -OGA-), “asesorías individuales que han llegado a los

diferentes Ministerios, ahora en Guatemala hay muchas direcciones que se encuentran

certificadas o que tienen implementado algún sistema de gestión de calidad”

(Coordinadora de la primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores

Prácticas en la Administración Pública de Guatemala).

Por último una buena práctica identificada es la creación de las bases de la calidad,

mediante la capacitación en el tema a funcionarios públicos, al sector privado y a los

consumidores, en Guatemala se realiza desde hace 9 años el Congreso Nacional de la

Calidad y desde el 2011 se ha desarrollado un programa de capacitación a los funcionarios

de las instituciones públicas interesadas en postularse al Reconocimiento Nacional a la

Calidad, “trabajamos mucho en temas de capacitación, pero lo hacemos con gente

económicamente activas” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación -OGA-),

“fomentar la política pública de la calidad e invertir en esto para el fortalecimiento

institucional y el Premio claramente es un instrumento de reconocimiento” (Coordinadora

de la primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la

Administración Pública de Guatemala).

6.2 El Salvador

En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de El

Salvador. Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la

información generada en la consulta hecha mediante entrevista personal a actores

estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos ellos vinculados a alguna de

119

las organizaciones responsables de la implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública salvadoreña.

6.2.1 Elementos que intervienen

Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la

investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

Origen de las políticas públicas

Las iniciativas para mejorar los servicios públicos y satisfacer las necesidades de los

ciudadano salvadoreños empezaron a tener mayor importancia, a nivel político en los

últimos años, y es a partir de Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración

Pública y Reforma del Estado cuando se empieza a adoptar modelos de gestión de calidad,

apoyados en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública que fue realizada en

el San Salvador y adoptada por los mandatarios en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de

Estado y de Gobierno realizada en el San Salvador a finales de octubre del 2008.

Con el fin de cumplir con uno de los objetivos de la Carta que dice "proponer la adopción

de instrumentos que incentiven la mejora de calidad en la gestión pública, que sean

flexibles y adaptables a los diferentes entornos de la Administración Pública

Iberoamericanas y a sus diversas formas organizativas” (Consejo Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo, 2008, p. 7); el gobierno salvadoreño emite los siguientes

decretos:

Decreto 790: Ley de Creación del Sistema Salvadoreño para la Calidad, publicado en el

Diario Oficial el 26 de Agosto del 2011 (Ministerio de Economía de El Salvador, 2011). La

ley tiene como principales objetivos:

a) Integrar la infraestructura nacional de la calidad, encargada de desarrollar, fortalecer y

facilitar la cultura de calidad, promoviendo la competitividad de los sectores productores,

importadores, exportadores y comercializadores en general, de bienes y servicios,

generando confianza en el intercambio de éstos; y

120

b) Contribuir a proteger los derechos de los consumidores y el goce a un medio ambiente

sano, garantizando la seguridad y calidad de los productos, incluidos los alimentos y

servicios, así como todo tipo de equipo e instalaciones, procurando la salud de las personas

y la salud animal y vegetal.

Decreto Ejecutivo N° 134, publicado en el Diario Oficial de fecha 13 de diciembre de 2010,

se da la creación al Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores

Prácticas con el propósito de estimular a los actores públicos y privados a adoptar modelos

de excelencia en su gestión, con el fin de satisfacer las necesidades y expectativas de las y

los salvadoreños. Los primeros pasos con asesorías y capacitaciones para lograr tener en el

Salvador personal capacitado como Miembros del Jurado y Evaluadores-Gestores del

Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión

Pública dan sus frutos a finales del 2011 (Presidencia de la República de El Salvador,

2011).

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

En diciembre de 2010 se firma el decreto 134 que da origen al Premio Salvadoreño a la

Calidad y Reconocimiento a las Buenas Prácticas, en el mismo se insta, por parte del

Presidente de la República, a las instituciones a que se autoevalúen y que apliquen modelos

de gestión de la calidad, el decreto plantea además que se pueden postular al Premio

organizaciones tanto del sector público como privado, “ahí se da el primer paso para ir

rompiendo eso e ir creando una nueva cultura de autoevaluación” (Subsecretario de

Gobernabilidad y Modernización del Estado), “simplemente queríamos mostrar resultados

país, un ciudadano no le importa lo que hay detrás le importa el servicio […] público-

privado lo evaluamos con el subsecretario y vimos muy para adelante y creo que es lo

mejor, es decir al final el país va a tener que tener una agenda única, dejar de ser una

sociedad tan polarizada” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de

Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado),

Dos años antes de firmarse el decreto de creación del Premio se conformó un equipo

técnico de calidad en la Subsecretaría de Gobernabilidad, que empezó a trabajar en las

bases del premio, la capacitación de los evaluadores y el estudio de los modelos de

121

excelencia “compenetrarse con la comparación de los diversos modelos de excelencia que

existen, con cual se iban a casar como país, si iban a hacer un nuevo modelo, hacer un

estudio de todos los modelos” (Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el

Reconocimiento a las Mejores Prácticas).

La ley del Sistema Nacional de Calidad se publicó en el diario oficial el 26 de agosto de

2011, en ella se formula la política de calidad donde se contemplan las funciones y el

accionar de los cuatro órganos del sistema (normalización, acreditación, metrología y

reglamentación técnica), “la política todavía la estamos definiendo y se le van a inyectar

recursos el próximo año, los próximos cinco años probablemente, se está perfilando que

sea una política al 2020” (Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación

Técnica), “se está buscando impulsarla el cumplimiento de esta política que es

multiparticipativa y prepondera el accionar de los cuatro organismos en la competencia de

cada uno de ellos” (Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización), “este sistema

incluye a la administración pública pero está más para el privado le genera reglas, normas

a la vida privada” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la

Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado).

Los aspectos relacionados con la metrología empieza a gestarse desde 1990 enfocado a la

metrología legal (básicamente protección al consumidor) y con el apoyo de la Unión

Europea, específicamente del Ministerio de Comercio Exterior de Italia, ya en 1993 se

empiezan a solventar las deficiencias en la infraestructura en el Instituto de Metrología y

para el año 1996 se comienza a brindar el servicio de metrología contando además con el

apoyo del Sistema Interamericano de Metrología (SIM), “nosotros como países

necesitábamos ser competitivos a nivel comercial y este objetivo como el de minimizar los

costos de evaluación de la conformidad en los diferentes productos” (Subdirector Técnico

del Centro de Investigación de Metrología de la República de El Salvador).

¿En qué consiste la política?

Se crea el Consejo Nacional de Calidad que será el ente encargado de formular y dirigir la

política nacional para la calidad y velar por que en las diferentes instituciones se aplique la

política a través de una comisión técnica (Ministerio de Economía de El Salvador, 2011).

122

En el capitulo IV, articulo 14 de la ley se definen cuales serán las instituciones que

conforman el sistema salvadoreño de calidad y sus funciones (Ministerio de Economía de

El Salvador, 2011):

a. El Organismo Salvadoreño de Normalización (OSN), que será el responsable de

elaborar, actualizar, adoptar, derogar y divulgar normas, que faciliten la evaluación de

la conformidad, el desarrollo de los sectores productivos y proveer bases para mejorar

la calidad de los productos, procesos y servicios.

b. El Organismo Salvadoreño de Acreditación (OSA), que será el responsable de acreditar

laboratorios de calibración, pruebas o ensayos que desean demostrar su competencia

técnica; organismos de inspección que se dediquen a labores de verificación de

requisitos voluntarios y/u obligatorios contenidos en reglamentos técnicos nacionales o

internacionales; organismos de certificación dedicados a certificar sistemas de gestión,

personas, producto u otro esquema compatible con sus funciones, que desean demostrar

su competencia en la realización de sus actividades declaradas en un alcance de

acreditación.

c. El Centro de Investigación de Metrología (CIM), que será el responsable técnico de la

Metrología Científica, Industrial y Legal en el país, así como de ejercer las funciones

que internacionalmente se le asignan a los Institutos Nacionales de Metrología; además

de organizar el Sistema Nacional de Metrología, garantizando la diseminación y

trazabilidad de las mediciones al Sistema Internacional de Unidades.

d. El Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica (OSARTEC), que tendrá la

responsabilidad de coordinar la adopción, adaptación, actualización y divulgación de

reglamentos técnicos de su competencia emitidos por las diferentes instituciones del

Estado. También podrá emitir los reglamentos necesarios para el buen funcionamiento

del Sistema. Los reglamentos técnicos deberán cumplir con lo establecido en el acuerdo

de Obstáculos Técnicos al Comercio y el acuerdo sobre la aplicación de medidas

sanitarias y fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio.

El Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas son dos

programas que coordina la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de

la Secretaría de Asuntos Estratégicos. El Premio es una distinción que se creó para

123

reconocer el nivel de excelencia alcanzado en la gestión de las organizaciones públicas y

privadas del país y está fundamentado en el Modelo de Excelencia de Malcolm Baldrige. El

Reconocimiento es una distinción que se otorga a las organizaciones que implementen y

sostengan mejoras en algún proceso o área en particular (Presidencia de la República de El

Salvador, 2011).

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública

(sus componentes):

En opinión de los entrevistados la implementación de la política pública de calidad en la

administración pública en El Salvador ha estado sustentada en tres pilares: instrumentación

de una estrategia de autoevaluación en las instituciones públicas apoyándose en el modelo

de autoevaluación de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, el diseño

de elementos de fortalecimiento institucional y gestión de calidad que básicamente ha

impulsado proyecto de mejora del sector público, y la formulación e implementación del

premio salvadoreño a la calidad, “se diseña en función de independencia porque se quería

que sea público – privado, entonces este fue el armado y es lo que hemos ido caminando”

(Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de

Gobernabilidad y Modernización del Estado).

El Sistema Nacional de Calidad está conformado por cuatro órganos: el Organismo

Salvadoreño de Normalización, el Organismo Salvadoreño de Acreditación, el Centro de

Investigación de Metrología y el Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica. Son

organismos autónomos en los ámbitos financiero, administrativo y técnico, bajo la

coordinación del Consejo Nacional de la Calidad que como responsable legal dicta las

políticas y aprueba los presupuestos, “tenemos autonomía en la materia técnica que cada

organismo le compete” (Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación

Técnica), “se ve la entidad como una pública, sin fines de lucro pero realmente no

pertenecemos a un ministerio sino que somos como una autónoma” (Directora del

Organismo Salvadoreño de Acreditación), “somos más independientes, cada quien hace su

trabajo pero en los momentos de convergencia nos apoyamos” (Subdirector Técnico del

Centro de Investigación de Metrología).

124

Importancia de las políticas públicas

Las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública de El Salvador, se

formularon con el propósito de orientar y articular las acciones vinculadas al desarrollo,

promoción y demostración de la calidad de los diferentes actores que conforman el Sistema

Salvadoreño para la Calidad, como medio para garantizar la calidad en la producción,

comercialización de bienes y prestación de servicios, contribuyendo al mejoramiento de la

calidad en la gestión pública, la competitividad empresarial y la satisfacción de los

consumidores (Ministerio de Economía de El Salvador, 2011).

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a la importancia de las políticas

públicas:

La entrada en vigencia de la ley del Sistema Nacional de Calidad permite el establecimiento

de una instancia de alta jerarquía que mediante políticas y directrices, ordena el

funcionamiento de los cuatro órganos (normalización, acreditación, metrología y

reglamentación técnica), “vino a dar un golpe de timón en la forma como se está gestando

el tema de calidad en el país […] también es un reto para que se vea que es un renacer o

un impulso para los organismos” (Directora del Organismo Salvadoreño de

Normalización).

Según plantean los entrevistados el Sistema Nacional de Calidad es importante por cuanto

al país tener organismos con reconocimiento internacional, esto es competentes, los

industriales se verán beneficiados en su intercambio comercial con otros países “en la

medida lo que aquí se mida o diga es conforme pues en otros países, nuestros industriales

no van a tener que pagar estudios allá, porque van a llegar directo con el certificado que

tiene validez internacional” (Subdirector Técnico del Centro de Investigación de

Metrología).

Los entrevistados mencionan también la importancia del Sistema Nacional de Calidad para

el bienestar de la población salvadoreña, al garantizase que los bienes de servicio y de

consumo sean de calidad, “el usuario va a pagar por lo que está recibiendo” (Subdirector

Técnico del Centro de Investigación de Metrología).

125

6.2.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo

específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los actores clave:

El Comité Técnico Asesor del premio salvadoreño a la calidad es público-privado, con la

participación de representantes de la asociación salvadoreña de industriales, de la cámara

de comercio e industria, de los exportadores, del ministerio de economía y un representante

de la Subsecretaria de Gobernabilidad “eso es una cuestión sin precedentes sobre todo en

este país donde ha habido bastante roce entre los sectores” (Subsecretario de

Gobernabilidad y Modernización del Estado), “por ser nuestro premio público privado es

importante la participación y el involucramiento de todos ellos en estas actividades”

(Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad).

El Jurado Evaluador del premio está conformado por personas de reconocida trayectoria a

nivel nacional, también con una combinación público-privada, “mayoritariamente del

privado, no como representantes de este sector sino por su nombre, su trayectoria”

(Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del Estado).

En relación con la reglamentación técnica se conforman Comités Nacionales de

Reglamentación integrados por representantes de los sectores involucrados en función de lo

que se desea reglamentar, “la capacidad del Estado para vigilar no solo del Estado sino de

otros actores que puedan ayudar a esa vigilancia” (Directora del Organismo Salvadoreño

de Reglamentación Técnica).

En el Consejo Nacional de Calidad está integrado por veinte miembros, representantes del

sector gobierno, privado, académicos, público, ONG y consumidores, “al estar

involucrados estos jerarcas ministeriales, privados y académicos, hace que haya un

impulso de alto impacto” (Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización). En el

caso particular de El Salvador el Centro de Investigación de Metrología se encuentra

ubicado en las instalaciones de la Universidad de El Salvador, “la universidad se

126

comprometió a crear una infraestructura básica para que solo se reacondicionara, es así

como la universidad se involucró” (Subdirector Técnico del Centro de Investigación de

Metrología).

6.2.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico

de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan

la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores facilitadores:

De acuerdo con los entrevistados la participación multisectorial en la organización del

Premio a la Calidad, sector público, sector privado, los gremios, la academia, permite que

sea un proceso transparente que genera confianza y reconocimiento, “tiene realmente las

condiciones para ser transparente, no hay manera de influir ni manipular” (Subsecretario

de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “llevar el equilibrio y la participación…

es importante porque toda la iniciativa se va llevando en conjunto” (Coordinadora del

Premio Salvadoreño a la Calidad).

Un factor facilitador mencionado por los entrevistados, es el compromiso del personal para

fortalecer la cultura de la calidad al servicio del país, “aquí las personas trabajan fines de

semana, días libres, si es necesario…los evaluadores hacen un trabajo tremendo”

(Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “los funcionarios de nivel

técnico, de alto nivel, directores, incluso algunos titulares han estado bien comprometidos

con seguir fortaleciendo la cultura de la calidad” (Directora del Organismo Salvadoreño de

Reglamentación Técnica), “el convencimiento de la gente, hay gente convencida y

comprometida a pesar de la limitación de recursos” (Directora del Organismo Salvadoreño

de Normalización), “sabemos que hay que hacer un trabajo que no es tan fácil y por lo

menos nosotros que tenemos conciencia, que tenemos claridad en eso somos los que

tenemos que impulsar” (Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación).

En opinión de los entrevistados, otro factor facilitador es el contar con modelos de

excelencia como referentes para la autoevaluación en las instituciones del sector público,

“dar a conocer las iniciativas que se están trabajando en diferentes ministerios, que si bien

127

se evalúan contra un modelo de excelencia que sabemos puede tener muchas brechas en

los diferentes criterios que evalúe el modelo” (Coordinadora del Premio Salvadoreño a la

Calidad).

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores obstaculizadores:

La poca cultura de calidad en los distintos sectores del país, es un fuerte obstáculo

mencionado por los entrevistados, “creo que la principal barrera es cultural, creo que

somos sociedades que no están acostumbradas a la evaluación que es la base de la mejora

continua […] estar abierto a las críticas y no tener el poder de autoevaluarse y decir esto

es lo que nos falta por recorrer” (Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del

Estado), “una zona de confort en mandos medios que al final me da la impresión que es

deseo de no trabajar más” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de

Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “crear la

cultura dentro de las organizaciones públicas, el crear las bases” (Coordinadora del

Premio Salvadoreño a la Calidad), “poca cultura de calidad que existe a todo nivel, los que

le tocan tomar decisiones no conocen mucho y no entienden la importancia de la temática”

(Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización).

Un obstáculo en opinión de los entrevistados es la falta de involucración de las autoridades

y su escaza formación en administración pública, “sus líderes o altas autoridades no se han

involucrado lo suficiente para respaldar estas iniciativas” (Subsecretario de

Gobernabilidad y Modernización del Estado), “estamos atrasados pero esto es más grave a

nivel de gestión pública, en el país no hay carrera formativa de gestión pública […]

desconocen que es una gestión pública y eso delimita en que apoyar, no tenemos dirección

de servicio civil por ejemplo” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de

Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado).

Un obstáculo identificado en el que coinciden los entrevistados es la falta de suficientes

recursos para llevar adelante su gestión en forma satisfactoria, “si me preguntan por los

recursos financieros necesitamos diez veces más” (Coordinador de Fortalecimiento

Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización

del Estado), “coincidimos con el tema de los recursos, quizás ha faltado desde mi

perspectiva un poco más de impulso de las altas autoridades” (Directora del Organismo

128

Salvadoreño de Reglamentación Técnica), “al momento hay un presupuesto aprobado pero

no se ha otorgado o sea que no tenemos recursos financieros” (Directora del Organismo

Salvadoreño de Normalización), “como organismo no hemos tenido presupuesto […]

tenemos que ver de dónde sacamos el dinero para solucionar el problema” (Subdirector

Técnico del Centro de Investigación de Metrología).

Manifestaciones de los entrevistados respecto a lo que consideran como retos:

Un reto importante mencionado por los entrevistados es lograr la sostenibilidad financiera

de los órganos del país relacionados con la calidad, “como trabajar para que adquiera

independencia y autonomía aun cuando siguiera con la formula público – privada pero

que pudiera existir independientemente del gobierno” (Subsecretario de Gobernabilidad y

Modernización del Estado), “le apostamos a ser auto sostenible, nosotros vendemos los

servicios de acreditación y la sostenibilidad nos da el crecimiento” (Directora del

Organismo Salvadoreño de Normalización).

Otro reto mencionado es el desarrollar en el funcionario público el compromiso por la

calidad, “gente que tiene el compromiso y da calidad en cada una de sus funciones y no por

razones políticas, sino por un deseo real de servir a los ciudadanos” (Subsecretario de

Gobernabilidad y Modernización del Estado).

La formación en administración pública para las autoridades del sector público es también

un reto mencionado “se necesita gente que sepa de qué trata la administración pública,

entonces un poco eso nos ha retraído en el avance, los ministros pueden tener formación

universitaria de alto nivel pero no en gestión pública” (Coordinador de Fortalecimiento

Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización

del Estado).

Por último, los entrevistados identifican como reto la promoción de los servicios que

brindan los órganos del Sistema Nacional de la Calidad y lograr el reconocimiento

internacional, “ahorita nos falta bastante promoción… la ley en uno de los mandatos nos

dice que debemos lograr en la población conocer la importancia de la calidad”

(Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología), “además le apostamos a

ser auto sostenibles… además al reconocimiento internacional” (Directora del Organismo

Salvadoreño de Normalización).

129

6.2.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo

específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas

llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los actores estratégicos entrevistados sobre la buenas prácticas:

El empleo de los postulados de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública

es una buena práctica mencionada por los entrevistados, “nosotros usamos como

herramienta de evaluación la carta iberoamericana a la calidad” (Subsecretario de

Gobernabilidad y Modernización del Estado), “el decreto del premio insta a la

autoevaluación, es una estrategia que incluso hace que promovamos la carta como

doctrina de este gobierno” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de

Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado).

Otra buena práctica en opinión de los entrevistados ha sido la intensa capacitación en

calidad a los funcionarios públicos y la promoción de instrumentos orientados a la

identificación de proyectos de mejora en los servicios públicos, “capacitamos un buen

número de personas en el conocimiento de esta materia… al mismo tiempo se empezaron a

crear proyectos de mejora e identificar brechas de desempeño y oportunidades de mejora;

ahorita se están desarrollando en todas las instituciones más de 50 a 60 proyectos de

mejora” (Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “un diseño de

implementación de elementos tanto de fortalecimiento institucional como propios de

gestión de calidad, básicamente lo que se ha impulsado son equipos/ proyectos de mejora”

(Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de

Gobernabilidad y Modernización del Estado), “hacemos capacitaciones de nuestro padrón

de evaluadores que van orientadas a generar competencias técnicas” (Directora del

Organismo Salvadoreño de Acreditación).

El establecimiento de redes de calidad a nivel nacional, se cita como una buena práctica que

permite focalizar las acciones de calidad en organizaciones clave y luego se va generando

un efecto multiplicador al resto del sector público, “hemos creado redes dentro de las

instituciones se trabaja con todos los jefes de recursos humanos y.…equipos técnicos de

130

calidad y comisiones para impulsar los planes de mejora” (Subsecretario de

Gobernabilidad y Modernización del Estado), “producimos una estrategia de ir

focalizando, en lugar de ir tras noventa instituciones nos concentramos en veinte a

veinticinco instituciones, eso es lo que llamamos la red de calidad” (Coordinador de

Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y

Modernización del Estado).

Se menciona como buena práctica el apoyo del nivel político y el compromiso de los

funcionarios responsables de las acciones de calidad en el sector público, “para esa fecha

cuando se lanzó el premio se esperó que llegara el presidente y secretario, se da a conocer

la estrategia” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la

Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “tanto evaluadores como

miembros del jurado sabemos que participan ad honorem en todo el proceso”

(Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad).

Las alianzas internacionales y la cooperación entre países es una buena práctica según

opinión de los entrevistados, dado que permite la transferencia de conocimientos, el trabajo

cooperativo y el aprovechamiento de los recursos, “hemos dado cursos con el apoyo del

ICAP y de Colombia en materia de la atención del ciudadano, cursos que tienen luego una

aplicación práctica en las instituciones” (Subsecretario de Gobernabilidad y

Modernización del Estado), “en el primer año tuvimos el apoyo de evaluadores peruanos,

incorporamos un evaluador peruano en cada uno de los grupos, eso fue una experiencia

muy buena” (Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad), “ser el principal

contacto de la ISO y de COPANT que es la Comisión Panamericana de Norma Técnicas y

recientemente ya suscribimos el primer convenio con ASTM, entonces en un año ya el

organismo ha dado resultados inesperados para la limitación de recursos que hemos

tenido” (Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica), “nosotros ya

veníamos trabajando en proyecto regionales que estaba llevando a cabo PTB” (Directora

del Organismo Salvadoreño de Acreditación), “como Centro somos parte del Sistema

Interamericano de Metrología, el SIM […] tenemos relación con todos los organismo del

área, inclusive de todo el sistema” (Subdirector Técnico del Centro de Investigación de

Metrología).

131

6.3 Honduras

En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de Honduras,

de la misma forma en que se han presentado los resultados de los demás países.

6.3.1 Elementos que intervienen

Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la

investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

Origen de las políticas públicas

Según SEPLAN (2012) en el año 2004, dentro del Programa Nacional de Competitividad

(Honduras Compite), se crea el Consejo Nacional de la Calidad (CNCA), como primer paso

para contribuir a que las empresas hondureñas, en especial a las pequeñas y medianas

empresas, sean capaces de competir en términos de calidad. Este consejo formó parte de la

Unidad de Calidad y Ambiente del Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología

(COHCIT).

Según en mayo 2009 se aprueba la Ley del Sistema Nacional de Calidad, cuyo propósito es

establecer el Sistema Nacional de la Calidad como infraestructura nacional encargada de las

actividades del desarrollo y la demostración de la calidad, para promover la competitividad

de las empresas nacionales, proporcionar confianza en la transacción de bienes y servicios,

facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de evaluación de la

conformidad, promover la cultura de la calidad y brindar apoyo técnico a los reguladores

(SEPLAN, 2012).

El artículo 1 de la Ley de Sistema Nacional de Calidad declara: “establecer la

infraestructura necesaria para el desarrollo y demostración de la calidad, con la finalidad de

promover la competitividad de las empresas nacionales, proporcionar confianza en la

transacción de bienes y servicios, facilitar el cumplimiento de los compromisos

internacionales en materia de evaluación de la conformidad, promover la cultura de la

calidad y brindar apoyo técnico a los entes reguladores” (SEPLAN, 2012).

132

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

La ley de creación del Sistema Nacional de Calidad en Honduras se emite el 8 de julio de

2011, si bien, lo relacionado con la calidad se venía abordando desde el año 1998 en el

Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología, tomó impulso posteriormente en el año 2004

con el Programa Honduras Compite, que tenía varios componentes orientados a la

modernización del Estado, uno de ellos el fortalecimiento de la infraestructura de calidad,

“está el tema de calidad dentro del proyecto y se establecen los organismos del sistema, la

estructura y reglamentación técnica y buscarle incentivos a cada tema bajo criterios

internacionalmente establecidos” (Coordinador Técnico del Centro Hondureño de

Metrología). El Programa Honduras Compite, con fondos del gobierno de China, permitió

que el país invierta en la infraestructura de calidad, “se construyeron las instalaciones en el

edificio que estamos donde se alberga el Sistema Nacional de la Calidad y la Dirección de

Competitividad e Innovación y el equipamiento parcial del laboratorio” (Coordinador

Técnico del Centro Hondureño de Metrología), “unos fondos de China fueron destinados a

CA para establecer la infraestructura de calidad en los países de la Región, entonces ellos

básicamente dijeron estos dineros van tendientes a fortalecer la infraestructura con cada

uno de los componentes” (Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización -OHN-).

El Organismo Hondureño de Acreditación surge como organismo independiente en el 2011

con la ley del Sistema Nacional de Calidad, no obstante, ya existía desde antes como

Oficina Hondureña de Acreditación cuya labor se sustentó fuertemente en el apoyo recibido

por parte del Ente Costarricense de Acreditación (ECA), “el convenio con el ente de Costa

Rica, que permitió que laboratorios de ensayo que ya estaban listos para poder acreditarse

lo hicieran con ECA” (Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación –OHA-).

Sobresale la opinión de una de las entrevistadas en cuanto a que aunque la ley del Sistema

Nacional de Calidad establece que se debe fortalecer lo relacionado con la calidad en la

administración pública, el sector privado y el académico, el país está empezando apenas a

dar sus primeros pasos, “mira en cuanto a políticas públicas, es muy tibio la idea de

lanzarlas en el tema de calidad” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).

133

¿En qué consiste la política?

De acuerdo con SEPLAN (Sistema Nacional de Calidad, 2012), con la creación del Sistema

Nacional de la Calidad, el Consejo Nacional de la Calidad, pasó a ser un consejo consultivo

a la Presidencia de la República, responsable de definir políticas de calidad de interés

nacional en las áreas de normalización, acreditación, metrología y certificación, conforme a

los lineamientos y prácticas internacionales reconocidas y a las necesidades nacionales. El

Consejo también es el responsable de velar por la adecuada coordinación de actividades de

promoción y difusión de la calidad.

Además, para la ejecución de las políticas definidas por el Consejo, se creó el Instituto

Hondureño para la Calidad, como una institución adscrita a la Presidencia de la República,

el cual se desempeña como la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de la Calidad. Al

mismo tiempo, se crean oficialmente el Organismo Nacional de Normalización, el

Organismo de Acreditación y el Laboratorio Nacional de Metrología, que habían

funcionado de forma provisional dentro del COHCIT y pasan a formar parte del Instituto

Hondureño para la Calidad. Por su parte el COHCIT ha sido fusionado con el Ministerio de

Planificación. Existe también, la Comisión de Reglamentación Técnica, la cual depende

directamente de la Secretaría de Industria y Comercio la cual es presidida por la Dirección

de Protección de Consumo (SEPLAN, 2012).

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública:

Con la ley del Sistema Nacional de Calidad en julio del 2011 se crea el Sistema como un

órgano desconcentrado para darle agilidad a los temas de calidad en el país, como parte del

Sistema se crean la Secretaria Ejecutiva, el Centro Hondureño de Metrología, la Oficina

Hondureña de Acreditación y la Oficina Hondureña de Normalización, “la parte de calidad

son temas muy técnicos muchas veces incomprendidos hasta por los mismos

administradores, muchas veces no se entiende, entonces se busca una figura para impactar

mucho más […] si bien es cierto estamos dentro de la Secretaria Técnica de Planificación

pero la ley nos crea como un órgano desconcentrado” (Coordinador Técnico del Centro

Hondureño de Metrología).

El componente de reglamentación técnica, a pesar de ser parte del Sistema Nacional de

Calidad, la ley asigna la responsabilidad de su desarrollo a las Secretarías de Estado que

134

tienen sus funciones establecidas en la Ley de Administración Pública, bajo la coordinación

de la Secretaría de Industria y Comercio, “la misma ley manda eso porque se previó no

entrar en campos reglamentarios…no entrar a la parte regulatoria para evitar ciertos

conflictos de interés, entonces estamos en la parte puramente voluntaria” (Coordinador

Técnico del Centro Hondureño de Metrología).

Importancia de las políticas públicas

Según lo planteado por SEPLAN (2012), la creación del Sistema Nacional de la Calidad es

una herramienta fundamental para la inserción y participación activa de Honduras en el

contexto internacional en materia de normalización, metrología y acreditación, así como en

las actividades de evaluación de la conformidad, como la elaboración de pruebas, ensayos,

inspección y certificación básicos para el comercio internacional, actividades que

contribuyen al fortalecimiento de la capacidad de las pequeñas y medianas empresas para

responder con productos de calidad en el mercado local ante la entrada de nuevos

competidores, garantizando además la protección del consumidor.

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a la importancia de las políticas

públicas:

La política pública que da origen al Sistema Nacional de Calidad, se considera de suma

importancia para los entrevistados en tanto las actividades que desarrollan los diferentes

órganos del Sistema benefician a la sociedad hondureña al recibir productos y servicios de

calidad, “que sea un promotor, un actor del desarrollo económico y social del país, porque

todas las actividades que se realizan acá impactan directamente en la productividad,

competitividad de las empresas privadas como estatales” (Coordinador Técnico del Centro

Hondureño de Metrología).

Según los entrevistados, el Sistema Nacional de la Calidad se considera importante además

porque permite al país generar esquemas de evaluación de la conformidad, mejorando los

productos y servicios tanto públicos como privado, lo que brinda la confianza y

transparencia exigida por el mercado, “sirve para el intercambio comercial, evaluar,

establecer lenguajes comunes en el intercambio comercial y es una herramienta más con la

que los países deben contar para ser competitivos y mejorar la calidad de vida”

(Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización -OHN-).

135

6.3.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo

específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a los actores clave:

Se identifican como actores clave el Consejo de Competitividad, la Secretaría Técnica de

Planificación, la Dirección de Competitividad e Innovación, los órganos del Sistema (el

Centro Hondureño de Metrología, la Oficina Hondureña de Acreditación y la Oficina

Hondureña de Normalización), la Secretaría del Sistema y el Consejo Nacional de la

Calidad, “si vemos que en la Presidencia de la República no hay apoyo, entonces

podríamos hacerlo a través del Consejo porque en él podría emitirse una resolución, está

constituido por ley y están todos los ministros, una decisión del consejo tienen mucho

valor” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).

6.3.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico

de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan

la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores facilitadores:

Un factor facilitador mencionado es la anuencia de los funcionarios involucrados en los

diferentes componentes del Sistema de Calidad, a la implementación de las acciones

orientadas a la calidad, “hay anuencia en los mandos medios, todos los técnicos hasta la

dirección está anuente y deseosa de cambiar, hay resistencia que siempre hay pero hay

más anuencia de mejorar” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).

Un factor que facilita es la cercanía de todos los responsables de los tres órganos del

Sistema, dado que están ubicados en el mismo edificio de la Secretaría Técnica de

Planificación, “la cercanía si hace que nos reunamos cuando se necesita, porque a veces se

136

abordan cosas más rápido con menos formalidad” (Coordinadora Organismo Hondureño

de Acreditación –OHA-).

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores obstaculizadores:

La falta de una cultura de calidad y poca sensibilización hacia el tema es un obstáculo en

opinión de los entrevistados, “hablar del tema de calidad en el país donde las prioridades

son otras es un elemento raro, el que habla de calidad cuando inicia en esto es mal visto

[…] expusimos respecto del tema de metrología y su impacto en la salud, entonces fue muy

interesante porque muchas veces no visualizamos el impacto que tiene el tema”

(Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología), “hasta el nivel más alto no ha

llegado la sensibilización por ese tema, los mando medios, técnicos estamos convencidos,

incluso los directores de las instituciones están convencidos pero eso sino sube no va a ser

posible” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad), “creo que la calidad es una

cuestión de cultura entonces salir de administración tan jerárquicas y horizontales cuesta”

(Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización -OHN-).

Se menciona como factor obstaculizador la desarticulación de la cooperación internacional

en los aspectos relacionados con la calidad, “el problema con la cooperación internacional

es que está trabajando desarticuladamente, no hay una sola visión en este tema, se

implementan modelos que podrían compatibilizarse, pero es más grande el esfuerzo de

integrar esos modelos” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).

Un obstáculo también mencionado es la alta rotación del personal producto de los cambios

políticos, lo que impide un desarrollo efectivo de las acciones orientadas a la calidad, “la

alta rotación interna de personal hace que cuando ya logramos tener un grupo

sensibilizado hay un cambio de autoridades” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de

Calidad).

Los pocos recursos asignados a los diferentes órganos del Sistema Nacional de Calidad es

también un obstáculo en opinión de los entrevistados, “satisfacer la demanda, cuando se

tiene la limitante de recursos es complicado” (Coordinador Técnico del Centro Hondureño

de Metrología), “sí obviamente lo que ha dificultado son algunas recursos que son

necesarios” (Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación -OHA-).

137

Manifestaciones de los entrevistados respecto a lo que consideran como retos:

Un reto importante mencionado es la creación de redes tanto a nivel nacional como

internacional que permita la transferencia de conocimiento y el aprovechamiento de los

recursos, “debemos encontrar las alternativas, no debemos cargar con todo, convenios,

coordinar actividades con actores fuera del sistema…tener una estrategia para vincular

todos los actores en el Sistema, hacer redes…se deben buscar criterios internacionales”

(Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología)

En opinión de los entrevistados, es necesario impulsar un proceso de sensibilización hacia

las autoridades de las instituciones públicas, hacia el nivel político, sobre la importancia de

la calidad para el país, “pienso que se necesita una sensibilización mucho más allá de los

mandos medios […] subirlo por capilaridad hasta la más alta dirección, pero todavía no

encuentro la ruta” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad), “enfrentar

situaciones políticas que no te estanquen…la parte del sector publico hay que fomentar

más el aporte en general” (Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación -OHA-).

Otro reto mencionado es que se ha de educar al consumidor en los aspectos relacionados

con la calidad, “hay que irse más a escuelas, educación, normalización con los niños que

son los mayores auditores sociales, creo que es una manera de poder atacar más por el

consumidor que por el mismo Estado” (Coordinadora Organismo Hondureño de

Normalización -OHN-).

6.3.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo

específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas

llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los entrevistados respecto a las buenas prácticas:

El establecimiento y consolidación de alianzas internacionales en los diferentes

componentes del Sistema Nacional de la Calidad en una práctica que ha dado muy buenos

resultados, “porque son temas donde se llega a hacer un club por el grado de

138

especialización, en las reuniones siempre son los mismos representantes y se crea empatía

y sinergia de otros países que lo apoya a ir para crecer […] se calibraron alrededor de

trescientos equipos en el país en un mes porque trajimos a LACOMET, a SCM de Costa

Rica, a la gente de El Salvador, los tres a la vez, entonces es una actividad muy

enriquecedora” (Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología), “en general

dentro de los organismos de normalización de Latinoamérica y del mundo tenemos un

principio de ayuda mutua verdad, si yo tengo una norma y ya algún país la requiere,

nosotros nos las intercambiamos, las facilitamos, hay mucha cooperación” (Coordinadora

Organismo Hondureño de Normalización -OHN-), “siempre hubo una unión que incluso se

generó un foro Centroamericano de Acreditación y las relaciones son muy cordiales,

cualquier consulta, apoyo técnico se puede recibir de los demás países” (Coordinadora

Organismo Hondureño de Acreditación -OHA-).

6.4 Nicaragua

En este apartado se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de

Nicaragua, de la misma forma en que se han presentado los resultados de los demás países.

6.4.1 Elementos que intervienen

Este epígrafe incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la

investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública nicaragüense.

Origen de las políticas públicas

Entre las acciones más claras que se han establecido en pro de la mejora de los servicios

públicos, se pueden citar las realizadas desde el Ministerio de Fomento, Industria y

Comercio y que van en dos vías: primero, establecer la transparencia en cuanto a su gestión

administrativa y segundo el fortalecer un Sistema Nacional de Calidad, en que los pilares

corresponden a las actividades de evaluación de la conformidad como lo son Acreditación,

Metrología y Normalización (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012)

139

Se establece el Sistema Nacional de la Calidad como el marco estructural que brinda

herramientas técnicas para el desarrollo de la calidad, fortalece y promueve la

competitividad del país y facilita el intercambio comercial, de acuerdo a los derechos y

obligaciones de las normativas nacionales y lo suscrito a nivel internacional (Ministerio de

Fomento, Industria y Comercio, 2012). El marco legal que lo sustenta son Ley 219 “Ley de

Normalización Técnica y Calidad”, Ley 225 “Ley sobre Metrología” y la Ley 290 “Ley de

Ordenamiento del Poder Ejecutivo”.

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

En Nicaragua se promulga en el año 1996 la Ley 219, esto es, Ley de Normalización

Técnica y Calidad, que abarca tanto la normalización como la acreditación y la Ley 225 que

es la Ley sobre Metrología, “las dos leyes demandan una serie de actividades desde el

punto de vista de la administración pública para desarrollar el sistema” (Directora de

Normalización y Metrología). En la misma ley 219 se plantea la creación del Premio

Nacional a la Calidad, el cual fue elaborado basándose en la norma internacional IOS9001e

incluyendo además aspectos de responsabilidad social empresarial y algunos aspectos de

medio ambiente, “las bases las construimos nosotros mismos” (Directora de Normalización

y Metrología).

En el año 2008 se publica la Ley 691 Ley de simplificación de trámites y servicios de la

administración pública de Nicaragua, orientada a la atención de las necesidades ciudadanas

y brindar confianza a los inversionistas, “entonces en conjunto con otros colegas, del

Registro Mercantil, la Alcaldía de Managua y la Cámara de Comercio, elaboramos la Ley

y la cual tuvo muy buena acogida en la Asamblea y hasta en un tiempo record” (Gerente

General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-),

“simplemente era para regular o normas las atenciones del sector público, únicamente

para el ejecutivo” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio –MIFIC-).

¿En qué consiste la política?

El Sistema Nacional de la Calidad está compuesto por:

Sistema Nacional de Acreditación

140

Sistema Nacional de Metrología

Sistema Nacional de Normalización

En el año 1996 se promulgó la Ley de Normalización Técnica y de Calidad, cuyos

objetivos, en materia de normalización y certificación de calidad de productos y servicios,

son los siguientes (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012):

a) Fomentar el mejoramiento continuo de los procesos de producción y calidad de los

productos y servicios ofrecidos a los consumidores y usuarios en Nicaragua.

b) Ordenar e integrar las actividades de los sectores público, privado, científico -

Técnico y de los consumidores para la elaboración, adopción, adaptación y revisión

de las normas técnicas, en procura de la mejora sostenida de la calidad los productos

y servicios ofrecidos en el país.

c) Establecer para la elaboración de normas técnicas un procedimiento uniforme,

similar al usado internacionalmente.

d) Establecer laboratorios de prueba, ensayos y calibración como parte del sistema de

acreditación empleado por los organismos correspondientes.”

También en 1996 se emite la Ley sobre Metrología cuyo objetivo es “adoptar y desarrollar

el Sistema Internacional de Unidades, conocido internacionalmente con las siglas "SI",

basado en el sistema decimal y en sus unidades básicas, derivadas y suplementarias. Con

base en este sistema internacional se establecerán los patrones nacionales de las unidades

básicas de medida, así como regular en general los aspectos relativos a la metrología”.

(Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012)

Desde 1996, como parte de la ley de Normalización Técnica y Calidad, en Nicaragua se

otorga el Premio Nacional a la Calidad. (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio,

2012), el cual promueve la “aplicación de Sistemas de Gestión de la Calidad que permitan

obtener un aumento de la productividad y la competitividad. La investigación, comprensión

y aplicación de los criterios técnicos y elementos fundamentales de los Sistemas de Gestión

de la Calidad. El incremento de conocimientos fundamentales sobre la Calidad entre los

individuos que integran las empresas e instituciones de los distintos sectores y los actores

involucrados. La satisfacción al cliente mediante una cultura de eficiencia y eficacia en la

141

gestión operativa, técnica y administrativa de las empresas o Instituciones y finalmente, el

compromiso y responsabilidad de las Empresas o Instituciones con su entorno humano,

social y ambiental” (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012).

Este premio puede verse como un antecesor del establecimiento de estrategias de gestión de

la calidad en la administración pública, sin embargo, aún no ha sido acogido en su totalidad

por el sector público ya que según datos del MIFIC, los ganadores de este premio han sido

principalmente las empresas privadas (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012).

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública

(sus componentes):

En Nicaragua los cuatro componentes del Sistema Nacional de la Calidad (normalización,

acreditación, metrología y reglamentación técnica) los administra el Ministerio de

Fomento, Industria y Comercio (MIFIC), “nosotros los tenemos aquí y los administra el

MICIF, las normas y los reglamentos técnicos los maneja está Dirección” (Directora de

Normalización y Metrología).

Importancia de las políticas públicas

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a la importancia de las políticas

públicas:

Las personas entrevistadas coinciden en la importancia que tienen las políticas públicas

sobre la calidad en la administración pública para la mejora de los servicios que se prestan a

la ciudadanía a los empresarios, “una de las políticas del gobierno revolucionario es

mejorar los servicios que se prestan a la población y dichos servicios tiene que ver con los

servidores públicos” (Directora General de Función Pública), “el Ministerio de

Hacienda…tiene…como uno de sus objetivos estratégicos mejorar la calidad en el

servicio” (Coordinadora Técnica de Función Pública), “nosotros creemos que el Sistema de

Gestión de Calidad, puede ayudar al Estado a tener bien enmarcado sus procedimientos”

(Directora de Normalización y Metrología), “en la ventanilla…ya teníamos cierta

experiencia con los empresarios y nosotros periódicamente vamos recopilando sus

consideraciones, ya sabíamos cuales eran las principales quejas al menos en el área de

formalización” (Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y

Comercio -MIFIC-).

142

6.4.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo

específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a los actores clave:

Los entrevistados consideran necesaria la participación del sector privado, así como de

otros entes de la administración pública no pertenecientes al poder ejecutivo, “se incluye a

la Corte Suprema de Justicia, que acá también es una isla, también al Consejo Supremo

Electoral, a las Alcaldías, porque por mandato de ley, tiene autonomía propia, así como

leyes propias” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-), “en

un inicio fue un impulso meramente gubernamental, pero a medida de que el sistema se ha

venido desarrollando y que el comercio internacional ha venido exigiendo, algunos

requisitos, disposiciones, el sector privado ha tenido que tomar el liderazgo” (Directora de

Normalización y Metrología).

6.4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico

de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan

la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores facilitadores:

Las personas entrevistadas consideran un factor facilitador la voluntad política, traducida en

un apoyo desde la Presidencia, pasando por las altas autoridades de las instituciones

públicas y materializada en las acciones orientadas a la calidad llevadas a cabo por lo

mandos medios, “si escuchas cualquier discurso del Presidente…, va a sentir la

importancia que se le da al tema de la excelencia de la calidad en el servicio a la

población, a la ciudadanía […] si existe la voluntad y se van viendo los primeros pasos en

gestión de la calidad” (Coordinadora Técnica de Función Pública), “tenemos apoyo tanto

para el tema de evaluación de conformidad de la norma, los procedimientos, así como el

143

tema de apoyo a los organismos de la conformidad, así mismo tenemos un fortalecimiento

en equipo, patrones, del Laboratorio Nacional de Metrología” (Directora de

Normalización y Metrología).

Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores obstaculizadores:

La falta de una cultura de calidad y del cambio de actitud requerido para la mejora de lo

servicios públicos, es un obstáculo en opinión de los entrevistados, “falta el cambio de

actitud, para tener el deseo de servir con calidad, con excelencia, al pueblo” (Directora

General de Función Pública), “el posicionamiento de la convicción del sistema, siento que

tiene que haber entusiasmo, la alta gerencia debe tener ese entusiasmo” (Directora de

Normalización y Metrología), “gracias al ciudadano que los eligió es que tiene ese puesto

y que más bien tienen que trabajar para beneficiar al ciudadano” (Asesor Legal Ministerio

de Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-).

Otro obstáculo mencionado es el desconocimiento sobre los aspectos relacionados con la

calidad que tienen las autoridades de las instituciones públicas, “también un poco de

desconocimiento del mismo ejecutivo, lo que estamos poniendo en esta Ley, es

prácticamente una política de Estado y ellos no la han asumido […] estamos tan

cerrados… empezamos a cuestionar los procedimientos, por eso tiene que ir acompañada

de la capacitación” (Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria

y Comercio -MIFIC-).

Además los entrevistados consideran que la descoordinación institucional es un obstáculo

para la exitosa implementación de las políticas sobre la calidad en la administración

pública, “todo el mundo se cree una isla soberana, autónoma e independiente, no nos

damos cuenta que somos un solo país” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y

Comercio –MIFIC-), “faltaría a nivel institucional, articular un poco los esfuerzos que se

están haciendo y se termine de definir e instrumentalizar todo en el sector público”

(Coordinadora Técnica de Función Pública).

Manifestaciones de los entrevistados respecto a lo que consideran como retos:

Un reto mencionado por los entrevistados es el emprender un proceso de sensibilización en

todo el sector público sobre la importancia de la calidad para la mejora de los servicios

144

públicos “tiene que haber un proceso de sensibilización para ese cambio de actitud y de

compromiso” (Directora General de Función Pública).

Otro aspecto identificado como un reto por parte de los entrevistados, es la actualización

permanente de las políticas públicas sobre la calidad, “una vez cumplidas estas metas,

tengamos la oportunidad de proponiéndonos nuevas metas y una vez que tengamos la

certificación seguir adelante” (Directora General de Función Pública), “son leyes con más

de diez años, por eso es necesario una reforma de las mismas para acoplarlas una serie de

disposiciones que tienen que ver con todos los cambios estructurales” (Directora de

Normalización y Metrología), “estamos en el proceso de formulación del Reglamento,

porque lógicamente que eso es lo operativo tiene que llevar mayor precisión, detalle de

cómo se va a implementar la ley” (Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de

Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-).

6.4.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo

específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas

llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los entrevistados respecto a las buenas prácticas:

El establecimiento y consolidación de alianzas internacionales que facilitan el intercambio

técnico y la inyección de recursos hacia los entes responsables de la calidad en el sector

público, es un buena práctica, según el criterio de las personas entrevistadas, “hemos tenido

el apoyo el programa Iberoamericano de Colombia, en donde hemos tenido la oportunidad

en dos ocasiones y ya viene la tercera, de tener una consultora que nos ha apoyado

muchísimo” (Directora General de Función Pública), “estamos usando la Carta

Iberoamericana, la legislación de México, España y Chile o Colombia, nos ayudó para

algunas definiciones” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio –

MIFIC-), “trabajamos en el contexto regional y estamos en este momento con un proyecto

en la Unión Europea Regional, definiendo la posibilidad de comenzar a la modernización

de las normas voluntarias regionales […] hay algunos organismos que nos apoyan, como

145

el caso de FAO, en temas de alimento, la OPS en temas de salud, OIRSA, así como el

IICA” (Directora de Normalización y Metrología).

Una buena práctica mencionada es la implementación de mecanismos para escuchar a la

población a fin de conocer sus necesidades y expectativas, “la población hay que

escucharla, la población tiene la razón, la población nos dice que necesita y en base a esas

necesidades, nosotros dar nuestro mejor servicio” (Coordinadora Técnica de Función

Pública).

En el caso de Nicaragua los entrevistados valoran como una buena práctica el

funcionamiento de la ventanilla única en las instituciones públicas, que permite acercar el

servicio público a las necesidades de la ciudadanía, “creación de ventanillas únicas en

todas las instituciones para crear una especie de centralización de trámites, es decir donde

yo como usuario pueda ir a una oficina y me digan que tengo que hacer, como tengo que

hacerlo, cuanto me va a costar, cuanto me va a durar, sin tener que estar en un voleo”

(Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio -

MIFIC-).

6.5 Panamá

En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de Panamá,

de la misma forma en que se han presentado los resultados de los demás países.

6.5.1 Elementos que intervienen

Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la

investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública.

Origen de las políticas públicas

Según Lastra (La gestión pública en Panamá: realidades y retos, 2012) en los últimos años,

los panameños se han mostrado más críticos sobre las labores del gobierno, lo que ha

generado más conciencia sobre sus derechos, exigencia en los servicios que brindan las

instituciones públicas y rendición de cuentas por parte de funcionarios y gobernantes. Esta

146

situación ha provocado que algunas entidades cambien su orientación hacia la mejora

continua mediante la innovación.

Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

En el año 2009 se crea la Dirección de Innovación Gubernamental que tiene dentro de sus

responsabilidades el desarrollo de iniciativas tendientes a mejorar la eficiencia y calidad de

los servicios gubernamentales, “se crea la ley que establece el marco de actuación donde

se establecía que teníamos que aprender los temas de atención ciudadana” (Director de

Innovación Gubernamental). En opinión del entrevistado, previo a la creación de esta

Dirección nunca antes se había dado un proceso formal que diera origen a políticas de

calidad en el servicio público, “los intentos y los logros que se han podido obtener en

materia de gestión de la calidad, depende de las administraciones de las instituciones,

nunca ha sido una política estatal” (Director de Innovación Gubernamental).

En julio de 1997 se promulga la ley 23 referente a la normalización y la metrología, pero en

opinión de las personas entrevistadas, la ley no se ha actualizado y no incluye los cuatro

componentes básicos de un Sistema Nacional de Calidad (normalización, acreditación,

metrología y reglamentación técnica), “la ley 23 del 15 de julio de 1997 se ha quedado

obsoleta” (Directora General de Normas y Tecnología Industrial).

¿En qué consiste la política?

La Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental, antes Secretaría de la

Presidencia para Innovación Gubernamental (SIG), fue creada por medio de la Ley 65 del

30 de octubre de 2009, y reglamentada según el Decreto Ejecutivo No. 205 de 9 de marzo

de 2010. Es la entidad competente del Estado Panameño para planificar, coordinar, emitir

directrices, supervisar, colaborar, apoyar y promover el uso óptimo de las tecnologías de la

información y comunicaciones en el sector gubernamental, para la modernización de la

gestión pública, así como recomendar la adopción de políticas, planes y acciones

estratégicas nacionales relativas a esta materia (Gobierno Nacional República de Panamá,

2012).

El 15 de julio de 1997 se publica la ley Nº23 en por la cual se aprueba el Acuerdo de

Marrakech constitutivo de la Organización Mundial del Comercio; el Protocolo de adhesión

147

de Panamá a dicho Acuerdo junto con sus Anexos y lista de compromisos; se adecua la

legislación interna a la normativa internacional y se dictan otras disposiciones (Ministerio

de Comercio e Industrias, 2007). El título segundo de esta ley contempla las disposiciones

sobre normalización técnica, evaluación de la conformidad, acreditación, certificación de

calidad, metrología y conversión al sistema internacional de unidades.

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública

(sus componentes):

Según se dice, en Panamá no se tiene un Sistema Nacional de Calidad con los cuatro

componentes, todavía no se ha definido cuál debe ser la figura organizacional para su

adecuado funcionamiento, “tenemos un anteproyecto del proyecto donde tenemos todo

detallado de cómo va a ser cada sección, de cómo se va a manejar, el único problema que

quizás tenemos es el de la figura” (Directora General de Normas y Tecnología Industrial).

Importancia de las políticas públicas

La persona experta en calidad encuestada considera de gran importancia las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública, por cuanto impulsan los cambios

necesarios en el sector público para mejorar la atención a la ciudadanía, “los gobiernos

preocupados por cambiar la mala imagen que tienen las instancias públicas en cuanto a su

atención a los usuarios, la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos”

(Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección General de Carrera

Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá).

Otros elementos que deben considerarse

En opinión de la persona experta en calidad encuestada otros elementos que deben

considerarse son: el papel del Estado, el rol de los servidores públicos y la posición de los

ciudadanos, “el compromiso del Estado -es su obligación-, el criterio de los servidores

públicos -es un privilegio-, el criterio de los usuarios -sus expectativas-” (Coordinadora de

capacitación en calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa).

148

6.5.2 Actores clave

En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo

específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública.

Manifestaciones de la persona experta en calidad respecto a los actores clave:

La experta en calidad identifica los siguientes actores claves: “las instancias públicas que

están encargadas de formular las políticas en materia de recursos humanos, así como las

encargadas de las políticas financieras del Estado y las instancias educativas del Estado”

(Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección General de Carrera

Administrativa).

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a los actores clave:

Uno de los actores estratégicos entrevistados coincide con la experta en calidad en

identificar como actor clave a la Dirección General de Carrera Administrativa – DIGECA-,

instancia responsable de formular las políticas en materia de recursos humanos, “DIGECA

va a tener que asumir un rol superior sobre el tema, vamos a establecer un convenio y un

marco de actuación con DIGECA” (Director de Innovación Gubernamental).

6.5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico

de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan

la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.

La persona experta en calidad encuestada menciona una serie de factores clave de éxito

para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública: el compromiso de la alta gerencia, la buena disposición del servidor público y la

nula injerencia de la política partidista en el desarrollo de las actividades de cada entidad

pública, “la erradicación del amiguismo y los favores personales y políticos en perjuicio de

unos sobre el beneficio de otros” (Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección

General de Carrera Administrativa).

149

Uno de los actores estratégicos entrevistados se refirió a la sencillez de las políticas

públicas y la claridad de las reglas (que no sean simplemente una adopción de las que

aplica la empresa privada) como factores facilitadores para la implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, “nos interesaba aplicar

normativas no tanto del ISO, sino que sea sencilla que defina política o reglas claras que

deben cumplir los servidores públicos en materia de reducción de trámites” (Director de

Innovación Gubernamental).

Manifestaciones de la experta en calidad respecto a los obstáculos:

Los siguientes son los obstáculos mencionados por la persona experta consultada: falta de

voluntad gubernamental, carencia de políticas de calidad que rija las instancias públicas,

falta de voluntad por parte de los directivos de las instancias públicas, falta de presupuesto,

falta de personal calificado e idóneo para instruir la materia de calidad en la administración

pública, “la ignorancia de las ventajas que redunda en beneficios de las instancias que

aplican las normas de calidad en sus instituciones” (Coordinadora de capacitación en

calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa).

La persona experta encuestada considera que uno de los principales obstáculos que dificulta

la implementación de la calidad en el sector público, es la poca divulgación sobre qué es la

gestión de la calidad y los beneficios que le proporciona a todas las instancias que las

adoptan, “es un cambio total de actitud en donde el proceso de desaprender malas

prácticas y adoptar nuevas y mejores, en el proceso de mejora continua nos hará exitosos

a todos sus componentes” (Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección

General de Carrera Administrativa).

Manifestaciones de los actores estratégicos

Un obstáculo mencionado por los actores estratégicos es la falta de una política de Estado

relacionada con la calidad en la administración pública, por lo que los avances que se han

dado son por iniciativas de los administradores de turno de algunas instituciones sin contar

con directrices claras emanadas del gobierno, “si las cosas no se norman con directrices

claras y sanciones no se logran los resultados […] que se establezca como un decreto y

que la institución lo tenga que tomar como una línea de actuación” (Director de

Innovación Gubernamental).

150

La falta de una cultura de calidad en la ciudadanía que la impulse hacia demandar servicios

públicos de calidad en un obstáculo también en opinión de los entrevistados, “que haya

entonces un organismo que vele porque eso se garantice y que el ciudadano también de

alguna forma se entere de que tienen nuevos derechos y los exija, que denuncie la mala

calidad en la atención” (Director de Innovación Gubernamental).

No se ha emitido una ley sobre la calidad en la administración pública, esto, según se dice,

obstaculiza la implementación de acciones orientadas a la mejora del servicio público, “la

única forma de perpetuar esto es que se convierta en una ley de la Republica” (Director de

Innovación Gubernamental).

Un obstáculo, en opinión de los entrevistados, es la falta de recursos, lo que se ve agravado

por la carencia de un modelo de autogestión de los órganos responsables de la calidad

(normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica) y su dependencia del

presupuesto gubernamental, “el problema es que carecemos de personal, las personas han

buscado otros trabajos y me cuesta decirlo pero buscan mejor salario y hemos quedado

pocos […] todo va a un fondo común de la institución, o sea nosotros recogemos los fondos

y se va al fondo común de la institución, del Estado […] no tenemos ni director, hay un

encargado porque la directora renunció y por el asunto presupuestario hasta el otro año

tenemos director” (Directora General de Normas y Tecnología Industrial).

6.5.4 Mejores prácticas

En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo

específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas

llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública.

Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a las buenas prácticas:

Un buen práctica mencionada es el establecimiento y consolidación de acuerdos de

cooperación con organizaciones de otros países relacionadas con la calidad, “vamos a

seguir trabajando con consultores internacionales, esperando recomendaciones en cómo

hacer el proceso de implementación […] se quieren establecer políticas o documentos en

151

materia de normas aplicadas al sector gubernamental y si alguien la de la Región lo quiere

usar no hay problema” (Director de Innovación Gubernamental).

152

CAPITULO VII. Principales hallazgos: un análisis comparativo De acuerdo con los resultados presentados en los capítulos IV, V y VI dedicados a la

presentación de los resultados, se procede a presentar los principales hallazgos apoyándose

en un análisis comparativo de los procesos de formulación, decisión e implementación de

las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de

calidad y premios nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.

Este capítulo incluye tres secciones, en la primera (7.1) se explican las bases para la

realización del análisis comparativo, la segunda sección (7.2) presenta la comparación en

cuanto a las etapa en que se encuentran las políticas públicas y en las últimas dos secciones

se compara el desarrollo de los sistemas nacionales de la calidad (7.3) y de los premios

nacionales a la calidad (7.4).

7.1 Aspectos generales

El análisis comparativo se enfoca en tres aspectos. Primero se comparan los países en

cuanto a la etapa del ciclo de las políticas públicas relacionadas con los Sistemas

Nacionales de la Calidad y con los Premios Nacionales a la Calidad en la administración

pública. Segundo, se hace una comparación sobre el desarrollo que han tenido en cada país

los Sistemas Nacionales de la Calidad y sus cuatro componentes básicos: normalización,

acreditación, metrología y reglamentación técnica. Y tercero, y último, se compara el

desarrollo que han experimentado los Premios Nacionales a la Calidad en los países

centroamericanos.

El propósito del análisis comparativo es identificar los avances que han logrado los países

en diferentes aspectos, así como las oportunidades de mejora en aquellos aspectos donde no

se han alcanzado avances significativos.

Para una mejor visualización de los avances y de las oportunidades de mejora se utiliza el

código de colores del semáforo, tal como se muestra en la tabla 11.

153

Tabla 11 Código para el análisis Descripción COLOR

Nivel avanzado

Nivel intermedio

Nivel bajo

Fuente: elaboración propia

7.2 Etapa en que se encuentran las políticas públicas

De acuerdo con los resultados obtenidos, se procede a realizar una valoración de la etapa

del ciclo de las políticas públicas según la clasificación de Subirats (2008, p. 42), en que se

ubica cada política pública analizada en cada país centroamericano, con la intención de dar

una visión general sobre los avances de cada uno de ellos.

En la tabla 12 se presenta una comparación del desarrollo de cada etapa del ciclo que ha

experimentado la política pública relacionada con los Sistemas Nacionales de la Calidad en

cada uno de los países.

Tabla 12 Desarrollo de la política pública sobre los Sistemas Nacionales de la Calidad de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública

País Etapa del ciclo de la política pública

Surgimiento del problema

Inclusión en la agenda

Formulación y decisión del

programa de la política

Implementación de la política

Evaluación

Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: elaboración propia En todos los países de la región centroamericana se produjo la necesidad de contar con un

sistema nacional de la calidad que apoyara el mejoramiento de la competitividad de las

actividades productivas, contribuyera a elevar el grado de bienestar general y facilitara el

154

cumplimiento efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por los

países centroamericanos, por lo tanto, tal como se muestra en la tabla 12, la etapa de

surgimiento del problema está en un nivel avanzado en todos los países. Lo mismo sucede

con la etapa de inclusión en la agenda, ya que el problema se tomó en cuenta por parte de

los responsables del sistema político administrativo al aprobarse y emitirse las leyes de

creación de los sistemas nacionales de la calidad en todos los países.

La fase de formulación y decisión del programa de la política presenta diferentes niveles de

desarrollo entre los países, mientras que en Costa Rica se avanzó significativamente en la

selección de los objetivos, instrumentos y procesos que deberían ponerse en práctica para

resolver la carencia del sistema nacional de la calidad; en países como Guatemala, El

Salvador y Honduras el avance ha sido menor por cuanto, a pesar de que se han

seleccionado los objetivos, todavía falta avanzar en la selección de los instrumentos y

procesos que deben ponerse en práctica para resolver la carencia del sistema nacional de la

calidad. El avance es mucho menor en Nicaragua y en Panamá, donde incluso los objetivos

ni siquiera se han definido claramente. Como consecuencia de este bajo nivel de avance en

esta etapa, en ambos países el avance en la etapa de implementación de la política pública

todavía es menor.

La adaptación del programa de la política pública a las situaciones concretas a las que debe

enfrentarse, esto es, la etapa de implementación, todavía no muestra el avance requerido en

todos los países, por cuanto a pesar de que en algunos países más que en otros se han

establecido las prioridades de implementación en el tiempo y en el espacio geográfico y

social, todavía no se han fijado totalmente las competencias, las responsabilidades y los

principales recursos de los actores públicos para la implementación del programa político

administrativo.

La fase de evaluación de la política pública sobre los sistemas nacionales de la calidad está

pendiente en los seis países centroamericanos, a la fecha no se han evaluado los resultados,

no se conoce el impacto que esa política pública ha tenido en función de cambios en la

conducta de los grupos-objetivo (entidades del sector público), ni el efecto logrado sobre el

nivel de satisfacción del ciudadano y de las empresas privadas y organizaciones en general

respecto a los servicios públicos que reciben.

155

En lo concerniente a la política pública relacionada con la instauración de premios

nacionales a la calidad en los países centroamericanos, existe, en todos los casos, la

necesidad de que las instituciones del sector público se autoevalúen tomando como base

parámetros de excelencia en la gestión, y que producto de esta evaluación puedan

identificar oportunidades de mejora que les permita brindar servicios de calidad en

beneficio de los ciudadanos. A pesar del surgimiento del problema ante esta necesidad

colectiva, no en todos los países de la región se ha incluido este en la agenda política.

La tabla 13 muestra el desarrollo de cada etapa del ciclo que ha experimentado la política

pública relacionada con los Premios Nacionales a la Calidad en cada uno de los países

centroamericanos.

Tabla 13 Desarrollo de la política pública sobre los Premios Nacionales a la Calidad

de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública

País Etapa del ciclo de la política pública Surgimiento del problema

Inclusión en la agenda

Formulación y decisión del

programa de la política

Implementación de la política

Evaluación

Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: elaboración propia

Como se observa en la tabla 13, la evolución de la política pública es muy diferente en los

países, mientras en Costa Rica se ha avanzado significativamente en casi todas las etapas

del ciclo, teniendo pendiente tan solo la etapa de evaluación y un mayor avance en la etapa

de implementación, en Panamá, ni siquiera se ha avanzado en la etapa de inclusión de la

agenda, al no haberse tenido en cuenta el problema por parte de los responsables del

sistema político administrativo.

El resto de los países presentan diferentes avances en las etapas de formulación y decisión

del programa de la política pública y de implementación de la política, los detalles de esta

156

valoración quedan más claros con el análisis que se presenta más adelante en el apartado

7.4, en el que se compara el desarrollo que han tenido los premios nacionales a la calidad

en los países centroamericanos.

7.3 Desarrollo de los Sistemas Nacionales de la Calidad

Tal como se evidencia en los resultados del capítulo, en todos los países se formularon las

leyes para la creación y funcionamiento de los Sistemas Nacionales de Calidad, sin

embargo, no en todos funcionan adecuadamente los cuatro componentes: normalización,

acreditación, metrología y reglamentación técnica, así como tampoco en todos funcionan

adecuadamente los Consejos Nacionales de la Calidad.

En la tabla 14 se presenta una comparación del desarrollo de cada componente básico de

los Sistemas Nacionales de la Calidad en cada uno de los países.

Tabla 14 Desarrollo de los componentes básicos de los Sistemas Nacionales de la Calidad

País Componente del Sistema Nacional de la Calidad

Normalización Acreditación Metrología Reglamentación técnica

Consejo Nacional de

Calidad Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: elaboración propia

Todos los países centroamericanos han creado formalmente mediante leyes de la república,

sistemas nacionales de la calidad (SNC), y en todos ellos se definen como sus componentes

básicos los siguientes: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica. A

excepción de Nicaragua y Panamá, en todos los países se establece la figura del Consejo

Nacional de la Calidad como ente rector del SNC, responsable de la coordinación de las

acciones de cada uno de los componentes. De acuerdo con los resultados de la presente

157

investigación, estos Consejos todavía no se han consolidado, ante la falta de políticas

actualizadas, de voluntad política y de suficiente recursos, lo que se traduce principalmente

en una deficiente articulación de los SNC.

Los sistemas más consolidados son los de Costa Rica, Guatemala y El Salvador, donde

sobresalen los componentes de normalización y acreditación, que han obtenido

reconocimientos internacionales y que han logrado, gracias a una relativa autonomía, cierta

autosostenibilidad financiera producto de la venta de servicios, amparados a figuras

organizacionales que les facilita ese accionar, como en el caso del Instituto de Normas

Técnicas de Costa Rica, que es un ente de carácter privado pero con participación estatal.

Honduras, Nicaragua y Panamá muestran un avance menor, siendo una de sus principales

debilidades el que los componentes no gocen del grado necesario de autonomía, al

depender todos de una misma entidad gubernamental en cada uno de estos países.

En cuanto al componente de metrología, en mayor o menor medida, todavía los avances son

limitados, principalmente por la falta de recursos financieros para equipamiento, y por su

dependencia presupuestaria y organizacional de entidades gubernamentales.

El componente de reglamentación técnica también muestra reducidos avances, al ser esta,

por su carácter de obligatoriedad, una responsabilidad generalmente asignadas a las

instituciones públicas en su ámbito de competencia, lo que genera en la mayoría de las

ocasiones problemas de articulación.

En general, se puede afirmar que los sistemas nacionales de la calidad de los países

centroamericanos, experimentaron todos procesos de concreción en leyes, políticas y

reglamentos, que le dan sustento formal, no obstante, se trata de procesos incipientes que

todavía deben ser sometidos a revisión y requieren mayor apoyo de los gobiernos

centroamericanos para lograr su consolidación.

7.4 Desarrollo de los Premios Nacionales a la Calidad

Si bien es cierto en la Región Centroamericana se tiene evidencia de premios a la calidad

instaurados desde hace varios años, la prioridad ha sido el reconocimiento a la gestión de

excelencia de empresas del sector privado, no así del sector público. Costa Rica es, a 2013,

el único país de la región con una práctica continuada de cuatro años en la celebración de

158

un Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público, haciendo efectiva esa práctica el 14

diciembre de 2010 al entregar por primera vez la premiación correspondiente, y, a partir de

febrero de 2013, dio por inaugurado el proceso para la entrega del cuarto premio.

Guatemala y El Salvador, por su parte, realizaron en diciembre de 2011 la primera

premiación y en diciembre de 2012 la segunda y están trabajando ya en los primeros meses

de 2013 en los preparativos para la tercera premiación.

En la tabla 15 se presenta, en detalle, un cuadro comparativo de los premios nacionales a la

calidad en los países centroamericanos.

Tabla 15 Cuadro comparativo de premios nacionales a la calidad en los países centroamericanos

País Año Nombre del premio Sector Organización Premio base

Costa Rica

2010

Premio Nacional a la Calidad y el

Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el

Sector Público

Público MIDEPLAN y

Dirección General de Servicio Civil

Modelo Malcom Baldrige

Guatemala

2011

Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración Pública

Público

Convenio interinstitucional coordinado por

ONSEC

Marco Común de Evaluación

(CAF)

El Salvador

2011

Premio Salvadoreño a la Calidad y el

Reconocimiento a las Mejores Prácticas

Público y privado

Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría para

Asuntos Estratégicos.

Modelo Malcom Baldrige

Nota: en Guatemala a partir del año 2012 el nombre del certamen se cambió a “Reconocimiento Nacional a la Calidad y a las Mejores Prácticas en la Administración Pública”.

Fuente: Elaboración propia.

Los premios a la calidad instaurados en los países centroamericanos presentan

particularidades, que en algunos casos significan similitudes y en otros casos diferencias

entre los países.

Costa Rica y Guatemala son los dos países que presentan mayores similitudes en el

funcionamiento del premio, en ambos casos, los premios son exclusivos para el sector

159

público, además en los dos países se han ejecutado bajo un esquema de trabajo colaborativo

entre varias instituciones públicas, en el caso de Costa Rica entre el MIDEPLAN y la

Dirección General de Servicio Civil, en el caso de Guatemala bajo la coordinación de la

Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) y con la colaboración de otras cuatro

instituciones: Ministerio de Finanzas Públicas, Ministerio de Educación, Instituto Nacional

de Administración Pública y la Secretaría de Planificación y Programación de la

Presidencia de la República. Otra similitud entre ambos certámenes, es que las

organizaciones públicas si quieren postularse no han de pagar cuota alguna.

Una diferencia importante entre los premios de Guatemala y Costa Rica es el modelo de

excelencia que se utiliza como base. En el caso de Costa Rica, a pesar de ser un premio

exclusivo para el sector público, se emplea como base el modelo Malcom Baldrige, que es

más comúnmente empleado por empresas del sector privado, mientras que en el caso de

Guatemala, que es también un premio exclusivo para el sector público, se emplea como

base el modelo CAF, el cual es exclusivo para la autoevaluación y mejora de

organizaciones públicas.

El Salvador, al igual que Costa Rica, emplea el modelo Malcom Baldrige como base para el

premio. En el caso de Nicaragua el premio está basado en la norma ISO9001. El Salvador y

Nicaragua son los únicos países que tienen instaurados premios con una modalidad abierta

a la participación tanto del sector público como privado, sin embargo en ambos países la

participación ha sido principalmente de empresas privadas; a la fecha para el premio a la

calidad de Nicaragua (instituido por ley desde el año 1996) no ha participado ninguna

organización del sector público nicaragüense, y en el caso de El Salvador las

organizaciones públicas que han participado lo han hecho para la categoría de

“Reconocimiento a las Mejores Prácticas”, ninguna se ha postulado para el Premio

Salvadoreño a la Calidad. La postulación para los premios en estos dos países, sí requiere

del pago de una cuota por parte de la organización interesada en participar.

Ni Panamá ni Honduras tienen instaurados premios a la calidad en el sector público. En el

caso de Honduras, bajo la coordinación de SEPLAN y del ICAP se han elaborado las bases

del premio, fundamentado en el modelo CAF, sin embargo, todavía no se ha implementado.

160

A partir de este análisis comparativo, se pueden definir tres categorías de países respecto a

los premios a la calidad en la administración pública: los países que todavía no han

instaurados premios a la calidad para el sector público, estos son, Panamá y Honduras;

países con premios a la calidad instaurados pero en los cuales no se ha logrado la

participación requerida de organizaciones del sector público, como son El Salvador y

Nicaragua; y los países con premios a la calidad que han logrado, en menor o mayor

medida, la participación de organizaciones del sector público, pero que por tratarse de

procesos incipientes (no más de tres años de instaurados los premios) no están todavía

consolidados, como sí lo están los premios de otros países fuera de la región

centroamericana.

161

CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y CONSIDERACIONES FINALES

En este apartado se presentan las conclusiones a las que se llega con la investigación, a

partir de las cuales se hacen una serie de propuestas orientadas a contribuir al proceso de

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en

los países centroamericanos, para finalmente exponer algunas consideraciones relacionadas

con las limitantes y el alcance del estudio así como la referencia de posibles líneas futuras

de investigación.

Conclusiones

De acuerdo con los principales resultados y hallazgos de la investigación expuestos en los

capítulos anteriores, se ha elaborado las siguientes conclusiones. Para una mejor

comprensión, se han desglosado en conclusiones generales; conclusiones respecto a la

calidad de las políticas públicas; conclusiones respecto a la etapa en que se encuentran las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública estudiadas en esta

investigación, tanto las relacionadas con los sistemas nacionales de la calidad como las

relacionadas con los premios nacionales a la calidad; y, conclusiones respecto a cada uno

de los objetivos específicos enunciados en el estudio, esto es, los elementos (origen,

componentes, importancia, problemática a resolver, etc.) y los actores claves que

intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública, así como los factores que facilitan u obstaculizan su

implementación, y las mejores prácticas llevadas a cabo por los países en la

implementación de esas políticas.

Conclusiones generales

La implementación de iniciativas y programas relacionados con la calidad en la

administración pública de los países centroamericanos, ha producido resultados distintos en

cada institución pública. Algunas instituciones, principalmente instituciones autónomas y

162

semiautónomas y empresas públicas, se destacan por mejoras significativas en el servicio,

mientras otras instituciones, como las pertenecientes al gobierno central y municipalidades,

donde todavía no se han establecido las prioridades de implementación, no muestran

mejoras significativas, lo cual se refleja en niveles de satisfacción bajos respecto al servicio

recibido tanto por parte de la ciudadanía directamente como de las empresas y

organizaciones en general que acuden a los mismos.

La implementación de políticas pública de calidad en la administración pública ha tenido su

origen principalmente en dos grandes fuentes, que sumadas conforman lo que podríamos

llamar la comunidad epistemológica en la calidad: por un lado, los sistemas nacionales de

calidad (o infraestructura nacional de la calidad) y, por otro lado, los premios nacionales a

la calidad basados en los modelos de excelencia.

Los países centroamericanos han propiciado con la consolidación del Sistema Nacional de

la Calidad (SNC), el mejoramiento de la competitividad de las actividades productivas, la

contribución a elevar el grado de bienestar general y la facilitación del cumplimiento

efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por los países

centroamericanos, ofreciendo un marco estable e integral de confianza por medio del

fomento de la calidad en la producción y comercialización de bienes y la prestación de

servicios.

Para la instauración de los premios nacionales a la calidad, los países centroamericanos,

siguiendo una tendencia internacional, han tomado como base filosófica los principios

planteados en los modelos de excelencia. Dentro de estos modelos de excelencia, sobresale

el Modelo Deming como el gran precursor desarrollado en Japón y posteriormente el

Modelo Malcom Baldrige surgido años después como iniciativa del Gobierno de los

Estados Unidos de América, ambos con una línea liberal con una clara orientación hacia los

mercados, casi en forma paralela surge en Europa el Modelo EFQM (de la Fundación

Europea para la Administración de la Calidad) con una orientación también liberal pero con

algunos matices sociales y como una ramificación de este modelo surge el modelo CAF

(Marco Común de Evaluación) el cual tiene un enfoque más social y se diseña en forma

exclusiva para el sector público. Cada país de la región centroamericana, para la

elaboración de la base legal y la fundamentación técnica de su premio específico a la

163

calidad, se ha decantado por un modelo, selección que se ha realizado después de un

proceso de análisis y discusión sobre las ventajas y desventajas de su aplicación y producto

de la revisión de los procesos desarrollados por otros países fuera de la región

centroamericana con premios ya consolidados por varios años.

Los países de la región centroamericana que ya han instaurado premios nacionales a la

calidad (Costa Rica, Guatemala y El Salvador), esperan con la implementación de esta

política pública, fomentar una participación cada vez mayor de entidades de la

administración pública, lo cual permitiría lograr los siguientes objetivos: una gestión

pública fortalecida que potencie el intercambio de experiencias exitosas para la mejora

sustancial en la entrega de los servicios públicos centroamericanos, funcionarios públicos

formados en la aplicación de métodos y técnicas modernas que favorezcan la

implementación de un modelo de excelencia en la calidad en la gestión pública, y la

atención de las necesidades y expectativas de los ciudadanos, a fin de apoyar la

modernización y competitividad de las instituciones que la conforman, mediante la

promoción del desarrollo y la difusión de procesos, acciones, esfuerzos, prácticas y

sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la prestación de los servicios

públicos.

Conclusiones respecto a la calidad de las políticas públicas

Producto de la información analizada durante la investigación, se obtienen una serie de

conclusiones relacionadas con la calidad de las políticas públicas estudiadas.

Una de ellas es que estas políticas, son en la mayoría de los casos, políticas que responden

a un plan de gobierno, que no trascienden el período gubernamental, lo cual podría lograrse

se fueran políticas de Estado. La implementación de estas políticas en los países

centroamericanos, es un proceso que ha estado supeditado al impulso ejercido por los

gobiernos de turno, dándose períodos de estancamiento con pocos avances en esa

implementación, e incluso períodos durante los cuales estas políticas no han formado parte

de la agenda política al ser desplazadas por otras políticas gubernamentales que responden

a otras problemáticas sociales o económicas.

164

Si bien en casi todos los países, las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública ha sido formuladas, no en todos los casos contemplan los elementos que aseguren

que se conviertan en políticas eficaces (determinación y logro de objetivos) y eficientes

(uso adecuado de recursos).

La calidad de estas políticas públicas, se ve afectada desde el origen, por cuanto en su

formulación no se ha dado la debida participación de todos los actores clave requeridos,

siendo en algunos casos producto de un benchmarking, al ser adoptadas de otros países sin

la necesaria adaptación a las particularidades de cada país y sin haber sido sometidas a un

riguroso proceso de reflexión y discusión.

Conclusiones respecto a la etapa en que se encuentran las políticas públicas sobre la calidad

en la administración pública

Se concluye a partir de los resultados de la investigación, que la política pública

relacionada con la creación y funcionamiento de los sistemas nacionales de la calidad se

encuentra en la etapa de implementación en los siguientes países Costa Rica, Guatemala, El

Salvador y Honduras, por cuanto ya se ha incluido en la agenda política al establecerse una

definición política del problema, habiéndose identificado por parte de los actores políticos

las causas del problema y las formas de intervención requeridas; también se han formulado

leyes y acuerdos gubernamentales sobre el tema y se ha fijado las competencias, las

responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la implementación

del programa político administrativo, en algunos países más que en otros se han establecido

las prioridades de implementación en el tiempo y en el espacio geográfico y social. En el

caso de Nicaragua y de Panamá, la política analizada apenas está en la etapa de inclusión en

la agenda, por cuanto los gobiernos de estos países están a la fecha todavía identificando las

formas de intervención requeridas. La fase de evaluación está pendiente en todos los países

centroamericanos.

En relación con la política pública sobre la instauración de premios nacionales a la calidad,

se puede afirmar que en los casos de Costa Rica, Guatemala y El Salvador, la política se

encuentra ya en la fase de implementación, aunque requiriendo aún ajustes para su

adecuado funcionamiento, mientras que en el caso de Honduras y Nicaragua no se ha

165

alcanzado la etapa de implementación, aunque ya se han logrado algunos pequeños avances

en su formulación y la definición de sus bases, y en el caso de Panamá ni siquiera se ha

incluido en la agenda política.

Siendo la evaluación la etapa del ciclo de políticas públicas que está pendiente en ambas

políticas sobre la calidad en la administración pública, esto es un signo de alerta para las

instituciones nacionales encargadas del control y evaluación de las políticas públicas en

cada país centroamericano, situación que debería ser motivo para generar un proceso de

revisión de las estrategias y mecanismos destinados a este fin en cada país.

Conclusiones respecto a los objetivos del estudio

Elementos que intervienen en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad

en la administración pública

Como resultado de la investigación se identifican los elementos que han intervenido en los

procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública en los países centroamericanos. Bajo el concepto de

elementos se ubican los siguientes aspectos relevantes de las políticas públicas: su origen,

sus componentes, su importancia, en qué consisten, problemas que intentan resolver y

efectos esperados.

Las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, se han originado en

algunos casos por las demandas ciudadanas y de grupos empresariales, pero también por la

presión ejercida internacionalmente con las iniciativas relacionadas con la nueva gestión

pública, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, el Foro de la Función

Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana y además por requisitos

impuestos por los organismos financieros y comerciales internacionales.

Ambas políticas públicas, sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad,

promueven la calidad en la administración pública, con el propósito de aumentar la

satisfacción de los ciudadanos y de las empresas y organizaciones en general respecto a la

calidad de los servicios públicos, así como también el aumento de la competitividad de las

166

empresas nacionales y con ellos facilitar a los países centroamericanos el cumplimiento

efectivo de los compromisos comerciales internacionales adquiridos.

En lo referente a la creación de los Sistemas Nacionales de la Calidad, destaca Costa Rica

con más de diez años de haber promulgado la ley que le da origen, en tanto los demás

países de la región han venido aprobando las leyes para la creación de sus sistemas

nacionales a partir del año 2010, a excepción de Panamá que todavía no lo ha hecho.

La creación de los sistemas nacionales de la calidad en los países centroamericanos, se ha

visto fuertemente impulsada por la cooperación técnica y financiera del gobierno alemán,

principalmente por medio del Physikalisch Technische Bundesanstalt (PTB), contribuyendo

a la homogeneidad en cuanto a los componentes básicos de los sistemas nacionales de la

calidad de todos los países: una organización nacional de normalización, un instituto

nacional de metrología y una entidad nacional de acreditación, además de una entidad

responsable por la reglamentación técnica. En lo que sí existen marcadas diferencias entre

los países es en la figura jurídica de cada uno de las entidades responsables de cada

componente, así como en su grado de autonomía. Hay una gama que va desde entidades

con un alto grado de autonomía e independencia de funcionamiento, como las entidades

responsables de normalización (INTECO, ente privado) y acreditación (ECA, entidad

desconcentrada) de Costa Rica, a todos los componentes bajo la responsabilidad de una

misma dependencia gubernamental, como el caso de Panamá y Honduras, y a situaciones

donde una misma persona es la responsable de varios componentes como el caso de

Nicaragua.

Respecto a los premios nacionales a la calidad en la administración pública, empezaron a

instaurarse a partir del 2010, primero en Costa Rica, un año después en Guatemala y en El

Salvador, estando aún pendientes en Honduras, Nicaragua y Panamá.

Actores clave que intervienen en la implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública

La investigación permitió identificar los actores clave en el proceso de formulación,

decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración

pública en los países centroamericanos, los que se dividen en tres grupos: un primer grupo

167

conformado por las autoridades político-administrativas, en donde se incluyen las

autoridades políticas responsables de la formulación de las leyes y acuerdos

gubernamentales sobre la calidad en la administración pública, los directores o encargados

de las entidades responsables de los componentes de los sistemas nacionales de la calidad,

los miembros de los consejos nacionales de la calidad y los coordinadores de los premios

nacionales a la calidad; un segundo grupo conformado por los grupos-objetivo donde se

incluyen las instituciones públicas de quienes se esperan mejoren los servicios brindados

por medio de su participación en los premios a la calidad y la implementación de acciones

de normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica; y un tercer grupo

conformado por los beneficiarios finales donde se incluyen al ciudadano que recibe los

servicios públicos y a las empresas privadas y organizaciones en general que dependen del

servicio de la administración pública.

Es una característica común en todos los países centroamericanos, la escaza participación

ciudadana en los procesos relacionados con las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública, no solo en la fase de formulación de las políticas, sino también es

su implementación y menos aún en la evaluación. La investigación no logró detectar la

utilización por parte de los países, de mecanismos para fomentar la participación de la

ciudadanía en estos procesos.

Factores facilitadores para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en

la administración pública

Las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países

centroamericanos, tienen diferentes niveles de implementación en los países de la región,

avance que se ha visto facilitado por diferentes factores, tanto internos como externos.

Dentro de los factores internos que ha contribuido a facilitar la implementación de las

políticas públicas estudiantes, están los siguientes:

a. el compromiso de las autoridades y de los funcionarios públicos;

b. la formación en calidad en todo los niveles organizacionales;

c. el fomento del clima organizacional orientado hacia la mejora continua;

d. la voluntad y el liderazgo político;

168

e. la promoción y difusión de la calidad; y

f. la autonomía técnica respecto a la injerencia política.

Dentro de los factores externos, que se pueden catalogar como facilitadores en la

implementación de las políticas públicas investigadas, se incluyen los siguientes:

a. la reflexión sobre la calidad presente en foros nacionales e internacionales;

b. el aporte técnico y financiero de organismos internacionales;

c. la asesoría de expertos internacionales;

d. el trabajo colaborativo entre instituciones;

e. la participación en foros e intercambios técnicos a nivel internacional;

f. la participación multisectorial (sector público, sector privado, academia, gremios);

En resumen, la implementación de las políticas públicas sobre la calidad se puede ver

favorecida por una combinación de factores internos como es la voluntad política y factores

externos como es la colaboración internacional.

Factores obstaculizadores para la implementación de las políticas públicas sobre la

calidad en la administración pública

Si bien es cierto durante la investigación se identificaron gran cantidad de elementos que se

han constituido en obstáculos en los procesos de implementación de las políticas públicas

sobre la calidad, los cuales se numeran más adelante; se concluye que, la fuerza restringente

de mayor intensidad está relacionada con la carencia de una cultura de calidad, en dos

dimensiones, por un lado a lo interno de la administración pública reflejada en la falta de

compromiso y de una actitud de calidad de servicio en todos los niveles de las

organizaciones del sector público, desde el funcionario de primer contacto con la

ciudadanía hasta las altas autoridades, y por otro lado por una ciudadanía con bajo nivel de

exigencia respecto al derecho a recibir un servicio de calidad. Algunos factores que no

contribuyen a lograr esa cultura de calidad mencionada, son los siguientes:

a. la carencia de políticas de Estado sobre la calidad en la administración pública;

b. la falta de compromiso, de liderazgo y de conocimiento de las altas autoridades;

c. resistencia al cambio del funcionario público y falta de capacitación en calidad;

169

d. el personalismo y clientelismo político y la alta rotación del personal producto de los

cambios políticos;

e. la falta de transparencia y de difusión de las políticas a la ciudadanía;

f. el desconocimiento sobre la importancia de la calidad;

Otros obstáculos, no menos importantes, que limitan la implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública, son los siguientes:

a. la adopción de modelos internacionales sin su debida adaptación a la realidad

centroamericana;

b. la escases o mala distribución de recursos financieros, humanos y materiales;

c. la carencia de un modelo de autogestión de los órganos responsables de la calidad y su

dependencia del presupuesto público;

d. la desarticulación entre las entidades y descoordinación institucional;

e. los errores en el diseño y formulación de las políticas públicas y su falta de

actualización;

f. la falta de armonización de los planes de trabajo regionalmente en respuesta a

exigencias de los mercados internacionales;

g. la desarticulación de la cooperación internacional; y

h. la ausencia de mecanismos de evaluación de las políticas públicas.

En síntesis, los países centroamericanos no han logrado consolidar una conciencia nacional

de la importancia de la calidad.

Buenas prácticas en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública

Al valorar las mejores prácticas llevadas a cabo por los países centroamericanos en la

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, las

mismas se pueden clasificar en prácticas con una orientación hacia lo interno de los países

y otras orientadas hacia el ámbito regional e internacional. Dentro de las primeras se

destacan las siguientes:

170

a. funcionamiento de instancias que faciliten la articulación entre los componentes de los

sistemas nacionales de la calidad;

b. documentación y divulgación de las buenas prácticas institucionales;

c. capacitación en calidad a funcionarios públicos, al sector privado y a los consumidores;

d. disciplina del personal y compromiso con el trabajo; e

e. implementación de mecanismos para escuchar a la población a fin de conocer sus

necesidades y expectativas

Dentro de las mejores prácticas, llevadas a cabo por los países en la implementación de

estas políticas públicas, orientadas al ámbito tanto regional como internacional, sobresalen

las siguientes:

a. creación de redes tanto a nivel nacional como internacional que permiten potenciar la

transferencia de conocimientos y el aprovechamiento de los recursos;

b. realización de eventos, foros, congresos sobre la calidad y participación a nivel

internacional;

c. cooperación entre los países de la región: intercambio de conocimientos y experiencias,

consolidación de alianzas internacionales;

d. convenios de cooperación internacional;

Los resultados del estudio y los principales hallazgos de la investigación, permiten concluir

que existe una cantidad importante de prácticas llevadas a cabo por los países, que se

constituyen en fuerzas impulsoras que han contribuido en forma positiva en el proceso de

implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, que

apoyándose en un principio colaborativo tanto entre las instituciones a lo interno de los

países, como entre los países, con el apoyo de organismos internacionales, podrían ayudar a

todos los países de la región centroamericana a consolidar la implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, particularmente las

relacionadas con el funcionamiento de los sistemas nacionales de la calidad y de los

premios nacionales a la calidad.

171

Recomendaciones

Como producto final, y a partir de los resultados y hallazgos de la investigación, se hace

una serie de propuestas con la que contribuir al proceso de implementación de las políticas

públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.

Revisión de buenas prácticas

A partir del conocimiento de los procesos de formulación, decisión e implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países

centroamericanos, se han podido identificar en esta investigación, una serie de prácticas que

han llevado a cabo los países en la implementación de los sistemas nacionales de la calidad

y en la instauración de los premios nacionales a la calidad, las que se recomienda sean

revisadas y valorada su aplicabilidad en sus respectivos países, por parte de los encargados

de las entidades responsables de la calidad.

Este cometido se sugiere, sea liderado por los Consejos Nacionales de la Calidad y los

Comités Coordinadores de los Premios a la Calidad en cada país; en los países donde no

estén funcionando los Consejos y en lo que no exista todavía el premio instaurado, este

proceso de revisión se sugiere inicie con los responsables de los componentes de

acreditación y de normalización de los sistemas nacionales de la calidad, que son lo que

muestran mayor grado de desarrollo en todos los países, y respecto al premio se sugiere que

el proceso de revisión sea liderado por las dependencias encargadas de la función pública,

específicamente la Dirección General de Servicio Civil de Honduras (con el

acompañamiento de SEPLAN), la Dirección General de la Función Pública de Nicaragua y

la Dirección General de Carrera Administrativa de Panamá.

Realización de evaluaciones nacionales de las políticas públicas sobre la calidad

La fase de evaluación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública

está pendiente en los países centroamericanos, pero se puede ir trabajando en el

establecimiento de algunos indicadores que permitan evaluar el efecto que ha tenido la

implementación de la calidad en la gestión pública, por cuanto se sabe que los resultados en

172

los servicios públicos han sido variables, con diferentes niveles de implementación en cada

institución. Tarea que se recomienda sea llevada a cabo bajo la coordinación de los

Consejos Nacionales de la Calidad y de los Comités Coordinadores de los Premios a la

Calidad en cada país Consejos Nacionales de la Calidad.

Foro Centroamericano de Consejos Nacionales de la Calidad

Así como existen instancias regionales de intercambio y cooperación en cada uno de los

componentes de los sistemas nacionales de la calidad: normalización, acreditación,

metrología y reglamentación técnica, se propone la creación de una instancia

centroamericana de coordinación entre los sistemas nacionales de la calidad, que podría

darse bajo la figura de un Foro Centroamericano de Consejos Nacionales de la Calidad, no

como una instancia decisoria que podría llegar a dificultar la implementación de acciones

orientadas a la calidad en la región, sino más bien como una instancia de intercambio de

buenas prácticas nacionales. Para tal fin se sugiere que la propuesta tenga su origen en una

moción de alguno de los Consejos Nacionales de la Calidad que ya están funcionando en la

región, dirigida a los demás Consejos también en funcionamiento.

Este Foro podría oficializar la realización de, al menos, un Congreso Centroamericano de la

Calidad anualmente, cuya sede podría alternarse año con año entre los países, y que tendría

como propósito el intercambio y la divulgación de experiencias nacionales y regionales

exitosas y la concreción de acuerdos multilaterales de cooperación.

Documentación y divulgación de buenas prácticas en calidad

Este intercambio regional de buenas prácticas es importante que quede documentado y sea

difundido, para tal fin se podrían apoyar en algunos medios especializados como son, entre

otros, la Revista de la Red de Expertos en Calidad en la Administración Pública de la

Fundación CEDDET que tiene un ámbito Iberoamericano; y a un nivel centroamericano, la

Revista Centroamericana de Administración Pública que edita anualmente el Instituto

Centroamericano de Administración Pública (ICAP). Para la realización de este cometido,

se propone sea un punto de agenda del próximo XVII Foro de la Función Pública de

173

Centroamérica, Panamá y República Dominicana, de tal manera que se pueda formalizar

como un acuerdo la documentación, publicación y difusión periódica de este intercambio

regional de buenas prácticas.

Instauración del Premio Centroamericano a la Calidad en la Administración Pública

Con el propósito de reducir el rezago de algunos países en la instauración e implementación

de premios nacionales a la calidad y de fomentar una mayor participación de las

instituciones del sector público en los certámenes ya instaurados, se recomienda sea este

uno de los asuntos centrales a tratar en el próximo XVII Foro de la Función Pública de

Centroamérica, Panamá y República Dominicana.

En ese marco de reflexión, se propone instaurar el Premio Centroamericano a la Calidad en

la Administración Pública, con el fin de contribuir al fortalecimiento de la gestión pública,

potenciando el intercambio de experiencias exitosas para la mejora de los servicios públicos

centroamericanos. Para la elaboración de las bases de este premio regional se recomienda la

conformación de un equipo de expertos en calidad, con representación de todos los países

centroamericanos, bajo la coordinación del ICAP aprovechando su carácter de organismo

regional y que además es una Organización Regional Asociada (ORA) de la Fundación

Iberoamericana de la Calidad (FUNDIBEQ), vínculo que sería de gran beneficio por la

experiencia de esta fundación acumulada por varios años en la realización del Premio

Iberoamericano de la Calidad.

Realización de grupos focales con expertos y autoridades para análisis de resultados

Para construir significados grupalmente y aprovechando el potencial comparativo que

tienen, se recomienda programar varios grupos focales con expertos en calidad y

autoridades responsables de la implementación de las políticas públicas de calidad en la

administración pública de los países centroamericanos, las sesiones estarían orientadas al

análisis y la discusión de los resultados de la presente investigación, con el fin de generar

propuestas con las que contribuir con esos procesos de implementación en cada uno de los

países. Este cometido, se propone sea asumido por la Coordinación del Doctorado en

174

Gestión Pública y Ciencias Empresariales del ICAP, como parte de las acciones de

seguimiento a los resultados de las investigaciones generadas en el seno del programa

doctoral.

Realización de investigación sobre la percepción ciudadana de los servicios públicos

Con el objeto de captar los discursos de la población sobre la gestión de los servicios

públicos, se propone realizar como parte de una investigación doctoral o incluso

postdoctoral “Grupos de Discusión”, técnica investigadora que permitiría, mediante un

número reducido de reuniones grupales, la pertinente materia prima discursiva, cuyo

análisis servirá para dar cuenta de las representaciones e imágenes colectivas, así como las

estructuras grupales que se articulan en torno a la problemática relacionada con la

percepción ciudadana de la calidad de los servicios públicos.

Esta técnica se aplicaría, al menos en Costa Rica, y también, si se contará con medios y

recursos suficientes, en algunos otros países de la región, lo cual permitiría conocer las

opiniones, razones y motivos de la ciudadanía respecto a la gestión en los servicios

públicos. Esta tarea, se sugiere sea asumida por la Coordinación del Doctorado en Gestión

Pública y Ciencias Empresariales del ICAP, como parte sus líneas de investigación en el

ámbito de la administración pública.

Con el fin de poder abarcar a la ciudadanía de todos los países centroamericanos, se

recomienda realizar estudios de percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios

públicos por medios digitales, apoyándose en las redes virtuales existentes en la región, así

como mediante el empleo de herramientas tecnológicas como “google drive” o como

“survey monkey”. Para tal fin se propone, sea esta una actividad a incluir como parte de la

Estrategia Centroamericana de la Calidad 2011-2014 del ICAP.

Reflexión final

La calidad debe superar el ámbito de empresas individuales, hacia una visión de escala

nacional, regional y luego internacional, teniendo en cuenta los factores sociales y políticos,

además de los económicos, es decir, que la calidad debe verse en forma sistémica. Esto

175

significa un cambio de paradigma, que los países deben enfrentar con la participación de

los diferentes actores clave, donde juega un papel preponderante la participación ciudadana,

no solo en el diseño y formulación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública, sino también en su implementación y evaluación.

La época actual de globalización y de los cambios constantes de la sociedad, y en la

tecnología, caracterizada por la complejidad de las relaciones entre los países y dentro de

las sociedades, obliga a orientarse hacia un nuevo enfoque sobre la calidad lo

suficientemente amplio e integral para poder identificar la gran cantidad de factores que

determinan la calidad de una empresa o una institución pública, un país, una región,

reconociendo las interacciones entre todos sus elementos, pudiendo desplazarse desde un

ámbito muy puntual como lo es al interno de una empresa hacia un ámbito regional e

internacional.

El enfoque sistémico de la calidad, debe ser desarrollado empezando por el individuo, el

funcionario público, los trabajadores, las autoridades, concretándose en organizaciones,

empresa privada o institución pública, más eficientes y eficaces, con el apoyo de la

academia y del Estado, para que se genere un ambiente propicio por medio de programas,

políticas e incentivos a la innovación y al mejoramiento continuo, que se traduzca al final

de cuentas en una mayor satisfacción ciudadana respecto a los servicios públicos.

176

Consideraciones finales

Se lograron alcanzar los objetivos específicos de la investigación, y la información

proporcionada permitió atender la demanda formulada por el objetivo general de la

investigación, que, como quedó redactada en su momento, es conocer los procesos de

formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la

administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad)

en los países centroamericanos.

Ello ha facilitado la realización de un análisis comparativo de las mejores prácticas

desarrolladas en los países centroamericanos en el proceso de implementación de las

políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, específicamente las

relacionadas con la creación e implementación de los sistemas nacionales de calidad y la

instauración de los premios nacionales a la calidad, análisis que, a su vez, permitió sugerir

algunas estrategias y buenas prácticas con las que contribuir a mejorar la implementación

de esas políticas públicas.

Es inevitable, al pensar en calidad obviar el tema de las diferencia entre países y como cada

Estado ha resuelto un problema en común con diferentes recetas –algunos con buenos

resultados, otros no tan buenos-.

Falta conocer el discurso de los usuarios, es por ello por lo que se plantea la realización de

una investigación posterior en la que se llevarán a cabo grupos de discusión al objeto de

conocer la percepción ciudadana respecto de los servicios públicos centroamericanos.

177

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181

APÉNDICES

182

Apéndice Nº 1. Guía de entrevista Guía de entrevista aplicada a los informantes clave.

Fecha: ___________________ Hora: ________________

Lugar: ___________________ Ciudad: _______________ País: ___________

Entrevistador: Alan Henderson García

Entrevistado:

Nombre: _________________________________________

Puesto: ___________________________

Organización: _____________________________________

Introducción: se explica al entrevistado cuál es el propósito de la entrevista, el motivo por

el cual fue seleccionado para ser entrevistado y el uso que se le dará a la información.

Planteamientos globales (disparadores):

1. Importancia de la formulación e implementación de políticas públicas de calidad en la

gestión pública

2. Origen de las políticas públicas de calidad

3. ¿En qué consisten esas políticas?

4. Problema que busca resolver la política

5. Actores clave que impulsan o que obstaculizan la política

6. Efectos esperados en las instituciones públicas con la aplicación de la política pública

7. Buenas prácticas identificadas (lecciones aprendidas) en la formulación e

implementación de la política pública

8. Factores de éxito para la implementación de políticas públicas de calidad en la gestión

pública

9. Principales obstáculos para la implementación exitosa de políticas públicas de calidad

en la gestión pública

183

Apéndice Nº 2. Actores estratégicos entrevistados Nº NOMBRE PUESTO/ORGANIZACIÓN

CLAD 1 Gregorio Montero Secretario General del Consejo Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD)

República Dominicana 2 Ramón Ventura Camejo Ministro, Ministerio de Administración Pública (MAP)

Costa Rica 3 Marvin Rodríguez Durán Viceministro, Ministerio de Economía, Industria y

Comercio (MEIC)

4 Orlando Muñoz Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica

5 Maritza Madriz Picado Gerente, Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

6 Ileana Hidalgo López Secretaria Técnica, Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)

7 Carlos Rodríguez Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)

8 Adela Chaverri Jefe, Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de Servicio, MIDEPLAN

9 Silvia Calderón Encargada del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

Guatemala 10 Juan Alberto Hernández Director Sistema Nacional de Calidad

11 Alexander Pineda Jefe Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA)

12 Silvia Escobar Santos Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

El Salvador 13 José Antonio Morales

Carbonell Subsecretario, Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos

14 Víctor Manuel Iraheta Corrales

Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

184

Nº NOMBRE PUESTO/ORGANIZACIÓN 15 Gabriela Bolaños Coordinadora, Premio Salvadoreño a la Calidad y el

Reconocimiento a las Mejores Prácticas

16 Mariana Gómez Directora, Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

17 Yanira Colindres Directora, Organismo Salvadoreño de Normalización

18 Gilma Aide Molina Montoya

Directora, Organismo Salvadoreño de Acreditación

19 Jorge Medrano Subdirector Técnico, Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

Honduras 20 Efraín Paz Coordinador Técnico del Centro Hondureño de

Metrología

21 Cristina Rodríguez Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad

22 Sandra Gómez Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)

23 Liza Madrid Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)

Nicaragua 24 Alba Luz Torres Briones Directora Dirección General de Función Pública

25 Claudia Patricia Hernández Tellez

Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública

26 Fabiola Martínez Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

27 Humberto Javier Collado Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

28 Danilo Nuñez Director de la Dirección de Políticas de Fomento de Inversiones

29 Noemi Solano Directora de Normalización y Metrología

Panamá 30 Edgar Rodríguez Director de Innovación Gubernamental

31 Edith Virginia Cajar Directora General de Normas y Tecnología Industrial

185

Apéndice Nº 3. Encuesta a expertos en calidad

Políticas públicas sobre la calidad en la administración pública Me he tomado la libertad de seleccionarle como experto(a) en el tema de calidad para solicitar su colaboración en mi tesis doctoral “Estudio comparativo de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública de los países centroamericanos” en el programa de Doctorado en Gestión Pública y Ciencias Empresariales del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), le ruego disponer de unos minutos para responder las siguientes preguntas, sus respuestas serán de gran valor en mi investigación. Muchas gracias Alan Henderson García ¿Cuál es su nombre? Organización y cargo (puesto) que desempeña ¿Cómo valora las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Qué elementos se deben considerar al formularse las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Quiénes deben participar en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Cuáles considera son los principales factores clave del éxito en la implementación de políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Cuáles considera son los principales obstáculos para la exitosa implementación de políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? Comentarios adicionales Cualquier comentario general u observación que desee hacer será de gran valor

186

Apéndice Nº 4. Expertos en calidad consultados mediante encuesta

Nº NOMBRE PAÍS PUESTO 1 Carlos Roberto

Álvarez Paraguay Director Exec Consultores, Miembro de la

Asociación Paraguaya para la Calidad

2 Leopoldo Rodríguez Crespo

Venezuela Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela

3 Maritza Silverio República Dominicana

Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública

4 Marco Anderson Costa Rica Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

5 Jessica María Chavarría Sánchez

Costa Rica Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología

6 Maricela Tapia Gutiérrez

Costa Rica Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil

7 Vernicia Verónica Patterson Ballestero

Panamá Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia

187

Apéndice Nº 5. Información obtenida en la encuesta a expertos en calidad

Región Centroamericana

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:

Experto en calidad Valoración de las políticas públicas Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay

Son extremadamente importantes para garantizar la eficacia y la satisfacción de los clientes del sector público. Mas importantes que en el sector privado, donde el cliente tiene opciones de compra

Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela

La incorporación de conceptos, sistemas y herramientas de la Calidad en la Gestión Pública son la única manera de poder prestarle un servicio de altura a la Ciudadanía, garantizando el desarrollo y bienestar de la sociedad, sin afectar negativamente al medio ambiente

Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana

Considero que son de gran valor, ya que a través de esta se trata de garantizar un servicio a la ciudadanía de calidad.

Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Fundamentales para la promoción de la mejora continua hacia la Excelencia y como medio para orientar el comportamiento y los valores deseados

Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay

Considerar: Eficacia Efectividad Satisfacción del usuario. Control y transparencia Usar herramientas como: Gestión por procesos, ISO 9001, Gestión de riesgos

Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela

1. Determinar la expectativas de la sociedad y los efectos que se están llevando a cabo sobre el medio ambiente. 2. Priorizar las acciones a realizar.

188

Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse 3. Conformar un equipo de colaboradores que estén preparados para influir sobre sus colaboradores 4 Establecer un plan de trabajo a diez años 5. Evaluar el desempeño continuamente, buscando la mejora continua

Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana

Necesidades de la población, cultura de calidad en la administración publica voluntad política.

Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Clientes, Procesos y Recursos disponibles

Actores clave

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:

Experto en calidad Actores clave Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay

El gobierno, representantes de los clientes, la misma institución

Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela

Primordialmente el líder del país, sus gobernadores, alcaldes, etc. las universidades, los especialistas en cada área de gestión, y probablemente algunos asesores externos de renombre

Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana

Nivel político Sociedad civil gremios profesionales Alta Dirección de las instituciones publicas.

Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

La alta administración liderando el proceso con participación activa del resto de la organización (con especial atención a los lideres naturales y formadores de opinión)

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:

Experto en calidad Factores claves de éxito Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Compromiso de las autoridades.

189

Experto en calidad Factores claves de éxito Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay

Solida formación a todos los niveles. visibilidad del proceso. Resultados difundidos.

Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela

Convencimiento de la alta dirección del país en los principios de la Calidad, y de la Responsabilidad Social. Adicionalmente, debe evaluarse cada necesidad social, estableciendo los riesgos de no poder afrontarla

Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana

Educar para una cultura de calidad Premiar las organizaciones mas destacada en la oferta de servicios a la ciudadanía, Difundir o socializar todas las informaciones relacionadas con el tema de la calidad a toda la población Hacer levantamientos sobre las necesidades de la población.

Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Visión-Misión clara y compartida Clima organizacional que promueve la mejora continua Recurso humano (masa crítica) con aptitud y actitud para el cambio Trabajo en equipo Cultura de logro y valores compartidos.

Experto en calidad Factores obstaculizadores Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay

Falta de compromiso de las altas autoridades. Falta de conocimiento de las autoridades. Falta de políticas y modelos uniformes a aplicar

Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela

La incompetencia profesional de quienes manejan políticamente dicha administración

Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana

Poca información, falta de interés del nivel político en el diseño de políticas de calidad. Resistencia al cambio del personal que brinde los servicios otro factor que consideramos puede dañar la aplicación de políticas de calidad en la administración pública es la aplicación de modelos que no son adecuados al país. Falta de interés político, poca credibilidad

190

Experto en calidad Factores obstaculizadores en lo público, niveles de corrupción alto desinterés social

Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Liderazgo débil. Resistencia al cambio. Desinformación durante el proceso de cambio.

Costa Rica

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a cómo valoran las

políticas públicas:

Experto en calidad Valoración de las políticas públicas Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología

En Costa Rica, las actuales políticas públicas sobre calidad se encuentran descentralizadas, ya que por un lado, existen las políticas emanadas desde el Consejo Nacional para la Calidad, y otro conjunto de políticas separadas que emiten algunos de los ministerios, municipalidades y otros órganos de la administración pública. Las políticas actuales se encuentran desactualizadas con respecto a la realidad nacional, ya que fueron emitidas con la ley 8279 desde el año 2002

Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil

Considero que nuestro país carece de políticas públicas bien articuladas, tendientes a promover o buscar la calidad de la administración pública

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a otros elementos que

deben considerarse:

Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología

1. Integración de los poderes, para emitir un conjunto de políticas como PAIS y no segmentado de acuerdo a la conveniencia de cada institución. (esto podría ser en el

191

Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2. Involucrar a los altos jerarcas 3. Definir objetivos e indicadores que permitan monitorear su cumplimiento y tomar acciones concretas. 4. Priorizar los sectores en los que se van a desarrollar acciones concretas, de manera que exista una planificación que permita abordar todas las áreas críticas

Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil

Eficiencia, eficacia y efectividad a través de la racionalización de los recursos públicos con la integración de los diversos regímenes de empleo público existentes. Transparencia Ética Orientación a resultados Funcionarios capacitados en el desempeño de sus cargos Fuerte enfoque de servicio al ciudadano Administración Integrada que promueva la simplificación y digitalización de trámites

Actores clave

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:

Experto en calidad Actores clave Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología

Los jerarcas de los poderes de la república, integrando también, a la academia, y al sector privado. También debería de existir representación de los consumidores y ciudadanos en general

Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil

Al menos: Ministerio de la Presidencia Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Representantes de Autónomas y/o Empresas del Estado Gobierno Digital Dirección General de Servicio Civil

192

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a los factores clave de

éxito:

Experto en calidad Factores claves de éxito

Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología

1. Inversión de recursos planificada de acuerdo a una priorización. 2. Definición de objetivos, indicadores y actividades concretas para los cuales dar seguimiento en tiempo real. 3. Definir personas y entes responsables del cumplimiento

Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil

La coordinación adecuada, cooperación de todos los involucrados, responsabilidad en la consecución de las mismas y por supuesto su evaluación y seguimiento

Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a los factores

obstaculizadores:

Experto en calidad Factores obstaculizadores Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología

1. No existe planificación, la política se queda escrita en el papel. 2. En algunos casos, no hay compromiso de los altos mandos 3. Falta de seguimiento

Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil

La desarticulación que tenemos de funciones asignadas a diversas instituciones públicas y los trámites engorrosos, aunado en algunos casos a la escases o mala distribución de recursos financieros, humanos y materiales para hacerles frente

Panamá

Elementos que intervienen

193

Lo que manifestó la experta en calidad consultada:

Experto en calidad Valoración de las políticas públicas Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá

Las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública, son de vital importancia en este nuevo siglo, en donde los gobiernos preocupados por cambiar la mala imagen que tienen las instancias públicas en cuanto a su atención a los usuarios, la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos

Lo que manifestó la experta en calidad consultada:

Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá

Los elementos a tomar en cuenta al formular políticas públicas de calidad en la administración pública en nuestro criterio son: El compromiso del estado (es su obligación) El criterio de los servidores públicos (es un privilegio) El criterio de los usuarios, (sus expectativas)

Actores clave

Lo que manifestó la experta en calidad consultada:

Experto en calidad Actores clave Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá

Las instancias públicas que están encargadas de formular las políticas en materia de recurso humano. Las instancias públicas que están encargadas de las políticas financieras del estado. Las instancias educativas del estado.

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifestó la experta en calidad consultada:

Experto en calidad Factores claves de éxito Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de

Los factores claves del éxito en la implementación del sistema de calidad en la

194

Experto en calidad Factores claves de éxito calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá

administración pública será sin lugar alguna el compromiso de la alta gerencia, la buena voluntad y disposición del servidor público y la nula injerencia de la política partidista en el desarrollo cotidiano de las actividades propias de cada instancia pública. La erradicación del amiguismo y los favores personales y políticos en perjuicio de unos sobre el beneficio de otros

Lo que manifestó la experta en calidad consultada:

Experto en calidad Factores obstaculizadores Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá

Los principales obstáculos pueden ser, la falta de voluntad gubernamental, no hay una política de calidad que rija las instancias públicas, la falta de voluntad por parte de los directivos de las instancias públicas, la ignorancia de las ventajas que redunda en beneficios de las instancias que aplican las normas de calidad en sus instituciones, la falta de presupuesto, la falta de personal calificado e idóneo para instruir la materia de calidad en la administración pública. Como comentario personal quiero agregar que otros obstáculos que enfrenta la implementación de la calidad en el sector público es la poca divulgación de que es la gestión de calidad y los beneficios que ella le proporciona a todas las instancias que las adoptan y las implementan, es un proceso de ganar y ganar, puesto que todas las instancias salen beneficiadas, aumenta la efectividad de la institución, aumenta y mejora la prestación del servicio, el usuario queda satisfecho, es un cambio total de actitud en donde el proceso de desaprender malas prácticas y adoptar nuevas y mejores, en el proceso de mejora continua nos hará exitosos a todos sus componentes

195

Apéndice Nº 6. Información obtenida en las entrevistas a actores estratégicos

Región Centroamericana

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

La gestión de calidad se convierta en una política pública transversal claro a todas las demás políticas pero que sea una política que no depende de la capacidad o la intensión de un funcionario en un momento determinado sino que nuestro gobierno, nuestro Estado la asuma como una política estatal y que esté claro, caracterizada por el criterio de la continuidad que vaya más allá de una simple gestión de una institución pública o de una gestión gubernamental

Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana

Que el tema de la calidad se convierta en una política de estado para que se defina la política de calidad de cada gobierno. Como recibir los beneficios de la democracia, le brinda mejores oportunidades, servicios oportunos, en ese sentido pensamos en como la administración pública puede ser eficiente, en ese sentido pensamos como legitimar la administración ante sus ciudadanos y una forma es buscar la metodología, las referencia, los modelos en este caso que pudieran corresponderse con esa finalidad

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

Es una cuestión de idiosincrasia aunque nos parezcamos tanto hay esos puntos en los cuales tenemos diferencia y tenemos que trabajarlos con sumo cuidado yo pienso que los tiempos de las recetas tienen que quedar

196

Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse en el pasado eso tiempos en que una medida para Centroamérica y aplicar una especie de tabla raza en cada uno de los países eso ya no. …probablemente la ejecución y la evaluación arrastran problemas desde el diseño y formulación de políticas públicas ..la misma sociedad tiene que hacer conciencia de que sus instrumentos de participación son para fundamentar la toma de decisión en la política pública no para decidir la política pública.

Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana

o sea como ir creando una nueva cultura de la gestión, unas nuevas creencias, actitudes, comportamiento, creo que ese es el gran desafío hay entusiasmo, interés, gente comprometida y pienso que el papel del ICAP también es importante en esto de contribuir a la capacitación, formación, orientación

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

una cosa es la participación ciudadana en las políticas públicas y otra cosa es quien decide las políticas públicas, los instrumentos de decisión están dados en las normas y la constitución y están en las leyes el político tiene que tomar la decisión en función de los intereses de los ciudadanos y por eso los espacios de participación tienen

197

Actor estratégico Actores clave que garantizarlos

Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana

donde ha aparecido un Director, un Ministro que hay comprendido esto y que tenga esas grandes preocupaciones por hacer una buena labor y satisfacer a sus ciudadanos pues esto ha ido marchando pienso que el papel del ICAP también es importante en esto de contribuir a la capacitación, formación, orientación

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores facilitadores Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

ha iniciado hace 2 o 3 años un proceso de reflexión importante en algunos de los países de la región, que irradian de alguna manera en otros países sobre los temas de administración pública y reluce con una importancia capital la cuestión de la gestión de la calidad la toma de conciencia en ciertos funcionarios públicos, en ciertos factores de la academia, como en profesionales liberales sobre la importancia que tiene esto, todo el tema de gestión pública, de la política pública, está ayudando y los resultados serán cada vez más desarrollar instrumentos que permitan incorporar a la sociedad civil a la ciudadanía en sentido general a la difusión de estos procesos entonces yo creo que eso ayuda xq cuando tu recibes presión de la ciudadanía no tiene elección hay que hacerlo es cuando la ciudadanía empieza a hacer presión

Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de

esta política de calidad ha podido avanzar es donde ha habido un liderazgo

198

Actor estratégico Factores facilitadores República Dominicana comprometido, donde ha aparecido un

Director, un Ministro que hay comprendido esto y que tenga esas grandes preocupaciones por hacer una buena labor y satisfacer a sus ciudadanos pues esto ha ido marchando

Actor estratégico Factores obstaculizadores Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

la falta de reflexión en los temas de administración pública sino tenemos basamentos teóricos los funcionarios públicos nunca van a entender la dinámica ni la problemática que nos aqueja, ese es un obstáculo hace falta reflexionar el monopolio del conocimiento administrativo, es que hay que explicarle a la sociedad x lo menos que implica esta cosa para que ella sientan que también tiene algún sentido, y creo que en algunos países de la región tu le hablas a la sociedad de gestión de la calidad y qué es eso? Nadie le ha llevado el mensaje de eso que afecta sensiblemente el desarrollo de la gestión de la calidad es el personalismo y el clientelismo político de eso no hay duda aquí no se le rinde cuenta a nadie y recuerda que los modelos de calidad son instrumentos de rendición de cuentas y es una reflexión que hay que incorporar xq nosotros probablemente estamos reduciendo el análisis sobre los modelos de gestión calidad a que es un simple instrumento de gestión, no es un instrumento también de rendición de cuentas es el valor de la transparencia hay países que no quieren soltar y someterse al escrutinio de los usuarios de los servicios públicos que obliga a todo modelo de gestión de calidad para algunos todavía es

199

Actor estratégico Factores obstaculizadores los cambios políticos y gubernamentales, son terribles y muchas otras razones han provocado ese retraso y se convierte en obstáculo evidentemente para avanzar no están valorando a los recursos humanos ese valor estratégico que hemos hablado antes que tienen los recursos humanos en el proceso administrativo

Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana

Donde no hemos encontrado ese liderazgo ha habido dificultades, incluso los técnicos que son parte de esas áreas no han podido avanzar porque siempre ponen obstáculos en la última instancia donde hacen falta las últimas decisiones usted sabe que vivimos en un contexto que no es favorable para la administración, para profesionalizar el servicio público, tenemos un proceso entre una mentalidad que va con mucha fuerza pero que encuentra resistencia en los referentes al clientelismo político e incluso a veces presiones de nepotismo de patrimonialismo entonces es una tensión entre una tendencia progresista y unos obstáculos que son parte de la cultura que han estado ligados a la Región, entonces los grandes retos y desafíos diríamos también están mezclados al tema cultural

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Buenas prácticas Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

el sentimiento centroamericanista yo creo que en materia de administración pública queda clarísimo un sentimiento administrativo subregional, es decir todo el que esta analizando, todo el que está avanzando en una temática de administración pública tiene como objetivo

200

Actor estratégico Buenas prácticas ponerlo a disposición de los demás países hermanos centroamericanos y tiene un peso importantísimo

Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana

uno de los objetivos que hemos trazado es sensibilizar las altas autoridades, hacer eventos y programas especiales que logren comprometer a las autoridades de cada dependencia hay entusiasmo, interés, gente comprometida

Costa Rica

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas

públicas:

Actor estratégico Origen de las políticas públicas Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)

la ley del Sistema de la calidad ordena la estructura productiva para implementar de forma coordinada entre los diferentes entes que forman el sistema acciones que vayan a fortalecer el sistema de calidad y la incorporación de sistemas de calidad en las empresas e instituciones, en ese sentido creo que la creación o aprobación de la ley fue una buena decisión de hace más de 10 años y creemos que fue una decisión muy visionaria y necesaria

Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

ENA por decreto ejecutivo 24662 del 9 de octubre de 1995…eso respondió a una imposición que le hicieron al gobierno con el PAE, una de las condiciones del PAE 2 es la implementación de un Sistema nacional de la calidad, el Banco Mundial le puso ese requisito es un Sistema pero por decreto, o sea en la práctica vemos que como decreto es muy débil porque las instituciones del Estado

201

Actor estratégico Origen de las políticas públicas tenían mucha potestad de acreditación pero con solo eso se cumplió con lo que pedía el BID, entonces después al terminar el gobierno vino la implementación del decreto y se hace una propuesta de ley, aprobada en Comisión plena porque todos habían participado en la creación de esa propuesta

el tema de acreditación se viene trabajando desde el 95 solo que toma fuerza como tal en el 2002 que se crea la ley.

Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)

era una Oficina nacional de normas y unidades de medida creada en 1973, era un dependencia del Ministerio de Economía y se dedicaba a la defensa del consumidor a través de la inspección, muestreo y análisis de producto y posterior acusación de reglamentos técnicos que antes se llamaban normas.

tenía una parte de metrología pero en realidad no tenía nada de desarrollo de patrones, unidad de medida fue creada exclusivamente para instalar en el país el sistema internacional, que en eso creo que el país ha sido pionero porque se instaló en el 73,

se cree que los Reglamentos Técnicos son del MEIC y todo, porque antes el MEIC era el que oficializaba todo y ahora no, entonces ya ahora hay más especialidad, en el componente de metrología era una Oficina que velaba por el SI, en los años 90’s, finales de los 80’s empieza la corriente de metrología, pruebas, normalización y calidad que era el MNTC, fue toda una tendencia, empiezan los alemanes a divulgar en toda CA la

202

Actor estratégico Origen de las políticas públicas importancia de la metrología y en Costa Rica dijeron tenemos que hacer metrología también, tener patrones y un edificio apropiado porque la Oficina Nacional de normas funcionaba al final de la avenida central por el San Juan de Dios, se empezó a gestar las instalaciones actuales donde esta INTECO y LACOMET que se financio con un préstamo de Ciencia y Tecnología, con recursos del BID y promovido por CONICIT

Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)

Una vez que se publica la ley hubo una cierta diligencia en plantear rápido los objetivos, reglamentos que había la necesidad de desarrollarlos más específicos y se plantaron ahí unas cuantas políticas, incluso cuando vi que eran tantas dije aquí hay además una señal de que tal vez no se entendía con exactitud que son políticas públicas.

hacer una buena definición de las políticas es clave para el éxito porque de ellas se derivan programas y si esta no está clara no hay norte.

INTECO nace en 1987 estamos cumpliendo 25 años, el caso de INTECO es muy interesante porque estando en esta Región donde te encontraste de que todos los organismos de normalización nacieron no como parte de un Ministerios, es decir son órganos estatales en Costa Rica los promotores de INTECO decidieron optar por un modelo totalmente diferente, un poco Europeo en tanto hay organizaciones como la AENOR en España, Argentina, Francia, todos con la misma estructura y figura legal de INTECO, en todos estos casos el órgano, el ente nacional de normalización es una

203

Actor estratégico Origen de las políticas públicas asociación de carácter privado aunque por supuesto participamos en una de nuestras facetas en una actividad de interés público como lo es la normalización

tratando de responder a la pregunta de aspectos históricos de INTECO, los fundadores un apadrinamiento importante es la Cámara de Industrias de CR y es probable que los modelos de América del Sur ya fueran conocidos por algunos de los promotores de esa idea y optáramos por esa figura de una asociación sin fines de lucro

Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

los temas que llevaba la Secretaria lo íbamos a ampliar y enfocarlo al tema de la calidad integrando 3 aspectos que eran: las Contralorías de servicios que venían del 1993, el Programa de Cartas de Compromiso a la Ciudadanía que para este nuevo plan de desarrollo se incluyó en el plan y el tema del Premio Nacional a la Calidad, para que eso junto manejado por la Secretaria en el área de Modernización lo brindáramos a la calidad en la gestión pública

el tema del Premio nos da una gran lección, porque si bien inicia como una iniciativa apoyada por el CLAD, los ministros de planificación y los directores del Servicio Civil, como estas iniciativas fueron aprobados en el marco de la Carta Iberoamericana de la Calidad y de la Carta de participación ciudadana, como se empezó a implementar y creo que lo más rico es como empezamos nosotros a capacitarnos y como se va haciendo una red de funcionarios capacitados en los temas de calidad.

204

Actor estratégico Origen de las políticas públicas Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

a la fecha manejamos el Premio de manera conjunta con la Dirección General del Servicio Civil, porque aparte de la suscripción de la relación entre MIDEPLAN y Servicio Civil para implementar estos programas, a partir de ese compromiso, conformamos un equipo de trabajo que era más grande éramos 15 personas preparándonos, primero montando un esquema

siempre fue MIDEPLAN y Servicio Civil, si se consultó por la experiencia a la Cámara de Industrias que tiene 15 años con su premio verdad, entonces viendo cual era la experiencia de la Cámara de Industrias viendo cuál era su experiencia desde su perspectiva privada y que recomendaciones hacían ellos para el funcionamiento del Premio a nosotros, pero para conformar el equipo de trabajo, si desde un principio fueron solo MIDEPLAN y Servicio Civil, entonces se hace un esquema y ahí se va trabajando en lo que podría ser el Modelo de Excelencia para Costa Rica, se logra concretar lo que es la colaboración del CLAD y ya en la dirección del proceso se hace un poco más sencillo.

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a en qué consiste la

política pública (sus componentes):

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)

los 4 Órganos pilares del Sistema: el de Normalización donde se le autoriza a INTECO ser el organismo de normalización, el de acreditación que es el ECA, el otro que lo manejamos nosotros directamente LACOMET en metrología y el otro que también lo coordinamos que es el

205

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Órgano de Reglamentación Técnica en reglamentación técnica ya le doy la palabra, lo que quiero es en Reglamentación técnica hemos revisado los reglamentos y trabajado en un Plan de Reglamentación técnica, el ECA ha estado bastante activo es una institución que trabaja bien y cada vez se ven más instituciones y laboratorios acreditados por el ECA y eso lo que hace es que el Sistema funciones verdad y por supuesto INTECO una entidad privada viene trabajando desde hace tiempo bien, recuerde que las normas nos deben servir de base para luego establecer reglamentos de carácter obligatorio y como ya le mencione en el caso de LACOMET estamos haciendo esas cosas para ver, principalmente estamos haciendo análisis de lo que deberíamos hacer para retomar el tema de la metrología legal CONAC, donde están representado el ministerio de educación, MAG, MOPT, MICIT, salud, ambiente, y sector privado Cámara de comercio, industria, Consejo superior de educación también, Consejo nacional de rectores, el director del laboratorio de metrología y los entes

Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

hay 4 partes fundamentales: LACOMET como entre metrológico, INTECO como ente normalizador, el ORT que es el Órgano de reglamentación técnica y el ECA como entre acreditador que evalúa el funcionamiento de los 3 entonces son los 4 entes que componen el sistema

Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)

teniendo en Costa Rica una infraestructura para la calidad digamos que respetable con el resto de CA y bastante RRHH desarrollado, la inversión es que podríamos haber hecho a esta altura mucho más, mi percepción es la que ya manifesté con otras palabras, seguimos siendo islas, no necesariamente hay buena relación entre las partes del sistema

206

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a la importancia de las

políticas públicas:

Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)

las políticas públicas me parece que son importantes, indispensables para desarrollar el tema de la calidad

Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

rescatar en el tema de calidad las cosas buenas que se hacen en las instituciones y cómo podemos incidir en que realmente genere en los funcionarios y jerarcas la búsqueda del tema de la calidad de los servicios y en la calidad en la atención a los usuarios de los servicios públicos, estándares de medición, de evaluación, entonces eso también va reforzando, ¿por qué? porque lo vemos en ese círculo, digamos a donde las 3 cosas tienen que estar ligadas para generar políticas de calidad o una política pública más orientada, yo pienso que no se trata de poner una política pública de calidad, sino que haya todo un sistema de la administración pública orientado

Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

darle un impulso a las instituciones públicas para que se encaminen hacia procesos y procedimientos más eficientes y retomar ese enfoque de visión hacia la ciudadanía y que las instituciones dejen de ser un fin en sí mismos y den la vuelta hacia qué es lo que la ciudadanía tiene de expectativas respecto de lo que la administración pública debería ser.

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave

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Actor estratégico Actores clave Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)

la idea del Sistema nace desde la Cámara de Industrias a través de un proyecto con el BID donde el consultor en ese momento era Juan María González que es muy conocedor del tema y luego fue presidente de la Cámara

Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

hubo la participación de un montón de ministerios, salud, MOPT, ambiente, economía, ciencia y tecnología…. si con mesas de trabajo, luego de que se hace eso se genera el primer plan nacional para la calidad coordinado por el MICIT y participación de más de 100 personas de los diferentes sectores del país

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a los factores facilitadores:

Actor estratégico Factores facilitadores Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)

Estos 4 pilares me parece han funcionado bien, ahora esto implica primero educación y un cambio de cultura Reto: es la divulgación del sistema de vigilancia de mercados y otro tiene que ver con la actualización de las políticas de calidad y otro tiene que ver con la racionalización de las compras públicas en el sentido de que las compras tienen que incorporar criterios de calidad

Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

manejamos nuestros propios recursos, toda la administración es nuestra y la generación de recursos es del ECA que es una fortaleza mientras que en los demás organismos de acreditación los recursos se van para la caja única del Estado, de ahí que no avancen, es una gran debilidad.

nosotros crecemos de acuerdo a la demanda, el organigrama se va ampliando, no debemos pasar por régimen de MIDEPLAN ni de Servicio Civil

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Actor estratégico Factores facilitadores tienen que estar acreditados y en este momento lo están haciendo por eso, entonces a veces no es tanto la presión interna sino la externa la que está haciendo que se tengan que acreditar les guste o no les guste

Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)

hasta hemos tenido voluntarios alemanes para desarrollar proyectos donde vean que han desarrollado metrología sin notarlo, tener conciencia de que se necesitan más recursos o ver como los recursos sean revertidos, darle un porcentaje más porque se está generando, que haya siempre un incentivo

son cosas que dificultan los sistemas de calidad e integración CA, en cambio en CR todo lo veo muy fácil, es parte de que siempre este en el ámbito de acción de los ministros y del gobierno de turno para que todo marche sobre ruedas, porque incluso ya se ha analizado la ley, hacemos un decreto para meter la parte de metrología legal, creo que el año que viene va a haber mucho movimiento porque tenemos recursos de la UE, los alemanes, o sea siento que nosotros estamos bien, Retos: los retos primero que haya una conciencia nacional, que esté presente la política pública, creo que debe haber una política pública articulada hacia la importancia de la calidad, en educación de que es importante la calidad, el concepto de calidad recalcarlo

Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)

Ese acierto que tuvieron los creadores de INTECO lo estamos sintiendo hoy con una organización que es autosuficiente, generados con otras actividades y que no depende del presupuesto público.

para mí la política tendría que venir desde muy arriba, en este gobierno, lo digo sin temor, hemos tenido la ventaja de que

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Actor estratégico Factores facilitadores tenemos una ministra que entiende del tema y esos son buenos años para el sistema, da la impresión de que cuando el ministro no es tan conocedor del tema lo evade y han sido años malos para el sistema

Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

un buen ejemplo de que 2 instituciones trabajen juntas porque a pesar de que hemos tenido que luchar más a nivel de los jerarcas verdad, de que ellos entiendan que es un trabajo conjunto, la parte técnica si ha sido muy fluida y creo que nosotros incluso como MIDEPLAN hemos dado un lucha muy grande para que se mantenga el Servicio Civil,

se concentra aquí más la responsabilidad por el hecho de que es una institución que tiene su libertad respecto al Servicio Civil que depende de la Presidencia entonces hay un nivel de decisión que facilita muchas cosas

si y pienso que el convencimiento inicial y básico es del jerarca del MIDEPLAN que es el que va a vender y promover el Premio

Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

hay una visión clara y es ir marcando una cultura de calidad en las instituciones públicas y de ahí que en las contralorías de servicios se les da tanto empuje en el tema, porque se está tratando de retomar con ellas de que tiene que escucharse lo que la ciudadanía tiene que decir, entonces de ahí que una que otra vez las Contralorías de servicios sufren uno que otro atropello por parte de los jerarcas que no creen ni les interesa lo que la ciudadanía tiene que decir.

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Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a los factores

obstaculizadores:

Actor estratégico Factores obstaculizadores Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)

los recursos se nos han quitado por la decisión de disminuir el gasto y congelar plazas el sistema como sistema hay que aceptarlo y hacerlo trabajar, porque como órganos lo están trabajando bien pero no hay esta interrelación de Sistema con estrategias claras del Sistema, donde los 4 trabajemos bajo esas estrategias y es un reto es como el tema de mejora regulatoria, al principio no quieren trabajar en el pero se deben adaptar, a la gente no le gustan los Reglamentos Técnicos, salud dice que en temas así ellos pueden emitir sus Reglamentos técnicos, no siguen la ruta determinada y ha costado pero hay algunos que se casan y producen el efecto multiplicador muchas instituciones no conocen como funciona el Sistema para que las entidades no se disparen con cosas que no van dentro del Sistema y entonces para ese conocimiento hay que informar y se han carecido de recursos o de estrategias para informar como funciona, que es, papel y como debería funcionar

Retos: es la divulgación del sistema de vigilancia de mercados y otro tiene que ver con la actualización de las políticas de calidad y otro tiene que ver con la racionalización de las compras públicas en el sentido de que las compras tienen que incorporar criterios de calidad

Orlando Muñoz, Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y

Retos: el acuerdo de asociación en la Asamblea Legislativa, es un acuerdo que

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Actor estratégico Factores obstaculizadores Reglamentación Técnica obliga a que los países como Región

establezcan estándares de trabajo en estas áreas de acreditación, metrología, compras públicas y el nuestro que es la reglamentación, ha sido positivo y de alguna manera debemos llegar a armonizar los planes de trabajo a nivel regional en respuesta a las exigencias de los mercados internacionales

Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

puede haber políticas de calidad y puedo decir que la ley 8279 es una política clarísima de calidad en el gobierno pero el mismo gobierno en las proveedurías institucionales jurídicas se encargan de que no se apliquen, porque interpretan la ley a como ellos quieren y entonces la ley no se cumple

hay un problema de comunicación inmenso.

hay un desconocimiento terrible del tema y también que se interpreta de acuerdo a su conveniencia… hay un desconocimiento muy grande de una cosa y la otra porque decía al final los medios de comunicación tergiversan la información y no son ellos los que no están informados

en términos generales todos los gobiernos dicen que si apoyan pero en la práctica no es así, el apoyo existe a nivel verbal pero en la práctica

se necesita compromiso de la dirección…. debe ser un compromiso de toda la organización, entonces ahí también hay un problema de apoyo verdad

falta de conocimiento y de compromiso porque puede ser que tenga liderazgo pero no compromiso

que las instituciones del Estado también

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Actor estratégico Factores obstaculizadores vayan aceptando depositar la confianza en organismos privados debidamente acreditados, con esto quiero decirle que por ejemplo los ministerio emiten muchos reglamentos verdad para todo pero luego no tienen la capacidad de ver si se implementó o no porque no tienen presupuesto para viáticos, alimentación, etc., porque entonces no delegar eso a un tercero acreditado que esté sometido a procesos de seguimiento del ECA y que confíen en esos resultados y porque no lo hacen en las instituciones porque les da miedo el liderazgo, perder el control y no delegan la responsabilidad,

Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)

tal vez ha faltado articulación de esas políticas, ejemplo el Sistema Nacional de la Calidad no tiene articulación técnicamente tenemos independencia del MEIC, aquí se pueden tomar las decisiones técnicas de a quien capacitar, que equipo comprar, que áreas vamos a abrir pero disciplinariamente y jerárquicamente, en eso de disciplina todo es el MEIC

hay venta de servicios pero va a caja única, todo es a caja única, nosotros no podemos usar esos fondos

desconocimiento y desgraciadamente LACOMET no tiene el recurso humano ni económico

Reto: sueño con un departamento de relación con las instituciones públicas y estarlos educando y difundiendo esa parte, no tengo esa gente porque se necesita gente con capacidades diferentes que sepan de mercadeo, convencimiento de la parte económica y no lo tengo

Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)

empezaría contándote que una vez aprobada la ley del Sistema Nacional de la Calidad, se formularon políticas para el sistema y justamente por mi formación he sido u

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Actor estratégico Factores obstaculizadores critico de esas políticas porque no contienen todos los elementos de acuerdo a lo que aprendí definen un política, las políticas no son necesariamente una simple formulación de intenciones,

obstáculos en la implementación: si no desagrego la política pública que son manifestaciones de intenciones, programas y planes concretos obviamente podemos estar haciendo un gran trabajo pero que desarticulado no es necesariamente eficiente

los Ministerios siguen reglamentando sin concurrir al órgano creado para eso, ellos dicen ese es mi reglamente y lo publican, imagínate los desajustes que provoca entre la norma y la normalización.

aparecen los certificadores que no tienen oficinas aquí, se van, se llevan la plata y hay un riesgo alto, algunos están prostituyendo la certificación, están en el negocio del papel y no de la calidad

Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

la parte de resultados y la documentación.

ha sido el tiempo que se les recarga en una o 2 personas y no tienen tiempo de preparar el informe de postulación que bien elaborado requiere el conocer si es para el Premio, todo el sistema de trabajo de una institución, entonces debería de ser más de una persona y a veces no disponen de un equipo como debiera para preparar un informe de estos y el otro ha sido el interés político, los jerarcas uno percibe que tienen el temor de que sea como una evaluación como tipo CGR que evidencia que estas mal y demás verdad y aunque se ha tratado de contrarrestar esa opinión

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Actor estratégico Factores obstaculizadores Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

un pequeño problema de disponibilidad de evaluadores

claro tenemos un gran problema que es para variar en la administración pública el personal, somos una secretaria con 3 grandes programas y 4 personas

es que también tenemos un problema con los medios de comunicación verdad, para ellos solo vende lo que es negativo en la administración pública entonces claro la gente tiene un concepto terrible de administración publica que si bien ahora ha estado con un funcionamiento un poco deficiente y fuera de lo que se espera, pero si los medios de comunicación influyen mucho para que por más positivo que hay siempre le buscan lo negativo

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a las buenas prácticas:

Actor estratégico Mejores prácticas Orlando Muñoz, Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica

se ha estado trabajando por medio de un Proyecto Nacional el extender el tema de la calidad a los otros países, por medio de PRACAMS que es el proyecto Nacional para el apoyo de la calidad y las medidas sanitarias, porque a nivel Regional lo que está pasando es que precisamente los 4 entes nacionales estamos participando en buscar fortalecer con la experiencia de CR los procesos de los demás países,

lo que hacemos es tropicalizar las estrategias de calidad hacia los demás países, los otros países han tomado nuestra ley y la han usado de base y para nosotros

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Actor estratégico Mejores prácticas esta rezagada, con l realidad actual la han ajustado pero en la práctica de trabajo que hemos tenido en el país

el ECA participa en la Red de acreditación Regional, LACOMET en la Red de metrología Regional, INTECO trabaja en un proceso de normalización regional y nosotros trabajamos en el proceso de reglamentación Regional, quiere decir que de una u otra manera trabajamos a lo interno y lo trasladamos a otros países para estandarizar los esquemas de trabajo para la elaboración de Reglamentos técnicos se usen normas internacionales pero si estas no son suficientes para desarrollarlo se usen otro tipo de sustentos técnicos, en muchos productos no hay normas internacionales, hay normas de países que son utilizadas a nivel internacional y son base de respaldo pero a nivel nacional se ha trabajado la tropicalización a nivel nacional de esas normas,

Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)

que los Directores de los organismos para el Sistema Nacional de la Calidad no sean nombramientos políticos….eso es un problema, los nombramientos políticos, que es mucho lo que pasa en CA, el único que no tienen nombramiento político es el ECA porque es un nombramiento mas colegiado, es cierto que esta el ministro pero también están los representante de la academia, de las cámaras, entonces para que el día de mañana no esté aquí debe ser decisión de 2/3 partes, por eso le digo que los periodos políticos al ECA no le ha afectado, mientras que ha LACOMET si le ha afectado, cada vez que hay cambio político como organismo de acreditación pienso que hay una muy buena relación con todos porque participamos en diferentes instancias internacionales que hay y después con la ayuda de la PTB que es el Instituto físico de

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Actor estratégico Mejores prácticas Alemania, ellos impulsaron un proyecto en CA donde estamos los directores de los organismos de acreditación donde logramos tenernos confianza, colaboración y de todo

Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)

no había articulación porque no existía un proyecto común, en este momento está la ventaja de que todos nos llevamos bien, este gobierno don Marvin que es mi superior inmediato porque la ministra dividió el ministerio, él y ella han visto la necesidad de articulación, don Marvin activó el Comité ejecutivo que estaba desactivado en el gobierno anterior por una decisión articulación entre países: yo coordino CAMET que es una relación entre los organismos de metrología, amparado en un proyecto de la OEA que se llama el Sistema Interamericano de Metrología, estamos divididos por regiones

Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)

nos permite seguir participando en los comités de la ISO; el negocio de la ISO es pagar eso y luego incorporarse en los trabajos.

los factores de éxito siguen siendo los mismos, una ley creada bien articulada y diseñada que da flexibilidad para que los órganos trabajen por sí mismos, que hay muy buena gente en este campo y seguimos padeciendo desde mi punto de vista que no hacemos goles, solo pasamos la bola y nada de goles

entre los Organismo de normalización hay un pacto no escrito donde si voy a desarrollar una norma primero debo ver que hay en el ámbito internacional, que han desarrollado otros organismos similares a INTECO, entonces si una norma te sirve te la paso para que podas desarrollar la tuya, formalmente hay acuerdos con una buena

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Actor estratégico Mejores prácticas cantidad de organismos de España, Argentina, Uruguay pero para actuar juntos en los negocios que nos permiten sostener la normalización,

Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

es un interés de la institución el postularse y el demostrar aquello bueno que han hecho, entonces yo creo que poco a poco se va generando eso y que empiecen a documentar sus procesos porque puede haber cosas muy buenas que están haciendo las instituciones que tal vez se han hecho por ser proactivos y que han tenido resultados buenos pero que no se han documentado.

algo muy importante es que a la semana siguiente del entregado del Premio, hicimos un taller de retroalimentación y los mismos evaluadores y participantes nos decían como a veces algo que se preguntó en el mismo documento en la pregunta 17 sale en la 34 como que era una continuidad y de verdad que en enero entramos de lleno a revisarlo y duramos como 3 meses porque fue muy exhaustiva y vimos errores y fue de las mejores que hemos hecho del documento, no quita de que se ha mejorado y de todo, pero eso si fue un trabajo muy bueno porque nos hizo mejorar esas bases.

Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público

con el cambio de gobierno y de ministro, asumió bien el tema y estuvo de acuerdo y dio su esfuerzo, en el Consejo de Gobierno le dio mucho empuje al Premio, también salió un pequeño reportaje en las noticias de las 6 a.m de canal 7 donde se hablaba de la importancia del premio y pues también ella ha usado a sus jerarcas, ha demostrado su intención de estimular la participación de los principales logros que hemos conseguido ahorita es incorporarnos a REDIBEX que es la Red de Excelencia,

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Actor estratégico Mejores prácticas comunicándonos con ellos, el coordinador comunica que ya se aprobó la incorporación de Costa Rica como parte de la Red y nada más estamos en los trámites formales de solicitud y notificación de incorporación pero ya digamos fue aprobada la incorporación entonces Costa Rica pasaría a formar parte de esa Red Internacional que le va a permitir retroalimentarse de cómo ha sido la experiencia de otros países que llevan años de ventaja en un trabajo de este tipo para ver como Costa Rica puede ir mejorando

también que ya hemos sido invitados 2 veces en el simposio de calidad que es del CICAP de la UCR

Guatemala

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Origen de las políticas públicas Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad

a la gente le cuesta mucho entender para que sirve un Sistema Nacional de la Calidad, a pesar en 1985 el Gobierno de Guatemala suscribe el acta de Maraqueis y ahí existen compromisos estrictos en el tema de normalización, presentación, metrología y evaluación de la conformidad y la otra hermana que es la medida sanitaria y fitosanitarias.

En el año 2000 nace la Dirección Nacional de la Calidad del Ministerio de Economía, con el propósito de ordenar este asunto, pero la instrucción era hacer una Ley del

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas Sistema Nacional de la Calidad

Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

ya encontramos sino en todas las Instituciones y en muchas de ellas ciertas áreas que ya se encuentran trabajando el tema de la calidad, eso fue de mucho agrado porque vimos que aunque el tema de la calidad es un tema que se manejaba en los 90 para el área privada, ahora en la década de los 2000, de las Cartas Iberoamericanas podemos observar que muchas Instituciones Públicas ha sido orientada hacia los temas de la calidad, aunque hayan sido aisladamente

A partir del 2008, nosotros observamos que hay una Carta Iberoamericana de la Calidad, que se le da un fundamento técnico a toda la política pública, pero anteriormente al 2008

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad

El sistema incluye cuatro cosas: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica y además del Centro Nacional de Información del Sistema Nacional de calidad. Este todavía no lo tenemos funcionando, todos lo demás sí. Cada uno de esos entes tiene su Consejo y están integrados por gente del Sector Privado, Público y de los consumidores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

Quisiera comentarte que las políticas son muy importantes, ya que son las acciones que el Estado espera a las necesidades de los ciudadanos y estás acciones o políticas,

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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas a nivel mundial están enfocadas a una satisfacción del ciudadano, quien es el ciudadano que paga con sus impuestos estos servicios

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

Se hacen políticas sin consultas, las cuales en su momento no tienen todos los elementos para poder evaluarse y tal vez se establecen objetivos, misiones, visiones, ejes estratégicos, pero finalmente no las aterrizan en programas, proyectos y menos en indicadores que podamos nosotros evaluar. En la implementación directamente, las políticas muchas veces no llegan ni siquiera a implementarse, quedan en situaciones de querer hacer, de buenas intenciones

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

hay una Carta Iberoamericana de la función pública, que nos habla de la participación social y en está carta se establece que toda política pública que se desee complementar, debe contar con la participación de todos los actores que van a estar involucrados, en tanto en cumplimiento como beneficio de la política y eso observamos que mucho no se da.

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

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Actor estratégico Factores facilitadores Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad

Una de las cosas que nos sentimos orgullosos, es que en tres años logramos el reconocimiento internacional, cosa que no lo había podido lograr nadie en Centroamérica, fuimos el octava país a nivel americano en ser reconocidos, después de Costa Rica que fue el primero en Centroamérica

Porque ahora no podemos solo depender del Estado, por lo cambiante que son las autoridades, también se sostiene porque el Consejo Nacional de Acreditación está integrado por gente del sector privado.

Alexander Pineda, Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA)

La oficina recibe aportes del Estado, pero nosotros tenemos una fuente plus, de los fondos que recibimos por los servicios y parte de la nueva visión es eso, ser un organismo auto sostenible y autónomo, pero eso es parte de la nueva visión.

Nosotros tenemos mucha participación a nivel internacional, tenemos evaluadores reconocidos acá en Guatemala.

Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

ya encontramos sino en todas las Instituciones y en muchas de ellas ciertas áreas que ya se encuentran trabajando el tema de la calidad, eso fue de mucho agrado porque vimos que aunque el tema de la calidad es un tema que se manejaba en los 90 para el área privada, ahora en la década de los 2000, de las Cartas Iberoamericanas podemos observar que muchas Instituciones Públicas ha sido orientada hacia los temas de la calidad, aunque hayan sido aisladamente

Es el tema de liderazgo, ha sido un factor clave para que las Instituciones puedan

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Actor estratégico Factores facilitadores lograr sus certificaciones y el tema de la calidad, estos liderazgos asesorados directamente con personas que han estado calificadas en estos temas y que han traído a Guatemala, la evolución.

A partir del 2008, nosotros observamos que hay una Carta Iberoamericana de la Calidad, que se le da un fundamento técnico a toda la política pública, pero anteriormente al 2008

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores obstaculizadores Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad

la gente se acostumbraba a los mecanismos, procedimientos del Estado que son muy lentos y la gente se queda estancada y hay muchos que no quieren capacitarse y eso va desde los niveles más bajos de la Administración Pública.

lo que esperamos que el Gobierno debe tener más apoyo en términos de personal y eso genera también presupuesto, un compromiso de las autoridades de estudiar, conocer, ¿que es calidad?, ¿para que sirve?,

Por eso la importancia de los consumidores, porque no generamos la cultura de calidad, de que tenemos derechos, la gente compra por precio y no por peso, por eso requiere de todo un proceso para cambiar la cultura.

El problema ahí es el financiamiento

Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

no toda la sociedad está educado para hacer los diferentes reclamos al tema de la calidad, ya que el ciudadano guatemalteco en sí , genera una cultura de la no queja y con ellos vemos una cantidad de prestación de servicios públicos en donde el usuario

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Actor estratégico Factores obstaculizadores tiene que hacer grandes colas, no ser atendido, muchas veces no tener los elementos necesarios para satisfacer sus necesidades

2 tipos, puedo ver políticas muy bien diseñadas, más que todo por las identidades internacionales, con políticas muy bien formuladas, planteadas, pero que llegan finalmente en un momento poco propicio políticamente hablando para ser implementadas. Otras que he podido evaluar son políticas que no son tan completas, se queden en el deseo político para implementarlo, porque no llegan a los programas, proyectos, líneas de trabajo que logren aterrizar la política.

los obstáculos que se presentan en las implementaciones podrías ver como destrezas de tipo gerencial, en cuanto al conocimiento de las partes directivas de cómo pueden implementar una política y esto conlleva también muchas veces, el tema de los amarres que se tiene con temas presupuestarios, por que cuando se quiere implementar una política primero pues se tiene formular, diseñar y luego ejecutar atreves de una un presupuesto al ver impactos, resultados, vemos esa falencia que hay del tema de indicadores para poder evaluarlo y ese sería el proceso de mejora que nos tocaría ahora implementar a todos los que hemos estado trabajando desde hace una década en este tema, como llevarlo ya al impacto de los ciudadanos.

Debemos realizar una campaña de concientizar a nivel político, porque recordemos también que el liderazgo como favor básico no puede ser solo de

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Actor estratégico Factores obstaculizadores directorios, sino que tiene que ser un liderazgo que venga hablando de temas de calidad, desde el tema mayor que sería la Presidencia, que es el caso que hemos vivido en República Dominicana

Creo que debemos invertir mucho en el tema de la capacitación, ya que mucho funcionario público, no está con las capacidades de desarrollarlo, existe desconocimiento

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Mejores prácticas Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad

Entonces lo que hicimos fue lo que yo llame las carreteras paralelas, vamos trabajando en el Sistema Nacional de la Calidad, pero paralelamente vamos construyendo la infraestructura de calidad en este país, ya existía con valores en 1962, precisamente está cumpliendo 50 años, pero no existía la parte de acreditación, METROLOGÍA estaba soportada prácticamente sobre ICAITI, había que reestructurar en términos metrológicos y así fuimos avanzando poco a poco, cambiando proyectos de cooperación técnica, ya que favorecían a un solo sector, pero el Estado cubría los gastos de esos proyectos y comenzamos hacernos un poco de gente, para capacitar porque no todo el mundo está capacitado en el tema de calidad. Cumpliendo los requisitos que indica la norma, pero para cumplirlos fue el personal, la disciplina de la gente y el compromiso con el trabajo, porque nos gusta lo que hacemos.

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Actor estratégico Mejores prácticas En el tema de acreditación nosotros reconocemos todo lo que acredita Costa Rica y viceversa, porque somos organismos reconocidos.

Parte del personal al menos en está oficina 2 de ellos están reconocidos y han ido a evaluar organismos de acreditación a Egipto, Australia, es parte de lo que la oficina ha logrado.

Hemos recibido gente de pasantías, de Nicaragua, El Salvador, Honduras

Hacemos el Congreso Nacional de la Calidad, llevamos 9 años

Alexander Pineda, Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA)

También se trabajo con todo un proceso estratégico, el hecho de tener un primer reconocimiento, no fue por azares del destino, todo fue planificado, se trabajo primero con actores de ensayo, que era lo que tenía más demanda, este año logramos ampliar el alcance.

trabajamos mucho en temas de capacitación, pero lo hacemos con gente económicamente activas, pero no se tiene mucha incidencia en los que están estudiando, queremos tener incidencia ahí, para que de aquí en 10, 15 años no nos mantengamos en ese ciclo, empezar desde ya en las bases. El sistema de calidad, no es solo este edificio o las instituciones que aquí están Realmente tenemos buena comunicación con todos, hemos ido a dar cursos, charlas a Nicaragua, El Salvador, Honduras.

Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala

ha ido paso a paso y ha sido muy cuidadoso. Se han hecho muchas situaciones de mejora, se ha buscado que el tema técnico sea muy fortalecido, no por avanzar hemos dejado el

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Actor estratégico Mejores prácticas tema técnico, más bien que sea la base fundamental para la implementación.

ha sido con diferentes personas que han llegado con estás asesorías y que no obedecen a una política general desde el Servicio Civil, son que ha sido generada atreves de asesorías individuales que han llegado a los diferentes Ministerios, ahora en Guatemala hay muchas direcciones que se encuentran certificadas o que tienen implementado algún sistema de gestión de calidad

lo que podemos ver es que Guatemala es un país potencial para darle cumplimiento a las Cartas Iberoamericanas y ahora el Servicio Civil debe impulsarlas y es el mismo Servicio Civil que se debe fomentar la política pública de la calidad e invertir en esto para el fortalecimiento institucional y el Premio claramente es un instrumento de reconocimiento a todos aquellos tipos de trabajo que han estado durante unas décadas trabajando y unir todos estos liderazgos para buscar la mejora en todo el sistema.

El Salvador

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Origen de las políticas públicas José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos

Eso en el caso de El Salvador con el decreto presidencial de diciembre 2010 que crea el premio salvadoreño a la calidad y el reconocimiento a las buenas practicas, ahí se da el primer paso para ir rompiendo eso e ir creando una nueva cultura de

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas autoevaluación,

Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

lo que buscaba la política era hacer que los que iban un poco adelante fueran de la mano con las que iban atrás y así ir trabajando, no nos pusimos a pelear que si este método es mejor que el otro simplemente queríamos mostrar resultados país, un ciudadano no le importa lo que hay detrás le importa el servicio

el 3 de diciembre del 2010 está el decreto número 134, son 12 artículos donde se crea el premio y la oficina e incluimos 2 artículos: donde el presidente le pedía a las instituciones que se autoevaluaran independientemente de que fueran a participar en el premio y que aplicaran modelos de gestión de calidad con modelos de gestión por procesos, a pesar de que hubo influencia de Tenorio en aconsejar público privado lo evaluamos con el subsecretario y vimos muy para adelante y creo que es lo mejor, es decir al final el país va a tener que tener una agenda única, dejar de ser una sociedad tan polarizada.

Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas

El premio, se da la creación decreto ejecutivo en dic 2010 donde el presidente insta a las instituciones público y privadas a participar en el mismo, en esto se dio una ceremonia de lanzamiento oficial, llamémoslo así, aunque cabe mencionar que ya tenían 2 años de trabajar en lo que eran las bases, capacitación de evaluadores, compenetrarse con la comparación de los diversos modelos de excelencia que existen, con cual se iban a casar como país, si iban a hacer un nuevo modelo, hacer un estudio de todos los modelos y de las diferentes

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas experiencias de otras oficinas de premios iberoamericanas con experiencia en la implementación del premio

se conformó a través de la subsecretaria de gobernabilidad un equipo llamado equipo técnico de calidad conformado inicialmente por personas especialistas en el tema de calidad, conocedores de modelos de excelencia de diferentes instituciones de gobierno y se empezó a trabajar las bases, seleccionar el modelo con el apoyo de luis tenorio y el clad que se concreta el utilizar el modelo malcom baldrige

Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

Entonces cada organismo se está especializando en la materia de que la ley le atribuye funciones y que a pesar de que la política todavía la estamos definiendo y se le van a inyectar recursos el próximo año, los próximos 5 años probablemente, se está perfilando que sea una política al 2020

la ley del SNC salió el año pasado… el 26 de agosto del 2011, publicada en el diario oficial

Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

a la vez que sale la ley igual se gestó una política de calidad ya con el visto bueno del Consejo que es la instancia de mayor jerarquía que le comento y se está buscando impulsarla el cumplimiento de esta política que es multiparticipativa y prepondera el accionar de los cuatro organismos en la competencia de cada uno de ellos, a la vez a través de la Subsecretaria se está gestando lo del Premio de calidad, entonces nos encontramos estructurando y definiendo el Plan Estratégico para la implementación de la política,

Gilma Aide Molina Montoya, Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación

en el caso de la reglamentación técnica…. ahí los beneficios son sociales y al cumplimiento del compromiso de los entes

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas reguladores a proteger los activos y el uso que le está dando el Estado, con Mariana que está haciendo un gran trabajo.

Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

En los 90’s unas ONG’s italianas vinieron a hacer que erradicara en una fundamental de RETE, la otra GBC, esa estaba digamos trabajando en Nicaragua y ellos vieron que en Centroamérica había deficiencia de infraestructura en el Instituto de Metrología, más que todo enfocado a la metrología legal que es básicamente protección al consumidor. Entonces vinieron e hicieron un estudio en la Región y lo presentaron a la UE, a través del Ministerio de Comercio Exterior de Italia, hicieron una reunión en Managua, compromisos etc., etc. y se fue el proyecto así y a finales del 93 de repente aparecieron y empezamos a trabajar, hicimos una carta compromiso

arrancamos en mayo de 1996 a dar servicio y así hemos venido trabajando, ahora como nace el CIM, pues la verdad es que las políticas públicas enfocadas a calidad se dieron casi por necesidad del intercambio comercial, nosotros como países necesitábamos ser competitivos a nivel comercial y este objetivo como el de minimizar los costos de evaluación de la conformidad en los diferentes productos, para eso los países debimos unirnos al título de calidad que fuera de reconocimiento internacional capaz de soportar todo lo que conlleva una infraestructura de calidad

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento

1. Instrumentalizar la estrategia que

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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

permitiera evaluar constantemente las instituciones, entonces para ahí ocupamos la autoevaluación de la carta iberoamericana…2 Luego fue un diseño de implementación de elementos tanto de fortalecimiento institucional como propios de gestión de calidad, básicamente lo que se ha impulsado son equipos/ proyectos de mejora… 3 estrategia fue el premio, creamos la oficina de premio y siempre se diseña en función de independencia porque se quería que sea público – privado, entonces este fue el armado y es lo que hemos ido caminando.

el sistema nacional de calidad, cuando surgió fue una avalancha de preguntas del secretario, le dije este sistema incluye a la administración pública pero está más para el privado le genera reglas, normas a la vida privada, esperemos que nos ayuda y si lo combina con el premio debe funcionar, para lo público está la paradoja de tener que ir adaptándose conforme a la norma para trabajar, unificar en el tema de acreditación,

Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

Somos organismo autónomo, financieros, administrativamente, técnicamente, sin embargo el Consejo es como el representante legal de todo el sistema que nos dicta políticas y aprueba presupuestos, planes de trabajo generales y algunos reglamentos de funcionamiento, sin embargo tenemos autonomía en la materia técnica que cada organismo le compete

Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

el organismo salvadoreño de normalización funcionando principalmente en materia de normalización y evaluación de la conformidad que es certificación, apoyando el tema de inspección a través de evaluación de la conformidad del reglamentos técnicos en materia de reglamentación técnica y el tema del CODIX alimentario ya un

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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas organismo netamente dedicado al tema reglamentario y el organismo de acreditación OSA en el tema de la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad y el CIM en materia de metrología

Gilma Aide Molina Montoya, Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación

se ve la entidad como una publica, sin fines de lucro pero realmente no pertenecemos a un ministerio sino que somos como una autónoma. Sin embargo aunque no pertenecemos a un ministerio el presidente del Consejo es el ministro de economía

Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

ahora somos más independientes, cada quien hace su trabajo pero en los momentos de convergencia nos apoyamos

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

la entrada en vigencia de la ley del sistema nacional de la calidad el pasado 26 de agosto del 2011 vino a dar un golpe de timón en la forma como se está gestando el tema de calidad en el país lo que permitió el establecimiento de una instancia de alta jerarquía

entonces no estábamos en pañales cuando retomamos el tema, o sea ya había laboratorios acreditados, normas realizadas, reglamentos, lo que se ha hecho ahora es ordenar los temas, lo obligatorio aquí, lo voluntario aquí, la acreditación aquí y en casos menores se desarrolla el tema de la certificación tras la búsqueda de la acreditación con las instancias correspondientes y eso nos refresca en el ámbito nacional y también es un reto para que se vea que es un renacer o un impulso para los organismos

Jorge Medrano, Subdirector Técnico del La política es importante porque en la

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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

medida en que el país tenga organismos que sean de reconocimiento internacional quiere decir que son competentes, garantizando a la industria que administran los costos, quiere decir que si llegamos a tener acuerdos de conocimiento mutuo con otros países, en la medida lo que aquí se mida o diga es conforme pues en otros países, nuestros industriales no van a tener que pagar estudios allá, porque van a llegar directo con el certificado que tiene validez internacional eso al exterior

al interior garantizamos que los bienes de servicios y consumo que tenemos que puedan ser medibles, van a ser de buena calidad; la energía eléctrica, el agua, el teléfono van a garantizar que el usuario va a pagar por lo que está recibiendo, inclusive en la transacción de bienes comerciales, salud que es un bastón muy importante, nuestro organismo de acreditación debe tener toda la infraestructura de evaluación de la conformidad para garantizar que quien va a medir eso, tiene la competencia técnica y además de eso tenemos el organismo de Reglamentación Técnica que nos permite adoptar los reglamentos técnicos necesarios para el bienestar de la población.

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos

un consejo técnico asesor del premio que es importante destacar que es público- privado y eso es una cuestión sin precedentes sobre todo en este país donde ha habido bastante roce entre los sectores, este espacio no ha sido afectado por estos roces y tenemos por ejemplo en el comité técnico asesor del premio representantes de la cámara de

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Actor estratégico Actores clave comercio e industria, la corporación de exportadores están en el comité y el jurado está conformado por personas del sector publico privado, mayoritariamente del privado, no como representantes de este sector sino por su nombre, su trayectoria

Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

A partir del decreto todo cobra vida, al modelo se le hacen adaptaciones básicas, no se ha tenido la participación esperada

Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas

inicialmente con el ministerio de economía, con un grupo de personas conocedoras del tema de calidad que incluso en el 2008 se realizó la cumbre Iberoamericana de excelencia, donde se entrega el premio iberoamericano, tuvimos la participación de jurado y fue como la primera participación como evaluadores del premio iberoamericano, se dio un curso el comité técnico asesor, donde participan representantes de gremiales empresariales aparte del sector público por ser nuestro premio publico privado es importante la participación y el involucramiento de todos ellos en estas actividades, entonces participa un miembro de la asociación salvadoreña de industriales, cámara de comercio e industria, de los exportadores, del ministerio de economía, un representante de la subsecretaria y del comité

Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

otro cambio fundamental que hicimos es darle todo un valor a la importancia de elaborar reglamentos técnicos, el OSERTEC lo que está impulsando es que previo a la elaboración de los reglamentos hagamos un análisis exante que es: cuál es el problema que vamos a resolver, cómo lo vamos a reglamentar, sino existe otra regulación que pueda suplir esa necesidad, si lo podemos hacer a través de normas voluntarias, si necesita ser exigible, la

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Actor estratégico Actores clave capacidad del Estado para vigilar no solo del Estado sino de otros actores que puedan ayudar a esa vigilancia, entonces todo el análisis se hace y el proceso de elaboración del reglamento a través de comités activados, comités nacionales de reglamentación

Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

el establecimiento de una instancia de alta jerarquía y de visión estratégica de país que es el Consejo Nacional de la Calidad y a raíz de la cual se desprendió 4 organismos: el Consejo Nacional de la Calidad donde hay 20 actores entre representantes del sector gobierno, privado, académicos, público, ONG y consumidores. Al estar involucrados estos jerarcas ministeriales, privados y académicos, hace que haya un impulso de alto impacto

Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

hablamos con la universidad y se comprometieron a financiar el proyecto, entonces el mayor porcentaje fue de la UE, el gobierno Italiano y un poco el gobierno salvadoreño, el proyecto establecía que debía existir acondicionamiento, no solo remodelación de instalaciones, entonces la universidad se comprometió a crear una infraestructura básica para que solo se reacondicionara, es así como la universidad de involucró y esta ONG nos equiparon básicamente nos dieron un taller a nivel Regional con unos doctores de primer nivel del Instituto Coloneti y con un trabajo dijéramos un proyecto Centroamericano porque vinieron técnicos de toda Centroamérica para recibir el curso

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores facilitadores José Antonio Morales Carbonell, es todo un proceso cronometrado y creo que

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Actor estratégico Factores facilitadores Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos

el gran acierto de este premio es que es algo que tiene realmente las condiciones para ser transparente, no hay manera de influir ni manipular, están todos los sectores gremiales y empresariales en esto y cualquier persona del jurado tienen el concepto más alto de este premio.

aquí las personas trabajan fines de semana, días libres, si es necesario los evaluadores hacen un trabajo tremendo y el reconocimiento que ellos tienen es el sentir que le están dando un servicio a su país

Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas

se ha venido trabajando en herramientas de calidad, gestión por procesos, eso es lo que le ha venido dando todavía más fuerza a las instituciones y herramientas para poder postular al reconocimientos de mejores prácticas, se crea eso para darles y dar a conocer las iniciativas que se están trabajando en diferentes ministerios, que si bien se evalúan contra un modelo de excelencia que sabemos puede tener muchas brechas en los diferentes criterios que evalúe el modelo, pero en el reconocimiento de las mejores practicas que está enfocado a proyectos específicos, hay ministerios y autónomas que tienen muy buenos proyectos

llevar el equilibrio y la participación del sector tanto público, académico que también está representado, es importante porque toda la iniciativa se va llevando en conjunto, no se va después tratando de incorporar al sector privado sino que desde un inicio fueron considerados a conformar el comité, a llamarlos a la mesa, incluso en las en la ceremonia de premiación son parte

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Actor estratégico Factores facilitadores importante dentro de la participación.

Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

desde la perspectiva del OSERTEC ha sido una coordinación intensa y los funcionarios de nivel técnico, de alto nivel, directores, incluso algunos titulares han estado bien comprometidos con seguir fortaleciendo la cultura de la calidad y apoyar en lo que me compete que es el OSERTEC a la reglamentación, ya sean nacionales o regionales y como punto de contacto; el apoyo ha sido fuerte pero nos hace falta.

Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

Retos: En el caso nuestro el reto principal es ser organismos de certificación en aquellos temas en los cuales no habrá o no ha habido oferta de estos organismos porque no es rentable que la certificación del producto, en los cuales el OSN pretende incursionar más

primero liderazgo de los organismos, el equipo técnico con formación técnica y competencia en la materia, CONACYT fue amplio en dar conocimientos al que lo aprovechó y ahora forma parte del sistema y el convencimiento de la gente, hay gente convencida y comprometida a pesar de la limitación de recursos.

Gilma Aide Molina Montoya, Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación

si tenemos una visión de país, tenemos que ir hacia allá, sin embargo sabemos que hay que hacer un trabajo que no es tan fácil y por lo menos nosotros que tenemos conciencia, que tenemos claridad en eso somos los que tenemos que impulsar.

la mayoría de laboratorios de organismos están más por convencimiento y porque han llegado a entender la importancia que tiene el tener un sistema que le permita

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Actor estratégico Factores facilitadores ,monitorear, mantienen la calidad del producto y a la larga tienen menos costo que no tener calidad en lo que se está haciendo, pero ese es un nivel de conciencia al que hay que llegar.

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores obstaculizadores José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos

yo creo que la principal barrera es cultural, creo que somos sociedades que no están acostumbradas a la evaluación que es la base de la mejora continua

la primer barrera es tener la capacidad en medio de un mundo competitivo con lucha permanente electoral, a un titular le cuesta evaluarse y decir este es el nivel de desempeño y están son las brechas de desempeño que tenemos que cubrir, creo que es la primer barrera a romper es esa, es tener la capacidad para poder estar abierto a las críticas y no tener el poder de autoevaluarse y decir esto es lo que nos falta por recorrer y acercarnos para los modelos de excelencia en la gestión

Retos: asegurar la sostenibilidad se hace si ante un cambio de gobierno –porque es difícil saber si va a tener las mismas características del actual- se asegura la continuidad de este premio, yo para preservar el premio buscaría una fórmula intermedia, como trabajar para que adquiera independencia y autonomía aun cuando siguiera con la formula público – privada pero que pudiera existir independientemente del gobierno, que pudiera autosostenerse con el apoyo del sector privado

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Actor estratégico Factores obstaculizadores Retos: las instituciones públicas pueden dar un servicio de calidad y de que el empleado público se convenza de esto y entienda la motivación del servir para que sea un motor de desarrollo para gente que tiene el compromiso y da calidad en cada una de sus funciones y no por razones políticas, sino por un deseo real de servir a los ciudadanos y de hacer un buen trabajo y de hacer de su vida un trabajo que valga la pena en función de los demás

hay instituciones que quieren postularse pero que sus líderes o altas autoridades no se han involucrado lo suficiente para respaldar estas iniciativas y esto les puede afectar

Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

a pesar de que en el año 96-98 se crea un primer comisionado para la modernización del Estado, en si era más un tema, si era la reforma del estado, pero más coordinador desde una lógica privatizadora, no voy a decir si estaba bien o no, simplemente estaba amarrado al enfoque liberal y entonces lo que se entendió por modernización fue privatizar, lo que nos produjo problemas con el sector sindical,

el tema de los dirigentes, nuestro país tiene un problema especial en materia de educación superior, en primer lugar estamos atrasados pero esto es más grave a nivel de gestión pública, en el país no hay carrera formativa de gestión pública

Retos: estamos convencidos de que hay necesidad de crear educación seria de gestión pública, ese es un paso que se debe dar y explicar a todos que son cosas distintas, no hay comparación, aun hoy en

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Actor estratégico Factores obstaculizadores Guatemala están diciendo que han traído cosas del sector privado al público y que eso mejora y no es así, se necesita gente que sepa de qué trata la adm publica, entonces un poco eso nos ha retraído en el avance, los ministros pueden tener formación universitaria de alto nivel pero no en gestión pública,

el gobierno es distinto, el certificado ISO se ve como una estrella en el firmamento cuando se tiene una nota de 5 o 6 que dice que está aprobado no que es excelente pero generar una zona de confort en mandos medios que al final me da la impresión que es deseo de no trabajar mas

Si hemos tenido el apoyo, debería ser más, creo que los gobernantes aun por estas latitudes desconocen que es una gestión pública y eso delimita en que apoyar, no tenemos dirección de servicio civil por ejemplo, al hablar de la nueva gestión pública y profesionalización

si me preguntan por los recursos financieros necesitamos 10 veces más, el plan de modernización del 98 empezó con 40 o 30 millones de dólares , nosotros iniciamos con 800 mil, por lo que es grande la diferencia

creo que la situación política no da más confianza o complacencia para que el sector privado participe, ya sea por temor o por hacer daño pero no entro aun, el público está muy atrás sin embargo se han postulado por proyectos de mejora, no para el premio, creo que debemos trabajar en cambiar los requisitos de postulación del premio para el sector público

Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio el desarrollo de crear la cultura dentro de las

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Actor estratégico Factores obstaculizadores Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas

organizaciones públicas, el crear las bases

Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

Coincidimos con el tema de los recursos, quizás ha faltado desde mi perspectiva un poco más de impulso de las altas autoridades, para que esto camine

el denominador común son los recursos, falta de recursos para poder llevar a cabo la vigilancia y verificación del reglamento

Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

primero, quizás en un año es toda la articulación legal que lleva, creo que todos hemos tenido las mismas barreras, la limitación de los recursos, al momento hay un presupuesto aprobado pero no se ha otorgado o sea que no tenemos recursos financieros para poder cumplir con el Plan Estratégico

al no tener exigencia la acreditación hace difícil el crecimiento de las entidades, la infraestructura que se requiera y ahí es donde le estamos apostando digamos a que haya reconocimiento del ámbito reglamentario una exigencia de parte de la evaluación, verificación sea hecha por entidades acreditadas es una forma en que el gobierno cumpla su función al verificar el cumplimiento de normas y se asegura de que sea hecho por entidades que tienen la competencia, es un ganar ganar para el país

Retos: es un reto que tenemos y que viene abonado a la poca sensibilización digamos o a la poca cultura de calidad que existe a todo nivel, los que le tocan tomar decisiones no conocen mucho y no entienden la importancia de la temática;

Retos: se tiene la proyección de seguir creciendo, además le apostamos a ser auto

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Actor estratégico Factores obstaculizadores sostenible, nosotros vendemos los servicios de acreditación y la sostenibilidad nos da el crecimiento y generar la demanda y oferta de los servicios que hay, además al reconocimiento internacional, estamos por ley pero igual creemos que requería recursos y lo podemos plantar con la visión de desarrollo que tenemos y por ejemplo nos implica ser miembros afiliados de ILAC que con el reconocimiento seriamos miembros plenos

Retos: la visión de convertirse en un organismo de certificación y así generar más ingresos y buscar la sostenibilidad digamos, ahí se estaría jugando un papel similar al que le manifiesto, en la medida en que la cultura aumente pues también lo hará la parte de certificación, van a entender la necesidad de tener certificación de producto o un sello de calidad porque dependiendo de las políticas que se establezcan eso les va a permitir crecer también y que tengan una demanda de sus servicios

Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

más que todo el Ministerio en sí no hizo los arreglos previos para cuando la ley saliera, en la implementación ha sido lenta, con decirle que el presupuesto de este año hace un mes fue aprobado o sea que hemos estado funcionando adscrito a CONACYT, la ley preveía que la parte de calidad lo derogaba y se pasaba a las nuevas organizaciones, dando 3 meses de transición pero se hizo casi el año, como organismo no hemos tenido presupuesto,

Hemos tenido problemas de mantenimiento, las condiciones ambientales requieren de ciertas temperaturas antes había contrato de mantenimiento, ahora tenemos que ver de

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Actor estratégico Factores obstaculizadores dónde sacamos el dinero para solucionar el problema

Retos: ahorita nos falta bastante promoción, tenemos un reconocimiento ganado del trabajo del 96 a la fecha y se tiene el reconocimiento del sector público y privado, entonces ahorita no hay mayor consecuencia porque ha sido una transición, solo ha cambiado el nombre, por lo demás, la ley en uno de los mandatos nos dice que debemos lograr en la población conocer la importancia

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Mejores prácticas José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos

nosotros usamos como herramienta de evaluación la carta iberoamericana a la calidad y desde ese momento se formaron al personal de instituciones del poder ejecutivo en el conocimiento de la carta, de la guía de autoevaluación para que pudieran desarrollarlos y tratar de identificar los niveles de gestión donde estaban sus instituciones,

Capacitamos un buen número de personas en el conocimiento de esta materia, formamos equipos en las instituciones para llevar la autoevaluación y al mismo tiempo se empezaron a crear proyectos de mejora e identificar brechas de desempeño y oportunidades de mejora; ahorita se están desarrollando en todas las instituciones más de 50 60 proyectos de mejora en los que estamos involucrados dando seguimiento y

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Actor estratégico Mejores prácticas apoyo a los proyectos de mejora

invirtiendo recursos en formar a los gerentes de planificación e informática en un sistema de gestión por procesos, ahora estamos entrando en el proceso de automatización con varias instituciones también, todo lo que es planeación, gestión por procesos, equipos de mejora, herramientas de calidad,

hemos dado cursos con el apoyo del ICAP y de Colombia en materia de la atención del ciudadano, cursos que tienen luego una aplicación practica en las instituciones es decir no se trata de poner el premio solos o aislados sino en el marco de la subsecretaria para ir generando las capacidades que le permitan en un momento determinado el postular a estas instituciones, hemos creado redes dentro de las instituciones se trabaja con todos los jefes de recursos humanos y ahí se va implementando todo, hay redes de calidad, equipo técnico de calidad y comisiones para impulsar los planes de mejora, o sea hay grupos de calidad que se van creando en la medida en que se van desarrollando los proyectos.

Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

debido a que tenemos pocos recursos producimos una estrategia de ir focalizando, en lugar de ir tras 90 instituciones nos concentramos en 20 – 25 instituciones, eso es lo que llamamos la red de calidad, dentro de las cuales no dejas de tener sus clientes principales: salud, educación y policía nacional civil

Instrumentalizar la estrategia que permitiera evaluar constantemente las instituciones, entonces para ahí ocupamos la

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Actor estratégico Mejores prácticas autoevaluación de la carta iberoamericana, con esa se implementó y se hace anualmente incluso el decreto del premio insta a la autoevaluación, es una estrategia que incluso hace que promovamos la carta como doctrina de este gobierno

Luego fue un diseño de implementación de elementos tanto de fortalecimiento institucional como propios de gestión de calidad, básicamente lo que se ha impulsado son equipos/ proyectos de mejora

Logros: El secretario de asuntos estratégicos en una de las primeras reuniones me preguntó en base a qué media mi trabajo? le dije que debía ser en base a la calidad del servicio que se le da a la ciudadanía, el problema es que para incidir en eso se necesita tiempo, cultura y por eso como medida de respuesta creamos productos intermedios para decir que vamos por buen camino, enfocamos las capacitaciones, automatizamos algún proceso, cosas así, pero por ahí los indicadores conductores de actuación son positivos, parce que el camino es el correcto,

para esa fecha cuando se lanzó el premio se esperó que llegara el presidente y secretario se da a conocer la estrategia que se refuerza en marzo haciendo la entrega publica de las bases del premio, entonces ya a partir de ahí es una cantidad de eventos y la ceremonia de premiación del año pasado fue muy emotiva y bien lograda

Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas

tanto evaluadores como miembros del jurado sabemos que participan ad honorem en todo el proceso y que no representan a ningún sector sino que están más que todo por los aportes que pueden realizar a través del apoyo de sus conocimientos de

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Actor estratégico Mejores prácticas transmitir las diversas experiencias, al realizar la evaluación, su conocimiento al crecimiento de las organizaciones y por lo tanto al crecimiento del país

En el primer año tuvimos el apoyo de valuadores peruanos, incorporamos un evaluador peruano en cada uno de los grupos, eso fue una experiencia muy buena.

la parte del consenso que igual el intercambio fue a través de Skype, de correo, fue una experiencia muy buena que para los evaluadores que en aquel entonces era su primera experiencia fue una gran ayuda para nosotros y para ellos como evaluadores.

es un respaldo del premio es la credibilidad del mismo, el ser un premio que no se pueda manipular, por la conformación del jurado, es fundamental, tratamos de cuidar la credibilidad del premio para que no digan que se le da el premio a cualquier organización y los jurados y evaluadores están muy empoderados

Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica

Logros: nosotros estamos con la limitación de recursos volcando todos los esfuerzos y dando resultados de gran valor para el país, el caso es que ya el Organismo de Salvadoreño de Normalización pasará a formar parte de la ISO como miembro pleno en el año 2013, ya estamos también estructurando nuestra organización de manera tal que se cumplan con todos los requisitos establecidos en normas internacionales para ser un organismo de evaluación de la conformidad acreditado, de igual manera participar en la organización internacional, continuar siendo soporte para la Normalización Técnica Nacional y ser el principal contacto de la ISO y de COPANT

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Actor estratégico Mejores prácticas que es la Comisión Panamericana de Norma Técnicas y recientemente ya suscribimos el primer convenio con ASTM, entonces en un año ya el organismo ha dado resultados inesperados para la limitación de recursos que hemos tenido

Retos: Pues impulsar siempre el tema de la normalización, elevar la cultura de calidad a través de la implementación y diseños de certificación de calidad gestados desde la OSN y contribuir en todos aquellos temas en los cuales cualquiera de los organismos homólogos vamos a establecer las alianzas

elaboramos con el sector público y cuando ya lo tenemos finalizado, no le voy a decir que listo porque también es importante el aporte del sector privado verdad, lo llamamos y les decimos mire, así está formulado, denos sus opiniones, se les da tiempo se les convoca a diversas reuniones, todas las consultas que sean necesarias, después lo mandamos a una consulta nacional/ internacional tal como lo establece la OMC, 60 días para que todos opinemos, esta notificación se saca a nivel nacional en un periódico de mayor circulación y a nivel internacional a través de las notificaciones de la OMC, si algún país o alguna empresa solicita una prórroga, esta se concede y son 30 días adicionales, así que eso nos hace un lapso de 90 días. Después de esos 90 días nos volvemos a sentar todos, realizamos observaciones, recomendaciones y comentarios y después ya aprobamos el reglamento dentro de los comités técnicos nacionales de reglamentación y ahí pues finaliza el proceso y cada quien a poner de manera oficial su reglamento

Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización

Gilma Aide Molina Montoya, Directora del desde la parte nuestra, a nivel de

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Actor estratégico Mejores prácticas Organismo Salvadoreño de Acreditación acreditación hay mucha sinergia y es porque

nosotros ya veníamos trabajando en proyecto regionales que estaba llevando a cabo PTB y que el componente es la acreditación, entonces por eso es que nos conocemos y que venimos ya con cierto años de tener reuniones y venir trabajando en ese sentido, cooperarnos a un par de objetivos, a veces establecer procedimientos comunes que eso facilitaría digamos el poder tener una base de datos de evaluadores que en un momento determinado yo necesito llevar a cabo una evaluación y no encuentro un experto o un evaluador, decirle a Costa Rica o Guatemala yo tengo

El Instituto Nacional de Metrología de Alemania es con el que hemos venido trabajando nosotros, por eso es que la parte de acreditación está bastante sólida con los directores y todo y también el proyecto que es el Desarrollo de Infraestructuras en Centroamérica también lleva ya los cuatro componentes en la segunda fase no tenemos recursos financieros para poder cumplir con el Plan Estratégico, sin embargo lo estamos cubriendo casi que en un 95%, haciendo todas las proezas y buscando proyectos que nos puedan cooperar a través de la UE u otros proyectos. hacemos capacitaciones de nuestro padrón de evaluadores que van orientadas a generar competencias técnicas en aspectos que son los criterios que se han establecido en los 4 temas que establece la norma internacional, hay unos temas que los damos nosotros como organismo de acreditación pero hay otros también que ellos pueden tomar de los

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Actor estratégico Mejores prácticas cursos abiertos que se dan, en los cuales también nos aseguramos que el que viene a dar un curso de formación aun sea abierto tenga la competencia

Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador

entonces nosotros con una compañera de trabajo buscamos apoyo y lo tomo el Congreso del FMLN y logramos que nos oyeran y participamos en la formulación de la ley, ahí garantizamos la independencia, aunque esta nunca está totalmente garantizada, los organismos se crearon con independencia técnica y administrativa porque tenemos un ombligo umbilical que es el Consejo que nos lleva a estar dentro del aparato gubernamental, la independencia nos garantiza demostrar internacionalmente que los veredictos no están contaminados por opiniones externas

como Centro somos parte del Sistema Interamericano de Metrología, el SIM regionalizado en el norte, centro, sur, parte andina y caribe, entonces somos conocidos como CAMET Centroamérica Metrología, entonces va de Guatemala a Panamá, tenemos relación con todos los organismo del área, inclusive de todo el sistema, conocemos del Norte, México, Canadá, tal vez no tenemos relación con todos pero si con los que tenemos relación es buena, inclusive en Costa Rica se está dando la sesión anual del SIM.

Honduras

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Origen de las políticas públicas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología

El arrancar de cero, crear una cultura de

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas calidad es complicado, es un reto interesante de crecimiento, en el país al inicio el tema se viene manejando del 98 – 99 en el Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología, ya en forma estructurada desde el 2004 – 2005, cuando entra un Programa de Fomento a la competitividad y está el tema de calidad dentro del proyecto y se establecen los organismos del sistema, la estructura y reglamentación técnica y buscarle incentivos a cada tema bajo criterios internacionalmente establecidos para tener criterios

todo lo que tenemos actualmente es parte de un propio que inicia en 2004 llamado Honduras Compite, tenia 6 eslabones, uno de ellos es la infraestructura de la calidad también la modernización del Estado, como mejorar el recurso humano por medio del Estado, la seguridad portuaria, habían muchos elementos de estos pero estaba presupuesto para ello y se aprovecho en ese proyecto un préstamo con el BM y se construyeron las instalaciones en el edificio que estamos donde se alberga el Sistema nacional de la calidad y la Dirección de Competitividad e innovación y el equipamiento parcial del laboratorio lo que nos ha permitido soportar la necesidad, nos corresponde pagar porque son fondos del Estado

Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad

mira en cuanto a políticas públicas, es muy tibio la idea de lanzarlas en el tema de calidad, nuestro Sistema dice por mandato de ley fomentarlo en la administración pública, sector privado, académico,

Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)

En cuanto a cómo surgió el organismo, data del año 99 cuando unos fondos de China

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas fueron destinados a CA para establecer la infraestructura de calidad en los países de la Región, entonces ellos básicamente dijeron estos dineros van tendientes a fortalecer la infraestructura con cada uno de los componentes, fue un proyecto donde la evolución está más sostenible porque ya hay una ley que lo avala verdad

Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)

el organismo como tal surge con la ley, antes existía la Oficina Hondureña de Acreditación que es donde el trabajo más fuerte que impulso fue el convenio con el ente de Costa Rica, que permitió que laboratorios de ensayo que ya estaban listos para poder acreditarse lo hicieran con ECA, ya el organismo solo e independiente surge con la ley del 8 de julio del 2011

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología

estamos a partir del 8 de julio del 2011, donde el Congreso Nacional crea el Sistema Nacional de la calidad como un Órgano desconcentrado , se buscó esa figura para darle agilidad a todo lo que son los temas porque hablar de la parte de calidad son temas muy técnicos muchas veces incomprendidos hasta por los mismos administradores, muchas veces no se entiende, entonces se busca una figura para impactar mucho mas; se crea la Secretaria Ejecutiva, el Centro Hondureño de Metrología, la Oficina Hondureña de Acreditación y la Oficina Hondureña de Normalización

la misma ley esta manda que tenga su propia organización, si bien es cierto

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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas estamos dentro de la Secretaria técnica de Planificación pero la ley nos crea como un órgano desconcentrado dependemos en el establecimiento de ciertas políticas para el establecimiento de otras áreas como dentro de la SEPLAN trabajar el tema de competitividad,

la parte de reglamentación técnica la ley lo menciona pero manda a las Secretarias de Estado que tienen sus funciones establecidas en la Ley de la administración pública a que ellos se pongan de acuerdo y le den la coordinación a la Secretaria de Industria y Comercio, la misma ley manda eso porque se preveo no entrar en campos reglamentarios porque nosotros estamos desde un ámbito digamos ser la referencia en ciertos aspectos pero no entrar a la parte regulatoria para evitar ciertos conflictos de interés, entonces estamos en la parte puramente voluntaria

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología

buscamos redes de metrología a lo interno, ofrecemos el conocimiento, si crecen los demás crecemos nosotros y el país, que sea un promotor, un actor del desarrollo económico y social del país, porque todas las actividades que se realizan acá impactan directamente en la productividad, competitividad de las empresas privadas como estatales y por ende se beneficia la sociedad que recibe el producto, el servicio con calidad.

Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)

la importancia del Sistema nacional es una herramienta que le permite a los países generar esquemas de evaluación de la conformidad, facilita mejorar la calidad de

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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas vida, prestar los servicios, en general brinda confianza y transparencia que el mercado pide, esa en una de las ventajas de tener una infraestructura de calidad, hoy si tu camarón es grande no es importante, sino como se hace la producción, darle confianza a todo un mercado. También sirve para el intercambio comercial, evaluar, establecer lenguajes comunes en el intercambio comercial y es una herramienta más con la que los países deben contar para ser competitivos y mejorar la calidad de vida.

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad

No hay una política nacional aunque hablamos del Consejo de Competitividad y del Consejo de Calidad que tendría que impulsar y es algo que vamos a impulsar en la próxima reunión, porque a mí se me ocurría que el Premio va a ser un tema en el Consejo Nacional de la calidad, porque? Porque si vemos que en la presidencia de la República no hay apoyo, entonces podríamos hacerlo a través del Consejo porque en él podría emitirse una resolución, esta constituido por ley y están todos los ministros, una decisión del consejo tienen mucho valor,

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores facilitadores Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva hay anuencia en los mandos medios, todos

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Actor estratégico Factores facilitadores Sistema Nacional de Calidad los técnicos hasta la dirección esta anuente

y deseosa de cambiar, hay resistencia que siempre hay pero hay más anuencia de mejorar que de poner obstáculo, las instituciones grandes como la Secretaria de Salud hay anuencia,

Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)

la cercanía si hace que nos reunamos cuando se necesita, porque a veces se abordan cosas más rápido con menos formalidad, imagino que cuando son más independientes se generan notas pero aquí llega una consulta de un esquema y sabemos que entran temas de acreditación, normalización y metrología,

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores obstaculizadores Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología

hay un elemento interesante, hablar del tema de calidad en el país donde las prioridades son otras es un elemento raro, el que habla de calidad cuando inicia en esto es mal visto, es parte de la misma estructura mental si es posible porque es romper paradigmas hablar de calidad, es difícil hablar de calidad en vías de desarrollo,

satisfacer la demanda, cuando se tiene la limitante de recursos es complicado, el reto es saber manejar la demanda que se está generando Logros: si hablamos del 2005 donde se hizo un estudio base, habían 14 – 18 empresas que tenían algún tipo de certificación en el país y a la fecha hay 400 empresas manejando cualquier tipo de sistema de gestión pero es bueno porque se ha logrado una mejoría en el tema si comparamos del 2005 al 2012 pasar a 400 hay grandes evoluciones y empresas que no han optado

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Actor estratégico Factores obstaculizadores por una certificación pero si implementan algún sistema de gestión o de control interno,

Logros: el otro asunto es ver cómo ha ido migrando el sector publico ya la parte estatal en mi caso me corresponde el tema de metrología y vemos los laboratorios que están dentro del Estado, quiérase o no se han preocupado por mejorar el servicio, lograr reconocimiento en lo que hacen

hace poco hubo un congreso donde nos invitaron y expusimos la respecto del tema de metrología y su impacto en la salud, entonces fue muy interesante porque muchas veces no visualizamos el impacto que tiene el tema, fue interesante porque lleve un caso critico y es que lleve la parte de presentar un nonato prematuro que requiere cuidados especializados, la unidad y ver como impacta ese sistema en la vida de ese niño, fue sorprendente ver la reacción de las personas cuando vieron la humedad que debe tener la cámara para que el niño sienta, porque hay que simular que está en el vientre de la madre, presentamos esos elementos, hablamos del dispositivo que mide la cantidad de oxigeno que pasa por su sangre, todo eso lo presentamos y cuando ven el impacto, reconocen la importancia del tema, viendo ese tema vemos las mejoras, se trataron de establecer políticas de calidad, en el tema de salud no sé si ya está aprobada pero hay una política de calidad para el sector público

Retos: satisfacer la demanda, cuando se tiene la limitante de recursos es complicado, el reto es saber manejar la demanda que se está generando, debemos encontrar las

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Actor estratégico Factores obstaculizadores alternativas, no debemos cargar con todo, convenios, coordinar actividades con actores fuera del sistema que aguanten eso, tener una estrategia para vincular todos los actores en el Sistema, hacer redes, cosa que no es fácil porque pueden crear conflictos de intereses, se deben buscar criterios internacionales que permitan lograr eso

Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad

sin embargo necesitamos el apoyo de un nivel alto del gobierno para desarrollar las políticas e implementarlas, hasta el nivel más alto no ha llegado la sensibilización por ese tema, los mando medios, técnicos estamos convencidos, incluso los directores de las instituciones están convencidos pero eso sino sube no va a ser posible

el problema con la cooperación internacional es que está trabajando desarticuladamente, no hay una sola visión en este tema, se implementan modelos que podrían compatibilizarse, pero es más grande el esfuerzo de integrar esos modelos, veo que viene cualquier consultoría y no hay una sola directriz no se en que modelos pero que veamos en una sola dirección, que indicadores vamos a medir, que sean similares, sino no hacemos nada

la alta rotación interna de personal hace que cuando ya logramos tener un grupo sensibilizado hay un cambio de autoridades, lo que impide comenzar un desarrollo efectivo.

Reto: no he escuchado ninguno de los altos funcionarios que conozcan el tema, se les ha hablado del tema pero no, ya se ha publicado cierta información sobre el tema pero quien lo pide son los mandos medios y me parece que sería un reto porque empieza el juego entre todas las instituciones

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Actor estratégico Factores obstaculizadores públicas y empiezan a competir, pero pienso que se necesita una sensibilización mucho mas allá de los mandos medios

Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)

cuesta mucho el tema de normalización porque lo más parecido es la reglamentación y la gente tiene idea de una norma jurídica entonces es difícil bajar de ese esquema, a principio hubo mucha resistencia y varía dependiendo de la Secretaria

creo que la calidad es una cuestión de cultura entonces salir de administración tan jerárquicas y horizontales cuesta, en este tema surge por el mercado, exigencias de la OMC, evitar obstáculos técnicos al comercio pero los obstáculos somos las personas

Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)

sino ha habido capacitación en el tema, entonces eso es importante y pues en el tema de acreditación, eso ha sido que si hay mucha conciencia, si obviamente lo que ha dificultado son algunas recursos que son necesarios porque la certificación es diferente a la acreditación que con esta competencia técnica requiere otras cosas y por lo tanto muchos recursos y los Organismos de evaluación de la conformidad pues no estaban preparados los presupuestos para ese tema

Retos: hacer crecer la demanda de las acreditaciones, hay áreas como metrología que por sí sola tienen demanda, enfrentar situaciones políticas que no te estanquen, son amenazas, no retos que son salir de esa amenaza, la parte del sector publico hay que fomentar más el aporto en general no solo en organismos de evaluación de la

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Actor estratégico Factores obstaculizadores conformidad, empezando en el SEPLAN, porque si nos certificamos con el sistema va a ser una bandera de que si se puede, es un reto más inmediato como Sistema

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Mejores prácticas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología

Relación entre países: muy buena, diría que no solo de la Región sino del continente porque son temas donde se llega a hacer un club por el grado de especialización, en las reuniones siempre son los mismos representantes y se crea empatía y sinergia de otros países que lo apoya a ir para crecer, en la Región si solicitamos capacitación hay apertura en el tema

Nosotros entramos con rondas de calibración, donde éramos el punto de contacto y recopilábamos toda la información de la empresa y buscábamos el proveedor del servicio, iniciamos con CR en el 2005, priorizamos la demanda de servicios y a partir de ahí empezamos a darle impacto a la actividad, luego calibramos el doble de equipo y así la actividad en un momento que en término de mes y medio de ejecución de la ronda de calibración, se calibraron alrededor de 300 equipos en el país en un mes porque trajimos a LACOMET, a SCM de Costa Rica, a la gente de El Salvador, los 3 a la vez, entonces es una actividad muy enriquecedora porque teníamos 3 laboratorios dándonos servicio en el momento y es una actividad muy bonita porque en la parte administrativa nos ayudo

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Actor estratégico Mejores prácticas cantidad, además de conocer el sector y el apoyo que se tuvo de los laboratorios en sí

Relación entre países: muchas veces en la vida tenemos temores como instituciones de acercarnos a la competencia, de decirle necesito esto y muchas veces en la unidad esta la fuerza, porque a veces solo para una persona le cuesta mucho el pasaje mas los servicios y viáticos y eso impacta directamente en los recursos

Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad

subirlo por capilaridad hasta la más alta dirección pero todavía no encuentro la ruta, la herramienta adecuada para llegar a ellos, creo que el presidente debe ser convencido de que esto va a servir para algo, sino lo saben es un adorno mas, entonces pienso que las municipalidades podrían ser mas sujetas a eso,

No hay una política nacional aunque hablamos del Consejo de Competitividad y del Consejo de Calidad que tendría que impulsar y es algo que vamos a impulsar en la próxima reunión, porque a mí se me ocurría que el Premio va a ser un tema en el Consejo Nacional de la calidad, porque? Porque si vemos que en la presidencia de la República no hay apoyo, entonces podríamos hacerlo a través del Consejo porque en él podría emitirse una resolución, esta constituido por ley y están todos los ministros, una decisión del consejo tienen mucho valor,

Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)

Logros: a la fecha tenemos 110 normas que hemos hecho, hay de diferentes campos de aplicación aunque nuestra economía es más agrícola, trabajamos con normas industriales, normas ISO que son transversales a todos los sistemas de gestión de la calidad, hay normas muy de país como las normas de rosquillas, hay normas de pequeños hoteles, normas que en la buena

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Actor estratégico Mejores prácticas práctica de normalización te dice que bases tus normas en normas internacionales pero como solo la rosquilla se hace acá no existe la norma, hemos hecho esos ejercicios

sensibilizar pero creo que hay que irse más a escuelas, educación, normalización con los niños que son los mayores auditores sociales, creo que es una manera de poder atacar más por el consumidor que por el mismo Estado que llegara un día donde no va a tener los recursos para inspeccionar y el consumidor dirá la preferencia del mercado, entonces creo que una de las estrategias es educar al consumidor

Relación entre países, en general dentro de los Organismos de normalización de Latinoamérica y del mundo tenemos un principio de ayuda mutua verdad, si yo tengo una norma y ya algún país la requiere, nosotros nos las intercambiamos, las facilitamos, hay mucha cooperación entre ellos, del área de Sur América, Colombia, CR, España, ese es un principio de ayuda que se tiene, por ejemplo la norma de pequeños hoteles nos la pidió el organismo de normalización de Rusia, hablar el mismo idioma a través de las normas

Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)

Relaciones entre países: siempre hubo una unión que incluso se generó un foro Centroamericano de Acreditación y las relaciones son muy cordiales, cualquier consulta, apoyo técnico se puede recibir de los demás países, lo que pasa es que con un proyecto de PTB llamado “Hágase” y ahora con el proyecto “Dicase” de PTB eso vino a unir todo el organismo, se creó una amistad entre todos, con este proyecto Hágase, además de juntar a los laboratorios de la parte ambiental porque ese era el objetivo, el público meta del proyecto, hizo que los

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Actor estratégico Mejores prácticas organismos compartieran y se conocieran, más bien pienso yo que el punto de partida de FOCA fue Hágase

Nicaragua

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Origen de las políticas públicas Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

Se conformó un equipo de trabajo con la asesoría legal de varias Instituciones, incluyendo por supuesto al MIFIC, para el diseño y elaboración de dicho proceso. Entonces en conjunto con otros colegas, del Registro Mercantil, la Alcaldía de Managua y la Cámara de Comercio, elaboramos la Ley y la cual tuvo muy buena acogida en la Asamblea y hasta en un tiempo record, logramos la publicación… En el año 2008

Dentro de las muchas bondades que tiene la ley, está el espíritu de los que la creamos y que fue recogido por la Asamblea, la idea es tratar de equiparnos con las necesidades de los ciudadanos, y la razón de los inversionistas y por supuesto como toda ley de da las pautas generales de cómo hacerlo.

Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

Cuando se empieza hacer una reunión de consulta con diferentes entidades, como Ministerio Público, Cámaras, inclusive con la Presidencia de la República. El proyecto de ley no tenía un perfil tan alto, como cuando la ley ya sale publicada, simplemente era para regular o normas las atenciones del sector público, únicamente

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas para el ejecutivo.

Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

El Sistema Nacional de la Calidad tiene su inicio desde el punto legal desde 1995 y ya en 1996, 1997 con las leyes que enmarcan todo el sistema de calidad, otras 2 leyes de referencia la Ley. 225 que es la Ley sobre Metrología y la Ley. 219 que es la Ley de Normalización y Calidad, que abarca el tema de la normalización y acreditación. En 1995 cuando ya pasamos hacer miembros de la Organización Mundial de Comercio y somos firmantes del acuerdo sobre obstáculos técnicos. Las 2 leyes demandan una serie de actividades desde el punto de vista de la Administración Pública, para desarrollar el sistema.

La misma ley 219 lo indica, que es la creación al Premio Nacional a la Calidad. Las bases las construimos nosotros mismos. Basado en ISO 9000, algunos aspectos de responsabilidad social empresarial y algunas responsabilidades con el medio ambiente.

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

Si tenemos los 4 grandes componentes de la calidad, nosotros los tenemos aquí y los administra el MICIF, las normas y los reglamentos técnicos los maneja está Dirección. El tema de la acreditación, pues tenemos la Oficina Nacional de Acreditación que es creada por ley, adscrita a la Secretaría Ejecutiva de la Comisión, que es la Dirección General de Comercio Interior, y el Laboratorio Nacional de Metrología como le decía es adscrito a MICIF

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública

Una de las políticas del gobierno revolucionario es mejorar los servicios que se prestan a la población y dichos servicios tiene que ver con los servidores públicos. Para eso tenemos un Plan Nacional de Desarrollo Humano en donde va enmarcada la importancia de preparar al recurso humano para que estén de frente ha está tarea encomendada, como es resolver a: la población, a los servidores públicos, a los ciudadanos, de hecho ellos son los que garantizan la estabilidad laboral de los servidores públicos.

Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública

El Ministerio de Hacienda tomando las directrices del Plan Nacional de Desarrollo, también tienen dentro de su plan estratégico 2011-2015, como uno de sus objetivos estratégicos mejorar la calidad en el servicio a la ciudadanía.

Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

Nosotros creemos que el Sistema de Gestión de Calidad, puede ayudar al Estado a tener bien enmarcado sus procedimientos, más ahora con todo el tema de auditoría interna, externa, del sistema nacional, creó que este procedimiento podría apoyar muchísimo con este tipo de auditorías, que siempre están pidiendo procedimientos y ver lo que establece la Ley 9001, que ejecución, política de calidad, que si el Director o Ministro están comprometidos en el tema de gestión

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

nos basamos sobre todo en la experiencia en la ventanilla, la cual empezó en el año 2003, ya teníamos cierta experiencia con los empresarios y nosotros periódicamente vamos recopilando sus consideraciones, ya

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Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse sabíamos cuales eran las principales quejas al menos en el área de formalización, por que lógicamente la ley abarca muchas otros sectores

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

se decide incluir regiones autónomas, ya que acá en Nicaragua es diferente a Costa Rica, acá hay un solo bloque, más la región autónoma, se incluye a la Corte Suprema de Justicia, que acá también es una isla, también al Consejo Supremo Electoral, a las Alcaldías, porque por mandato de ley, tiene autonomía propia, así como leyes propias, así que se subió el perfil en un 300%

Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

En un inicio fue un impulso meramente gubernamental, pero a medida de que el sistema se ha venido desarrollando y que el comercio internacional ha venido exigiendo, algunos requisitos, disposiciones, el sector privado ha tenido que tomar el liderazgo desde el punto de vista de solicitar normas, de venir acreditarse voluntariamente, de solicitar su calibración de su equipo metrológico, de tomar la iniciativa de ser parte del sistema, de estar vigilante de la aplicación de la norma, en ver si tal Ministerio le está dando seguimiento

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

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Actor estratégico Factores facilitadores Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública

Tiene que haber un proceso de sensibilización para ese cambio de actitud y de compromiso

Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública

si bien es cierto que no existe un decreto exacto que diga: que tal instancia está incursionando es gestión de calidad, el Plan Nacional de Desarrollo, la voluntad política del Gobierno, si escuchas cualquier discurso del Presidente o de la compañera Rosario Molina, va a sentir la importancia que se le da al tema de la excelencia de la calidad en el servicio a la población, a la ciudadanía

Si tenemos la voluntad política del gobierno, siendo está la más alta autoridad y para ellos es la calidad, solo trata de armar todo lo que legalmente debería de ser.

Desde ese punto de vista si existe la voluntad y se van viendo los primeros pasos en gestión de la calidad. Lo más difícil es el cambio de actitud, pero cuando vas a esas capacitaciones y escuchas calidad y oís la directriz del Gobierno, lo vas combinando. Falta hacerlo con más constancia, con más condiciones.

Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

Yo pienso que la coyuntura es favorable, lógicamente tendrá que ir acompañado de la parte de financiamiento, empezar a tocar puertas, porque si se requiere mucho apoyo, pero lo primero que necesitamos es que estén las estructuras para poder comenzar el trabajo.

Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

Entonces tenemos apoyo tanto para el tema de evaluación de conformidad de la norma, los procedimientos, así como el tema de apoyo a los organismos de la conformidad, así mismo tenemos un fortalecimiento en equipo, patrones, del Laboratorio Nacional de Metrología, vamos a sacar dicho

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Actor estratégico Factores facilitadores Laboratorio de la Universidad

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores obstaculizadores Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública

falta el cambio de actitud, para tener el deseo de servir con calidad, con excelencia, al pueblo, hay que tener actitud muy clara, y muy comprometida con los ciudadanos que reciben ese servicio.

Retos: Si ha sido un reto, nosotros desde el sector público había una necesidad de fortalecer este trabajo que estamos realizando, de incorporar está actividad y que sea medido, evaluado como tal. Una vez cumplidas estas metas, tengamos la oportunidad de proponiéndonos nuevas metas y una vez que tengamos la certificación seguir adelante, no solo quedarnos con la certificación. Hemos tenido la oportunidad de conocer el Premio a la Calidad, incluso fuimos invitados a Costa Rica, pero no pudimos participar, pero en República Dominicana y en El Salvador, si estuvimos

Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública

Retos: Faltaría a nivel institucional, articular un poco los esfuerzos que se están haciendo y se termine de definir e instrumentalizar todo en el sector público

Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

también un poco de desconocimiento del mismo ejecutivo, lo que estamos poniendo en está Ley, es prácticamente una política de estado y ellos no la han asumido. Implementar esto no es que en un año se va hacer y el siguiente ya no, tampoco con solo 2 personas.

estamos tan cerrados, tan acostumbrados a

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Actor estratégico Factores obstaculizadores hacer las cosas de la manera difícil, más complicada, y cuando se nos presenta la oportunidad de hacerla sencilla, creemos que es vulnerable, que no hay seguridad, que nos presta las condiciones y empezamos a cuestionar los procedimientos, por eso tiene que ir acompañada de la capacitación

Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

todo el mundo se cree una isla soberana, autónoma e independiente, no nos damos cuenta que somos un solo país y que la mayoría son electos por el pueblo y que tienen que buscar el bien común y que gracias al ciudadano que los eligió es que tiene ese puesto y que más bien tienen que trabajar para beneficiar al ciudadano.

Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

Retos: En cuanto a la Ley de Normalización, el objetivo de la ley es establecer los Sistemas de Normalización, el Sistema de Acreditación, y todo el esquema de Evaluación; sin embargo ambas leyes hemos sentido que carecen de instrumentos jurídicos, son leyes con más de 10 años , por eso es necesario una reforma de las mismas para acoplarlas una serie de disposiciones que tienen que ver con todos los cambios estructurales, a nivel del Organismo Mundial, a nivel con todo lo que tiene que ver con el esquema actual, desde la acreditación, el cumplimiento de normas reglamentarias, el tema de metrología legal, científica, industrial

Sería en el posicionamiento de la convicción del sistema, siento que tiene que haber entusiasmo, la alta gerencia debe tener ese entusiasmo, tal vez no porque nos se quiera, sino pro que en realidad hay que hacer un buen análisis, por que implementar

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Actor estratégico Factores obstaculizadores un sistema nacional de gestión, requiere de muchos recursos, y también por cultura.

Relaciones entre países: ¿Ustedes como Sistema tienen relación con otro Sistema Nacional de Calidad en Centroamérica? Doña Noemi: No

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Mejores prácticas Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública

Logros: Nosotros como función pública estamos iniciando o prácticamente hemos avanzado, en una elaboración significativamente de presentar una política ante nuestra dirección superior y que nos permita una certificación en este tema de gestión de calidad. Si contamos con la voluntad e interés de la Dirección General, con este propósito del Ministerio de Hacienda.

hemos tenido el apoyo el programa Iberoamericano de Colombia, en donde hemos tenido la oportunidad en dos ocasiones y ya viene la tercera, de tener una consultora que nos ha apoyado muchísimo, nos ha encaminado en ir conociendo como debemos irnos organizando, ya que solos no lo hubiéramos conseguido

Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública

El cambio de cultura se ha venido haciendo desde inicios del 2007, la población hay que escucharla, la población tiene la razón, la población nos dice que necesita y en base a esas necesidades, nosotros dar nuestro mejor servicio.

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Actor estratégico Mejores prácticas Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

Estamos en el proceso de formulación del Reglamento, porque lógicamente que eso es lo operativo tiene que llevar mayor precisión, detalle de cómo se va a implementar la ley, nos ha tomado un poco más de tiempo. Estamos prácticamente trabajándolo las mismas partes que estuvimos involucradas en la elaboración de la Ley; sin embargo cuando se envió a Presidencia, ellos indicaron que se debía someter a unas consultas con otras Instituciones del Gobierno para retroalimentar un poco más el documento que se tenía elaborado.

es creación de ventanillas únicas en todas las Instituciones para crear una especie de centralización de trámites, es decir donde yo como usuario pueda ir a una oficina y me digan que tengo que hacer, como tengo que hacerlo, cuanto me va a costar, cuanto me va a durar, sin tener que estar en un voleo

Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)

Si estamos usando la Carta Iberoamericana, la Legislación de México, España y Chile o Colombia. Nos ayudó para algunas definiciones

Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología

tenemos una serie de expertos que están manejando todos los temas de reglamentos y normas, somos parte de la modernización de los reglamentos técnicos centroamericanos, trabajamos en el contexto regional y estamos en este momento con un proyecto en la Unión Europea Regional, definiendo la posibilidad de comenzar a la modernización de las normas voluntarias regionales, estamos trabajando en ese sentido.

Hay algunos organismos que nos apoyan, como el caso de FAO, en temas de

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Actor estratégico Mejores prácticas alimento, la OPS en temas de salud, OIRSA, así como el IICA

Panamá

Elementos que intervienen

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Origen de las políticas públicas Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental

Los intentos y los logros que se han podido obtener en materia de gestión de la calidad, depende de las administraciones de las instituciones, nunca ha sido una política estatal definir una política de calidad en el servicio público,

nosotros éramos una Secretaria de la Presidencia y se crea como autoridad en el año 2009 donde se crea la ley que establece el marco de actuación donde se establecía que teníamos que aprender los temas de atención ciudadana. La ley habla de que debemos “coordinar el desarrollo de iniciativas mediante el uso de tecnologías con particular énfasis en los proyectos que tiendan a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios gubernamentales” y por otro lado “optimizar los tramites y procesos de las entidades públicas impulsando continuamente la reingeniería y la reinvención del Estado”, “coordinar, supervisar y evaluar los proyectos de las entidades públicas relacionadas con la innovación y la gestión del Gobierno enmarcados en la tramitología y las relaciones entre las entidades y los ciudadanos”

Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial

la ley 23 del 15 de julio de 1997 se ha quedado obsoleta, nosotros elaboramos

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Actor estratégico Origen de las políticas públicas nuestras normas, en la parte de certificación de la calidad entregamos 2 certificados: de reconocimiento y de conformidad y el Centro de Información normativa, el problema es que carecemos de personal, las personas han buscado otros trabajos y me cuesta decirlo pero buscan mejor salario y hemos quedado pocos, pero el trabajo aquí es muy bonito

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial

nosotros contamos con 3 departamentos: certificación de la calidad, normalización técnica y dentro del departamento de normalización está el Centro de Información normativa, la Dirección de nosotros es básicamente una homologación de INTECO, tenemos la misma función que ellos solo que nosotros somos solo gobierno, elaboración de normas, evaluación de la conformidad y certificación de la calidad, esa es la parte que nosotros hacemos no lo tenemos completo (el SNC), solo tienen metrología con SENAMET con la ley 52 del 2008 que ellos tienen ya su Sistema, por ahora ellos están completos, nosotros si tenemos un anteproyecto del proyecto donde tenemos todo detallado de cómo va a ser cada sección, de cómo se va a manejar, el único problema que quizás tenemos es el de la figura

Actores clave

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Actores clave

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Actor estratégico Actores clave Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental

el DIGECA va a tener que asumir un rol superior sobre el tema, vamos a establecer un convenio y un marco de actuación con DIGECA que ha sido una de las instituciones que más ha impulsado el tema porque ha logrado establecer capacitaciones, participan en eventos internacionales en representación del Estado y aunque son una entidad de RRHH, son pares con otros ministerios de Administración Pública de otros países, entonces es importante duplicar esfuerzos haciendo alianzas con ellos

Factores facilitadores y factores obstaculizadores

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores facilitadores Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental

nosotros tuvimos acceso a la ley de Colombia y nos interesaba aplicar normativas no tanto del ISO, sino que sea sencilla que defina política o reglas claras que deben cumplir los servidores públicos en materia de reducción de trámites, la asociamos a la de Colombia y es la que queremos que se defina como una política pública de calidad.

en la Corte trataron de implementar la norma ISO, pero tratar de implementar estas normas que son muy de la empresa privada, de otra concepción de administración, sin política partidista es fácilmente adaptado y aun así les cuesta, pero meter eso en el gobierno, debemos tener claro que es la norma, es servicio al ciudadano, atención al cliente, aunque todas se fundamenten en el

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Actor estratégico Factores facilitadores ISO se debe dirigir en algo sencillo para comenzar y luego meterle los adornos y competir con Colombia y Costa Rica, pero por ahora debemos partir de algo.

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Factores obstaculizadores Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental

a veces la calidad la quieren trabajar con calidad total ya veces aplica y a veces no, si las cosas no se norman con directrices claras y sanciones no se logran los resultados,

los avances que se han dado es porque las administraciones de esas instituciones en un momento determinado como parte de su gestión el incorporar normas de calidad pero no por temas políticas o estatales que así lo definan

Retos: mejorar la calidad de atención al ciudadano y poder medir eso y que se pueda cuantificar y se pueda saber las sanciones o los derechos, tampoco puedes tirar tramites redundantes, que esa normativa sea un marco claro de actuación, que se establezca como un decreto y que la institución lo tenga que tomar como una línea de actuación y comience entonces a diseminarlo a lo largo de sus procesos internos y que haya entonces un organismo que vele porque eso se garantice y que el ciudadano también de alguna forma se entere de que tienen nuevos derechos y los exija, que denuncie la mala calidad en la atención.

son muchas cosas que si la alta gerencia no está de acuerdo en la misma línea puede

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Actor estratégico Factores obstaculizadores tener el mejor instrumento de calidad pero no se logran los resultados

Retos: la única forma de perpetuar esto es que se convierta en una ley de la Republica pero para comenzar a establecer una ley en estos temas, con una Asamblea que es muy política, no es el momento de hablarles de estos temas de calidad, pero debemos buscar que se convierta en una ley de la Republica porque es más difícil que se modifique una ley

Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial

la parte de metrología por espacio, estructura del Ministerio, nosotros tuvimos que ceder el equipo que estaba en el laboratorio de metrología a la Universidad tecnológica de Panamá, lamentablemente un equipo que fue comprado por Proyecto de la OEA lo tuvimos que donar porque la estructura debe estar sólida y el piso parejo, ahora en el 2008 el Estado autorizo a CENAME Centro Nacional de Metrología, como laboratorio primario de metrología, se lo quito a la Universidad porque ellos tienen más equipos. La tecnológica no tiene el espacio suficiente y quizás los fondos de ellos son menores y ellos tienen más equipo que la Tecnológica así que son autorizados para eso y la Tecnológica es laboratorio secundario

la ley 23 del 15 de julio de 1997 se ha quedado obsoleta, nosotros elaboramos nuestras normas, en la parte de certificación de la calidad entregamos 2 certificados: de reconocimiento y de conformidad y el Centro de Información normativa, el problema es que carecemos de personal, las personas han buscado otros trabajos y me cuesta decirlo pero buscan mejor salario y

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Actor estratégico Factores obstaculizadores hemos quedado pocos, pero el trabajo aquí es muy bonito

todo va a un fondo común de la institución, o sea nosotros recogemos los fondos y se va al fondo común de la institución, del Estado

yo siento que el trabajo es bueno pero se debe aumentar la paga y las personas no están porque el trabajo sea lindo, no tenemos ni director, hay un encargado porque la directora renuncio y por el asunto presupuestario hasta el otro año tenemos director

Mejores prácticas

Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:

Actor estratégico Mejores prácticas Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental

enemos una institución que de alguna forma es nuestro estandarte en calidad de gestión que es la Autoridad del Canal de Panamá, donde ellos si trabajan e implementan la norma de calidad tomando como base la ISO pero lo adecuaron a su gestión diaria, tal vez han establecido un tipo de avance en ese sentido

vamos a seguir trabajando con consultores internacionales, esperando recomendaciones en cómo hacer el proceso de implementación porque aunque la gente lo quiera hacer, sino tiene la capacidad para hacerlo hacia adelante no vamos a poder aplicar ni cumplir la normativa.

DIGECA nos va a colaborar con el acceso al banco de consultores pero si ocupamos

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Actor estratégico Mejores prácticas personas que aporten a esa ley, se quieren establecer políticas o documentos en materia de normas aplicadas al sector gubernamental y si alguien la de la Región lo quiere usar no hay problema, nada más que nos ayuden a hacer un marco estratégico

Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial

a pesar de que no es una norma obligatoria, el medio ha hecho de que sea obligatoria y te da ese reconocimiento a nivel nacional como internacional, a pesar de ser del Estado, somos una dirección, contamos con un procedimiento de sistema de gestión, así que pienso que sería bueno, pero pido que antes de jubílame podamos tener un sistema de calidad no tanto certificación ISO, sino sistema de calidad.