REVALIDAS.MERCOSUR.b

REVALIDAS DE TITULOS Y DE ASIGNATURASY ACREDITACION DE INSTITUCIONES DE ENSEÑANZA SUPERIOR

Con especial referencia al MERCOSUR

Emilio Biasco1

INDICE.- INTRODUCCION.- PARTE I - LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN LAS CONSTITUCIONES DE LOS PAISES DEL MERCOSUR.- A) República Argentina.- 1. Autonomía y autarquía universitarias.- 2. Contenido de las leyes de organización.- 3. Concepto de autonomía.- 4. Concepto de autarquía.- 5. Contenidos de la autarquía.- 6. Rango de la autonomía y la autarquía.- B) República Federativa del Brasil.- 1. Reconocimiento constitucional de la autonomía.- 2. Principios constitucionales básicos.- C) República del Paraguay.- 1. Principio general.- 2. Ambito de la autonomía.- 3. Finalidad principal de las Universidades.- 4. Libertades garantidas por la Constitución.- 5. Creación por ley.- D) República Oriental del Uruguay.- 1. Creación constitucional.- 2. Régimen jurídico de rango legal.- 3. Ambito de la autonomía.- 4. Ambito territorial de competencia.- 5. Autogobierno y cogobierno.- 6. Estatutos de los funcionarios.- 7. Dependencia financiera del Estado Central.- E) Conclusiones sobre los alcances de la autonomía de las Universidades de la región.-

PARTE II - ALCANCES CONSTITUCIONALES DE LA INTEGRACION REGIONAL.- A) República Argentina.- Constitución reformada de 1994.- B) República Federativa del Brasil.- Constitución de 1988.- C) República del Paraguay.- Constitución de 1992.- D) República Oriental del Uruguay.- Constitución de 1967.- E) Conclusiones acerca de los ordenamientos jurídicos regionales: a) Poderes jurídicos.- b) Contenido de la integración.- c) Alcances subjetivos de la integración.- d) Aspectos teleológicos.- e) Valor y fuerza de los tratados de integración.- f) Admisión de la existencia de organismos supranacionales.- g) Cláusulas de cesión parcial del ejercicio de la soberanía.-

PARTE III.- JERARQUIA DE LOS TRATADOS EN EL DERECHO INTERNO.- 1. Solución del relacionamiento en el ámbito internacional.- 2. Solución de los litigios en el ámbito interno de los Estados.- 3. Solución del problema en el Derecho interno.- A) República Argentina.- B) República Federativa del Brasil.- C) República del Paraguay D) República Oriental del Uruguay.-

PARTE IV - VALOR Y FUERZA DE LOS ACTOS COMUNITARIOS EN EL DERECHO INTERNO.- A) Naturaleza, estructura y caracteres del MERCOSUR.- 1. Personalidad jurídica.- 2. Naturaleza intergubernamental del MERCOSUR.- 3. Fuentes jurídicas obligatorias del MERCOSUR.- 4. Sistema de toma de decisiones por unanimidad.- 5. Necesaria incorporación interna del Derecho derivado.- 6. Vigencia efectiva de las normas comunitarias.- 7. Derecho derivado.- B) Conclusiones.-

PARTE V - REGIMEN DE REVALIDAS EXISTENTE EN LA UNION EUROPEA.- A) Aspectos generales.- 1. Introducción.- 2. Reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos.- 3. Desarrollo comunitario de una educación de calidad.- 4. Desarrollo de una política comunitaria de formación profesional.- 5. Acción sobre la cultura de los Estados Miembros.- 6. Armonización de las legislaciones y el mercado interior.- 7. Eliminación de las trabas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de los servicios.- 8. Principios de flexibilidad y calidad.- 9. Creación del Instituto Universitario Europeo.- 10. Directivas sectoriales sobre el reconocimiento de títulos por profesiones.- 11. Sistema general de reconocimiento de títulos de Enseñanza Superior.- 12. Soluciones adoptadas por la Unión Europea en materia de reconocimientos.- B) El reconocimiento académico de títulos y estudios.- 1. Desarrollo desigual.- 2. El programa ERASMUS.- 3. Reconocimiento académico.- 4. Reconocimiento profesional.- 5. Reemplazo de equivalencia por reconocimiento.- 6. Reconocimiento académico y reconocimiento profesional.- 7. Centros de reconocimiento académico extrauniversitario.- 8. Noción de equivalencia.- 9. Métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza superior.- 10. Elementos básicos para la comparación entre programas y diplomas.- 11. Aspectos vinculados a la comparación de programas y diplomas.- 12. Red de Centros de Información sobre el reconocimiento académico.- 13. Dificultades para poner en práctica el sistema.- 14. El Programa COMETT.- 15. EI Programa LINGUA.- 16. El Programa PETRA.- 17. El Programa SCIENCE.- C) El sistema de reválidas de títulos. – 1. Categorías de profesiones universitarias.- 2. Directivas sectoriales en las profesiones universitarias.- 3. Directivas referidas a profesiones determinadas.- § Médicos.- § Enfermeros.- § Odontólogos.- § Veterinarios.-

1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Escribano Público - Doctor en Diplomacia.- Profesor Titular de Derecho Público en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración - Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho.-

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§ Abogados.- § Arquitectos.- § Farmacéuticos.- § Notarios.- D) El sistema general de reconocimiento de títulos otorgados por instituciones de los Estados Miembros.- E) Reconocimiento de títulos nacionales de los Estados Miembros, expedidos por instituciones de terceros países.- F) Colegios profesionales y Centros de Enseñanza Superior privada.- G) Conclusiones.-

PARTE VI - REGIMEN DE REVALIDAS EN EL MERCOSUR – 1. Protocolo de intenciones, suscrito en Brasilia el 26 III 1991.- 2. Acta de Buenos Aires de 11.VI.1992.- 3. Acta de Brasilia de 27.XI.1992.- 4. Acta de Asunción de 30.VI.1993.- 5. Acta de Montevideo de 21.XII.1993.- 6. Protocolo de Buenos Aires de 4.VIII.1994.- 7. Acta de Buenos Aires de 4.VIII.1994.- 8. Acta de Brasilia de 9.XII.1994.- 9. Protocolo de Asunción de 28.VII.1995.- 10. Acta de Asunción de 28.VII.1995.- 11. Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 12. Acta de Montevideo de 30.XI.1995.- 13. Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 14. Acta de Buenos Aires de 20.VI.1996.- 15. Acta de Gramado de 29.XI.1996.- 16. Protocolo de Asunción de 11.VI.1997.- 17. Acta de Asunción de 11.VI.1967.-

PARTE VII - REGIMEN DE REVALIDAS EN LA UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA - 1. Consideraciones generales.- 2. Algunos aspectos históricos.- 3. La reválida de títulos.- CAPITULO I.- PRINCIPALES FUENTES DE ORIGEN EXTRAUNIVERSITARIO.- a) El marco legislativo interno.- 1. Condiciones de admisión de títulos profesionales y certificados de estudios.- 2. Reválida de títulos y certificados extranjeros.- b) Instrumentos internacionales.- 1. Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1889).- 2. Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1939).- 3. Tratados bilaterales.- CAPITULO II.- REGIMENES INTERNOS DE REVALIDAS - A) Régimen general.- 1. Organo competente.- 2. Objeto de las reválidas y de los reconocimientos.- 3. Cursos autorizados en atención a la cortesía diplomática.- 4. Revalidación de grados académicos, títulos y estudios.- 5. Reconocimiento de grados académicos y títulos.- 6. Requisitos de admisibilidad del otorgamiento de reválidas y reconocimientos.- 7. Suplencia de requisitos de admisibilidad.- 8. Justificación de identidad.- 9. Prohibición de reválida de reválida.- 10. Principio de reciprocidad.- 11. Examen general de las asignaturas.- 12. Requisitos para el reconocimiento de grados académicos y de títulos.- 13. Dispensa del examen de reválida a ciudadanos.- 14. Revalidación de certificados de estudios universitarios parciales.- 15. Concepto de estudios universitarios parciales.- 16. Revalidación mediante examen.- 17. Exámenes de estudios parciales.- 18. Dispensa del examen de reválida a extranjeros.- 19. Principio de la razonable equivalencia.- 20. Tratados de Montevideo y Tratados bilaterales.- 21. Idioma de los exámenes.- 22. Solicitud de nuevo examen.- 23. Iniciación de los trámites de reválida en cada Facultad o Escuela.- 24. Verificación del cumplimiento de los requisitos.- 25. Declaración sobre la necesidad de recibir o no los exámenes.- 26. Reválidas precedidas de exámenes.- 27. Inscripción de los documentos básicos, en un libro especial.- 28. Texto del documento acreditante de reválida.- 29. Convenciones sobre el ejercicio de profesiones liberales.- B) Ordenanza de Revalidación de Estudios Parciales cursados en Instituciones Nacionales de enseñanza.- C) Expedición de títulos a alumnos que hayan cursado parte de sus estudios en otras instituciones nacionales o extranjeras.- D) Reválida de estudios universitarios a estudiantes extranjeros exiliados políticos.- E) Normas de emergencia sobre reválida de estudios de personas que debieron ausentarse del país, por la situación política existente durante el gobierno de facto (1973-1985).-

PARTE VIII - ANALISIS DE LA ACREDITACION DE INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DE ESTUDIOS – 1. Consideraciones generales.- 2. Concepto de Universidad.- § El pensamiento crítico.- § Cuatro aspectos de una misma realidad.- § Autonomía y participación.- § La amplitud gnoseológica.- § Resumen.- 3. Concepto de Facultad.- 4. Instituciones Privadas de Educación superior.- § Antecedentes jurídicos.- § Campos de aplicación.- § Vigencia de la legislación.- § La legislación de la dictadura.- § La Universidad está omisa.- § Conclusiones.- 5. Existencia de un programa sistemático de acreditaciones.- 6.- Criterios metodológicos.- 7. Finalidades y objetivos de la acreditación.- 8. Progresiva, pero necesaria equiparación de los recursos financieros.- 9. Acreditación de instituciones, planes, programas, etc.- 10. Cómo y cuándo deberán realizarse las acreditaciones.- 11. A cargo de quién deberán estar las acreditaciones.- 12. Control de los procesos y control de resultados.- 13. Conclusiones sobre un sistema comunitario de acreditaciones.- 14. Sistema de acreditaciones en la Unión Europea.- 15. Sistema de acreditaciones en el MERCOSUR.- A) Estructura orgánica impulsora del sistema.- B) Criterios básicos para la acreditación de carreras C) Régimen recursivo.- D) Bases para la implementación de un mecanismo experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de grado universitario a) Principios generales de la evaluación b) Criterios para la determinación de las carreras.- c) Procedimiento para la acreditación.- d) Alcances e implicancias de la acreditación.- E) Planes trienales.-

APENDICE NORMATIVO – I. Constitución Nacional.- II. Ley Orgánica de la Universidad de la República.- III. Relación de Instrumentos internacionales.- IV. Normativa y documentos del MERCOSUR.- A) Protocolos del Sector Educación.- B) Actas de las Reuniones de Ministros del MERCOSUR.- C) Actas de la Comisión Técnica Regional de Educación Superior (CTRES).- D) Actas de las Reuniones del Grupo de Trabajo de Especialistas en Acreditación y Evaluación de la Educación Superior (GTEA).- V. Normativa aprobada por la Universidad de la República.-

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INTRODUCCION

Los modernos emprendimientos comunitarios de alcance regional —tanto el europeo, como el latinoamericano— promovidos y financiados también por las transnacionales financieras —cuyos gestores virtuales son el FMI y el BID, y su entorno financiero—; sustentadores a la vez, de la globalización, la usura, la evasión de aportes sociales y la explotación a escala planetaria del trabajo asalariado; los capitales anónimos, beneficiarios directos y exclusivos del ahora sagrado secreto bancario, el lavado de dinero proveniente del narcotráfico; las cuentas impersonales y los cofres secretos —residentes exclusivos de los denominados paraísos fiscales—; los inefables descontadores de IVA, y los evasores fiscales; todos ellos, defensores a ultranza de las privatizaciones, las desregulaciones, la sumisión incondicional y la colonización del aparato del Estado, tendentes a la satisfacción de sus prioridades especulativas; están empeñados en defender y justificar la existencia de pretendidas "integraciones" regionales, supuestamente trascendentes a lo meramente comercial y especulativo, planteando —entre otros temas, y con inusual prioridad—, el establecimiento de regímenes de reválidas de títulos de estudios provenientes de los diversos niveles de enseñanza —incluida la enseñanza superior—, que —por añadidura— se originan en dispares puntos de partida, de concepción y de rigurosidad, en los distintos países —y aún dentro de cada país—, tanto en el ámbito público, como en el sector de las empresas privadas dedicadas al giro de empresas de enseñanza.-

En la acción de esos operadores comunitarios, se intenta confundir integración, con libre mercado; así como se confunde en los textos normativos, libre circulación de personas, con libre circulación de factores productivos.-

Va de suyo que la existencia de un sistema subregional de reválidas automáticas, no es un hecho novedoso, ni requiere la previa instalación a ultranza del libre comercio, ni de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos2; prueba de ello fue -entre otras- la experiencia señera, instaurada por países latinoamericanos, a fines del siglo XIX, sin tanta alharaca política, ni doctrinaria, ni publicitaria.-

En efecto, la Convención sobre ejercicio de profesiones liberales3, firmada en Montevideo el 4.II.1889, estableció el régimen de reválidas automáticas más amplio que pueda imaginarse, disponiendo que tanto los nacionales como los extranjeros titulados en un Estado, se tendrían por habilitados para ejercer sus profesiones en los demás Estados, con la sola exhibición del título legalizado y la mera acreditación de

2 Factores productivos es el neoeufemismo que -según los intérpretes más connotados del neoliberalismo-, pretende incluir a las personas (!).-

3 La Universidad ha entendido por Aprofesiones liberales@ aquellas que se desempeñan pública y libremente, sin vinculación o sujeción con otra persona, y que por su índole universitaria, tenían estudios que suponían una especial preparación y cultivo de las facultades del espíritu.-

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identidad (art. 1º).- Al respecto comentaba Quintín Alfonsín que la Convención de 1889, institutiva

de un sistema de reválida automática, prestó buenos servicios, cuando la preparación profesional era similar en todos los Estados-partes; pero sus resultados fueron decreciendo a medida que se desniveló la enseñanza entre los Estados signatarios, siendo muy resistida por algunos círculos profesionales, la extrema liberalidad de las cláusulas pactadas.-4

Como reacción, la Convención sobre ejercicio de profesiones liberales, firmada en Montevideo el 4.VIII.1939, estableció un régimen de reválidas condicionado por una razonable equivalencia entre los estudios y trabajos prácticos exigidos en las épocas respectivas en el Estado donde se expidió el título y en el Estado donde se pretende revalidarlo (art. 1º).-

Es decir que la comunidad científica universitaria, más allá de las convencionales fronteras geográficas, siempre estuvo vinculada a sus pares, y trató de superar las diferencias socio-económicas, así como las barreras políticas, que obstaculizaron el trasiego y el intercambio permanente de científicos, profesionales y docentes; por omisión (indiferencia) o por acción (obstáculos políticos y económicos) que siempre tuvo que padecer; por lo que, un sistema de generalizado de reválidas, no debería quedar supeditado irremediablemente a las alternativas y peripecias de la dernière aventura conservadora del libre mercado; sino que debería instrumentarse de forma tal, como para poder sobrevivirla.-

Por otra parte, como surge de un mínimo análisis de la realidad, parece claro que las personas comunes, no esperan, ni desean vivir "circulando" por países con diversas costumbres y estilos de vida; ni los ordenamientos jurídicos originarios de cada país, admiten, hoy por hoy, tales pretensiones; ni el régimen que se propone -en verdad- está pergeñado para ser aplicado a la mayoría de individuos que habitan los Estados miembros de las regiones, sino que está dirigido al pequeñísimo grupo de beneficiarios -empresarios, profesionales o gerentes al servicio de las transnacionales-, de ese inhumano sistema de explotación del hombre por el hombre.-5

Desde el punto de vista subjetivo u orgánico, la cuestión del establecimiento de un sistema de reválidas interuniversitarias e intercomunitarias, supone responder:

4 V. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho Civil Internacional, vol. I, p. 332.-

5 A quienes pretendan asombrarse con esta última afirmación, les recuerdo que la Convención Americana de Derechos humanos, también denominada Pacto de San José de Costa Rica, Suscrita en San José de Costa Rica el 22.XI.1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos.- Entrada en vigor: 18.VII.1978, de conformidad con el artículo 74 inciso 2º.- Uruguay la aprobó por el art. 15 de la Ley Nº 15.737, de 8.III.1985, que declaró que su "texto forma parte de la presente ley, y ratificada por el Poder Ejecutivo el 26.III.1985W. El instrumento de ratificación fue depositado el 19.V.1985, fecha en la cual entró en vigencia como tratado internacional para nuestro país.- Dicha norma establece en forma expresa -aunque meramente programática- la prohibición de tal explotación, en los siguientes términos: Art. 21.- Derecho a la Propiedad Privada.- 3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.-

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a) en primer lugar: la cuestión de cuáles serían los organismos competentes para dilucidar la temática y sus problemas permanentes;

b) en segundo lugar: cuál es el ámbito de competencia que corresponde a cada uno de los sistemas orgánicos intervinientes; y

c) en tercer lugar: qué requisitos deben cumplir las instituciones universitarias que integren el sistema, así como los caracteres y modalidades de los estudios a revalidar.-

Por otra parte, y desde el punto de vista sustancial, la consideración de los aspectos jurídicos vinculados al establecimiento de un futuro régimen comunitario de reválidas6, supone el análisis previo o paralelo de una serie de ciertas cuestiones jurídico-políticas, relevantes para la dilucidación de la temática propuesta —verdaderos presupuestos de derecho—, como ser:

— La autonomía universitaria en las Constituciones de los países del MERCOSUR (Parte I).-

— Alcances constitucionales de la Integración regional (Parte II).-

— Jerarquía de los Tratados en el Derecho interno (Parte III).-

— Valor y fuerza de los actos comunitarios en el Derecho interno (Parte IV).-

— Régimen de reválidas existente en la Unión Europea (Parte V).-

— Acuerdos sobre reválidas adoptados por las reuniones de Ministros de Cultura del MERCOSUR (Parte VI).-

— Régimen de reválidas de la Universidad de la República (Parte VII).-

— Criterios sobre acreditaciones de Instituciones y Programas de estudios (Parte VIII).-

Los señalados no son los únicos, sino algunos de los principales problemas que plantea una cuestión como la que se propone, y la literatura jurídica en la materia —a pesar de la nutrida y reiterativa agenda de los Congresos Jurídicos a la moda—, no ha mostrado un particular desarrollo.-

6 La nomenclatura sobre el tema suele no coincidir en el derecho comparado; así en España los textos normativos refieren a la homologación de los títulos extranjeros de educación superior, y a la convalidación de estudios parciales universitarios.- V.: Homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros, Madrid, 1989, p. 9 y ss.-

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PARTE I.- LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN LAS CONSTITUCIONES DE LOS PAISES DEL MERCO SUR

Sumario.- A) República Argentina.- 1.- Autonomía y autarquía universitarias.- 2.- Contenido de las leyes de organización.- 3.- Concepto de autonomía.- 4.- Concepto de autarquía.- 5.- Contenidos de la autarquía.- 6.- Rango de la autonomía y la autarquía.- B) República Federativa del Brasil.- 1.- Reconocimiento constitucional de la autonomía.- 2.- Principios constitucionales básicos.- C) República del Paraguay.- 1.- Principio general.- 2.- Ambito de la autonomía.- 3.- Finalidad principal de las Universidades.- 4.- Libertades garantidas por la Constitución.- 5.- Creación por ley.- D) República Oriental del Uruguay.- 1.- Creación constitucional.- 2.- Régimen jurídico de rango legal.- 3.- Ambito de la autonomía.- 4.- Ambito territorial de competencia.- 5.- Autogobierno y cogobierno.- 6.- Estatutos de los funcionarios.- 7.- Dependencia financiera del Estado central.- E) Conclusiones sobre los alcances de la autonomía de las Universidades de la región.-

Las constituciones vigentes en los cuatro países miembros del MERCOSUR contienen disposiciones expresas, que reconocen una amplia autonomía a las universidades de la región.-

Como punto de partida se puede entender por autonomía un amplio grado de capacidad de elección de opciones políticas por parte de los Entes públicos de enseñanza, en el ámbito de sus cometidos y fines específicos, emanada de la Constitución, y ejercida con independencia del Estado central.-

El alcance del concepto de autonomía, varía en relación al régimen jurídico constitucional-legislativo, así como por la acción de la doctrina y la jurisprudencia, de cada país.-

No obstante, sobre la vigencia y perspectiva del concepto de autonomía, vale la pena recordar que en la España contemporánea, doctrina y jurisprudencia consideran que existe un verdadero derecho fundamental a la autonomía universitaria.-7

En efecto el art. 27.10 de la Constitución española de 1978, establece:

"Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca".-

Analizando el alcance de dicha norma, el Supremo Tribunal español consideró que la autonomía universitaria se configura como un derecho fundamental:

a) por su inclusión en la sección de derechos;

b) por los términos utilizados en la redacción del precepto;

7 Vé. S.S. 26/1987, de 27-2; 55/1989, de 23-2; y 106/1990, de 6-6.-6

c) por los antecedentes constituyentes del debate parlamentario que llevaron a esa conceptuación;

d) por su fundamento en la libertad académica (art. 20.1.c).- 8

En consecuencia, el fundamento último de la autonomía universitaria se encuentra en la libertad académica, en la libertad de enseñanza, estudio e investigación; y la protección de esas libertades frente a todos los poderes públicos, constituye la razón de ser de dicha autonomía, la cual requiere que la libertad de ciencia sea garantizada tanto en su vertiente individual, como en la colectiva de la institución.-

Y concluye afirmando que la autonomía universitaria, es la dimensión institucional de la libertad académica, que garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra.-

A.- REPUBLICA ARGENTINA

1.- Autonomía y autarquía universitarias

La Constitución Argentina Reformada en 1994, en la denominada "Cláusula del nuevo progreso", atribuye al Poder Legislativo la competencia de dictar leyes de organización, que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales.-

2.- Contenidos de las leyes de organización

Las referidas leyes de organización:

A) Tendrán que asegurar:

a) la responsabilidad indelegable del Estado;

b) la participación de la familia y la sociedad;

c) la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades, sin discriminación alguna.-

B) Tendrán que garantizar:

8 S.S. 26/1987, de 27-2, y 55/1989, de 23-2.-

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a) los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal;

b) y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, In. 19).-

3.- Concepto de autonomía

Es sabido que la autonomía es un concepto complejo, comprensible de la actuación independiente del ente, respecto de cualquier otro, en el ejercicio de determinadas actividades jurídicas, como por ejemplo:

a) la capacidad política;

b) la capacidad normativa;

c) la capacidad organizativa;

d) la capacidad contable, financiera o gestionaria, etc. (Carandaí);

por lo que sólo una norma expresa, del mismo rango de la que otorga autonomía, podría limitar esas importantes capacidades jurídicas.-

4.- Concepto de autarquía

También el vocablo autarquía se ha entendido en diversos sentidos, entre ellos:

a) como autosuficiencia de un organismo;

b) como autogobierno;

c) como capacidad de los Entes públicos de administrar sus propios intereses, desarrollando una actividad con las mismas características y eficacia que la actividad administrativa del Estado;

d) como la actividad de los Entes públicos diversos del Estado, de desarrollar potestades públicas.-9

5.- Contenidos de la autarquía

La autarquía supone:

a) la potestad de obrar emitiendo actos administrativos equiparados a los del

9 Vé. Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo: para autonomía, ps. 49 y ss., 168 y ss., 193, 383 y 936; para autogobierno: p. 179; para autodichia, p. 9 y 1056 y ss.; para autarquía: p. 168, 173 y ss. y 382 y ss.-

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Estado;

b) el poder de certificación;

c) el poder de autoorganización interna;

d) la autotutela administrativa (actividad subsidiaria e instrumental, tendiente a resolver los conflictos potenciales o actuales, relativos a sus propios actos (Benvenuti).-

6.- Rango de la autonomía y la autarquía

O sea, que en la República Argentina, la autonomía y autarquía de las universidades nacionales, es de nivel constitucional, preexistiendo al ordenamiento subconstitucional -legal-, el que sólo podrá y deberá garantizarlas.-

Dichas cualidades de autonomía y de autarquía, deben ser respetadas no sólo por el ordenamiento interno subconstitucional, sino también por los instrumentos internacionales y regionales que pretendan aplicarse a, y en la Argentina.-

A la inversa, los sistemas orgánicos delegatarios, no pueden adoptar instrumentos internacionales contrarios a tales normas; y los que se adopten o se dicten en contravención de las normas superiores, serían abiertamente inconstitucionales.-

B.- REPUBLICA FEDERATIVA DE BRASIL

1.- Reconocimiento constitucional de la autonomía

La Constitución brasilera vigente (1988) reconoce a las universidades el pleno goce de autonomía, en los ámbitos:

a) didáctico-científico;

b) administrativo; y

c) de gestión financiera y patrimonial.-

2.- Principios constitucionales básicos

Además, la Carta Magna reconoce en forma expresa el tríptico básico de la concepción tradicional y moderna acerca de las funciones propias y mínimas de toda

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Universidad, a saber: que en su actuación, las Universidades obedecerán al principio de indisociabilidad entre enseñanza, investigación y divulgación (art. 207).-10

C.- REPUBLICA DEL PARAGUAY

1.- Principio general

La Constitución paraguaya de 1992, establece como principio general, que las universidades son autónomas (art. 79).-

2.- Ambito de la autonomía

Dicha autonomía comprende la posibilidad de:

a) establecer sus estatutos y forma de gobierno; y

b) elaborar los planes de estudio, de acuerdo a la política educativa y los planes de desarrollo nacional.-

3.- Finalidad principal de las Universidades

La finalidad principal de las universidades y de los institutos superiores, será:

a) la formación profesional superior;

b) la investigación científica y tecnológica;

c) y la extensión universitaria.-

4.- Libertades garantidas por la Constitución

Además, la constitución garantiza los principios básicos de la libertad de enseñanza y la libertad de cátedra.-

5.- Creación por ley

10 Vé. Oreste Araújo: La misión de la Universidad.- Antonio Grompone: Universidad Oficial y Universidad Viva.- 10

Las universidades paraguayas no son de creación constitucional, sino que deben ser creadas por ley.-11

D.- REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

1.- Creación constitucional

En Uruguay, la Universidad de la República12 es un ente autónomo necesario, pues se encuentra creado y parcialmente regulado, directamente por la Constitución Nacional (art. 203).-

2.- Régimen jurídico de rango legal

Complementariamente, el art. 1º de la Ley Nº 12.549 establece que "La Universidad de la República es una persona jurídica pública, que funcionará como Ente Autónomo, de acuerdo con las disposiciones pertinentes de la Constitución, dicha Ley Orgánica y demás leyes, así como mediante los reglamentos (estatutos, ordenanzas, etc.), que la misma dicte; quedando excluidos los decretos del Poder Ejecutivo.-13

En Uruguay, la enseñanza pública superior no puede prestarse en forma centralizada, ni por otro organismo público que no sea la Universidad de la República; en tal sentido, no existe ninguna dependencia institucional entre la Universidad y el Estado central.-

El Ministerio de Educación y Cultura es una dependencia del Poder Ejecutivo; y

11 En efecto, la Ley 136 de universidades, sancionada por el Congreso en 1993, establece los fines, mecanismos de creación, organización y funcionamiento de las universidades paraguayas; creando el consejo de Universidades, integrado por los Rectores de todas las universidades públicas y privadas habilitadas, con competencia para: a) Velar por el cumplimiento de la ley.- b) Formular la política de educación superior integrada al sistema educativo nacional.- c) Coordinar y evaluar las actividades universitarias en el orden nacional.- d) Dictaminar respecto a la aprobación de los Estatutos y la autorización del funcionamiento de nuevas universidades.- e) Establecer los grados académicos, como licenciado, magister, ingeniero, doctor u otros, que serán títulos universitarios exclusivamente.- f) Dictar su reglamento interno.- Vé. Documento para la 2ª Reunión de Especialistas en Acreditación y evaluación de Educación Superior, Asunción, 23.X.1997.-

12 Vale recordar que la denominación Universidad de la República, surge constitucionalmente en la reforma de 1951.- Originariamente se le denominó, sucesiva, alternativa o paralelamente: Universidad Mayor y Universidad de Montevideo -así se le denomina, aún hoy, en algunos centros universitarios del extranjero-, tal como surge de numerosos instrumentos emitidos a lo largo de casi ciento cincuenta años de vida (1849-1998).-

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El ente autónomo no se limita a la ejecución descentralizada de sus cometidos, sino que además regula su materia mediante actos normativos autónomos denominados: ordenanzas.- Las ordenanzas son actos administrativos, pero no son meros reglamentos de ejecución de normas de mayor jerarquía, sino que expresan una voluntad normativa fundada en la propia apreciación del interés público.- Las ordenanzas pueden regular la materia del Ente, preter legem y no sólo secundum legem; la ley no constituye el motivo, sino el límite de su ámbito de acción.- La ley no puede inmiscuirse en la zona de competencia específica del Ente Autónomo, o sea, la que constituye la denominada "especialización del ente" (Jiménez de Aréchaga-Ramírez-Cazonal Muñoz).-

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por disposición constitucional, tanto uno como otro, carecen de competencia en materia de enseñanza, y no poseen de injerencia en las actividades de las instituciones autónomas de enseñanza pública uruguaya, cualquiera fuere su nivel.-

3.- Ambito de la autonomía

Respecto de la amplitud de la autonomía universitaria, el art. 5º de la Ley Orgánica establece en forma concluyente, que "La Universidad se desenvolverá, en todos los aspectos de su actividad, con la más amplia autonomía"14.-

4.- Ambito territorial de competencia

Como todo ente autónomo, la Universidad de la República posee competencia de carácter nacional; lo que implica que en el Uruguay, no puede coexistir otro ente público descentralizado -y menos aún centralizado-, de enseñanza superior.-

En el Uruguay, la enseñanza toda, actúa en forma independiente no sólo del Ministerio de Educación y Cultura, sino también del Poder Ejecutivo.-

Dichos órganos, carecen de potestades constitucionales o legales, para decidir sobre los aspectos propios de las respectivas ramas de la enseñanza pública uruguaya: sobre su especialización.-

5.- Autogobierno15 y cogobierno16

Constitucionalmente, la Universidad de la República es autogobernada y cogobernada en la medida en que su Consejo Directivo es designado por los órganos que la integran, y los Consejos de sus órganos son electos por docentes, estudiantes y egresados.-

En Uruguay, los Entes de Enseñanza (Universidad de la República y ANEP) gozan de autonomía política respecto del Estado Central; y en el caso de la Universidad, se agrega la autonomía en el gobierno y el cogobierno.-

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El ámbito material de la autonomía universitaria, está constituido por los cometidos propios de la Universidad, o sea: a) un núcleo mínimo inherente al concepto de Universidad (enseñanza superior, investigación científica, extensión cultural, colación de grados, habilitación para el ejercicio profesional); y b) los cometidos que le confiere la Ley Orgánica.- La consecuencia de ser un Ente Autónomo, debe estar regida por un Consejo Directivo autónomo, al que le compete la potestad de dictar su propio ordenamiento jurídico interno.-

15 El autogobierno (del self-government anglosajón), supone que los soportes de los órganos del ente se eligen por los propios gobernados, o entre los propios gobernados (y entonces se denomina "autoadministración") (Sandulli).-

16 El cogobierno, supone que los órganos de administración y gobierno del ente, se integran por los órdenes o sectores que componen la propia colectividad organizada.-

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Enseña Cazonal Muñoz que la autonomía política supone que la institución universitaria pueda diagnosticar e investigar los problemas nacionales con autoridad moral y científica e independencia de criterio, para que sus contribuciones al esclarecimiento de los problemas de interés general no sean falseadas por conveniencias de partido.-

Señala el autor, que la Universidad de la República ha de servir para la conservación de valores permanentes ante los entusiasmos cambiantes del gobierno o de la opinión pública, y ha de servir para la introducción de nuevas ideas y la creación de nuevos aportes a la comunidad, con respaldo científico, ante la inercia conservadora del gobierno o de la opinión pública.-

Para cumplir bien con esa función social de conservación y de cambio, la Universidad de la República necesita mantener una orientación independiente.-17

Su Ley Orgánica vigente es la Ley Nº 12.549, sancionada el 16.X.1958 (C. art. 204, inc. 1º).-18

6.- Estatutos de los funcionarios

La Constitución establece -también- que el Consejo Directivo de la Universidad de la República tiene competencia exclusiva para establecer el Estatuto de sus

17 Vé. Horacio Cassinelli Muñoz: La Gaceta Universitaria.-

18

Principales antecedentes de la Ley Orgánica universitaria: Ley Nº 55, de 11.VI.1833 ("Ley Larrañaga"); D. de 27.V.1838; Ley Nº 185, de 11.VI.1838 (Academia Teórico práctica de Jurisprudencia); D. de 14.VII.1849; D. de 2.X.1849 (Reglamentación de la Universidad); DL. Nº 1.321, de 12.I.1877; DL. Nº 1.398, de 13.VII.1878; Ley Nº 1.825, de 14.VII.1885; Ley Nº 1.953, de 25.I.1888; Ley Nº 2.078, de 25.XI.1889; Ley Nº 3.425, de 31.XII.1908; Ley Nº 5.383, de 18.I.1916 (gratuidad); Ley Nº 9.809 de 9.III.1934).-

Otras leyes referentes a la Universidad de la República: Ley Nª 15.736, de 2.III.1985 (sobre investidura de las autoridades electas por los órdenes; convocatoria a elecciones).- Ley Nª 15.739, de 28.III.1985 (Ley de Emergencia para la Enseñanza), arts. 29-43 (Cap. XII)(establece el régimen electoral para la Universidad de la República); art. 48 del Cap. XIII (transitorio).- La Ley Nº 15.754, de 26.VI.1985, modificó transitoriamente las normas para la elección de las autoridades de la Universidad de la República, para las elecciones a celebrarse en dicho año.-

Sobre la enseñanza de primer y segundo nivel, Administración Nacional de Educación Pública (ANEP): Ley Nº 15.739, de 28.III.1985 (Ley de Emergencia para la Enseñanza) modificada en sus arts. 8º.1º por Ley Nº 16.115, de 3.VII.1990.- La Ley Nº 15.739 sustituyó a la Ley Nº 14.101, de 4.1.1973 (Consejo Nacional de Educación (CONAE), de la que proviene la unificación en un solo Ente Autónomo de Enseñanza de tres de los preexistentes:

a) Enseñanza Primaria y Normal (Instituto de Instrucción Pública, creado por D. de 13.IX.1847; DL. Nº 1350, de 24.VIII.1877 ("Ley de Educación Común" inspirada por José Pedro Varela); Ley Nº 1770, de 12.I.1885; Ley Nº 3441, de 6.IV.1909 (laicidad de la enseñanza); Ley Nº 6.627, de 26.VII.1918).-

b) Enseñanza Secundaria (Ley Nº 9.523, de 11.XII.1935, que la segregó de la Universidad).-

c) Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) DL. Nº 10.225, de 9.IX.1942; DL. Nº 10335, de 3.II.1943, sustitutivos de la Ley Nº 5463, de 12.VII.1916, que creó el Consejo superior de la Enseñanza Industrial en lugar de la Escuela de Artes y oficios establecida por DL. Nº 1438, de 31.V.1879).-

13

funcionarios19 docentes y no docentes, de conformidad con las bases contenidas en los artículos 58 a 61 de la misma20, y las reglas fundamentales que establezca la ley, respetando la especialización del Ente.-21

7.- Dependencia financiera del Estado central

En materia presupuestal, la Universidad depende de los fondos que discrecionalmente le asignen los poderes del gobierno (Ejecutivo y Legislativo), en las normas presupuestales quinquenales y anuales (C. arts. 220 y concordantes); no obstante, el manejo de partidas globales, le permite utilizar en forma autónoma y más eficiente, los escasos fondos que recibe.-

E.- CONCLUSIONES SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMIA DE LAS UNIVERSIDADES DE LA REGION

1.- Las Universidades públicas de los países que integran el MERCOSUR constituyen instituciones estatales autónomas, con autonomía reconocida en las respectivas Constituciones, no delegable, ni en órganos internos de cada Estado, ni en órganos de gobierno del MERCOSUR.-

2.- La autonomía jurídica constituye un concepto complejo que, con algunas variaciones de contenido y de concepto, comprende, entre otras:

a) la aptitud de dictarse el propio ordenamiento jurídico22;

b) la posibilidad de sustraerse a la dirección y control de los órganos ejecutivos del Estado (Poder Ejecutivo, Ministerios), en lo que a enseñanza se refiere;

c) la potestad de establecer una orientación independiente —y eventualmente contraria a la establecida o sostenida por los poderes del Estado—, en materia de

19

Por ser un servicio de enseñanza, la Universidad de la República está exenta del control del Estado Central sobre otras especies de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados instituidos en los arts. 197 y 198 de la Constitución, control de legalidad y conveniencia de la gestión y de los actos de sus Directorios, en el que participan el poder Ejecutivo y la Cámara de Senadores; así como el control sobre la conducta de sus miembros.-

20 La Constitución de 1952, hacía referencia a los arts. 58 y 61.-

21

La especialización del ente se refiere a la delimitación de competencia normativa entre el Estado Central y el Ente Autónomo: representa una materia vedada a la ley; por lo que, en el ámbito de especialización del ente (planes de estudios, pruebas y exámenes, estatuto del personal docente, etc.), no existen otros límites al ejercicio de la autonomía, que los establecidos directamente por la Constitución.- El concepto de especialización del ente como límite a la potestad legislativa del Estado Central, fue desarrollado en la década del veinte por Jiménez de Aréchaga y Juan Andrés Ramírez, y quedó incorporado al derecho positivo uruguayo, desde la Constitución 1952 a la fecha.-

22 La autonomía jurídica es la capacidad del ente de obrar en el ámbito jurídico, efectuando opciones respecto del cumplimiento de sus propios fines.- Dicha autonomía comprende: a) la autonomía normativa (estatutaria, reglamentaria); b) autonomía organizatoria (capacidad de darse su propia organización interna); c) autonomía de gestión (manejo y balance de los fondos públicos presupuestales y extrapresupuestales que recibe).-

14

política universitaria23;

d) la facultad de dictar el estatuto de sus funcionarios, de establecer los planes de estudios, los títulos y certificados, así como de otorgar las reválidas de los mismos.-

Los títulos correspondientes al ejercicio de profesiones científicas o no, deben ser expedidos o revalidados por las instituciones públicas encargadas de los niveles o grados respectivos.-

No caben dudas que ello es así, respecto de aquéllas profesiones que requieren -para su ejercicio-, la posesión de título habilitante.-

Pero también deben ser expedidos o revalidados por las instituciones docentes públicas respectivas, aquéllos títulos de profesiones cuyo ejercicio no requiere la posesión necesaria de título habilitante, pues así lo establecen las normas respecti-vas.-

Y ello es así, por cuanto:

a) La Constitución reconoce entre otras, la libertad de trabajo y profesión, limitables por leyes fundadas en razones de interés general.-

b) A la ley le corresponde reglamentar la intervención del Estado para mantener entre otros la seguridad y el orden públicos (C. Art. 68.2º).-

c) Pero no pueden caber dudas -en especial si se toma en cuenta la caótica situación imperante incluso en países vecinos- que la emisión indiscriminada e irracional de títulos, atenta contra la credibilidad de los mismos, provocando confusión en la población, que carece de medios idóneos para detectar el nivel y efectividad de la labor que ofrece quien esgrime un título profesional, cualquiera fuere su especialidad.-

d) El título es la expresión del cumplimiento de estudios en una institución de enseñanza (pública o privada), habilitada o fiscalizada por el Estado que acredita la capacidad técnica y formación cívico-moral del beneficiario.-

En sus recordadas clases de Derecho Administrativo 2º, el Profesor Enrique Sayagués Laso enseñaba que en los textos constitucionales, no hay nada que se refiera concretamente al otorgamiento de títulos y grados; por lo que su regulación ha estado siempre en manos de legislador, existiendo un régimen variado al respecto.-

23 La autonomía política implica la potestad de elegir entre diversas opciones posibles, respecto de los propios fines institucionales.-

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Así en 1877, se fue a un régimen de libertad absoluta; el resultado de ese régimen obligó casi inmediatamente a su supresión, porque se había perdido el prestigio que habían tenido nuestros títulos.-

Cualquiera podía obtener un título con muy pocos estudios; de ahí que en 1885, se va a un régimen de contralor de expedición de títulos e incluso de imposición de que los estudios superiores se realizaran obligatoriamente en la universidad oficial. –

Se da marcha atrás, poco después, en 1888, y luego del desastre sobrevenido en 1877; e inmediatamente en el año siguiente, se vuelve a un sistema de contralor por parte del Estado en el otorgamiento de títulos, que se mantiene actualmente.-

Decíamos que el principio en nuestro derecho es que el título o grado lo otorgue el Estado.-

Eso es en general, pero hay que señalar alguna situación muy especial, en donde en realidad estamos casi en el límite y puede decirse que en el fondo son las instituciones privadas las que lo hacen aunque bajo una serie de fiscalizaciones del Estado".-

En forma concomitante y según los historiadores ODDONE y PARIS, por Decreto de Latorre de 12.I.1877 se estableció la libertad de estudios, suprimiéndose los cursos secundarios en la Universidad, como medio de quebrar la acción política y la altivez cívica de los claustros universitarios (Eduardo Acevedo).-

Ese vacío universitario fue cubierto por diversas asociaciones científicas y culturales: el Club Universitario, la Sociedad de Ciencias Naturales, el Club Literario Platense, la Filo-Histórica, fusionadas desde 1877 en el Ateneo del Uruguay, el Club Fraternidad y la Sociedad de Estudios Preparatorios, quienes actuaron sin garantías ni control, y por medio de particulares, no siempre de probada competencia (Dr. M. Aguirre).-

Así, frente al Ateneo del Uruguay, la Sociedad Universitaria (especies de universidades libres), se erigió el Liceo Universitario, dependiente del Club Católico, fundado para defender la doctrina católica y la enseñanza religiosa; la enseñanza nacional se partidizó y se dogmatizó.-

El gobierno de la época llevó a cabo una política de concesión de privilegios a instituciones privadas (tales como: el Liceo Universitario, los Colegios de San Francisco; el del señor Negrotto; el Pío de Villa Colón; el Liceo Montevideano de José María Cordero y el establecimiento de Ricaldoni).-

16

Ante la proliferación y generosidad de diplomas emitidos por los colegios particulares, la Universidad reclamó ante el Poder Ejecutivo, quien por nota de 19.II.1878 y mediante aprobación posterior de una ordenanza general de exámenes, pusieron coto a los títulos de Bachiller expedidos por instituciones privadas, estableciendo que no tendrían valor ante la Universidad, sin previa sumisión de los que los obtuvieren a las prescripciones establecidas por aquélla.-

En idéntico sentido y resumiendo sus enseñanzas, Enrique Sayagués Laso concluía que "Las soluciones que consagra la ley de 1885, son:

1) Reconoce en forma amplia el derecho de enseñar y la libertad de estudiar.-

2) Pero el Estado es el único que puede otorgar grados y títulos académicos.-

3) Teniendo además derecho de inspeccionar los establecimientos de enseñanza privada.-

Incluso se estableció que determinados cursos prácticos sólo podían realizarse en institutos oficiales".-

En materia de títulos, diplomas o certificados referidos a estudios equivalentes a los de la enseñanza superior, el ordenamiento vigente -constituido por la Ley Nº 2078 de 25.XI.1889 en lo no modificado o derogado por normas posteriores- establece esquemáticamente:

A) la equiparación y goce de los mismos derechos entre estudiantes matriculados en la Universidad de la República y los matriculados en establecimientos privados de enseñanza superior, a condición de cumplir con las ordenanzas universitarias respectivas y de que se sometan a los planes de estudios universitarios, en cuanto al número de asignaturas y mínimo de tiempo a cursarse, pudiendo adoptar libremente métodos, textos de enseñanza y doctrina, que se adecuen a las denominadas "bases fundamentales de la nacionalidad".-

B) La posibilidad de optar por títulos, diplomas o certificados expedidos por la Universidad, rindiendo los exámenes respectivos ante tribunales universitarios.-

No caben dudas respecto de la vigencia de dicha norma; en efecto: A) al discutirse la Ley Orgánica de la Universidad de la República, la entonces "Repartición Jurídica" de la Universidad, a cuyo frente se encontraba el Dr. Orestes Araújo, con la colaboración del Dr. Horacio Cassinelli Muñoz elaboraron un voluminoso y exhaustivo informe, conteniendo un estudio comparativo entre el ante-proyecto de la ley orgánica aprobado por la Asamblea General del Claustro y la legislación universitaria existente a la fecha, incluido en el Rep. 434/958 de 14.VII.1958.-

17

En ese enjundioso estudio, quedó de manifiesto la vigencia formal -entre otras- de la Ley Nº 2078 de 25.XI.1889, y en lo que aquí nos interesa, sus artículos 4 y 6 (ap.22) respecto de los que se propuso una nueva redacción con "ligeras variantes para poner los en consonancia con el actual régimen jurídico de la Universidad".-

B) El criterio expuesto en la materia por los Asesores universitarios, fue recogido en totum en la "Opinión del Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social" en nota de 19.VIII.58, enviada a la Cámara de Representantes, por el Ministro Clemente Ruggia suscribiendo un informe del Asesor Letrado Dr. Ricardo A. Clavijo.-

C) O sea, que en 1958, ni a nivel universitario ni a nivel Ministerial cabían dudas respecto de la vigencia del referido texto legislativo.-

La propuesta universitaria, hecha suya por el Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social de la época, establecía:

"Art. 4º.- "Los estudiantes que, cursen sus asignaturas libremente, podrán rendir examen ante los tribunales de los establecimientos oficiales de enseñanza superior, para optar en la oportunidad debida al título o certificado a que aspiren, a condición de cumplir con las exigencias que establezcan las ordenanzas universitarias respectivas".-

"Art. 6º.- "Los estudiantes que cursen sus estudios en Establecimientos particulares, quedarán equiparados a los estudiantes matriculados en la Universidad y gozarán de los mismos derechos de éstos a condición de cumplir con lo que dispongan las ordenanzas universitarias respectivas y en particular:

1º.- De someterse al plan de estudios Universitarios en cuanto al número de asignaturas y mínimun de tiempo en que deban cursarse.- Los métodos, textos de enseñanza y doctrina que se adopten, son enteramente libres.-

2º.- De que el Director del Establecimiento pase en los dos primeros meses del curso escolar una nómina de los estudiantes matriculados en cada asignatura y otra de los que han de rendir examen, con quince días de antelación a la época de los exámenes".-

D) La sanción de la Constitución de 1966 así como la legislación posterior no modificó esa situación.-

E) Esta última afirmación, es válida aún después de sancionado el Decreto Ley Nº 15.661, genéricamente convalidado por la Ley Nº 15.738; en virtud de su evidente inconstitucionalidad formal y sustancial.-

18

En efecto:

a) Desde el punto de vista formal, ni el DL Nº 15.661, ni la Ley Nº 15.738 dieron cumplimiento a lo dispuesto por el art. 202, inc. 3º de la Constitución que establece que: Los Entes de Enseñanza Pública, serán oídos, con fines de asesoramiento, en la elaboración de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias; en el primer caso por faltar su órgano rector (el Consejo Directivo Central), así como sendas Cámaras Parlamentarias y en el segundo caso, por no habérsela oído.-

b) Desde el punto de vista sustancial, porque para la validez y eficacia de un título no alcanza con la mera registración en una dependencia administrativa ministerial; ni alcanza con la autorización del Poder Ejecutivo para que la pretendida "Universidad" adquiera el carácter de tal; y porque tanto la habilitación como el funcionamiento de los establecimientos de enseñanza, son actos administrativos cuya competencia pertenece histórica, natural y jurídicamente a los organismos estatales especializados en la materia, y el Poder Ejecutivo no puede ejercer una competencia que no tiene.-

La interpretación que se propugna se encuentra avalada por el régimen jurídico de la enseñanza privada aplicable en los niveles primario y secundario o medio.-

En efecto:

A) La Ley Nº 14.101 de 4.I.73 (Ley de Educación General) durante sus 12 años de vigencia dispuso -y no fue jurídicamente impugnado- entre otras normas; que al Consejo Nacional de Educación le compete (art. 16):

"25) Conferir y revalidar títulos, diplomas y certificados de estudios nacionales y extranjeros"; resulta claro que la referencia expresa a reválidas nacionales, tiene que ver directamente con los estudios cursados en institutos privados.-

B) Por su parte la Ley Nº 15.739 de 28.III.85 ("Ley de emergencia de la Enseñanza") actualmente en vigor, en su art. 14 reitera que serán atribuciones de los Consejos Desconcentrados: "12) Conferir y revalidar certificados de estudios naciona-les y revalidar certificados de estudios extranjeros en los niveles y modalidades de educación a su cargo"; y admitiendo similar comentario al referido en el apartado anterior.-

C) En consecuencia, resulta irrazonable, ilógico y antijurídico aceptar la revalidación por parte de los organismos públicos respectivos de títulos, diplomas y certificados expedidos por los institutos privados de nivel primario o medio,

19

negándosele -simultáneamente- a la Universidad de la República, la revalidación de las constancias similares expedidas por las instituciones privadas de nivel superior.-

La analogía y la igualdad constituyen otros argumentos coadyuvantes al respecto.-

El Decreto Fundacional de 27.V.1833 instituyó con carácter de Universidad Mayor a la Casa de Estudios Generales, reconociéndole el goce del fuero y jurisdicción académica que por considerarse Universidad, le competía ejercer.

Dicha norma no fue expresamente derogada.-

El referido fuero académico, fuero universitario o escolar, era una especie de privilegio otorgado a las Universidades desde la segunda mitad de la Edad Media, por el cual, los miembros de los órdenes universitarios gozaban de jurisdicción especial, en materia civil, penal, disciplinaria.-

Dicho fuero otorgado a numerosas universidades de diversos países, subsistió en España hasta el año 1836.-

Es decir que cuando se aprobó el decreto de 27.V.1838, sólo podría subsistir la potestad disciplinaria de las Universidades respecto de sus docentes y alumnos.-

De todas formas, el fuero académico o universitario, como atributo propio de la Universidad junto a otras normas jurídicas, constituye el fundamento actual del poder disciplinario que posee la Universidad de la República; potestad explícita, de derecho público, no atribuida a ninguna otra institución pública o privada de nivel superior.-

En nuestro país, los ciclos educativos están previstos en la propia Constitución en forma taxativa; primaria, secundaria o media y superior; pudiendo subdividirse los grados señalados, pero sin agregarse nuevos grados.-

Cada grado constituye la expresión de un ciclo educativo, en cuya culminación respectiva, se otorga el título o certificado correspondiente.-

Precisamente la denominada "colación de grados", es el acto de conferir un grado de rango universitario, a quien se gradúa en una Facultad; y que generalmente va acompañado de un título, testimonio o diploma, documento acreditante de la profesión respectiva.-

Corresponde a las autoridades públicas pertinentes, fijar el contenido y los límites de los cursos correspondientes a cada grado; y establecer los títulos

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respectivos.-

En consecuencia, el título habilitante o no, constituye la constancia oficial de la culminación de un ciclo que posee cierta unidad de contenido y de fin.-

En el ámbito de la enseñanza superior sólo la Universidad de la República fue autorizada para establecer o instituir títulos (Ley Nº 12.549 art. 21, lit. e); y en consecuencia, para conferirlos u otorgarlos.-

Los títulos pueden ser habilitantes o no para el ejercicio de una profesión; pero aunque no fueren habilitantes, la invocación de un título profesional, debe corresponder a la aptitud técnica respectiva.-

Por otra parte la unificación y control oficial de los títulos expedidos por instituciones de enseñanza privada, contribuirá a su prestigio y credibilidad, bases esenciales de su propia existencia.-

En cuanto a los certificados de estudios, deben quedar restringidos para las hipótesis de estudios que no reflejan obtención de grados o la aptitud para el desempeño de especialidades teóricas o prácticas.- 24

Pero además, cabe recordar, que la autonomía supone la atribución de poderes-deberes, cuyo ejercicio resulta irrenunciable, inscedible e indelegable.-

Posiblemente las respectivas leyes orgánicas limiten de alguna forma el alcance teórico de la autonomía.-

Ese no es el caso de la Ley Orgánica de la Universidad de la República, cuyo texto concuerda con los principios básicos de la autonomía manejado por los clásicos del Derecho público (constitucional y administrativo).-

3.- La reválida de estudios universitarios, en sus aspectos sustantivos, constituye una típica materia de competencia privativa y excluyente, propia de las Universidades de la región; en cuyo mérito -y en cuando al fondo-, deben ser discutidos, concertados, regulados y aplicados, exclusivamente por los representantes de las instituciones de enseñanza de los Estados partes; y sólo refrendados -a posteriori- por las autoridades centrales de los Estados Miembros del MERCOSUR.-

4.- Tratándose del ejercicio de un poder-deber, las Universidades de la Región, sean públicas o privadas, deben defender la autonomía universitaria en todas sus facetas y en todos los ámbitos; por lo que corresponde advertir, que la realidad jurídica y política en materia propia de la enseñanza superior, excluye la decisión

24

2

Vé. Emilio Biasco: “Aspectos jurídicos de la enseñanza superior en el Uruguay”.-21

directa de los operadores políticos de los Estados miembros, ajenos a las instituciones de enseñanza.-

5.- Por otra parte, corresponde recordar que no todos los asuntos internos, integran la competencia propia de los órganos comunitarios; y, entre los asuntos ajenos a dicha competencia, se encuentran los temas de la enseñanza toda —y en especial la enseñanza superior—, de cada uno de los países miembros.-

6.- Asimismo, conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, corresponde señalar que:

a) si bien un Estado parte en un tratado, no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación por el incumplimiento del tratado (art. 27);

b) y el hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados, no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento;

c) pueden invocarse las disposiciones de derecho interno, cuando esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno (Ibídem, art. 46).-25

Desde el punto de vista jurídico, las Constituciones de los Estados, son denominadas y consideradas "normas fundamentales"; en su mérito todas las normas de rango constitucional poseen importancia fundamental en el derecho interno

25 Ley Nº 16173 de 30.III.1991.- Convención de Viena sobre Derecho de los tratados.- OBLIGACION DE CUMPLIR LOS TRATADOS DE BUENA FE (PACTA SUN SERVANDA).- Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.- PROHIBICION DE INVOCAR EL DERECHO INTERNO COMO JUSTIFICACION DEL INCUMPLIMIENTO DE LOS TRATADOS.- Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado (art. 27, núm. 1).- VIOLACION DE NORMAS CONCERNIENTES A LA COMPETENCIA PARA CELEBRAR TRATADOS.- Constituye vicio de consentimiento de un Estado para obligarse por un tratado, si fuere manifestado con violación de disposiciones de su derecho interno, concerniente a la competencia para celebrar tratados, cuando: a) la violación sea manifiesta; y b) afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno (art. 46).- Art. 50.- Corrupción del representante de un Estado o de una organización internacional.- Un Estado o una organización internacional cuya manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado ha sido obtenida mediante la corrupción de su representante, efectuada directa o indirectamente por un estado negociador o por una organización negociadora, podrá alegar esa corrupción como vicio de su consentimiento en obligarse por el tratado.- Art. 51.- Coacción sobre el representante de un Estado o de una organización internacional.- La manifestación por un tratado o por una organización internacional del consentimiento en obligarse por un tratado que haya sido obtenida por coacción sobre el representante de dicho Estado o de dicha organización mediante actos o amenazas dirigidos contra él carecerá de todo efecto jurídico.- Art. 52.- Coacción sobre un Estado o una organización internacional por la amenaza o el uso de la fuerza.- Es nulo todo tratado cuya celebración se haya obtenido por la amenaza o el uso de la fuerza en violación de los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas.- NULIDAD DE LOS TRATADOS OPUESTOS A UNA NORMA DEL JUS COGENS.- Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebración, esté en oposición con una norma imperativa de derecho internacional general.- Para los efectos de la presente Convención una norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter (art. 53).- NULIDAD DE LOS TRATADOS CONTRARIOS A UNA NORMA SUPERVINIENTE DEL JUS COGENS.- Si surge una nueva norma imperativa de derecho internacional general, todo tratado existente que esté en oposición con esa norma se convertirá en nulo y terminara (art. 64).-

22

de cada Estado Miembro.-

Pero, si más no fuere, las normas constitucionales sobre la autonomía -y la autarquía- universitaria, constituyen sin lugar a dudas, preceptos de carácter fundamental del derecho interno de cada Estado Parte; por lo que no podría, ni debiera alegarse el desconocimiento expreso o implícito, por representantes de los Ministerios de Educación y/o de Cultura de los mismos, quienes —generalmente— han transitado por los claustros universitarios de sus respectivos países.-

PARTE II.- ALCANCES CONSTITUCIONALES DE LA INTEGRACION REGIONAL 26

Sumario.- A) República Argentina.- Constitución de 1994.- B) República Federativa del Brasil.- Constitución de 1988.- C) República del Paraguay.- Constitución de 1992.- D) República Oriental del Uruguay.- Constitución de 1967.- D) Conclusiones acerca de los ordenamientos jurídicos regionales.- a) Poderes jurídicos.- b) Contenido de la integración.- c) Alcances subjetivos de la integración.- d) Aspectos teleológicos.- e) Valor y fuerza de los tratados de integración.- f) Admisión de la existencia de organismos supranacionales.- g) Cláusulas de cesión del ejercicio de la soberanía.-

La creación de mercados económicos más amplios -no sólo por territorio, sino especialmente por población productora y, eventualmente, consumidora- originada y concretada principalmente en el ámbito europeo, se ha extendido rápidamente a diversas zonas del planeta, constituyéndose en el verdadero revulsivo de la época contemporánea.-

Los Gobiernos de los Estados Americanos no han querido -y, en alguna medida, no han podido- quedar fuera de ese proceso integracionista de neto cuño economicista, ensayando en las últimas décadas, diversos modelos de integración predominantemente económico - comercial, con suerte dispar; y, en general, con magros resultados en otros aspectos -no menos importantes- de la realidad social.-

El lacónico testimonio de esos contradictorios y confusos afanes, se encuentra plasmado desde los respectivos textos constitucionales, a los tratados y demás instrumentos jurídicos externos e internos de los Estados Miembros.-27

26 Sobre el Derecho comunitario -excepto el temas de las reválidas- vé.: "Federalismo y MERCOSUR.- Adaptación de las constituciones al MERCOSUR", versión escrita y anotada de la conferencia efectuada por el autor en la Facultad de Derecho de San Pablo, el 31.VIII.1995; publicada en la Revista de Derecho Público N1 9, p. 55 y ss.; y en Derecho Administrativo, obra colectiva en homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, p. 107 y ss.-

23

Los orígenes históricos de iniciativas más o menos similares, podrían remontarse hasta la epopeya independentista -tantas veces mentada-; pero lo que ciertamente varía, son los fundamentos políticos y especialmente económicos y sociales de las actuales propuestas integracionistas.-

Asimismo no deja de asombrar, una cierta confusión y promiscuidad en la utilización de una terminología (integración) que posee significados que generalmente no coinciden con el uso que se suele hacer de ella.-

A continuación, nos limitaremos a considerar brevemente, el panorama constitucional actual de los países que integran de forma plena, el denominado Mercado Común del Sur.-28

A) REPUBLICA ARGENTINA - Constitución de 1994 29

El Art. 75 de la Constitución vigente establece que:

Corresponde al Congreso:

24.- Aprobar tratados de integración que deleguen30 competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos.- Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.

27

Cabe destacar las soluciones avanzadas incorporadas a las Constituciones de algunos países latinoamericanos: a) Colombia: Establece que por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso, podrá el Estado obligarse para que, sobre las bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales, que tengan por objeto promover o consolidad la integración económica con otros Estados (art. 76, ord. 18).- b) El Salvador: Establece que la integración podrá efectuarse mediante tratados o convenios con las repúblicas interesadas, los cuales podrán contemplar la creación de organismos con funciones supranacionales (C. de 1983, art. 89).- c) Guatemala: Establece que el Congreso puede aprobar tratados, convenios, etc., que atribuyan competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un orden jurídico comunitario, para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano (C. de 1985, art. 171).-

28

Al efecto resulta aleccionante recordar algunos textos constitucionales europeos: a) En España el art. 93 de la Constitución de 1978, permite la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional, el ejercicio de competencias derivadas de la misma.- b) El art. 11 de la Constitución de la Constitución italiana de 1947 dispone que Italia accede a las limitaciones de soberanía necesarias para un ordenamiento que asegure la paz y la justicia entre las nacionales.- c) El art. 24.1 de la Constitución alemana de 1949 establece que la Federación podrá transferir derechos de soberanía, mediante ley, a instituciones internacionales.- d) El Preámbulo de la Constitución francesa de 1946, establecía que, bajo reserva de reciprocidad, Francia consiente en las limitaciones de soberanía necesarias para el establecimiento de un orden que asegure la paz y la justicia: mientras que el actual art. 55, dispone que los tratados o acuerdos debidamente ratificados, tendrán una autoridad superior a las leyes.- Soluciones similares se establecen en las Constituciones de: Dinamarca (art. 20); Suecia (art. 5, cap. 10); Bélgica (art. 25 bis); Holanda (Art. 67); Luxemburgo (art. 49 bis); Grecia (art. 28).-

29

Anteriormente -Constitución de 1853 y sus modificaciones- carecía de normas específicas al respecto.-

30

De entenderse el vocablo delegar en el sentido técnico de la expresión (como poder jurídico de autorizar a un tercero, a expresar la voluntad del delegante, manteniendo éste, simultáneamente, la posibilidad de dictar actos en la materia delegada), resultaría imposible imaginar el funcionamiento de un ente supranacional, del estilo de las Comunidades Europeas.- Por otro lado, la delegación de atribuciones es revocable en cualquier momento, sin expresión de causa.-

24

La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.-

En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.-La denuncia de los tratados referidos en este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.-

1.- Con esta reciente reforma, Argentina se pone a tono con las exigencias propias de los actuales movimientos integracionistas regionales.-31

Se ha señalado que la norma incorporada habilita a suscribir tratados de integración, sin aclararse si el delegatario debe ser una organización supranacional de la cual la Nación Argentina forme parte.-32

2.- Tratándose de Estados de Latinoamérica, la aprobación de los tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción, requerirá mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara;33 simétricamente, la denuncia de dichos tratados, debe ser aprobada por la mayoría absoluta de componentes de cada Cámara34.-

3.- Como contrapartida del ingreso a los sistemas de integración se reclama:

31

Se supera así, el obstáculo capital que planteaba una Constitución sin referencias al proceso integracionista, señalada por la mayoría de los juristas argentinos.- Vé.: Miguel Angel Ekmekdjian: Introducción al Derecho comunitario latinoamericano, p. 280 y ss.- Buenos Aires, 1994; quien hace referencia al pensamiento de Vanossi, en cuanto afirma que la transferencia de atribuciones a organismos internacionales, requiere una reforma de las constituciones rígidas como la argentina, ya que de lo contrario, la Constitución pasaría a ser rígida hacia adentro y flexible hacia afuera: los poderes estarían sujetos a flexibilidad y los derechos a cierta rigidez.-

32

Vé.: Roberto Dromi y Eduardo Menem: La Constitución reformada, p. 266.-

33

En caso de tratados de integración con otros estados, se requiere previa declaración de conveniencia, votada por mayoría absoluta de presentes de cada Cámara y posterior aprobación por mayoría de componentes de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.-

34 Se imponen una serie de condiciones para habilitar el ingreso del estado a uno de esos sistemas; la norma cita cuatro: a) reciprocidad; b) igualdad; c) respeto del orden democrático; d) respeto de los derechos humanos.- En cuanto al problema de la jerarquía del tratado de integración, el principio general consignado en el art. 75 inc. 22, es el de la prioridad de los tratados sobre las leyes y, por ende, sobre toda otra norma infralegal.- La única excepción viene dada para los tratados de derechos humanos que gozan de jerarquía igual a la de la constitución.- El inc. 24 nada dice sobre la jerarquía de los tratados de integración, pero se ha interpretado que los rige el mismo principio general del inc. 22, o sea, el de la supralegalidad.- Por ende, no están ni pueden estar al mismo nivel de la constitución.- Es claro que ello supone una antinomia ante el principio general del derecho internacional según el cual éste tiene primacía sobre el derecho interno.- Pero ante la jurisdicción internacional, el estado asume responsabilidad internacional por incumplimiento de un tratado integración, aún cuando para ello se funde en su inconstitucionalidad.- Vé. Germán Bidart Campos: Manual de la Constitución reformada, t. II, p. 419 y ss.-

25

a) reciprocidad;

b) igualdad35;

c) respeto del orden democrático y

d) respeto de los derechos humanos.-

4.- Dichos tratados no poseen jerarquía constitucional36, pero sí tienen un rango superior a las leyes (supralegal).-37

5.- Asimismo, se ha considerado que el derecho comunitario derivado (compuesto por normas dictadas en consecuencia de los tratados de integración), también tiene jerarquía superior a las leyes, incorporándose automáticamente al derecho interno, sin necesidad de intervención de ningún órgano integrante de los poderes internos.-38

B) REPUBLICA FEDERATIVA DE BRASIL - Constitución de 1988

Art. 4º.- La República Federativa de Brasil se rige en sus relaciones internacionales por los siguientes principios:.......................................................................................................................

Parágrafo único.- La República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con miras a la formación de una comunidad

35

Se exige además de la reciprocidad, la igualdad; porque podría darse la reciprocidad en distintas proporciones, donde -teóricamente- se podría dar más y recibirse menos.- La igualdad está planteada como contrapartida de la delegación de la soberanía.- Vé.: Roberto Dromi y Eduardo Menem: La Constitución reformada, p. 267.-

36

Tal como ocurre con los tratados sobre derechos humanos, previstos en el actual art. 75 núm.. 22.-

37 En doctrina se da el nombre de derecho comunitario primario de primer grado- al propio tratado-marco de integración, y el de derecho comunitario secundario o derivado a las normas que, con base en el tratado, emanan de los órganos de la comunidad supraestatal por él creada, hay que atender a la jerarquía de este derecho comunitario secundario, al que por razones prácticas vamos a denominar sencillamente como derecho comunitario.- En el art. 75,l inc. 24, después de referirse a los tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, se añade: "las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes".- Estas normas dictadas en su consecuencia, son normas distintas del tratado de integración, ya que surgen como consecuencia de las organizaciones supraestatales creadas por dicho tratado.- El inciso sólo les asigna prelación sobre las leyes.- Respecto del derecho comunitario, el reconocimiento de jerarquía superior a las leyes que efectúa el inciso 24 significa que dichas normas se incorporan automáticamente a nuestro derecho sin intervención de ningún órgano de poder interno, y son -como principio- directamente aplicables en la jurisdicción interna.- La trasgresión de este principio compromete la responsabilidad internacional del Estado.- Vé. Germán Bidart Campos: Manual de la Constitución reformada, t. II, p. 421 y ss.-

38

Germán J. Bidart Campos: Tratado elemental de Derecho constitucional argentino, t. VI, p. 590 y ss.-Roberto Dromi y Eduardo Menem: La Constitución reformada, p. 262 y ss.- Buenos Aires, 1994.-

26

latinoamericana de naciones.-

Para la República Federativa de Brasil, la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con miras a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones, constituye un principio fundamental39 del ordenamiento jurídico interno.-

Se trata de una norma programática dirigida a los órganos del Estado y en particular al legislador.-

Se refiere a la integración de los pueblos.-

La finalidad de la integración es la formación de una comunidad latinoamericana de naciones.-

C) REPUBLICA DEL PARAGUAY - Constitución de 199240

Art. 145.- DEL ORDEN JURIDICO SUPRANACIONAL.-

La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.-

Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.-

El ordenamiento jurídico paraguayo sólo admite la existencia de un orden jurídico supranacional.-

Con la finalidad de garantizar la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.-

39

La doctrina brasilera distingue entre los principios fundamentales y los principios generales del Derecho constitucional; incluyendo la integración latinoamericana entre los primeros.- Señala que los principios fundamentales, integran el Derecho constitucional positivo, traduciéndose en normas fundamentales, normas-síntesis o normas-matriz que explicitan las valoraciones políticas fundamentales del legislador constituyente, conteniendo las decisiones políticas fundamentales que el constituyente acogió en la Carta Magna.- Dichos principios poseen una función ordenadora, son directamente aplicables y en su accionar funcionan como criterios de interpretación y de integración, dando coherencia general al sistema.- Así, la frase "República Federativa de Brasil", es en sí, una declaración normativa, que sintetiza las formas de Estado o de gobierno, sin relación predicativa o de imputabilidad explícita, y vale tanto como afirmar que Brasil es una República Federativa.- Las normas del artículo 41, constituyen definiciones precisas de comportamiento de Brasil, como persona jurídica de Derecho internacional.- Vé.: José Afonso Da Silva: Curso de Direito constitucional positivo, p. 93 y ss. -Sao Paulo, 1995.-

40

La Constitución de 1967 establecía: Art. 103: El Estado favorecerá el proceso de integración de los países latinoamericanos, para acelerar el desarrollo equilibrado y aumentar el bienestar común, en función de los intereses de la República y sin detrimento de su soberanía.

27

Las decisiones sólo podrán adoptarse por resoluciones mayoritarias de cada Cámara, suponiéndose que se trata de mayoría de componentes.-

Los tratados aprobados y ratificados, integran el derecho positivo, en un orden de prelación infraconstitucional (aunque supralegal) (art. 137).-

D) REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY.- Constitución de 1967.-

Art. 6, inc. 2: La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas.- Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos.-41

1.- El referido texto vigente, instituyó como uno de los principales objetivos de la Nación, procurar la integración42 social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas y la efectiva complementación de sus servicios públicos.-

2.- Por otro lado, concomitantemente se impuso al Estado la orientación43 del comercio exterior de la República protegiendo las actividades productivas cuyo destino sea la exportación, o que reemplacen bienes de importación; encomendándose al legislador, la promoción de las inversiones y el encausamiento preferente del ahorro público, con esos fines o con esos destinos (Art. 50, inc. 1º).-

3.- Ambas directivas de acción44 se refieren en forma armónica a sendas metas de cuño desarrollista, aunque limitantes de la acción integradora:

a) al desenvolvimiento interno de la economía nacional, sobre la base de la protección de las actividades productivas, destinadas a aumentar la exportación o a

41

Resultan aplicables además, los artículos: 4 (sobre la titularidad de la soberanía nacional); 82 (sobre el ejercicio de la soberanía); 50 (sobre la orientación del comercio exterior y el contralor estatal de toda organización comercial o industrial trustificada), 85 inc. 7º (sobre aprobación legislativa de los tratados), 85 inc. 9º (sobre el establecimiento legislativo de las aduanas), 168 inc. 20º (sobre intervención del Poder Ejecutivo en la concreción de los tratados).- Para la interpretación del art. 6º; vé.: Felipe H. Paolillo: Las normas constitucionales sobre integración económica y social, en Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Nº 19, Montevideo, 1967 - Héctor Gros Espiell: La integración económica Latinoamericana y la Constitución uruguaya, en Temas Jurídicos, Nº 1, Montevideo, 1968.- Rubén Correa Freitas: El MERCOSUR ante la Constitución uruguaya, en LJU, t. CIII - Eduardo Esteva Gallicchio y Héctor Frugone Schiavone: En torno al Tratado de Asunción.- Algunas reflexiones desde la perspectiva del Derecho constitucional, en RUDCP, N1 44.- José Korzeniak: Derecho constitucional 21, t. 1, p. 110.-

42

Integrar es componer un todo con sus partes integrantes; sin que éstas pierdan su individualidad.-

43 En sentido figurado -que es el más ajustado al uso político-jurídico del vocablo-,orientar es dirigir o encaminar una cosa hacia un fin determinado.-

44 Las directivas constituyen actos normativos que vinculan al destinatario respecto de un resultado a obtener, a través de la competencia de sus órganos internos, y en cuanto a las formas y los medios para cumplirlas.-

28

disminuir la importación de bienes;

b) a la integración socioeconómica de los Estados Latinoamericanos, en especial en lo referido a la defensa común de sus materias primas y productos elaborados, y a la complementación de sus servicios públicos.-45

En otras palabras, integrar46 es dar integridad a una cosa; en nuestro caso se trata de integrar Estados (es decir: típicos sujetos de Derecho internacional), denominados Latinoamericanos; que no obstante esa integración -y a pesar de la misma-, deben mantener su características de tales (es decir: deben seguir siendo Estados)47.-

Además, desde el punto de vista sustancial, se trata de una integración económica y social; ni sólo económica, ni sólo social; pero tampoco una integración distinta a la económica y social (así, p.e.: no cabría la integración política).-

Esa integración social y económica, se encuentra limitada por finalidades48

predominantes, toda vez que:

a) los Estados deben integrarse especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos (industrias) y materias primas (agropecuaria, minería, etc.); y

b) para la efectiva complementación de sus servicios públicos.-

En consecuencia de lo que antecede:

a) no pueden ni deben desaparecer los Estados, que, como tales, seguirán siendo soberanos;

45 Pero ninguna norma constitucional autoriza la pregonada "libre circulación de bienes y personas"; sino todo lo contrario.-

46 Integrar es lograr la adaptación de los órganos a las funciones, la división del trabajo y la diferenciación de las estructuras y la solidaridad orgánica que se deriva de ello.- Consiste en la concentración de las funciones necesarias para mantenerla.- La integración es la constitución de una unidad, a partir de diversidades que no desaparecen, sino que se mantienen.-

47

Existen viejas discrepancias sobre el alcance del vocablo y del concepto de lo latinoamericano.-

48 Toda finalidad se encuentra constituida por una serie de causas y de efectos, en la que suele observarse: 1º un término conclusivo, denominado fin; 2º un término o una serie de términos intermedios, denominados medios; y 3º un término inicial, habida cuenta que el medio no se justificaría, si no se ubicase entre el comienzo y el final.- El término inicial es el más importante, pues es el punto de partida de la trilogía, en la medida que una secuela de finalidad es sólo un segmento determinado de una serie, en la que está íntegramente contenida.- Por todo lo cual cabe concluir que existe una relación inexorable entre el término inicial, los términos medios y el término final.-

29

b) ni desaparecen los servicios públicos, que sólo terminarán complementándose49.-

Por último, y en lo que se refiere al comercio exterior corresponde al Estado orientarlo, mediante la protección de las actividades productivas cuyo destino sea la exportación o que reemplacen bienes de importación (art. 50, inc. 1º).-

4.- Dichos textos constitucionales, constituyen típicas normas programáticas, toda vez que:

a) formalmente, se requiere la emisión de normas reglamentarias -incluso de naturaleza internacional- que dispongan acerca de los medios a utilizar para alcanzar los fines establecidos; y

b) sustancialmente, se requiere la adopción de acuerdos internos y externos.-

5.- Pero como todas las normas de carácter programático, establecen directivas preceptivas de orientación política, destinadas al accionar cotidiano de los órganos estatales competentes.-50

6.- Ello impone a los soportes de los órganos representativos de Uruguay la obligación de participar en actividades de integración socio-económica; no pudiendo abandonarlas por mera denuncia infundada de los tratados respectivos51, sin violar abiertamente el referido texto constitucional.-

Para ser admisible, una renuncia de tal naturaleza, debiera fundarse en principios establecidos por la propia Constitución.-52

7.- La norma constitucional especifica los fines53, pero no las modalidades de

49

Complementar es dar complemento a una cosa; y complemento es la cosa, cualidad o circunstancia que se añade a otra cosa para hacerla íntegra o perfecta; complemento es, también, la integridad, o plenitud a que llega alguna cosa; la perfección o el colmo de una cosa.-

50 Enseña Temistocle Martines que las normas constitucionales son de tres tipos: institutivas u organizativas, preceptivas y programáticas.- Dichas las normas pertenecientes a tales categorías se encuentran todas en un mismo plano de valor y fuerza; y no son modificables por el legislador ordinario.- La diferencia entre las normas preceptivas y las normas programáticas, es que el precepto contenido en las primeras se dirige a todos los sujetos que integran el ordenamiento estatal respectivo, mientras que el precepto contenido en las segundas, se dirigen a los órganos del Estado y en particular al legislador.- Vé. Diritto costituzionale, p. 254 y ss.-

51

Caso del Tratado de Montevideo, art. 64.-

52

Como por ejemplo, que el tratado no propende a la defensa común de las materias primas y productos nacionales o no propende a la efectiva complementación de los servicios públicos.-

53 Entiendo por fin aquello en vista de lo cual se hace una cosa; o sea, el efecto que constituye la razón de ser de sus propias causas.- En todo fin existe un proceso de finalidad, consistente en una serie de hechos y actos ligados entre sí por

30

la integración socio-económica 54; pudiendo adoptarse solamente las formas que resulten compatibles con la independencia política (soberanía) del país.-

De manera que la integración podría concebirse: como un proceso parcial; con avances progresivos; de naturaleza intergubernamental u otra, que no impliquen lesión de la titularidad o del ejercicio directo o indirecto de la soberanía de los Estados miembros y sus estructuras internas, que se mantienen y no se pretenden cambiar.-

8.- A diferencia de lo que ocurre con las normas constitutivas de las Comunidades Europeas y en las constituciones de varios de sus Estados Miembros, en la Constitución uruguaya se omite toda referencia a la integración jurídico-política de los Estados latinoamericanos55; debiendo excluirse la posibilidad de existencia de organismos de decisión jurídica, creadores de una especie de derecho comunitario, supranacional y de rango constitucional o supralegal.-56

9.- En Uruguay, por principio general, la soberanía, en toda su plenitud, existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes (art. 4)57; al Cuerpo Electoral, le compete el ejercicio directo de la soberanía (en

relaciones de causalidad, en los que el fin, es el término conclusivo.- La serie de causas que conducen a un fin, tienen también un término primero; no se trata de un comienzo desde el punto de vista de la causalidad, pues todo hecho está determinado por causas anteriores, pero éstas no forman parte del proceso de finalidad que se considera.- El término inicial y el término final del proceso, tienen entre sí una estrecha relación, pues uno constituye la necesidad de la que el otro es sólo su satisfacción.-

54

Zona de libre comercio, mercado común, unión aduanera, unión económica, etc.-

55

Se trata de una integración económico social, sin connotaciones políticas, como lo sería la tradicional consigna tendiente a reivindicar la patria grande latinoamericana.- Ver: Resolución del Consejo de Ministros N1 167, p. 205.-

56

Señala Paolillo, en posición que compartimos que la cuestión constitucional -como pretenden denominarla en sentido desvalorizante ciertos partidarios de una integración básicamente económica, y específicamente comercial- no está vinculada a simples aspectos de audacia e imaginación; en especial cuando se pretende -a la vez- reconocer la vigencia de un ordenamiento jurídico vinculante respecto de los gobernantes, los gobernados y los juristas.- En América Latina, bajo la vigencia de la ALALC, no se ha planteado el problema, porque se trata de una Institución de carácter intergubernamental, no supranacional, cuyos órganos están integrados por representantes gubernamentales de distinto nivel, quienes actúan bajo directivas impartidas por los gobiernos respectivos.- En consecuencia, ni por su composición, ni por su competencia, ni por su funcionamiento, los órganos comunes gozan de la autonomía propia como para ser considerados órganos con poderes supranacionales.- Lo que sucede es que se ha pretendido que no existe integración económica, sin integración o supraordenamiento jurídico; lo cual, no debe ser necesariamente cierto.- Quizás, ha faltado la imaginación suficiente para superar las individualidades jurídicas de forma tal que no aparezcan como verdaderos obstáculos (reales o simulados) a la voluntad aparentemente real de integración.- Tampoco se trata de un problema de interpretación más o menos amplio de la Constitución; o de la ausencia de prohibiciones expresas -ya que existen implícitas- de adherir a instituciones supranacionales; ni de que el Poder Ejecutivo puede comprometer válidamente al Estado en el orden internacional.- En tal sentido el Art. 6 inc. 2, sólo faculta a la integración socioeconómica para la complementación de servicios; sin que ello suponga ningún tipo de autorización expresa o implícita para sustituir o mediatizar las decisiones internas de los representantes indirectos de la soberanía nacional.- Vé.: Felipe H. Paolillo: Las normas constitucionales sobre integración económica y social, op. cit. p. 209 y ss.-

57

Nuestro máximo constitucionalista, comentando el art. 41 de la Constitución uruguaya, señalaba que, tal como ocurre con la categoría de la libertad, "el concepto de soberanía como independencia del Estado, es también susceptible de ampliaciones o de restricciones, las cuales no pueden venir legítimamente sino de un orden jurídico internacional libremente consentido.- Ese orden jurídico internacional podrá ampliar o restringir el grado de soberanía, en función de los intereses comunes de la colectividad internacional; pero no podrá negar esta categoría ni privarla de ciertos contenidos sustantivos irreductibles".- Justino Jiménez de Aréchaga: La Constitución Nacional, t. I, p. 187.- Montevideo, 1992.-

31

los casos de elección, iniciativa y referéndum) y a los Poderes representativos establecidos por la Constitución (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sólo compete el ejercicio indirecto de la soberanía, conforme a las reglas expresadas en la Constitución (Art. 82, inc. 2º)58.-

Los Estados que celebran acuerdos con Uruguay -y los negociadores uruguayos también- debieran saber que para nuestros país, la soberanía no es delegable -no se podría delegar-; sino que se ejerce en forma directa o indirecta.-

Pero ello no empece la posibilidad de suscribir tratados cuyas prescripciones, alcancen a constituir normas de derecho interno, en tanto y en cuanto se cumplan los procedimientos establecidos para su incorporación -aprobación-, y se respeten la división de competencias -policentrismo-, así como las normas de fondo establecidas en la Constitución.-

10.- Esa necesidad y posibilidad de suscribir tratados no significa una limitación, sino más bien, una ratificación de la soberanía estatal, que se reafirma a través de la competencia otorgada a la Asamblea General, de aprobar o reprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, de alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo, concluya, suscriba y ratifique, con potencias extranjeras (Constitución arts. 85, núm. 7º y 168, num. 20º); y que le otorga a la Suprema Corte de Justicia, competencia para juzgar las cuestiones relativas a tratados, pactos o convenciones (239, num. 1º).-

11.- Tampoco significan una limitación de la soberanía, las decisiones de los órganos internacionales dirigidas a regular una situación internacional, extraña a la jurisdicción interna del Estado, pues, por definición -y en teoría- esas cuestiones no podrían ser solucionadas directamente por un Estado en particular; pero esas soluciones no pueden ser contrarias al ordenamiento constitucional vigente.-

12.- En consecuencia, Uruguay sólo puede obligarse internacionalmente como Estado, por tratados u otros actos internacionales suscritos, aprobados y ratificados en la forma prevista por su propia Constitución; no obstante lo cual, por esa vía, no podrían transferirse a otros Estados, comunidades de Estados u organizaciones internacionales, el ejercicio de competencias expresamente asignadas por la Constitu-ción, a uno cualquiera de los sistemas orgánicos o entidades estatales.-59

58

En ese sentido todos lo órganos de la Nación, se encuentran limitados en la competencia, los fines, la forma y la oportunidad de su actuación.- Vé.: Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, t. III, p. 11.-

59

Héctor Gros Espiell, La integración..., op. cit. p. 209 y ss.- Señala Korzeniak que de acuerdo a la interpretación más recibida de art. 6 inc. 21, no autoriza la formación de órganos extranacionales para gobernar la actuación social o económica de América Latina; es decir que no permite -en la intención de sus autores- que el Uruguay admita la existencia de órganos latinoamericanos extranacionales, que asuman competencias en materia económica o social, que de acuerdo con la Constitución, deben ser cumplidas por órganos del Estado uruguayo.- Vé.: Curso de Derecho constitucional 21, p. 65 y ss.-

32

D) CONCLUSIONES ACERCA DE LOS ORDENAMIENTOS CONSTITUCIONALES REGIONALES

La normativa de rango constitucional de los cuatro países miembros del MERCOSUR, muestra notorias e insalvables diferencias de concepción y de enfoques respecto de la integración; lo cual requerirá en el corto plazo de una serie de ajustes concertados, a los efectos de evitar -luego de pesados y costosos procedimientos de reforma- la aprobación de textos contradictorias.-

a) Poderes jurídicos 60

Partiendo de los textos vigentes -las previsiones constitucionales de los cuatro países fundadores del MERCOSUR-, puede observarse que presentan fórmulas dispares respecto al fenómeno de la integración regional61.-

Brasil y Uruguay poseen normas de neto corte programático, en cuanto respectivamente proponen: "buscará la integración", y "procurará la integración".-

Argentina introdujo una nueva competencia del Congreso, autorizándolo a aprobar tratados de integración que deleguen competencias a organizaciones supraestatales.-

Mientras que Paraguay establece genéricamente la admisión de un orden jurídico supranacional, pero sin referencia a organizaciones supranacionales con atribuciones parciales del ejercicio de la soberanía.-

En definitiva, de los cuatro Estados Partes, sólo uno está constitucionalmente habilitado para participar en procesos integracionistas de tipo comunitario supranacional.-

b) Contenido de la integración

Sólo las Constituciones de Brasil, Paraguay y Uruguay hacen referencia expresa al contenido de la integración; aunque con diverso alcance.-

La fórmula brasilera es amplia (refiere a la integración económica, política, social y cultural); en tanto que la fórmula uruguaya, es más restringida (sólo hace referencia a

60 Utilizo la frase "poderes jurídicos" en el sentido de potestades, o sea como conjunto de posiciones jurídicas subjetivas activas, que atribuyen al titular aptitud de realizar intereses ajenos, que no lo benefician en forma directa; de forma tal que quien se encuentra investido de poderes jurídicos o potestades, está encargado de la tutela de intereses ajenos o de terceros, desarrollando los denominados poderes-deberes o munus.-

61

El panorama es similar en casi toda Latinoamérica.- Vé.: Eduardo G. Esteva Gallicchio: Situación de los Estados Latinoamericanos en materia de integración, en RUDCP, Nº 36, p. 389 y ss.-

33

la integración económica y social, y de los servicios públicos).-

En cambio, las fórmulas argentina y paraguaya62 al realizar propuestas de integración no calificadas (Argentina), o calificadas como formas de garantías (Paraguay), pueden considerarse abarcantes de las diversas modalidades expresadas por los restantes asociados.-

c) Alcances subjetivos de la integración

Brasil y Uruguay aspiran a la integración de los pueblos o los Estados Latinoamericanos, respectivamente; mientras que Argentina prevé la integración Latinoamericana o con otros Estados; y Paraguay, la admisión de un ordenamiento supranacional, sin referencia alguna a Estados o ámbitos territoriales.-

d) Aspectos teleológicos

Desde este ángulo, las diferencias entre los distintos Estados asociados aparecen más acentuadas.-

La fórmula más amplia resulta ser la paraguaya, que postula la creación de un orden jurídico supranacional, que garantice la vigencia de los derechos humanos, la paz, la justicia, la cooperación y el desarrollo en lo político, económico, social y cultural63.-

La fórmula brasilera postula la integración económica con miras a la formación de una comunidad -sin otro aditamento- latinoamericana de naciones.-

La fórmula uruguaya postula -en especial- la defensa común de sus productos y materias primas, así como la efectiva complementación de sus servicios públicos.-

Mientras que la fórmula argentina no hace referencia a fines específicos.-

e) Valor y fuerza de los Tratados de integración

Únicamente la Constitución argentina reformada, incluye normas al respecto; reconociendo a tales tratados, valor y fuerza infraconstitucional, aunque de rango supralegal; lo que supone que los actos comunitarios no podrán contrariar la Constitución de ese país, bajo pena de ser considerados inconstitucionales, pero habrán de derogar las normas legales anteriores que se les opongan e impedirán la

62

6

La Constitución de Paraguay de 1967, en su artículo 103, hacía referencia a que "La República procurará la integración..."; referencia que no se reiteró en el texto vigente.-

63

La Constitución e 1967 postulaba la aceleración de su desarrollo equilibrado y el aumento del bienestar común, en función de los intereses de la República y sin detrimento de su soberanía (art. 103).-

34

sanción de nuevas leyes contrarias a esos tratados.-

f) Admisión de la existencia de organismos supranacionales

1.- Sólo la actual Constitución argentina reformada, prevé la delegación de competencias y jurisdicción, en organizaciones supraestatales.-

2.- La Constitución paraguaya vigente, solamente prevé la existencia de un ordenamiento jurídico supranacional.-

g) Cláusulas de cesión parcial del ejercicio de la soberanía

1.- La Constitución Argentina posee previsión expresa al respecto, autorizando la delegación de competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales.-

2.- La Constitución Paraguaya sólo admite el establecimiento de un orden jurídico supranacional, lo cual no autoriza a suponer incluida la formación de organismos que ejerzan parte de la soberanía de ese país.-

3.- Las Constituciones de Brasil y de Uruguay prevén la integración, sin realizar autorización expresa de la cesión del ejercicio de la soberanía de sus órganos supremos.-

Tratándose de Constituciones escritas y rígidas, va de suyo que la ausencia de dicha habilitación, impide que ese ejercicio se concrete en los hechos.-

PARTE III.- JERARQUIA DE LOS TRATADOS64 EN EL DERECHO INTERNO

Sumario.- 1.- Solución del relacionamiento en el ámbito internacional.- 2. Solución de los litigios en el ámbito interno de los Estados.- 2.- Solución del problema en el Derecho interno.- A) República Argentina.- B) República Federativa del Brasil.- C) República del Paraguay.- D) República Oriental del Uruguay.-

1.- Solución del relacionamiento en el ámbito internacional

1.1.- La Declaración de Derechos y Deberes de los Estados (Resolución de

64 La Convención de Viena sobre derecho de los tratados define al tratado como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre los estados y regido por el derecho internacional.- Sin embargo, la doctrina extiende la definición de tratado a los acuerdos entre sujetos de derecho internacional, sean o no Estados, ya que actualmente la categoría de sujeto de derecho internacional excede a la de Estado; o sea que, en el ámbito internacional, además de los Estados, se reconocen como sujetos internacionales, a entidades que no son Estados.-

35

la Asamblea General de las Naciones Unidas N1 375 (IV) de 6 de diciembre de 1949) consagra la superioridad del derecho internacional en los siguientes términos:

Todo Estado tiene el deber de cumplir de buena fe las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes de Derecho Internacional, y no puede invocar disposiciones de su propia Constitución o de sus leyes como excusa para dejar de cumplir este deber (art. 13)".-

1.2.- Por su parte, la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, en su artículo 27, dispuso:

"Una Parte no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.-65

Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.-"

Y en el artículo 46 -como única excepción admisible-, expresa:

"l. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su Derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su Derecho interno.-

"Violación manifiesta" es la que resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en al materia, conforme a la práctica usual y de buena fe.-

1.3.- Los tribunales internacionales (CPJI - CIJ - CIDH), siempre sostuvieron la superioridad del derecho internacional sobre disposiciones internas, ya fueren de rango constitucional, legal, actos administrativos o fallos judiciales.-

Caso "Acuerdo de Sede ONU - EE.UU" (1988)

En el año 1987, al sancionarse la ley contra el terrorismo por el Congreso de los EEUU, el "Attorney General" declaró que debía proceder al cierre de los locales de la representación de la OLP ante las NNUU, a pesar de las obligaciones que pudiesen

65 La vigencia de un tratado comienza a partir de su ratificación -y no antes-; en consecuencia, la obligaciones internacionales se asumen en ese momento; y coincide con el momento en que se produce la "incorporación" del tratado al derecho interno.- Ello no impide que, a contar de la ratificación, los efectos del tratado se retrotraigan por imperio de una norma expresa del mismo, lo que permite hablar de vigencia retroactiva; o, lo que resulta equivalente, significa decir que la vigencia que adquiere el tratado desde su ratificación, cobra retroactividad a la fecha señalada en el mismo tratado.- En el derecho internacional, el vocablo ratificación, es sinónimo de aceptación, aprobación, y adhesión, conforme lo estipula la CVDT (art. 2.1, b), e identifica al acto internacional por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento para obligarse por un tratado.-

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surgir del Acuerdo de Sede con las Naciones Unidas.-

Solicitada una opinión consultiva a la CIJ por la Asamblea General de las NNUU aquélla recordó el principio fundamental del Derecho internacional, acerca de la preeminencia de ese derecho sobre el derecho interno, consagrada por la jurisprudencia desde el laudo arbitral del 14.IX.1872 en el asunto del Alabama entre los Estados Unidos y Gran Bretaña, conocido como en el asunto de las Comunidades greco-búlgaras, en el que la Corte Permanente juzgó que es un principio generalmente reconocido del derecho de gentes que, en las relaciones entre Potencias contratantes de un tratado, las disposiciones de una ley interna no podían prevalecer sobre las del tratado.-

Asimismo, en el ámbito americano, la CIDH concluyó que el derecho de rectificación o respuesta es directamente exigible en el derecho interno, y que, si por cualquier circunstancia, el derecho de rectificación o respuesta no pudiera ser ejercido, ello constituiría una violación de la Convención; afirmando, la preeminencia de la norma internacional sobre el derecho interno existente u omiso (OC/Nº 7, de 1986).-

La Corte Europea de DH, en el caso del régimen lingüístico de enseñanza en Bélgica (1968) y en el caso "Marckx" (1979), consideró contrarias a la CEDH, las disposiciones del Código Civil belga sobre el régimen jurídico de los hijos naturales.-

En el caso "Van Gend en Loos" (1963), la Corte de Luxemburgo sostuvo que las Comunidades Europeas constituyeron un nuevo orden jurídico -el comunitario- independiente de la legislación de los Estados Miembros; integrado con los tratados fundacionales, los tratados posteriores de adhesión, el Acta Unica de 1986 (normas de derecho internacional) y el derecho derivado de las decisiones de sus órganos.-

El orden jurídico comunitario tiene primacía sobre el derecho nacional.-

En el caso "Simmenthal" (1978), la Corte afirmó que "en virtud del principio de primacía del derecho comunitario, las disposiciones del Tratado y los actos de las instituciones directamente aplicables, tienen por efecto, en sus relaciones con el derecho interno de los Estados Miembros, no sólo el hacer inaplicable de pleno derecho, por el hecho mismo de su entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional existente, sino también el impedir la adopción válida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que éstos fueran incompatibles con normas comunitarias.-

Pero, el derecho comunitario tiene relación estrecha con el Derecho internacional general.-

En la sentencia de 1972, en el caso "International Fruit", donde se discutía la relación entre los tratados constitutivos de las Comunidades y el Acuerdo del GATT, la

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Corte reconoció que el derecho internacional obligaba a las Comunidades, pues estas, como tales -así como los EM-, pueden celebrar tratados.-

En el primer caso -tratado celebrado entre un EM y un Estado no miembro que contradice los Tratados C.E., se debe distinguir si aquél se celebró con anterioridad o con posterioridad sobre la entrada en vigor del tratado C.E.-

Cuando se trata de acuerdos anteriores, la Corte, en su sentencia en el caso "Burgoa" (1980), ha indicado que "la aplicación del Tratado de Roma no afecta el respeto debido a los derechos de los Estados terceros resultantes de una Convención concluida con un Estado miembro con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado.-

En cuanto a los acuerdos posteriores, se sostiene que debe admitir la invalidez, con respecto al derecho comunitario, de los acuerdos concluidos en materia de competencia exclusiva de la Comunidad, pero no ocurre lo mismo cuando no se ejerce aún la competencia comunitaria.-

Cuando se trata de acuerdos concluidos por la propia Comunidad, el tribunal europeo ha sostenido, siempre, la primacía de éstos sobre el derecho comunitario derivado.-

O sea que cuando el litigio se plantea ante un juez internacional, éste fallará, acordando primacía a la norma internacional sobre la norma interna contraria.-

2.- Solución de los litigios en el ámbito interno de los Estados

En el ámbito del derecho interno de los Estados, existe multiplicidad de soluciones; por lo que la respuesta dependerá del ordenamiento jurídico considerado, debiendo realizarse un estudio pormenorizado, país por país.-

Derecho comparado

Reino Unido

En el Reino Unido, el principio tradicional es que el derecho internacional consuetudinario es parte del derecho nacional ("internacional law is part of the law of the land").-

La jurisprudencia adhirió primero, a la doctrina de la incorporación, pero a partir de 1876, se inclinó por la doctrina de la transformación; hasta que en 1977 (con el fallo de Lord Denning), se volvió a la doctrina de la incorporación.-

La aprobación y ratificación de los tratados es una prerrogativa de la Corona, sin participación del Parlamento.-

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Pero, para evitar que la Corona pueda legislar al margen del Parlamento, los tratados que afectan los derechos privados o que supongan una carga para los fondos públicos, sólo pueden ser aplicados caso a caso por el juez, previa aprobación parlamentaria.-

Una vez aprobado, el tratado pasa a formar parte del derecho interno y puede ser derogado por un acto parlamentario posterior.-

Francia

Al Presidente de la República la negociación y ratificación de los tratados (C. art. 52).-

El artículo 53 enumera aquellos tratados que requieren la aprobación parlamentaria.-

Los tratados deben someterse al contralor de compatibilidad con la Constitución, previo a su aprobación por el Consejo Constitucional (C. art. 54); y el artículo 55 dispone: "Los tratados o acuerdos regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una autoridad superior a las leyes, bajo reserva, para cada acuerdo o tratado, de su aplicación por la otra parte".-

La jurisprudencia francesa sostiene que los tratados tienen el mismo valor que la costumbre internacional; y que poseen una jerarquía superior a las leyes, aunque inferior a la Constitución (caso "Cafés Jacques Vabre").-

España

El Artículo 93, dispone: Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.- Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los Organismos Internacionales o supranacionales titulares de la cesión.-

El TC español sostuvo que la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno, debe seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.-

El ingreso a una comunidad regional no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto a los poderes públicos, a la Constitución y al resto

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del ordenamiento jurídico.- 66

La ejecución del derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las normas del derecho interno67.-

Pueden cederse o atribuirse el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, pero no puede disponerse de la Constitución misma, pues el poder de reformarla no es susceptible de cesión.-

Artículo 94.- 1.- La Prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos: a) Tratados de carácter político.- b) Tratados o convenios de carácter militar.- c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título 1.- d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.- e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.- 2.- El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.-

Artículo 95.- 1.- La celebración de un tratado internacional que contenga, estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.- 2.- El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.-

Mediante este procedimiento, queda garantizada la primacía de la Constitución, adquiriendo el tratado internacional, en la parte objeto de examen, una estabilidad jurídica plena (TC: Declaración de 1º.VII.1992).-

Articulo 96.- 1.- Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.- Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.- 2.- Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.-

El sistema previsto en el art. 96 implica la asunción de la normativa internacional por el Derecho positivo interno (TS: S. antigua Sala 3ª, de 30.IX.1982).-

Los reglamentos y directivas comunitarias tienen valor de leyes marco, cuya

66 SS. 252/1988, de 20-12; 64/1991, de 22-3; 76/1991, de 11-4; 115/1991, de 23-5; 236/1991, de 12-12; y 72/1992, de 28-5.-

67 SS. 236/1991, de 12-12; 72/1992, de 28-5.- 40

primacía sobre las normas internas y efecto directo en su caso, no podrán ser discutidos, desde el momento de la adhesión a los tratados internacionales.-

Las normas anteriores que se opongan al Derecho comunitario deberán entenderse derogadas y las posteriores contrarias habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia (C. arts. 93 y 96.1), pero no será exigible que el Juez ordinario plantee la cuestión de inconstitucionalidad (C. art. 163), para dejar inaplicada la norma estatal, porque está vinculado por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que tiene establecido el principio pro comunitate (S. Sala 3ª, de 24.IV.1990).-

Holanda

La Constitución holandesa de 1972, revisada en 1983, establece, en su artículo 94: "No serán aplicables las normas jurídicas vigentes en el Reino cuando su aplicación sea incompatible con las disposiciones de un tratado o con las resoluciones de las instituciones internacionales que obliguen a los particulares".-

El artículo 91 exige una mayoría especial en las Cámaras para la aprobación de un tratado "que contradiga la Constitución o que pueda entrar en contradicción con ella", con lo que se admite la igualdad jerárquica entre tratado y Constitución.-

El artículo 93, establece que: "Las disposiciones de los tratados y de las resoluciones de las instituciones internacionales que puedan obligar a los particulares en virtud de su contenido, serán obligatorias después de que hayan sido publicadas", con lo que se recoge la distinción entre normas internacionales "self executing" y normas que requieren una previa reglamentación por el orden jurídico interno, para poder ser aplicadas.-

Portugal

La Constitución portuguesa de 1976, revisada en 1982, en su artículo 8 párrafo 1, dice: "Las normas y los principios de Derecho internacional general o común forman parte integrante del Derecho portugués".-

Y el art. 277, pár. 2 dispone: "La inconstitucionalidad orgánica o formal de los tratados internacionales regularmente ratificados no impide la aplicación de sus normas en el orden jurídico portugués, si dichas normas se aplican en el orden jurídico de otra parte, a menos que la inconstitucionalidad derive de la violación de una disposición fundamental.-"

Austria

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El art. 9 de la su Constitución austríaca de 1920, dispone: "Las normas generalmente reconocidas del Derecho internacional tendrán validez como parte integrante del ordenamiento jurídico federal".-

República Federal de Alemania

Artículo 25.- (Derecho internacional integrado en el derecho federal).-

Las normas generales del Derecho Internacional Público son parte integrante del derecho federal. Estas normas tienen primacía sobre las leyes y constituyen fuentes directas de derechos y obligaciones para los habitantes del territorio federal.-

Italia

La Constitución carece de normas que regulen en forma explícita las relaciones entre el ordenamiento interno y el ordenamiento internacional.-

La opinión mayoritaria de la doctrina italiana, interpreta el silencio como indicación de la inidoneidad de los tratados internacionales para producir por sí mismos, efectos normativos en el ordenamiento interno.-

El art. 10 inc. 1º de la Constitución italiana establece la adaptación automática de los tratados en el ordenamiento interno: "El ordenamiento jurídico italiano se conforma a las normas del Derecho internacional generalmente reconocidas".-

En el art. 11, inc. 2º establece que Italia consiente, en condiciones de paridad con otros Estados, las limitaciones de soberanía necesarias a la a un ordenamiento que asegure la paz y la justicia entre las naciones, promueve y favorece las organizaciones internacionales dirigidas a esos fines.-

El art. 80 establece que las Cámaras autorizan con leyes la ratificación de los tratados internacionales que poseen naturaleza política, prevén arbitrajes o reglamentos judiciales, o importan variaciones al territorio o cargas a las finanzas públicas o modificaciones de las leyes.-

Estados Unidos

La Constitución americana es la más antigua del mundo.-

El art. VI, párrafo 2º, de la Constitución de 1787, dice: "Esta Constitución y las leyes de los Estados Unidos que serán dictadas en acuerdo con ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la Ley Suprema del País y los jueces, en cada Estado estarán sujetos a ella pese a

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cualquier disposición en contrario contenida en la Constitución o las leyes de cualquier Estado".-

En EEUU se distinguen dos tipos de tratados:

a) Los que rigen por sí mismos, siendo inmediatamente aplicables (self-executing), ratificados por el Poder Ejecutivo con anuencia de los dos tercios de integrantes del Senado; y

b) los que requieren ser puestos en vigencia por una ley interna (not self-executing).-

En el caso Reid v. Covert, 354 U.S. 1 (1957), se recordó que la Corte había sostenido regular y uniformemente la supremacía de la Constitución sobre los tratados.-

Se entendió que en los casos de asuntos de la mayor importancia para el bienestar nacional, que ordinariamente no podría resolver una Ley del Congreso, podría ser resuelto por un tratado seguido de una ley.-

Pero, si tanto el derecho internacional convencional como el consuetudinario, son parte del derecho de los EEUU, en caso de conflicto entre una ley nacional y una norma internacional, la jurisprudencia ha aplicado la llamada doctrina "last in time", según la cual, la norma posterior deroga a la anterior de igual o menor valor y fuerza.- En 1870, la Suprema Corte estableció, en el caso "Cherokee Tobacco", que un tratado puede derogar un acto anterior del Congreso y un acto del Congreso puede derogar un tratado anterior.-

Y para el caso que la celebración de tratados afecte normas constitucionales, -por ejemplo normas en materia de competencias de los Estados (caso "Missouri v. Holland", Suprema Corte, 1920) o normas sobre garantías individuales (caso "Reid v. Covert", Suprema Corte, 1957)- la Suprema Corte sostuvo que ningún tratado puede conferir al Congreso o a cualquier órgano del Gobierno poderes que no posee por la Constitución; y que ni el Ejecutivo, ni el Ejecutivo y el Senado combinados, pueden enmendar la Constitución por medios distintos a aquellos establecidos en ella.-

Chile

No hay normas constitucionales expresas sobre jerarquía del derecho internacional.-

La jurisprudencia ha sostenido que las normas constitucionales, en el orden interno, prevalecen sobre las disposiciones contenidas en los tratados internacionales.-

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Perú

La Constitución peruana de 1979 contenía, en su artículo 101, un importante precepto por el que se consagraba la preeminencia del tratado sobre la ley (no sobre las normas constitucionales): "Los tratados internacionales celebrados por Perú con otros Estados, forman parte del derecho nacional. En caso de conflicto entre el tratado y la ley, prevalecerá el primero".-

En cambio, la Constitución de 1993, ha eliminado la última frase del artículo.- El artículo 55 de la Constitución vigente, establece: "Los tratados celebrados por el Estado y en vigor, forman parte del derecho nacional".-

Por otra parte, en artículos posteriores distingue entre los tratados que requieren aprobación parlamentaria para su ratificación por el Poder Ejecutivo, y aquéllos que no la requieren.-

Costa Rica

El artículo 7, pár. 1º, de la Constitución de Costa Rica establece: "Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes".-

Consecuentemente, la jurisprudencia ha entendido que dicha norma supone que dichos acuerdos, tienen una jerarquía inferior a la Constitución.-

2.- Solución del problema en el Derecho interno

Otro punto de indispensable análisis, es el de la jerarquía de los tratados, en el Derecho interno de los Estados Miembros del MERCOSUR; temática que también impone el análisis pormenorizado de los textos constitucionales de cada Estado, así como de los textos internacionales y comunitarios.-

A.- República Argentina

1.- La Constitución argentina de 1853, en su artículo 31, establecía:

"Esta Constitución, las leyes que en su consecuencia dicte el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nación".

2.- Por otra parte, el art. 21 de la ley Nº 48 del año 1863, reconocía las otras fuentes del Derecho internacional al disponer que:

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"los tribunales y jueces nacionales procederán aplicando la Constitución como ley suprema de la Nación, las leyes que haya sancionado el Congreso, los tratados con potencias extranjeras, las leyes particulares de las provincias, las leyes que han regido anteriormente a la Nación y los principios del Derecho de Gentes según lo exijan respectivamente los casos que se sujeten a su conocimiento en el orden de prelación que va establecido.-"

3.- La Constitución Reformada en 1994, mantiene, en su art. 31, la misma redacción que la anterior.

Pero, en su artículo 75, establece la jerarquía de los tratados, estableciendo un sistema duplex: disponiendo que tendrán una jerarquía superior a las leyes y que algunos tratados tendrán la misma jerarquía que la Constitución.-

"Corresponde al Congreso:........................................................................................................................

22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.- Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.-

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la Convención sobre los derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos.-

24.- Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen

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jerarquía superior a las leyes...".-68

En dos fallos recientes, la Corte Suprema, ha afirmado la supremacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno:

a) En el caso "Ekmekdjian c. Sofovich" (1992), admitió la prevalencia de la CADH sobre las normas argentinas.-

b) En el caso "Fibraca" (1993), hizo prevaler el Acuerdo de Sede de la Comisión Mixta de Salto Grande, sobre la Constitución nacional.-

B.- República Federativa del Brasil

1.- La Constitución brasileña vigente (1988) -al igual que las anteriores- sólo contiene disposiciones sobre cuáles son los órganos competentes y cuáles los procedimientos para la aprobación y ratificación de tratados; sin hacer referencia a su jerarquía.-

2.- La jurisprudencia brasilera mayoritaria ha considerado que tratado y ley son normas de igual jerarquía.-

En un fallo de 1978 (caso "Recurso extraordinario Nº 80004") el Supremo Tribunal aplicó una ley posterior a la ratificación del Convenio sobre Ley Uniforme de Ginebra sobre Letras de Cambio, por considerar que aquella ley nacional representaba la última voluntad del legislador.-

C.- República del Paraguay

1.- La Constitución paraguaya de 1992, incluye una interesante norma en respaldo de la validez del orden jurídico interno:

Se autoriza a los ciudadanos a resistir a dichos usurpadores, por todos los medios a su alcance. En la hipótesis de que esa persona o grupo de personas, invocando cualquier principio o representación contraria a esta Constitución, dependen el poder público, sus actos se declaran nulos y sin ningún valor, no vinculantes y, por lo mismo, el pueblo en ejercicio de su derecho de resistencia a la opresión, queda dispensado de su cumplimiento. Los estados extranjeros que, por cualquier circunstancia, se relacionen con tales usurpadores, no podrán invocar ningún pacto, 68 La jurisprudencia argentina, anterior a la Constitución reformada, reconoció a los tratados, la misma jerarquía que a

las leyes.- En el asunto "Martín y Cía." (1963), la Corte Suprema fundó su fallo en que la Constitución no atribuye superioridad a los tratados, por lo que "no corresponde acordar prioridad de rango a ninguna de ellas".-

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tratado o acuerdo suscrito o autorizado por el gobierno usurpador, para exigirlo posteriormente como obligación o compromiso de la República del Paraguay.

2.- El Art. 141 dispone la integración automática de los tratados internacionales en el derecho interno:

Los tratados internacionales validamente celebrados, aprobados por ley del Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento interno con la jerarquía que determina el art. 137.

3.- El art. 137 establece la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico interno de la Nación, reconociéndole a los tratados un valor subconstitucional, aunque supralegal:

La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso, y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado.- Quienquiera que intente cambiar dicho orden, al margen de los procedimientos previstos en esta Constitución, incurrirá en los delitos que se tipificarán y penarán en la ley.- Esta Constitución no perderá su vigencia ni dejará de observarse por actos de fuerza, o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella dispone.- Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución.

4.- Por último, el art. 142 establece un procedimiento especial para la denuncia de los tratados relativos a los derechos humanos, en los siguientes términos:

Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrán ser denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de esta Constitución.-

D.- República Oriental del Uruguay 1.- La Constitución uruguaya no contiene disposiciones que establezcan una

solución expresa al conflicto entre una norma internacional y una norma interna.-

No obstante, existen algunos preceptos referentes a los tratados y a las normas de Derecho internacional general -C. art. 239-, a los órganos competentes para

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formarlos y a los procedimientos internos de incorporación.-

2.- Los artículos 85, núm. 7 y 168, núm. 20 señalan las etapas que deben cumplirse para la incorporación de los tratados, como normas obligatorias en el Derecho interno.-

Art. 85.- A la Asamblea General compete:.......................................................................................................................

71) Decretar la guerra y aprobar o reprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras.

Art. 168.- Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:

.......................................................................................................................

20.- Concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación del Poder Legislativo.-

3.- De los textos referidos surge que la aplicación de los tratados en el ámbito interno del Estado uruguayo, requiere el cumplimiento previo y estricto -sin excepciones- de un complejo iter normativo:

a) Conclusión y suscripción por el Poder Ejecutivo.-

b) Aprobación69 por la Asamblea General70.-

69 La ley aprobatoria de un tratado posee escaso o nulo contenido normativo, consistiendo, más bien, en un acto de orientación política o de control; en estos casos, las limitaciones a la modificación del proyecto, se traducirán en variantes procedimentales que suelen afectar a la naturaleza misma del acto legislativo (imposibilidad de realizar enmiendas).- En el caso de los tratados, la aprobación legislativa tiene como efecto otorgar eficacia erga omnes a los meros efectos obligatorios originales del acuerdo concluido y suscripto por el Poder Ejecutivo (Vé. Alessandro Pizzorusso: Lecciones de Derecho constitucional, t. 1, p. 296 y t. II, p. 249 y ss.-

70 En nuestro país la discusión doctrinaria se centró en la interpretación que debía darse a la intervención de la Asamblea General, y si ello supone o no la transformación del tratado en ley nacional.- A) En tal sentido, el profesor Justino Jiménez de Aréchaga sostuvo que en nuestro país, la aprobación parlamentaria tiene un doble efecto: a) un efecto internacional, ya que en conjunción con la voluntad del Poder Ejecutivo genera una obligación internacional; b) y un efecto interno; ya que la aprobación del tratado por la Asamblea es el acto con el cual se inicia la recepción de las normas contenidas en el tratado por el derecho interno; es decir, es la sanción de una regla de derecho interno con igual contenido normativo que las reglas que integran el negocio jurídico bilateral.- Para que el proceso de recepción de las normas del tratado por el derecho interno culmine, se requiere, como para el perfeccionamiento de cualquier otra ley, la promulgación por el Poder Ejecutivo.- Para Justino Jiménez de Aréchaga, en el orden interno, el tratado propuesto es convertido en ley nacional.- B) Contrariamente a lo señalado, para el profesor Eduardo Jiménez de Aréchaga la teoría de la conversión, es una ficción innecesaria.- En la aprobación de los tratados, no existe un acto de creación de una norma interna, con ese contenido -que sería superflua-, sino una etapa indispensable para la creación de una norma de derecho internacional que una vez creada, será directamente aplicable en la esfera interna.- Si las disposiciones de un tratado fueran verdaderamente incorporadas a una ley; si fuera la ley y no el tratado lo que se aplicara internamente, sería absolutamente necesario que el Poder Ejecutivo, en el momento de concluir un acuerdo internacional en vista

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c) Ratificación por el Poder Ejecutivo.-

4.- La circunstancia de exigirse la participación conjunta del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, así como la concurrencia -en este último caso- de ambas Cámaras, llevó a la práctica generalizada, de aprobar los tratados mediante leyes.-71

5.- En nuestro país, las leyes sólo pueden ser dictadas mediante la acción conjunta de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; y aunque difieren en el procedimiento seguido para su sanción (presupuestos, proyectos de urgente consideración, tratados, etc.), poseen el mismo valor y fuerza infraconstitucional (ya que las normas constitucionales sólo pueden ser aprobadas por el Cuerpo Electoral).-

6.- En consecuencia, tanto los tratados, como las leyes que los aprueban -independientemente que se considere que existe una trasformación o una incorporación al Derecho interno-, deben ajustarse plenamente a la Constitución Nacional, por ser una norma de rango superior, no modificable mediante leyes, ni mediante tratados; de lo contrario, unas y otros serían ilegítimos.-72

Por lo demás, los poderes representativos sólo ejercen en forma indirecta la soberanía nacional, y en tanto actúen dentro del ámbito propio y estricto de su competencia.-

7.- Además, las leyes especiales73 que aprueban tratados74 se encuentran sometidas al control de la SCJ, tal como ocurre con el resto de las leyes -pues no

de la prórroga de un tratado que llega a su término, obtuviera una nueva ley en ese sentido; y ello no ocurre, pues en la práctica ocurre que las prórrogas de tratados se operan sin necesidad de una nueva remisión al Parlamento.- Los casos de denuncia, suspensión o extinción de un tratado por causas propias del Derecho Internacional, son decididas exclusivamente por el Poder Ejecutivo.- Todo esto evidencia que son las disposiciones mismas del tratado y las del derecho internacional las que son aplicables internamente, pues no es concebible, que el Poder Ejecutivo suspenda la aplicación de leyes y decida, por sí, que han perdido vigencia.- Además, para su aplicación interna, se espera la entrada en vigor del tratado mismo, mediante el canje o depósito de ratificaciones.- Asimismo, el Poder Ejecutivo podría no ratificar un tratado aprobado por el Parlamento.- La aprobación de un tratado suscrito por el Poder Ejecutivo, se realiza a través de una ley; pero esa ley tiene como único contenido la aprobación del tratado y no el tratado en sí, ya que la ley aprobatoria no lo incorpora en su texto, ni contiene los elementos y cláusulas del tratado.- En el procedimiento de aprobación legislativa de los tratados no se vota artículo por artículo, no se someten a discusión particular, ni se admiten enmiendas a los mismos.- Para obligar internacionalmente al Estado, la constitución ha establecido un proceso complejo, que requiere la participación del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y es esta obligación internacional la que debe ser cumplida por el orden nacional.- Nada en este proceso permite deducir la existencia de un único orden jurídico.- Para que un acto sea válido en el orden internacional, deben efectuarse una serie de actos válidos en lo interno, más el cumplimiento de las condiciones impuestas por el orden internacional, sin lo cual, el tratado no entrará en vigor en el orden internacional y no obligará en lo interno.- Es el acto internacionalmente válido, el tenido como válido por el orden interno.-

71 Cabe consignar que ninguna norma constitucional hace referencia a que los tratados deban aprobarse mediante leyes.- Además, en el Uruguay -a diferencia de lo que ocurre en otros países-, todas las leyes poseen el mismo grado de valor y fuerza.-

72 En el ámbito jurisprudencial, a fines de 1940, la Suprema Corte, concordando con la vista del Fiscal, Dr. Melitón Romero, hizo lugar a la solicitud de dos diplomáticos franceses acreditados en nuestro país autorizándoles a retirar el dinero que tenían depositado en un banco montevideano pese a la moratoria provisional impuesta a los acreedores (LJU, caso Nº 523, t. 2, 1941).- Se fundó para ello en la superior jerarquía de las normas internacionales sobre inmunidad de los diplomáticos ante las disposiciones de nuestra legislación comercial.- Esas normas internacionales tenían, en esa época, principalmente como fuente a la costumbre, cuya existencia fue probada por el Fiscal mediante citas doctrinarias, jurisprudencia y convenios.-

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existe excepcionamiento expreso al respecto-; y la Corte, puede y debe desaplicarlas en el "caso concreto" -con efectos exclusivos en los procedimientos en que se haya pronunciado (C. art. 259)-, "por razón de forma o de contenido" (C. art. 256).-

8.- En general, la jurisprudencia uruguaya sostuvo la equiparación entre ley y tratado; y, como consecuencia, en caso de conflicto inter temporal entre ambos, aplicó el criterio cronológico señalado.-

En consecuencia, por aplicación del principio de temporalidad -lex posteriori derogat priori-, cuando el tratado es posterior a la ley, se aplica el tratado; pero cuando la ley es posterior, ésta es la norma aplicable en el Derecho interno.-75

9.- En cuanto a la ejecutividad de los tratados en el derecho interno, una sentencia de la SCJ de 1990, consideró que el tratado en que pretendía ampararse el actor no podía ser invocado pues no era autoejecutable, faltando su reglamentación por la ley nacional.-

Esa distinción entre normas internacionales autoejecutables -o self executing-, susceptibles de aplicación inmediata y directa, sin que sea necesaria una acción

73 Las denomino "leyes especiales" pues lo son, tanto desde el punto de vista formal -en tanto poseen un procedimiento especial-; como sustancial -en cuanto, no contienen normas generales y abstractas-, y se limitan a atribuir eficacia a actos emitidos por otros órganos competentes.- La doctrina considera que: a) constituyen la expresión inmediata de directivas políticas, b) que constituyen meros actos de control político (Foderaro y Romano), o c) que constituyen directivas dirigidas a la orientación política del Gobierno (Mortati y Sandulli).-

74 En el ámbito legislativo nacional, el vigente Código General del Proceso, en su Título X sobre "Normas procesales internacionales", art. 524 establece: "Normas aplicables.- En defecto de tratado o convención, los tribunales de la República deberán dar cumplimiento a las normas contenidas en el presente Título".- La norma señalada parecería dar preferencia a los tratados, sobre las leyes internas; pero, armonizada con el sistema constitucional, no es así, ya que se ha considerado que los tratados poseen igual valor y fuerza que las leyes, y en el caso, es una ley la que pospone su aplicación, a lo dispuesto por otra ley que aprobó el tratado respectivo.-

75 En un fallo del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3º Turno, se dispuso que la exigencia contenida en el art. 6º de la ley Nº 9739, había perdido vigencia al ratificar Uruguay la Convención de Berna para la protección de las obras literarias y artísticas por el decreto-ley Nº 14.910 (Vé. LJU, caso Nº 11.030, t. 97, 1988).- En un fallo de 1990, la SCJ sostuvo que la ley ulterior al tratado, inconciliable con el mismo, supone su derogación (Vé. LJU, caso Nº 11.631, t. 102, 199l).- Por su parte, el Tribunal de Apelaciones del Trabajo, en un caso en que debía resolver un conflicto entre una ley laboral nacional y un Convenio de la OIT, sostuvo que el tratado ratificado se transforma en ley y es por ello, derogable por una ley posterior (Vé. LJU, caso Nº 9.817, t. 85, 1982).- De ambas sentencias surge que la jurisprudencia nacional adhiere a la teoría de la transformación del tratado en ley.- No obstante, en 1944, el Tribunal de Apelaciones de Primer Turno consideró que un tratado debía interpretarse de acuerdo con las normas de interpretación del derecho internacional; si, en cambio, el tratado hubiese sido transformado en ley, hubiese correspondido que el Tribunal lo interpretase de acuerdo con los preceptos del Título Preliminar del Código Civil (LJU, caso Nº 2098, t. 12, 1946).- En algún caso, la jurisprudencia nacional sostuvo que la norma internacional tiene, jerarquía superior a la ley; pero, nunca sostuvo que posee jerarquía igual o superior a la Constitución.- En 1977, la Corte había rechazado pronunciarse sobre el punto al sostener que "de admitirse la posición doctrinario de que el tratado prima sobre la ley ordinaria habría que llegar a la inaplicabilidad de la ley y por el contrario, sosteniendo la posición jurisprudencias de que la ley ordinaria posterior deroga tácitamente al tratado, no hay duda de que los principios aplicables serían los que emergen de la ley ... pero ésta decisión no corresponde a la Corte" (S. de 18.IV.1977, RDL, t. XX, p. 341).- En cambio, en 1979 -el mismo órgano- afirmaba que "de no haberse consagrado la prelación de los tratados internacionales, éstos igualmente prevalecerían contra cualquier otra norma nacional en contrario -aunque fuera posterior- pues éstos -que son la fuente más importante del derecho internacional, poseen un vigor superior al de la ley interna de los Estados signatarios; por lo que si hubiese conflictividad entre uno y otro prevalecerá el tratado; o sea, les daba a los tratados una jerarquía superior a la ley (Vé. "Repertorio de Sentencias de la Corte de Justicia 1978-1979", p. 118).-

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jurídica complementaria para su implementación o su exigibilidad, y normas no autoejecutables -non self-executing-, fue desarrollada por la jurisprudencia norteamericana76.-

En algunos casos el propio tratado prevé que los Estados adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado (art. 5 del Tratado de Roma de 1957); en otros, sólo se requiere reglamentación interna, cuando el derecho interno confiera mejores condiciones a los individuos, que las pactadas, consideradas éstas como condiciones mínimas (art. 19, n1 8 de la Constitución de la OIT).-

10.- Sin embargo, surgen dificultades cuando el tratado nada dice, o la intención o el espíritu, puede no resultar clara.-

La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados en su artículo 26, dispuso:

"Pacta sunt servanda.- Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe."

Debe tenerse presente que, una vez ratificado y en vigor, el tratado obliga en el orden internacional y en el orden interno, sea cual sea la precisión de sus disposiciones, y su incumplimiento es causa de responsabilidad internacional del Estado; aunque no anule la norma interna que lo desconozca.-

11.- Resumiendo, corresponde distinguir entre:

a) países que han dado, solución constitucional expresa al conflicto; y

b) países que no cuentan con ella.-

También corresponde distinguir, según se otorgue al Tratado un rango:

a) Superior a la Constitución (p. ejemplo, Holanda).-

b) Igual a la Constitución.-

c) Inferior a la Constitución, pero superior a las leyes (p. ej.: Francia, Costa Rica, Argentina, Paraguay).-

76 Así, por ejemplo, los Estados Unidos han sostenido la no ejecutabilidad por sí misma de la Parte I de la CADH, posición no compartida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.- De acuerdo con las propuestas formuladas por el American Law Institute, un fallo de 1985 afirmó que el determinar si un tratado es o no self-executing es un problema de interpretación de la intención de las partes y para ello debe tenerse en cuenta el lenguaje y los propósitos del acuerdo como un todo, las circunstancias que rodean su ejecución, la naturaleza de las obligaciones impuestas por el acuerdo, las consecuencias que tendría autorizar una acción individual.-

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d) Igual a la ley (p. ej.: Estados Unidos, Brasil, Uruguay).-

e) Inferior a la ley.-

Cuando -al respecto- no hay solución constitucional expresa -como ocurre en nuestro país-, corresponde a la doctrina y la jurisprudencia, analizar la distinción entre ambos órdenes, estableciendo las preeminencias correspondientes.-

En nuestro país, la tendencia general ha sido asimilar el tratado u otra norma de derecho internacional, a las leyes ordinarias.-

Dicha solución no es exclusiva de Uruguay, pues también se da en numerosos países extranjeros; a tal punto que -en la actualidad- existe una contradictoria convivencia entre países que, en el ámbito interno, empezaron a dar una prioridad más o menos intensa al Derecho internacional; y otros países que siguen dando prioridad al derecho interno superior (Constitución) y posterior (leyes).-

Pero lo importante y claro es que las soluciones no pueden surgir de planteos a priori como los formulados por Kelsen, sino que provienen de la evolución histórica y de la actualidad de los ordenamientos jurídicos de los Estados.-

No puede negarse que la comunidad internacional y el propio Derecho internacional admiten la coexistencia de soluciones pragmáticas en las que se acepta que, mientras en el plano internacional se hace prevalecer al Derecho internacional, en el plano interno, se le otorga prioridad al Derecho interno.-

En cuanto a la exposición y al análisis de la fundamentación jurídico-política de tal situación, excede los alcances de este trabajo.-

PARTE IV.- VALOR Y FUERZA DE LOS ACTOS COMUNITARIOS EN EL DERECHO INTERNO

Sumario.- A) Naturaleza, estructura y caracteres del MERCOSUR.- 1.- Personalidad jurídica.- 2.- Naturaleza intergubernamental del MERCOSUR.- 3.- Fuentes jurídicas obligatorias del MERCOSUR.- 4.- Unanimidad en la toma de decisiones.- 5.- Necesaria incorporación interna del Derecho derivado.- 6.- Vigencia efectiva de las normas comunitarias.- 7.- Derecho derivado.- B) Conclusiones.-

A) Naturaleza, estructura y caracteres del MERCOSUR

1.- Personalidad jurídica52

El MERCOSUR77 es una persona jurídica de Derecho Internacional (art. 34 del Protocolo78 de Ouro Preto), que se rige por tres instrumentos internacionales constituti-vos (el denominado derecho originario):

a) el Tratado de Asunción (de 26.III.1991)79;

b) el Protocolo de Brasilia (de 17.XII.1991); y

c) el Protocolo de Ouro Preto (de 17.XII.1994) (de duración indefinida)80.-

Posee los poderes jurídicos necesarios para la realización de sus objetivos, en especial contratar, adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles, comparecer en juicio, conservar fondos y hacer transferencias, así como celebrar acuerdos de sede.-81

2.- Naturaleza intergubernamental del MERCOSUR

El art. 2º del Protocolo de Ouro Preto se encargó de aclarar, de manera expresa y concluyente, que el MERCOSUR es una organización de tipo intergubernamental y no supranacional82.-

Dicha calificación incide claramente en el valor y fuerza de sus actos (ausencia de acatamiento interno directo, por los Estados Parte), así como en aspectos formales de su emisión (unanimidad).-

3.- Fuentes jurídicas obligatorias del MERCOSUR

77 Mercado Común del Sur.-

78 En las últimos tiempos se ha extendido en el derecho comparado la práctica de que el PE celebre "acuerdos ejecutivos o simplificados", sin someterlos a la aprobación del Poder Legislativo.- Dicha práctica que escamotea la intervención congresional, no es admisible, toda vez que, cualquiera sea la denominación que se les confiera, configuran por su esencia verdaderos tratados, y deben cumplir el procedimiento constitucional establecido al respecto.-

79 Instrumento fundacional u originario; aunque sin pretensiones de intangibilidad.-

80 Y su Anexo sobre procedimiento general para las reclamaciones ante la Comisión de Comercio del MERCOSUR.- El protocolo de Ouro Preto se considera parte integrante del Tratado de Asunción, derogando todas las disposiciones del Tratado que estén en conflicto con ese Protocolo, así como con las Decisiones aprobadas por el Consejo del Mercado Común, durante el período de transición (art. 53º).-El art. 47 establece la duración indefinida del Protocolo de Ouro Preto.-

81 Artículos 34 a 36 del Protocolo de Ouro Preto.-

82 La inclusión de tal calificación, se debió a la insistencia de la delegación brasileña, de no dejar dudas interpretativas al respecto.- Un órgano es considerado supranacional, cuando: a) sus miembros no representan ni reciben instrucciones de ningún Estado; b) pueden dictar normas obligatorias para los EM, de aplicación inmediata y prevalente en el D. interno.- Vé.: Jorge Pérez Otermin: El Mercado Común del Sur, p. 23 y ss., y 79.- Queda así zanjada la discusión en torno a su naturaleza jurídica; con todas las consecuencias que ello significa.-

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De acuerdo al Protocolo de Ouro Preto, son fuentes obligatorias y —cuando sea necesario—, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales, mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país (art. 42)83:

a) El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios.-

b) Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos.-

c) Las Decisiones del Consejo del Mercado Común (CMC), las Resoluciones del Grupo Mercado Común (GMC) y las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción (art. 41).-

Corresponde advertir que:

a) en la organización institucional originaria del MERCOSUR, no se encuentra previsto como órgano del sistema, la Reunión de Ministros de Educación (sic);

b) ni entre sus fuentes normativas, se mencionan los protocolos de intenciones84 o protocolos a secas, ni las actas, emergentes de reuniones interministeriales.-85

En consecuencia, según el Protocolo de Ouro Preto (art. 41), el ordenamiento derivado posee la siguiente jerarquía normativa:

a) las Decisiones, emanadas del Consejo del Mercado Común.-

b) las Resoluciones, emanadas del Grupo Mercado Común.-

83 La situación de los tratados en el derecho comparado de los socios de la región, es variada; así, conforme al art. 31 de la constitución argentina, los tratados integran juntamente con la constitución y las leyes del congreso, lo que la norma denomina ley suprema de la nación.- Acá el vocablo ley, con el calificativo de suprema, no está empleado con alcance equivalente al de ley del congreso, sino como sinónimo -más bien- de norma que se compone trinitariamente, en cuanto orden normativo básico o supremo del Estado, con la constitución, los tratados y las leyes.- Vé. Germán Bidart Campos: Manual de la Constitución reformada, t. II, p. 414 y ss.- Se incurre por eso en error cuando se afirma que los tratados son 'leyes nacionales', o 'ley de la nación', porque desde que la ratificación a cargo del poder ejecutivo los incorpora a nuestro derecho siguen manteniendo en él su naturaleza de tratados oriundos de la fuente internacional, sin sufrir novación o cambio en esa naturaleza.

84 Vé. El Protocolo de intenciones, suscrito el 13.XII.1991 en la ciudad de Brasilia, por los Ministros de Educación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.-

85 Vé. los distintos protocolos y actas suscritos por los Ministros de Cultura de los Estados Miembros del MERCOSUR.-

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c) las Directivas, emanadas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, adoptadas desde la entrada en vigor del tratado de Asunción.-

Las normas emanadas de dichos órganos, tendrán carácter obligatorio; y cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales, mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país (art. 42).-86

4.- Sistema de toma de decisiones por unanimidad

Las decisiones de los órganos del MERCOSUR serán tomadas por unanimidad de componentes, o sea: por consenso, y con la presencia de todos los Estados Partes (art. 37); modalidad claramente diferenciable de las prácticas decisionales adoptadas por los organismos supranacionales.-

5.- Necesaria incorporación interna del derecho derivado

Los Estados Partes sólo se comprometen (obsérvese que no se utilizó la expresión "se obligan")87 a adoptar las medidas necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de normas emanadas de los órganos del MERCOSUR (Decisiones, Resoluciones, Directivas y Laudos Arbitrales publicados en el Boletín Oficial del MERCOSUR88), informando a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, de lo actuado respecto a ese fin (arts. 37 y 38 del Prot. O.P.).-

6.- Vigencia efectiva de las normas comunitarias

Pero además, la vigencia efectiva de las normas emanadas de los órganos del 86 No obstante, cabe recordar que con anterioridad, el art. 19 del Protocolo de Brasilia sobre resoluciones de

controversias, de 17.XII.1991, había establecido como orden de prelación normativa: a) el Tratado de Asunción; b) los Acuerdos celebrados en el marco de ese Tratado; c) las resoluciones del Grupo Mercado Común; d) las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR; y e) los principios y disposiciones del derecho internacional aplicables a la materia.- En el ámbito doctrinario, Halperin ordena las decisiones y resoluciones de acuerdo a la forma y modalidad elegidas para su entrada en vigencia, de la siguiente forma: a) Las disposiciones que fijan o presumen, según el caso, su aplicación directa en el territorio de los Estados partes.- b) Disposiciones que supeditan su entrada en vigencia a la posterior incorporación al derecho interno.- c) Disposiciones que para entrar en vigencia se sujetarían al régimen de ALADI, al preverse su incorporación como Protocolos del AAP.ACE. 18.- d) Instrucciones a los Subgrupos de Trabajo que implican una interpretación de normas preexistentes, producidas por el Consejo.- e) Recomendaciones, o previsiones no obligatorias.- Vé. Marcelo Halperin: Acerca de las fuentes del derecho en el MERCOSUR, en Rev. de Derecho Privado y Comunitario, Nº 4, p. 444-445.- Por otra parte, otros autores señalan como orden jerárquico: a) El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios.- b) Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos.- c) Las decisiones del Consejo del Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común y las directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, adoptadas desde la entrada en vigencia del Tratado de Asunción.- Vé. Dromi-Ekmekdjian-Rivera: Derecho comunitario, p. 1277 y ss.-

87 En el derecho general, se considera que el mero compromiso difiere de la obligación lisa y llana, pues implica una obligación de hacer infungible, cuyo incumplimiento sólo genera daños y perjuicios, pero no hace exigible el cumplimiento del objeto mismo de la prestación.-

88 En los idiomas español y portugués.-55

MERCOSUR, quedó sometida al principio de la aplicación simultánea89, que sólo se concretará, una vez cumplido un complejo procedimiento90:

a) su incorporación91 al ordenamiento jurídico nacional;

b) su comunicación a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR;

c) su comunicación a los Estados miembros, por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, de la incorporación a los ordenamientos jurídicos internos; y

d) el transcurso del término de 30 días corridos y posteriores a la fecha de comunicación (vacatio legis) realizada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, dentro del cual, los Estados Partes darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.-92

7.- Derecho derivado

Los órganos decisorios (intergubernamentales) y consultivos, instituidos por los Tratados, emiten actos (que integran el denominado "derecho derivado") de mediatizado valor vinculante respecto de los Estados Partes; como consecuencia de que no se pudo lograr incluir en el capítulo pertinente del Protocolo de Ouro Preto, la denominación: "Ordenamiento Jurídico del MERCOSUR".-93

El sistema jurídico reseñado es totalmente ajustado al resultado del análisis jurídico del sistema constitucional interno de los Estados Partes.-

No obstante, en la práctica burocrática, no pocas veces, algunos funcionarios insertos en la ya abultada estructura del incipiente sistema comunitario, siendo más realistas que el rey, apuran las decisiones de los distintos órganos del sistema, como si éste funcionara con rango de supranacionalidad, con decisiones mayoritarias y directamente trasladables a la interna de los Estados.-

89 Vé.: Jorge Pérez Otermin: El Mercado Común del Sur, p. 106 y ss.-

90 Se trata de un verdadero período de vacatio legis, lapso que transcurre entre la publicación y la entrada en vigor de la norma; durante la vacatio la norma existe, pero falta la obligación de cumplirla.- Se trata de un verdadero requisito de eficacia o idoneidad del acto para producir efectos jurídicos.-

91 O sea que, respecto de la normativa emanada de los órganos del MERCOSUR se recibe la "teoría de la incorporación", sostenida por Justino Jiménez de Aréchaga.-

92 La publicación nacional en nada afecta la entrada en vigencia simultánea, resultando innocuo que el Estado Parte incumpla o demore la publicación.- Vé.: Jorge Pérez Otermin: El Mercado Común del Sur, p. 107.-

93 Afirma Jorge Pérez Otermin que primó una vez más la tendencia imperante de tratar de eliminar todo vestigio de supranacionalidad, de cesión de soberanía, de pérdida de independencia para decidir internamente qué derecho es aplicable.- Vé.: El Mercado Común del Sur, p. 94.-

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B.- Conclusiones

El Mercado Común del Sur:

a) es un sistema regional intergubernamental;

b) que sólo puede adoptar decisiones por unanimidad;

c) las que -además- deben ser incorporadas al Derecho interno de cada Estado Parte.-

Estos caracteres, inciden sobre la actuación de todos y cada uno de los órganos del sistema, incluso a los de mero asesoramiento o preparatorios.-

PARTE V.- REGIMEN DE REVALIDAS EXISTENTE EN LA UNION EUROPEA

Sumario.- A) Aspectos generales.- 1.- Introducción.- 2.- Reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos.- 3.- Desarrollo comunitario de una educación de calidad.- 4.- Desarrollo de una política comunitaria de formación profesional.- 5.- Acción sobre la cultura de los Estados Miembros.- 6.- Armonización de las legislaciones y el mercado interior.- 7.- Eliminación de las trabas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de los servicios.- 8.- Principios de flexibilidad y calidad.- 9.- Creación del Instituto Universitario Europeo.- 10.- Directiva sobre el reconocimiento de títulos por profesiones.- 11.- Sistema general de reconocimiento de títulos de Enseñanza Superior.- 12.- Soluciones adoptadas por la Unión Europea en materia de reconocimientos.- B) El reconocimiento académico de títulos y estudios.- 1.- Desarrollo desigual.- 2.- El programa ERASMUS.- 3.- Reconocimiento académico.- 4.- Reconocimiento profesional.- 5.- Reemplazo de equivalencia por reconocimiento.- 6.- Reconocimiento académico y reconocimiento profesional.- 7.- Centros extrauniversitarios de reconocimiento académico.- 8.- Noción de equivalencia.- 9.- Métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza superior.- 10.- Elementos básicos para la comparación entre programas y diplomas.- 11.- Aspectos vinculados a la comparación de programas y diplomas.- 12.- Red de Centros de Información sobre el reconocimiento académico.- 13.- Dificultades para poner en práctica el sistema.- 14.- El Programa COMETT.- 15.- El Programa LINGUA.- 16.- El Programa PETRA.- 17.- El Programa SCIENCE.- C) El sistema de reválidas de títulos.- 1.- Categorías de profesiones universitarias.- 2.- Directivas sectoriales respecto de las profesiones universitarias.- 3.- Directivas referidas a profesiones determinadas.- Médicos.- Enfermeros.- Odontólogos.- Veterinarios.- Abogados.- Arquitectos.- Farmacéuticos.- Notarios.- D) El sistema general de de reconocimiento de títulos otorgados por instituciones de los Estados Miembros.- E) Reconocimiento de títulos nacionales de los Estados Miembros, expedidos por instituciones de terceros países.- F) Colegios profesionales y Centros de Enseñanza Superior privada.- G) Conclusiones.-

A) ASPECTOS GENERALES57

1.- Introducción

A los efectos de tener una idea primaria de la posible evolución del derecho comunitario del MERCOSUR, es conveniente observar el origen y desarrollo del derecho comunitario en la actual Unión Europea.-

El régimen de reválidas de la Unión Europea integra un complejo sistema, que presupone la incidencia comunitaria en otros aspectos sustantivos de la enseñanza superior.-

Definiciones incorporadas a la Convención Europea

A modo de introducción al tema corresponde partir de las definiciones incorporadas a la “Convención sobre reconocimiento de calificaciones relativas a la Enseñanza superior en la región europea”, suscrita en Lisboa, el 11.IV.1997, art. 1º:

Acceso (a la enseñanza superior): derecho de los candidatos calificados de candidatearse y poder ingresar a la enseñanza superior.-

Admisión (a las instituciones y programas de enseñanza superior): el acto o sistema que permite a los candidatos calificados, proseguir los estudios en una determinada institución y/o en un programa de enseñanza superior.-

Evaluación (de las instituciones y de los programas): proceso que permite determinar la calidad de una institución o de un programa de enseñanza superior.-

Evaluación (de las calificaciones individuales): apreciación escrita, por un organismo competente, de las calificaciones extranjeras de un individuo.-

Autoridad competente en materia de reconocimiento: organismo oficialmente competente para decidir y reglamentar en materia de reconocimiento de calificaciones extranjeras.-

Enseñanza superior: Todos los tipos de estudios o de conjuntos de ciclos de estudios, o de formación para la investigación, de nivel post-secundario, reconocidos por las autoridades competentes de una parte, integrados en su sistema de enseñanza superior.-

Institución de enseñanza superior: Institución que suministra enseñanza superior, reconocida por la autoridad competente de una Parte, como formando parte de su sistema de enseñanza superior.-

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Programa de enseñanza superior: Ciclo de estudios reconocido por la autoridad competente de una Parte, como formando parte de su sistema de enseñanza superior y cuya conclusión confiere al estudiante una calificación de enseñanza superior.-

Período de estudios: cualquier parte de un programa de enseñanza superior que fue objeto de evaluación y de validación y que aún sin constituir por sí sólo, un programa de estudios completo, representa una adquisición significativa de conocimientos y de competencias.-

Calificación: A.- Calificación de enseñanza superior: cualquier grado, diploma, certificado o título conferido por una autoridad competente, que atesta la aprobación de un programa de enseñanza superior.-

B. Calificación que da acceso a la enseñanza superior: cualquier diploma o certificado conferido por una autoridad competente, que atesta la aprobación de un programa de enseñanza y otorga a su titular el derecho de candidatearse y poder ingresar en la enseñanza superior.-

Reconocimiento: confirmación formal, emitida por una autoridad competente, del valor de una calificación de enseñanza extranjera, con fines de acceder a actividades educacionales y/o de empleo.-

Condiciones exigidas

A. Condiciones generales: condiciones que deben ser tenidas en todos los casos, para el acceso a la enseñanza superior, o a un nivel determinado de esta enseñanza, o para la concesión de una calificación de enseñanza superior de un determinado nivel.-

B. Condiciones específicas

Condiciones que deben ser tenidas, además de las condiciones generales, con vista a la admisión a un determinado programa de enseñanza superior o a la concesión de una calificación específica de enseñanza superior, en una determinada área de estudios.-

Antecedentes

En la materia, el Consejo de Europa y la UNESCO poseen una extensa experiencia, habiendo suscrito varias Convenciones relativas al reconocimiento académico en Europa, a saber:

a) la Convención Europea sobre Equivalencia de Diplomas que dan acceso a la

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Enseñanza Superior (1953, STE 15) y su Protocolo Adicional (1964, STE 49);

b) la Convención Europea sobre Equivalencia de Períodos de Estudios Universitarios (1956, STE 21);

c) la Convención Europea sobre el Reconocimiento Académico de Habilitaciones Universitarias (1959, STE 32);

d) la Convención sobre el Reconocimiento de Estudios y Diplomas relativos a la Enseñanza Superior en los Estados de la Región europea (1979);

e) la Convención Europea sobre la Equivalencia General de Períodos de Estudios Universitarios (1990, STE 138);

F) la Convención Sobre el Reconocimiento de Calificaciones Relativas a la enseñanza Superior en la Región Europea (Lisboa, 11.IV.1997).-

2.- Reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos

Respecto del reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos, el art. 57 del Tratado de la CEE, establece:

1.- A fin de facilitar el acceso y el ejercicio de las actividades no asalariadas, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B, deberá adoptar directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos.

2.- Con el mismo fin, el Consejo deberá adoptar, antes de la expiración del período transitorio, directivas para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas.-

Se requiere la unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, para aquellas directivas cuya ejecución en un Estado miembro al menos implique una modificación de los principios legales vigentes relativos al régimen de las profesiones en lo que se refiere a la formación y a las condiciones de acceso a las mismas de las personas físicas.-

En los demás casos, el Consejo decidirá con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B.-

3.- En cuanto a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, la progresiva supresión de las restricciones quedará subordinada a la coordinación de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados

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miembros.-

3.- Desarrollo comunitario de una educación de calidad

En materia de desarrollo comunitario de una educación de calidad, se establecieron normas relativas a la educación, y formación profesional de la juventud.-

Art. 126. l. La Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la acción de éstos en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lin-güística.

2. La acción de la Comunidad se encaminará a:

- desarrollar la dimensión europea en la enseñanza, especialmente a través del aprendizaje y de la difusión de las lenguas de los Estados miembros;

- favorecer la movilidad de estudiantes y profesores, fomentando en particular el reconocimiento académico de los títulos y de los períodos de estudios;

- promover la cooperación entre los centros docentes;

- incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros;

- favorecer el incremento de los intercambios de jóvenes y de animadores socioeducativos;

- fomentar el desarrollo de la educación a distancia.

3. La Comunidad y los Estados miembros favorecerán la cooperación con terceros países y con las organizaciones internacionales competentes en materia de educación y, en particular, con el Consejo de Europa.

4. Para contribuir a la realización de los objetivos contemplados en el presente artículo, el Consejo adoptará:

- con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, medidas de fomento94, 94 El Consejo considera que la expresión "medidas de fomento" que figura en los arts. 126, 128 y 129 se refiere a

medidas encaminadas a promover la cooperación entre Estados miembros o a respaldar o complementar sus intervenciones en los ámbitos considerados, incluida, cuando proceda, la ayuda financiera completa para programas comunitarios o medidas

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con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros;

- por mayoría calificada y a propuesta de la Comisión, recomendaciones.95

Antes del TUE, la CEE carecía de una competencia específica en materia de educación; no obstante lo cual, desarrolló algunas acciones en este campo sobre la base del antiguo art. 128 TCEE, relativo a la formación profesional, y del art. 235 (p.ej., programas Comett o Erasmus).-

A ello contribuyó decisivamente la jp. del TJCE acogiendo una concepción muy amplia de formación profesional (v. sts. de 13.II.85 en el as. Gravier, 293/83, Rec. p. 593, y de 2.II.88 en el as. Blaizot, 24/86, Rec. p. 379) y, más tarde, admitiendo que los actos basados en el citado art. 128 TCEE podían cubrir aspectos que conciernen a la formación general (y no estrictamente profesional) (v. st. de 30.V.89 en el as. Erasmus, 242/87, Rec. p. 1425).-

El nuevo art. 126 introducido por el TUE viene, a clarificar la situación, dotando a la Unión Europea de una competencia específica en la materia (si bien sometiendo su ejercicio al procedimiento de codecisión, en tanto que el art. 128 TCEE tan sólo exigía la mayoría simple del Consejo).-

En cuanto al alcance de la competencia comunitaria atribuida por este artículo, el Consejo Europeo, en su documento titulado “Enfoque general de la aplicación por el Consejo del principio de subsidiariedad”, y del art. 3 B del TUE, señalaba:

"Los nuevos arts. 126 a 129 del TCE en los ámbitos de educación, formación profesional y juventud, cultura y salud pública excluirán explícitamente la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.

En consecuencia, no cabrá utilizar el art. 235 para medidas de armonización encaminadas al logro de los objetivos que se enuncian en los arts. 126 a 129.-

Esto no significa que la persecución de otros objetivos comunitarios mediante artículos del Tratado que no sean los arts. 126 a 129, no pueda surtir efectos en dichos ámbitos".-

4.- Desarrollo de una política comunitaria de formación profesionalnacionales o cooperativas destinadas al logro de los objetivos de dichos artículos".-

95 El Art. 126: fue añadido por TUE (el antiguo art. 126 del TCEE, relativo al FSE, fue derogado).-62

La Unión Europea posee una normativa referente al desarrollo de una política comunitaria de formación profesional.-

En tal sentido el art. 127 del TCEE96, establece:

1.- La Comunidad desarrollará una política de formación profesional que refuerce y complete las acciones de los Estados miembros, respetando plenamente la responsabilidad de los mismos en lo relativo al contenido y a la organización de dicha formación.-

2.- La acción de la Comunidad se encaminará a:

- facilitar la adaptación a las transformaciones industriales, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales;

- mejorar la formación profesional inicial y permanente, para facilitar la inserción y la reinserción profesional en el mercado laboral;

- facilitar el acceso a la formación profesional y favorecer la movilidad de los educadores y de las personas en formación, especialmente de los jóvenes;

- estimular la cooperación en materia de formación entre centros de enseñanza y empresas;

- incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros.

3. La Comunidad y los Estados miembros favorecerán la cooperación con terceros países y con las organizaciones internacionales competentes en materia de formación profesional.

4. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 C y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará medidas para contribuir a la realización de los objetivos establecidos en el presente artículo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.-97

96

Art. 127: añadido por TUE (antiguo art. 127 TCEE, relativo al FSE, derogado).-

97

El antiguo art. 128 TCEE -derogado por el TUE- preveía ya una política de formación profesional, si bien su enunciado sólo contemplaba la adopción de "principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de las economías nacionales y del mercado común"; este precepto, no obstante, fue objeto de una interpretación extensiva en la práctica (dando lugar a la adopción de acciones comunitarias de las que se derivaban obligaciones concretas para los Estados miembros) que recibió el aval del TJCE (st. de 30.5.89 en el as. Erasmus, 242/87, Rec. p. 1425) (v. también la nota al art. 126, en relación con la extensión del ámbito del art. 128 TCEE al campo de la educación).-

63

El actual art. 127 supone cierta evolución ya que prevé la aplicación del procedimiento de cooperación, en tanto que el art. 128 TCEE, sólo exigía la mayoría simple del Consejo.-

Existe la posibilidad de desarrollar una acción comunitaria en materia de formación profesional sobre la base de otros artículos del TCE:

a) Art. 40 (sobre formación profesional en el ámbito de la PAC);

b) Art. 100 A (p.ej., programa Matheus relativo a la formación de los funcionarios de aduanas); y

c) Art. 130 G (letra d) (I+D).-

5.- Acción sobre la cultura de los Estados Miembros

La integración europea no desconoce la necesidad de contribuir al florecimiento de las culturas de los Estados Miembros.-

A tal efecto, la normativa comunitaria dispone:

Art. 128.- 1. La Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común.

2. La acción de la Comunidad favorecerá la cooperación entre Estados miembros y, si fuera necesario, apoyará y completará la acción de éstos en los siguientes ámbitos:

- la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos;

- la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea;

- los intercambios culturales no comerciales;

- la creación artística y literaria, incluido el sector audio visual.

3. La Comunidad y los Estados miembros fomentarán la cooperación con los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes

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en el ámbito de la cultura, especialmente con el Consejo de Europa.

4. La Comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado.

5. Para contribuir a la consecución de los objetivos del presente artículo, el Consejo adoptará:

- por unanimidad, con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B y previa consulta al Comité de las Regiones, medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. El Consejo se pronuncia por unanimidad durante todo el procedimiento previsto en el art. 189 B.

- por unanimidad, a propuesta de la Comisión, recomendaciones.98

6.- Armonización de las legislaciones y el mercado interior

La UE adopta medidas normativas sobre la base de otros artículos del TCE (en particular el art. 100 A, relativo a la armonización de legislaciones y mercado interior) que inciden en el ámbito de la cultura; así, se puede mencionar:

a) el Reglamento del Consejo 3911/92, de 9.XII.92, relativo a la exportación de bienes culturales (DO L. 395, de 31.XII.92),

b) la Directiva del Consejo 93/7, de 15.III.93, sobre restitución de bienes culturales que hayan salido ilegalmente del territorio de un Estado miembro (DO L. 74, de 27.III.93), o

c) los distintos actos aprobados en materia de propiedad intelectual (p.ej. las Directivas del Consejo 91/250, de 14.V.91, sobre protección jurídica de los programas de ordenador —DO L. 122, de 17.V.91—, 92/100, de 19.XI.92, sobre derechos de alquiler y préstamo y otros derechos afines a los derechos de autor —DO L. 346, de 27.XI.92— y 93/98, de 29.X.93, de armonización del plazo de protección del derecho de autor —DO L. 290, de 24.XI.93—).-

Además resultan aplicables:

a) el art. 92, lit. d) del apdo. 3º, sobre ayudas públicas a la cultura;

b) y el art. 36, sobre excepciones a la libre circulación de mercancías.-

98 Tít. IX: añadido por TUE.- Art. 128: añadido por TUE (antiguo art. 128 TCEE, relativo al FSE, derogado).-65

7.- Eliminación de las trabas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de los servicios

Con el reconocimiento de diplomas (apdo. 1º) y la armonización de las condiciones de acceso y ejercicio a una profesión (apdo. 2º), se pretendió terminar con las trabas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios derivados -no de un comportamiento discriminatorio por parte del Estado miembro-, de la disparidad de las legislaciones nacionales en estas materias.-

8.- Principios de la flexibilidad y la calidad

Por Resolución de 6.VI.1974 el Consejo de las Comunidades Europeas expresó el deseo de que los trabajos relativos al reconocimiento recíproco de diplomas, certificados y otros títulos estén presididos por la búsqueda de la flexibilidad y de la calidad; recomendando:

a) establecer listas de diplomas, certificados y otros títulos que fuesen reconocidos como equivalentes; y

b) crear comités consultivos, cuyo mandato, composición y número se fijarían a posteriori.-

9.- Creación del Instituto Universitario Europeo

Por Convenio suscrito por los EM de la CEE se creó el Instituto Universitario Europeo, con la misión de contribuir mediante su acción, en el campo de la enseñanza superior y de la investigación, al desarrollo del patrimonio cultural y científico de Europa, tanto en su globalidad como en su diversidad.-

10.- Directivas sectoriales sobre el reconocimiento de títulos por profesiones

Desde 1975 en adelante, se fueron adoptando diversas directivas de reconocimiento de títulos por profesiones:

a) Médicos: Directivas Nº 75/362 (modificada por la Dir. de 26./.1982) y 75/363, de 16.I.75: concernientes al recíproco reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos de médico, incluyendo medidas destinada a regular el ejercicio efectivo del derecho al establecimiento y libre prestación de los servicios; y a la coordinación de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas para las actividades de los médicos.-99

99 Vé además: la directiva Nº 86/457/CEE de 15.IX.1986; y la directiva Nº 93/16/CEE de 5.IV.1993; modificativas y concordantes.- Para los médicos generales se prevé una duración de los estudios de por lo menos seis años y un mínimo de 5500 horas de enseñanza teórico-práctica, impartida por una Universidad o bajo el control de una Universidad.-

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b) Enfermeros: Dir. Nº 77/452 y 77/453, de 27.VI.77, referentes a los enfermeros responsables de la asistencia general.-

c) Odontólogos (dentistas): Dir. Nº 78/686, de 25.VII.78, concerniente al recíproco reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos de dentista, incluyendo medidas destinadas a regular el ejercicio efectivo del derecho al establecimiento y de libre prestación de los servicios; y directiva n1 78/687/CEE, de 27.VII.1978 concerniente a la coordinación de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas para las actividades de los dentistas.-

d) Veterinarios: Directiva Nº 78/1026, de 18.XII.78.-

e) Parteras (comadronas): Directivas Nº 80/154, 80/155 y 80/156, de 21.I.80.-

f) Farmacéuticos: Directiva Nº 85/432, de 16.IX.85.-

g) Arquitectos: Directiva Nº 85/384, de 10.VI.85.-

h) Abogados, libre prestación de servicios: Directiva Nº 77/249 de 22.III.77 (DO L. 78, de 26.III.77) en su última versión.-

i) Notarios.- Resolución del Parlamento Europeo de 18.I.1994.- El sistema se basa en el establecimiento de un estándar común de formación

profesional100 que conduce al reconocimiento automático del diploma profesional para el libre establecimiento y la prestación de servicios, libre o subordinada, pública o privada.-101

Pero estos reconocimientos no poseen efectos académicos.-

Algunas directivas de coordinación establecen el ámbito de la actividad practicable (dentistas, obstetras, farmacéuticos).-

En general se establecen términos breves para el procedimiento de admisión.-

Los profesionales pueden utilizar el título con la denominación originaria, y con la denominación del Estado receptor.-

100 La Corte de Justicia ha señalado que el diploma respectivo debe ser objeto de un reconocimiento incondicionado.- S. De 8.IV.19892, causa C-40/93, Commissione c. Italia.-

101 La Corte de Justicia ha señalado que los EM no pueden crear una categoría de dentistas, que no corresponda a ninguna de las previstas por la directiva de la materia.- S. De 9.II.1994, en la causa C-154/93 Tawil-Albbertini; causa Haim, de 9.II.1994, C-319/92.-

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11.- Sistema general de reconocimiento de títulos de Enseñanza superior

Ese enfoque sectorial, ha sido sustituido por un sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior.-

a) La Directiva 89/48, de 21.XII.88, estableció un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior otorgados por formaciones profesionales, con una duración mínima de tres años (DO L. 19, de 24.I.89); excepto aquellas profesiones ya contempladas en una directiva específica, o para las que se dicten en el futuro (como ocurrió con los abogados).-

b) Se trata de una directiva horizontal, cubriendo un gran número de profesiones, que se define en relación al concepto de actividad profesional reglamentada.-102

En principio, dicha directiva se aplica a toda actividad profesional cuyo acceso o ejercicio esté subordinado a la posesión de un diploma.-103

El concepto de actividad profesional reglamentada, comprende dos contenidos: el monopolio de la actividad y la protección del título, o ambos a la vez; y debe ser adquirida en forma preponderante -aunque no exclusiva-, en un EM, en base al sistema de confianza recíproca en la equivalencia de nivel los estudios respectivos.-104

Debe recordarse que en algunos países -como el Reino Unido e Irlanda-, la reglamentación de la actividad profesional está en manos de las propias organizaciones profesionales.-105

El sistema de reconocimiento descrito en el art. 3º dispone que el Estado receptor no puede rechazar por falta de requisitos, el acceso o el ejercicio de una profesión reglamentada, al ciudadano de un EM que posea un diploma requerido en otro EM, emitido por una autoridad competente, del que resulte que ha culminado con éxito un ciclo de estudios post-secundarios de duración mínima de tres años y, en su caso de los estudios necesarios para ejercer una profesión; debiendo reconocerse el

102 En el caso Aranitis, Causa C-164/94), la Corte delineó la naturaleza jurídica de la noción de profesión reglamentada, descartando las condiciones de hecho del mercado de trabajo, como elemento para impedir el acceso a una actividad a quien no posea un determinado diploma.-

103 La noción de diploma no alcanza con la posesión del título recibido al final de los años de estudios de grado, sino con la prueba de la formación y de la posesión de los requisitos y de las calidades profesionales requeridas para acceder a una profesión reglamentada, variables en cada EP receptor.-

104 Por Recomendación del Conejo de 21.XII.1988, se invitó a los EM a facilitar a los poseedores de diplomas otorgados por Estados ajenos a la UE, el acceso a las profesiones reglamentadas.-

105 Se trata de los denominados chartered bodies.-68

derecho de utilizar el título respectivo.-

El reconocimiento no es automático (art. 4º), pudiendo establecerse mecanismos correctivos en casos de existir diferencias relevantes en la duración o en el contenido de la formación respectiva.-

Dicha Directiva establece que cada EM puede exigir al solicitante:

a) que acredite una experiencia profesional determinada (art. 3º, ap. 1, letra a);

b) alguna de las siguientes posibilidades, a elección del solicitante: efectuar un período de práctica, o sometimiento a una prueba de aptitud.-

Las pruebas de aptitud consisten en un examen que abarca únicamente los conocimientos profesionales del solicitante, efectuado por las autoridades competentes del EM de acogida y mediante el que se pretende apreciar la aptitud del solicitante para ejercer la profesión.-

Por experiencia profesional se entiende el ejercicio efectivo y lícito, durante un tiempo determinado en alguno de los EM, de una profesión determinada.-

Por período de práctica se entiende el ejercicio de una profesión regulada, bajo la responsabilidad de un profesional calificado, en el EM de acogida, eventualmente acompañado de una formación complementaria y de un proceso de evaluación de la práctica.-

b) La Directiva 92/51, de 18.VI.92, estableció un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales (que resulta igualmente de aplicación respecto de las actividades asalariadas) (DO L 209, de 24.VII.92).-

12.- Soluciones adoptadas por la Unión Europea en materia de reconocimientos106

A los efectos de aportar algunos elementos útiles a la consideración del tema de las reválidas universitarias en un régimen comunitario, a título de breve desarrollo comparativo, cabe traer a colación -en forma esquemática- el sistema de reconocimientos y reválidas aplicado por la UE (ex-CEE).-

En términos generales se puede afirmar que en la referida región comunitaria,

106

La UEE mediante Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas de 6.VI.1974, ha creado el Instituto Universitario Europeo con la misión de contribuir, mediante su acción en el campo de la enseñanza superior y de la investigación al más alto nivel universitario, al desarrollo del patrimonio cultural y científico de Europa, tanto en su globalidad como en su diversidad.- El trabajo del Instituto versará también, sobre los grandes movimientos y las instituciones que caracterizan la historia de Europa y su evolución, tomándose en consideración, las relaciones con otras culturas no europeas.-A tales efectos se crearon como órganos del Instituto: a) el Consejo Superior; b) el presidente del Instituto; y c) el Consejo académico.-

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se ha impuesto un tratamiento diferencial a las reválidas y al reconocimiento académico de títulos y estudios.-

B) EL RECONOCIMIENTO ACADEMICO DE TITULOS Y ESTUDIOS

1.- Desarrollo desigual

El reconocimiento académico de títulos y estudios ha tenido un desarrollo posterior y de menor intensidad que la reválida de títulos profesionales.-

Desde 1987 a la fecha, se han implementado varios programas para facilitar la movilidad de los jóvenes europeos.-

2.- El programa ERASMUS

El programa ERASMUS, lanzado en junio de 1987, estimula la movilidad académica, subvencionando programas comunes entre universidades de los países miembros, con intercambio de profesores y alumnos por medio de becas de estudio.-

Dicho programa permite a estudiantes efectuar una estadía en una Universidad de otro Estado, beneficiándose con becas especiales provenientes de programas de intercambio.-

En dicho marco, se ha creado un sistema de créditos académicos y de unidades capitalizables, transferibles entre universidades de los países miembros, basada en la confianza mutua entre las instituciones.-

3.- Reconocimiento académico

El reconocimiento académico es la aceptación de las calificaciones requeridas para el acceso a la enseñanza superior, períodos de estudios, y calificaciones intermedias o finales, practicadas en establecimientos de enseñanza superior.-

De acuerdo a la Corte de Justicia de la Comunidad, el reconocimiento académico -no comprendido a texto expreso en el Tratado- surge implícitamente de los arts. 57 y 128 del TCEE; por lo que habría que promover el reconocimiento sistemático de diplomas, especialmente para permitir el acceso a los estudios doctorales.-107

4.- Reconocimiento profesional

El reconocimiento profesional encierra dos conceptos particulares:

107 Vé.: Jacques Pertek: Reconnaissance générale des diplômes et libre circulation des professionels, p. 115.-70

a) el primero denominado "reconocimiento profesional" propiamente dicho, referente a las calificaciones universitarias con fines profesionales (acceso a una profesión o empleo);

b) el segundo, denominado "reconocimiento vocacional", referido a las calificaciones de la enseñanza superior no universitaria, requeridas para ejercer una actividad profesional.-

5.- Reemplazo de equivalencia por reconocimiento

Como no es posible obtener una verdadera equivalencia de calificaciones, la noción de "equivalencia", se reemplazó por la noción de "reconocimiento".-

6.- Reconocimiento académico y reconocimiento profesional

El reconocimiento académico se realiza en los establecimientos de enseñanza superior (autónomos); en cambio el reconocimiento profesional, se realiza por el Estado o por el sector privado.-

7.- Centros de reconocimiento académico extrauniversitarios

Existen "Centros de reconocimiento académico", especie de oficinas consultivas extrauniversitarias, que asesoran a las universidades autónomas, integradas con especialistas en educación comparada.-

Esos centros surgieron en Alemania hacia 1900 (Centros NARIC, cuyo funcionamiento se prolongó hasta el presente), a los efectos de asesorar sobre las equivalencias académicas y profesionales para lograr el acceso de estudiantes norteamericanos (Bachelor's degree) a las universidades de ese país.-

8.- Noción de equivalencia

La noción de equivalencia constituye un concepto jurídico indeterminado, que permite una amplia discrecionalidad en la evaluación, no habiendo sido definida internacionalmente; por lo que en el contexto de la comunidad europea fue sustituida por la expresión "reconocimiento académico" o "reconocimiento profesional", excepto cuando existan reglamentos o tradiciones que limiten la libertad.-

No existe una metodología reconocida a nivel internacional ni nacional para el establecimiento de equivalencias; y los métodos pueden variar aún dentro de un mismo Instituto de enseñanza superior.-

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9.- Métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza superior

Existen tres métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza superior:

a) Por la duración de los estudios.-

El más simple, se basa en la duración de la enseñanza superior o de la enseñanza en general (primaria, secundaria y superior).-

b) Por el contenido y calidad de la enseñanza.-

El segundo, consiste en comparar el contenido y la calidad de la enseñanza recibida.-

c) Sistema mixto: por la duración y el contenido.-

El tercero -utilizado en la comunidad europea-, es una amalgama de los dos primeros.-

10.- Elementos básicos para la comparación entre programas y diplomas

Para la comparación de los programas y diplomas se requieren tres elementos:

a) El elemento formal, que analiza la posición del programa y diploma en el seno del sistema nacional de enseñanza superior.-

b) El elemento funcional, que describe los derechos académicos y profesionales ligados a la calificación en el contexto nacional.-

c) Y el elemento material, contenido y calidad, evaluable individualmente y basado en certificados, diplomas y todo otro material que otorgue un panorama completo de la formación adquirida.-

11.- Aspectos vinculados a la comparación de programas y diplomas

A tales efectos, se toman en cuenta diversos aspectos vinculados:

a) A la formación post primaria y anterior a la superior —preuniversitaria—, tomándose en cuenta: el número de años; contenidos; calidad; método de evaluación; calificación del cuerpo docente; diploma que culmina los estudios o calificación de ingreso a la enseñanza superior, con o sin examen; nivel y contenido del examen; y calificación por comparación.-

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b) Al nivel de ingreso a la enseñanza superior, tomándose en cuenta: la suficiencia de la enseñanza secundaria; la necesidad de calificaciones suplementarias; los procedimientos, niveles y contenidos de vías paralelas; y la comparación con el nivel nacional o internacional.-

c) Al programa de la enseñanza superior, tomándose en cuenta:

— el tipo de institución de enseñanza superior;

— la comparación con otros establecimientos en el sistema nacional;

— la calificación del cuerpo docente;

— el tipo de cursos;

— la didáctica aplicada;

— la duración de los estudios en años;

— la organización del año lectivo;

— el rigor de los cursos;

— la distribución de los elementos de estudios;

— la distribución del tiempo asignado a la teoría y la práctica;

— la relación entre los estudios en clase y del trabajo a domicilio;

— el contenido del estudio y de niveles obtenidos.-

12.- Red de Centros de Información sobre el reconocimiento académico

En el año 1984, la Comunidad decidió reforzar el intercambio de informaciones sobre el reconocimiento académico y las cuestiones de equivalencia, a través del establecimiento de una red de centros de información: la red NARIC, que forma parte integrante del programa ERASMUS.-

Para la movilidad de estudiantes universitarios es fundamental el mejoramiento del reconocimiento académico de diplomas y de los años de estudio.-

Todos los EM han establecido Centros Nacionales para facilitar la promoción de la movilidad de los estudiantes, proporcionando informaciones confiables, sobre el

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reconocimiento académico de los diplomas y períodos de estudios; útil asimismo, para los padres de los alumnos y los empleadores.-

La red NARIC opera por tres vías:

a) La organización de reuniones regulares (semestrales) de los responsables de los Centros.-

b) La institución de un fondo financiero especial, en el cuadro del plan de visitas de estudios de la Comisión, para los funcionarios de los Centros Nacionales.-

c) La institución de un fondo financiero dentro del programa ERASMUS, para facilitar el intercambio de informaciones en particular para la preparación de un sistema informatizado de intercambios.-

Generalmente las discusiones tratan los procedimientos de reconocimientos de calificaciones de un EM, en otros EM.-

13.- Dificultades para poner en práctica el sistema

a) Existen dificultades para admitir que una actividad está reglamentada por la directiva; es decir, obstáculos estatales a la libre circulación (alegando la existencia de un título académico, en lugar de un título profesional; y que la actividad no se encuentra reglamentada108).-109

b) La dificultad en dar pleno efecto a la regla básica de la confianza mutua (se

toma como principio, la excepción; o se justifican las medidas de control riguroso).-

c) La dificultad de garantir concretamente los derechos de los beneficiarios.-

14.- El programa COMETT

Es un programa para la educación y la formación en el campo de la tecnología, financiando asociaciones entre universidades o institutos post-secundarios y empresas, para la implementación de proyectos de formación continua -en algunos casos, obligatoria-, objeto de reconocimiento académico.-

108 Instrumentos jurídicos del reconocimiento.- a) Para las actividades independientes, el reconocimiento de diplomas solo puede operar utilizando las directivas (TCEE, art. 57).- b) Como el tratado no se refiere a las actividades asalariadas, el reconocimiento puede realizarse a través de los reglamentos.-

109 No en todos los derechos nacionales existe la noción de "actividad reglamentada".- Podría entenderse como tal, el reconocimiento de diplomas y títulos, como necesarios para el ejercicio de una profesión o la ocupación de un tipo de empleo, más que la de referirse a aquellos títulos o diplomas cuya detentación es obligatoria, imperativa para ocupar un tipo de empleo o ejercer una profesión.- Ver Arrêt Blaizot 2.II.1988, art. 128 del TCEE, interpretación extensiva de la noción de formación profesional).-

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Se fomenta la creación de asociaciones universidad-empresa para la formación en una rama o sector tecnológico preciso.-

15.- El Programa LINGUA

Es un programa tendiente a reducir las barreras lingüísticas, a través del aprendizaje de las distintas lenguas de los países miembros.-

Para ello se facilitan los intercambios de alumnos, la formación del personal docente, la elaboración de material didáctico, etc., quienes podrán formarse en diversas lenguas: español, danés, alemán, griego, inglés, francés, gaélico, italiano, luxemburgués, neerlandés y portugués -

16.- El programa PETRA

Es un programa adoptado en 1987 y renovado en 1991, que favorece la modernización de la formación profesional de los estudiantes a través de una red europea de formación para: colaboraciones transnacionales, iniciativas y proyectos dirigidos por los propios jóvenes, y cooperación en el campo de la investigación.-

Este programa comprende dos aspectos: a) la colocación o el intercambio de los jóvenes en formación; y b) una red europea de asociaciones transnacionales y de iniciativas de los jóvenes; tendientes a la orientación profesional y al relacionamiento entre la formación y el trabajo.-

17.- El programa SCIENCE

Es un programa dedicado a estimular la cooperación y los intercambios de investigadores en el ámbito de las ciencias exactas y naturales; ampliado por el programa SPES, a las ciencias económicas.-

C) EL SISTEMA DE REVALIDA DE TITULOS

La Unión Europea ha dictado decenas de directivas -con fuerza vinculante entre sus miembros- tendientes a unificar criterios y prácticas en materia de reválidas, abarcando desde las actividades típicamente comerciales e industriales, hasta distintas profesiones universitarias.-

1.- Categorías de profesiones universitarias

Respecto de las profesiones universitarias, pueden individualizarse claramente

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dos grandes categorías de directivas:

a) las directivas sectoriales; y

b) el sistema general de reconocimiento de títulos.-

2.- Directivas sectoriales en las profesiones universitarias

Es el área más perfeccionada, en donde generalmente existen dos directivas por profesión.-

Una directiva de coordinación, cuyo objeto es coordinar y armonizar las formaciones académicas correspondientes, fijando criterios cualitativos (contenido) y cuantitativos (años de estudio, número de horas, intensidad, etc.); y caracterizada por ser mínima (aunque los países pueden establecer exigencias complementarias), obligatoria y flexible (no taxativa); y

Una directiva de reconocimiento mutuo, que permite el reconocimiento automático de los títulos otorgados en base a los estudios coordinados.-

3.- Directivas referidas a profesiones determinadas

De las numerosas directivas emitidas hasta la fecha, pueden indicarse, a vía de ejemplo las siguientes.-

• Médicos (especialistas o de medicina general).-

Pueden ejercer en todos los países miembros, siempre que posean una formación de grado equivalente a seis años de estudios superiores, o 5500 horas de cursos teóricos y prácticos; los especialistas deberán contar con una formación complementaria de 3 a 5 años.-

Las directivas no especifican las materias del plan; pero precisan los conocimientos que deben adquirirse.-

• Enfermeros

Pueden ejercer libremente en toda la Comunidad siempre que su formación comprenda como mínimo diez años de escuela primaria y secundaria, y tres años o 4600 horas de formación profesional referida principalmente a un programa de estudios mínimos.-

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• Odontólogos

Por directiva de 25.VII.1978 se estableció el reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, estableciendo medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios.-

A tales efectos cada Estado miembro se obliga a reconocer los diplomas, certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los otros Estados miembros.-

El Estado de acogida, puede analizar el contenido y la extensión de los estudios correspondientes a cada diploma y la práctica anterior en el Estado de origen; así como imponer prácticas y formaciones complementarias.-

En general, pueden ejercer libremente siempre que cuenten con 5 años de estudios superiores y cierto número mínimo de materias.-

• Veterinarios

La directiva de 18.XII.1978 estableció el reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de veterinario; conteniendo además, medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios en los distintos Estados miembros.-

Dispuso -además- que cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los Estados miembros, por los otros Estados miembros; y les darán en su territorio, para el acceso a las actividades de los veterinarios y al ejercicio de las mismas, igual efecto que los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.-

En general, pueden ejercer libremente en todos los países de la Comunidad, siempre que hayan cursado estudios superiores durante 5 años y cierto número mínimo de materias.-

• Abogados 110

Por directiva de 22.III.1977, se facilitó el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los Abogados, presuponiéndose que el Estado miembro de acogida, reconoce como abogados a las personas que ejerzan dicha profesión en los otros Estados miembros.-

110 Por abogado se entenderá toda persona facultada para ejercer sus actividades profesionales, bajo las siguientes denominaciones: Bélgica: avocat, advocaat; Dinamarca: advokat; RFA: rechtsanwalt; Francia: avocat; Irlanda: barrister, solicitor; Italia: avvocato; Luxemburgo: avocat-avoué; Países Bajos: advocaat; Reino Unido: advocate, barrister, solicitor.-

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En tal carácter, para el ejercicio de las actividades relativas a la representación y a la defensa de un cliente ante los tribunales, cada Estado miembro podrá imponer a los abogados la obligación de ser presentado al presidente del órgano jurisdiccional y el Colegio respectivo, así como actuar de acuerdo con un abogado que ejerza ante el órgano jurisdiccional correspondiente.-

Todo lo cual, sin necesidad de realizar reválida del respectivo título.-

No obstante, se reconoce que serán necesarias medidas más elaboradas, para facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento.-

El EM podrá reservar a determinadas categorías de abogados la preparación de documentos auténticos que faculten para administrar los bienes de personas fallecidas o que se refieran a la creación o a la transferencia de derechos reales inmobiliarios.-

Los abogados asalariados, vinculados por un contrato de trabajo a una empresa pública o privada, podrán ser excluidos por cada EM del ejercicio de las actividades de representación y de defensa de esa empresa ante los tribunales en la medida en que los abogados establecidos en ese Estrado no estén autorizados a ejercerlas (art. 61).-

• Arquitectos

Por decisión de 10.VI.1985, se creó un Comité consultivo integrado por tres expertos -y sus respectivos suplentes- de cada EM, para garantizar un nivel comparativamente elevado de formación en el contexto del reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura.-

• Farmacéuticos 111

La decisión del Consejo de 16.IX.1985, relativa a la creación de un Comité consultivo, con la misión de contribuir a garantizar una formación de los farmacéuticos, de nivel comparativamente elevado en la Comunidad; a través de un intercambio de información, puntos de vistas y consultas, con el fin de llegar una concepción común en lo concerniente al nivel, estructura y contenido que deberá alcanzarse en la formación de los farmacéuticos.-

• Notarios

El Parlamento de la Comunidad Europea se ocupó de la situación de los Escribanos, por resolución de 18.I.1994.-

Las disposiciones del TCEE (arts. 52 y ss.) en materia de derecho de

111Ver Directivas 85/432/CEE y 85/433/CEE.-78

establecimiento, tienen por objeto asegurar el libre acceso de los naturales de los países de la CEE a las actividades no asalariadas y a su ejercicio.-

La jurisprudencia constante del TJCEE el art. 52 prescribe una obligación de resultado, cuya ejecución debe ser facilitada, pero no condicionada por la puesta en marcha de un programa de medidas progresivas y constituyen las normas de derecho comunitario directamente aplicables (Fallos: Reyners de 21.VI.1974 - Klopp de 12.VII.1984 - Thijssen de 13.VII.1993).-

Se sostuvo que la actividad notarial comprende funciones de asesoramiento y de autenticación y se caracteriza por una delegación parcial de soberanía del Estado, para asegurar en particular el servicio público de dar forma a las convenciones, de su autenticidad y legalidad, de su fuerza ejecutoria y convincente, así como la asistencia preventiva e imparcial prestada a las partes interesadas en descongestionar los tribunales.-

Además se dijo que el desarrollo de mercado interior y la puesta en marcha de las disposiciones del TCEE, en materia de libre instalación y de libre prestación de servicios, supone un crecimiento de la movilidad de los sujetos jurídicos y una aceleración del intercambio de títulos, de los actos y de los contratos, lo que implica el crecimiento de la actividad notarial en el interior de los Estados miembros.-

Se reconoció que la profesión de notario, está organizada de diferente forma en cada uno de los Estados miembros, y aún en el interior de esos Estados, aunque posee ciertos caracteres comunes, como:

a) Delegación parcial de soberanía del Estado para asegurar el servicio público de la autenticidad y prueba de las Convenciones.-

b) Actividad independiente ejercida en el marco de un cargo público, bajo forma de profesión liberal (excepto Portugal, Land alemán y el Reino Unido), pero sometida al control del Estado, en cuanto al ejercicio de la profesión, las tarifas, el acceso a la profesión y su organización.-

c) Función preventiva de la del Juez, eliminando o reduciendo los riesgos de litigio, aconsejando o forma imparcial.-

La existencia de una delegación parcial, de la autoridad del Estado en el Notario, permite aplicar el Art. 55 del TCEE, en virtud del cual son exceptuadas de las disposiciones propias al libre establecimiento y a la libre prestación de servicios las actividades que en un Estado, estén relacionadas aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público.-

Se concluyó que las disposiciones del TCEE, no ofrecen fundamento jurídico 79

apropiado para la existencia de una organización a nivel comunitario de las reglas de organización de la profesión del Notario.-

En consecuencia, se invitó a los Estados miembros y a las Instituciones Notariales a ponerse de acuerdo o a acordar reformas susceptibles de permitir el acercamiento a ciertos aspectos propios de la organización y funcionamiento de la función notarial, tomando medidas como:

a) la supresión de la condición de la nacionalidad, para que los ciudadanos de la Unión Europea, accedan a la profesión;

b) el reconocimiento recíproco;

c) la ejecución de actas judiciales por disposiciones que tengan en cuenta aspectos particulares de la circulación transfronteriza de los actos notariales;

d) asegurar el reconocimiento mutuo de los actos notariales (art. 220); y

e) hacer compatible la excepción de orden público del art. 55, junto al principio de igualdad de tratamiento (art. 6).-

D) El sistema general de reconocimiento de títulos112 otorgados por instituciones de los Estados Miembros

La primera Directiva estableciendo un sistema general de reconocimiento de títulos otorgados por instituciones de los Estados Miembros, de 21.XII.1988, se encuentra vigente desde 1991.-

Esa norma posee carácter supletorio de las directivas sectoriales (art. 21); y se aplica a todos los nacionales de un EM que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un EM de acogida, respecto de estudios superiores de tres o más años de duración, con plena dedicación113.-

112 La Directiva endiente por título, cualquier título, certificado u otro diploma o cualquier conjunto de tales títulos, certificados y otros diplomas: a) expedidos por una autoridad competente en un EM, designada con arreglo de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado; b) que acredite que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro del mismo nivel de formación y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además de los ciclos de estudios postsecundarios; c) y que acredite que el titular posee las calificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro o ejercerla siempre que la formación sancionada por dicho título, certificado o diploma, haya sido adquirida, principalmente, en la Comunidad, o cuando su titular tenga una experiencia profesional de tres años, certificada por el EM que haya reconocido el título, certificado u otro diploma, expedido en un país tercero (art. 11).-

113

Se encuentra en preparación un sistema general complementario para permitir cubrir formaciones no afectadas por esta directiva, como las formaciones superiores menores de tres años, o formaciones basadas en la enseñanza secundaria profesional.-

80

No será de aplicación a las profesiones que sean objeto de una Directiva específica, que establezca entre los EM un reconocimiento mutuo de títulos (art. 2º).-

Cuando, en el EM de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada, estén supeditados a la posesión de un título, la autoridad competente no podrá denegar a un nacional de otro EM el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de calificación:

a) si el solicitante está en posesión del título prescrito por otro EM para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un EM;

b) si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años, en el curso de los diez años anteriores en otro EM que no regule dicha profesión.-

Los Colegios profesionales y los Centros de enseñanza superior serán consultados o asociados en forma adecuada al proceso de decisión.-

Dicha directiva se caracteriza:

a) por ser general y horizontal: aplicándose a todas las actividades reglamentadas con formaciones de tres o más años, que no posean directivas específicas, abarcando actividades tales como: profesores, ingenieros, ópticos, fisioterapeutas, abogados y otros;

b) por aplicar el criterio de la razonable equivalencia: pudiendo exigirse estudios o prácticas complementarias.-

A tales efectos se establecen:

a) procedimientos, con plazos fijos y cortos (cuatro meses);

b) exigencia de decisiones motivadas; y

c) garantías jurisdiccionales para el interesado.-

La extensa directiva, se acompaña de un anexo conteniendo una lista de asociaciones y organizaciones profesionales que reúnen las condiciones establecidas en el art. 1º, pár. 2º, letra d).-

Respecto de las profesiones para cuyo ejercicio la Comunidad no ha determinado el nivel mínimo de calificación necesario, los EM conservan la facultad de

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fijar dicho nivel, con el fin de garantizar la calidad de las prestaciones realizadas en sus respectivos territorios.-

Según dictamen de la Comisión sobre el reconocimiento de diplomas con fines académicos y profesionales de 15.XII.1994, la primera Directiva general sobre el reconocimiento de los títulos de enseñanza superior, que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, ha sido transpuesta a la legislación nacional de todos los EM, a excepción de dos; mientras que la segunda Directiva general (1992), ha sido transpuesta únicamente a cuatro Estados Miembros.-

E) Reconocimiento de títulos de nacionales de los Estados Miembros, expedidos por Instituciones de terceros países

Por resolución de 21.XII.1988 del Consejo, relativa a los nacionales de los Estados miembros en posesión de un título expedido en un tercer país, se recomendó a los respectivos Gobiernos, que faciliten el acceso a las profesiones reguladas, así como el ejercicio de las mismas, en la Comunidad, reconociendo tales títulos, certificados u otros diplomas, en sus respectivos territorios.-

F) Colegios de profesionales y Centros de enseñanza Superior privada

El Consejo y la Comisión, acordaron en que los colegios profesionales y los centros de enseñanza superior privados, deberán ser consultados o asociados de forma adecuada al proceso de decisión.-

G) Conclusiones

Los desarrollos que anteceden pretenden ubicar el problema de las reválidas y los reconocimientos de estudios universitarios (incluidos los superiores o de tercer nivel), en el marco de una realidad cambiante, y claramente influida por corrientes expansionistas de signo regional.-

Al respecto no cabe ignorar la experiencia europea, pergueñada en casi cincuenta años de actividad comunitaria y signada por: el pragmatismo operativo, la progresividad, el desarrollo armónico de los distintos operadores universitarios, el aporte económico de los Estados al equilibrio institucional, la defensa de los valores históricos nacionales.-

Dicha experiencia denota como direcciones prominentes:

• La supresión progresiva y dispar de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios, en especial de los relacionados con las profesiones y títulos académicos.-

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• La necesidad de implantar un sistema general de reconocimiento mutuo entre los Estados partes de un pacto comunitario, con fines tanto profesionales como académicos, de los estudios universitarios y los títulos expedidos, como culminación de los mismos.-

• La necesidad de establecer un nivel mínimo de conocimientos y exigencias para la obtención de los títulos universitarios; en su defecto los Estados miembros conservan la facultad de fijar dichos límites.-

• Organizar modalidades colectivas de colaboración entre los Estados miembros.-

• Cuando los títulos o diplomas fueren expedidos por asociaciones o colegios profesionales, éstos no podrán invocar el carácter privado para sustraerse a la aplicación del sistema comunitario.-

• Los mecanismos de posibles reválidas automáticas, no excluyen la posibilidad de establecer -cuando las circunstancias así lo quieran- mecanismos de pruebas de aptitud (sustitutivos de los períodos de práctica) o períodos de prácticas, desarrollados en los Estados receptores.-

• El sistema reseñado tiene como base reforzar el derecho de las personas a adquirir y utilizar conocimientos profesionales en cualquier Estado comunitario; y requiere la existencia de órganos únicos o plurales, que desarrollen las diversas actividades integrantes del procedimiento.-

En consecuencia deben existir órganos que:

a) acuerden el sistema de equivalencias;

b) controlen el cumplimiento de los mínimos comunes; y

c) realicen un seguimiento tendiente a rectificar y profundizar el sistema.-

PARTE VI.- REGIMEN DE REVALIDAS EN EL MERCOSUR

Sumario.- 1.- Protocolo de intenciones, suscrito en Brasilia el 26.III.1991.- 2.- Acta de Buenos Aires de 11.VI.1992.- 3.- Acta de Brasilia de 27.XI.1992.- 4.- Acta de Asunción de 30.VI.1993.- 5.- Acta de Montevideo de 21.XII.1993.- 6.- Protocolo de buenos Aires de 4.VIII.1994.- 7.- Acta de Buenos Aires de 4.VIII.1994.- 8.- Acta de Brasilia de 9.XII.1994.- 9.- Protocolo de Asunción de 28.VII.1995.- 10 Acta de Asunción de 28.VII.1995.- 11.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.-

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12.- Acta de Montevideo de 30.XI.1995.- 13.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 14.- Acta de Buenos Aires de 20.VI.1996.- 15.- Acta de Gramado de 29.XI.1996.- 16.- Protocolo de Asunción de 11.VI.1997.- 17.- Acta de Asunción de 11.VI.1997.- 18.- IIIª Reunión del Grupo de Trabajo de especialistas en acreditación y evaluación.- 19.- Memorándum de entendimiento sobre implementación de un mecanismo experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de grado universitario en los países del MERCOSUR.- 20.- Conclusiones sobre el sistema normativo universitario vigente.-

En las reuniones de los Ministros de Cultura del MERCOSUR realizadas hasta el presente, se adoptaron diversos Protocolos (seis) y Actas (once) que abarcan la totalidad de los niveles educativos.-

Algunos aspectos vinculados a la reválida de títulos de la enseñanza superior, incluidos en instrumentos comunitarios relativos a la educación superior.-

1.- Protocolo de intenciones, suscrito en Brasilia el 26.III.1991

En la denominada área 2, "Capacitación de los Recursos Humanos para contribuir al Desarrollo", referente a la enseñanza superior, se acordó:

1.- Reformular los currícula de todos los niveles en temáticas referidas al trabajo, empleo, producción e innovaciones científico-tecnológicas.-

2.- Promover y coordinar acciones de formación profesional y técnica, en instituciones gubernamentales y no-gubernamentales, que respondan a las necesidades del mercado.-

3.- Dotar a los diseños curriculares de la necesaria flexibilidad que les permita dar respuestas rápidas y eficientes a los requerimientos de los sectores socio-económicos.-

4.- Acercar las instituciones educativas a los problemas del trabajo y la producción en la Región, propiciando las tareas de investigación y formación de recursos humanos que requiera el MERCOSUR.-

5.- Fomentar que las Universidades se constituyan en ámbitos de reflexión y análisis de los problemas emergentes de la integración regional.-

6.- Crear Centros de Altos Estudios del MERCOSUR, para abordar la investigación permanente de los aspectos necesarios del proceso de integración y cooperación.-

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En la denominada área 3, "Armonización de los Sistemas Educativos", se acordó:

1.- Propiciar un conjunto de medidas que tiendan a superar las barreras jurídicas y administrativas, que permita la movilidad e intercambio de personas y bienes de las áreas científicas, técnicas y culturales.-

2.- Establecer un sistema de información que posibilite conocer los datos educativos relevantes de los Países Partes, así como el acceso al conocimiento disponible sobre mercado de trabajo y sectores de actividad.-

3.- Crear una red institucional de cooperación técnica, preferentemente en las áreas de Educación Inicial, Primaria, Media, Especial y de Jóvenes y Adultos.-

4.- Tipificar los perfiles mínimos de formación profesional y técnica, que posibiliten la equivalencia de los estudios y títulos, facilitando el ejercicio profesional en los Países Partes;

5.- Compatibilizar los perfiles para la formación de los recursos humanos de nivel superior (terciario y universitario), especialmente los contenidos de las disciplinas fundamentales en las áreas e intereses del MERCOSUR, posibilitando el establecimiento de mecanismos que faciliten la circulación de alumnos, docentes y profesionales en la región.-

Para lo cual, se resolvió:

1.- Crear la Comisión de Ministros de Educación, como órgano responsable de tomar las decisiones sobre los aportes que pueda hacer la gestión educativa al desarrollo de las políticas del MERCOSUR.-

Dicha Comisión se reunirá las veces que estime necesario, y por lo menos una cada semestre; y será presidida por el Ministro de cada Estado Parte, en forma rotativa, por períodos de seis meses; pudiendo solicitar la colaboración de los organismos nacionales e internacionales y de otras entidades que considere pertinente.-

Realizará las gestiones necesarias que posibiliten la interrelación de la educación con las áreas de cultura, ciencia y tecnología; siendo asistida permanentemente por un Comité Coordinador Regional.-

2.- Proponer al Consejo del Mercado Común la creación de un sub-grupo de trabajo en el campo de la Educación, ampliando el Anexo V del Tratado de Asunción.-

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3.- Facilitar los recursos para la realización de los trabajos encarados por la Comisión de Ministros de Educación y por el Comité Coordinador Regional.

2.- Acta de Buenos Aires de 1º.VI.1992

El Acta suscrita en Buenos Aires, el 1º.VI.1992, aprobó el Plan Trienal para el sector educación en el proceso de integración del MERCOSUR, propuesto por el Comité Coordinador Regional, del que se destaca especialmente, el programa III sobre compatibilización y armonización de los sistemas educativos, subprograma III. 1. Armonización académica, jurídica y administrativa.-

El objetivo declarado es proponer mecanismos jurídicos, administrativos y académicos que posibiliten la compatibilización de los sistemas educativos, teniendo como líneas de trabajo:

a. Relevar la información sobre el estado de la organización de los sistemas educativos y sus currícula, en los diferentes niveles.-

b. Relevar los convenios y acuerdos referidos a la educación que regulan las relaciones interestatales e interinstitucionales públicas y privadas.

c. Proponer medidas que faciliten la movilidad de los docentes y técnicos en los procesos de capacitación de recursos humanos.

d. Crear mecanismos, coordinados con los Ministerios de Economía y Trabajo, que permitan el reconocimiento de estudios y homologación de títulos con la finalidad de facilitar la circulación de estudiantes y profesionales de la región.

Para dar cumplimiento a esos objetivos, se propone la realización de una serie de actividades:

1.- Constitución de equipos técnicos de trabajo con miras a sistematizar la información en base a un esquema común acordado en el Comité Coordinador Regional.

2.- Elaboración de los informes nacionales y de análisis comparativo.

3.- Recopilación de la información necesaria, porcada estado miembro sobre convenios y acuerdos.

4.- Realización de un análisis comparativo de la información producida.

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5.- Identificación de dificultades y obstáculos para la movilidad de docentes y técnicos en la subregión.

6.- Preparación de instrumentos y normas facilitadoras del proceso de integración.

7.- Creación de un equipo interministerial de consulta constituido por representantes de Educación, Economía y Trabajo para identificar las acciones prioritarias.

8.- Formulación de propuestas de flexibilización, acreditación y reconocimiento de estudios y títulos.

Asimismo se reconoció:

A) La necesidad de establecer un sistema de información en red, que posibilite conocer los datos educativos de los países.-

B) El acceso al conocimiento disponible sobre el mercado de trabajo y los sectores de actividad.-

C) La necesidad de crear una base de datos educativos relevantes y una red de comunicaciones, a cargo de instituciones responsables de bancos de datos de cada país; previa reunión entre los responsables de los bancos de datos, para definir:

a) la información educativa relevante,

b) el perfil de la red, y

c) el plan de funcionamiento.

3.- Acta de Brasilia de 27.XI.1992

El Acta suscrita en Brasilia el 27.XI.1992, acordó establecer los mecanismos necesarios para viabilizar un sistema común de reconocimiento y equiparación de los estudios primarios y medios, cursados en cualquiera de los países.-114

4.- Acta de Asunción el 30.VI.1993

El Acta suscrita en Asunción el 30.VI.1993, reafirmó el compromiso de adoptar

114 Vé. Apéndice normativo.-87

un sistema de equivalencias de estudios en los niveles primario y secundario.-115

5.- Acta de Montevideo de 21.XII.1993

El Acta suscrita en Montevideo, el 21.XII.1993, aprobó la metodología sobre reconocimientos de certificaciones, títulos y estudios de nivel primario y medio no técnico y sus denominaciones equivalentes.-116

6.- Protocolo de Buenos Aires de 4.VIII.1994

El protocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados, títulos y estudios de nivel primario y medio, no técnico (con un anexo), firmado en Buenos Aires, el 4.VIII.1994.-117

7.- Acta de Buenos Aires de 4.VIII.1994

El Acta suscrita en Buenos Aires, el 4.VIII.1994, aprobó el texto del Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, Títulos y estudios de nivel primario, medio no técnico o equivalentes.-118

8.- Acta de Brasilia de 9.XII.1994

El Acta suscrita en Brasilia el 9.XII.1994, ratificó la vigencia del Plan Trienal para el Sector Educación, hasta el 31.XII.1997.-119

9.- Protocolo de Asunción de 28.VII.1995

Aprobó el Protocolo de Integración Educativa y Reválidas de Diplomas, Certificados, reconocimiento de Estudios de Nivel Medio Técnico, emanado de la VII

115 Vé. Apéndice normativo.-





Reunión de Ministros del MERCOSUR, suscrito en Asunción del Paraguay.-120

10.- Acta de Asunción de 28.VII.1995

El Acta suscrita en Asunción el 28.VII.1995, aprobó el Protocolo de Integración Educativa, Reconocimiento de Títulos, Estudios y Diplomas de Nivel Medio Técnico.-121

11.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995

El Protocolo de integración educativa para la prosecución de estudios de post-grado en las Universidades de los países miembros del MERCOSUR, hecho en Montevideo, el 30.XI.1995; en el que se estableció:

• Reconocimiento de títulos

Los EP, a través de sus organismos competentes, reconocerán los títulos universitarios de grado otorgados por las Universidades reconocidas de cada país, al solo efecto de la prosecución de estudios de post-grado.

• Concepto de títulos de grado

A tales efectos, se consideran títulos de grado, aquellos obtenidos en los cursos que tienen un mínimo de cuatro años o dos mil setecientas horas cursadas.-

• Requisitos de admisión de alumnos extranjeros

El ingreso de alumnos extranjeros en los cursos de post-grado se regirá por los mismos requisitos de admisión aplicados por las instituciones de educación superior a los estudiantes nacionales.-

• Relatividad del reconocimiento de los títulos

Los títulos de grado y post-grado serán reconocidos al solo efecto académico por los organismos competentes de cada EP, y de por sí, no habilitarán para el ejercicio profesional.

• Presentación de la documentación probatoria

El interesado en postularse a un curso de post-grado deberá presentar el

120 Vé. Ley Nº 16.890 de 20.XI.1997 - DO 10.XII.1997.-


diploma de grado correspondiente, así como la documentación que acredite la duración de los estudios cursados y aprobados, en años y horas.-

La autoridad competente podrá requerir la presentación de la documentación necesaria para identificar a qué título corresponde, en el país que recibe al postulante, el título presentado.-

Cuando no exista título equivalente, se examinará la adecuación de la formación del candidato al post-grado, de conformidad con los requisitos de admisión, con la finalidad de, en caso positivo, autorizar su inscripción.-

En todos los casos, la documentación debe presentarse con la debida autenticación de las autoridades educativas y consulares.-

• Instituciones superiores comprometidas en el sistema

Cada Estado Parte se compromete a informar a los restantes cuáles son las universidades o institutos de educación superior reconocidos que están comprometidos en el presente Protocolo.

• Existencia de Convenios bilaterales más favorables

En caso de existir entre Estados Partes acuerdos o convenios bilaterales con disposiciones más favorables sobre la materia, los referidos Estados Partes podrán invocar la aplicación de las disposiciones que consideren más ventajosas.

• Resolución de controversias

Las controversias que surjan entre los Estados Partes con motivo de la aplicación, interpretación o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo serán resueltas mediante negociaciones diplomáticas directas.

Si mediante tales negociaciones no se alcanzara un acuerdo, o si la controversia fuera solucionada solo en parte, se aplicarán los procedimientos previstos en el Sistema de Solución de Controversias vigente entre los Estados Partes del Tratado de Asunción.

• Entrada en vigencia

El presente Protocolo, parte integrante del Tratado de Asunción, entrará en vigor para los dos primeros Estados que lo ratifiquen 30 (treinta) días después del depósito del segundo instrumento de ratificación.

90

Para los demás signatarios, entrará en vigencia el trigésimo día después del depósito del respectivo instrumento de ratificación, y en el orden en que fueran depositadas las ratificaciones.

• Revisión del protocolo

El presente Protocolo podrá ser revisado de común acuerdo, a propuesta de uno de los Estados Partes.

12.- Acta de Montevideo de 30.XI.1995

Mediante dicha Acta se resolvió:

• Aprobar el Protocolo de Integración Educativa para la Formación de Recursos Humanos a nivel de Post-grado entre los países del MERCOSUR.-

• Aprobar la organización del Sistema de Información y Documentación en Educación del MERCOSUR; constituir una Comisión Técnica Regional ad hoc, integrada por los responsables de los nodos nacionales, encargada de la implementación de dicho Sistema, realizar las gestiones internas con vistas a facilitar y apoyar el acceso a las telecomunicaciones en condiciones técnicas adecuadas para la implantación del sistema.

• Promover la formación y capacitación de profesores de las lenguas oficiales del MERCOSUR; propender a la cooperación entre los países del MERCOSUR mediante el intercambio de material didáctico, experiencias educativas y pasantías; aprobar la realización del Seminario *Políticas de Enseñanza de las Lenguas+ a realizarse en el próximo semestre en Argentina.

• Aprobar la Tabla Adicional al Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Títulos, Estudios y Diplomas de Nivel Básico y Medio no Técnico.

• Aprobar la versión revisada del Protocolo de Integración Educativa sobre Reconocimiento de Títulos Universitarios para la Prosecución de Estudios de Post-grado en las Universidades de los Países del MERCOSUR suscrito en Asunción el día 5.VIII.1995.

• Aprobar la realización del Seminario *Políticas y Estrategias para el Sector Educativo del MERCOSUR+ a realizarse en Argentina el próximo mes de diciembre, que aportará elementos para la programación del Sector Educación para el período 1996-2000.

• Aprobar la realización del Primer Seminario Internacional *Calidad de la

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Educación en el MERCOSUR: un desafío para la integración+ a realizarse en Asunción durante el próximo semestre.

• Aprobar la realización del IV Congreso de Educación Tecnológica a realizarse en Montevideo durante el próximo semestre.

• Encomendar al Comité Coordinador Regional el análisis de la propuesta de la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello tendiente a establecer mecanismos de cooperación recíproca.

• Solicitar al Grupo Mercado Común una especial atención a los temas educativos en los acuerdos a suscribirse con la Unión Europea.

• Destacar con satisfacción la presencia de los representantes del Ministerio de Educación de Chile y de la Embajada de Bolivia que se han incorporado al trabajo del Comité Coordinador Regional en carácter de observadores, lo que permite alentar la perspectiva de un trabajo común.

• Reconocer la importancia de la cooperación prestada por los Organismos Internacionales, especialmente OEA, UNESCO, OEI, CINTERFOR y la Comisión Europea, al Comité Coordinador Regional en el desarrollo de las actividades realizadas. De la misma forma, destacar la contribución brindada por la Cooperación Regional Francesa al Programa Cruz del Sur.

• Aprobar el Plan de Actividades y Cronograma correspondientes al primer semestre de 1996.

13.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995

El Protocolo de integración educativa para la formación de recursos humanos a nivel de post-grado entre los países miembros del MERCOSUR, hecho en Montevideo, el 30.XI.1995.-

• Objetivos del protocolo

a) La formación y perfeccionamiento de docentes universitarios e investigadores, con la finalidad de consolidar y ampliar los programas de post-grado en la Región.

b) La creación de un sistema de intercambio entre las instituciones, a través del cual, los docentes e investigadores, trabajando en áreas de investigación comunes, propicien la formación de recursos humanos en el ámbito de proyectos específicos.

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c) El intercambio de informaciones científicas y tecnológicas, de documentación especializada y de publicaciones.

d) El establecimiento de criterios y patrones comunes de evaluación de los post-grados.

• Los Estados Partes apoyarán:

a) La cooperación entre grupos de investigación y enseñanza, que bilateral o multilateralmente se encuentren trabajando en proyectos comunes de investigación en áreas de interés regional, con énfasis en la formación a nivel de doctorado.

b) La consolidación de núcleos avanzados de desarrollo científico y tecnológico, con vistas a la formación de recursos humanos.

c) Los esfuerzos de adaptación de programas de post-grado ya existentes en la Región, tendientes a una formación comparable o equivalente.

d) La implantación de cursos de especialización en áreas consideradas estratégicas para el desarrollo de la Región.

• Promoción de proyectos temáticos

Los Estados Partes promoverán proyectos temáticos amplios, de carácter integrador, a ser ejecutados bilateral o multilateralmente.-

Los mismos serán definidos por documentos oficiales específicos, debiendo enfatizar la formación de recursos humanos, así como el desarrollo de la ciencia y la tecnología de interés regional.-

• Creación de una Comisión Técnica Regional ad hoc de Post-grado

La programación general, y el seguimiento de las acciones resultantes estarán a cargo de una Comisión Técnica Regional ad hoc de Post-grado, integrada por representantes de los EM.-

• Organismos responsables de la supervisión y ejecución

La responsabilidad por la supervisión y por la ejecución de las acciones señaladas, estará a cargo:

a) En Argentina, de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de

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Cultura y Educación.-

b) En Brasil, de la Fundaçao Coordenaçao de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nivel Superior - CAPES del Ministerio da Educaçáo e do Desporto.-

c) En Paraguay, de la Universidad Nacional de Asunción y del Ministerio de Educación y Culto.-

d) En Uruguay, de la Universidad de la República y de la Dirección de Educación del Ministerio de Educación y Cultura,

Todos integrantes de la Comisión Técnica Regional ad hoc.-

• Elaboración de proyectos conjuntos

La implementación de las acciones indicadas en el artículo segundo deberá ser objeto, en cada caso, de proyectos conjuntos específicos, elaborados por las entidades participantes de los mismos, y debidamente aprobados por las instituciones referidas en el artículo quinto.-

En cada proyecto resultante de este Protocolo, deberán establecerse las normas relativas a la divulgación de informaciones, confidencialidad, responsabilidades y derechos de propiedad.-

• Recursos para la implementación de los proyectos

Las partes se esforzarán para garantizar los recursos financieros necesarios para la implementación de los proyectos, procurando, asimismo, el apoyo de organismos internacionales.

• Aplicación de condiciones contractuales más favorables

En caso de existir entre Estados Partes acuerdos o convenios bilaterales con disposiciones más favorables sobre la materia, los referidos Estados Partes podrán invocar la aplicación de aquellas disposiciones que consideren más ventajosas.

• Solución de controversias

Las controversias que surjan entre los Estados Partes con motivo de la aplicación, interpretación o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo serán resueltas mediante negociaciones diplomáticas directas.-

Si mediante tales negociaciones no se alcanzara un acuerdo, o si la controversia

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fuera solucionada sólo en parte, se aplicarán los procedimientos previstos en el Sistema de Solución de Controversias vigente entre los EP del Tratado de Asunción.-

14.- Acta de Buenos Aires de 20.VI.1996

El acta firmada en Buenos Aires, el 20.VI.1996, acordó:

Suscribir el documento “MERCOSUR 2000 - Metas y Desafíos para el Sector Educativo”.

Constituir e impulsar la ejecución de los siguientes programas:

a) Renovación Educativa.-

b) Evaluación Educativa.-

c) Educación y Trabajo.-

d) Cooperación Universitaria.-

e) Sistema de Información.-

f) Multidisciplinario de Temas Especiales.-

15.- Acta de Gramado de 29.XI.1996

Por Acta suscrita en la ciudad de Gramado, el 29.XI.1996, se acordó:

Aprobar el Reglamento Interno del Comité Coordinador Regional.-

Encargar al Comité Coordinador Regional:

a) estudios de viabilidad para la acreditación de cursos con vistas a definir un sistema de reconocimiento de títulos de grado;

b) la continuación de los estudios necesarios para la aprobación de un Protocolo de Reconocimiento de Títulos de Grado para el Ejercicio de Actividades Académicas, en el ámbito de los países del MERCOSUR;

c) un estudio sobre la posibilidad de constituir una "Red de Información en Educación, Ciencia y Tecnología del MERCOSUR", que deberá incorporar los trabajos de la subcomisión de redes de la RECYT y los de la Comisión Técnica Regional del

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Sistema de Información del MERCOSUR;

d) profundizar los estudios de Historia y Geografía en el MERCOSUR, con una dimensión regional, como forma de alcanzar una real integración educacional.

16.- Protocolo de Asunción de 19.VI.1997122

Sobre admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los países de MERCOSUR.-

Admisión de títulos de grado y posgrado para para el ejercicio de actividades académicas.-

Se dispone que los Estados Partes, a través de sus organismos competentes, admitirán, al solo efecto del ejercicio de actividades académicas, los títulos de grado y posgrado, conferidos por las siguientes instituciones debidamente reconocidas:

- Universidades, en Paraguay.-

- Instituciones de Educación Superior, en Brasil.-

- Instituciones Universitarias, en Argentina y Uruguay.

Concepto de títulos de grado y posgrado

A todos los efectos se consideran:

a) títulos de grado aquellos obtenidos en cursos con una duración mínima de cuatro años o dos mil setecientas horas cursadas, y

b) títulos de posgrado tanto a los cursos de especialización con una carga horaria presencial no inferior a las trescientas sesenta horas, como a los grados académicos de maestría o doctorado.-

Exigencias establecidas a los postulantes

Los postulantes deberán someterse a las mismas exigencias previstas para los nacionales del EM en que pretenden ejercer actividades académicas.-

Admisión a los solos efectos académicos

La admisión que se otorgue en virtud de lo establecido en el Protocolo, no

122 Aprobado por Ley Nº 17041, DO de 4.XII.1998.-96

conferirá, de por sí, derecho a otro ejercicio profesional que no sea el académico.

Documentación necesaria

El interesado en solicitar la admisión, debe presentar toda la documentación que pruebe las condiciones exigidas en el presente Protocolo.-

Se podrá requerir la presentación de documentación complementaria para identificar en el país que concede la admisión, a que título o grado corresponde la denominación que figura en el diploma.

Toda documentación deberá estar debidamente legalizada.

Instituciones comprendidas en el Protocolo

Cada Estado Parte se compromete a mantener informados a los demás, sobre cuáles son las Instituciones con sus respectivas carreras reconocidas, comprendidas en el presente Protocolo.

17.- Acta de Asunción, de 11.VI.1997

Por la referida Acta de Asunción, se resolvió:

• Aprobar el Protocolo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades Académicas en los Países del MERCOSUR.

• Crear un Grupo de Trabajo de especialistas en evaluación y acreditación de la educación superior, con el cometido de elaborar una propuesta de organización de un sistema de acreditación de instituciones y carreras, que permita facilitar el reconocimiento de sus títulos de grado.

• Enfatizar la necesidad del desarrollo de cooperación en nuevas áreas de Educación Superior.-

• Crear un Grupo de Trabajo de especialistas para elaborar propuesta orientadas, hacia el desarrollo de una política de lenguas para la región.

• Encomendar al Comité Coordinador Regional la elaboración de un plan orientador de las acciones del Sector Educativo del MERCOSUR que continúe y profundice lo realizado en el marco del Plan Trienal cuya vigencia se encuentra próxima a finalizar.

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� Crear un Grupo de Trabajo de especialistas en Educación a Distancia con el cometido de intercambiar informaciones sobre esa modalidad de enseñanza y determinar la posibilidad de iniciar cooperación en ese campo.-

PARTE VII.- REGIMEN DE REVALIDAS EN LA UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA

Sumario.- 1.- Consideraciones generales.- 2.- Algunos aspectos históricos.- 3.- La reválida de títulos.- CAPITULO I.- PRINCIPALES FUENTES DE ORIGEN EXTRAUNIVERSITARIO.- a) El marco legislativo interno.- 1.. Condiciones de admisión de títulos y certificados de estudios.- 2.- Reválida de títulos y certificados extranjeros.- b) Instrumentos internacionales.- 1.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1889).- 2.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1939).- 3.- Tratados bilaterales.- CAPITULO II.- REGIMENES INTERNOS DE REVALIDAS.- A) Régimen general.- 1.- Organo competente.- 2.- Objeto de las reválidas y de los reconocimientos.- 3.- Cursos autorizados en atención a la cortesía diplomática.- 4.- Revalidación de grados académicos, títulos y estudios.- 5.- Reconocimiento de grados académicos y de títulos.- 6.- Requisitos de admisibilidad del otorgamiento de reválidas y reconocimientos.- 7.- Suplencia de requisitos de admisibilidad.- 8.- Justificación de identidad.- 9.- Prohibición de reválida de reválida.- 10.- Principio de reciprocidad.- 11.- Examen general de las asignaturas.- 12.- requisitos para el reconocimiento de grados académicos y de títulos.- 13.- Dispensa del examen de reválida a ciudadanos.- 14.- Revalidación de certificados de estudios universitarios parciales.- 15.- Concepto de estudios universitarios parciales.- 16.- Revalidación mediante examen.- 17.- Exámenes de estudios parciales.- 18.- Dispensa del examen de reválida a extranjeros.- 19.- Principio de la razonable equivalencia.- 20.- Tratados de Montevideo y Tratados bilaterales.- 21.- Idioma a utilizar en los exámenes.- 22.- Solicitud de nuevo examen.- 23.- Iniciación de los trámites de reválida en cada Facultad o Escuela.- 24.- Verificación del cumplimiento de los requisitos.- 25.- Declaración sobre la necesidad de recibir o no los exámenes.- 26.- Reválidas precedidas de exámenes.- 27.- Inscripción de los documentos básicos, en un libro especial.- 28.- Texto del documento acreditante de reválida.- 29.- Concepciones sobre el ejercicio de profesiones liberales.- B) Ordenanza de Revalidación de Estudios Parciales cursados en Instituciones Nacionales de enseñanza.- C) Expedición de títulos a alumnos que hayan cursado parte de sus estudios en otras instituciones nacionales o extranjeras.- D) Reválida de estudios universitarios a estudiantes exiliados políticos.- E) Normas de emergencia sobre reválida de estudios de personas que debieron ausentarse el país, por la situación política existente durante el gobierno de facto (1973-1985).-

1.- Consideraciones generales

En sentido natural y obvio, reválida es la acción y efecto de revalidar; y revalidar es ratificar, dar nuevo valor y firmeza a una cosa123.-

123 Es sinónimo de convalidar, ratificar, reafirmar, confirmar, corroborar; y antónimo de invalidar o anular.-98

Se denomina reválida a la expresión de voluntad de un organismo del Estado (la Universidad de la República124) que confiere validez dentro de nuestro territorio, a los títulos expedidos por instituciones extranjeras de enseñanza superior.-

El acto de reválida es un acto constitutivo de habilitación para el ejercicio profesional; pues antes de la habilitación, el ejercicio profesional, sería ilegítimo.-125

La posibilidad de ejercer la profesión correspondiente requiere, además, el cumplimiento de los restantes requisitos que se imponen a cada una de las profesiones (juramentos, inscripción en registros, etc.).-

Por otra parte, corresponde señalar que el procedimiento de revalidación no está previsto sólo para el ejercicio de las profesiones liberales (o la expedición de títulos habilitantes), sino para la realización de estudios en la Universidad de la República.-

Excepcionalmente, podrán cursar estudios en la Universidad, sin necesidad de reválida los funcionarios diplomáticos y consulares acreditados en la República, los funcionarios de Estados extranjeros que cumplan en la República misiones o servicios reconocidos por las autoridades respectivas, los funcionarios de organismos internacionales de que forma parte la República o que esta acepte o reconozca y los cónyuges, hijos o dependientes de dichas personas.-

En esos casos, los estudios cursados sin reválida no permitirán obtener título o certificado universitario, ni habilitación para el ejercicio profesional en el territorio de la República; y a solicitud del interesado, sólo se extenderá constancia de los cursos aprobados en dependencias universitarias.-

Se denominan títulos a los documentos originales, que acreditan la culminación de estudios curriculares de grados universitarios.-

En consecuencia, no constituyen, ni se consideran títulos, los documentos que acreditan las reválidas de los títulos originarios.-

En general, se consideran títulos de grado aquéllos que otorgan las Universidades, cuyos cursos tengan una duración mínima de 4 años, o 2700 horas pizarrón, y que habilitan para el ejercicio de una profesión, la docencia y/o la

124 La Institución de Enseñanza Superior del Estado Uruguayo, tiene varias denominaciones oficiales, establecidas en diversas épocas, y todas ellas vigentes; a saber: 1.- Universidad Mayor de la República (Decreto de 25.V.1838, denominación fundacional); 2.- Universidad de la República (Decreto de 14.VII.1849 - Constitución art. 203.2 - Ley Nº 12.549, art. 1º).- 3.- Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay (Título del Gran Libro de la Universidad).- 4.- Universidad de Montevideo (Ley Nº 1825 de 14.VII.1885, art. 30, num. 1º - Ley Nº 5628 de 15.I.1918, art. 2º).-

125 Vé. H. Cassinelli Muñoz, informe de la Repartición Jurídica de la Universidad de 3.VII.1958, Rep. N1 427/58.-99

investigación.-

2.- Algunos aspectos históricos

En los primeros años de la vida nacional ejercieron profesiones universitarias solamente personas con títulos otorgados en el extranjero, cuyos titulares debían rendir un examen, previo al ejercicio de la profesión en nuestro país.-126

Instalada la Universidad de la República (18.VII.1849), un Decreto de 22.X.1850, dispuso que sólo los títulos expedidos por ella, habilitaban para el ejercicio de carreras profesionales (art. 29).-

Sin embargo, durante cierto tiempo, se permitió que los profesionales extranjeros que siguieran ejerciendo la profesión en cargos públicos que ocupaban con anterioridad.-

La Ley Nº 1825, de 14.VII.1885, art. 17 declaró que, en lo sucesivo, los Doctores en derecho, medicina o matemáticas recibidos en la Universidad de la República eran los únicos habilitados para desempeñar cargos Públicos o periciales que requirieran tales títulos.-

La reválida de títulos extranjeros fue atribuida al Consejo Universitario a partir de 1885 (Ley Nº 1825, de 14.VII.1885, art. 34, inc. 11 y 12), siendo preceptivo el examen de reválida (inc. 11).-

Por Decreto de 28.VI.1918, se acordó un último plazo de dos años, para que los funcionarios públicos con título extranjero que todavía permanecían en servicio, lo revalidaran.- Los procedimientos y exámenes de reválida fueron reglamentados:

a) por el Reglamento de 16.II.1885, aprobado por Decreto de 16.X.1885;

b) por el Reglamento General de Enseñanza Secundaria Superior, aprobado por Decreto de 19.II.1887, art. 107 y ss.;

c) por el Reglamento General Universitario de 10.VII.1889, art. 114 y ss.-

Hasta la vigencia de la actual Ley Orgánica de la Universidad (Ley Nº 12.549, de 16.X.1958), el otorgamiento de las reválidas estuvo a cargo de los Consejos Directivos de las Facultades respectivas, los cuales se ajustaban a los reglamentos establecidos

126 Los médicos debían dar examen de reválida ante la Junta de Higiene Pública (Ley Nº 179, de 5.VI.1838, y art. 8 y ss. del Reglamento; Decreto de 12.IV.1882).-

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con esa finalidad.-

Para otorgar la reválida se exigía:

a) un examen preceptivo de reválida (las leyes Nº 2204, art. 23, y Nº 6994, art. 2, admitían dispensas excepcionales);

b) la reciprocidad por parte del Estado extranjero con respecto a los títulos expedidos en nuestro país (reciprocidad que se presumía mientras no existiere prueba del rechazo de un título expedido en el Uruguay);

c) el pago de ciertos derechos específicos de reválida.

No se autorizaba la reválida de títulos extranjeros de escribano público, ni de títulos que no se otorgaban en nuestro país.-

Finalmente, a partir de la Ley Nº 12.549, de 16.X.1958, la reválida de títulos extranjeros, similares a los que expide la Universidad, es competencia exclusiva del Consejo Directivo Central de la Universidad de la República.-127

En la actualidad, el régimen general128 de reválidas de estudios universitarios realizados en Instituciones extranjeras se encuentra previsto en la Ordenanza de Reválidas de 3.IV.1963, cuyo art. 1º dispuso que los grados académicos, títulos129 profesionales y certificados de estudio, expedidos por Universidades o instituciones extranjeras130 de análogo nivel académico, podrán ser revalidados o reconocidos por el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República, con sujeción a lo dispuesto por dicha norma.-131

127 Respecto de la ANEP, la Ley Nº 15.739, establece: Art. 13.- Compete el Consejo directivo Central: 15) Conferir títulos y diplomas y revalidar títulos y diplomas extranjeros, en dos niveles y modalidades de educación a su cargo.- Art. 14.- Compete a los Consejos Desconcentrados: 12) Conferir y revalidar certificados de estudio nacionales y revalidar certificados de estudio extranjeros en los niveles y modalidades de educación a su cargo.-

128 Aplicable en los casos en que no existan convenios internacionales multi o bilaterales.-

129 Título es el originalmente expedido, y no el documento expedido por reválida de otro; pues -como se verá- no existe reválida de reválida.-

130 La Convención de Montevideo de 1889 comprendía los títulos expedidos por autoridad nacional competente, excluyéndose los expedidos por establecimientos privados, municipales, provinciales o religiosos, en tanto no constituían autoridad nacional en el momento de la expedición, cualquiera fuere la eficacia que pudieran tener dentro del Estado de la expedición.-

131 Para el resto de la enseñanza pública, la Ley Nº 15739 de 28.III.1985, establece que a los Consejos desconcentrados de la ANEP: 2º) Habilitar para cursar estudios superiores (art. 14º).- Asimismo, en el ámbito de la enseñanza no universitaria, la referida Ley Nº 15.739, establece que compete al Consejo Directivo Central de ANEP revalidar títulos y diplomas extranjeros en los niveles y modalidades de la educación a su cargo (art. 13, num. 14).-

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3.- La reválida de títulos

El vocablo título, se utiliza con dos significados diversos:

a) Designando al diploma o certificado otorgado por autoridad competente, que acredita un atributo profesional o funcional.-132

b) Haciendo referencia a la calidad o condición que acredita conocimientos, y/o habilita al ejercicio de actividades o profesiones.-133

Jurídicamente, la reválida es un acto administrativo de habilitación (ad personam), al que se encuentra condicionado el permiso para poder efectivizar el uso de un título extranjero, y el eventual derecho al ejercicio de una profesión o actividad a la que habilitan los estudios realizados.-

La reválida de títulos provenientes de Estados extranjeros es del resorte exclusivo de los órganos nacionales, que tienen a su cargo la expedición de los títulos nacionales correlativos, como culminación de planes de estudios realizados en sus aulas.-134

Y ello es así, por dos razones:

a) En primer lugar, porque los órganos nacionales ejercen en forma exclusiva y excluyente la competencia respectiva; y

b) en segundo lugar, porque poseen especialización en las materias respectivas.-

Como principio general, los títulos universitarios que habilitan135 o no para el ejercicio de las profesiones liberales136, y sólo tienen eficacia en el Estado donde fueron obtenidos y expedidos.-

132 El D. 308/995, de 11.VIII.995, en su art. 17, estableció un concepto de título profesional: A los efectos de los arts. 1 y 2 del Decreto-ley Nº 15.661, de 29.X.1984, se entiende por título profesional el que acredita haber cursado con aprobación, en instituciones universitarias, los estudios correspondientes a una carrera universitaria completa de carácter científico, técnico o artístico, incluyendo las que carecen de propósitos utilitarios inmediatos.-

133 Vé. Eduardo J. Couture: Vocabulario jurídico, p. 578-579.-

134 En la República de Paraguay, a falta de texto expreso, en la práctica, la habilitación de títulos o diplomas expedidos por las universidades extranjeras, la realiza exclusivamente la Universidad Nacional de Asunción.- Vé. Documento para la 2ª Reunión de Especialistas.., op. cit., Asunción, 23.X.1997.-

135 Existe título habilitante, cuando una ley limita, por razones de interés general, la libertad de ejercicio profesional, a quienes acrediten haber cursado con aprobación, los estudios correspondientes (C. art. 36); o para ocupar ciertos cargos públicos.- Otros títulos acreditan conocimientos adecuados para desempeñar una profesión.- Los restantes, son meros grados académicos, acreditantes de conocimientos o destinados a la prosecución de estudios superiores.- Vé. D. 704/964 (H. Cassinelli Muñoz).-

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Es decir que, los titulados por un Estado no pueden ejercer la profesión en otros Estados, sin incurrir en el delito de usurpación de títulos137; excepto cuando en ese otro Estado, no se exija previa habilitación, para el ejercicio profesional de determinada actividad.-

Asimismo se encuentra prohibido el uso público de un título habilitante obtenido en otro Estado, aún cuando se hubiere especificado la procedencia extranjera del título; así como atribuirse las denominaciones derivadas de los mismos, como las de: maestro, profesor, doctor, y otros; pues se considera que tal actitud, afectaría los intereses de los profesionales nacionales, únicos autorizados para usar esos títulos en el territorio uruguayo; y asimismo, se produciría una confusión en el público.-

Queda autorizado el uso de títulos extranjeros:

a) sólo cuando, en el país, no se expida un título similar;

b) cuando ese titulo no habilite para el ejercicio profesional; o

c) cuando resulte evidente que el titulado en el extranjero no podrá ejercer su profesión dentro de fronteras.-

Todo Estado puede conferir validez a los títulos expedidos en el extranjero, autorizando al titular a ejercer profesión y a usar sus denominaciones dentro del país, mediante el cumplimiento de condiciones variables, según la política estatal en la materia.-

Las autorizaciones pueden ser automáticas, o estar supeditadas al cumplimiento de requisitos (recíprocos) referentes a la institución emisora, los planes y programas de estudios, la intensidad de los mismos, etc., controlables a través de un procedimiento administrativo generalmente denominado reválida de títulos y grados académicos.-

No obstante, la reválida de títulos no exime el cumplimiento de los restantes requisitos exigidos para ejercer ciertas profesiones, como la edad, la nacionalidad o ciudadanía, los impedimentos e incompatibilidades, la inscripción en registros, los juramentos, etc.), así como las normas que regulan en cada caso, el ejercicio

136 En la Universidad de la República se entendió que una profesión es "libre", cuando se desempeña pública y libremente, sin vinculación o sujeción con otra persona o institución, y que comprende, por su índole universitaria, estudios que suponen una especial preparación y cultivo de las facultades del espíritu; y que tiene como finalidad, el concreto desempeño de un empleo u oficio determinado.- Vé. D. Nº 180/962 (O. Araújo).-

137 El Código Penal bajo el nomen iuris "Usurpación de títulos", sanciona con multa de veinte a novecientas Unidades Reajustables, a quien se abrogare títulos académicos, o ejerciere profesiones para cuyo desempeño se requiere una habilitación especial (art .167).-

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profesional.-

Para encarar el estudio sistemático de este subtema, consideraremos sucesivamente:

A.- Las principales fuentes de origen extrauniversitario

a) El marco internacional.-

b) El marco legislativo interno.-

B.- La normativa universitaria

a) Ordenanza general de reválidas.-

b) Ordenanza sobre reválidas de estudios cursados en Instituciones nacionales.-

c) Ordenanza sobre expedición de títulos a personas que hayan cursado parte de su carrera, fuera de la Universidad de la República.-

Capítulo I.- PRINCIPALES FUENTES DE ORIGEN EXTRAUNIVERSITARIO

a) El marco legislativo interno138

1.- Condiciones de admisión de títulos profesionales139 y certificados de estudios140

La Ley Orgánica universitaria Nº 12.549 incluyó entre las atribuciones del CDC, la de establecer las condiciones de admisión de toda clase de títulos profesionales y certificados de estudios extranjeros, previo informe de la respectiva Facultad y con

138 La primera Ley Orgánica universitaria (Nº 1825) de 14.VII.1885, atribuyó al Consejo Universitario, la fijación de las condiciones de admisión de toda clase de títulos profesionales y certificados de estudio de las Universidades extranjeras, y revalidarlos con exclusión de toda otra corporación, previo examen preceptivo (art. 34, incs. 11 y 12).-

139 Se ha entendido que profesión universitaria es aquella de naturaleza libre, que se desempeña pública y libremente, sin sujeción a terceros (quedando excluidas aquéllas que sólo se ejercen en una relación funcional de derecho público), y que suponen una especial preparación y cultivo de las facultades del espíritu.-

140 La Ley Nº 12549 menciona indistintamente título profesional y certificado de estudios, sugiriendo que poseen un idéntico valor semántico.- Según Escriche, título es el instrumento con que se acredita nuestro derecho; es el testimonio, despacho o instrumento para ejercer algún empleo, profesión o dignidad.- Respecto del otorgamiento certificados de terminación de carrera, un informe suscripto por Antonio M. Grompone y Luis Mattiauda, y aprobado por el Consejo Universitario en sesión del 10.VI.1940 dispuso: 11) Que las Facultades no expidan en lo sucesivo certificados que acrediten la terminación de los estudios, sin que previamente se haya otorgado el título respectivo.- 21) Que se declare que la única forma legal de acreditar que se está en condiciones de ejercer la profesión, es mediante la presentación del respectivo título universitario.- Vé. Leyes y Reglamentos de la Universidad de la República, t. I, p. 7 y ss.-

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sujeción a los tratados141 internacionales concertados por la República (art. 21, lit. f).-142

1.2.- Esos tratados internacionales143, -concluidos, suscritos y ratificados por el Poder Ejecutivo (C. art. 168, num. 20)-, deben ser aprobados por el Poder Legislativo, mediante una ley (C. art. 85, num. 7º), previo recibimiento de la opinión de la Universidad por parte de las Comisiones parlamentarias de cada Cámara (C. art. 202, inc. 3º); por lo que se les reconoce un rango subconstitucional, similar al de las leyes.-

En estos casos, por tratarse de la sanción de normas relativas a los servicios

141 Convención de Viena sobre los tratados.- Ley Nº 16.173.- Artículo 2 - Términos empleados.-l.- Para los efectos de la presente Convención:a) se entiende por "tratado" un acuerdo Internacional regido por el derecho Internacional y celebrado por escrito:I) entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales; oII) entre organizaciones internacionales, ya conste ese acuerdo en un Instrumento único o en dos o más Instrumentos

conexos y cualquiera que sea su denominación particular;b) se entiende por "ratificación" el acto internacional a las denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito

Internacional su consentimiento en obligarse por un tratado;b bis) se entiende por "acto de confirmación" formar un acto internacional que corresponde al de la ratificación por un

Estado y por el cual una organización internacional hace constar en el ámbito Internacional su consentimiento en obligarse por un tratado;

b ter) se entiende por "aclamación", "aprobación" y "adhesión", según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado o una organización Internacional hace constar en el ámbito internacional, su consentimiento en obligarse por un tratado;

c) se entiende por "Meros poderes" un documento que emana de la autoridad competente de un Estado o del órgano competente de una organización Internacional y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado o a la organización en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del Estado o de la organización en obligarse por un tratado, o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado;

d) se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado o por una organización Internacional al firmar, ratificar, confirmar formalmente, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado o a esa organización;

o) se entiende por Estado negociador y por "organización negociadora", respectivamente:I) un Estado, oII) una organización Internacional,que ha participado en la elaboración y adopción del texto del tratado;f) se entiendo por "Estado contratante" y por "organización contratante" respectivamente:I) un Estado, oII) una organización internacional,que ha consentido en obligarse por el tratado, haya o no entrado en vigor el tratado;g) se entiende por "parte" un Estado o una organización Internacional que ha consentido en obligarse por el tratado y

con respecto al cual o a la cual el tratado está en vigor;h) se entiende por "tercer Estado" y por "tercera organización", respectivamente:I) un Estado, o

II) una organización internacional,que no es parte en el tratado;i) se entiende por "organización Internacional" Intergubernamental;una organizaciónj) se entiende por "reglas de la organización" en particular los Instrumentos constitutivos de la organización, sus

decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éstos y su práctica establecida.2.- Las disposiciones del párrafo 1 sobre los términos empleados en la presente Convención se entenderán sin

perjuicio del empleo de esos términos o del sentido que se los pueda dar en el derecho interno de cualquier estado o en las reglas de una organización Internacional.

Artículo 3 - Acuerdos Internacionales no comprendidos en el ámbito de la presente Convención.-El hecho de que la presente Convención no se aplique:I) ni a los acuerdos Internacionales en los que hacen partes uno o varios Estados, una o varias organizaciones

Internacionales y uno o varios, sujetos (de derecho Internacional que no sean Estados ni organizaciones);II) ni a los acuerdos Internacionales en los que fueron partes una o varias organizaciones Internacionales y uno o varios

sujetos de derecho internacional que no sean Estados ni organizaciones;III) ni a los acuerdos Internacionales no celebrados por escrito entro uno o varios Estados y una o varias organizaciones

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universitarios, previamente a su aprobación, debe ser oída la Universidad de la República, con fines de asesoramiento, por las Comisiones Parlamentarias; a cuyos efectos cada Cámara podrá fijar plazos para que la misma se expida (C. art. 202).-144

Por último corresponde consignar, que también los tratados sobre reválidas universitarias -de rango infraconstitucional-, deben respetar la especialización del Ente, no pudiendo incursionar, sin la aprobación de la Universidad de la República, en materia de su exclusiva competencia.-

En consecuencia, en materia de establecimiento de las condiciones de admisión de títulos profesionales y certificados de estudios extranjeros, la Universidad de la República se encuentra supeditada a los tratados suscritos por el País, sólo en lo referente a los aspectos instrumentales, relacionados con la legalización de los documentos emitidos en el exterior.-

Pero en cuanto a los aspectos sustanciales -equivalencia y niveles de los estudios, etc., la Universidad de la República, posee autonomía irrestricta.-145

internacionales, o entro organizaciones Internacionales;IV) ni a los acuerdos Internacionales entro sujetos de derecho Internacional que no sean Estados ni organizaciones

Internacionales;no afectaráa) al valor jurídico de tales acuerdos;b) a la aplicación a los mismos de cualquiera de las normas anunciadas en la presente Convención a que estuvieron

sometidos en virtud del derecho internacional Independientemente de esta Convención;c) a la aplicación de la Convención a las relaciones entro Estados y organizaciones Internacionales o a las relaciones de

las organizaciones entro si, cuando estas relaciones se rijan por acuerdos Internacionales en los que fueron asimismo partes otros sujetos de derecho internacional.

142

Ver Decreto-Ley Nº 15.661: Disposiciones para los títulos profesionales que otorguen las Universidades Privadas de fecha 23.X.1984, D.O. 20.XI.1984.- Decreto Nº 343/984 de 22.VIII.1984, D.O. 28.VIII.1984: autorizó el funcionamiento de la Universidad Católica del Uruguay, "Dámaso Antonio Larrañaga".-

143 Establecen el sistema de reválida automática, los siguientes tratados: 1) Perú.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales.- Ratificada por Ley Nº 2207 del 3.X.1892.- 2) Chile.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales.- Ratificada por Ley Nº 5628 del 15.I.1918, vigente desde el 6.III.1918.- Al respecto, el CDC. por R. de 4.II.1994, publicada en el DO. 11.II.1994, dispuso: Las reválidas de títulos que habiliten al ejercicio de profesiones liberales expedidos por autoridades nacionales competentes de la República de Chile, serán iniciados y concluidos en las Oficinas Centrales de la Universidad, con la constancia de inscripción en el Registro llevado por el Ministerio de Relaciones Exteriores.- 3) Bolivia.- Convenio para el reconocimiento de títulos o certificados de estudios.- Ratificado por Ley Nº 6187 del 16.VII.1918.-

144

En el ámbito de la enseñanza preuniversitaria, se cometió al Consejo Directivo Central de ANEP, "habilitar a los institutos privados de Educación Primaria, de Educación Secundaria e Educación Técnico-Profesional" (art. 13, num.13 de la Ley Nº 15.739); "establecer normas y procedimientos de supervisión y fiscalización para los institutos habilitados, oyendo previamente la opinión del Consejo desconcentrado que corresponda, así como la de dichos institutos" (art. 13, num. 14) y "conferir títulos y diplomas y revalidar títulos y diplomas extranjeros en los niveles y modalidades de educación a su cargo" (art. 13, num. 15).-

145 Por Sentencia Nº 88 de 8.X.1952, la SCJ -al igual que una resolución de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, (ver RDJA. t. , p. 189)- entendió que el principio que domina la materia, es que autoriza el ejercicio de la profesión liberal, la misma autoridad competente para expedir el título.- Vé. Sentencia de la SCJ, Nº 88, de 8.X.1952, anotada por el Dr. Juan Pedro Zeballos, en Rev. de la FDCS, año IV, Nº 1, p. 181 y ss.- Discrepo con esa posición, en la medida que la reválida supone el análisis de aspectos sustantivos de la enseñanza, referidos a planes, programas, cargas horarias, métodos de controles, manejo bibliográfico, capacidad y capacitación docente, etc., situación ajena a quienes expiden títulos, sin impartir docencia, ni realizar investigación.-

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En cuanto a las reválidas interuniversitarias, el CDC posee siempre la competencia originaria y concentrada para resolver el tema por sí, con la finalidad de evitar la disparidad de orientaciones en las relaciones interorgánicas; pero también podría -mediante ordenanza- delegarla en las respectivas Facultades, de manera tal que los certificados de estudios otorgados por esas dependencias universitarias o por otras instituciones públicas o privadas, pudieren ser admitidos o revalidados por los Consejos respectivos.-

O sea que la Ordenanza dictada por el CDC, podría reservar la competencia al Consejo Directivo Central, o establecer que las reválidas interuniversitarias de certificados de estudios parciales, compete al respectivo Consejo de la Facultad (art. 40, ord. J, de la Ley Nº 12.549).-146

En cuanto a las solicitudes de reválidas interfacultades el CDC por resolución de 2.VII.1973 aprobó el criterio de que la competencia para resolverlas es propia del Consejo de Facultad ante el que se solicita, sin perjuicio de poder recurrirse contra su resolución, de acuerdo a las normas que regulan los recursos administrativos.-147

2.- Reválida de títulos148 y certificados extranjeros

La Ley Orgánica (Nº 12.549) dispuso que es competencia del CDC revalidar los títulos y certificados extranjeros149, con exclusión de toda otra corporación y con sujeción a los tratados internacionales concertados por la República150 (art. 21, lit. g)151.-

146 Vé. D. 280/73 con informe del Dr. Miguel A. Semino.-

147 Vé. Distribuido Nª 280/973, con informe del Dr. Miguel A. Semino, en el que señala que una interpretación legítima, indicaría que dicha competencia es propia del Consejo de Facultad (o quien haga sus veces) ante el que se solicita la reválida (Ley Nº 12549, art. 40, inc. j); sin embargo, razones de política universitaria -como en el caso de las reválidas de estudios cursados en instituciones extrauniversitarias-, pueden aconsejar que -mediante ordenanza- sea el Consejo Directivo Central, el que resuelva definitivamente, como sucede hasta ahora.-

148 Existen varias clases de títulos: a) los habilitantes para el ejercicio de una profesión liberal; b) los habilitantes para el ejercicio de una función pública; c) los acreditantes de conocimientos adecuados para desempeñar una profesión; d) los grados académicos, que suponen una aplicación no profesional de conocimientos, y la posibilidad de proseguir estudios superiores.-

149 Los certificados de estudios otorgados por dependencias de la Universidad de la República; o por otras instituciones públicas o privadas, pueden ser admitidos o revalidados por los órganos que establezcan las ordenanzas; éstas pueden reservar la competencia al Consejo Directivo Central, pero si no lo hacen, la regla de principio sería que la exoneración de un curso o de una prueba de un plan de estudios de una Facultad -en ello se traduciría la reválida de certificados de estudios- compete al respectivo Consejo de la Facultad (art. 40, ord. J), de la Ley Nº 12549).-

150 Algunos tratados, contienen reglas que significan la renuncia por parte de la Universidad, al ejercicio de la fiscalización de la competencia profesional mínima establecida en interés general.- Según el art. 202, inc. 3º de la Constitución, las leyes aprobatorias de tratados o convenios relativos a la enseñanza superior, deben ser pasadas a consideración de la Comisión Parlamentaria respectiva de cada una de las Cámaras, las que deberán oír al Consejo Directivo Central, con fines de asesoramiento.- La infracción de esa norma, supone incurrir en inconstitucionalidad formal y sustancial.-

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La revalidación de títulos o certificados extranjeros,152 constituye un procedimiento complejo, integrado por dos grandes etapas; a saber:

a) una etapa instrumental: la legalización de los documentos expedidos en el país de origen, que debe ser efectuada por los organismos nacionales competentes; y

b) una etapa sustancial: el control de equivalencia de los estudios realizados en el extranjero, efectuado ante los órganos competentes de la Universidad de la República.-

En su mérito, en materia de reválidas de títulos y certificados, los negociadores nacionales -integrantes del Poder Ejecutivo-, sólo pueden actuar por sí, en lo que se refiere a la primera etapa del procedimiento (las legalizaciones); pero en la segunda etapa (control de equivalencia), sólo puede opinar y decidir la Universidad de la República, pues esta ejerce una actividad exclusiva y excluyente.-

b) Instrumentos internacionales

En materia de reválidas internacionales, Uruguay suscribió dos tratados multilaterales y numerosos tratados bilaterales.-

1.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1889)

Dentro del primer grupo, corresponde recordar la Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales153, comprendía a Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Uruguay; fue suscrita el 4.II.1889, en el Congreso de Montevideo y ratificada por Uruguay por Ley Nº 2207 de 3.X.1892, vigente respecto de Perú, estableció que se tendrán por habilitados para ejercerlos en los otros Estados, los títulos o diplomas expedidos por autoridad

151

Los literales f) y g) del art. 21 de la Ley Nº 12.549 se refieren a la competencia del CDC respecto de los títulos profesionales y certificados de estudio extranjeros; con la finalidad establecer una orientación general en las relaciones exteriores del Ente, y asegurar su intervención en una materia que puede originar fricciones internacionales y afectar -en base al criterio de la reciprocidad- el reconocimiento de los títulos o certificados uruguayos en el extranjero.-

152 Respecto de las reválidas internacionales el D. 308/995 Art. 2º.- (Reválida de títulos).- La reválida de títulos profesionales extranjeros es competencia exclusiva de la Universidad de la República, con exclusión de toda otra corporación (Ley Nº 12.549, de 16.X.1958, art. 21 apartado G).-

153 Se entendió por "profesiones liberales": la profesión de Dentista (Decreto del PE de 24.II.1898; las profesiones de Contador, Perito Mercantil, Perito Agrónomo, Ingeniero Agrónomo y Médico Veterinario (Decreto del PE de 15.XII.1914).-

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nacional competente154 (art. 1º)155; o sea que, en la última década del siglo XIX, se había establecido una régimen de reválidas automáticas, sin invocar la libre circulación de bienes y de personas.-

2.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1939)

El otro instrumento internacional multilateral, es la Convención sobre el ejercicio de las profesiones liberales, suscrita el 4.VIII.1939 en el Congreso de Montevideo y ratificada por DL Nº 10272, de 12.XI.1942, vigente con Paraguay156 y Argentina157, que estableciera el régimen opuesto, denominado de la razonable equivalencia158 -y examen complementario- exige que se realice la comparación entre

154 Comentaba al respecto el Prof. Alfonsín: "Con respecto los títulos profesionales existe la "Convención sobre ejercicio de profesiones liberales", firmada en Montevideo el 4.II.1889, que en realidad no se refiere al ejercicio de las profesiones, sino a la reválida de los títulos habilitantes para ejercerlas.- a) Establece la reválida automática más amplia que pueda imaginarse.- El art. 19, dispone que tanto los nacionales como los extranjeros titulados en un EP, se tendrán por habilitados para ejercer sus profesiones en los demás EP; bastando la exhibición del título legalizado y acreditar ser la persona a cuyo favor se ha expedido (identidad).- El Argentina se exige que la identidad sea probada con documentos argentinos, que sólo se expiden a los residentes; lo cual viola el tratado.- En Uruguay se exigía el pago de ciertos derechos específicos de revalida.- b) Están comprendidos en el régimen de la Convención todos los títulos expedidos por autoridad nacional competente, y excluidos, por consiguiente, los expedidos por establecimientos privados, o municipales, o provinciales, o religiosos... que no constituyan "autoridad nacional" en el momento de la expedición, cualquiera sea la eficacia que puedan tener en ese momento o posteriormente dentro del Estado en que fueron expedidos.- c) La Convención no sólo se refirió a los títulos que en el momento en que fue firmada se expedían en los Estados signatarios, sino incluso a los que posteriormente se crearan; lo que explica que los decretos uruguayos de 24.II.1898 y 13.XII.1914 declararon comprendidos los títulos de Dentista, Contador-perito mercantil, Perito agrónomo, Ingeniero agrónomo y Médico veterinario.- La argentina excluyó los títulos de Escribano y Traductor público por el carácter de funciones públicas que en dicho país tienen ambas profesiones,: esta razón afecta en realidad el ejercicio, de la profesión y no debería afectar la reválida de los títulos (ver Tratado de D. Procesal art. 4).- d) No aprovechan a la Convención los títulos revalidados en un Estado signatario, ni los títulos de reválida expedidos por un Estado signatario.- La Convención sólo se refiere a los títulos originales.- Si se pretende revalidar en C un título expedido en A y revalidado en B, el Estado C admitirá el título de A, y no la revalida de B; se requiere la presentación en C del título original legalizado con arreglo a la ley de A y por el agente diplomático o consular que el Estado C tenga acreditado en A.- Las autoridades del Estado requerido ante las cuales se solicita la revalida de un título, deben cerciorarse con los medios que estimen convenientes, si el título es el originariamente expedido, y no un título expedido por reválida de otro.- e) Los órganos que en el Uruguay revalidan los títulos aludidos y al procedimiento para revalidarlos, son los órganos de la Universidad de la República (732).- f) La Convención de 1889 prestó buenos servicios cuando la preparación profesional era similar en todos los Estados partes; pero sus resultados fueron decreciendo a medida que se desniveló la enseñanza entre los Estados signatarios, siendo resistida por algunos círculos profesionales la extrema libertad de las cláusulas pactadas".- Vé. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho civil internacional, vol. 1, p. 329 y ss.-

155 La reválida de un título universitario al amparo del Tratado de 1889 aprobado por la Ley Nº 2.207, no es más que una habilitación para el ejercicio profesional.- Los actos de habilitación son de naturaleza constitutiva, pues antes de la habilitación el ejercicio profesional, en los aspectos en que requiriese título habilitante, sería ilegítimo.-

156 En la Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales suscrita en Montevideo el 4.VIII.1939, vigente entre Paraguay y Uruguay, y el art. 2º (ords. F. y G.) de la ley Nº 12.549, la habilitación para el ejercicio profesional en el territorio uruguayo mediante reválida de un título o diploma paraguayo, requiere: a) que el título o diploma haya sido expedido por autoridad nacional (paraguaya) competente (según el orden jurídico paraguayo); b) que el título o diploma corresponda a estudios y trabajos que guarden razonable equivalencia con los que se hayan exigido en las épocas respectivas a los estudiantes de la Universidad de la República; c) que el titulado o diplomado llene los requisitos generales señalados por la legislación uruguaya para el ejercicio de la respectiva profesión; d) que se cumpla el trámite del art. 3º de la Convención.-

157 Brasil la firmó, pero no la ratificó.-

158 En el art. 1º de la Convención, el requisito de la razonable equivalencia, se cumple comparando entre los estudios y trabajos prácticos realizados por el solicitante en el país de origen para obtener el título respectivo, y los estudios y

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los estudios y trabajos prácticos que realizó el titulado para obtener el título en el país de origen, y los estudios y trabajos prácticos que se hayan exigido en las épocas respectivas a los estudiantes uruguayos (art. 1º).-159

De acuerdo con la Convención y el art. 21 (lits. F. y G.) de la Ley Nº 12.549, la habilitación para el ejercicio profesional mediante reválida de un título o diploma emitido por entidades de los países respectivos, requiere:

a) que el título o diploma haya sido expedido -y no meramente refrendado- por autoridad nacional competente según su propio ordenamiento jurídico;

b) que dicho título o diploma corresponda a estudios y trabajos que guarden razonable equivalencia con los que se hayan exigido en las épocas respectivas a los estudiantes de la Universidad de la República;

c) que el titulado o diplomado llene los requisitos generales señalados por la legislación uruguaya para el ejercicio de la respectiva profesión, que supone la intervención de organismos extrauniversitario (como los Gobiernos Departamentales -para los Arquitectos-, los Ministerios -como el MSP para las carreras médicas-, la Suprema Corte de Justicia -para las carreras de Abogado, Escribano y Procurador; etc.);

d) que se cumpla el trámite previsto en el art. 3º de la Convención.-160

trabajos prácticos que se hayan exigido en esa misma época, a los estudiantes uruguayos.-

159 Al respecto comentaba Alfonsín que: a) A diferencia de la de 1889, esta Convención establece un régimen de reválida condicionada por una razonable equivalencia entre los estudios y trabajos prácticos exigidos en el Estado donde se expidió el título y en el Estado donde se pretende revalidarlo (art. 1º).- La razonable equivalencia es apreciada libremente por el Estado donde pide la reválida, mediante la comparación de los estudios y trabajos prácticos exigidos en ambos países para la obtención del título en la época de su expedición.- Esta última circunstancia obliga a aceptar un título si proviene de una época en que no existía desnivel en la enseñanza o preparación para la profesión entre los dos Estados interesados, aunque en el momento de la reválida exista mucho desnivel.- En todo caso, la Convención prevé que no se requiere sino "razonable equivalencia" (si bien queda a cargo del Estado donde se pide la reválida, juzgar si es razonable), y que en caso de que no haya equivalencia, el solicitante tiene derecho a rendir examen en las materias que faltaren para completar la equivalencia.- Para apreciar la equivalencia, el interesado debe aportar las pruebas que el Estado requerido estime necesarias, y si ellas fueren documentarias (programas, certificados de vigencia, de estudios, tesis, etc.), deben estar debidamente legalizadas.- b) Con arreglo al art. 2, se considera cumplida la razonable equivalencia cuando el titulado acredite "haber dictado cátedra universitaria" durante diez años en una materia de su profesión. Hállanse incluidos en esta disposición todas las personas que ejercieron la enseñanza, y no solamente los "catedráticos" (esto es, los profesores agregados, los jefes de trabajos prácticos, etc.).- Todas ellas deben haber impartido efectivamente enseñanza durante diez años lectivos en una materia de su respectiva profesión.- De las exigencias del art. 1º, se infiere que el segundo se refiere exclusivamente a quienes impartieron enseñanza en universidades, institutos, academias, etc., que tenían "autoridad nacional" durante los diez años en que se impartió enseñaza y no en las privadas, municipales, etc.- La prueba de estos hechos debe ajustarse a lo que hemos dicho poco más arriba.- c) La Convención de 1939 exige que en todos los casos el interesado llene los "requisitos generales establecidos por la ley local para el ejercicio de la profesión, disposición inútil, pues esta Convención, como la de 1889, se refiere a la reválida del título habilitante para el ejercicio de la profesión y no al ejercicio de la profesión, que es regulado por la ley local.- La reválida del título puede ser inútil en algún Estado, pues no basta con poseer título habilitante para ejercer la profesión; también se requiere que el interesado llene otras condiciones (que la Convención llama "generales") tales como la edad, la nacionalidad, la ciudadanía, la información de buenas costumbres, etc.- d) La Convención de 1939 se aplica a las solicitudes de reválida que se presenten después de haber entrado en vigencia, cualquiera sea la fecha en que se expidió el título cuya reválida se pide.- Vé. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho Civil internacional, vol. 1º, p. 332 y ss.-

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3.- Tratados bilaterales

De los numerosos tratados bilaterales161 suscritos por el país, buena parte son autoejecutables, y cuando se refieren a reválidas de títulos, grados o materias, generalmente remiten al sistema de la razonable equivalencia; mientras que -como caso excepcional- se encuentra vigente la Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales, establecida entre Uruguay y Chile, suscrita en Montevideo, el 17.XI.1916 y ratificada por Ley Nº 5.628 de 15.I.1918, en vigencia desde el 6.III.1918, que estableció que los ciudadanos de ambos países162, podrán ejercer libremente en el territorio de la otra la profesión para la cual estuvieren habilitados, por diploma o título expedido por la autoridad nacional competente (reválida automática163; así como los certificados de estudios secundarios, preparatorios o superiores, expedidos por centros oficiales de enseñanza a favor de nacionales de uno de los Estados contratantes (art. 1º)164.-165

Respecto de los países con los que no existen tratados multi o bilaterales, se aplica la Ordenanza de Reválidas.-

Ese importante conjunto de tratados y convenios internacionales, muestra la

160 El requisito c), se refiere a la policía del ejercicio profesional, por lo que debe ser controlado por los órganos que tengan el cometido legal pertinente: los Gobiernos Departamentales para la profesión de arquitecto, la Suprema Corte de Justicia para la profesión de abogado, escribano, o procurador; el Ministerio de Salud Pública para las profesiones de la salud; etc.; pero la fiscalización del cumplimiento de los demás requisitos, compete a la Universidad de la República, de acuerdo con la Constitución, el Tratado y la Ley n1 12.549.- Vé. H. Cassinelli Muñoz, informe de la repartición jurídica de la Universidad, de 13.V.1961, Rep. Nº 361/961.-

161 Vé. Relación de instrumentos internacionales, en el Apéndice normativo.-

162 La Convención entre Uruguay y Chile sobre el ejercicio de profesiones liberales, exige para las reválidas parciales (Art.1º, inc.2º) que se trate de certificados expedidos por los centros oficiales de enseñanza a favor de nacionales de uno de los Estados contratantes; por lo que quedan excluidos los estudiantes de otras nacionalidades.-

163 Señalaba Alfonsín que como la Convención se refiere a todas las condiciones para ejercer la profesión, en el Uruguay está habilitado para ejercer su profesión un chileno, si llena las condiciones exigidas por la ley chilena, aunque no llene las impuestas por la ley uruguaya, siempre que el título habilitante haya sido expedido por autoridad nacional competente.- Por su parte, la ley aprobatoria (art. 2º) estableció que la Universidad podrá extender los beneficios de esta Convención a los ciudadanos uruguayos con título chileno.- La Convención sólo prevé como excepción, que se trate de una profesión para cuyo ejercicio la norma interna exija la calidad de ciudadano uruguayo, o la de ciudadano chileno en Chile; pero el ejercicio de la profesión, una vez admitido a ella el extranjero, se regula por la ley territorial.- El trámite para la presentación de los títulos, debe ajustarse a la autonomía constitucional y legal de la Universidad de la República.- Vé. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho civil internacional, vol. 1º. p. 334 y ss.-

164 El Consejo Central Universitario, por R. de 8.III.1918 estableció que el peticionario chileno, debía ocurrir al MRE, para presentar allí su diploma y el certificado de identidad a que hace referencia el art. 4º de la Convención; y una vez recibida la comunicación oficial por la Universidad, debía procederse a la revalidación del título respectivo.- El procedimiento a seguir en esos casos es el siguiente: a) presentación de la solicitud ante el MRE; b) presentación del diploma o certificado autenticado; c) presentación del certificado de identidad del interesado, legalizado por el agente diplomático o consular de la nación que expidió el título o diploma; c) registro del diploma o certificado por el MRE; d) comunicación del MRE a la Universidad de la República.-

165El CDC dispuso que las reválidas de títulos que habiliten al ejercicio de profesiones liberales expedidos por autoridades nacionales competentes de la República de Chile, serán iniciados y concluidos en las Oficinas Centrales de la Universidad, con la constancia de inscripción en el Registro llevado por el Ministerio de Relaciones Exteriores (Vé. R. de 4.II.1994, DO. 11.II.1994.-

111

permanente vocación universalista de nuestro país en materia de ciencia, educación y cultura, tendiente a desarrollar la socialización de los conocimientos, incluso al margen de un proceso de integración económica.-

Capítulo II.- REGIMENES INTERNOS DE REVALIDAS

A) Régimen general 166

1.- Organo competente167

El Consejo Directivo Central (CDC) por intermedio del Consejo Ejecutivo Delegado (CED)168 podrá revalidar169 o reconocer170 los grados académicos, títulos profesionales y certificados de estudio, expedidos por Universidades o instituciones extranjeras de análogo nivel académico.-171

2.- Objeto de las reválidas y de los reconocimientos 172

166

La Ordenanza General de Reválidas se emitió por R. del CDC de fecha 3.IV.1963.- Fue publicada en el Diario Oficial de fecha 27.V.1963.- El nombre fue dado por Res. Nº 163 de 1.IX.1986 - Con anterioridad se titulaba Ordenanza sobre Revalidación de Títulos y Certificados de Estudio Extranjeros.- Dicha norma derogó en forma expresa la totalidad de las disposiciones anteriores (art. 23): "Revócanse los arts. 114 a 130 del Reglamento General de la Universidad, las ordenanzas generales universitarias de 21 de febrero de 1947, 2 de julio de 1952, 9 de marzo de 1955, 1º.VI.1955 y la R. de 23.IX.1961; arts. 259, 353, 354, 355, 356, 357, 358, 361, 365, 366, 367 y 368 del Reglamento General de la Facultad de Medicina; arts. 225, 226, 227, 228, 229, 230, 232, 233, 234, 235, 236 y 237 del Reglamento General de la Facultad de Ingeniería y Agrimensura; arts. 92, 93, 94, 95, 96, 97, 99, 100, 101 y 102 del Reglamento General de la Facultad de Arquitectura; arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Reglamento de 31 de marzo de 1916 y arts. 2 y 6 del Reglamento de 16.I.1915 para la Facultad de Agronomía; arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13 y 15 del Reglamento de 30.XII.1925 para la Facultad de Odontología y arts. 90 y 91 del Reglamento General de la Facultad de Veterinaria, así como lo relativo al pago de matrícula que impone el Reglamento de 1º.IV.1923".-

167 Ver repartido creando el sistema de reconocimientos.-

168 Por Res. Nº 63, de fecha 12.IX.1995, publicada en el DO. el 23.II.1996, el CDC delegó en el Consejo ejecutivo Delegado, la facultad de revalidar títulos.-

169 Reválida es la acción y efecto de revalidarse; y revalidar es ratificar, confirmar o dar nuevo valor y fuerza a un documento.-

170 El reconocimiento encierra el propósito de aceptar como válido los títulos o diplomas de nivel universitario, previa evaluación del contenido de los programas y planes de estudios cursados, así como la jerarquía académica, la trayectoria y el prestigio internacional de la institución que los ha expedido.- Según la duración de los estudios, dicho reconocimiento permite el acceso a cargos del Escalafón A ó B en la Administración Pública, cuando para su desempeño se necesite acreditar la posesión de título universitario.- Además el título reconocido por la Universidad facilitará el ejercicio de la profesión o especialización para la que aquél capacita, siempre y cuando se trate de profesiones de ejercicio no reglamentado por ley.-

171

La presente redacción corresponde a la Res. Nº 163 de 1º.IX.1986.-

172 Existen además normas reglamentarias, sobre reválidas específicas.- Reglamentación de reválida de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Modifica art. 3.- 4.V.1965. D. O. 23.IX.1965.- Reglamento de Reválida de estudios parciales de Análisis Matemático I de la Facultad de Ciencias Económicas.- 3.VI.1966, DO. 20.VI.1966.- Reglamento de Reválida de estudios parciales de Análisis Matemático I, aplicable a los estudiantes que han iniciado sus estudios en la Escuela de Estadística de la Facultad de Economía de la Universidad Central de Venezuela.- CDC 27.VI.1966.- DO. 5.VII.1966 y 13.VII.1966.- Reglamento sobre revalidaciones globales o parciales en las Licenciaturas de la rama de Ciencias.- CDC R. 3.IV.1967, DO. 10.IV.1967.- Reglamentación referente a la reválida de estudios parciales de estudiantes provenientes de la

112

Pueden ser objeto de reválida o reconocimiento:

1) Los grados académicos173.-

2) Los títulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones liberales.-

En la actualidad existen dos tipos de títulos habilitantes: a) los necesarios para el ejercicio de ciertas profesiones liberales, sometidos a reserva legal (C. art. 36); y b) los necesarios para ocupar determinados cargos públicos (establecidos generalmente por leyes de presupuesto).-

A nivel penal, se dispone que quien se abrogare títulos académicos o ejerciere profesiones para cuyo desempeño se requiere una habilitación especial, será castigado con multa de 20 a 900 Unidades Reajustables (C. Penal, art. 167).-

Existen diversas leyes que restringen el ejercicio de una profesión, a quienes poseen títulos habilitantes.-

Facultad de Ciencias Políticas y Económicas de Río de Janeiro.- CDC 29.V.1967.- DO. 12.VI.1967 y 28.VI.1967.- Reglamento para la reválida del Título de Médico de la Facultad de Medicina. Se aprueba derogando disposiciones anteriores.- CDC R. 10.VII.1967.- DO. 14.VIII.1967.- Reglamento de reválidas de la Escuela Universitaria de Servicio Social.- CDC R. 28.VIII.1967. DO. 13.IX.1967. 20.IX.1967.- Reválida del diploma de Asistente Social de la Escuela de Servicio Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por el de la Escuela Universitaria de Servicio Social.- CDC R. 11.IX.1967.- DO. 20.IX.1967.- Ordenanza de opción o reválida del Título de Ingeniero Químico.- CDC R. 27.V.1968. DO. 3.VI.1968, 10.VI.1968.- Ordenanza de opción o reválida del Título de Ingeniero Químico.- Modifica art.6.- CDC R. 1º.XI.1969, DO. 17.XI.1969.- Reglamento para la reválida del título académico de Químico.- CDC R. 1º.XII.1969, DO. 10.XII.1969.- Reglamento general de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración. Modifica art. 7 sobre reválida de estudios en otras Facultades.- CDC R. 16.II.1970, DO. 17.III.1970. - Reglamento de Reválida del Título de Ingeniero Industrial por los de Ingeniero Electricista, Ingeniero Mecánico e Ingeniero Químico de la Facultad de Ingeniería y Agrimensura.- CDC R. 9.VIII.1971, DO. 17.VIII.1971.- Ordenanza de Reválida del Título de Ingeniero Industrial por los de Ingeniero Electricista, Ingeniero Mecánico o Ingeniero Químico de la Facultad de Ingeniería y Agrimensura.- CDC R. de 5.VI.1972. DO. 26.VI.1972.- Reglamento sobre Reválida del Plan 1945 al Plan 1968.- CDC R. 12.VI.1972, DO. 26.VI.1972.- Equivalencia de materias a los efectos de reválidas en el Instituto de Psicología de las cursadas en el Instituto de Filosofía Ciencias y Letras.- CDC R. Nº 84.- 13.VIII.1985.- Autoriza a los Consejos de Facultad a expedir constancias de reválida de Título en trámite.- CDC R. Nº 39, de 10.XII.1985.- Reválidas a estudiantes chilenos sancionados.- Normas de emergencia sobre reválidas. Modifica e interpreta numeral 4.- CDC R. Nº 18, 17.XI.1986.- Dist. Nº 131/85.- Ordenanza de opción o Reválida del Título de Ingeniero Químico (17.V.1958 y 1º.XI.1969).- Se suprimen arts. 7 y 8.- CDC R. Nº 79 de 23.III.1987.- DO 19.V.1987.- Convalida Planes de Estudios y regímenes de previas y reválidas aprobados durante la intervención en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración.- CDC R. Nº 57 de 7.XII.1987, DO.13.I.1988.- Ordenanza de Revalidación de estudios parciales cursados en Instituciones públicas nacionales de enseñanza.- CDC R. Nº 59, de 10.X.1988.- DO 8.XI.1988.- Ordenanza para Reválida del Título de Nurse por el de Enfermera Universitaria.- CDC R. Nº 38, de 11.II.1992, DO. 10.III.1992.- Distribuido Nº 35/92.- Aprobar el Informe de la Dirección General Jurídica respecto al alcance de determinadas disposiciones incluidas en la Ordenanza de Reválidas.- CDC R. Nº 64, de 6.XI.1989.- Dist. Nº 936/89.- Establecer como norma de trabajo que el cumplimiento de la exigencia mínima dispuesta en el Art.2 de la Ordenanza de Expedición de Títulos a personas que hayan cursado parte de su carrera fuera de la Universidad (Res. 44 de 25.VII.1988) se aprobará caso a caso por el CDC.- CDC R. Nº 51 de 31.VII.1989.- No otorgar validez genérica en nuestro país a los títulos obtenidos por estudiantes uruguayos en la Facultad de Ciencias Económicas de Concepción del Uruguay (Argentina) por no existir razonable equivalencia en los respectivos programas de estudio.- CDC R. Nº 121, 24.VII.1989.- Reválidas de títulos que habiliten al ejercicio de profesiones liberales expedidos por autoridades nacionales competentes de la República de Chile, serán iniciados y concluidos en las Oficinas Centrales de la Universidad, con la constancia de inscripción en el Registro llevado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. CDC R. 4.II.1994.- DO. 11.II.1994.-

173 Los denominados grados académicos, se otorgan a quienes culminan estudios universitarios, no vinculados a profesiones consideradas tales por la sociedad.-

113

a) Agronomía

La Ley Nº 5530 de 24.XI.1916 estableció que los títulos expedidos por el Instituto Nacional de Agronomía o revalidados ante él, se considerarán regidos, en todo lo que les sea aplicable, por las leyes relativas a los títulos universitarios (art. 1º).-

La Ley Nº 7865 de 22.VII.1925, transformó en Facultad, al Instituto Nacional de Agronomía.-

b) Arquitectura

La Ley Nº 5353 de 27.XI.1915, creó la Facultad de Arquitectura, atribuyéndole la potestad de expedir el título de Arquitecto.-

c) Ciencias Económicas y de Administración

La Ley Nº 8865 de fecha 13.VII.1932 (creó la Facultad; y dispuso la existencia de los títulos de Doctor en Ciencias Económicas y de Administración, de Contador Público y de Cónsul (art. 15).-

d) Derecho – Abogado

Diversas normas constitucionales y legales exigen la posesión del título de Abogado como requisito para el ejercicio de cargos de la magistratura o de las fiscalías (Ley Nº 2.503 de 13.VII.1897.- Ley Nº 6827 de 15.X.1918).-

Doctor en Diplomacia

Ley Nº 5.540, de 15.XII.1916.-

Procurador

Ley Nº 9164 de 19.XII.1933 (Ver COT art. 230).-

Escribano

El DL Nº 1.421, establece: Art. 1º.- Escribano Público es la persona habilitada por autoridad competente para redactar, extender y autorizar bajo su fe y firma, todos los actos y contratos que deben celebrarse con su intervención entre los particulares o entre éstos y toda clase de personas jurídicas.- (Ref.: Ley Nº 2503 de 13.VII.1897, art. 16.- Ley Nº 3028 de 21.V.1906, art. 33).-

El Reglamento Notarial aprobado por Acordada de la SCJ, Nº 1716 de 114

22.II.1971, establece: Art. 1º.- Corresponde a la Suprema Corte de Justicia conferir la investidura para el ejercicio de las funciones notariales.- (Conc.: Decreto-ley Nº 1421, art. 1º).-

Art. 2.- Son exigencias previas a la investidura: a) suficiencia técnica; b) veintitrés años cumplidos de edad; c) honradez y buenas costumbres; d) no estar afectado por las incapacidades e incompatibilidades mencionadas en los artículos 24 y 25 de esta reglamentación; e) si se trata de un extranjero deberá acreditar, además, que tiene residencia en el país, durante tres años si es casado y durante cuatro si es soltero.- (Conc. Decreto-ley Nº 1.421, art. 2; Ley Nº 2503, art. 9; Ley Nº 5540, art. 1º; Ley Nº 8000, art. 1º).-

Art. 3º.- La suficiencia técnica se acreditará mediante exhibición de título expedido, revalidado o admitido por la Universidad de la República (art. 23).- (Conc. Decreto-ley Nº 5540, art. 1º.- Art. 23 del RN).-

e) Ingeniería

La Ley Nº 5.353 de 27.XI.1915, creó la Facultad de Ingeniería y Ramas Afines, atribuyéndole la potestad de expedir títulos de Ingeniero de Puentes y Caminos y de Agrimensor (art. 1º).-

La Ley Nº 12.161 de 22.X.1934, le dio el nombre de Facultad de Ingeniería y Agrimensura.-

Ley Nº 9.607 de 16.XI.1936, modificó los planes de estudio de las carreras de Ingeniero Civil, de Ingeniería Industrial y de Agrimensura.-

Creó el Registro de Patentes de Agrimensor de la Dirección Nacional de Topografía: art. 1º de la Ley Nº 1.322 de 17.I.1877.-

f) Medicina

La Ley Nº 9202 de 12.I.1934, establece que ejerce ilegalmente la medicina el que, careciendo de título regularmente expedido o revalidado de acuerdo con las leyes de la Nación, se dedicare al tratamiento de las enfermedades ejerciendo actos reservados a las personas habilitadas por el Estado para tal fin (art. 15), o la atribución de condiciones para curar enfermedades por cualquier medio, aún cuando no sean los habitualmente empleados por la ciencia (art. 16); el que posea título de médico o de ramos anexos del arte de curar, y lo utilizare para cohonestar o encubrir las actividades de un curandero o para sustraerlo de la aplicación de las sanciones legales (art. 17; quedan a salvo las actividades de practicantes de medicina o enfermeros, reglamentadas por las autoridades sanitarias (art. 18).-

115

La Ley Nº 16614 de 20.X.1994 (requiere título habilitante para ejercer la profesión de Tecnólogo médico).-

g) Odontología

Ley Nº 7440 de fecha 8.IX.1921 (Reorganización de la Escuela de Odontología) –

Ley Nº 8433 de fecha 18.VI.1929 (Creó la Facultad de Odontología, y el título de Doctor en Odontología); ver Decreto reglamentario de 12.XI.1928).-

h) Química

La Ley Nº 8394 de 21.I.1929 (creó la Facultad de Química y Farmacia (art. 1º) y los títulos de Químico Farmacéutico y Químico Industrial, y el título científico de Doctor en Química (art. 2º y 3º; y estableció los respectivos planes de estudio).-

i) Veterinaria

La Ley Nº 6.115 de 13.VII.1918, transformó la Escuela y Hospital de Veterinaria, en la Escuela de Veterinaria, dependiente del Ministerio de Industrias (art. 1º), le dio nueva organización, estableció sus cometidos, entre los que se encontraba el de otorgar los títulos, diplomas y patentes, referidos en el art. 2º (art. 7º, H).-

La Ley Nº 7240 de 16.VII.1920, dispuso que para ejercer la profesión de médico veterinario en el territorio de la República, se requiere título expedido por la actual Facultad de Veterinaria, o revalidado por ésta; excepto los títulos expedidos por autoridades competentes extranjeras, exentos de dicha formalidad, por tratados internacionales vigentes (art. 1º).-

Dichos títulos serán regidos, por las leyes relativas a títulos universitarios (art. 2º).-

La Ley Nº 8935 de 5.I.1933 (Art. 73), transformó la Escuela de Veterinaria en Facultad, incorporándola a la Universidad de la República.- En otros campos de las actividades humanas, también existen leyes que restringen las actividades: Tropero y abastecedor.- C. Rural art. 244.-

Practicaje.- Ley Nº 16595 de 13.X.1994: Declara que el practicaje es un servicio obligatorio, no comercial y de Interés Nacional, prestado por profesionales con título habilitante, inscritos en el registro llevado por la Prefectura Nacional Naval.-

116

3) Los estudios universitarios parciales.-

4) Los cursos realizados y aprobados en el marco del Programa para el Desarrollo de las Ciencias Básicas (Pedeciba).174

3.- Cursos autorizados en atención a la cortesía diplomática 175

a) Beneficiarios

Pueden cursar estudios en la Universidad de la República sin necesidad de realizar el trámite de reválida:

- los funcionarios diplomáticos y consulares acreditados en la República,

- los funcionarios de Estados extranjeros que cumplan en la República misiones o servicios reconocidos por las autoridades respectivas,

- los funcionarios de organismos internacionales de que forme parte la República o que ésta acepte o reconozca, y

- los cónyuges, hijos o dependientes de dichas personas.-

b) Competencia y procedimiento

El ingreso será dispuesto por el Consejo Ejecutivo Delegado, a propuesta del Consejo de Facultad o Consejo Directivo de Escuela correspondiente, y estará sujeto a reciprocidad con el país respectivo.-176

c) Valor de los estudios cursados sin reválida

Los estudios cursados sin reválidas no permiten obtener título o certificado universitario, ni habilitación para el ejercicio profesional en el territorio de la República.-

d) Constancia de los cursos aprobados

174

Texto correspondiente a R. Nº 23 de fecha 29.IX.1992.- La presente redacción corresponde a la Res. Nº 69, de 28.I.1986.-

175 La norma universitaria reconoce como precedente a la “Ordenanza para Ingreso de Estudiantes Extranjeros por Razones de Cortesía” dictada el 6.IV.1976 por el Ministro de Educación y Cultura del régimen de facto, invocando el Decreto Nº 921/973.-

176 En diversas oportunidades se reciben quejas de ciudadanos uruguayos que pretenden revalidar en Argentina, en donde se les exige la aprobación de hasta nueve asignaturas adicionales, luego de haber considerado que existía razonable equivalencia.- Vé. Informe de la DGJ, Nº 790 de 4.VII.1988.-

117

A solicitud del interesado, se extenderá constancia177 de los cursos aprobados, con copia íntegra de la disposición que la autoriza.-

4.- Revalidación de grados académicos, títulos y estudios

Los grados académicos, títulos y estudios que pueden revalidarse con el valor jurídico de un grado académico o título profesional, son los siguientes:

a) Reválida de títulos similares

Es el caso típico de los títulos extranjeros que, a su vez, otorgue la Universidad de la República.-

b) Reválida de títulos afines

Es el caso de los títulos extranjeros que habilitan para el ejercicio de profesiones liberales, diversas de aquellas a que facultan los títulos expedidos por la Universidad de la República.-

Sin perjuicio de su eventual reconocimiento, estos documentos sólo podrán revalidarse cuando la profesión para que capacitan tenga afinidad178 con las correspondientes a los títulos profesionales de la Universidad de la República.-

La afinidad que reclama la norma, no puede ni debe basarse en la razonable equivalencia, propia de la reválida entre títulos otorgados tanto por nuestra Universidad como por la Universidad o Instituto extranjero de análogo nivel académico, pues, -en definitiva- ello supondría la no aplicabilidad de ese mecanismo de validación jurídica de grados y títulos -por hipótesis-, diversos.

Según la ordenanza madre del sistema, se admite la reválida de títulos extranjeros que habilitan para el ejercicio de profesiones liberales diversas de aquellas a que facultan los expedidos por la Universidad de la República, cuando la profesión para que capacitan, tenga afinidad con las profesiones correspondientes a los títulos profesionales que otorga aquélla.-

Dicha situación se integra con los siguientes requisitos:

177 Se denomina constancia al hecho de consignar en un documento, en forma expresa y fehaciente, la certeza de algún hecho, circunstancia o declaración.-

178 El sustantivo afinidad, expresa un concepto jurídico indeterminado, que requiere ser precisado en el momento de la aplicación de la norma respectiva.- La afinidad supone la analogía o semejanza de una cosa con otra.- Los alquimistas denominaban afinidad a la tendencia que posee un cuerpo a combinarse con otro.- Por otra parte, se habla de afinidad lógica cuando existe semejanza tal entre dos conceptos, que se manifiesta la tendencia a pasar el uno por el otro.-

118

a) que se trate de títulos universitarios;

b) que los mismos sean de origen extranjero;

c) que poseen la calidad de títulos habilitantes;

d) que habiliten para el ejercicio de profesiones liberales;

e) que se trate de profesiones diversas de aquéllas a que facultan los títulos expedidos por nuestra Universidad.-

Esa diversidad de títulos entre profesionales liberales, elimina el recurso -liso y llano- a la razonable equivalencia entre materias y programas, método utilizado cuando existe semejanza de títulos.-179

Para estos casos de diversidad de títulos, la Ordenanza exige que exista afinidad entre las profesiones a que habilitan en uno y otro país, no tratándose pues, de afinidad de materias de tal o cual carrera o de varias carreras, sino de afinidad con profesiones de una Facultad.

Excluida la posibilidad de realizar un análisis exclusivo de equivalencia entre planes, programas y materias, corresponde colegir que la afinidad exigida por la norma se refiere a especialidades directamente vinculadas entre sí, que integran o podrían integrar en un futuro más o menos cercano, una familia o género mayor, con elementos básicos comunes y orientaciones prácticas diversas (p.e las diversas especialidades de la Medicina, el Derecho, la Agronomía, etc).

Pero en todo caso, esa necesaria afinidad básica o esencial, entre profesiones cuyo títulos se cotejan, debe estar precedida de estudios de "entidad y grado razonablemente equivalentes", a los exigidos para los títulos análogos, afines o semejantes, que confiere la Universidad de la República (Ord. de Reválida, art. 4º, num. 1º).

Obsérvese que en este caso la "razonable equivalencia" requerida por la norma se refiere exclusivamente a la entidad y grado de los estudios realizados; dicho de otra manera, es necesario que exista un nivel superior de estudios, igual o mayor que el nivel nacional.

Debe recordarse que existen valiosos antecedentes nacionales de larga data, anteriores a la Ley Orgánica de la Universidad, contenidos en los Decretos de 21.XII.1915 y 7.XI.1924, referidos a la Facultad de Ingeniería, los que reconocieron

179 La razonable equivalencia no puede significar identidad, sino semejanza de estudios; de lo contrario no se podrían otorgar reválidas.-

119

desde temprana época, la posibilidad de revalidación de títulos extranjeros, no equivalentes a los otorgados por esa Casa de Estudios de la Universidad de la República.

Dichas normas constituyeron el antecedente histórico y el soporte práctico en los que sustentara la Facultad de Ingeniería su pretensión de incluir en la normativa general de reválidas, lo que en definitiva es el art. 3º, num. 2º de la misma, apenas modificado por el Consejo Directivo Central según R. Nº 163 de 1.IX.86, art. 3º.-

Queda descartada así, la posibilidad de buscar la afinidad entre materias similares, ya sea de profesiones liberales cursadas en una misma Facultad y/o en Facultades diversas; toda vez que, el ordenamiento jurídico universitario nacional, hasta el presente nunca admitió -como ocurre en otros países- la estructuración de profesiones mediante la sumatoria o el agregado de materias cursadas.

Por último, y en cuanto a la posible adecuación del nombre del título de la profesión extranjera cuya revalidación se admita, a la nomenclatura nacional, cabe admitirla, a los solos efectos de evitar confusiones a los usuarios o impedir posibles utilizaciones en franca competencia desleal con las profesiones nacionales.

En conclusión, podemos afirmar que la normativa universitaria admite expresamente la reválida de títulos extranjeros habilitantes de profesiones liberales afines con las ejercidas en nuestro país.

Dichas reválidas sólo puede corresponder a:

a) títulos;

b) de origen extranjero;

c) habilitantes (o sea necesarios para el desempeño de una actividad);

d) para el ejercicio de profesiones liberales (C. art. 36);

e) distintas profesiones, aunque afines con las profesiones a que habilitan los títulos expedidos por nuestra Universidad.-

Se trata de una afinidad entre profesionales liberales y no entre materias de dos o más carreras (de una misma o de otras Facultades).

A tales efectos se consideran profesiones afines, aquellas que pueden integrar una misma familia o género, identificados por una formación básica común, aunque difieran las orientaciones prácticas finales.

120

Además, debe existir razonable equivalencia respecto de la entidad o grado de los estudios respectivos (nivel superior).

Es posible y recomendable además adecuar la denominación de los títulos así revalidados, en tanto colidan e induzcan o puedan inducir en error o confusión al usuario, o puedan ser utilizados en competencia desleal con los títulos afines expedidos por la Facultad respectiva de la Universidad de la República.

c) Reválida excepcional de estudios por títulos

En casos excepcionales en que se compruebe fehacientemente que los estudios realizados en una Universidad extranjera por una persona que no haya llegado a obtener el respectivo título o grado académico guardan razonable equivalencia con la totalidad del Plan de Estudios necesarios para obtener el título o grado homólogo en la Universidad de la República, se podrá revalidar aquellos estudios con el valor jurídico del título o grado nacional correspondiente.-180

d) Reválida permanente y específica

Evacuando una consulta formulada por la Facultad de Medicina, la Repartición Jurídica de la Universidad, con informe de H. Cassinelli Muñoz, sostuvo que -por motivos de interés general-, la Ordenanza podría admitir una solicitud de reválida permanente pero específica, limitada al ejercicio de la profesión en la materia que dio fama internacional al extranjero que la solicita, en la medida que la intención de la reválida sería que pudiese operar en su especialidad, aún fuera del Hospital de Clínicas, pero no que atendiese enfermos en especialidades que no le competen, pues en ese terreno su capacidad no sería notoria.-181

5.- Reconocimiento de grados académicos y títulos182

180 Interpretación auténtica del lit. A, num. 3º, del art. 3º.- Res. Nº 7 del CDC de fecha 21.VI.1994 y D.O. de fecha 7.VII.1994.- Respecto de la aplicación de lo dispuesto por el lit. A, num. 3º, del art. 3º de la Ordenanza de Reválidas, interpretase que la excepcionalidad exigida por dicha norma para que una persona que no haya llegado a obtener el respectivo título o grado académico, pero que haya aprobado estudios, que guardan razonable equivalencia con la totalidad del Plan de Estudios necesarios para obtener el respectivo título o grado homólogo de la Universidad de la República, pueda revalidar aquellos estudios, con el valor jurídico del título o grado nacional correspondiente, supone la existencia de impedimentos extraordinarios, ajenos a la voluntad del interesado y no previstos en el orden jurídico del país o de la Institución en que se realizaron los estudios.-

181 Vé. H. Cassinelli Muñoz, informe en Rep. Nº 971/59, de 20.XI.1959.-

182 Según Decreto de 10.IX.1991, la Universidad de Chile establece tres tipos de situaciones: a) la de reconocimiento, por el cual se acepta o certifica la existencia de un título profesional o grado académico extranjero, cuando se trate de carreras o programas que no se imparten en Chile o que se imparten en otras instituciones chilenas de enseñanza superior (art. 3º); b) la de revalidación, que es la certificación de equivalencia entre títulos profesionales o grados académicos extranjeros, con los correspondientes chilenos, otorgados por la Universidad de Chile, en los casos en que exista una equivalencia igual o superior al 70% entre los contenidos programáticos de las asignaturas que integran el plan respectivo (art. 5º); c) la de convalidación, acto por el cual se certifica la validez de un título profesional o grado académico extranjero con equivalencia inferior al 70% en relación a los estudios chilenos, previo cumplimiento de determinadas exigencias curriculares destinadas a completar los estudios correspondientes (art. 91).-

121

En el derecho comparado no existe un concepto unívoco de “reconocimiento”183

de grados académicos y de títulos.-

El propósito de crear un mecanismo diverso del de reválidas, fue el de admitir a ciertos títulos o diplomas expedidos en el extranjero, que acreditan haber culminado estudios de nivel universitario, que no equivalen a los títulos expedidos por la Universidad de la República.-

El reconocimiento de título o grado debe ser la consecuencia de constatar:

a) el contenido de los programas y planes de estudios cursados; y

b) la jerarquía académica de la Institución que expidió el título -sea Universidad o Institución de similar nivel-, que acredite la trayectoria cumplida y el nivel internacional.-

Las consecuencias del reconocimiento de títulos, son:

a) Permitir el acceso a la Administración Pública, en los Escalafones A y B.-

b) Permitir el ejercicio de profesiones que no requieren título habilitante.-184

En el Uruguay se establece que podrán ser objeto de reconocimiento, los grados académicos y títulos, respecto de los cuales no corresponda la revalidación o ésta sólo abarque una parte de la formación académica acreditada por el respectivo grado o título.-

En consecuencia, el reconocimiento constituye una figura subsidiaria, que actúa

cuando no corresponde la reválida; y la reválida no corresponde, cuando entre los estudios correspondientes a un título, no existe razonable equivalencia.-185

Mientras que la revalidación presupone, la razonable equivalencia de los estudios; el reconocimiento, parte de la inexistencia de razonable equivalencia.-186

183 El verbo reconocer indica la acción de examinar con cuidado una cosa, a los efectos de desentrañar su identidad, su naturaleza y las circunstancias que lo rodean; por lo que el reconocimiento de un título, sería afirmación de que posee las calidades necesarias y suficientemente ciertas como para ser considerado, en el país, como la expresión fehaciente de estudios de nivel superior.-

184 Vé. Distribuido Nº 263/86.-

185 El reconocimiento de título o de grado universitario, puede darse en casos en que se trate de disciplinas no impartidas en el país; o cuando la equivalencia comprende sólo a una parte de un título o grado nacional.-

186 El reconocimiento difiere de la reválida en que, por hipótesis, no es posible analizar la equivalencia total de los 122

El reconocimiento de título o grado, procede cuando no exista identidad, equivalencia o afinidad, con los expedidos por la Universidad de la República; y ello puede ocurrir:

a) por la diversidad de tradiciones académicas, circunstancias socio-económicas y culturales de los diferentes países;

b) por la existencia de disciplinas o especialidades que aún no existen en el Uruguay;

c) por la diversa organización de las disciplinas académicas, que lleva a que en un país extranjero se haya instituido un título o grado que corresponde sólo a una parte del título o grado nacional más semejante, que no justifica la reválida;

d) porque el título o grado extranjero es más amplio que el homólogo nacional, admitiéndose a la vez, la reválida por la equivalencia, y el reconocimiento por lo que le excede (caso de un doctorado -equivalente a los cursos de posgrado-, que comprende la licenciatura -equivalente al ciclo de grado-).-

En el plano formal no existen diferencias entre reválidas y reconocimientos; mientras que en el plano sustancial, las reválidas requieran la razonable equivalencia, y los reconocimientos, requieren el análisis de la jerarquía académica de la institución que expidió el título o grado, y de la seriedad, entidad y grado de los estudios cursados.-

En consecuencia:

a) son pasibles de reválida, los títulos extranjeros, otorgados por la Universidad de la República, o los títulos habilitantes para el ejercicio de una profesión afín a la que capacitan los títulos que otorga la Universidad de la República; y

b) son pasibles de reconocimiento, los títulos respecto de los cuales no procede la reválida total ni parcial, es decir, cuando el título extranjero corresponde sólo a una parte del título o grado nacional semejante, sea más amplio o corresponda a una disciplina que no se imparte en la Universidad.-

En la práctica administrativa, en los casos de solicitud de reválidas o reconocimientos de títulos o grados, el procedimiento a seguir es el siguiente:

a) En primer lugar, debe determinarse si se solicita reválida de títulos o certificados, o reválida de estudios.-estudios; aunque no pueda dejar de analizarse el nivel y entidad de los estudios, así como la jerarquía académica de la institución emisora.-

123

b) En segundo lugar, debe determinarse la norma -internacional o nacional- aplicable al caso concreto.-

En cuanto a la finalidad del reconocimiento, éste consiste en instaurar un mecanismo de amparo amplio, diverso al de la reválida, tendiente a reconocer títulos o diplomas expedidos en el extranjero, que acrediten haber culminado estudios de nivel universitario, mediante la evaluación del contenido de los planes de estudios y programas, así como de la jerarquía académica, la trayectoria y el nivel internacional de la institución emisora, sea Universitaria, o de nivel similar.-

En cuanto a los efectos prácticos del reconocimiento de títulos, según la duración de los estudios, el reconocimiento podría permitir el acceso a cargos de los escalafones funcionales A o B de la Administración Pública.-

En efecto, de acuerdo a lo establecido por el art. 29 de la Ley Nº 15809 (con redacción dada por el art. 3º de la Ley Nº 15851, de 24.XII.1986), el Escalafón "A", profesional universitario, comprende los cargos y contratos de función pública a los que sólo pueden acceder los profesionales liberales o no, que posean título universitario expedido, reconocido, o revalidado por las autoridades competentes, y que correspondan a los planes de estudios de duración no inferior a cuatro años.-

Posteriormente, la Ley Nº 16170 de 1.I.1991, art. 34, dispuso que el Escalafón "A" Personal Técnico, comprende los cargos y contratos de función pública a los que sólo pueden acceder los profesionales, liberales o no, que posean título universitario expedido, registrado o revalidado por las autoridades competentes que responsan a planes de estudios de duración no inferior a cuatro años; excluyendo la hipótesis de reconocimientos de títulos.-

La eliminación del vocablo "reconocido", daría pié para sostener que en esos casos no puede accederse al ejercicio de la función pública en los escalafones profesionales; excepto que se entienda que como los títulos reconocidos, también son "registrados", siguen dando derecho a ingresar en el escalafón referido.-

Además, la posesión de título reconocido, permitirá el ejercicio de la profesión o especialización no reglamentada, para la que eventualmente capacite.-

El reconocimiento es de carácter subsidiario, pues procede en los casos en que se considera que no existe identidad, equivalencia o afinidad con los títulos o grados expedidos por la Universidad de la República.-

La falta de identidad, equivalencia o afinidad puede darse por causas diversas:

124

a) por razones derivadas de la diversidad de tradiciones académicas, o circunstancias socio-económicas y culturales;

b) o puede consistir en la culminación de disciplinas o especialidades de nivel universitario, con seriedad y profundidad suficientes, pero inexistentes en Uruguay;

c) o podría consistir en una diversa organización de las mismas: correspondientes sólo a una parte del título o grado nacional semejante, o que resulten ser más amplios que los homólogos nacionales (p.e.: un doctorado extranjero, podría justificar la reválida de un título de licenciatura, y un reconocimiento del doctorado).-

6.- Requisitos de admisibilidad del otorgamiento de reválidas y reconocimientos

El régimen de reválidas supone una actividad parcialmente discrecional de la administración universitaria, pues constituye un procedimiento complejo y reglado, iniciado a instancia de parte.-

Las reválidas, sólo podrán concederse cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Requisitos sustanciales

Es necesario que los estudios requeridos para su obtención sean de entidad y grado razonablemente equivalentes a los exigidos para los títulos que confiere la Universidad de la República.-

En estos casos, se requiere que el Consejo de la Facultad se pronuncie187

favorablemente y en forma fundada188.-

b) Requisitos formales

Para obtener las reválidas o los reconocimientos, es necesario el cumplimiento

187 Ese "pronunciamiento", constituye técnicamente un acto de propuesta, de carácter obligatorio, aunque no vinculante, pues falta un texto que así lo establezca, y porque de lo contrario, la actuación del CDC -órgano jerarca del sistema-, constituiría un mero acto confirmatorio.-

188 Se trata de un acto administrativo con motivación preceptiva; dicha motivación debe estar incorporada al acto, y debe ser congrua, detallando las razones por las que se propone el dictado del acto.- En extenso informe la División Jurídica de la Universidad, entendió -reiteradamente- que:"a) En toda reválida se requiere resolución fundada del Consejo de Facultad en el sentido de que existe razonable equivalencia entre los estudios que se pretende revalidar y los de la Universidad de la República.- b) Una resolución no es fundada si no expresa las razones sobre las que se basa.- c) La razonable equivalencia debe determinarse comparando planes de estudio y programas.- d) No es necesario repetir en cada expediente esa comparación para una misma asignatura, cuyo programa no ha variado; bastará referirse al caso original.- Vé: Informe de los Drs. Miguel Angel Semino y Alberto Pérez Pérez, de 12.VIII.1965, Dist. 532/965.-

125

de las siguientes formalidades:

• Presentación de determinada documentación

• Legalización de los títulos extranjeros

Para que los títulos o certificados sean reconocidos como auténticos, es menester que se presenten legalizados por el respectivo Cónsul de la República.-

• Traducción de los títulos redactados en idioma extranjero

Los documentos que estuviesen escritos en idioma extranjero deberán presen-tarse, además, vertidos al español por traductor nacional matriculado.-

En aplicación de las Normas de emergencia sobre Reválidas (Dist. 131/85, num. 6º) el CDC de la Universidad se hizo cargo de los honorarios bonificados, establecidos por el Colegio de Traductores (Circular Nº 60/1985).-189

• Sustitución del original por copia fotográfica certificada

A todos los efectos del trámite de la revalidación, el título original podrá ser sustituido por una copia fotográfica del mismo, en la que se extenderá certificación, por funcionario competente, de que ella concuerda bien y fielmente con el original, que será exhibido a este solo efecto, sin retenerse en la oficina.-

7.- Suplencia de requisitos de admisibilidad

Los requisitos señalados podrán no ser exigidos en los siguientes casos:

A) Extravío del título expedido por Universidades extranjeras, el que podrá suplirse, al solo efecto de iniciar los trámites de reválida, por un certificado debidamente legalizado, en el que se haga constar que se ha otorgado el título en la fecha y condiciones consignadas en el documento original.-190

189 De la citada Circular surge que: 1) Cuando las personas encargadas de dictaminar sobre la razonable equivalencia, están capacitadas para comprender la terminología técnica y científica empleada en certificados y programas de estudio, no es necesario recurrir a la traducción.- 2) Basta con que un servicio entienda imprescindible contar con una traducción oficial, para que deba aplicarse el num. 6º de las Normas de Emergencia.- 3) No es necesario traducir toda la documentación presentada, sino aquélla relacionada con el control de “razonable equivalencia”.-

190 Por R. del CDC de 10.VI.1997 (Dist. 99/97, publicada en el DO de 4.VII.1997) se dictó la Ordenanza sobre firma de títulos universitarios, expedición de certificados y duplicados de títulos.- CAPITULO I - FIRMA DE TÍTULOS UNIVERSITARIOS Y EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS.- Art. 1º.- Todos los títulos que expida la Universidad de la República deberán ser firmados exclusivamente por el egresado, quedando excluida toda actuación por intermedio de terceros.- Art. 2º.- En caso de que, por causas justificadas a juicio del Rector, el interesado no pueda concurrir a firmar el documento, se le entregará un certificado que acredite la culminación de los estudios correspondientes al título de que se trate, siempre que surja del expediente respectivo.- Art. 3º.- La referida justificación se realizará mediante cualquier tipo de prueba, valorada por la administración atendidas las circunstancias del caso, de todo lo cual se dejará constancia en el expediente.- El interesado deberá acreditar la imposibilidad real

126

B) Dificultades para obtener la legalización del título original, las que podrán suplirse:

a) Presentando un certificado en las mismas condiciones especificadas en el ordinal anterior.-

b) Presentando el título original sin legalizar, pero ofreciendo pruebas supletorias de la legalización, tales como:

— otros documentos auténticos o autenticados,

— informes de instituciones nacionales o extranjeras,

— prueba de testigos altamente calificados,

— o presunciones vehementes acerca de la autoridad del documento que se trata de hacer valer.-

La admisión de la documentación supletoria sólo procederá cuando el CDC de la Universidad, debidamente asesorado, considere en cada caso que existe imposibilidad o grave dificultad, de hecho o de derecho, para presentar el título original u obtener su legalización en debida forma.-

8.- Justificación de identidad

de concurrir a firmar su título y las causas que justifiquen la expedición del certificado alternativo.- Art. 4º.- El certificado será suscrito por el Rector y deberá indicar el nombre del interesado, lugar de nacimiento, la fecha de culminación de los estudios universitarios, el nombre del título correspondiente y la fecha de expedición del certificado. La expedición de dicho certificado deberá ser registrada por Bedelía General.- Art. 5º.- El egresado, podrá, en cualquier momento, obtener el título, una vez que cese la causa que le impedía concurrir a firmarlo.- CAPITULO II.- PERDIDA O DETERIORO DE TÍTULOS ORIGINALES.- Art. 6º.- En caso de pérdida de los títulos o certificados originales, siempre que se justifique este extremo, el Rector de la Universidad, a solicitud del interesado, emitirá un certificado que acredite la expedición del título original.- Art. 7º.- La referida justificación se realizará en la forma establecida en el artículo tercero.- Art. 8º.- El certificado deberá contener el nombre del interesado, lugar de nacimiento, la mención de la fecha en que se culminaron los estudios, el nombre del título que se expidió y la fecha de su expedición, la referencia a la anotación en el Registro de Títulos de la Universidad con indicación de número, folio y libro la fecha de dicho registro y la fecha en que se expide el certificado.- Art. 9º.- Podrá también otorgarse el certificado referido en el artículo cuarto, cuando el título o certificado se encuentre notoriamente deteriorado, que lo torne ilegible, en todo o en parte sustancial, a juicio del Rector.- Art. 10º.- La solicitud se presentará ante el Servicio Universitario en el que se cursaron los correspondientes estudios, el que se ocupará de su diligenciamiento, y cuando el expediente se halle suficientemente instruido, lo elevará con informe a la Rectoría de la Universidad.- CAPITULO III.- EXPEDICIÓN DE DUPLICADOS DE TÍTULOS.- Art. 11º.- Solamente se expedirá duplicado de los títulos y/o certificados en que se hayan consignado erróneamente los datos filiatorios o por rectificación de partidas, debiendo en este último caso, requerirse al interesado la presentación del testimonio de su partida de nacimiento. El título original deberá entregarse a la Bedelía General, que lo anulará y archivará, debiendo registrarse la expedición del duplicado del título y/o certificado.- CAPITULO IV.- FORMALIDADES DE EXPEDICIÓN DE TÍTULOS Y CERTIFICADOS.- Art. 12º.- Los nombres y apellidos del egresado se anotarán en el título, en la forma que figuran en su partida de nacimiento.- Art. 13º.- En caso de que existan diferencias entre el nombre que figura en la anotación marginal de la partida y el que surja del texto de la misma, se tomará este último par ala confección del título.- Art. 14º.- Cuando alguno de los apellidos del interesado aparezca escrito de diferentes formas en el texto de la partida, se deberá tener en cuenta la escritura del apellidos del ascendiente más próximo, tal como se menciona en el mismo documento.- Art. 15º.- El mismo criterio expuesto en los artículos 12, 13 y 14 se seguirá con respecto a los tildes de los nombres y apellidos del egresado.- Art. 16º.- Derógase el Reglamento para la Expedición de Duplicados de Títulos y Certificados Universitarios aprobado por Resolución número 148 del 24 de julio de 1989.-

127

El que solicita la revalidación deberá justificar su identidad con el documento respectivo -no necesariamente la denominada cédula de identidad191- expedido por la autoridad uruguaya competente.-

9.- Prohibición de reválida de reválida

En ningún caso serán admitidos para su revalidación, títulos o certificados revalidados, cualquiera sea el país que haya otorgado esa reválida.-

Si se presentaran los documentos originales en que hubiese recaído la revalidación, el CDC de la Universidad de la República, verificará ante todo si reúnen las condiciones exigidas en la Ordenanza.-

Cuando el título, grado académico o certificado se funde total o parcialmente en estudios extrauniversitarios realizados en la República, sólo se admitirá la reválida en caso de que esos estudios extrauniversitarios pudieran, a su vez, ser objeto de reválida como tales.-

10.- Principio de reciprocidad

No serán admitidos los títulos o certificados de Universidades extranjeras que no usen de reciprocidad respecto de los otorgados por las Universidades de la República.-

Se presume que existe la reciprocidad mientras no conste el rechazo de un título o certificado.-

En el caso de que los títulos o certificados de las Universidades nacionales fueren admitidos bajo condiciones más onerosas que las establecidas por este Reglamento, los que soliciten revalidación de títulos procedentes de Universidades en que tales condiciones se impongan, serán sometidos a las mismas pruebas que se exijan en las instituciones de que procedan.-

Lo anterior no rige para los títulos expedidos en favor de ciudadanos naturales uruguayos o de ciudadanos legales uruguayos que se encuentren dentro de las condiciones señaladas con anterioridad.-

Excepcionalmente y a juicio del CDC, expresado en resolución fundada, el criterio señalado podrá dejarse de aplicar, cuando de ello se derive beneficio para la cultura o la técnica, o ambas cosas a la vez.-

11.- Examen general de las asignaturas

191 Denominación correspondiente al documento expedido por las autoridades nacionales, pero que suele poseer diversa denominación en el extranjero.-

128

Dicho examen se fijará con aprobación del CDC, para cada profesión, grado académico, o ambas cosas a la vez, por el Consejo de la Facultad o Escuela correspondiente, y con sujeción a los programas que estos organismos determinen, sin perjuicio de las excepciones que establezcan los Convenios internacionales y lo dispuesto por la propia Ordenanza.-

12.- Requisitos para el reconocimiento de grados académicos y títulos

Para el reconocimiento de los grados académicos y títulos, es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos.-

a) Que los estudios requeridos para su obtención:

- hayan sido cursados en universidades o instituciones de análogo nivel académico, y

- sean de entidad y grado comparables a los exigidos para carreras de nivel similar en la Universidad de la República.-

b) Que el Consejo de la Facultad se haya pronunciado favorablemente en forma fundada.-

c) Que se haya presentado la documentación requerida.-

Las menciones que en esos artículos se hacen a "revalidación o reválidas", se entenderán referidas asimismo a los casos de reconocimiento.-

13.- Dispensa del examen de reválida

Quedan eximidos de la exigencia del examen de reválida:

a) los ciudadanos naturales uruguayos que hayan obtenido títulos otorgados por Universidades extranjeras; 192

b) los que al tiempo de iniciar sus estudios superiores en el extranjero ya fueran ciudadanos legales uruguayos, siempre que esos títulos merezcan la aprobación de las autoridades universitarias.-193

192 La Ordenanza recoge lo dispuesto por la Ley Nº 6994 de 23.X.1919 que suprimió el examen de reválida para todos los uruguayos que hayan obtenido títulos otorgados por Universidades oficiales extranjeras, siempre que estos títulos merezcan aprobación de las autoridades universitarias.-

193 La norma modifica una interpretación universitaria anterior, en el sentido que los beneficios de la Ley Nº 6994, no alcanzaban a quienes eran ciudadanos legales (Vé.: Interpretación del Consejo Central Universitario de 22.VIII.1921).-

129

14.- Revalidación de certificados de estudios universitarios parciales194

La reválida de estudios parciales, siempre requiere recurrir al análisis de la razonable equivalencia.-

La revalidación de certificados de estudios universitarios parciales, expedidos por Universidades extranjeras, no requieren la reválida de los estudios previos efectua-dos por el estudiante que la solicita, siempre que guarden una razonable equivalencia con la enseñanza media impartida en la República.-

El otorgamiento de las reválidas de estudios parciales, fue delegado por el CDC en el Rector, previo informe de la Facultad o Escuela correspondiente y de la Dirección General Jurídica.-195

15.- Concepto de estudios universitarios parciales

Se entenderá por haber cursado estudios universitarios parciales, el haber aprobado por lo menos un curso: rindiendo examen o cumpliendo la formalidad supletoria, en su caso.-

La certificación de estudios superiores sólo se admite como prueba de haber ganado los cursos de las asignaturas que comprendan, y se revalidan mediante el examen de cada una de esas asignaturas.-

No es posible revalidar estudios parciales por título.-

Ello ocurre cuando el interesado, habiendo rendido en el país e origen las materias que integran un plan de estudios, pretende obtener una reválida de título en Uruguay.-

Esa solicitud debe ser rechazada, cuando en el país de origen, para la obtención del título requiere la realización de pruebas complementarias, como lo sería el examen final o la realización, presentación y defensa de una tesis, porque el peticionario no habría completado los estudios requeridos por el plan de estudios respectivo.-

194 La Universidad de la República ha suscrito convenios con instituciones nacionales, como la Escuela Naval, que regulan de la validez de curso realizados en la misma, con la posibilidad de otorgar títulos universitarios intermedios, si ello resultare pertinente (Vé. Distribuido Nº 493/91, vigente a partir de 1992).-

195 Quienes inician el trámite de reválidas parciales, suelen acompañar la petición con la solicitud de inscripción condicional, para cursar estudios en la facultad respectiva; no obstante lo cual, cabe señalar que no existen normas al respecto.- El problema se plantea cuando por demora de la tramitación, el estudiante rinde exámenes, con o sin autorización al respecto.- Algunos servicios poseen normas internas, que disponen que toda la actividad realizada en forma condicional, está sometida a la condición resolutoria de la aprobación del trámite de reválidas parciales.-

130

16.- Revalidación mediante examen

Los ciudadanos naturales uruguayos y las personas que al iniciar sus estudios superiores en el extranjero fueran ya ciudadanos legales uruguayos, quedarán eximidos de los exámenes de reválida de estos estudios parciales, siempre que los mismos merezcan aprobación de las autoridades universitarias, conforme a las exigencias impuestas por la Ordenanza de Reválidas.-

17.- Exámenes de estudios parciales

Los exámenes de reválida de estudios universitarios parciales se efectuarán de acuerdo a las condiciones que establezcan los reglamentos que, con aprobación del CDC, fijará cada Facultad o Escuela y con sujeción a los programas y planes de estudio que estas últimas determinen.-

18.- Dispensa del examen de reválida

La exigencia de examen de reválida establecida por los artículos 4º, 5º, 7º y 8º de la Ordenanza, no rige:

a) respecto de quienes hayan cursado estudios en Universidades pertenecientes a los países que hayan ratificado los Tratados de Montevideo, o

b) respecto de los cuales exista en vigencia un tratado bilateral sobre revalidación de títulos o certificados de estudios, o en Universidades cuyo nivel y seriedad académicos consten a las autoridades de la Universidad de la República.-

19.- Principio de la razonable equivalencia

El principio general que informa el sistema general de reválidas vigente, es que las reválidas se otorgarán siempre que los programas de las asignaturas a que ellos se refieran las desenvuelvan con razonable equivalencia196 con la de los programas de la Universidad de la República.-197

196 La razonable equivalencia constituye otro concepto jurídico indeterminado, utilizado por buena parte de las normas sobre reválidas, tanto en el país como en el extranjero.- Equivalencia es la igualdad en el valor, estimación, potencia o eficacia de dos o más cosas.- Pero la norma no sólo requiere que las asignaturas integrantes de los planes respectivos sean equivalentes; sino que posean la calidad de razonable equivalencia.- El adverbio razonablemente significa conforme a la razón; pero más que medianamente.- En consecuencia, la razonable equivalencia sería la igualdad o semejanza ajustada a la razón; pero, en todo caso, algo más que medianamente equivalente.-

197 Por esa razón, se pone al peticionante la carga de adjuntar los correspondientes programas de las materias aprobadas en el extranjero.- No obstante, cabe señalar que en varios casos las Universidades no cuentan con programas aprobados por las autoridades respectivas, sino por el docente de la materia, que se encuentra autorizado para ello.- Y no pocas veces, no se proporciona al interesado, certificado oficial del contenido de los programas.- Por todo lo cual, habrá que estar a lo que ocurra en cada caso, y recurrir a las pruebas supletorias (conocimiento del nivel académico del docente, de la Universidad o del País respectivo, declaración jurada del interesado sobe el contenido de los cursos y su bibliografía, etc.).-

131

La Facultad ante la cual se presente la solicitud de reválida de estudios parciales o de reconocimiento o reválida de títulos, informará al Consejo Ejecutivo Delegado si ellos corresponden a estudios y trabajos prácticos que guarden razonable equivalencia con los que en ella se exigen.-

La razonable equivalencia debe apreciarse de manera global, basándose en el análisis de los programas de las distintas asignaturas, en forma comparativa, pero sin llegar a constatar una correspondencia tema por tema.-

Es privativo de cada Facultad determinar si es necesario consultar a todas las Cátedras de manera formal, o si la Comisión de Reválidas puede asesorar acerca de la razonable equivalencia, luego de celebrar consultas o remitiéndose a lo ya dictaminado en casos anteriores.-198

20.- Tratados de Montevideo y Tratados bilaterales

Los artículos 7 y 8 de la Ordenanza no rigen respecto de los alumnos que hayan cursado estudios en Universidades pertenecientes a los países que hayan ratificado los Tratados de Montevideo199 o respecto de los cuales exista en vigencia un tratado bilateral200, sobre revalidación de títulos o certificados de estudios.-

Dichos alumnos podrán obtener la reválida de exámenes o certificados de estudios, siempre que los programas de las asignaturas a que ellos se refieren, la desenvuelvan con razonable equivalencia con la de los programas de la Universidad de la República.-

La Facultad ante la cual se presente la solicitud de reválida de estudios parciales, informará al CDC si ellos corresponden a estudios y trabajos prácticos que guarden razonable equivalencia con los que en ella se exigen.-

21.- Idioma de los exámenes

Todos los exámenes de revalidación tendrán lugar siempre en idioma español, cualquiera sea el idioma que maneje el sujeto beneficiario de la revalidación.-

22.- Solicitud de nuevo examen

198 Vé. Informe del Dr. Alberto Pérez Pérez Nº 411/85, de 20.III.1985.-

199 Vé. Supra.

200 Vé. Supra. 132

Los candidatos que pierdan el o los exámenes de reválida, podrán volver a intentarlos, a tales efectos, los reglamentos de exámenes de reválidas especificarán el término del tiempo que debe mediar para que un candidato reprobado, pueda solicitar nuevo examen.-

23.- Iniciación de los trámites de reválida en cada Facultad o Escuela

Los trámites de reválida o reconocimiento se iniciarán a petición de parte interesada201, ante la Facultad o Escuela que expide el título, grado o certificado similar o más afín a aquel que motiva la gestión.-

24.- Verificación del cumplimiento de los requisitos

La Secretaría de la Facultad o Escuela verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos en los arts. 11 y 13 de la Ordenanza, y someterá el expediente a informe del Consejo respectivo, para que se expida acerca de los demás requisitos de la reválida (arts. 12, 14 y 15).-

25.- Declaración sobre la necesidad de recibir o no los exámenes

Calificado como procedente el pedido de reválida, el Consejo de Facultad dispondrá que se reciban los exámenes correspondientes, o la declaración, en su caso, que la gestión se halla exonerada de dicho requisito, elevando el expediente, así instruido, a resolución del Consejo Ejecutivo Delegado.-

26.- Reválidas precedidas de exámenes

Si la reválida solicitada debe ser precedida de exámenes, se dispondrá lo necesario a tal efecto por la Secretaría de la respectiva Facultad o Escuela; y una vez rendidas las pruebas en forma satisfactoria, elevará el expediente a Rectorado, a los efectos de otorgar la reválida.-

27.- Inscripción de los documentos básicos, en un libro especial

Admitidos los títulos o certificados presentados a la revalidación, aprobados los aspirantes en el examen general referido por los artículos anteriores y otorgada la reva-lidación, los documentos respectivos serán inscritos en un libro especial que se denomina: "Libro de Inscripciones de Títulos y Certificaciones Extranjeras".-

La inscripción contiene el nombre del aspirante, la edad, el lugar del nacimiento

201 Si bien la Ley Nº 12.549 no condiciona la potestad de revalidar a la petición del interesado, la Ordenanza de Reválidas establecen un procedimiento que requiere un previo acto impulsivo: la petición del interesado; como consecuencia de lo cual, no podrían iniciarse trámites de reválidas de oficio.-

133

y una copia íntegra del título.-

28.- Texto del documento acreditante de reválida

Otorgada la revalidación, y cumplidos los requisitos mencionados, el Rector expedirá el documento respectivo, impreso conforme a una fórmula202 establecida en la propia Ordenanza.-203

29.- Convenciones sobre el ejercicio de profesiones liberales

Las normas universitarias regirán, sin perjuicio de lo que estatuyan las Convenciones concertadas por la ROU con Estados extranjeros, sobre ejercicio de profesiones liberales, que se reputan como integrando la Ordenanza universitaria.-

Pero esas Convenciones deberán respetar in totum la autonomía universitaria, por lo que para su entrada en vigor deberán se aprobadas por el Poder Legislativo, previa consulta a la Universidad de la República (C. art. 202, inc. 3º).-

B) Ordenanza de Revalidación de Estudios Parciales cursados en Instituciones Nacionales de Enseñanza 204

Atento a que la Universidad de la República no procede a habilitar el funcionamiento de las Instituciones privadas de enseñanza superior, se hizo necesario dictar una ordenanza de revalidación de los estudios parciales cursados en instituciones nacionales de enseñanza.-205

1.- Reválida de estudios parciales cursados en instituciones nacionales de

enseñanza

202 A partir de 1962, se decidió unificar en un sólo texto, las diversas fórmulas utilizadas por los servicios universitarios.- Vé. Informe de Orestes Araújo, Dist. Nº 582/962.-

203 El título diploma debe incluir en siguiente texto: Universidad de la República Oriental del Uruguay.- El Rector de la Universidad de la República, por cuanto el Consejo Directivo Central, en sesión de fecha .......... resolvió revalidar el título de ......... expedido por ........ en favor de ........... nacido en ......... con el valor jurídico de un título de .......... dentro de la República Oriental del Uruguay, por tanto expido el presente documento de reválida, en cumplimiento de la Ordenanza respectiva, en Montevideo a ......... (Firma del Rector, del Prosecretario General y del Interesado).- En los casos a que hace referencia el apartado 3) del inciso a) del artículo 31, la expresión "revalidar el título de ...... expedido por ........ en favor de ........." deberá sustituirse por la siguiente: "los estudios de ......... cursados en ........ por .........".- En los casos de reconocimiento, expedirá un documento del siguiente tenor: El Rector de la Universidad de la República, por cuanto el Consejo Directivo Central, en sesión de fecha ....... resolvió reconocer el (título, grado académico) de ........ expedido por ........ en favor de ........., nacido en ......, por tanto expide el siguiente documento de reconocimiento, en cumplimiento de la Ordenanza respectiva, en Montevideo, a ........ (Firma del Rector, del Director General de Secretaría y del interesado).-

204 Resolución del CDC Nº 20. de 2.VI.1998.-

205 Tales atribuciones son ejercidas en forma inconstitucional, por el Ministerio de Educación y Cultura, en aplicación de lo dispuesto por el Decreto Ley Nº 15.661, de 23.X.1984 y el Decreto Nº 308/995 de 11.VIII.1995.-

134

La Universidad de la República podrá revalidar estudios parciales cursados en instituciones nacionales de enseñanza, ya sean públicas o privadas, siempre que se cumplan las condiciones formales y sustanciales que se establecen en la ordenanza (art. 1º).-

2.- Principio de la razonable equivalencia

Podrán ser objeto de reválida las asignaturas que en su contenido y extensión guarden una razonable equivalencia con asignaturas afines de los planes de estudio de las distintas Carreras Universitarias (art. 2º).-

3.- Finalidad del procedimiento de reválida parcial

Las reválidas se concederán a los estudiantes que acrediten estar inscriptos en la Universidad y con la única finalidad de iniciar o continuar estudios.-

No se admitirá la presentación, en más de una oportunidad, de una solicitud de revalidación para una misma carrera.-

4.- Carga de justificar la extensión y profundidad de los estudios

Los interesados deberán proveer los elementos de juicio que sean necesarios para acreditar una adecuada extensión y profundidad de la asignatura en cuestión, y la existencia de procedimientos de evaluación y contralor aceptables.-

En el caso de asignaturas que se consideren de especial complejidad e interés para la formación de grado, los servicios podrán exigir al solicitante la realización de una prueba complementaria que acredite fehacientemente el nivel de su preparación (art. 3º).-

5.- Convenios específicos de reválidas y reválidas automáticas

Las Facultades, Institutos asimilados a Facultad e Institutos y Escuelas centrales analizarán las solicitudes de reválida con los asesoramientos especializados que entiendan pertinentes, sin prejuicio de que puedan establecerse con otras instituciones públicas convenios específicos de revalidación, inclusive automática, siempre y cuando se garantice el cumplimiento de la condición de razonable equivalencia (art. 3º).-

6.- Intervención preceptiva del CDC

Atento la las consideraciones vertidas en la discusión previa a la aprobación de

135

la norma206, las propuestas de revalidación deberán someterse preceptivamente a la consideración del CDC, sin que opere, en la especie, la delegación genérica de atribuciones en el Consejo Ejecutivo Delegado (art. 3º).-

7.- Mínimo de asignaturas a cursar en la Universidad de la República

Cuando se solicite la revalidación de un conjunto de asignaturas incluidas en el pensum de alguna carrera dictada en la Universidad de la República, el total de las reválidas concedidas, no podrá superar el 50% de dicho pensum.-

Se autoriza al servicio respectivo, para realizar la determinación de la forma de estimar, en cada caso, ese porcentaje, y establecer las asignaturas que considere pasibles de ser incluidas en el mismo.-

Cuando en la Universidad de la República existan títulos intermedios, dentro del conjunto de las asignaturas revalidables, no podrá incluirse más del 50% del pensum propio de dichos títulos (art. 4º).-

8.- Principio de reciprocidad

No se revalidarán asignaturas cursadas en aquellas instituciones que, a juicio del CDC no usen de reciprocidad para con la Universidad, salvo excepciones aprobadas por dicho Consejo por dos tercios de votos y a propuesta fundada del Servicio respectivo (art. 5º).-

Los solicitantes deberán acreditar su identidad y documentar de manera fidedigna su petición (art. 6º).-

Además deberán suministrar todos los informes suplementarios que les sean requeridos a efectos de la aplicación del artículo 3º de la Ordenanza.-

La consideración de las reválidas señaladas, fue delegada en el Consejo Ejecutivo Delegado (art. 7º).-

Pueden ampararse al régimen establecido por la Ordenanza todos los estudiantes que hubieren iniciado trámites de reválida con anterioridad a su vigencia (Art. 8º), transitorio.-

C) Expedición de títulos a alumnos que hayan cursado parte de sus

206 En el curso de la discusión particular de la Ordenanza, se sostuvo que en los primeros, el sistema de reválidas parciales debería venir a consideración del CDC, a los efectos de poder evaluar directamente, la aplicación del nuevo régimen, por parte de los servicios universitarios.-

136

estudios en otras instituciones nacionales o extranjeras 207

1.- Mínimo de estudios a cursar en la Universidad

La UR sólo expedirá títulos a alumnos provenientes de otras instituciones nacionales o extranjeras, cuando hayan cursado dentro de la institución estudios correspondientes a un 20% (veinte por ciento) de la carrera de cuyo título se trate.-

2.- Necesidad de residencia para los estudiantes extranjeros

En caso de que los estudios revalidados se hayan cursado en instituciones ex-tranjeras, se deberá acreditar asimismo haber residido en el Uruguay durante un período no inferior a un año lectivo.-

3.- Delegación de competencia a las Facultades

La forma en que se dará cumplimiento a la exigencia mínima referida, será determinada por cada Facultad, debiendo comunicarla al CDC para su aprobación.-

Es decir que, en la materia, las Facultades no podrán en forma exclusiva, sino que deben someter sus actos a aprobación del CDC.-

4.- Elementos básicos para configurar la razonable equivalencia

A tales efectos se tendrá en cuenta:

a) el nivel y la seriedad académicos de la institución de origen; y

b) la naturaleza y extensión de la experiencia docente, científica o profesional que haya acreditado el solicitante.-

D) Reválida de estudios universitarios parciales de estudiantes extranjeros exiliados políticos 208

1.- Condiciones necesarias para admitir la reválida de estudios parciales de estudiantes extranjeros exiliados

Los estudiantes extranjeros que hayan debido exiliarse en el Uruguay por razones políticas y cuya documentación a los efectos de revalidar estudios

207 R. Nº 44 del Consejo Directivo Central del 25.VII.1988.- Ver Ord. de 10.X.1988.-

208 Vé. CDC R. Nº 146 de 5.VI.1972 (D. 249/972).-137

universitarios parciales sea incompleta, formal o substancialmente, podrán sin embargo obtener la reválida en las siguientes condiciones:

A) Estudiantes provenientes de países que hayan ratificado los tratados de Montevideo o con los cuales el Uruguay esté unido por un Tratado Internacional que prevea la reválida de estudios Universitarios (Ord. de Rev. art. 9), será preciso que de la documentación presentada:

a) Surjan presunciones serias acerca de la exactitud de los datos en ella consignados y que por lo menos dos testigos idóneos y de buena reputación los ratifiquen.-

b) El peticionario deberá declarar bajo juramento (sujeto a la responsabilidad penal pertinente) que es verdad todo lo que expone en su solicitud.

B) Estudiantes provenientes de países que no hayan ratificado los Tratados de Montevideo o con los cuales el Uruguay no esté unido por un tratado internacional que prevea la reválida de estudios universitarios (Ord. de Rev. art. 9).

En este caso, además del cumplimiento de los requisitos indicados en A, el peticionario deberá rendir el o los exámenes establecidos por la autoridad competente.

2.- Suplencia de documentación acreditante de los estudios realizados

Los estudiantes extranjeros que hayan debido exiliarse en el Uruguay por razones políticas y cuya documentación a los efectos de revalidar estudios universitarios parciales sea inexistente, podrán sin embargo obtener la reválida en las siguientes condiciones:

a) dos testigos idóneos y de buena reputación, por lo menos, deberán ratificar el nivel de estudios declarados bajo juramento (sujeto a la responsabilidad penal pertinente209) por el peticionario;

b) el peticionario deberá aprobar él o los exámenes de reválida establecidos por la autoridad competente;

c) el título le será otorgado previa presentación de documentación idónea.

Documentación idónea es la que le hubiere permitido al estudiante ampararse

209 Código Penal.- Art. 239. Falsificación ideológica por un particular.- El que, con motivo del otorgamiento o formalización de un documento público, ante un funcionario público, prestare una declaración falsa sobre su identidad o estado, o cualquiera otra circunstancia de hecho, será castigado con tres a veinticuatro meses de prisión.- Art. 240. Falsificación o alteración de un documento privado.- El que hiciere un documento privado falso, o alterare uno verdadero, será castigado, cuando hiciere uso de él, con doce meses de prisión a cinco años de penitenciaría.-

138

en las reglas establecidas por el art. 1º de la Ordenanza.

3.- Gestión oficial del envío de datos del interesado

La Universidad de la República podrá gestionar directamente ante los centros de estudio a los cuales los peticionarios hayan pertenecido, el envío de todos aquellos datos que se reputen útiles a los fines de esta Ordenanza.

4.- Decisión discrecional del Consejo Directivo Central

El Consejo Directivo Central determinará ante cada solicitud, si el peticionario puede invocar la condición de exiliado político.-

E) Normas de emergencia sobre reválida de estudios de personas que debieron ausentarse del país, por la situación política existente durante el gobierno de facto (1973-1985) 210

1) Información del trámite a seguir en los respectivos Servicios

Todos los Servicios deben ajustar su actuación al informe contenido en el Dist. Nº 131/85, acerca del trámite de las solicitudes de reválida de estudios que formulen las personas que debieron ausentarse del país por la situación política existente antes del restablecimiento de la democracia el 1º.III.1985.-

2.- Conclusiones de la Comisión Especial designada al respecto

Dicha Comisión Especial llegó a las siguientes conclusiones:

A) Deben aprobarse normas de emergencia para regular la situación de todas las personas que debieron salir del país y continuaron o iniciaron estudios en el extranjero en virtud de la situación política imperante en el Uruguay hasta el restablecimiento de la democracia en 1985, con el siguiente tenor:

a) Principio de prioridad

Establecer en forma categórica que debe darse prioridad en todas las Facultades y Escuelas al trámite de reválida de las personas a las que se refieren las presentes normas de emergencia.-

b) Principio de registración

210 Vé. CDC Resoluciones Nº 54 de 3.IX.1985, Nº 60 de 10.IX.1985 y Nº 18 de 17.XI.1986.- Distribuido Nº 131/1985.-139

Cada Facultad o Escuela debe llevar un registro de fecha de entrada y salida de la solicitud o expediente de reválida correspondiente.-

La información emergente de dicho registro se comunicará periódicamente a la Comisión Central de Reválidas.

c) Principio de la simplificación de los trámites

Deberán evitarse los trámites o consultas que signifiquen demoras innecesarias.

En particular, las apreciaciones o fundamentos sobre "razonable equivalencia" se harán directamente por la Comisión de Reválidas de cada Facultad o Escuela, y/o por los coordinadores de planes de estudios, y no por cada materia o cátedra.

d) Principio de equidad

Cuando ciertos títulos o grados académicos no sean totalmente equivalentes a los que expide la Universidad de la República, deberá buscarse una solución equitativa; que contemple al máximo los estudios que se desean revalidar.-

e) Comparación global de las asignaturas

Tratándose de revalidación de estudios parciales, y siempre que las asignaturas a revalidar no guarden total equivalencia con aquéllas que se cursan en la Universidad de la República, la Comisión de Reválidas de cada Facultad o Escuela se pronunciará sobre la existencia de razonable equivalencia efectuando una comparación global entre el conjunto de asignaturas a revalidar y las correspondientes de los planes de estudio de la Universidad de la República.

f) Revalidación parcial

Si el curso o examen cuya reválida se solicita guarda razonable equivalencia con una parte de la correspondiente asignatura de los planes de estudio de la Universidad de la República, la Comisión de Reválidas respectiva se expedirá sobre la revalidación de esa parte, autorizando a complementar la asignatura mediante el curso o examen correspondiente a la parte restante.

g) Aplicación extensiva

Las disposiciones contenidas en los numerales 3) y 4) de las Normas de Emergencia sobre Reválida son aplicables también a los estudiantes extranjeros cuyo ingreso a la Universidad de la República fuere admitido en virtud de lo dispuesto por el Consejo Directivo Central (Resolución 66/86 del 18/3/986 y Resoluciones 82/86 del

140

21.IV.1986).-211

3.- Seguimiento del trámite

Se designará un funcionario (o más de uno, de ser necesario) con el cometido de llevar un registro y encargarse del seguimiento de las reválidas y de los inconvenientes que surjan.-

El trámite en las oficinas centrales de la Universidad, incluida la asesoría jurídica, deberá ser también considerado prioritario.

4.- Asunción de los gastos de traducción por parte de la Universidad

En caso de que sea necesario utilizar los servicios de traductores públicos, la Universidad se hará cargo de los gastos respectivos; solicitándose al Colegio de Traductores, que exhorte a sus asociados a aplicar el arancel mínimo en estos casos.

5.- Solicitud de exoneración de tributos relacionados con la legalización

Cuando resulte imprescindible legalizar la documentación presentada (como ocurre, en particular, con respecto a los propios títulos o certificados de estudio), se gestionará ante el Poder Ejecutivo la exoneración de los derechos correspondientes.

6.- Admisión de pruebas supletorias

Cuando se trate de documentos cuya legalización no resulte imprescindible (como ocurre, en particular, con los programas de las distintas asignaturas), se admitirán pruebas supletorias, entre las que deberá figurar, en todo caso, la declaración jurada de interesado.-

7.- Exoneración del examen de reválida

La exigencia de examen de reválida a que se refieren los artículos 5, 7 y 8 de la Ordenanza sobre revalidación de títulos y certificados de estudio extranjeros no regirá para las personas comprendidas en las presentes normas.

8.- Extensión a los estudiantes que hayan realizados estudios universitarios parciales

Las disposiciones de la Ordenanza sobre ingreso a la Universidad, de quienes hayan cursado estudios preuniversitarios en el extranjero212, se aplicará también a quienes hayan cursado estudios universitarios parciales en el extranjero, sin haber

211 Los tres últimos párrafos fueron agregados por R. Nº 18 del CDC, del 17.IX.1986.-141

completado previamente estudios secundarios en el Uruguay.-

VIII.- ANALISIS SOBRE LA ACREDITACION DE INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DE ESTUDIOS

Sumario.- 1.- Consideraciones generales.- 2.- Concepto de Universidad.- El pensamiento crítico.- Cuatro aspectos de una misma realidad.- Autonomía y participación.- La amplitud gnosceológica.- Resumen.- 3.- Concepto de Facultad.- 4.- Instituciones Privadas de Educación superior.- Antecedentes jurídicos.- Campos de aplicación.- Vigencia de la legislación.- La legislación de la dictadura.- La Universidad está omisa.- Conclusiones.- 5.- Existencia de un programa sistemático de acreditaciones.- 6.- Criterios metodológicos.- 7.- Finalidades y objetivos de la acreditación.- 8.- Progresiva, pero necesaria equiparación de los recursos financieros.- 9.- Acreditación de instituciones, planes, programas, etc.- 10.- Cómo y cuándo deberán realizarse las acreditaciones.- 11.- A cargo de quién deberán estar las acreditaciones.- 12.- Control de los procesos y control de resultados.- 13.- Conclusiones sobre un sistema comunitario de acreditaciones.- 14.- Sistema de acreditaciones en la Unión Europea.- 15.- Sistema de acreditaciones en el MERCOSUR.- A) Estructura orgánica impulsora del sistema.- Estructura orgánica.- B) Criterios básicos para la acreditación de carreras.- C) Régimen recursivo.- D) Bases para la implementación de un mecanismo experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de grado universitario.- a) Principios generales de la evaluación.- b) Criterios para la determinación de las carreras.- c) Procedimiento para la acreditación.- d) Alcances e implicancias de la acreditación.- E) Planes trienales.-

1.- Consideraciones generales

Desde los albores de la nacionalidad, numerosas normas internas referentes a la Instrucción Pública, contienen requisitos referidos a la acreditación y habilitación de Instituciones privadas de enseñanza, así como a las reválidas de títulos, diplomas o certificados.-

A simple vía de ejemplo, pueden recordarse:

a) La autorización a los Padres Escolapios para establecer una cátedra de Fisiología, según decreto de 30.III.1837, condicionada a la sujeción "al reglamento general de estudios que rige en las aulas del Estado" (art. 1º); estableciéndose -además- la duración de los cursos, su división en períodos, así como las materias a impartir y su contenido (art. 2º).-

212 Se refiere a la Ordenanza de 26.VIII.1968, que establece que a los Consejos de las Facultades les corresponde decidir si los estudios preuniversitarios realizados en el extranjero, son suficientes para el buen aprovechamiento de los cursos que el interesado se propone efectuar en la Universidad de la República; decisión que deberá ser homologada por el Consejo Directivo Central.-

142

b) El decreto de creación del Instituto de Instrucción Pública de 13.IX.1937, que le encomiendan como atribuciones:

• Autorizar o negar la apertura o continuación de todo establecimiento de educación (art. 2º).-

• Reglamentar las condiciones de su existencia (art. 3º).

• Examinar las obras o doctrinas que sirvan de tema al estudio de las ciencias morales (art. 4º).

• Inspeccionar el orden económico de los citados establecimientos y corregir sus abusos (art. 5º).-

• Vigilar cuidadosamente la observancia del más perfecto acuerdo entre la enseñanza y las creencias políticas y religiosas que sirven de base a la organización social de la República (art. 6º)

c) El Reglamento de Instituto de Instrucción Pública de 13.II.1848 señalaba que al mismo le correspondía:

• Inspeccionar las escuelas privadas, con el fin único, de que no se enseñe en ellas nada que sea contra la moral, o los principios constitucionales de la República (Art. 3º, num. 2º).-

• Determinar las condiciones a que deban sujetarse los establecimientos privados para que valga, como de escuela pública, la instrucción recibida en ellos (art. 3º, num. 3º).-

• Determinar las calidades de receptores y maestros, las pruebas para acreditarlas y expedir los títulos respectivos (Art. 3º, num. 4º).-

• La inspección general de la enseñanza secundaria y científica (Art. 4º, num. 1º)

• Determinar las condiciones a que deben sujetarse, para que valgan como curso público, los estudios secundarios y científicos, que se hagan en establecimientos particulares (art. 4º, num. 2º).

• Conceder o negar habilitación a los establecimientos particulares (art. 4º, num. 3º).-

d) El Reglamento Provisorio de la Instrucción Primaria, pública y privada, 143

de 13.III.1848, disponía que los establecimientos privados quedan sujetos a inspección, a los efectos de que no se enseñe en ellos nada contrario a la moral o a los principios constitucionales de la República; debiendo aprobar el programa y el funcionamiento de toda escuela que se intente establecer (art. 9º).-

• Los establecimientos privados podrán ser incorporados a los públicos, si sujetan el orden y dependencia de las escuelas públicas y de sus asignaturas. (art. 10).

e) El Reglamento que establecía los requisitos para la enseñanza secundaria y científica, de 13.III.1848, disponía que para que sus cursos valgan como cursos públicos, requerían habilitación por el Instituto de Instrucción Pública, aprobación de programa general, y habilitación de aulas y profesores. (art. 3º).

f) Los decretos de autorización para establecer colegios -y su posterior revocación o readmisión- a la Compañía de Jesús (de 28.VI.1858, de 26.I.1859 y de 4.IV.1865, respectivamente).

g) La Ley Nº 1102 de 9.VI.1870 declaró válidos los estudios cursados en la Universidad de la República y en los colegios particulares, siempre que en éstos se utilicen idénticos textos y posean la misma extensión (arts. 1, 2 y 3).

Se disponía la pena de cierre al establecimiento que otorgare certificados de estudios no realizados o permitiere exámenes de estudiantes eliminados por inasistencias u otros motivos (art. 9).

h) El reglamento general para las escuelas del Estado de 30.X.1877, estableció la obligación de los Inspectores Departamentales de visitar las escuelas particulares una vez por año, tomando nota de los textos, materias, métodos de enseñanza, número de discípulos, y todos aquellos datos que puedan servir para mejorar la educación del pueblo o conocer su estado (art. 55, num. 6).

i) La habilitación de los estudios preparatorios hechos en el Instituto Osimani y Llerena en Salto (Ley Nº 1419 de 5.XII.1878).

j) La Ley Nº 1770 de enero de 1885, que modificó y amplió los cometidos de la Dirección General de Institutos Privados. (art. 47).

k) Por último, la Ley Nº 2078 de 25.XI.1889, en materia de controles de planes de estudios, número de asignaturas, mínimo de tiempo en que deban cursarse y títulos referidos a instituciones privadas de educación superior.

2.- Existe un consenso generalizado en sostener que todo régimen de reválidas debe basarse en la comparación previa o concomitante, genérica o individual, acerca

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de los antecedentes y la trayectoria académica de las Instituciones donde se efectuaron los estudios originarios (acreditación institucional); así como sobre la cantidad y calidad de las materias que integran los planes de estudios respectivos (acreditación curricular).-

Lo cual no supone —para Uruguay— una innovación trascendente, sino, en todo caso, la concreción de lo esbozado desde hace años por la Ordenanza de reválidas de la Universidad de la República, al establecer que para concederse las reválidas se deben evaluar, entre otros conceptos:

a) el número y tipo de asignaturas;

b) la carga horaria de cada una;

c) la bibliografía utilizada;

d) el nivel y número de controles;

e) la preparación del personal docente; etc.; no alcanzando con cubrir cierto número de años o de horas globales atribuidas a las asignaturas (Art. 4º).-

En todo caso, un análisis juicioso de la temática, lleva a hurgar acerca de los conceptos primarios de Universidad, de Facultad, y de Instituciones Privadas de Enseñanza Superior, basados en las mejores tradiciones nacionales y universales en la materia; así como acerca de los elementos que se mantienen vigentes respecto tan egregia Institución, vinculada a las ciencias, las artes y las culturas, de todos los países y todos los tiempos.-

A tales efectos nos permitimos transcribir, sendos informes elaborados y considerados en el seno de la Comisión Central de Educación de la Universidad de la República —integrada por Juan Carlos Carrasco, Vicente Cremanti, Alvaro Echaider, Jorge Ares Pons, Horacio Cassinelli Muñoz, y el autor, en su calidad de Asesor Jurídico de la Institución—, pues contienen presupuestos mínimos básicos para la consideración de las acreditaciones internas y externas.-

2.- Concepto de Universidad 213

"Cuando se rastrea diacrónicamente y desde sus orígenes la evolución de las universidades de Occidente, hallamos que a pesar de la multiplicidad de formas con que se han adaptado a diferentes circunstancias históricas, existen elementos comunes que permiten distinguir aquellas instituciones realmente merecedoras de esa denominación”.

213 Documento redactado por el Dr. Jorge Ares Pons y aprobado por el CDC.-145

• El pensamiento crítico

En la sociedad occidental la Universidad ha sido, esencialmente, un ámbito destinado a la reflexión a propósito del conocimiento: el pensamiento crítico -el "arte de la crítica", decía el filósofo FICHTE en 1810- es el centro neurálgico de su actividad; sin su presencia ninguno de los aspectos sustanciales de su quehacer: la docencia superior, que ha sido una constante en la historia de las universidades, o la investigación científica, tardíamente incorporada, son suficientes por sí mismas para justificar el uso del término "Universidad", si no constituyen una consecuencia natural y lógica de aquel rol social de máxima trascendencia.

• Cuatro aspectos de una misma realidad

Dentro de ese contexto puede afirmarse que, a partir de la creación de la Universidad de Berlín en 1810 -modelo de la moderna universidad occidental-, la generación, la transmisión, la aplicación y la crítica del conocimiento, constituyen aspectos indisolubles de la realidad universitaria.-

La función crítica implica una profunda reflexión a propósito del conocimiento, la propia universidad y la sociedad de la cual ella forma parte.-

Reflexión que brota desde una doble vertiente axiológica: epistemológica, obviamente, pero también ética, especialmente en lo que tiene que ver con el uso social del conocimiento.-

En tal sentido es que el concepto de universidad conserva, aún hoy, toda su frescura y tiene plena vigencia, pues no existe ninguna otra institución que se le aproxime en el cumplimiento de sus objetivos.-

La Universidad -por lo menos como propósito o como tendencia- no debe ser comprendida como una mera instancia educativa, como una simple institución de enseñanza superior: su función educativa -formación de científicos, profesionales técnicos- es, como se dijo más arriba, una consecuencia natural de aquellas funciones más generales que la definen.-

La Universidad genera, transmite, aplica y critica el conocimiento.-

Si resigna algunos de estos cometidos, desnaturaliza su sustancia.-

Pero, en particular, si renuncia a la generación o a la crítica, compromete gravísimamente su real carácter universitario.-

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• Autonomía y participación

Es evidente que la sustancia del concepto de Universidad está en las funciones y no en la forma institucional que se adopte; pero no es menos evidente que el marco institucional puede ser determinante en cuanto a la eficacia con que aquellas funciones se cumplan.-

Ellas exigen un particular clima de libertad intelectual, de pluralidad y abierta confrontación de las ideas, que sólo es posible cuando los actores disfrutan de la más amplia autonomía y de reales posibilidades de participación institucional.-

Tal clima, en la sociedad contemporánea, sólo es concebible apoyado en normas y procedimientos democráticos y participativos, nutriéndose de la más amplia libertad de opinión, discusión y crítica y fundado en una autonomía cuyo límite sólo habrá de fijarlo la compatibilidad con el interés general.-

La autonomía y la participación de los órdenes -en particular docentes y estudiantes- en las cuestiones académicas y de gobierno, son características tradicionales, inseparables del concepto de Universidad, particularmente vivas en América Latina, y con una muy profunda y antigua raíz en el Uruguay.-

La fórmula clásica: "Universitas magistrorum et scholarium" (corporación de maestros y estudiantes), es la expresión concisa y acabada de esta particular forma de concebir la Universidad, que se ha conservado intacta a través del tiempo.- En nuestro medio, la incorporación del orden de los egresados al gobierno universitario pretende agregarle una proyección social que enriquezca aún más su contenido.-

Dardo Regules214, en 1920, proclamaba:

"El estatuto constituyente de la Universidad, y su reforma, es de incumbencia de una Asamblea especial integrada por todos los poderes académicos.

Así se organizaban las Universidades desde su fundación en la Edad Media.

Las Universidades de París, de Salamanca, de Bolonia, de Oxford, etc., se organizan según esta pauta.

La Universidad del tipo napoleónico es la Universidad administrativa.-

Sólo cuando la Universidad es una oficina pública de la misma jerarquía que una administración de rentas o un instituto de pesca, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo dictan el Estatuto y organizan todos los poderes académicos.-

214 DarDo Regules: "Idealidades de la Enseñanza", vol. I, ed. Poder Legislativo, 1989.147

La verdadera Universidad no puede existir así.-

Sus bases son, como se está viendo: unidad, autonomía, libertad, democracia." (página 82)'

La amplitud gnoseológica

Por otra parte, la trascendencia social, política, económica, filosófica y ética que encierra el concepto de Universidad, exige que coexistan en su seno las más diversas áreas del saber humano; por lo menos como objetivo, cuando las circunstancias no fueran propicias para concretar esa necesaria pluralidad.-

Afirmaba Antonio M. Grompone en su "Pedagogía Universitaria":215

"La Universidad en abstracto, en el momento actual, tiene como finalidad la investigación, enseñanza y divulgación de la ciencia y de las disciplinas intelectuales en su totalidad y la formación profesional que corresponda.

Comprende la totalidad del saber y de la técnica de su tiempo, aunque por razones circunstanciales o de posibilidad sólo realice una parte de aquel contenido, al que tiende como una aspiración ideal.

"...el concepto de Universidad, y, desde luego, de enseñanza superior está reñido con la formación de especialistas que no contemplen la especialidad como una forma de actividad dentro del complejo cultural de su época." (pág. 156-157)

Y Alfredo Palacios, en una de sus brillantes intervenciones en el Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires, en 1926, decía, invocando a GUYAU:216

"De la misma manera que la circunvoluciones cerebrales dice GUYAU, se repliegan sobre sí mismas y llegan a formar el órgano del pensamiento, las diversas ciencias deben relacionarse y reunirse en un sólo haz. Las Facultades convergen en la Universidad para formar el gran órgano de la ciencia." (pág. 34)

La idea de unidad académica implícita en el concepto de Universidad, significa asumir la unicidad de la ciencia y del conocimiento todo, como presupuesto de cualquier formación superior, más allá del profesionalismo o especializaciones; y la exigencia de abarcar un amplio espectro gnoseológico que asegure una presencia equilibrada de las distintas ramas del conocimiento, en armonía con esa noción

215 Antonio M. Grompone: "Pedagogía Universitaria", Universidad de la República, 1963.-

216 Alfredo Palacios: "Universidad y Democracia", ed. MNR, Bs. As., 1984.-148

irrenunciable de unicidad.

En particular, es importante que los aspectos humanísticos y sociales se hallen integrados a cualquier formación universitaria, especialmente en el campo de las ciencias exactas y naturales, revitalizando el papel de la Universidad como único ámbito capaz de compendiar y armonizar ambos planos de la actividad intelectual.

Así como el concepto de Universidad implica el de comunión académica en el plano de las personas -"Universitas magistrorum et scholarium"-, encierra, también, el de "Unidad en la pluralidad del conocimiento": "Universitas literarum" (corporación o conjunto de todas las ciencias).-

No puede hablarse de Universidad allí donde sólo se cultiva una parcela muy limitada del saber humano.

Universitas magistrorum et scholarium y Universitas literarium son dos caras inseparables de una misma realidad; anverso y reverso, mutuamente condicionados.

• Resumen

La exposición precedente ha procurado señalar, escuetamente, aquellas características que se entienden imprescindibles para definir el perfil universitario de una institución.-

A manera de compendio, podríamos intentar su enumeración, en forma muy abreviada:

1.- Constituir, ante todo y sobre todo, un órgano destinado a reflexionar sobre el conocimiento, en la más vasta acepción imaginable-.

2.- Integrar armónicamente la docencia superior a la generación y a la aplicación del conocimiento, priorizado siempre la formación integral del ser humano respecto a cualquier, preocupación por aspectos técnicos específicos.

3.- Mantener una permanente actitud crítica —tanto en el plano epistemológico como en el ético— en el desempeño de todas sus funciones.

4.- Disfrutar de un apreciable grado de autonomía y de coparticipación, que asegure la presencia de los órdenes en las instancias universitarias.

5.- Abarcar una amplia pluralidad de áreas de conocimiento".-

3.- Concepto de Facultad

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En los orígenes de la universidad occidental la noción de Facultad aparece en la progresiva organización de las áreas del conocimiento en sectores académicos diferenciados, donde se concentra el personal experto de las distintas ramas del saber.

Por definición Facultad es..."En las universidades, cuerpo de doctores o maestros de una ciencia." (Dicc. Enciclopédico Hispano Americano, 1912).-

"Cuando los maestros de Teología, Cánones y Leyes se hicieron numerosos en la Universidad de París, celebraron sus reuniones separados de los de Artes.

Aparece entonces la distinción entre las distintas ramas de la enseñanza y el nombre de Facultad, que en un principio determinaba sólo una capacidad, para enseñar, sirve para especificar la agrupación de maestros de cada rama de la enseñanza." (Antonio M. Grompone, "Pedagogía Universitaria", Univ. de la Rep., 1963; página 143)

"La denominación, que tuvo su origen en la potestad o facultad de enseñar atribuida a los maestros se transfirió al conjunto de maestros de una misma rama...y se asimiló después a la organización misma de los estudios." (Grompone, ibíd., pág. 144)

Particularmente en la tradición anglosajona se ha conservado la acepción que restringe al cuerpo académico el sentido del término, diferenciándose la Facultad (Faculty), órgano exclusivamente académico, de la institución concreta donde practican su actividad docente los integrantes del mismo, frecuentemente denominada Escuela (School), abarcando ésta los aspectos materiales de infraestructura, administración, alumnado, etc.

En nuestra tradición latina el término Facultad tiene un contenido de mayor extensión, abarcando tanto al cuerpo académico como a los elementos locativos, de infraestructura y administrativos; incluyendo todo el personal que cumple tareas en la institución.

Para la Universidad de la República este ha sido siempre el sentido obvio del término Facultad, explicitado a través del uso que del mismo se ha hecho en la legislación respectiva, desde el "Plan de Estudios y Reglamento para la Universidad de la República”, de 1849, hasta las sucesivas leyes de 1885, 1889, 1908 y 1958.

La denominación de Escuela, en la Universidad de la República, fue reservada para organismos docentes que, en general, cumplen funciones de apoyo a las profesiones liberales, entrenando personal idóneo del nivel no universitario.-

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Tales institutos no impartían enseñanza de nivel superior; con frecuencia ni siquiera tenían exigencias de nivel terciario.-

Su objeto era la preparación de "prácticos" subsidiarios de alguna profesión universitaria: auxiliares del médico, del odontólogo, etc.-

Enseñanza eminentemente práctica, con mínimo apoyo teórico y muy escasa -o ninguna- relación con tareas de investigación.-

De ahí la inexistencia en los Escalafones docentes de las Escuelas, de los grados docentes más elevados (4 y 5).

"La separación...entre escuelas y facultades obedecía a la idea de que en las facultades se formaba con jerarquía intelectual, mientras en las escuelas se proporcionaba un adiestramiento técnico con determinada base intelectual. La enseñanza universitaria tiene como carácter, fuera del aprendizaje de las profesiones conexas, el de hacer ciencia y transmitirla ...." (Grompone, ibíd., pág. 193)

"...... las escuelas son dependencias del Consejo Central Universitario o de las facultades y generalmente se destinan a la formación de personal auxiliar o profesiones anexas a las distintas profesiones liberales. Existe aquí, además, una diferencia de jerarquía científica o docente porque la formación no se realiza como enseñanza superior." (Grompone, ibíd., pág. 162)

La evolución experimentada con el paso del tiempo, ha modificado en los hechos muchos de los presupuestos que caracterizaron, en su momento, a las escuelas universitarias.-

Sin duda es cierto que hoy, el nivel de algunas de ellas es comparable al de las facultades.-

Un ejemplo típico de esa evolución es el caso de las facultades de Odontología y Química, en su origen escuelas de la Facultad de Medicina.-

De acuerdo con la Ley Orgánica de 1958, la Universidad de la República está encargada de la enseñanza pública superior, que es impartida a través de los institutos especializados que ella misma enumera y cuya constitución detalla, señalando sus órganos constitutivos (Consejos, Decanos y Asambleas del Claustro).-

Existen, pues, condiciones de fondo y condiciones formales que deben

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satisfacerse para que un instituto universitario pueda ser considerado Facultad.-

Las de fondo se refieren a su naturaleza académica: debe impartir docencia superior, con todo lo que ella implica para ser tal (al respecto, véase el documento sobre "Concepto de educación superior en la tradición nacional", discutido en el año 1990 por el C.D.C.).-

Las de forma tienen que ver con su organización y su modo de gobernarse.-

En el caso del IPUR está claro que su estructura formal y sus órganos de gobierno están calcados de los que la Ley Orgánica determina para una Facultad.-

Podría decirse que su única diferencia es la de ser presidido por un Director en lugar de un Decano, aunque en la práctica los cometidos y atribuciones de ambos no se diferencien".-217

4.- Instituciones Privadas de Educación Superior

En el informe elevado al CDC por la Comisión Central de Educación (CCE) en abril de 1988218, se analizaban exhaustivamente, en el punto tercero, los antecedentes legales sobre el tema.

En lo que sigue utilizaremos parte de su contenido, en forma casi literal.

• Antecedentes Jurídicos

En la ley Nº 1825 de 14.VII.1885 (Vázquez Acevedo), se contempla la necesidad de controlar el funcionamiento de los institutos privados de enseñanza secundaria, a los efectos de su equiparación con los oficiales, pero no se dice nada acerca de los establecimientos privados de educación superior (Art. 34, inc. 17), los cuales, sin embargo, desde marzo de 1848 estaban sujetos al contralor del Instituto de Instrucción Pública —creado por decreto de 13.IX.1847— al que correspondía, dentro de sus atribuciones provisionales "como cuerpo supletorio de la Universidad":219

"1º.- La inspección general de la enseñanza SECUNDARIA Y CIENTIFICA establecida por la ley de 8 de Junio de 1833, y reglamentos de estudios aprobado por las HH. Cámaras de 30 de Junio de 1837.-

217 Comisión Central de Educación.- Montevideo, marzo de 1992.-.Miembros: Juan Carlos Carrasco, Vicente Cremanti, A. Echaider, Horacio Cassinelli Muñoz, Jorge Ares Pons, Emilio Biasco (asesor).-

218 Vé. Universidad de la República, Distribuido Nº 224-88.-

219 El "Plan de Estudios y Reglamento para la Universidad de la República”, recién sería establecido al año siguiente, por decreto del 2.X.1849.-

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"2º.- Determinar las condiciones a que deban ajustarse, para valgan como de curso público, los estudios SECUNDARIOS Y CIENTIFICOS que se hagan en establecimientos particulares.-

"3º.- Conceder o negar habilitación para el mismo efecto, a tales Establecimientos, tomando en el primer caso todas las garantías que juzgue necesarias."

En la ley Nº 2078 de 25.XI.1889, en cierto modo dando sustancia a lo dispuesto en el decreto de 1847, se determinan condiciones específicas para la equiparación de los estudiantes de institutos particulares de educación superior a los estudiantes matriculados en la Universidad oficial220, señalándose, entre otros requisitos, los de utilizar los planes y programas oficiales y rendir los exámenes ante tribunales de la universidad estatal (Art. 6º).-

Obviamente, aunque no esté dicho, los títulos serían otorgados por la universidad oficial, tanto el de Bachiller como los correspondientes a los estudios superiores.-

En el Art. 10º de la misma ley se establece la posibilidad de inspección - por parte de los Decanos de la Universidad oficial - de los establecimientos privados, a los efectos de verificar que se hallen en condiciones de dictar los cursos correspondientes.-

• Campos de Aplicación

La Comisión Central de Educación entendió, en todo momento, que las condiciones fijadas legalmente para la habilitación de los establecimientos y el reconocimiento de los títulos, solo eran aplicables a aquellas instituciones que, voluntariamente, aspirasen a obtener el aval oficial, sin prejuicio de la posible existencia de otras instituciones que operasen autónomamente, sujetas sólo al contralor constitucional de sus condiciones de higiene, moralidad, etcétera (art. 68, Constitución de la República).-

Esto ha sido tradicional en los otros niveles de la enseñanza, donde la habilitación persigue fines de jerarquización social y validación de los estudios frente a los institutos oficiales, pero no constituye una condición obligatoria a la que deban someterse todas las instituciones docentes.-

En el excelente informe elevado al C.D.C. por la Dirección General Jurídica

220 El Consejo Central Universitario interpretó que la frase "Universidades oficiales" son las controladas, fundadas o sostenidas por el Estado (Vé.: Res. de 29.VII.1927).-

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(DGJ) (Distr. 1116/89), sobre "Aspectos Jurídicos de la Enseñanza Superior en el Uruguay", el Dr. Emilio Biasco parece entender, en cambio, que, por razones de interés social, todas la Instituciones de enseñanza superior están obligadas a funcionar dentro de un régimen de contralor y habilitación oficiales, que deberá estar a cargo de la Universidad de la República.-

Se comparte totalmente la opinión vertida en dicho informe (pág. 3), respecto a que:

".. la enseñanza es un servicio social del Estado en el que convergen un complejo de derechos (de enseñar, de aprender, de opinar, de empresa de enseñanza, etc.), deberes (de aprender, de educarse o formarse, etc.), garantías (respecto al goce de las libertades respectivas) y obligaciones (ajuste y adecuación a los fines, objeto y medios prioritariamente sociales -"interés general"- del servicio); de cuño constitucional y legal (pero también con proyecciones internacionales); de naturaleza jurídica compleja: individual (en cuanto a sus protagonistas: docentes, estudiantes, instituciones), aunque radicalmente social en cuanto a sus fines (formación permanente y generalizada de los integrantes del cuerpo social), objetivos y medios".-

Sin embargo, se considera excesivamente limitante del concepto de libertad de enseñanza, la hipótesis de que no puedan existir instituciones no sujetas a más restricciones que las de orden general previstas en la Constitución.

Todas las limitaciones, contralores, condiciones restrictivas, deben entenderse, a nuestro juicio, como aplicables sólo a aquellos establecimientos que voluntariamente solicitan el reconocimiento oficial.

• Vigencia de la legislación

Sobre la vigencia de la legislación mencionada más arriba, cabe transcribir íntegramente algunas de las conclusiones a que arriba el informe de la Dirección General Jurídica, en sus páginas 41 y 42:

"5.- La legislación nacional, originada a fines del siglo XIX (L. 2078), está vigente porque: a) no fue derogada expresa ni tácitamente por los textos constitucionales que le sucedieron, ni por otras normas legales posteriores; b) así se consideró públicamente tanto por la Universidad de la República, como por el Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social, en los informes que precedieron a la sanción de la ley 12.549.

"6.- Más aún, a partir de la reforma constitucional de 1917, y en especial

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desde 1952, se produjo un descongelamiento del rango normativo de la Ley 2078 - especie de deslegalización por mandato constitucional - pasando a regularse esa materia por medio de reglamentos autónomos emitidos por la Universidad de la República, por medio de los cuales podrá innovar, estableciendo normas contrarias o derogatorias del ordenamiento originario -tal como ocurre en materia del Estatuto de sus funcionarios- todo lo cual, dentro del ámbito propio de su especialización.

7.- En estos casos, no es necesario exigir el dictado de actos, ni esperar pronunciamientos jurisdiccionales tendientes a reconocer la competencia propia y excluyente que se posee; alcanza con ejercerla, mediante la emisión de los actos regla y subjetivos correspondientes, necesarios para el cumplimiento de los fines y cometidos respectivos."

' La legislación de la dictadura

El decreto-ley Nº 15.661 y el decreto Nº 343/984, originados durante la dictadura, que atribuyeron al Ministerio de Educación y Cultura potestades para la habilitación de universidades privadas y el reconocimiento de sus títulos, fueron exhaustivamente analizados en nuestro informe sobre Expedición de Títulos, al cual nos remitimos.

Aquí nos limitamos a transcribir los argumentos expuestos en el informe de la Dirección General Jurídica (págs. 18 y 19) que sustentan la incompetencia del Poder Ejecutivo para actuar en un campo que se considera privativo de los órganos especializados previstos constitucionalmente, en nuestro caso, la Universidad de la República:

"5.- En el derecho positivo uruguayo "la Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos", (C. art. 202 inc. 1º) pero en la actualidad sólo existen dos: la Universidad de la República (C. art. 203, inc. 2º; y Ley 12.549) ente autónomo necesario y la Administración Nacional de Enseñanza Pública , ente autónomo contingente (Ley 15.739).

6.- Ello supone que en lo "relativo a sus servicios", tanto la Universidad de la República como la Administración Nacional de Enseñanza Pública actúan con el grado máximo de descentralización no territorial admitido por la Carta Magna, lo que les permite gozar de un ámbito de especialización infranqueable, tanto por parte del Poder Ejecutivo, como por parte del Poder Legislativo.-

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7.- En consecuencia, todo lo relacionado con la actividad estatal: habilitaciones, inspecciones y controles, inclusive respecto de las instituciones de enseñanza privada, y en lo que a los aspectos docentes se refiere, esenciales para su existencia y funcionamiento, corresponde exclusivamente a los Entes Autónomos docentes.-

8.- Al Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura, y otras dependencias centralizadas, sólo pueden asignárseles competencias residuales no referidas -aunque conexas- a la materia docente; como por ejemplo, aspectos vinculados con la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos (C. art. 68, inc. 2º).-

9.- Tanto la legislación universitaria vigente (no derogada por las constituciones de 1918, 1934, 1942, 1952 y 1966, ni por la legislación posterior), como la ley de emergencia Nº 15.739 de 28.III.85 (Orgánica de la ANEP arts. 13, Nº 13 y 14, y 14 Nº 11) otorgan competencia expresa para la autorización, supervisión, fiscalización, visita, de instituciones docentes privadas, en las ramas respectivas, atribuciones coherentes con el texto constitucional y prevalentes respecto de las competencias ministeriales en materia de educación y enseñanza establecidas en su redacción actual, por el D. 407/985 de 31.7.85 (art. 1º, Nº 1º a 6º inclusives), sin perjuicio de las competencias de principio de los entes docentes en la especialización constitucional y legal relativa a sus servicios.-

10.- En su mérito, la normativa vigente, en los dos grados superiores de valor y fuerza (Constitución y legislación) no ofrece dudas respecto a que, la habilitación o autorización de funcionamiento, la supervisión, la fiscalización, las visitas y demás formas de intervención estatal en el ámbito de acción de las instituciones docentes privadas, corresponde a los Entes Autónomos docentes, en la especialidad propia de esos servicios.-

Por todo lo cual, los trámites de habilitación y control realizados hasta la fecha, ante el Ministerio de Educación y Cultura, son nulos por incompetencia absoluta del organismo interviniente.-

11.- A juicio del suscripto toda institución privada que pretenda obtener autorización estatal de funcionamiento, debe recurrir a uno de los dos Entes Autónomos docentes existentes en el país, únicos competentes para otorgar tales habilitaciones y efectuar los restantes controles de rigor; constituyendo una verdadera herejía jurídica pretender reducirlos a meros órganos de asesoramiento del Ministerio respectivo".-

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No obstante, no puede omitirse la mención de un documento discrepante, emanado del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho, elevado al Consejo de dicha Facultad y al CDC, con posterioridad a la fecha de elaboración de este informe en su primera redacción.-

En dicho documento, si bien no se concuerda con la tesis de la potestad constitucional sostenida por la Dirección General Jurídica, se considera conveniente que la Universidad de la República sea el ente estatal encargado de fijar los niveles mínimos que deben satisfacer los institutos privados de educación superior.

' La Universidad está omisa

Ateniéndose a la argumentación transcripta más arriba - en caso de compartir los fundamentos expuestos por la Dirección General Jurídica, sólo cabría concluir que la Universidad de la República debería establecer, con urgencia, la normativa que le permitiera cumplir eficazmente su función de organismo competente para habilitar el funcionamiento de instituciones privadas de educación superior y determinar las condiciones para la expedición, el reconocimiento o la reválida de sus títulos.

Sin embargo, aún sosteniendo esta postura, por razones de conveniencia que tienen que ver con la propia imagen social de la Universidad y con las complicaciones académicas y administrativas que le acarrearía asumir su papel de contraloría, podría ser recomendable la creación de un ámbito mixto, con participación de otros agentes, para cumplir esas tareas.-

Y, a la vez, encargarse de la regulación de su funcionamiento, siguiendo pautas similares a las establecidas en la mayoría de los países occidentales, incluyendo los latinoamericanos.-

' Conclusiones

1.- Existen amplios antecedentes jurídicos e históricos, en nuestro país, sobre contralor y habilitación por el Estado de instituciones privadas de educación superior.

2.- Desde la creación de la Universidad de la República, la preocupación por el punto, ha sido permanente; en particular, el reglamento del "Instituto de Instrucción Pública" (1848) y la ley Nº 2078 (1889), han sido muy explícitos al respecto.-

3.- La legislación sobre el tema no pudo ser considerada en desuso por el simple hecho de no haberse aplicado durante muchos años, en virtud de la inexistencia de instituciones privadas de nivel superior.-

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4.- En informes previos a la sanción de la Ley Orgánica de 1958, la Universidad de la República y el Ministerio de Instrucción Pública y Seguridad Social, reconocieron expresamente la vigencia de la ley Nº 2078, aconsejando su actualización para ponerla a tono con la realidad del momento.-

5.- La exégesis jurídica y la práctica nacional muestran claramente que la potestad para la habilitación y fiscalización de las instituciones privadas de enseñanza -en todos los niveles-, ha estado tradicionalmente reservada a los organismos oficiales especializados, previstos constitucionalmente (los denominados “Entes Autónomos de Enseñanza”).-

6.- Los requisitos establecidos legalmente para cumplir con ese cometido, son aplicables a aquellas instituciones que aspiren a obtener el reconocimiento oficial de su actividad.-

Aquellas que no lo soliciten expresamente, estarán sujetas solamente al contralor constitucional de sus condiciones de higiene, moralidad, etc. (C. art. 68).-

7.- La idoneidad para reconocer o no el carácter universitario de las instituciones privadas de nivel terciario, es propia de la Universidad de la República por su condición de único órgano del Estado especializado en la educación de nivel superior.

8.- Es necesario revisar y ajustar a las necesidades actuales, la normativa vigente relativa a los establecimientos privados de educación superior, de tal modo que quede claramente establecido el carácter preceptivo de la participación de la Universidad de la República en la habilitación, control y expedición de títulos de dichas [email protected]

5.- Existencia de un programa sistemático de acreditaciones

Como señala José Julio León R. Ael establecimiento de un sistema de acreditación de instituciones de educación superior en el contexto del MERCOSUR Educativo está directamente relacionado con Ia generación de un mecanismo general, expedito y eficaz de reconocimiento de los títulos y grados que tales instituciones otorgan, entre los países miembros del mencionado [email protected]

El establecimiento de un sistema automático de reválidas internacionales

221 Señala el referido autor que AUn sistema de acreditación que abarque a todas Ias instituciones de educación superior situadas en los territorios de los países miembros o asociados del MERCOSUR, compatibilizaría adecuadamente la necesidad de agilizar los trámites de reconocimiento de títulos extranjeros en el marco de un proceso de integración económica y cultural, con Ia responsabilidad que le corresponde a cada Estado, en orden a resguardar Ia Fé Pública aneja a los títulos que certifican que una persona posee los conocimientos y destrezas requeridas para ejercer una determinada profesió[email protected] Vé. José Julio León R.: “PROPUESTA PARA EL DISEÑO DE UN SISTEMA DE ACREDITACION DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR, EN EL CONTEXTO DEL MERCOSUR EDUCATIVO”.-

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-aunque sea de extensión mere sub-regional- debe estar precedido de un programa general y sistemático de acreditaciones de instituciones y de planes de estudios.-

A tales efectos, el Grupo de Trabajo de Especialistas en Acreditación y Evaluación 222 (GTAE)223, consideró que, de acuerdo con la terminología habitual en cada país:

Acreditación o Reconocimiento es el proceso mediante el cual se otorga validez pública, de acuerdo con las normas legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes cumplan con requisitos de calidad previamente establecidos a nivel regional.-224

6.- Criterios metodológicos

En documento suscrito el 3.IX.1997, la 1ª Reunión del Grupo de Trabajo de Especialistas en Acreditación y Evaluación de la Educación Superior, señaló que la metodología a utilizarse podría plantearse a partir de la respuesta a varias preguntas:

a) Para qué establecer un sistema regional de acreditaciones (aspecto vinculado a cuestiones teleológicas, acerca de finalidades y objetivos).-225

b) Qué se acredita (instituciones y/o programas) (cuestión referida al contenido, que presupone la respuesta positiva a la cuestión de sí corresponde o no, acreditar).-

c) Cómo (y cuándo) se deben realizar las acreditaciones (cuestiones referentes a las modalidades).-

d) Ante quién deberían realizarse las acreditaciones.-

222 Vé. ACTA DE LA II0 REUNION DEL GRUPO DE TRABAJO DE ESPECIALISTAS EN ACREDITACION Y EVALUACION DE LA EDUCACION SUPERIOR, celebrada en la ciudad de Montevideo, los días 19 y 20.XI.1997, con la presencia de las delegaciones de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.-

223 El GTAE se reunió en cinco oportunidades: en Montevideo (Universidad de la República), en setiembre y noviembre de 1997; en Argentina, en mayo y junio de 1998; y en Brasilia, en setiembre de 1998.-

224 Para Oscar Serafini, se considera la evaluación como el proceso de definir, estructurar, obtener y proveer información valorativa útil para la toma de decisiones sobre un componente del sistema o subsistema en estudio.- Vé. Propuesta para un Sistema de Evaluación Institucional para unidades académicas de la Universidad.-

225 Se ha señalado con razón que un sistema de acreditaciones tiende al logro de los siguientes fines: “Mantener, mejorar y garantizar la calidad de la formación de recursos humanos en el nivel superior, tanto en instituciones públicas como privadas; -Incentivar Ia eficiencia y pertinencia de las instituciones en el cumplimiento de sus fines. -Promover Ia evaluación y autorregulación, sobre la base de estándares de calidad y criterios de evaluación para programas y carreras, uniformes en Ia Región.- Generar un sistema de información de gestión de la educación superior, con datos cualitativos y cuantitativos tanto de su eficiencia interna como externa”.- Vé. José Julio León R.: “PROPUESTA PARA EL DISEÑO DE UN SISTEMA DE ACREDITACION DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR, EN EL CONTEXTO DEL MERCOSUR EDUCATIVO”.-

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e) A quiénes debe exigirse la acreditación.-

7.- Finalidades y objetivos de la acreditación

Para la Universidad de la República, las Universidades deben ajustarse a ciertas premisas básicas:

a) Constituir, ante todo y sobre todo, un organismo destinado a reflexionar sobre el conocimiento, en la más vasta acepción imaginable.-

En sentido aproximado, el D. 308/995, cuya redacción principal, fue tomada de documentos elaborados por la Universidad de la República, establece:

Art. 2º.- (Enseñanza universitaria).- A los efectos del art. 1º del Decreto-ley Nº 15.661, de 29.X.1984, se considera universitaria la enseñanza terciaria que por su rigor científico y profundidad epistemológica, así como por su apertura a las distintas corrientes de pensamiento y fuentes culturales, procure una amplia formación de sus estudiantes que los capacite para la comprensión crítica y creativa del conocimiento adquirido, integrando esa enseñanza con procesos de generación y aplicación del conocimiento mediante la investigación y la extensión de sus actividades al medio social.-

b) Integrar armónicamente la docencia superior a la generación y a la aplicación del conocimiento, priorizando siempre la formación integral del ser humano respecto a cualquier preocupación por aspectos técnicos específicos.

c) Mantener una permanente actitud crítica -tanto en el plano epistemológico como en el ético- en el desempeño de todas sus funciones.-

d) Disfrutar de un apreciable grado de autonomía y de coparticipación, que asegure la presencia de los órdenes en las instancias universitarias.-

e) Abarcar una amplia pluralidad de áreas de conocimiento.-226

En el régimen chileno vigente, se consideran objetivos específicos de la acreditación:

“a) Cautelar la fe pública depositada en las instituciones de educación superior.

b) Asegurar niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las

226 Vé. Concepto de Universidad.- 160

instituciones.-

c) Proteger a los usuarios (los alumnos, sus padres, la comunidad en general).

d) Crear condiciones para el progreso e innovación en las instituciones.

e) Con el tiempo, contribuir a desarrollar una “cultura de evaluación” que se extienda a todas las instituciones del sistema de educación superior del país.

f) Cooperar para que la opinión de las instituciones sobre las materias relacionadas con su quehacer propio, sea conocida y considerada en los niveles pertinentes”.-227

8.- Progresiva —pero necesaria— equiparación de los recursos financieros.-

La finalidad última de todo sistema de acreditaciones y evaluaciones de la calidad académica, es la de rendir cuentas a la colectividad, respecto de la bondad de los títulos emitidos por instituciones de enseñanza extranjeras.-

Para lograr cabalmente dicho objetivo, las instituciones que integren el sistema, debieran contar con ingresos razonablemente equivalentes y proporcionales al universo formativo, a los efectos de participar en una competencia leal, en cuanto al manejo del conocimiento, pero sin ventajas o desniveles enervantes, de índole económico-financiero.-

Además, la denominada libre circulación de personas -aunque en los primeros tiempos, sólo alcance a un grupo mínimo de beneficiarios- supone que cada EM ha dado respuesta a la demanda interna de estudios superiores.-

Por último, la libre circulación de personas, supone, como requisito previo indispensable, el establecimiento generalizado del libre acceso a las instituciones públicas de enseñanza que integren el sistema, a los efectos de efectivizar los principios de igualdad y libertad.-

9.- Acreditación de instituciones, planes, programas, etc.-

Se pregunta sobre qué corresponde o qué es necesario o conveniente acreditar a los efectos de lograr los objetivos mínimos del sistema.-

La cuestión se refiere al contenido de la acreditación, y presupone -prima facie- la respuesta positiva a la cuestión de sí corresponde o no, acreditar las

227 Vé. El Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, del Consejo Superior de Educación, Chile, 1993.-161

instituciones y programas respectivos.-

En el régimen de reválidas vigente de la Universidad de la República, se encuentran interesantes indicios de controles multifacéticos, institucionales y programáticos, de los estudios requeridos para la obtención del grado académico; tales como:

a) que hayan sido cursados en instituciones de análogo nivel académico;

b) que sean de entidad y grado comparables a los exigidos para carreras de nivel similar.-

El actual sistema chileno de acreditación, prevé ciertas modalidades de evaluación y supervisión, como:

“a) Visitas periódicas de verificación, a cargo de comisiones de Pares Evaluadores designadas por el Consejo. Estas visitas, según el objeto de la evaluación, pueden ser integrales o localizadas.

b) Examinación selectiva.

e) Auditorías.-

d) Evaluaciones específicas.-

e) Evaluación de los proyectos de nuevas carreras”.-228

10.- Cómo y cuándo deberán realizarse las acreditaciones

Tratándose de instituciones autónomas -por imperio constitucional o legal-, las acreditaciones deben formar parte de un proceso voluntario y coparticipativo, a los efectos de no afectar esa autonomía.-

Además, el funcionamiento del sistema, debería incluir mecanismos permanentes de acreditación.-

11.- A cargo de quién deberán estar las acreditaciones

El proceso de acreditaciones debe partir de la autoevaluación efectuada por la Institución o —en su caso— las Instituciones estatales de Enseñanza Superior, de cada EM del sistema integrado, pues ellos forman parte —y en tanto que formen parte— del Estado; y por un mínimo respeto al principio de soberanía, el Estado no puede

228 Vé. El Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, Chile, 1993.-162

ser controlado por una institución derivada o dependiente, ya fuere de Derecho público o de Derecho privado.-229

Los procesos internos de acreditaciones colectivas, deben ser conducidos por las Instituciones Estatales de Enseñanza Superior que integren el sistema público de cada Estado Miembro —en su calidad de representantes estatales en el campo de la educación superior, y responsables ante la comunidad nacional e internacional—, a través de evaluaciones, en las que participen delegados de las Universidades estatales de los Estados Miembros.-

La o las Instituciones Públicas de Enseñanza Superior, a su vez, deberán acreditar a las Instituciones Privadas de su propio país.-

12.- Control de procesos y control de resultados

La aparente contradicción entre un control de los procesos educativos y un control sobre los resultados obtenidos con el funcionamiento del sistema, debe superarse mediante la necesaria realización de controles permanentes: previos al proceso educativo, concomitantes al iter educativo, y a posteriori al mismo.-230

13.- Conclusiones sobre un sistema comunitario de acreditaciones

1.- Excepto el caso de Uruguay, el sistema normativo comunitario del MERCOSUR, se está gestando con la participación mediatizada de las Universidades, pues los actores directos, son los Ministros de Educación respectivos, o sus representantes directos.-

2.- Ello conlleva el riesgo cierto y permanente, que los organismos de enseñanza de los distintos países, en ejercicio de su autonomía (y/o autarquía), terminen acatando las decisiones ministeriales que invaden la especialización universitaria y exceden las actividades ministeriales; o decidan aplicar tan sólo aquellas normas compatibles con el ejercicio constitucional y legal de sus competencias autonómicas.-

229 Controlar la acreditación de las Universidades estatales -que son parte del Estado-, sería algo así como que terceras instituciones o grupos de asesores, controlaran la bondad del Ejército, del Parlamento, del Poder Ejecutivo, etc.-

230 En el régimen chileno Ase espera que el proceso de autoevaluación institucional reúna las siguientes características: a) Que haya sido patrocinado por el órgano colegiado superior de la institución, y estimulado por sus directivos superiores.- b) Que analice a la institución como un todo.- c) Que sea completo.- d) Que sea analítico, no meramente descriptivo.- e) Cuya elaboración haya contado con la participación de la mayor parte de los académicos y directivos que trabajan en la institución.- f) Que identifique las fortalezas de la institución y detecte las áreas que requieren de mejoramiento.- g) Que esté orientado al desarrollo (si se identificaron problemas, deben ser encarados y resueltos o, al menos, deben diseñarse planes para resolverlos).- h) Que se haya realizado para motivar mejoras y para servir a los propósitos de lapropia institución.- i) Que genere un informe que compare los Criterios de Evaluación del Consejo con la realidad [email protected] Vé. Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, realizado por el Consejo Superior de Educación, Chile, 1993.-

163

3.- Las diversas propuestas y directivas gubernativas, soslayan la necesaria equiparación técnica y económica de las distintas instituciones de enseñanza, condición sine qua non para obtener resultados satisfactorios; pues no es posible declarar equivalencias, respecto de estructuras con abismales diferencias de sustento económico.-

14.- Sistema de acreditaciones en la Unión Europea

En la instauración de un régimen de acreditaciones en la ámbito del MERCOSUR, no se puede ignorar la trayectoria del régimen de acreditaciones adoptado por la Unión Europea, en los últimos años.-

El sistema general de reconocimiento de diplomas presupone un estándar común de preparación para cada profesión.-

El establecimiento práctico de un sistema uniforme, debe contar con la existencia de estructuras académicas autónomas, así como con las diferentes estructuras y diversidades de los sectores profesionales -colegiados o no-.

A falta de directivas comunitarias, los Estados miembros pueden definir los conocimientos y las calidades necesarios para el ejercicio de las profesiones y exigir la posesión de un título que acredite dichos extremos 231; y poder reglamentar nuevas profesiones, aunque tomando en cuenta los títulos y estudios equivalentes de los ciudadanos de los restantes EM.-

Desde el Consejo Europeo de Fontainebleau, se decidió la adopción de un sistema general de reconocimiento de títulos profesionales, adoptado por la Comisión en el Libro Blanco, para la realización del mercado interno, presentado al Consejo Europeo de Milán (junio de 1985); solución inspirada en la jurisprudencia del caso Cassis de Dijon -referida a la libre circulación de mercaderías- que afirmó el principio del mutuo reconocimiento de un producto de un EM comercializado en todo el territorio comunitario, sin oponerle otras normas nacionales que las que establecen prescripciones de orden público, sanidad, tutela del consumidor, y otras del mismo tenor.-

Dichos criterios tendrían que valer, al menos como principios, para los títulos o diplomas profesionales, en el sentido que los Estados habrían reconocido como idóneo, el ejercicio de una profesión, considerada tal por otro EP, sin previa armonización de la currícula de formación; sistema que evita la necesidad de elaborar directivas de coordinación y garantiza el principio de subsidiariedad, respetando las competencias estatales, en materia de formación profesional, imponiendo la obligación del mutuo reconocimiento.-

231 Vé. Sentencia 222/86 de 15.X.1987, dictada en el caso Heylens.-164

La Comisión y el Consejo se dirigieron a resolver cuestiones como la deontología profesional, la inscripción en los colegios profesionales, las normas fiscales y la previsión social; recordándose que la Corte Europea, afirmó la licitud de la inscripción en los registros profesionales, por motivos de moralidad y de respeto a las reglas deontológicas, condicionada a que la inscripción fuera admitida a los ciudadanos de todos los EM 232, y a que así resulte de los ordenamientos estatales internos233.-

Cabe recordar al respecto que, en el caso Heylens234, la Corte Europea tomo posición aceptando la exigencia de requisitos relativos a la posesión de las calidades requeridas para el ejercicio de determinada profesión, bajo el imperativo de la libre circulación de los trabajadores, a través de la adopción de directivas dirigidas al recíproco reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos, sin distinguir si se ejercía una actividad independiente o subordinada.-

Ello llevó a la emisión de la Directiva fundada en los arts. 49 y 57 (y del art. 66, referido a los servicios) aplicable a los ciudadanos de cada EM que pretendan ejercer como trabajador autónomo o subordinado una profesión reglamentada en un EM receptor (art. 2º).-

La secuela lógico-cronológica indica que -a semejanza de lo que ocurre en la Unión Europea con el programa ERASMUS-, en el funcionamiento de cualquier régimen comunitario de reválidas, correspondería proceder a acreditar la bondad de los elementos institucionales, programáticos y personales, que informan el sistema.-

Conviene recordar, aunque más no fuere someramente, los criterios básicos tomados para proceder a la acreditación de instituciones de enseñanza superior.-

Dichos criterios se basan en los siguientes parámetros:

a) el tipo de institución de enseñanza superior, en comparación con otros establecimientos del sistema nacional;

b) la calificación completa del cuerpo docente;

c) el tipo de cursos que se imparten;

d) la didáctica aplicada en los mismos; 232 Caso Gullung, causa 292/86).-

233 Caso Commisione c. Grecia, S. de 14.VII.1988).-

234 Caso 222/86 de 15.X.1987.-165

e) la duración en años de las carreras o estudios;

f) la organización general del año lectivo;

g) el rigor de los cursos y controles;

h) la distribución de los elementos de los estudios;

i) la distribución del tiempo de aprendizaje de la teoría y la práctica;

j) la relación entre los estudios en clase y del trabajo a domicilio;

k) el contenido del estudio y de los niveles obtenidos; etc.-

15.- Sistema de acreditaciones en el MERCOSUR.-235

En el ámbito del MERCOSUR se ha considerado de enorme importancia la formación de una conciencia ciudadana en favor del proceso de integración.-

En virtud de los principios y objetivos enunciados en el Tratado de Asunción suscripto el 26.III.1991, se estableció que:

a) la Educación es un actor fundamental en el escenario de los procesos de integración regional, ocupando un rol esencial en el proceso de adaptación a los desafíos de las últimas transformaciones políticas, económicas, y científico-tecnológicas236;

b) los sistemas educativos deben dar respuesta a los desafíos planteados por las transformaciones productivas, los avances científicos y técnicos y la consolidación de la democracia en un contexto de creciente integración entre los países de la región;

c) resulta fundamental promover el desarrollo cultural por medio de un proceso de integración armónico y dinámico, tendente a facilitar la circulación del reconocimiento entre los países integrantes del MERCOSUR;

d) existe una voluntad de consolidar los factores comunes de la identidad, la historia y el patrimonio cultural de los pueblos.-237

235 IIIª REUNIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO DE ESPECIALISTAS EN ACREDITACION Y EVALUACION.- Puerto Iguazú; 4, 5 y 6 de mayo de 1998.-

236 Vé. La referida Decisión 7/92 del CMC.-

237 Vé. Los considerandos del AProtocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados, títulos y estudios 166

En todos los niveles educativos del sistema comunitario, deben armonizarse las condiciones de acceso a los institutos de educación, la duración y extensión de los cursos, los años de carrera, la cantidad de horas docentes y los programas.-

Se ha señalado que “la acreditación es un sistema de supervisión integral de las instituciones privadas de enseñanza superior, que se realiza mediante diversos mecanismos de evaluación periódica de desempeño que cubren las variables más significativas del desarrollo del proyecto institucional de estas entidades: infraestructura física, equipamiento, recursos económicos y financieros, recursos para la docencia (bibliotecas, laboratorios, talleres, equipos computacionales), cuerpo académico, estudiantes, servicios, investigación, extensión, etc.”.- 238

A) Estructura orgánica impulsora del sistema

Vigente el Tratado de Asunción, por decisiones del Consejo del Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC) realizada entre los días 15-17.XII.1991 en Brasilia, se dispuso la creación de las denominadas Reuniones de Ministros de las diversas áreas, constituyendo el Sistema General de Reuniones de Ministros239, que tienen a su cargo la preparación y armonización de políticas.-

Dando cumplimiento a las recomendaciones incluidas en el Protocolo de Intenciones del área educativa, por Decisión 7/91 el CMC resolvió crear la Reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR (RME), con el cometido de proponer al CMC, a través del GMC, medidas tendientes a coordinar las políticas educacionales de los EM; hasta la fecha se han realizado quince Reuniones de Ministros de Educación de los paíse signatarios del Tratado de Asunción, sobre el Mercado Común del Sur.-240

Asimismo, mediante R. 24/92 y 34/92, el GMC dispuso la creación de la

de nivel primario y no técnico@, en el apéndice normativo.-

238 Vé. Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, Chile, 1993.- De dicho documento surge que el régimen chileno distingue entre sistema de acreditación y sistema de supervisión.- El primero tiene como caracteres esenciales: “a) Proceso voluntario.- b) De duración indefinida.- e) Que se aplica a instituciones o programas.- d) Conducido por organismos en los que participan las mismas instituciones, y realizado a través de la evaluación de Pares.- e) Que tiene un doble objeto: - hacer a las instituciones responsables de las metas fijadas en sus declaraciones de misión y objetivos, o evaluar el grado en que las instituciones satisfacen los Criterios de Evaluación de calidad acordados por las mismas instituciones y apoyar acciones destinadas a mejorar su desempeño.- f) Que incluye la autoevaluación como un elemento central”.- El segundo tiene como caracteres esenciales: “a) Proceso no voluntario.- b) De duración limitada por la ley.- c) Que se aplica a instituciones.- d) Conducido por un órgano estatal, a través de la evaluación de los pares y del mismo Consejo.- e) Cuyos objetivos principales son: - Cautelar la fe pública depositada por la comunidad en las instituciones de educación superior.- Asegurar niveles mínimos de calidad.- Proteger a los usuarios.- f) Que considera como elemento central la externa”.-

239 Vé. Decisión del CMC 11/92).-

240 Aquí va la lista de reuniones.-167

Reunión especializada de Ciencia y Tecnología241 y de la Reunión Especializada sobre Cultura

Asimismo se creó el Comité Coordinador Regional (CCR) del Sector Educativo del MERCOSUR, en calidad de órgano asesor y de apoyo a la gestión de la RME, con rotación temporal de la Secretaría pro tempore; y con funcionamiento semestral del CCR y anual de la RME.-

A los efectos de apoyar la actuación de dichos órganos, se crearon: la Comisión Técnica Regional de Enseñanza Superior (CTRES)242 y la Comisión Técnica Regional de Postgrado (CTRP)243.-

En la XIIª Reunión de Ministros de Educación, realizada en Asunción, el 11.VI.1997, se creó:

a) un Grupo de Trabajo de especialistas en evaluación y acreditación de la educación superior (GTEA), con el cometido de elaborar una propuesta de organización de un sistema de acreditación de instituciones y carreras, que permita facilitar el reconocimiento de sus títulos de grado244;

b) un Grupo de Trabajo de especialistas para elaborar propuestas orientadas hacia el desarrollo de una política de lenguas para la región;

c) un Grupo de Trabajo de especialistas de Educación a Distancia, con el cometido de intercambiar informaciones sobre esa modalidad de enseñanza y determinar la posibilidad de iniciar la cooperación en ese campo.-245

B) Criterios básicos para la acreditación de carreras

En su IVª Reunión, el referido GTEA -reconsiderando lo resuelto en la IIIª Reunión-, propuso un mecanismo de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos y grados universitarios con miras a la habilitación

241 Sobre Ciencia y Tecnología, Uruguay firmó con Argentina el acuerdo de 30.VI.1977.-

242 Aquí va el número, fecha y lugar de las reuniones.-

243 Hasta fines de 1998, la GTEA se reunió en cinco oportunidades: 1º) En Montevideo, los días 2-3.IX.1997.- 2º) En Montevideo, los días 19-20.XI.1997.- 3º) En Puerto Iguazú, el 4-5-6.V.1998.- 4º) En Buenos Aires, el 2-3-4.VI.1998.- 5º) En Brasilia, el 27-28-29.X.1998.-

244 Vé. El art. 2º del Acta de la XIIª RME.-

245 Vé. Acta de la XIIª RME, Nº 6.-168

profesional, en base a los siguientes criterios.-246

• Organismo acreditador

1.- Características de la Acreditadora Nacional

La acreditación de instituciones de enseñanza deberá estar a cargo de una Acreditadora nacional (AN), caracterizada por:

a) Ser reconocida en cada Estado Parte, de conformidad con sus disposiciones constitucionales y legales.-247

b) Tener la calidad de persona jurídica de Derecho público interno.-248

c) Estar dirigida por una autoridad colegiada (pluripersonal).-249

d) Poseer una forma de integración que garantice la autonomía en las decisiones y la idoneidad de los miembros.-250

e) Cada Estado debe señalar la AN que formará el Sistema.-

2.- Monitoreo y cooperación inter-agencias

Con la finalidad de fortalecer la transparencia del proceso, se propone el monitoreo y la cooperación inter-agencias acreditadoras nacionales, que se traducirán en reuniones periódicas (anuales) de sus representantes, convocadas por la RME, para intercambiar experiencias y asistencia técnica.-251

246 Vé. Acta de la IVª Reunión del GTEA, Buenos Aires, 2-3-4.VI.1998.- En dicha Reunión se puso a consideración la Propuesta elaborada en la IIIª Reunión del GTEA y las Recomendaciones elaboradas en la Reunión de Jefes de Delegación del MERCOSUR Educativo, realizada en Buenos Aires el 28-29.V.1998.-

247 Lo que da pié para sostener que no se requiere que forme parte del Estado nacional.-

248 La formulación realizada permite sostener que debe tratarse: a) de una persona jurídica distinta del Estado en sentido estricto; b) de Derecho público, estatal o no estatal.-

249 No se establece la calidad de los miembros del colegio; p.ej.: no se prevé la participación de los clásicos órdenes universitarios.-

250 No puede tratarse de una forma de integración con propuesta y designación de los poderes políticos (como p.e.: el régimen del art. 187 de la Constitución uruguaya), pues de lo contrario se violaría en forma indirecta, la autonomía constitucional prevista en los arts. 202, siguientes y concordantes.-

251 En esta Reunión se eliminó la Instancia superior ante la Reunión de Ministros, en cuanto disponía que de los dictámenes de la AN -que producen efectos en el conjunto de la región-, la Reunión de Ministros constituirá una instancia superior, sea de oficio (en todos los casos) o a petición de parte.-

169

• Principios del procedimiento para la fijación de criterios de acreditación

El procedimiento para la fijación de criterios de acreditación, se basa en los siguientes principios:

1) Principio de voluntariedad

Integran el sistema de acreditaciones sólo aquellas instituciones que libremente deseen participar en el régimen de circulación regional de personas y, en consecuencia, de acreditación automática de títulos para la realización de diversas actividades de nivel universitario.-

2) Principio de la rogación

La acreditación debe ser solicitada por instituciones reconocidas en el país de origen; y habilitadas para otorgar el respectivo título, de acuerdo a su normativa legal interna.-

3) Principio de selectividad

El procedimiento de acreditación comprende únicamente las carreras seleccionadas por la Reunión de Ministros, que cuenten con reconocimiento oficial y que tengan egresados.-

4) Principio de universalidad

La acreditación se hará conforme a criterios y parámetros comunes acordados por la RME, establecidos a propuesta de una Comisión consultiva de expertos por disciplina,252 la cual elevará una propuesta, que deberá ser sometida a consulta de los sectores involucrados en el tema.-

5) Principio de la previa autoevaluación

La solicitud de acreditación de la carrera deberá ir acompañada de un informe autoevaluativo.-253

6) Principio de periodicidad

252 La propuesta de Puerto Iguazú, establecía que los miembros debían se designados de un listado de especialistas que participarán en la difusión y consulta.-

253 La propuesta de Puerto Iguazú agregaba que debía ir acompañada de un diseño de la pauta o guía para realizarlo.-

170

La acreditación tiene una duración limitada, por lo que debe ser renovada periódicamente.-

La duración de la acreditación será establecida para cada carrera por la RME, en base a la recomendación de la correspondiente Comisión Consultiva de Expertos.-

7) Principio de la paridad

La acreditación estará basada en el juicio de pares.-

La composición del comité de pares para la evaluación de cada carrera deberá contemplar la participación de un porcentaje, no menor a un tercio, de especialistas de otros países del MERCOSUR.-254

254 El sistema chileno funciona de la siguiente manera: “Las visitas de verificación son realizadas por Comisiones de Pares Evaluadores. Para conformarlas, el Consejo designa como Evaluadores a profesionales experimentados en el campo de la educación superior, quienes actúan como pares de reconocida autoridad como profesores o como administradores universitarios.- El Consejo los selecciona de entre los más destacados profesores y administradores de las universidades y los institutos profesionales que pertenecen al Consejo de Rectores.- Paulatinamente se han integrado a las Comisiones de Pares Evaluadores, académicos destacados pertenecientes a las universidades e institutos profesionales privados.- El Consejo conforma las Comisiones que visitan las diferentes instituciones teniendo presente las siguientes consideraciones: a) Los Evaluadores que conforman la Comisión no deben pertenecer a instituciones que estén o puedan estar en competencia directa con la institución que se visitará.- b) En toda Comisión debe integrarse al menos un administrador experimentado. Los otros Evaluadores serán profesores.- Para participar en el sistema, los Evaluadores deben, además, cumplir dos requisitos: a) Estar de acuerdo con los propósitos, Criterios de Evaluación y métodos de[ Consejo.- b) Haber participado en un seminario de entrenamiento para Evaluadores, conducido por el Consejo.- Esencialmente, la función del Evaluador es dar un juicio sobre el grado en que una institución se ajusta a los Criterios de Evaluación y está alcanzando o puede razonablemente alcanzar sus intenciones establecidas en sus declaraciones de misión y de fines.- Además, les compete validar la información contenida en el informe autoevaluativo y su documentación complementaria, presentados por la institución al Consejo.- Finalmente, los Evaluadores prestan cierta asistencia indirecta a las instituciones que visitan, no en la forma de una consultoría detallada, sino a través del intercambio con los miembros de la institución que se produce en el curso de la visita.- Los Evaluadores están preparados para ser objetivos y responsables, para asumir con espíritu positivo su trabajo, y para aceptar el rol de Evaluador tal como está definido por el Consejo, teniendo presente que ejercen una función pública por encargo de un órgano del Estado.- Cuando se trata de visitas de verificación integral, las Comisiones están compuestas normalmente por tres Evaluadores como mínimo y, además, por un profesional de la Secretaría Técnica del Consejo, quien ha sido el vínculo operativo entre la institución y la Secretaría, y que dentro de la Comisión desempeña la función de ministro de fe de la visita y de Secretario. El profesional de la Secretaría Técnica que integra una Comisión no es evaluador.- Si el tamaño o la complejidad de la institución que será objeto de una visita de verificación integral lo hace necesario, los Evaluadores miembros de la Comisión podrán ser hasta seis.- Si, en cambio, la visita es localizada, dependiendo de la materia que se u-are de revisar, el Consejo puede encargar la vista a Comisiones menos numerosas, o incluso, a un solo Evaluador.- En todo caso, la Comisión estará compuesta por académicos con conocimientos y experiencia en las áreas particulares que se trata de evaluar. Uno de los miembros de la Comisión será designado por el Presidente de la respectiva Comisión.- El Presidente dirigirá el grupo, hablará en su representación, y asumirá responsabilidades adicionales.- Etapas del proceso de verificación.- Las etapas que comprende el proceso de verificación son: 1) Envío a la institución de las instrucciones y del material necesario para preparar el informe autoevaluativo.- 2) Con suficiente anticipación a la fecha de la visita, la institución recibe un oficio de la Secretaría del Consejo en que se le comunica que va a ser objeto de un proceso de verificación, ya sea integral, o localizado.- En dicha comunicación la Secretaría imparte instrucciones específicas para la autoevaluación, indica el nombre del funcionario de la Secretaría Técnica que actuará como Secretario de la Comisión y que durante el período de preparación del informe autoevaluativo estará a disposición de la institución para prestarle asistencia, y señalará a la institución el plazo aproximado con que cuenta para presentar su informe autoevaluativo al Consejo.- Esta notificación de la Secretaría no significa que el proceso de autoevaluación institucional deba iniciarse sólo después de recibido el oficio de aviso. Antes bien, es recomendable que las instituciones empiecen a desarrollar su propio ciclo continuo de autoevaluación, de tal suerte que el oficio dé inicio, más bien, a la etapa de redacción del informe autoevaluativo que debe presentarse al Consejo. De esta forma, el proceso autoevaluativo puede desenvolverse en la calendarización que corresponda al ritmo de trabajo y a las necesidades particulares de cada institución. 3) Presentación del informe autoevaluativo. Este informe es esencialmente una autoevaluación analítica basada en los Criterios de Evaluación del Consejo, directamente orientada a la planificación y al desarrollo, y que sirve de base fundamental para la evaluación externa que realizan las Comisiones de Pares Evaluadores por encargo del Consejo.- 4) Revisión inicial del informe por parte de la Secretaría y de la Comisión de Pares Evaluadores designada por el Consejo.- 5) Aporte de antecedentes adicionales a solicitud de la Secretaría del Consejo, si es necesario.- 6) Visita de verificación, que culmina con la presentación al Consejo del informe de la visita de verificación.- 7)

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• Criterios para la determinación de las carreras

El sistema de acreditaciones se aplicará exclusivamente:

a) a las carreras en que se requiera título universitario como condición para el ejercicio de la profesión;

b) cuya circulación sea especialmente demandada en la región; y

c) cuyo ejercicio sea considerado de interés por el MERCOSUR.- • Alcances e implicancias de la acreditación

1.- Finalidad principal del sistema

Se considera que el sistema de acreditación, posee dos efectos principales o básicos:

a) garantizar la debida formación de los titulados; y

b) estimular la calidad de los procesos educativos.-

2.- Efectos del sistema de acreditaciones

El reconocimiento de títulos sustentado en la acreditación de las instituciones que los expiden:

a) favorece la comparación de la calidad académica de los procesos de formación;

b) coloca al beneficiario en igualdad de condiciones con el titulado nacional.-255

3.- Efectos hacia el pasado (ex tunc)

El otorgamiento de la acreditación, produce efectos desde el momento en que

Respuesta escrita de la institución al informe de la visita.- 8) Estudio del informe y de su respuesta por parte del Consejo.- 9) Informe del Consejo sobre estado de avance del proyecto institucional.- Informe autoevaluativo.- El antecedente principal de toda visita de verificación, sea ella integral o localizada, es el informe autoevaluativo, que deberá ser preparado por las instituciones con la periodicidad que lo exija el ciclo de verificación de cada una.- El informe se estructura sobre la base de los criterios de Evaluación del Consejo, en la forma que se explicará en el Capítulo 3.- El informe autoevaluativo cumple una función clave dentro del proceso de verificación, por cuanto refleja el trabajo de autoevaluación realizado por las instituciones, es la base de la evaluación externa que el Consejo encomienda a las Comisiones de Pares. y junto con el informe de la visita de verificación, es fundamento del informe de estado de avance del proyecto institucional que emite el Consejo”.- Vé. Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, preparado por el Consejo Superior de Educación, Chile, 1993.-

255 El Acta de Puerto Iguazú señalaba que el mecanismo de reconocimiento de títulos garantiza desde el punto de vista académico, un nivel de formación suficiente, que admite la comparabilidad de los procesos de formación profesional.-

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se presentó la solicitud.-

En consecuencia, y por regla general, la acreditación surte efectos sobre los títulos de quienes hayan iniciado la carrera acreditada, durante ese año académico256, y la hayan concluido teniendo la carrera el carácter de acreditada.-

Las excepciones a dicha regla, así como los criterios para su aplicación por las AN, serán establecidas por la RME.-257

4.- Prueba de la calidad de titulado

A los efectos de la certificación de la calidad invocada, bastará la presentación del título otorgado por la institución de educación superior que imparte la carrera acreditada.-

5.- Calidad de títulos de grado universitario

A los efectos de la acreditación, serán considerados títulos de grado universitario, los reconocidos como tales por la normativa nacional de los Estados Partes.-

6.- Otros alcances de la acreditación

Además de los alcances señalados, la acreditación tendrá otros efectos adicionales:

a) La información y publicidad de los dictámenes, sólo deberán referirse a los programas acreditados.-

b) Debe existir un sistema de información regional que brinde antecedentes sobre las agencias acreditadoras, los criterios de acreditación y las carreras acreditadas.

c) La primera acreditación deberá tener una duración que no exceda los cinco años; y las restantes, según lo que se defina para cada caso.

Cuando se requiera una nueva acreditación, se entenderá que la concedida

256 El Acta de Puerto Iguazú le otorgaba efectos “a partir de la solicitud”.-

257 El Acta de Puerto Iguazú agregaba que la AN podrá, dentro de ciertos límites y mediante acuerdo fundado, hacer excepción a esta regla en los siguientes casos: a) Cuando se trate de la primera acreditación, la AN podrá hacer extensivos los efectos de la acreditación a graduados que hubieren iniciado sus estudios con anterioridad al momento indicado precedentemente.- b) Tratándose de programas previamente acreditados, si la decisión de la AN fuera de negar la nueva acreditación, podrá hacer extensivos los efectos previstos para la acreditación inicial a quienes hayan cursado la mayor parte de sus estudios estando vigente dicha acreditación y se gradúen posteriormente.-

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anteriormente continúa vigente hasta el nuevo dictamen, siempre que la institución haya presentado los antecedentes en tiempo y forma.-

d) El dictamen de no acreditación deberá distinguir entre las carreras con observaciones subsanables -que pueden volver a presentarse en cualquier tiempo, una vez cumplidas ciertas condiciones-; y aquellas en las que el rechazo implique que no podrían presentarse dentro del término de un año.- 258

C) Régimen recursivo

El régimen de impugnación de las resoluciones del Organo Acreditador, respecto de los trámites de acreditaciones incoados, posee una doble vertiente:

a) Las resoluciones denegatorias de la acreditación de una carrera, sólo serán recurribles por los mecanismos que prevea la legislación nacional y únicamente podrán fundarse en vicios formales (cuestión de forma), que acarreen la nulidad del acto o la existencia de manifiesta arbitrariedad.-

b) Las resoluciones que otorguen la acreditación, podrán ser impugnadas, aún por causas fundadas en aspectos sustanciales (cuestión de contenido) del pronunciamiento del Organo Acreditador, por quienes demuestres un interés jurídico259, correspondiendo a la RME la resolución respectiva, previo dictamen fundado de una Comisión ad hoc de Expertos.-

D) Bases para la implementación de un mecanismo experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de grado universitarios

La 2ª Reunión de la CTRES para el reconocimiento de Estudios, Títulos y Diplomas del MERCOSUR260, formuló definiciones sobre títulos de grado y post grado; considerando que:

• Títulos de grado: son aquellos que otorgan las Universidades cuyos cursos

258 El Acta de Puerto Iguazú establecía un régimen de transición, en los siguientes términos: Es necesario distinguir el régimen de transición, de aquella situación normal que no conduce a obtener la validez MERCOSUR. a) En este último caso se encontrarían todas seleccionadas por la Reunión de Ministros. El reconocimiento se otorgaría conforme al sistema general del derecho interno y los convenios, respecto de los cuales el Grupo de Trabajo sugiere profundizar esfuerzos de homologación de los requisitos.- b) El régimen de transición propiamente dicho: alcanzaría a aquellas carreras seleccionadas por la Reunión de Ministros.- Este Grupo de Trabajo considera necesario establecer un mecanismo que opere hasta la entrada en vigencia del sistema de acreditación para la respectiva carrera.- Para ello puede tenerse en cuenta algunas de las siguientes alternativas: a) Experiencia profesional previa no menor a cinco años.- b) Prueba de conocimiento y competencias, basada en los estándares previamente definidos y a cargo de un tribunal de especialistas del MERCOSUR.- Este procedimiento podría llevarse a cabo dos veces por año en el país que ejerce la Secretaría Pro-Témpore.- c) Establecimiento de un mecanismo de alcance regional basado en el Principio de la Razonable Equivalencia, previsto en el Tratado de Montevideo de 1939.-

259 La expresión interés jurídico, debe entenderse como interés jurídicamente protegido.-

260 Realizada en Asunción, durante los días 27 y 28.X.1994.-174

tengan una duración mínima de 4 años o 2700 horas, y que habilitan para el ejercicio de una profesión, la docencia y/o la investigación.-261

• Títulos de Post Grado: son aquellos otorgados por las instituciones de Educación Superior, reconocidas por las autoridades competentes en cada país, que acreditan la profundización de reconocimientos en una disciplina.-

Dentro de los cursos de Post Grado se distinguieron tres niveles:• Cursos de especialización, de actualización y de perfeccionamiento;

• Maestrías, obtenidas en base a cursos organizados sobre la base de conocimientos teóricos (conceptuales o metodológicos) y prácticos de las áreas disciplinarias intervinientes, y realización de trabajo de tesis;

• Doctorados, obtenidos después de cursos que implican una sólida formación científica, organizados sobre la base del desarrollo de disciplinas del más alto nivel académico y la realización de trabajos de tesis.-262

• Areas de conocimiento

A los efectos de facilitar la sistematización del estudio de las carreras se propuso su distribución en las siguientes áreas:

a) Tecnologías.-

b) Ciencias de la Salud.-

c) Ciencias Agropecuarias.-

d) Ciencias Humanas y Sociales.-

e) Ciencias Exactas.-

3.- PLAN EXPERIMENTAL

Atendiendo a los aspectos mas vinculados a la temática MERCOSUR en el presente, y con la finalidad de Establecer una metodología general compatible con los trabajos futuros, se propone comenzar el estudio con las carreras de Ciencias Contables y Abogacía.

261 Resulta excesivo hablar de habilitación para el ejercicio de la docencia o la investigación, toda vez que tradicionalmente, para realizar dichas actividades no se requiere otra habilitación que la capacidad probada y la idoneidad moral.-

262 En Brasil el Post Grado lato sensu comprende cursos de especialización y perfeccionamiento, con un mínimo de 360 horas; mientras que el post grado stricto sensu, comprende las maestrías y los doctorados.-

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a) Principios generales de la evaluación

1.- Acreditación por evaluación

Como quedara señalado, se denomina acreditación al procedimiento administrativo mediante el cual se otorga validez pública, de acuerdo con las normas legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes, cumplan con requisitos de calidad, previamente establecidos a nivel regional.-

Dicho proceso estará basado en mecanismos de evaluación que permitan garantizar la debida formación de los titulados.-

Evaluar es formar juicios de valor, con la finalidad de calificar una actividad, de manera sistemática y rigurosa.-

2.- Criterios objetivos para la evaluación institucional

La evaluación institucional supone un proceso de investigación dirigido a determinar, mediante criterios objetivos:

a) la pertinencia de las metas establecidas;

b) los medios humanos y materiales disponibles;

c) ajuste de los medios, al resultado obtenido (eficacia);

d) ajuste del resultado logrado, al resultado esperado (eficiencia).-

3.- Principios generales a los que deberá ajustarse la acreditación

Las delegaciones de los EM aceptaron los siguientes principios generales:

• Respetar la soberanía de cada país en lo que se refiere a las legislaciones nacionales.

• Preservar la autonomía de las instituciones universitarias.

• Cada país miembro se encargará de establecer internamente las negociaciones necesarias para viabilizar las propuestas acordadas.

• Los criterios de acreditación recíprocos deberán referirse principalmente a

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indicadores cualitativos.

• Los indicadores seleccionados deberán permitir la comparación de la calidad requerida.

• Establecer un mecanismo periódico para los procesos de acreditación.

• Asegurar el carácter de adhesión voluntaria.

4.- Alcances de la acreditación

El procedimiento de acreditación, comprenderá las carreras:

a) De grado universitario.-

b) Reguladas por el Estado.-

c) Agrupadas por área de conocimiento.-

En todos los casos, se procederá mediante un tratamiento progresivo, determinado por la conveniencia de responder a las necesidades que prevalecen en el MERCOSUR.

5.- Criterios básicos a tomar en cuenta para la acreditación

Para conceder la acreditación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios básicos:

! Los mecanismos de acreditación deberán contemplar disposiciones especiales destinadas a preservar los derechos de los titulados universitarios no comprendidos en el sistema.

! La evaluación y acreditación en su sentido más amplio están relacionados, y constituyen una base para la construcción de un sistema en enseñanza superior de calidad.-263

263 Por otra parte, el Grupo de Trabajo definió las siguientes tareas a realizar: ! Elaboración por parte de cada delegación de una propuesta general sobre criterios y metodología para la evaluación y acreditación de carreras, que conduzca al reconocimiento de títulos. Establecer como fecha límite para la entrega a la Secretaría Pro tempore el día 16.III.1998.- Asimismo, se establecieron términos para la elaboración de la propuesta: Terminología. Producto final. Alcance del trabajo. Principios básicos. Conceptos metodológicos: - acreditación a través de evaluación, - indicadores generales, - principios operativos, - definición de responsabilidades, - Encomendar a la delegación brasilera la instrumentación de una página web destinada a facilitar el intercambio de información. - Proporcionar a la Secretaría Pro Témpore la información disponible sobre la normativa jurídica que define los diferentes contextos de aplicación de un sistema de acreditación. - En el marco de la definición inicial de acreditación formulada por el Grupo de Trabajo, se acuerda que cada delegación elaborará una propuesta de abordaje conceptual y operativo de "calidad" de la educación universitaria en los procesos de acreditación regional.-

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6. Respeto de la legislación interna

En la implementación de este mecanismo se respetarán las legislaciones de cada país.

7.- Respeto de la autonomía universitaria

Se respetará la autonomía de las instituciones universitarias.

8.- Determinación de las carreras acreditables

La acreditación estará referida a carreras determinadas por la Reunión de Ministros, que cuenten con reconocimiento oficial y tengan egresados.-

9.- Criterios comunes de calidad

La acreditación se hará conforme a criterios y parámetros de calidad comunes para cada carrera, acordados por la Reunión de Ministros, la que se deberá asesorar con una Comisión Consultiva de Expertos por disciplina.-

Cada Comisión elevará una propuesta, que será objeto de consulta con los sectores involucrados en el tema.-

10.- Voluntariedad de la adhesión al sistema

La adhesión al mecanismo de acreditación será voluntaria.-

11.- Reconocimiento en el país de origen

La acreditación podrán solicitarla únicamente instituciones reconocidas en el país de origen, y habilitadas para otorgar el respectivo título, de acuerdo a su normativa legal interna.-

12.- Informe institucional y autoevaluatorio

La solicitud de acreditación de la carrera deberá ir acompañada de un informe institucional y autoevaluativo, preparado conforme a normas preestablecidas.-

13.- Opinión del Comité de Pares

En el proceso de acreditación deberá requerirse la opinión de un Comité de Pares, el que deberá tener en cuenta los criterios y parámetros de calidad fijados.

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La composición del Comité de Pares para la evaluación de cada carrera deberá contemplar la participación de al menos un especialista de cada uno de los países del MERCOSUR.-

14.- Periodicidad de la acreditación

Para cada carrera seleccionada, la Reunión de Ministros, indicará el lapso de duración de la acreditación, según recomendación de la correspondiente Comisión Consultiva de Expertos.-

15.- Efectos de la acreditación

Las acreditaciones tendrán validez en todos los Estados Parte.-

b) Criterios para la determinación de las carreras

El mecanismo señalado se aplicará con carácter experimental y gradual a carreras en las que se requiera título universitario o equivalente legal, como condición para el ejercicio de la profesión.

c) Procedimiento para la acreditación

1.- La acreditación de cada carrera la hará una Agencia Nacional de Acreditación264, que reúna los siguientes requisitos:

a) Que sea una persona de derecho público, reconocida de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales vigentes en su país de origen.

b) Que tenga carácter pluripersonal en su conformación.

264 En materia de Agencia Acreditadora Nacional, la situación regional es despareja.- Argentina.- Con la aprobación de la Ley Nº 24.521 de 1995, quedó establecido un sistema nacional de educación superior, que abarca de modo sistemático la evaluación de la calidad.- El proceso de evaluación de proyectos de nuevas Instituciones privadas y públicas de graduación y posgraduación es realizado por el CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria).- Bolivia.- No cuenta con Agencia Acreditadora, pero se han producido avances significativos, a través de: a) el trabajo de la Universidad Pública que realizó una propuesta de Reglamento de Evaluación de los cursos en el área de la ingeniería; b) la circunstancia que misma Universidad concluyó una propuesta para evaluar y acreditar los cursos en el área de la Medicina.- Respecto de las Universidades privadas, el Gobierno inició una primera etapa de evaluación de las condiciones mínimas de funcionamiento (infraestructura, equipamientos, bibliotecas, informatización, sistema de registro y controles confiables para estudiantes y docentes y estabilidad institucional que garantice la permanencia de la Institución; cuyo resultado fue el cierre de seis universidades privadas, y en otras fueron cerrados cursos que no reunían condiciones mínimas.- Brasil.- Posee un sistema nacional de evaluación establecido por el Decreto Nº 2026/1996.- Se propone la creación de una Agencia Acreditadora Nacional, integrada por el Consejo Nacional de Educación y la Secretaría de Educación superior del Ministerio de Educación y Deporte.- Chile.- No posee Agencia Acreditadora Nacional.- El Consejo Superior de Educación, organismo técnico y autónomo -creado por Ley Nº 18.962 (Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza - LOCE) de 10.III.1992-, acredita institucionalmente las nuevas instituciones de Enseñanza Superior, durante el período inicial de funcionamiento; y el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, establece un sistema de auto-regulación consensuado, para la evaluación de los nuevos cursos de las Universidades que integran el Consejo.-Varias Universidades autónomas acreditan cursos a través de Agencias Internacionales o inician procesos de auto-evaluación.- Paraguay.- No posee una Agencia Acreditadora Nacional para la enseñanza superior.- Quien habilita los nuevos cursos es el Consejo de las Universidades.- Uruguay.- No posee una Agencia Acreditadora Nacional.-

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c) Que la forma de integración garantice la idoneidad de sus miembros y la autonomía de las decisiones.

d) Que sea designada por el Estado Parte al cual representa ante la Reunión de Ministros.

2.- La solicitud respectiva, deberá presentarse por la institución responsable de la carrera, de acuerdo a los principios generales.-

3.- La Agencia Nacional de Acreditación deberá analizar la solicitud presentada, y otorgará o denegará la acreditación de acuerdo a los criterios y parámetros comunes, el informe autoevaluativo, la opinión del Comité de Pares y el procedimiento de la propia Agencia.

4.- Cuando la opinión de los miembros del Comité de Pares fuera unánime resultará vinculante para el dictamen de la Agencia Nacional de Acreditación.

5.- En el proceso de conformación de su opinión, el Comité de Pares deberá considerar los resultados obtenidos en otros procesos de acreditación por la carrera evaluada.

6.- El proceso de evaluación comprenderá a la carrera en su integridad, alcanzando a los programas, cuerpo docente, biblioteca, infraestructura de servicios, laboratorios, entre otros aspectos.

7.- La resolución que deniegue la acreditación a una carrera no será recurrible, sin perjuicio del derecho de la institución interesada a solicitar la nulidad del procedimiento conforme a la legislación nacional.

8.- La resolución que otorgue la acreditación podrá ser impugnada, por manifiesto incumplimiento de los procedimientos, criterios y parámetros establecidos, por quien tenga interés jurídico, correspondiendo a la Reunión de Ministros, resolver la cuestión sobre la base de dictamen emitido por una Comisión de Expertos convocada al efecto.

9.- La resolución que otorgue la acreditación de una carrera será comunicada a la Reunión de Ministros.

10.- El Sistema de Información y Comunicación del MERCOSUR Educativo suministrará información sobre las agencias acreditadoras, los criterios de acreditación y las carreras acreditadas.

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11.- La información y publicidad de los dictámenes y resoluciones deberá referirse solamente a las carreras acreditadas.

12.- La primera acreditación no deberá exceder los cinco años y las subsiguientes, según lo que se defina para cada caso. Cuando se requiera una nueva acreditación, se entenderá que la concedida anteriormente continúa vigente hasta la nueva resolución, siempre que la institución haya presentado los antecedentes en tiempo y forma.

13.- La resolución de no acreditación distinguirá entre las carreras con observaciones subsanables, que pueden volver a presentarse en cualquier tiempo una vez cumplidas ciertas condiciones, y aquellas rechazadas cuya solicitud no podrá reiterarse dentro del término de un año. 265

14.- Los Estados Parte se comprometen a facilitar proyectos de monitoreo y de cooperación entre las Agencias Acreditadoras Nacionales. Para lo cual se establece la Reunión de Agencias de Acreditación del MERCOSUR, que deberá sesionar por lo menos una vez al año.

15.- Esta Reunión de Agencias de Acreditación implementará un procedimiento para evaluar el funcionamiento del mecanismo de acreditación de carreras informando de sus resultados a la Reunión de Ministros.

16.- La Reunión de Ministros dispondrá las demás medidas necesarias para el funcionamiento del presente mecanismo y acreditación.

d) Alcances e implicancias de la acreditación

1.- Los Estados Parte, a través de sus organismos competentes, reconocerán los títulos de grado universitario otorgados por Instituciones del nivel superior, cuyas carreras hayan sido acreditadas conforme a este mecanismo.

2.- El reconocimiento académico de los títulos de grado universitario que se otorgue en virtud de lo establecido en el presente documento, no conferirá, de por sí, derecho al ejercicio de la profesión.

3.- Cuando se otorgue la acreditación, ésta producirá efectos desde el año académico en que se presentó la solicitud.

Tales efectos, por regla general, alcanzará a los títulos obtenidos por quienes hayan iniciado la carrera durante ese año académico y la hayan concluido teniendo la

265 SS. 252/1988, de 20-12; 64/1991, de 22-3; 76/1991, de 11-4; 115/1991, de 23-5; 236/1991, de 12-12; y 72/1992, de 28-5.-

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carrera el carácter acreditada.

La Reunión de Ministros establecerá el régimen de excepción a esta regla y los criterios para su aplicación por parte de las Agencias Nacionales de Acreditación.

4.- A los efectos del presente mecanismo de acreditación serán considerados títulos de grado universitario o equivalente aquellos reconocidos como tales por la normativa jurídica nacional de los Estados Parte.

Hecho en Buenos Aires, República Argentina, a los diecinueve días del mes de junio de mil novecientos noventa y ocho.

D) LOS PLANES TRIENALES

La macrodinámica del sistema comunitario subregional de reválidas y acreditaciones se funda en la existencia de los denominados planes trienales.-

Por Decisión 7/92 el CMC aprobó el Plan Trienal para el Sector Educación en el contexto del MERCOSUR, integrante del Anexo II, del Protocolo de Intenciones de 13.XII.1991.-

El Plan Trienal para el período 1998/2000, fue aprobado en la RME, realizada en Buenos Aires, en junio de 1998.-

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