Serie de documentos de análisis ¡CONTAMOS!Primeria infancia. alas para el despegue al desarrollo...

Una aproximación a la efi ciencia del presupuesto público destinado a seguridad alimentaria y nutricional a nivel departamental, a partir de las encuestas de salud materno infantil (Ensmi) 2008 - 2009 y 2014 - 2015

¡CONTAMOS!Serie de documentos de análisis

Boletín No. 22

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ESTUDIOS FISCALES

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Boletín No. 18Primeria infancia. alas para el despegue al desarrollo

Los primeros seis años de vida, incluyendo el período de gestación, son críticos. La plasticidad cerebral que marca estos momentos esenciales exige reconocer las relaciones dinámicas que vinculan lo genético, lo biológico, los ambientes socioecológicos y los determinantes sociales del desarrollo. Así, el marco de derechos para el desarrollo de la primera infancia (DPI) obliga a los Estados a tomar medidas de protección infantil, para lo cual debe considerarse la garantía de la protección social de la familia y el desarrollo integral de toda la sociedad y del medio natural, con base en los principios fundamentales de universalidad, integralidad y el derecho intergeneracional. Desde esta perspectiva de análisis, este boletín ofrece la aplicación de una nueva visión metodológica para la medición de la inversión pública para el desarrollo de la primera infancia (IP-DPI). Su objetivo es acomodar las perspectivas que ofrece el Marco conceptual para la acción en los determinantes sociales de la salud y el Modelo ambiental total de evaluación del desarrollo infantil temprano.

Boletín No. 19El Presupuesto para 2015: los grandes desafíos para lograr resultados y retomar el camino para una mayor transparencia

Un contexto político complejo, marcado por la anticipación del año electoral, propició que el presupuesto público para 2015 en Guatemala fuera aprobado como resultado de una negociación política opaca y ajena a los intereses de la ciudadanía. Se lamenta que el presupuesto aprobado contenga serios retrocesos en materia de transparencia fiscal, lo cual resta legitimidad y promueve el rechazo a las medidas tributarias y el endeudamiento público aprobado. Icefi y Unicef buscan hacer hincapié en la prioridad, e importancia estratégica, que representa la inversión pública para la realización de los derechos de la niñez y la adolescencia. La misma es el camino para articular un proceso de desarrollo que responda a la persistente exclusión e inequidad que les aqueja. Los niños, niñas y adolescentes deben encontrar en Guatemala un país que catapulte sus sueños y no un trampolín que los obligue a buscar, en lugares diferentes, un mejor proyecto de vida.

Boletín No. 20Principales retos del presupuesto público 2016: Elementos para la discusión ciudadana

En 2015 culmina un proceso de reacomodo político que tuvo como telón de fondo la investigación y persecución penal de varias redes organizadas de corrupción que venían operando en distintos niveles del Estado. Las repercusiones políticas desataron manifestaciones ciudadanas y la renuncia de los entonces presidente y vicepresidenta. La nueva administración asume un Estado con perspectivas de ingresos tributarios en extremo bajas. A esto se suma una administración tributaria severamente debilitada, redes y mecanismos de corrupción todavía incrustados en la burocracia estatal y una expectativa generalizada de rechazo a medidas que incrementen los impuestos o el endeudamiento público. Paralelamente, se avizora una reducción continuada en el gasto público que podría agravar el colapso del sistema de salud, la caída sostenida de la matriculación en el nivel primario y un incremento de la incidencia de la desnutrición crónica en niños y niñas.

Boletín No. 21El presupuesto público para 2017: perspectivas y desafíos para concretar una en la inversión pública en niñez y adolescencia

Para 2017, el presupuesto público de egresos aprobado asciende a Q76,989.5 millones, con aumentos absolutos en salud y educación. En el área de salud se espera que las asignaciones para los programas de prevención de la desnutrición crónica y recuperación de la salud permitan una reducción de los indicadores de desnutrición crónica y mortalidad materno-infantil, aspecto importante para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En la misma vía, se espera que en 2017 la inversión pública en niñez y adolescencia alcance USD1.00 diario per cápita, logrando que el índice de focalización del gasto social refleje un sesgo proinfancia. No obstante, todo parece indicar que el gasto público social —como proporción del PIB— mantendrá los niveles de 2016.

Boletín No. 22

DISTRIBUCIÓN GRATUITA

Una aproximación a la eficiencia del presupuesto público destinado a seguridad alimentaria y nutricional a nivel departamental, a partir de las encuestas de salud materno infantil (Ensmi) 2008 - 2009 y 2014 - 2015

SupervisiónJonathan Menkos Zeissig – Director ejecutivo, IcefiCarlos Carrera – Representante, Unicef GuatemalaRubén Darío Narciso, Especialista en monitoreo y evaluación, Unicef GuatemalaJulián Duarte – Especialista en monitoreo y evaluación, Unicef GuatemalaRamiro Quezada – Especialista en salud y nutrición, Unicef GuatemalaAlejandra Contreras – Especialista en política social, Unicef Guatemala

CoordinaciónEnrique Maldonado – Economista sénior, Icefi

Investigación y redacciónEnrique Maldonado – Economista sénior, IcefiMark Peñate Castro – Investigador, IcefiWerner Peña – Investigador, IcefiCarlos Gossmann Sarazúa – Asistente de Investigación, Icefi

Producción y supervisión:Diana De León – Oficial de comunicación, IcefiMónica Juárez – Asistente de comunicación, Icefi

Fotografía de portada: Unicef

Edición: Isabel Aguilar Umaña

Diagramación: Duare Pinto

AdministraciónIliana Peña de Barrientos – Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

ISBN: 978-9929-674-65-3 Guatemala, Centroamérica, agosto de 2017

El contenido y las opiniones que ofrece este documento son responsabilidad de los autores y no representan la opinión de la Embajada de Suecia en Guatemala.

Se permite la reproducción total o parcial de este documento siempre y cuando se cite la fuente. Cualquier comentario es bienvenido a las direcciones electrónicas: comunicació[email protected] / [email protected]. Puede descargar la versión electrónica del documento en: www.icefi.org.

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ESTUDIOS FISCALES

Durante muchas décadas, Guatemala ha venido arrastrando el lastre de la desnutrición crónica en niños y niñas menores de cinco años, lo cual constituye una muestra de que el modelo económico, político y social que se ha venido aplicando en el país no está diseñado para garantizar ni siquiera la seguridad alimentaria de los más vulnerables. Si bien es necesario realizar cambios estructurales en el país, también es preciso reconocer los esfuerzos que se han llevado a cabo; por ejemplo, entre 2009 y 2014 se estimó que el Gobierno logró destinar a la prevención y disminución de la desnutrición crónica un total de Q41,500 millones que, en alguna medida, ayudaron a que el flagelo disminuyera de un 49.8 a un 46.5% en ese período.

Dado el nivel de recursos invertidos y según el análisis realizado, resulta evidente que se pudo haber avanzado mucho más, pero los obstáculos que hubo —entre otros— fueron la improvisación de las políticas públicas, su bajo nivel de sostenibilidad y su poca continuidad; de hecho, de los 80 programas que se destinaron a la disminución de la desnutrición, 34 tuvieron una duración menor a un año.

Si bien aún se requiere recursos para hacer frente a este flagelo, también se necesita que haya calidad en el gasto público.

Palabras clave: Planificación, políticas públicas, desnutrición, gasto público, infancia

Resumen

For many decades, Guatemala has been dragging the brunt of chronic undernutrition in children under-fives, as a sign that the economic, political and social model that has been applied in the country is not designed to guarantee even food security for the most vulnerable. Although it is necessary to make structural changes in the country, it is also necessary to recognize the efforts that have been made, for example, between 2009 and 2014 it was estimated that the General Government managed to allocate a total of Q41, 500 million to the prevention and reduction of chronic malnutrition, which to some extent helped it to decrease from 49.8% to 46.5% in that period.

Given the level of resources invested, according to the analysis, much more progress could have been made, but obstacles (among others) were the improvisation of public policies, their low level of sustainability and their lack of continuity; in fact, of the 80 programs that were used to reduce undernutrition, 34 of them lasted less than one year.

While the resources to deal with this scourge are still needed, it is also necessary that there be quality in public spending.

Key words: Planification, public policy, undernutrition, public spend, childhood

Abstract

ÍNDICEIntroducción1. Revisión de los principales marcos normativos y de política pública relativos a SAN en Guatemala

2. Situación del estado nutricional de la niñez en Guatemala 2.1 Mortalidad infantil y en la niñez 2.2 Desnutrición crónica: evolución reciente y posibles causas

3. Gasto público en Seguridad Alimentaria y Nutricional (GPSAN) en Guatemala 3.1 Presupuesto público en seguridad alimentaria y nutricional por finalidad 3.2 Análisis del GPSAN por entidad 3.2.1 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) 3.2.2 Ministerio de Educación (Mineduc) 3.2.3 Instituto de Fomento Municipal (Infom) 3.2.4 Otros ministerios y secretarías 3.3 Análisis del GPSAN a nivel de programas 3.4 Análisis del GPSAN por grupo de gasto 3.5 Análisis del GPSAN por fuente de financiamiento 3.6 Análisis del GPSAN por ubicación geográfica

4. Metodología para el análisis de la eficiencia del GPSAN 4.1 Estimación del GPSAN 4.2 Metodología para medir la eficiencia del GPSAN 4.2.1 Modelo estimado

5. Aproximación de la eficiencia del gasto público en seguridad alimentaria y nutricional6. Conclusiones7. Recomendaciones8. Referencias bibliográficas9. Anexos 9.1 Presupuesto vigente asignado y devengado del GPSAN departamental, multidepartamental y regional (cifras en millones de quetzales) 9.2 Variables analizadas en el modelo departamental 9.3 Resultados obtenidos en el modelo departamental

Gráfica 1. Guatemala: Evolución de la tasa de mortalidad neonatal, infantil y en la niñez (2000 a 2015)Gráfica 2. Guatemala: Tasas de mortalidad infantil por educación de la madreGráfica 3. Guatemala: Desnutrición crónica de niños menores de 5 años según características seleccionadas del hogar (2008-2009 y 2014-2015, como porcentaje del total)Gráfica 4.Guatemala: Lactancia materna exclusiva y no exclusiva en niños de 0 a 5 meses, por distintas característicasGráfica 5. Necesidad insatisfecha de planificación familiar para limitar y espaciar nacimientos y tasa de desnutrición crónica de las mujeres en edad fértil (como porcentajes, por departamentos)Gráfica 6. Guatemala: Maternidad en adolescentes de 15 a 19 años, por quintil de riqueza

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Gráfica 7. Guatemala: Tipo de proveedor de atención prenatal utilizado por las mujeres de 15-49 años según su nivel de educación, en porcentajesGráfica 8. Guatemala: Partos atendidos en establecimientos de salud, por quintiles de riqueza, según sector público y privadoGráfica 9. Guatemala: Presupuesto vigente, devengado y ejecución presupuestaria (devengado/vigente –D/V-) (2009-2017) en relación con la SANGráfica 10. Guatemala: Presupuesto en seguridad alimentaria y nutricional devengado según clasificación por finalidad, como estructura porcentual (período 2009-2016)Gráfica 11. GPSAN por entidad (ministerios y secretarías, en millones de quetzales)Gráfica 12. MSPAS: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN (2009 a 2017, cifras en millones de quetzales)Gráfica 13. Mineduc: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN (2009 a 2017, cifras en millones de quetzales)Gráfica 14. Cantidad de programas relacionados con SAN que han existido desde 2009, según duración en años Gráfica 15. Cantidad de actividades y período anual de duraciónGráfica 16. Guatemala: GPSAN por distribución de gastoGráfica 17. Guatemala: GPSAN por fuente de financiamiento (2009-2016, como estructura porcentual)Gráfica 18. Asignación per cápita anual en términos reales en quetzales a nivel departamental 2009 y 2015Gráfica 19. Comparación de los niveles de desnutrición crónica infantil por departamento (2009 y 2014)Gráfica 20. Fronteras de eficiencia DEA bajo rendimientos CRS y VRS Gráfica 21. Guatemala: Frontera de eficiencia del GPSANGráfica 22. Guatemala: Relación entre eficiencia y pobreza (en porcentajes)Gráfica 23. Relación entre el GPSAN per cápita y los niveles de desnutrición crónica en menores de cinco años para 2009 y 2014, así como potencial

Mapa 1. Guatemala: Ejecución per cápita del GPSAN (2009) y acumulada (2009-2016), según desnutrición crónica departamentalMapa 2. Guatemala: Eficiencia del GPSAN versus resultados en desnutrición crónica Mapa 3. Guatemala: Cambios potenciales en desnutrición departamental

Tabla 1. Principales esfuerzos normativos en Guatemala para disminuir la desnutrición crónica y aguda.Tabla 2. Determinantes de la desnutriciónTabla 3. Guatemala: Principales indicadores del GPSAN (2009-2017)Tabla 4. Programas del Infom devengados (2009-2016)Tabla 5. Presupuesto devengado en programas del Ministerio de Desarrollo SocialTabla 6. GPSAN por grupo de gasto en millones de quetzalesTabla 7. Modelo de análisis envolvente de datos

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SIGLARIOBanguatBIDCDNCeladeCepalCG19ConasanCGCCRSDCIDEADMUEncoviEnsmiFMIFonapazGTQGPSANIcefiIFPRIIGSSIncapInfomINEIVAIVA-PazMAGAMiciviMidesMineducMinfínMSPASODMODSOITOPSPAANPesánPIBPpRPNDRIPolnasánSANSATSBSSesánSegeplánSICASicoínSinasánSosepSPRSUNTMCUnicefUSDVisánVRS

Banco de GuatemalaBanco Interamericano de DesarrolloComité de Derechos del NiñoCentro Latinoamericano y Caribeño de DemografíaComisión Económica para América Latina y el CaribeComentario General Número 19Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y NutricionalContraloría General de CuentasRendimientos constantes a escalaDesnutrición crónica infantilAnálisis envolvente de datos (Data Envelopment Analysis)unidades tomadoras de decisión (Decision Market Units)Encuesta de Condiciones de VidaEncuesta Nacional de Salud Materno InfantilFondo Monetario InternacionalFondo Nacional para la PazQuetzales de GuatemalaGasto público orientado a seguridad alimentaria y nutricionalInstituto Centroamericano de Estudios FiscalesInstituto Internacional de Investigación sobre Políticas AlimentariasInstituto Guatemalteco de Seguridad SocialInstituto de Nutrición de Centro América y PanamáInstituto de Fomento MunicipalInstituto Nacional de EstadísticaImpuesto al Valor AgregadoImpuesto al Valor Agregado para la PazMinisterio de Agricultura, Ganadería y AlimentaciónMinisterio de Comunicaciones, Infraestructura y viviendaMinisterio de Desarrollo SocialMinisterio de EducaciónMinisterio de Finanzas PúblicasMinisterio de Salud Pública y Asistencia SocialObjetivos de Desarrollo del MilenioObjetivos de Desarrollo SostenibleOrganización Internacional del TrabajoOrganización Panamericana de la SaludPlan de Acción de Alimentación y NutriciónPlan Estratégico De Seguridad Alimentaria y NutricionalProducto Interno BrutoPresupuesto por ResultadosPolítica Nacional de Desarrollo Rural IntegralPolítica Nacional de Seguridad Alimentaria y NutricionalSeguridad Alimentaria y NutricionalSuperintendencia de Administración TributariaSecretaría de Bienestar Social de la PresidenciaSecretaría de Seguridad Alimentaria y NutricionalSecretaría de Planificación y Programación de la PresidenciaInstituto de Nutrición de Centro América y PanamáSistema de Contabilidad IntegradaSistema Nacional de Seguridad Alimentaria y NutricionalSecretaría de Obras Sociales de la Esposa del PresidenteVacuna Triple ViralIniciativa Scaling Up NutritionTrasferencias Monetarias CondicionadasFondo de Naciones Unidas para la InfanciaDólares de Estados Unidos Viceministerio de Seguridad Alimentaria y NutricionalRendimientos a escala variable

9 ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS!

INTRODUCCIÓNEn la historia de la humanidad, cada nación ha enfrentado diferentes retos para mejorar el bienestar de sus ciudadanos y muy particularmente de su niñez y adolescencia como una previsión a un futuro prometedor para las nuevas generaciones.

Posiblemente la columna vertebral para poder lograr estos cambios positivos sea la política fiscal, la cual a través de los ingresos tributarios puede agenciar de fondos al Estado y así, garantizar bienes y servicios públicos para su población. De hecho, en la evaluación que Guatemala presentó al Comité de Derechos del Niño -CDN- en 2010, este organismo le recomendó: «aprobar una reforma tributaria amplia y progresiva que aumente la base impositiva, sobre todo para cubrir los sectores sociales y la infancia, y mejore la recaudación con miras a incrementar la disponibilidad de recursos destinados a esos fines».

El gasto público es el otro brazo mediante el cual la política fiscal puede impactar positivamente la vida de las personas, reconociendo este hecho, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), gobiernos y aliados por la niñez en América Latina han realizado cinco seminarios internacionales1 sobre “gasto público dirigido a la niñez y adolescencia”, si bien durante sus primeras ediciones el esfuerzo iba encaminado a realizar, coordinar y dirigir ejercicios de medición para este grupo poblacional en particular, durante el seminario de México en 2016 una de sus principales recomendaciones fue: «mejorar la calidad de la inversión gracias a la aplicación de criterios y parámetros de eficiencia, eficacia, equidad, transparencia y sostenibilidad durante todas las fases del ciclo presupuestario (formulación, aprobación, ejecución y seguimiento)».

Por su parte, el Comentario General Número 19 -CG19- del CDN, al respecto sobre la eficiencia indica: «los recursos públicos dedicados a las políticas y los programas relacionados con la infancia deben gestionarse de manera que se garantice la optimización de los recursos y teniendo en cuenta la obligación de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos del niño. Los gastos aprobados deben ejecutarse con arreglo al presupuesto aprobado». Asimismo, respecto de la eficacia del gasto público dirigido a la niñez el CG19 indica: «Los Estados partes deben evaluar constantemente la forma en que los presupuestos afectan a distintos grupos de niños y velar por que sus decisiones presupuestarias conduzcan a los mejores resultados posibles para el mayor número de niños».

En otros términos, el CG19 refiere como eficiencia al logro de los resultados con un uso óptimo de los recursos, en este caso, una ejecución óptima del gasto público implica el alcance del resultado que se ha planteado con dicha ejecución y, el citado comentario refiere, con los recursos públicos asignados y; como eficacia, al logro de los resultados sin implicar un uso optimizador de los recursos públicos, de esa cuenta, se puede alcanzar el resultado sin que ello implique precisamente apegarse a los recursos públicos asignados o aprobados, es decir, pudiéndose hacer, por ejemplo, ampliaciones presupuestarias (el mismo resultado con mayores recursos).

1 https://www.unicef.org/lac/social_30703.html

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Valga la salvedad que este documento aboga por la eficiencia del gasto público dirigido a la niñez y adolescencia, pero circunscrito a seguridad alimentaria y nutricional (SAN), considerando que la desnutrición aguda y crónica son lastres que Guatemala aún tiene pendientes con su niñez; de hecho entre 2008 a 2014 la segunda de éstas apenas disminuyó 3.2 puntos porcentuales, a lo que se suma, el hecho que al 23 de diciembre de 2017 la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional -Sesan- reportó la muerte de 111 niñas y niños menores de cinco años por complicaciones derivadas de la inanición; algo totalmente inaceptable en pleno siglo XXI; ninguna niña o niño debería de morir de hambre.

Dada la fuerte restricción presupuestaría en Guatemala expresada en una carga tributaria estancada en torno al 10% del PIB; teniendo en consideración que la desnutrición crónica es uno de los principales rezagos que infringe el bienestar de la niñez en el país; el presente trabajo se concentrará en analizar la eficiencia del gasto público orientado a seguridad alimentaria y nutricional (GPSAN2) a nivel departamental. Para ello se hace una aproximación a través de del análisis envolvente de datos (DEA por sus siglas en inglés), el cual ha sido ampliamente utilizado en estudios de gasto público, por ejemplo el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del DEA ha medido la calidad del gasto público en educación para Guatemala y salud para Panamá3; la Oficina de Unicef en Guyana4 para medir la calidad del gasto público dirigido a niñez y; muy recientemente, el Fondo Monetario Internacional (FMI)5.

Para hacer la aproximación citada se procede a construir una base de datos del gasto público del Gobierno Central de Guatemala relativa a Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), para el periodo 2009 – 2016, de acuerdo con un marco metodológico previamente realizado por el Icefi y Unicef, en donde se define el gasto público en seguridad alimentaria -GPSAN- como: “cantidad de recursos públicos destinados prevenir y disminuir los niveles de desnutrición crónica y aguda en el país, los cuales pueden estar conformados por: apoyo técnico y financiero para productores agrícolas, servicios de salud materna e infantil, programas de protección social y de mejora de la vivienda, así como acceso al agua potable y saneamiento”. A este respecto es preciso indicar que esa definición se sustenta en una aproximación econométrica de determinantes para identificar cuáles son los aspectos biológicos; de servicios; sociodemográficos y medioambientales que influyen en la nutrición de niños y niñas.

En el apartado 1 se presenta una revisión de los principales marcos normativos y de política pública relacionados con la SAN; en tanto que en el 2 se hace un repaso general sobre el estado de la mortalidad infantil y en la niñez, así como de la desnutrición crónica; luego, en el apartado 3 se hace referencia a la evolución reciente de la ejecución del GPSAN, abordando, además, varias ópticas vinculadas con clasificaciones como la funcional, institucional, programática, entre otras; en el cuarto se refiere el método utilizado para estudiar la eficiencia del GPSAN, específicamente en qué consiste el DEA; mientras que en el quinto apartado se presenta la discusión y análisis de los resultados obtenidos de la aplicación del método para medir la eficiencia del GPSAN. Las conclusiones y recomendaciones se vierten en los apartados 6 y 7, respectivamente, para finalmente, en el apartado 8 presentar la bibliografía utilizada para el desarrollo del presente trabajo.

2 Se toma como ejecución del GPSAN aquello que, desde la perspectiva contable, corresponde con el momento de devengo del gastopúblico, es decir el momento en el que se reconoce, pese a que su pago se haga en un tiempo diferente. 3 Banco Interamericano de Desarrollo “La Eficiencia del Gasto Público en Educación y Salud en Guatemala y Panamá, 2003 – 2013”4 United Nations International Children’s Emergency Fund – UNICEF Guyana’s Country Office. “Child-focused Public Expenditure Assessment.

Consultants: Carlos Soto Iguarán Yadira Díaz 5 IMF Working Paper Western Hemisphere Department. Benchmarking Social Spending Using Efficiency Frontiers. Prepared by Javier

Kapsoli and Iulia Ruxandra Teodoru.

1.

REVISIÓN DE LOS PRINCIPALES MARCOS NORMATIVOS Y DE POLÍTICA PÚBLICA RELATIVOS A SAN EN GUATEMALA

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1En la Constitución Política de la República de Guatemala se establece de manera general el deber y obligación del Estado de proteger y garantizar una vida digna, así como el bienestar de la sociedad. En su primer artículo, indica que «[…] el Estado de Guatemala protegerá a la persona y a la familia, y que su fin supremo es la realización del bien común»; en el segundo consigna que «[…] es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona» (Congreso de la República de Guatemala, 1993). En adición, reconoce la protección del menor y su derecho humano a la alimentación (artículo 51 constitucional).

Si bien la carta magna establece que es deber del Estado garantizar a la sociedad guatemalteca el pleno goce de sus derechos, reconociendo implícitamente que la niñez es sujeta de derechos, no es sino la Convención sobre los Derechos del Niño, suscrita por Guatemala el 26 de enero de 1990 y ratificada por el Congreso de la República en mayo de ese mismo año, el instrumento que ofrece un marco más concreto, coherente y amplio sobre los derechos de las niñas y los niños. Dicha convención al haber sido aceptada y ratificada por el gobierno de Guatemala, goza de preeminencia sobre el derecho interno (artículo 46 constitucional).

En términos de derechos de las niñas y los niños se encuentra la SAN, el cual es de reconocimiento explícito por el estado guatemalteco. A este respecto vale decir que en 1996, durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, los integrantes de la ONU reafirmaron que la SAN constituye un derecho humano, es decir, reafirmaron el derecho de cada persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos para una buena alimentación y no sufrir hambre. Este derecho incluye conceptos como la adecuada nutrición, la distribución dentro del hogar, la inocuidad y calidad de los alimentos, entre otros. En adición, Guatemala ha participado

o bien participa, en iniciativas a nivel internacional, como: la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la Cumbre del G8; la Iniciativa Scaling Up Nutrition (SUN), la Iniciativa Global de Cambio Climático y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Además de la mencionada cumbre, de la que se desprende la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial mediante la cual los Jefes de Estado y de Gobierno o sus representantes, asumieron: reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015; también durante la década de los años 1990 se realizaron varias reuniones internacionales importantes que incidieron en la inserción de la SAN en la agenda política nacional. Entre ellas resalta la Declaración de la XIV Cumbre de Presidentes (1993), a través de la cual los países centroamericanos acogen la «Iniciativa Regional para la Seguridad Alimentaria y Nutricional», impulsada por los ministros de Salud, quienes fueron instruidos para su respectivo seguimiento, con el apoyo técnico y científico del Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (Incap), la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) (Incap, 2013). Luego de los eventos anteriormente enunciados, la SAN se refuerza y recobra relevancia en Centroamérica (Schejtman, 2006) y Guatemala.

Más concretamente, en 1990 la Secretaría General del Consejo Nacional de Planificación Económica6, integró un grupo focal para la creación de un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Conasan), instancia que elaboró el denominado Plan de acción de alimentación y nutrición 1993-1996 (PAAN), aunque ya en 1974 la citada secretaría

REVISIÓN DE LOS PRINCIPALES MARCOS NORMATIVOS Y DE POLÍTICA PÚBLICA RELATIVOS A SAN EN GUATEMALA

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1 Así se denominaba anteriormente la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (Segeplán).


había formulado los Lineamientos para una Política Nacional de Nutrición y, en 1976 se había elaborado el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición. Asimismo, en 1996 el Conasan elaboró la propuesta para una Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como el Plan de Acción en Alimentación y Nutrición 1996-2000 (PAAN), además de un marco institucional para su implementación7.

Posteriormente, en el año 2000, bajo la coordinación del Gabinete Social de la Presidencia se concretó la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Polnasán) y, un año más tarde, es decir en 2001, el Congreso de la República de Guatemala aprobó la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional8.

En 2002, con el Acuerdo Gubernativo 55-2002 se creó el Conasán, esta vez, como una dependencia de la Presidencia, la cual debía impulsar acciones de la política para mitigar la inseguridad alimentaria; nutricional; la pobreza extrema y; fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo, a principios de 2003, con el Acuerdo Gubernativo 90-2003, el Conasán se disolvió y se dio paso al Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Visán), como parte del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) (MAGA , 2017).

En 2004 se formuló el Plan Estratégico del Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con una temporalidad que abarcó desde el año 2004 al año 2008, siendo este uno de los primeros planes de esta naturaleza, cuyos objetivos fueron: i) contribuir al mejoramiento de la situación nutricional de la población guatemalteca, a través de acciones integrales para la reducción de la inseguridad alimentaria; y ii) contribuir a la reducción de morbilidad y mortalidad de la población infantil a través de acciones preventivas y curativas para el mejoramiento del estado nutricional de la población.

En abril de 2005, con el Decreto número 32-2005, se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional, cuyas corresponsabilidades institucionales se integran mediante el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sinasán), la Conasán y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia (Sesán) (Cenadoj, 2005). En esta ley se establece a la Sesán como el órgano coordinador del Sinasán, siendo esta secretaría la encargada de proponer las políticas de SAN e indica la operación interministerial del plan estratégico de SAN con la visión que «[…] la población guatemalteca, especialmente la más vulnerable, alcance su máximo potencial, basado en una SAN sostenible para el logro de una vida plena y productiva, siendo esto un compromiso asumido por toda la sociedad (Sesán, s/f)». En marzo de 2006 mediante Acuerdo Gubernativo 75-20069 se emite el reglamento a la Ley del Sinasán, a través del que se norma la estructura y funcionamiento de los órganos establecidos en la ley. Asimismo, el artículo 20 del Decreto número 32-2005, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se establece que la Sesán es el «ente coordinador del SINASAN y tendrá la responsabilidad de la coordinación operativa interministerial del Plan Estratégico de SAN (Pesán)10, así como de la articulación de los programas y proyectos de las distintas instituciones nacionales e internacionales vinculados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional del país», derivado de ello se formulan los denominados Pesán de forma cuatrienal, formulándose el Pesan ya mencionado (2004-2008); en el año 2008 el Pesán 2009-2012, siendo el más reciente el Pesán 2016-202012.

Otro actor institucional de la SAN es el MAGA. A este respecto, la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto del Congreso de la República número 114-97, establece en el artículo 29 que el MAGA tiene a su cargo desarrollar mecanismos y procedimientos que contribuyan a la seguridad alimentaria de la población. Consecuentemente, las políticas agropecuarias y planes de desarrollo agrícola, entre los que destacan la Política agropecuaria 2008-2012; la Política agropecuaria 2011-2015; la Política agropecuaria 2016-2020 y la Política de promoción

7 Véase la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional disponible en: http://www.sesan.gob.gt/wordpress/wp-content/uploads/2016/02/Ley-de-SAN.pdf8 Vid, nota al pie de página número 79 Disponible en: http://www.fao.org/tempref/upload/eims_object/Photo_library/GuatemalaReglamentoLey75_2006.pdf10 El Pesán «se constituye como la orientación de las acciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, priorizando objetivos y líneas estratégicas, así como acciones programáticas, con el fin último de superar los problemas de malnutrición en el país, fundamentado principalmente en la Política y la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional» (Pesan 2016-2020: 3)11 Disponible en: https://www.congreso.gob.gt/consulta-legislativa/decreto-detalle/?id=1281412 Este puede ser consultado en: http://www.sesan.gob.gt/wordpress/wp-content/uploads/2017/07/PESAN-2016-2020.pdf

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de riego 2013-2023, deben aportar al desarrollo de los citados mecanismos, procedimientos y contribuir a mejorar la SAN.

En el año 2009, como resultado del Diálogo por el desarrollo rural integral y la resolución de la conflictividad agraria, laboral y ambiental, el cual fue instaurado el 30 de abril de 2008, se presenta la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI). Dentro de sus objetivos específicos se señala: «Garantizar, fomentar y fortalecer la soberanía alimentaria y la seguridad alimentaria y nutricional, apoyando la producción nacional de alimentos y su distribución en el mercado interno, principalmente la que se realiza desde las pequeñas y medianas economías rurales» Para su implementación y el alcance de sus objetivos, la PNDRI define políticas sectoriales y lineamientos estratégicos ligados a la SAN, entre ellos destacan: i) la Política agraria aprobada mediante el Acuerdo Gubernativo número 32-2014; y ii) la Política de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Asimismo, en el año 2009 se presenta la Política nacional de cambio climático, que persigue, entre otros objetivos, la reducción de la vulnerabilidad y la mejora de la adaptación del país al cambio climático, especialmente en la agricultura, ganadería y la seguridad alimentaria.

Un hito importante en la historia del país y de su niñez es la aprobación en 2010 de la Política pública de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, sustentada en marcos referenciales enfocados en los derechos de las niñas y niños, tanto nacionales como internacionales, dentro de los que se pueden mencionar la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia; la Política Pública de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia; la Declaración de los Derechos del Niño y la Convención sobre los Derechos del Niño. El objetivo general de esta política, cuya temporalidad corresponde al período 2010-2020, está referido a: «Asegurar que las niñas y los niños en Guatemala, desde el momento de su gestación hasta los seis años de edad, gocen de sus derechos básicos a través de la construcción de un sistema que promueve tanto la atención como su desarrollo integral, en observancia y respeto a la diversidad cultural del país» y, para el logro de ello se plantea como un objetivo específico la reducción del riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional, así como de la desnutrición crónica.

En sintonía con los objetivos de la Política pública de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, en 2012

se instaura el Pacto Hambre Cero, cuyos objetivos se centraron en combatir el hambre y promover la seguridad alimentaria y nutricional en 166 municipios priorizados; reducir el 10% la prevalencia de la desnutrición crónica en la niñez menor de tres años; prevenir y reducir la mortalidad relacionada con la desnutrición aguda en la niñez menor de 5 años; y prevención y atención a la emergencia alimentaria y nutricional. Dos años después (2014) se lanzó el Plan Nacional de Desarrollo K’atun nuestra Guatemala 2032, el cual se constituye como el plan nacional de desarrollo de Guatemala hacia el año 2032. En este plan se reafirma el objetivo de reducir la desnutrición crónica, siendo más ambiciosa la meta a alcanzar, puesto que se plantea a 2032 reducir, como mínimo, 25 puntos porcentuales la desnutrición crónica en menores de cinco años, haciendo énfasis en la niñez indígena y del área rural guatemalteca.

Debe tenerse presente, además, que Guatemala adoptó de manera oficial, en el año 2015, la Agenda 2030 que contiene los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y, para concretar el avance hacia el cumplimiento de los mismos, el gobierno guatemalteco estableció una estrategia de articulación de los ODS y el K’atun 2032. Específicamente en lo relativo al ODS 2 destacan las metas siguientes: i) a 2030, poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas, en particular los pobres y las personas en situaciones vulnerables, incluidos los lactantes, a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año; y ii) a 2030, poner fin a todas las formas de malnutrición, incluido el logro, a más tardar en 2025, de las metas convenidas internacionalmente sobre el retraso del crecimiento y la emaciación de los niños menores de 5 años, y abordar las necesidades de nutrición de las adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes y las personas de edad. Por su parte, la Política General de Gobierno 2016-2020, construida a partir de la visión que ofrece el K’atun 2032, establece como prioridad la disminución de la desnutrición crónica, estableciendo como meta su reducción en 10%, esto para los menores de cinco años.

En función de lo citado en párrafo precedente y a la luz del enfoque de Presupuesto por Resultados (PpR), mediante la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil diecisiete, Decreto número 50-2016 del Congreso de la República, se establece en el artículo 14 que de conformidad con el marco de políticas públicas y a las metas de la política general del gobierno, la Secretaría de Planificación y Programación de


la Presidencia (Segeplán) deberá definir: «[…] las distintas entidades públicas responsables de los resultados estratégicos, y estas deberán dejar explícito en sus planes estratégicos y operativos las intervenciones y/o producción institucional que garantice el alcance de los resultados de desarrollo con su respectiva asignación presupuestaria […]».

Derivado del decreto anual de presupuesto (50-2016), el organismo Ejecutivo, por mandato de la Presidencia de la República mediante oficio

del 7 de abril de 2016, establece 29 resultados estratégicos, siendo el primero de ellos: «Para 2019, se ha disminuido la prevalencia de la desnutrición crónica en niños menores de dos años, en 10 puntos porcentuales (de 41.7% en 2015 a 31.7% en 2019)», estableciendo como responsable al Comisionado de Seguridad Alimentaria y como corresponsables al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS); al MAGA; al Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y a la Sesán.

Tabla 1

Principales esfuerzos normativos en Guatemala para disminuir la desnutrición crónica y aguda.

Año Acción

1974 SEGEPLAN elaboró “Los lineamientos para una Política Nacional de Nutrición».

1976 Coordina con diversos sectores y elaboran el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición.

1990Integra un grupo focal para la creación de un Consejo Nacional de Seguridad Alimentariay Nutricional propusieron el “Plan de acción de alimentación y nutrición 1993-1999”.

1996

Seminario Taller “El Gobierno y la sociedad civil el análisis de la SAN, dando como resultado la agenda de trabajo de la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional —CONASAN— Dicha comisión ese mismo año plantea una Política de Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y el “Plan de Acción en Alimentación y Nutrición 1996-2000”.

1997El gobierno de turno aprueba esta política. Cada Ministerio elaboró sus propias metas dentro del “Plan de acción de la Política SAN”.

2000Se reinician acciones, formulándose la Política Nacional de SAN bajo la conducción del Gabinete Social de la Presidencia.

2001Se aprobó en segunda lectura la propuesta de Ley de SAN, que introducía como ente rector a un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que además, sería el responsable de coordinación. Esta iniciativa de ley fue modificada sustancialmente y finalmente no fue aprueba.

2002Con el Acuerdo Gubernativo 55-2002, se creó el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional (CONASAN), vinculado a la Presidencia, para promover acciones para atacar la inseguridad alimentaria y nutricional, así como la pobreza extrema.

2005Se promulga el Decreto 32-2005 y se publica la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Se operativiza el SINASAN, estableciéndose como sistema con una visión de Estado.

2006 Se emite el Acuerdo Gubernativo 75-2006 Reglamento de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

2008 Se elabora el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2009‐2012).

2008

Política agropecuaria, vigente hasta 2012, que tenía el objetivo de «[…] contribuir al mejoramiento sostenido de las condiciones de vida de la población, especialmente la rural, por medio de sistemas productivos compatibles, la atención a campesinos, la conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables y la participación equitativa de todos los actores que contribuyen al desarrollo del sector».

2009

Política nacional de desarrollo rural integral (PNDRI) con el fin de hacer avanzar, de forma progresiva y permanente, la calidad de vida de los sujetos priorizados y de las áreas rurales, con un acceso equitativo y uso sostenible de los recursos productivos, medios de producción, bienes naturales y servicios ambientales.

2009

Política nacional de cambio climático para que el Estado de Guatemala, por medio del gobierno central, las municipalidades, las organizaciones de sociedad civil y la ciudadanía en general adoptara prácticas para prevenir riesgos, reducir la vulnerabilidad y mejorar la adaptación al cambio climático al coadyuvar a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

2010

Se aprobó la Política pública para el desarrollo integral de la primera infancia que, durante su vigencia de diez años, proponía reducir el riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional y la desnutrición crónica, atendiendo a la población ubicada en la primera infancia en situación de vulnerabilidad y riesgo.

16

2011

Para darle continuidad a la política de seguridad alimentaria se formuló, en el marco del Sinasán, el Pesán 2012-2016, cuyo fin era orientar «[…] el quehacer del gobierno [sic] a través de las instituciones públicas, para direccionar de forma técnica y política, la gestión pública en materia de alimentación y nutrición, según el ámbito de acción de cada uno de los actores involucrados a través de los Planes Operativos Interinstitucionales de SAN, asegurando que las intervenciones en la competencia que corresponde, contribuyan al logro de los objetivos y ejes programáticos enunciados en la POLSAN» (Conasán, 2011).

2012

Se establece el Plan Hambre Cero, cuyos principales objetivos eran: a) erradicar la desnutrición crónica infantil en un 10.0% para el año 2015; b) prevenir y mitigar las muertes causadas por el hambre estacional, y c) promover la SAN como fundamento del desarrollo integral de toda la población (Gobierno de Guatemala, 2012)

2013Se adicionó la Política nacional del sector de agua potable y saneamiento, para garantizar el mejoramiento de la gestión pública sostenible de los servicios de agua potable y saneamiento, así como las buenas prácticas de higiene y manejo de agua para el consumo humano (Gobierno de Guatemala, 2013: 16).

2013

También fue aprobada la Política de fortalecimiento de las municipalidades, la cual se enfoca en las capacidades mínimas que deberían fortalecerse para optimizar la gestión estratégica de las municipalidades del país. Una de las principales líneas de interés para la política es la capacidad de aplicar la estrategia de SAN en cada municipio (Gobierno de Guatemala, 2013).

2013Se aprobó Política de promoción de riego 2013-2023, cuyo propósito es «[…] contribuir a la dinamización económica de la agricultura de pequeños y medianos productores y a la SAN, a través del acceso a riego» (MAGA, 2013).

2014Se aprobó la Política agraria, que prioriza la economía campesina y a la población en condición de pobreza general y extrema y con altos índices de desnutrición.

2014En agosto se presenta el Plan Nacional de Desarrollo K´atun 2032 el cual plantea como objetivo para el año 2032, reducir en no menos de 25 puntos porcentuales la desnutrición crónica en niños menores de cinco años, con énfasis en los niños y niñas indígenas y del área rural.

2015

Guatemala es firmante de los Objetivos de Desarrollo Sostenible los cuales proponen dentro de sus metas del objetivo 2, relativos a la niñez: Para 2030, poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas, en particular los pobres y las personas en situaciones vulnerables, incluidos los lactantes, a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año.

2016Se presenta la política general de gobierno la cual retoma en buena medida la continuidad del Pacto Hambre Cero y se propone reducir 10% la desnutrición crónica en 4 años, (algo sin precedentes considerando que el gobierno anterior había fracasado en ese intento).

Fuente: Elaboración propia con base en: Colectivo de Estudios Rurales Ixim, Segeplan inventario de políticas públicas y SESAN (2008)

SITUACIÓN DEL ESTADO NUTRICIONAL DE LA NIÑEZ EN GUATEMALA

2.

©UNICEF

18

2 SITUACIÓN DEL ESTADO NUTRICIONAL DE LA NIÑEZ EN GUATEMALA

2.1 MORTALIDAD INFANTIL Y EN LA NIÑEZ

En Guatemala se ha observado un avance sustantivo en los últimos años en cuanto a la mortalidad infantil (niñas y niños menores a 1 año). De acuerdo con la VI Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2014-2015 (Ensmi 2014-2015), a finales de los años ochenta del siglo pasado la tasa de mortalidad infantil se situó en aproximadamente 73 por cada mil nacidos vivos, mientras que en el año 2015 esa cifra se redujo a 28, es decir, una reducción de más del 60% respecto del año 1987 y, mayor al 25% respecto del inicio del presente siglo, concretamente del año 2002, cuando esta cifra se ubicó en aproximadamente en 39 por cada mil nacidos vivos.

Situación similar ha experimentado la mortalidad en la niñez (niñas y niños menores de 5 años), puesto que, según la Ensmi 2014-2015, a finales de los años ochenta del siglo pasado, esa tasa se había situado en el orden de 109 por cada mil nacidos vivos, habiendo disminuido en casi el 70% hacia el año 2015. La reducción de inicios del presente siglo hacia el 2015 fue de casi un tercio, pues pasó de 53 por cada mil nacidos vivos en 2002, a 35 por cada mil nacidos vivos en 2015. A la luz de estas cifras, la Segeplán (2015: 35) refiere que Guatemala alcanzó la meta 4.A del Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) número 4 (reducir la mortalidad infantil), relativa a reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad en la niñez.

©UNICEF

Gráfica 1

Guatemala: Evolución de la tasa de mortalidad neonatal, infantil y en la niñez (2000 a 2015) Por cada mil nacidos vivos

Fuente: Icefi/Unicef, con base en la Ensmi 2014-2015

Años

60.00

50.00

40.00

30.00

20.00

10.00

0.02000-2005

48.00

37.00

19.00 18.00

32.00

42.00

17.00

28.00

35.00

2005-2010 2010-2015

Tasa

de

mo

rtal

idad

Mortalidad en la niñez

Mortalidad infantil

Mortalidad neonatal neonatal (NN)


Un factor que pudo haber influido en la reducción de las tasas analizadas es el acceso a la educación de la madre. Las cifras del Instituto Nacional de Estadística (INE) detallan que, entre 1990 y 2010, los años promedio de educación de una mujer de 15 a 19 años de edad aumentaron de 3.7 a 5.7; y entre el grupo etario de 35 a 39 años de edad este indicador aumentó de 2.8 a 4.2 en el período citado. Es probable que el nivel educativo alcanzado por la madre tenga impactos positivos en la reducción mortalidad infantil13 y en la niñez14, puesto que a mayor nivel educativo de la madre menor la tasa de mortalidad (véase gráfica 2). Por ejemplo, en relación a la mortalidad infantil pasa de una tasa de 42 por cada mil nacidos vivos, cuando la madre no tiene ningún nivel de educación, a 11 por cada mil nacidos vivos, cuando cuenta con educación superior. En el caso de la mortalidad en la niñez, cuando la madre no posee algún nivel de educación, la tasa es de 55 por cada mil nacidos vivos, y cuando esta cuenta con educación superior esa cifra se reduce a 13. En relación a la mortalidad neonatal15, pareciera que no es así, pues no presenta el mismo patrón. En todo caso, debe profundizarse en cuanto a esta relación con estudios que permitan determinar con claridad y contundencia la influencia de la educación sobre las tasas de mortalidad neonatal, en niñez y en infancia.

Pese a que pueden haber impactos positivos de la educación de la mujer sobre esta materia y en otras, preocupa el hecho que año 2014 el Ministerio de Educación reporta que en el nivel preprimario solo estaban matriculadas el 47.6% de las niñas en edad para ese nivel, 81.9% en primaria, 43.8% en básico y 24.9% en diversificado.

También es posible que la riqueza16 tenga una incidencia positiva en cuanto a la reducción de las tasa de mortalidad aquí tratadas. A este respecto resaltan patrones similares al de la educación cuando se cruzan las tasas de mortalidad neonatal, infantil y en la niñez con

los quintiles de riqueza de la madre. De acuerdo con la Ensmi 2014-2015, para el quintil superior la tasa de mortalidad neonatal fue de 13 por cada mil nacidos vivos, en contraste con 24 por cada mil nacidos vivos para el quintil inferior. La tasa de mortalidad infantil reportó 17 por cada mil nacidos vivos para el quintil superior y 41 por cada mil nacidos vivos para el inferior, mientras que la mortalidad en la niñez mostró una tasa de 20 por cada mil nacidos vivos para el quintil superior y de 56 por cada mil nacidos vivos para el inferior.

Un factor importante en cuanto a la mortalidad en la niñez es el relacionado con que, a partir del análisis de información mundial y de Centroamérica se ha confirmado que en preescolares existe una relación entre las tasas de desnutrición y el riesgo de morir. El riesgo atribuible a mortalidad por desnutrición en niños menores de 5 años aumenta en la medida en que se incrementa la prevalencia de desnutrición proteínico-energética, expresado como déficit en peso en la población preescolar (Incap, 2016:4).

2.2 DESNUTRICIÓN CRÓNICA: EVOLUCIÓN RECIENTE Y POSIBLES CAUSAS

Los avances en términos de desnutrición crónica17 no han sido tan alentadores como en el caso de las tasas de mortalidad infantil y en la niñez, toda vez que en un lapso de 20 años, esto es, de 1995 a 2015, la tasa de desnutrición crónica en niñas y niños menores de 5 años, según la Ensmi 2014-2015, se redujo en 15.8%, lo que equivale a aproximadamente 8.7 puntos porcentuales. Más aún, para el año 2008, la Ensmi estimó que había en el país 994,022 niñas y niños menores de 5 años que padecían desnutrición crónica; en 2014 esa cifra se había reducido a 907,892, es decir, en un lapso de seis años la reducción, en términos absolutos, fue de 86,000 niñas y niños18 y en términos relativos pasó del 49.8% al 46.5%.

13 Mortalidad ocurrida durante los primeros doce meses de vida.14 Mortalidad ocurrida en menores de cinco años de vida.15 Mortalidad ocurrida en las primeras cuatro semanas de vida.16 La Ensmi 2014-2015 estima un índice de riqueza. Este indicador se calcula en función de la información relevada en el cuestionario correspondiente al hogar, concretamente en algunas características de la vivienda tal como el material del piso, la fuente de agua, el tipo de servicio sanitario y el número de personas por cuarto para dormir, también incluye la existencia en el hogar de artículos como radio, televisión, refrigeradora, motocicleta y automóvil.17 Según la Ensmi 2014-2015, la desnutrición crónica se refiere a la talla para la edad, de manera que los niveles del indicador representan el retardo en el crecimiento según la estatura con respecto a la edad y se determinan al comparar la estatura de la niña o niño con la esperada para su edad y sexo.18 Datos estimados con base en Ensmi 2008-2008 y Ensmi 2014-2015 y CELADE (2017).

20

Por grupo etario, «el porcentaje más elevado de niñas y niños con desnutrición crónica se observa en las edades de 18 a 23 meses (55 por ciento) y de 24 a 47 meses (51 por ciento). En la desnutrición crónica severa el grupo más afectado es el de 18 a 23 meses (23 por ciento). Por el contrario, el grupo con menor nivel de desnutrición crónica es el de cero a dos meses (27 por ciento)» (Ensmi, 2014-2015: 291).

El lugar de residencia y la pertenencia étnica, para el caso de Guatemala, marca diferencias en el estado nutricional de la niñez. Por ejemplo, en el área rural el 53.0% de la niñez padece desnutrición crónica, en contraste con el área urbana (34.6%). Además, la tasa de desnutrición crónica infantil (DCI) en niños menores de 5 años es más pronunciada en la población indígena19 (58.0%) con relación a la no indígena (34.2%). Por su parte, los indicadores muestran que existe más prevalencia de DCI en la niñez cuyas madres no presentan ningún nivel de educación (67.0%), respecto de las madres que terminaron la primaria (42.8%), o que alcanzaron un nivel secundario (26.6%) o superior (19.1%).

Sobre este último aspecto, pese a que se puede advertir una asociación negativa entre

educación formal de la madre y la DCI, cabe mencionar que las madres con estudios de nivel superior, con alta probabilidad de incorporarse al mercado de trabajo y de obtener mayores ingresos, son quienes, de acuerdo con la Ensmi 2014-2015, en menor medida proporcionan lactancia a sus hijas e hijos durante los primeros cinco meses de vida (197 niñas y niños en el caso de las madres sin educación contra 47 en el caso de madres con educación superior). Asimismo, las hijas e hijos de madres del quintil más rico, aproximadamente el 25% recibe lactancia materna exclusiva (en el quintil de menor riqueza 3 de cada 4 recibe lactancia materna exclusiva). Del mismo modo debe advertirse que, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Guatemala es de los países a nivel mundial que menos semanas de descanso otorga a las madres para compartir con su hijo(a) recién nacido (12 semanas), mientras países como Chile otorga más de 18 semanas. Esta restricción compromete la seguridad alimentaria de los bebés.

Debe resaltarse el hecho que la práctica de la lactancia materna exclusiva da a los infantes los nutrientes requeridos y les provee inmunidad para muchas enfermedades; por ello, es

19 El dato sobre la etnia se considera a partir de la autoidentificación de la madre, según la Ensmi 2014-2015.

Gráfica 2

Guatemala: Tasas de mortalidad infantil por educación de la madre

Fuente: Icefi/Unicef, con base en la Ensmi 2014-2015

Nivel de educación de la madre

60

50

40

30

20

10

0Sin Educación

24

42

55

Primaria incompleta

40

30

15

Superior

1311

8

Secundaria

14

2124

Primaria completa

30

20

34

Mortalidad neonatal neonatal (NN)

Mortalidad infantil Mortalidad en la niñez


promovida principalmente en los primeros seis meses de vida. En este sentido, los resultados de la Ensmi 2014-2015 señalan que las y los niños de entre 0 a 5 meses de edad obtuvieron lactancia exclusiva en el 53.1% de los casos, mientras que la lactancia predominante se dio en el 69.5% de este grupo. No obstante, se visualizan diferencias significativas para algunos grupos, por ejemplo, para los infantes indígenas20 la lactancia exclusiva prevaleció en un 66.6%, mientras que para los no indígenas en un 37.5%.

Un resumen de los aspectos anteriores, en términos generales, puede reflejarse en la

riqueza de los hogares, la cual de acuerdo con la información de la Ensmi 2014-2015 marca diferencias importantes, toda vez que la prevalencia de la desnutrición en los hogares del quintil menos ricos es del 65.9%, mientras que para los hogares del quintil más rico esa cifra es del 17.4%, es decir, aproximadamente un cuarto de la incidencia de los hogares menos ricos. A este último respecto debe advertirse que Bredenkamp, et al, (2014), analizando 179 encuestas de hogares correspondientes a 80 países, encuentran que en todos los países analizados la desnutrición crónica se concentra entre los pobres.

20 En este caso se consideró la etnia a partir de la autoidentificación de la madre.

Gráfica 3

Guatemala: Desnutrición crónica de niños menores de 5 años según características seleccionadas del hogar (2008-2009 y 2014-2015, como porcentaje del total)

Fuente: Icefi/Unicef, con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015

Ensmi 2008-2009 Ensmi 2014-2015

20 porciento más pobre

Sin educación

Rural

No indígena

Hombre

Qu

inti

l d

e ri

qu

eza

Niv

el

edu

cati

voÁ

rea

de

resi

den

cia

Au

tod

en-

tifi

caci

ón

ét

nic

a

Sex

o

Total Nacional

20 porciento mas rico

Educación superior

Urbano

Indígena

Mujer

- 10.00 20.00 40.00 60.00 80.0030.00 50.00 70.00

17.4

19.1

34.6

65.9

67.0

53.0

34.2

47.1

14.1

14.1

34.3

70.2

69.3

58.6

58.0

45.8

46.5

36.2

50.5

65.9

49.0

49.8

Porcentaje de DCI

22

Un resultado a destacar está vinculado, precisamente, con la evolución de la DCI según el quintil de riqueza al que corresponden los hogares. Al comparar los resultados de la Ensmi de 2008-2009 y la de 2014-2015 se observa que los hogares correspondientes al quintil de menor riqueza registraron una reducción de la tasa de desnutrición crónica, la cual pasó de 70.2 en 2008-2009 a 65.9 en 2014-2015; en contraposición a los hogares situados en el quintil más rico, toda vez que experimentaron un incremento de la incidencia de la desnutrición crónica.

El hecho relativo a que la incidencia de la DCI haya aumentado en los hogares de mayor riqueza probablemente se debe, en parte, a lo señalado anteriormente, lo cual está vinculado con la lactancia materna y el tiempo del que disponen para el cuido de sus hijas e hijos las madres con mayor nivel educativo, quienes, se reitera, tienen mayores probabilidades de insertarse al mercado laboral y de obtener

mejores ingresos. Las madres de los hogares más ricos poseen niveles de lactancia materna, predominante o exclusiva, sensiblemente más bajos respecto de las madres de los hogares menos ricos. En este sentido, es importante que el estado guatemalteco proteja y garantice el derecho a la lactancia materna por parte de los bebés, para lo cual resulta crucial el licenciamiento por maternidad más prolongado a lo actualmente vigente; procurar la universalización de la afiliación al seguro social y el acceso a programas de protección social para madres gestantes y lactantes, así como impulsar programas, tanto de sensibilización así como de provisión, sobre la alimentación complementaria correcta para las niñas y niños mayores de 5 meses.

En adición, es importante resaltar que el nivel de insatisfacción de la necesidad de planificación parece estar relacionado de forma positiva con los niveles de desnutrición crónica, es decir, a mayor necesidad, mayores niveles de DCI. Ello

Gráfica 4

Guatemala: lactancia materna exclusiva y no exclusiva en niños de 0 a 5 meses, por distintas características. En porcentajes

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015

Nota: Según nota técnica de la Ensmi 2014-2015 no se muestran los porcentajes basados en menos de 25 casos sin ponderar. La lactancia materna exclusiva hace referencia a que el único alimento recibido por niños y niñas en sus primeros 6 meses de vida es la leche materna; por su parte, la lactancia materna predominante es aquella en la que el alimento que predomina es la leche materna, pudiendo el lactante recibir algún otro tipo de líquidos o alimentos.

Quintil de riqueza

Po

rcen

taje

del

tip

o d

e la

ctan

cia 100.0%

80.0%

60.0%

40.0%

20.0%

0.0%Inferior

75.3%

86.3%

61.4%

82.5%

Segundo

38.0%

24.6%

Superior

31.4%

46.2%

Cuarto

50.2%

72.1%

Intermedio

Lactancia exclusiva

Lactancia predominante


puede deberse a que sin tener la posibilidad de espaciar21 o limitar22 los embarazos, el número de hijos de la madre aumenta; según Bullón y Astete (2016), uno de los determinantes de la desnutrición crónica en menores de tres años, para el caso del Perú, es el número de hijos vivos de la madre, puesto que estiman que en la medida que aumenta ese número, aumenta la probabilidad de tener desnutrición crónica.

Teniendo en consideración lo anteriormente expuesto, también es importante el impulso y aseguramiento, desde lo público, a la satisfacción total de la necesidad de planificación familiar en el país, puesto que, según la Ensmi 2014-2015, de cada 100 mujeres, 14 de ellas tiene insatisfecha dicha necesidad (8 para espaciar embarazos y 6 para limitarlos de forma definitiva). Si estas cifras se desagregan se observa que: i) las mujeres indígenas están en desventaja con respecto de las no indígenas (la necesidad insatisfecha de planificación familiar es 7.6% y 12.5%, respectivamente); ii) dicha necesidad es mayor para las mujeres sin

educación (13.2%) respecto a las que tienen estudios superiores (3.1); iii) dicha necesidad es del 15.4% para el quintil más rico, mientras que es del 9.2% para el menos rico.

Es probable que la edad de la madre influya sobre la DCI. Por ejemplo, las adolescentes son un grupo de mujeres con riesgo significativo, ellas tienen un mayor requerimiento nutricional debido a su propio crecimiento. La maternidad en niñas y adolescentes es impuesta y, por lo tanto, estas madres pueden experimentar un estado nutricional subóptimo incluso antes de la concepción del bebé, lo que las hace tener un riesgo aún mayor de desarrollar anemia ferropénica. Sobre este tema, Peña, en representación de la OPS/OMS (2009) en el Perú, afirmó que cuando se dan estos casos la madre aún tiene un crecimiento inconcluso, razón por la que, si alberga en su útero otro ser en crecimiento, como el feto, se daría lugar a una competencia por los nutrientes. De ser así, por lo general gana el más fuerte y, por consiguiente, es el feto el que suele verse más

21 Espaciar incluye tanto el embarazo no planeado como el deseo de posponer un próximo embarazo.22 Tanto el embarazo no deseado como el no desear tener hijos, pero sin utilizar ningún método anticonceptivo.

Gráfica 5

Necesidad insatisfecha de planificación familiar para limitar y espaciar nacimientos y tasa de desnutrición crónica de las mujeres en edad fértil (como porcentajes, por departamentos)


Necesidad insatisfecha Desnutrición crónicaDepartamentos

Porc

enta

je d

e m

uje

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con

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18.2

18.0

17.4

16.7

16.0

15.5

14.4

13.9

12.5

12.2

12.0

11.6

10.9

9.5

9.4

8.8

7.6

6.7

55.650.0

50.253.8

65.6

56.5

40.0 35.748.8

36.126.4

42.4

34.239.6

25.329.1

33.6

26.9

21.4

70

19.3

67.7

18.3

68.7

18.2

54.8

24

perjudicado y podría presentar posteriormente un cuadro de desnutrición.

Según datos de la Ensmi 2014-2015, el porcentaje de mujeres de entre 15 a 19 que ha iniciado la maternidad se ubicó en 20.7. A este respecto hay que apuntar que un embarazo temprano no solo puede reducir las oportunidades de las mujeres, sino que también pone en riesgo su salud y la de la niña o niño, ambas situaciones que pueden tener un efecto nocivo sobre el aseguramiento nutricional tanto de la madre como de los hijos.

Resalta que, de acuerdo con las cifras de la Ensmi 2014-2015, el 68.4% de mujeres adolescentes que ya son madres proviene del área rural, mientras que el 31.6% es del área urbana. Además, la maternidad en adolescentes también es más acentuada entre las mujeres pertenecientes al quintil de menor riqueza (28.4%), a diferencia de las que se encuentran en el quintil más rico (11.1%). Además, las adolescentes que no cuentan

con algún nivel de educación y quienes no lograron culminar su primaria son quienes tienden a iniciar la maternidad en este ciclo de vida (45.0 y 33.8%, respectivamente), en tanto que las que cuentan con nivel secundario y superior presentan menos propensión (12.8 y 6.3%, respectivamente) de iniciar su maternidad en edades en las que aún no han logrado un desarrollo físico, emocional e incluso económico adecuado para conllevar una responsabilidad tan grande e importante que las condicionará el resto de su vida.

Más trágico aún el caso de las niñas menores de 15 años las cuales llegan a tener maternidades forzadas producto de un abuso sexual y, en estos casos los hijos tienen mayores probabilidades de sufrir desnutrición crónica. Durante los últimos diez años (2007 a 2016) el Ministerio de Salud, documentó un total de 27,525 embarazos en niñas de 10 a 14 años de edad y solo al mes de agosto de 2017 iban contabilizados 672 de ellos.

Gráfica 6

Guatemala: Maternidad en adolescentes de 15 a 19 años, por quintil de riqueza

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015. El quintil de riqueza en la Ensmi se construye con base en los activos del hogar.

Son madres Embarazadas primer hijo Alguna vez embarazadas

Quintil de riqueza

Po

rcen

taje

del

tip

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ctan

cia 30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%Inferior

23.3%

5.1%

28.4%

20.3%

6.4%

26.7%

Segundo

8.6%

2.5%

11.1%

Superior

11.9%

3.3%

15.2%

Cuarto

16.8%

4.9%

21.7%

Intermedio


Como se ha visto, algunos de los factores socioeconómicos que probablemente tienen algún grado de impacto sobre el nivel de la DCI en Guatemala son23: i) grupo etario; ii) ubicación espacial (lugar de residencia); iii) pertenencia étnica; iv) educación formal de la madre; v) lactancia materna; vi) nivel de riqueza del hogar; vii) la necesidad de satisfacer la planificación familiar: y viii) embarazo temprano; no obstante es necesario señalar que los mismos no pueden considerarse como

determinantes de la desnutrición crónica, pese a que exista cierta asociación.

En Guatemala, uno de los esfuerzos para estudiar los determinantes de la desnutrición se encuentra en Icefi y Unicef (2012). Para este efecto desarrollaron un modelo de mínimos cuadrados ordinarios para estudiar los determinantes de la desnutrición, encontrándose los siguientes resultados:

23 Debe advertirse que para determinar la existencia del impacto, incluso de su dimensión, es necesario realizar estudios con mayor profundidad. También, debe advertirse que las asociaciones que potencialmente se observan entre las variables descritas (educación, ubicación espacial, etnia, riqueza, etc.) no indican algún orden de causalidad.

Tabla 2

Determinantes de la desnutrición

Aspectos Factor Razón

Aspectos biológicosy de servicios

Edad del niño o la niñaSe ausenta de los centros de salud, los esfuerzos del hogar se vuelcan en los más pequeños

Orden de nacimientoMientras más hermanos o hermanas se tienen, los escasos recursos necesitan distribuirse entre más individuos

Bajo peso al nacerLas condiciones nutricionales de la madre, lo que refleja carencias nutricionales importantes en ella durante el período pre-natal.

Índice de masa corporal (IMC) bajo de la madre

Refleja el deficiente estado nutricional de la madre. Si el IMC de la madre está por debajo de lo saludable, probablemente el hogar no cuenta con una alimentación adecuada.

Parto no atendido por personal calificado

Revela menores probabilidades de atención prenatal y dificultades de acceso a servicios de salud funcionales y con credibilidad.

Aspectossocio-demográficos

RuralVivir en el área rural aumenta el riesgo de padecer desnutrición crónica debido al menor acceso a servicios públicos, como los de salud y educación.

Índice bajo de activosSi el hogar no cuenta con ingresos económicos suficientes, los niños y niñas menores de cinco años están más expuestos a sufrir desnutrición.

Madre indígenaDebido a la discriminación que ha padecido la población indígena, las mujeres que pertenecen a ella están en una situación desigual para el acceso a servicios.

Madres/padres con nula o escasa educación

A menor educación en los padres, los niños y niñas están más expuestos a padecer desnutrición. Esto evidencia cómo el círculo de exclusión del mercado laboral y de los servicios públicos al que se exponen los padres perpetúa las condiciones de hambre en el hogar.

Aspectos medioambien-tales

Necesidades básicas insatisfechas de la vivienda

Si el hogar está en malas condiciones, el niño o la niña tendrán más posibilidades de padecer desnutrición, estando más expuestos a diferentes enfermedades.

HacinamientoAumento de infecciones respiratorias y de enfermedades diarreicas

Sin acceso a agua potable ysaneamiento

Los problemas de contaminación del agua que se consume en el hogar, así como las malas condiciones de saneamiento (por ejemplo, no contar con la eliminaciónde excretas). Esto aumenta la incidencia de enfermedades y perpetúa el ciclo de infección-desnutrición.

Fuente: Icefi / Unicef “Protegiendo la nueva cosecha” 2012

26

De acuerdo con Icefi y Unicef (2012), dentro de los determinantes de la desnutrición en Guatemala se encuentran la atención prenatal que recibe la madre, así como la atención durante el parto. Según Coronado (2014), es desde el vientre materno donde se empiezan a definir la salud y las capacidades del ser en formación, razón por la que se vuelve relevante la atención prenatal, uno de cuyos objetivos principales es identificar condiciones de salud preexistentes, tales como enfermedades cardíacas, diabetes, tuberculosis y desnutrición, las cuales podrían afectar el resultado del embarazo y demandan, además, un tratamiento inmediato y un nivel más intenso de control y atención de seguimiento durante el período del embarazo (Bronfman-Pertzovsky et al., 2003). La atención prenatal de un profesional de la salud ya sea médico o enfermera, es importante «para controlar el embarazo y reducir los riesgos de morbilidad y mortalidad para la madre y su hijo durante el embarazo […]» (Ensmi 2014-2015; 206).

Los resultados de la Ensmi 2014-2015 indican que un 91.0% de las mujeres (en edad reproductiva) que tuvieron hijos nacidos vivos

en los últimos cinco años realizaron como mínimo un control prenatal con un profesional de salud. Aquí también se encuentran brechas entre mujeres con educación superior (99.6% tuvo ese control) respecto de mujeres sin educación formal (84% tuvo control prenatal), un patrón muy similar al de mujeres de los hogares más ricos respecto de los menos ricos (97.7% y 86.4%, respectivamente); para mujeres indígenas esa cifra fue del 88.1%, mientras que para las mujeres no indígenas fue del 93.7%.

Sobre el tipo de proveedor calificado para prestar atención prenatal resaltan grandes diferencias al contrastarlo con el nivel de educación de la mujer. Los controles prenatales con médicos son más comunes con el aumento del nivel educativo formal, mientras que las que no cuentan con ningún nivel de educación recurren a enfermeras (44.1%) y a comadronas (8.5%). A nivel departamental, Guatemala y Escuintla son los departamentos con mayor atención prenatal prestada por un proveedor calificado, con un 96.1% y un 95.8%, respectivamente. Caso contrario, los departamentos con menor atención de este tipo fueron Huehuetenango (78.8%) y San Marcos (87.5%).

Gráfica 7

Guatemala: Tipo de proveedor de atención prenatal utilizado por las mujeres de 15-49 años según su nivel de educación, en porcentajes

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015. El quintil de riqueza en la Ensmi se construye con base en los activos del hogar.

100.0%

90.0%

80.0%

70.0%

60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

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10.0%

0.0%

44.1% 35.8%

26.3%

8.5% 5.8%3.6%

0.8%10.5%

2.2%

39.9%

52.9%66.2%

86.5% 97.4%

Médico Enfermera Comadronacapacitada

Otras personas

Nadie

Po

rcen

taje

Sin Educación Primaria incompleta

SuperiorSecundariaPrimaria completa

Nivel educativo


Respecto de las atenciones y condiciones durante el parto, según un estudio presentado por Unicef (2010) y de acuerdo con la Ensmi 2014-2015, en la medida en que aumenta la atención de partos por personal capacitado, con lo cual la probabilidad de infecciones, complicaciones y muertes, tanto en el caso de las madres como en el de los bebés, tiende a disminuir. En el departamento de Guatemala, la Ensmi 2014-2015 reveló que el 65.5% recibió atención por personal calificado durante el parto y, fue el médico el que proporcionó asistencia para una mayor cantidad de mujeres (61.4%). Por otro lado, la atención efectuada por comadronas representó el 29.1%, mientras que en el 2.0% «otras personas» fueron las que atendieron el parto.

Sin embargo, no debe pasarse por alto la existencia de inequidades que se traducen en un menor acceso de las poblaciones más pobres o vulnerables a este tipo de intervenciones en salud. Por ejemplo, el uso de este tipo de atención tiene una relación positiva con el nivel de riqueza, ya que, según la Ensmi 2014-2015, al menos el 95.9% de las mujeres que se encuentran dentro del quintil superior fueron atendidas por personal calificado durante el

parto, mientras que para el quintil inferior únicamente el 37.4% contó con dicha atención.

Por su parte, la etnia también es otro factor que cuenta en relación a la atención de los partos en establecimientos de salud. El 49.9% de las mujeres indígenas fue atendido en un establecimiento de salud (los que proveen atención a través de la red de servicios del MSPAS, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, IGSS, o del sector privado) y el resto (49.8%) fue atendido en la casa.24 Mientras tanto, el 81.3% de las madres no indígenas fue atendida en algún establecimiento de salud (público o privado).

Según Icefi (2012), la atención y condiciones durante el parto son sumamente importantes para disminuir los niveles de desnutrición crónica. En este sentido, la Ensmi 2014-2015 muestra que, en el área metropolitana el 91.3% de los partos es atendido por un proveedor calificado y la desnutrición alcanza al 25.3% de los menores de 5 años; en el noroccidente en donde solo uno de cada tres partos recibe atención calificada, dos de cada tres menores están desnutridos.

Gráfica 8

Guatemala: Partos atendidos en establecimientos de salud, por quintiles de riqueza, según sector público y privado


24 De esa cuenta, al menos el 42.9% de las mujeres indígenas que recibió atenciones por personal de salud calificado fue atendido por comadronas.

Tipo de establecimiento de salud

Inferior Segundo Intermedio Cuarto Superior

Po

rcen

taje

de

par

tos

120

100

80

60

40

20

0Partos atendidos en

establecimiento de saludMSPAS IGSS Sector privado

PrivadoPúblicoTotal

37 36.1

53.9 48.8

73.5

62.8

88.995.3

35.124.9

35.3

12.1

4.85.82.90.3 2.20.6

60.1

16.7

28

GASTO PÚBLICO EN SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL (GPSAN) EN GUATEMALA

3.

©UNICEF


3GASTO PÚBLICO EN SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL (GPSAN) EN GUATEMALA

©UNICEF

El gasto público en seguridad alimentaria y nutricional (GPSAN)25 incluye los recursos que el Estado destina, a través de distintos programas y proyectos, a la satisfacción oportuna y permanente del acceso físico, económico y social a los alimentos que los habitantes necesitan, con la finalidad de garantizar su derecho a una alimentación apropiada. En el período 2009-2016, el Gobierno de Guatemala ha invertido en promedio Q4,635.9 millones cada año (1.2% del PIB) en este objetivo; 2010 fue el año en el cual se alcanzó el mayor porcentaje (1.8% del PIB), mientras que entre 2015 y 2016 se redujo a un 1.0% y un 0.9%, respectivamente.

Al medir estos datos como porcentaje del total del presupuesto público, el GPSAN, en promedio, representa el 9.2% de la ejecución; en este caso, el año 2011 obtuvo el mayor porcentaje (11.8% del presupuesto público total), en contraste con 2015 y 2016, cuando se redujo al 7.5% como consecuencia de la crisis política y de la implementación de una nueva ley de compras, que exige a los empleados del Estado saber qué es lo que están comprando y no conformar juntas de licitación con personas que no tengan el conocimiento adecuado a la adquisición que se quiera hacer26.

25 En estudios más amplios sobre el tema, el análisis del GPSAN considera la inversión en infraestructura rural y de conservación y recuperación de recursos naturales, cuya importancia dentro de la concepción de políticas de SAN radica en que se trata de acciones que garantizan una serie de condicionantes básicos, como una adecuada salud, un mejor intercambio y acceso a productos, así como el acceso a activos que mejoran los niveles de bienestar de los hogares. Esta extensión del análisis se denomina GPSAN+IR+RN (FAO, 2015).26 Al respecto se puede citar el caso de las enfermeras del caso de corrupción denominado “Igss – Pisa” donde fueron acusadas por fraude en la compra de medicamentos al haber integrado una junta calificadora de ofertas, a pesar de no tener el perfil para asumir dicha responsabilidad. El IGGS, tras un concurso realizado por la Dirección de Recursos Humanos y autorizado por la Junta Directiva, para integrar la Junta Licitadora, designó a la sicóloga, Carmen Yadira Gil Quiñonez; a la enfermera, Delia Haydeé Castañon Guerra; a la secretaria Mayra Lissbeth Gómez Suárez; a la técnica en hemodiálisis, Doris Elubia González Salazar; y a la enfermera, Alba Maritza Maldonado Gamboa. La Junta de Licitación que se encargaría de escoger la empresa responsable de la atención más de un centenar de pacientes con insuficiencia renal. Mas detalles en: https://goo.gl/QRZYB6

Tabla 3

Guatemala: Principales indicadores del GPSAN (2009-2017)

Indicador/año 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

GPSAN vigente (millones de GTQ)

5,750.4 6,763.3 5,586.8 5,694.3 6,763.8 7,344.8 6,432.4 5,829.2 6,614.4

GPSAN devengado (millones de GTQ)

4,893.9 5,931.4 4,817.0 5,206.1 5,045.5 6,235.4 4,663.1 4,930.4 N/D

GPSAN vigente respecto al PIB

1.9% 2.0% 1.5% 1.4% 1.6% 1.6% 1.3% 1.1% 1.2%

GPSAN vigente respecto al gasto público vigente

11.5% 12.5% 9.4% 9.5% 10.1% 10.7% 9.1% 8.2% 8.6%

GPSAN devengado respecto al PIB

1.6% 1.8% 1.3% 1.3% 1.2% 1.4% 1.0% 0.9% N/D

30

De la tabla anterior se puede observar que el GPSAN absorbe cada año una menor cantidad de recursos del total del presupuesto (año tras año el Gobierno invierte menos en seguridad alimentaria y nutricional) y, consecuentemente, la apuesta que el país hace por la superación de este lastre social es menor. Esa misma tendencia se refleja con respecto del producto interno bruto (PIB) de Guatemala; en 2007 se destinó a esta finalidad el 1.6% del PIB, mientras que en 2016 el porcentaje fue de menos del 1.0%, pues se ubicó en un magro 0.9% del PIB. ¿Cómo una nación puede atraer inversión extranjera directa para el crecimiento económico si no invierte en la generación de capital humano? Más temprano que tarde, los costos de la desatención de los programas de protección social se terminan pagando con creces en programas de prevención de la violencia o de lucha contra el crimen organizado.

El GPSAN en términos per cápita alcanzó diariamente, en 2016, apenas 11 centavos de dólar de Estados Unidos de América. En ese sentido, resulta imposible pensar que con esa asignación el Estado va a lograr garantizar

la seguridad alimentaria y nutricional de los habitantes, sobre todo de los más vulnerables: las niñas y los niños.

Ante la limitación de recursos para la SAN y en función de la eficiencia, resulta urgente tomar en consideración las recomendaciones emanadas del Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI, por sus siglas en inglés) al evaluar el programa Hambre Cero y concluir que «[…] al evaluar el conjunto de acciones, IFPRI señala que no se puede cuantificar una mejora en el estatus nutricional del niño hasta que se reciban más de cinco intervenciones. Sobre la Ventana de los Mil días [sic] señaló que hubo excesiva proliferación de programas (276) y que debió tener una cobertura más focalizada. La evaluación también señala que los esfuerzos se dispersaron, hubo limitaciones financieras, de capital humano y gestión institucional. Una de las recomendaciones es reconcentrar esfuerzos, reducir el número inicial de departamentos y municipios, y lograr así un impacto y racionalizar la coordinación» (Muñoz, 2015).

GPSAN respecto a presupuesto público devengado

10.7% 11.8% 8.7% 9.0% 8.3% 9.9% 7.5% 7.5% N/D

GPSAN vigente per cápita anual (GTQ de cada año)

410.3 471.9 381.2 380.3 442.3 461.4 412.1 359.2 400.0

GPSAN vigente per cápita diario (GTQ de cada año)

1.12 1.29 1.04 1.04 1.21 1.26 1.13 0.98 1.10

GPSAN vigente per cápita anual (GTQ de cada año)

349.2 413.8 328.7 347.7 329.9 391.7 298.8 303.8 N/D

GPSAN devengado per cápita diario (GTQ de cada año)

0.96 1.13 0.90 0.95 0.90 1.07 0.82 0.83 N/D

GPSAN ejecutado per cápita anual (USD)*

41.8 51.6 42.1 44.0 42.1 51.6 39.1 40.4 N/D

GPSAN ejecutado per cápita diaria (USD)*

0.11 0.14 0.12 0.12 0.12 0.14 0.11 0.11 N/D

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín, INE-Celade y Banco de Guatemala (Banguat)* Para la conversión de quetzales a dólares se utilizó el tipo de cambio de referencia (TCR) anual. N/D no disponible al momento de la elaboración del documento.


Si bien el GPSAN debe ser eficiente, el mismo debe atender otras disposiciones del comentario general número 19 de la Convención de Derechos de la Niñez. Entre ellas, la que sugiere que los presupuestos para este grupo poblacional deben ser sostenibles y nunca disminuirse o estancarse a menos de que esto sea la última opción disponible, con la promesa de volverlos a incrementar cuando sea posible. No obstante, en el caso de Guatemala no sucedió así, pues de hecho en 2016 (el primer año de gestión de la actual administración) se asignaron mil cien millones de quetzales menos para la seguridad alimentaria, en comparación con 2014.

La otra arista que se puede analizar se refiere a que no basta únicamente con asignar recursos, sino que es preciso que estos sean ejecutados por los Gobiernos. En este sentido, cabe mencionar que en la serie analizada las tasas de ejecución superaron el ciento por ciento solo durante 2009 y 2010 y, en 2011 se redujo la tasa de eficiencia a un 93.8%, hasta llegar a un

76.1% en 2013, año en el que se experimentó la mayor brecha de incumplimiento de metas de política pública del Pacto Hambre Cero (Q1,582.4 millones).

Si bien para 2014 esa brecha se redujo a Q392.4 millones en 2015, con los acontecimientos políticos de la renuncia del binomio presidencial, acusado de múltiples casos de corrupción, la tasa de incumplimiento de metas y presupuestos bajó al 80.3% (cuando en 2014 había sido del 94.1%), con los consecuentes costos para la niñéz, pues significó el desabastecimiento de medicinas en el primer nivel de atención en salud, así como el colapso de los sistemas de inmunización27. En otras palabras, la corrupción se pagó con la enfermedad y muerte de las niñas y niños más pobres del país.

Si bien en 2016 mejoró la ejecución presupuestaria del GPSAN, el año 2017 no ha tenido un escenario alentador, sobre todo considerando que el Ministerio de Desarrollo

Gráfica 9

Guatemala: Presupuesto vigente, devengado y ejecución presupuestaria (devengado/vigente –D/V-) (2009-2017) en relación con la SAN

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín

27 Al respecto la Organización Panamericana de la Salud «OPS» logró documentar que en 2015: i) La cobertura con SPR en el grupo de 12-23 meses en el área metropolitana es de 69.9%. En general en el área urbana, las coberturas de vacunación con SPR tuvo una tendencia a la baja de 1.9 puntos porcentuales respecto del año base; ii) De acuerdo a las proyecciones de la evaluación de los ODM, las coberturas de vacunación con SPR para el año 2015 aún mantendría una brecha de 15 puntos respecto a la meta planteada. Más detalles ver: https://goo.gl/y6ZfsP

Años

Pre

sup

ues

to e

n m

illo

nes

de

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etza

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Tít

ulo

del

eje

8,000

7,000

6,000

5,000

4,000

3,000

2,000

1,000

0

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%2009 2010 2011 2012 2013 2015 20162014

Vigente Devengado Porcentaje de ejecución (D/V)

32

Social (Mides) ha sido incapaz de ejecutar los programas de transferencias condicionadas porque no logró completar el requisito legal del padrón de beneficiarios. Diversos medios de comunicación han revelado que seguían pagando la transferencia condicionada a personas que iniciaron con el programa «Mi Familia Progresa», en 2008.

3.1 PRESUPUESTO PÚBLICO EN SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL POR FINALIDAD

Si bien se ha discutido sobre el GPSAN de una manera agregada, vale la pena detallarlo por sus diferentes finalidades, estudiar su comportamiento e identificar oportunidades de mejora que sean de utilidad para la administración pública. Se aclara que este y los siguientes apartados se refieren al presupuesto devengado, no al asignado, considerando que el primero es el que refleja la ejecución del gasto del Gobierno y el segundo únicamente refleja techo de gasto público del que se dispone.

Durante todos los años analizados, la mayor parte del GPSAN ha estado conformado por los programas de salud preventiva y salud materna e infantil ejecutados por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), los cuales pasaron de los Q1,244.1 millones, en 2009, a los Q2,441.7 millones, en 2016. Estas iniciativas, más la atención a hogares mediante estrategias de protección social, representaron en 2015 el 70.0% del total del GPSAN. Por su parte, los programas de transferencias condicionadas redujeron su participación tanto relativa como absoluta desde 2009, cuando representaban casi el 20.0% del GPSAN (Q968.6 millones), hasta los Q317.4 millones, en 2015. Es importante recordar que la mayoría de los beneficiarios de esta estrategia han sido familias en pobreza y pobreza extrema que al no tener un incentivo para enviar y mantener a sus hijas e hijos en la escuela provocaron en gran medida que la deserción escolar aumentara (Icefi/Unicef, 2011) y, consecuentemente, los niveles de empleabilidad de menores de edad aumentaron (Icefi/Plan International, 2016).

Gráfica 10

Guatemala: Presupuesto en seguridad alimentaria y nutricional devengado según clasificación por finalidad, como estructura porcentual (período 2009-2016)


Porc

enta

je d

el t

ota

l de

PP

SA

N

Años

100.0%

90.0%

80.0%

70.0%

60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

25.4% 25.9% 28.6%

23.0% 20.8% 14.5%

19.8% 19.2%20.3%

14.9%8.5% 14.5%

10.5%

10.3%8.1%

5.4%12.3% 7.9%

2.6% 5.4%

36.4%

16.9%

16.3%

14.5%

7.9%

5.3%2.1%

43.0%

16.1%

10.7%

15.3%

4.3%

6.9%2.4%

36.3%

16.2%

12.8%

14.3%

5.2%

6.6%

7.7%

57.1%

9.4%

6.8%

14.7%

2.4%5.4%3.1%

49.5%

9.8%

11.0%

13.4%

8.6%

2.8%4.3%

37.8%

15.8%

14.6%

13.7%

7.2%

6.6%3.5%

0.7%

2009

2010

2011

2012

2013

2015

2016

Prom

edio

2014

Gasto administrativo de conducción de política SAN

Atención de desastres ante fenómenos naturales

Extensión de servicios de agua potable y saneamiento

Atención a hogares a través de programas de protección social

Programas de transferencias condicionadas

Salud preventiva y salud materna e infantil

Apoyo a pequeños productores agrícolas y atención al consumo de alimentos

Programas de vivienda


3.2 ANÁLISIS DEL GPSAN POR ENTIDAD

Conforme al análisis, son diecinueve las entidades (en el Gobierno Central) que tienen relación con el GPSAN, las cuales, según su finalidad y función, cumplen con programas que coadyuvan a la atención de la prevención de la desnutrición, entre otras actividades y obras relacionadas con el tema. Así las cosas, para realizar un análisis más detallado sobre las entidades que intervienen en el GPSAN, estas se subdividieron en las que corresponden a ministerios y secretarías. Para el caso de los ministerios, tal como se ha expuesto con anterioridad, el MSPAS es la entidad que devengó la mayor parte del GPSAN desde 2009 hasta 2016 (Q1,903.7 millones, en promedio), y en 2017 es a la que mayor monto se le asignó (Q3,229.6 millones, equivalentes al 48.8% del total del GPSAN). Le sigue el Ministerio de Educación (Mineduc) que ejecuta, en promedio,

el 18.1% del total del GPSAN (Q920.0 millones), y el MAGA que, en promedio, devengó Q634.8 millones (12.1 % del total).

Por su parte, las secretarías tienen a su cargo —en promedio en el período que va de 2009 a 2016— el 10.0% del GPSAN, lo que representó Q483.5 millones. Es preciso resaltar que a las secretarías se les ha ido reduciendo el financiamiento al GPSAN, como se puede observar en la gráfica 11, de manera que de representar el 22.1% del GPSAN, en 2010, pasaron al 2.9 %, en 2016. A su vez, el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) fue la institución que más fondos devengó; el mayor monto se presentó en 2010, con Q876.4 millones que se destinaron al apoyo al desarrollo comunitario y a la consolidación de la paz. Valga decir que Fonapaz cerró durante el periodo de gobierno que va de 2012 a 2015 por múltiples señalamientos de corrupción. (Prensa Libre, septiembre 2016).

Gráfica 11

GPSAN devengado por entidad (ministerios y secretarías, en millones de quetzales)

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín. Las secretarías incluyen: Fonapaz, Fonades, Sosep, Sesán, SBS, SAA, SCEP, Manejo Sustentable del Lago de Amatitlán y Manejo Sustentable del Lago de Atitlán y su Entorno

Años

Pre

sup

ues

to e

n m

illo

nes

de

qu

etza

les

7.00

6.00

5.00

4.00

3.00

2.00

1.00

-

2009

2010

2011

2012

2013

2015

2016

2017

*20

14

Mindef

MARN

Mineco

CIV

Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro

Secretarías (administración central)

Maga

Mineduc

MSPAS

Mides

Mintrab

34

La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán) ejecutó, en promedio, Q40.8 millones (17.3% del total de las secretarías), con actividades como coordinación, planificación y comunicación de la política de SAN; monitoreo y evaluación, así como el sistema de información en la materia. Para 2017 presentó una asignación de Q28.2 millones, lo cual se espera que refuerce la gestión prevista en la Estrategia nacional para la prevención de la desnutrición crónica 2016-2020.

3.2.1 MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL (MSPAS)

El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) es la entidad que concentra la mayor proporción del GPSAN devengado, promediando el 36.5% del total de GPSAN en el período 2009-2016. Como parte del análisis

es preciso notar lo ambivalente que ha sido la implementación de las políticas públicas en este ministerio; así, por ejemplo, en 2009 y 2010 el ciento por ciento de los fondos devengados para esta finalidad se ejecutó por conducto del programa de servicios de salud a las personas, el cual desapareció en 2011 o pasó a llamarse «servicios de salud pública», que luego volvió a desaparecer en 2012 y/o pasó a llamarse «fomento de la salud y medicina preventiva», para otra vez desaparecer en 2013 y 2014, cuando las asignaciones y consecuentes ejecuciones presupuestarias se centraron en los programas «salud y ambiente». En esas fechas por primera vez en la historia del país aparece un programa dentro de la estructura presupuestaria específico para la «prevención de la desnutrición crónica», el cual incrementó los montos devengados entre 2013 y 2016, pasando de Q572.0 millones a Q620.1; para 2017 tiene asignados Q1,033.6 millones.

Gráfica 12

MSPAS: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN (2009 a 2017, cifras en millones de quetzales)


Pre

sup

ues

to e

n m

illo

nes

de

qu

etza

les 3,500

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

2009 2010 2011 2012 2013 2015 2016 20172014

Prevención de la Desnutrición Crónica

Reconstrucción JI7

Infraestructura en Salud

Servicios de Salud Pública

Vigilancia del Sistema de Salud

Fomento de la Salud y Medicina Preventiva

Reconstrucción N7

Salud y Ambiente

Servicios de la Salud a las Personas

Asistencia de la Salud Pública

Reconstrucción Agatha/Pacaya

Recuperación de la Salud

Prevención de la Mortalidad Materna y Neonatal


Otro hito importante dentro de la desagregación del GPSAN es que a partir de 2013 aparece como parte de la estructura programática del MSPAS el programa de «prevención de la mortalidad materna y neonatal», con un presupuesto devengado de Q303.1 millones, cifra que apenas tuvo un incremento del 3.9% hasta 2016, llegando a los Q315.0 millones. En 2017 tiene asignados Q724.6 millones. Sin embargo, vale la pena hacer mención de que en 2013 es cuando en el MSPAS se inician los esfuerzos por institucionalizar un presupuesto basado en resultados estableciendo un convenio de cooperación con el Ministerio de Finanzas para la implementación, ejecución, seguimiento y evaluación de los subprogramas de: i) inmunizaciones, ii) prevención y control de la desnutrición, iii) prevención y promoción de la salud reproductiva y, iv) fomento de la salud y medicina preventiva.

Este programa para la prevención de la mortalidad materna y neonatal es muy importante, pues de acuerdo con la Encuesta Nacional de Juventud 2011, el 70.0% de las adolescentes de entre 15 a 18 años que viven en el área rural ya tuvieron un embarazo. Esa cifra es del 60.0% en el área urbana y del 46.0% en el área metropolitana. Esa encuesta también

arrojó los siguientes resultados relevantes para este estudio:

• En el área urbana, el 32.6% de las adolescentes indican que su primera relación sexual fue contra su voluntad. Más dramático es el caso del área rural, donde el porcentaje llega hasta el 53.6%.

• Una de cada tres mujeres en el área rural no utilizó método anticonceptivo alguno en su primera relación sexual por falta de conocimiento.

3.2.2 MINISTERIO DE EDUCACIÓN (MINEDUC)

El Ministerio de Educación (Mineduc) tiene cada vez menor peso en el GPSAN, ya que de haber ejecutado el 29.7%, en 2009, pasó un asignado del 12.0%, en 2017. El caso del Mineduc tiene una particular relevancia, dado que es la institución encargada de la provisión de alimentación escolar que se contemplaba en la educación escolar de preprimaria y primaria (hasta 2012), y que posteriormente pasó a ser parte del programa de apoyo al consumo adecuado de alimentos. El Mineduc también fue responsable, hasta 2011, de la implementación del programa de transferencias condicionadas «Mi Familia Progresa».

Gráfica 13

Mineduc: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN (2009 a 2017, cifras en millones de quetzales)

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Años

2,000

1,500

1,000

500

0

Fondo Social Mi Familia Progresa Educación Escolar De Primaria

Educación Escolar De Pre-primaria Apoyo Para El Consumo Adecuado de Alimentos

36

En esta línea, la gráfica 13 muestra cómo la ejecución de este presupuesto se ha reducido en el transcurrir del período 2009-2016, ya que de alcanzar montos devengados de Q1,452.3 millones en 2009, Q1,569.5 millones en 2010 y Q1,478.7 millones en 2011, pasó a los Q573.1 millones, en 2015. En cuanto al monto asignado en 2017, los Q793.2 millones presentados aún demuestran una reducción considerable tomando en cuenta que para el año 2012 se logró una asignación de Q1,681.2 millones.

3.2.3 INSTITUTO DE FOMENTO MUNICIPAL (INFOM)

Si bien este estudio se circunscribe al análisis del presupuesto del Gobierno Central, por su importancia para la reducción y prevención de la desnutrición crónica se ha adicionado el análisis del Instituto de Fomento Municipal

(Infom), que durante el período comprendido entre 2009 y 2016 devengó un total de Q2,628.7 millones relacionados con SAN. Si bien esta institución realiza una labor clave, resulta que sus montos devengados han sido muy volátiles. Por ejemplo, para 2009 se logra evidenciar un total de Q369.7 millones, mientras que en 2010 se llega hasta los Q580.6; sin embargo, en 2011 se regresa a los niveles de 2009 y, a partir de ese año, la capacidad del instituto de realizar sus planes en la materia se ve mermada, pues el presupuesto llega en 2015 a los Q147.9 millones.

Al igual que en otras instituciones, la diversificación de programas y actividades constituye una patología del sector público guatemalteco que no permite concentrar los impactos deseados.


Tabla 4

Programas del Infom (2009-2016): momento devengado

Programas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Actividades centrales 44,1 46,9 51,6 45,4 56,1 49,0 48,8 49,1 391,1

Tormenta Stan 15,0 3,9 18,9

Asistencia a la administración municipal

3,9 3,7 4,8 12,4

Asistencia crediticia municipal

135,9 179,2 146,6 113,7 108,8 183,7 35,4 141,1 1.044,5

Asistencia en proyectos

5,5 5,8 9,2 6,7 27,1

Servicios municipales 6,0 5,2 5,0 5,0 21,2

Caminos rurales II 13,8 45,1 58,9

Caminos rurales Zona Paz

12,1 0,9 13,0

Desarrollo comunitario 43,3 43,3

Desarrollo de infraestructura vial

49,3 11,4 14,3 18,8 7,2 1,8 102,9

Desarrollo rural y local 125,7 18,0 9,1 9,0 0,0 0,8 - 162,6

Fortalecimiento municipal

3,5 3,8 2,9 2,9 2,8 15,8

Partidas no asignables 0,4 0,4 2,8 0,3 0,5 4,3

Prevención de la desnutrición crónica

70,2 107,7 47,3 29,6 254,7

Reconstrucción N7 1,5 1,1 2,4 2,6

Tormenta Ágatha 12,8 0,1 12,9

Saneamiento del medio

95,7 156,1 108,2 80,1 440,2

Total general 369,7 580,6 390,5 271,6 269,3 369,8 147,9 229,3 2.628,7


3.2.4 OTROS MINISTERIOS Y SECRETARÍAS

El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) presentó un incremento en su presupuesto disponible, alcanzando los 1445.9 millones de GTQ en 2014 (19.7% del total de GPSAN); sin embargo, luego de su auge, se deterioró su capacidad de ejecución, y en el año 2015 solo logró ejecutar Q438.7 millones (52.2% ejecutado del presupuesto disponible), y por consiguiente, las asignaciones en 2016 y 2017 disminuyeron drásticamente. De esa cuenta, se puede observar que el MAGA es una de las entidades cuya ejecución resulta más variable.

Por su parte, en el Mides resulta evidente la falta de continuidad de los programas y actividades, ya que muchos de ellos se han abandonado o se han creado otros con el mismo fin. Un ejemplo de ello es el apoyo a la asistencia escolar y el relativo a la prevención

de la desnutrición crónica, ejecutando en 2013 y 2015, en conjunto, Q535.1 y Q132.3 millones28, respectivamente. Sin embargo, en 2016 el gobierno de turno ejecutó nuevos programas que tienen los mismos propósitos que los antes mencionados, como las transferencias monetarias con énfasis en salud y educación, que lograron devengar Q540.1 millones de Q543.7 millones (momento vigente), es decir, el 99.0% de ejecución. Para el año 2017 este mismo programa cuenta con Q346.1 millones (73.8 % del total que corresponde al Mides en GPSAN), lo cual presenta dificultades de ejecución dado que para este período existe un requisito a la gestión que pueda realizar el Mides, ya que la ley que aprobó el presupuesto de 2017 establece en su artículo 23 la obligación de realizar un censo de beneficiarios antes de llevar a cabo cualquier transferencia; también es importante mencionar que dicha norma de calidad del gasto público forma parte en el Decreto 1-2012 se establece que el Mides, debe establecer una base de datos única de beneficiarios.

Tabla 5

Presupuesto devengado en programas del Ministerio de Desarrollo Social

Indicador/año 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Apoyo a la asistencia escolar 449.5 291.3 481.8 - - 1,222.5

Prevención de la desnutrición crónica

350.9 243.9 304.2 132.3 - 1,031.4

Apoyo para el consumo adecuado de alimentos

- 160.5 227.3 86.7 16.9 91.5

Hambre cero 106.7 - - - - 106.7

Productividad rural 1.5 - - - - 1.5

Dotaciones, servicios e infraestructura para el desarrollo social

- - - - 44.3 44.3

Fondo de desarrollo social -

- 145.7 9.1 - 154.8

Asistencia para el mejoramiento de los ingresos familiares

- - - 175.3 - 175.3

Transferencias monetarias condicionadas en salud y educación

- - - - 540.1 540.1

Atención por desastres naturales y calamidades públicas

- - - 0.3 1.8 2.1

Reconstrucción jl7 - - - - - -

Reconstrucción n7 - - 18.0 - - 18.0

TOTAL 908.6 695.6 1,177.2 403.7 603.2 3,788.3

28 En 2015 el programa de apoyo a la asistencia escolar no devengó nada de los Q487.5 millones (momento vigente) que tenía asignados.


38

En cuanto a las secretarías, la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (Sosep) cuenta entre sus actividades la promoción comunitaria y asistencia alimentaria, lo cual representa, en promedio, para el período 2009-2017, el 66.5% del total asignado a GPSAN (Q79.3 millones). Por otra parte, la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán) destina la mayor parte de su gasto asignado al funcionamiento (dirección y coordinación), con casi un promedio de ¾ para referido período. Sin embargo, existe la necesidad de monitorear y evaluar el GPSAN, de tal cuenta que se obtenga mayor eficiencia del mismo. Para este efecto, la Sesan, en el período 2013-2017, ha destinado, aproximadamente, el 27% del gasto que se le ha asignado.

3.3 ANÁLISIS DEL GPSAN A NIVEL DE PROGRAMAS

Durante el período 2009-2016, el Estado de Guatemala ha ejecutado 393 programas, de los cuales 97 se han relacionado con seguridad alimentaria y nutricional, representando un monto total de Q41,722.8 millones. De esas iniciativas, 62 programas, más de la mitad del total de programas implementados entre 2009 y 2016, han tenido una duración no mayor a los

dos años, llegando a representado el 28.43% del monto total ejecutado en dicho período de años. Por su parte, en el período 2009-2016, los programas cuya implementación ha tenido mayor continuidad, de más de seis años, representan tan solo el 16% del gasto en los programas de SAN. Esto constituye una muestra muy palpable de los escasos niveles de institucionalidad, planificación, control, coordinación, sostenibilidad y evaluación de las políticas públicas en este tema.

Siguiendo con el análisis iniciado, es muy cuestionable que 36 de los 97 programas hayan tenido una duración de tan solo un año. ¿Qué resultados con carácter de sostenibilidad puede entregar un programa que dura únicamente doce meses o menos? De esa forma es como en la práctica se han perdido Q2,523.1 millones y, si se agregan los programas que han tardado dos años, la suma llega hasta los Q11,238.1 millones, con cuestionables aportes en materia de efectos e impactos en la disminución de la desnutrición crónica. Obviamente, este tipo de iniciativa solo refleja la improvisación y ausencia de planes estratégicos en materia de SAN. Nótese aquí una característica de la política pública guatemalteca: borrar y empezar de nuevo cuando hay cambios de funcionarios, directivos o administración gubernamental.

Gráfica 14

Cantidad de programas relacionados con SAN que han existido desde 2009, según duración en años


Un año, 27 Dos años, 26

Cuatro años, 15 Tres años, 11

Seis años, 3

Cero años, 9Ocho

años, 4

Cinco años,

3

Siete años,

1


Ilustración 1. Durabilidad y ejecución de programas de SAN


Entre estos programas se encuentran: a) Asuntos de seguridad alimentaria y nutricional, que conlleva actividades de análisis, evaluación e investigación en SAN; apoyo técnico y financiero, coordinación administrativa y financiera, y coordinación y planificación tanto institucional como interinstitucional.b) Obras sociales, donde es principalmente importante la promoción comunitaria y asistencia alimentaria que ha durado cinco años, «Creciendo Bien» y «Creciendo Seguro». c) Subsidio para la vivienda popular, que ejecuta actividades en el marco de programas de vivienda, así como dirección y coordinación.d) Partidas no asignables, entre las cuales se inscriben actividades de abastecimiento de agua, agricultura, familia e hijos, ordenación de aguas residuales, salud y vivienda. e) Programa de reconstrucción originado por la tormenta Ágatha y erupción del volcán Pacaya, así como el programa de reconstrucción originado por la tormenta tropical Stan, que se vincula con actividades

de ampliación y reparación de viviendas y urbanización en distintas aldeas.f) Servicios de urbanización, legalización, construcción y mejoramiento de bienes inmuebles, es un programa del Micivi, que se encarga de desempeñar actividades tales como la conexión domiciliar al sistema de alcantarillado sanitario en asentamientos, trabajar en el sistema de agua potable, y en la construcción o mejoramiento de sistemas de drenaje sanitario así como el tratamiento de aguas residuales.g) Actividades de bienestar social, es un programa a cargo de la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia (SBS), que incluye actividades como la protección integral y abrigo temporal para la niñez y adolescencia en riesgo social; atención a desastres; atención integral de la niñez, en especial a los hijos De Madres Y padres trabajadores de escasos recursos; y subsidios familiares

Otro aspecto importante a resolver y por el cual las iniciativas tienen tan poco impacto, y por consiguiente el GPSAN que las representa,

Al menos 62 programas

hantenido una duraciónde menos

de dos años

Se les dio disposición demás

de GTQ16,500 millones

Representan el 26.43% del total

ejecutado

Solo 6 programas han

durado más de 6 años

Se les ha destinado

GTQ10,227.2 millones

Representan el 16.0% del total ejecutado

40

es el hecho de que las actividades anidadas en diferentes programas tienen una duración escasa, aparte de ser muy volátiles. Para ello se trabajó para el MSPAS, el Mides y el MAGA la desagregación de los diferentes programas en cada una de sus actividades, las cuales se depuraron para evitar doble contabilización.

De ese ejercicio se obtuvo que, de 2009 a 2016, en sus programas operativos anuales estos tres ministerios han planificado realizar un total de 240 actividades, pero solo han podido iniciar 202 de ellas, es decir, se muestra un 15.8% de no implementación de actividades planificadas. Esto obedece a diversos motivos, como la ausencia de disponibilidad presupuestaria y el desconocimiento de los funcionarios públicos con respecto a la utilización de la ley de compras y contrataciones del Estado. A manera de ejemplo se cita el caso de la Secretaría de Bienestar Social (SBS) que, después de la tragedia del 8 de marzo de 2017, tuvo un incremento en su presupuesto por el orden de Q58 millones y, al mes de noviembre de ese mismo año, únicamente había podido ejecutar el 60.8% del mismo (un 77.9% en

servicios personales y apenas un 2.7% en propiedad, planta y equipo. Es evidente que no tenía integrado su equipo de compras y nunca había llevado a cabo un ejercicio de subasta inversa. De hecho, Guatecompras reporta que desde 2009 a 2016 el 89.2% de sus compras se ha realizado mediante fraccionamiento y/o adjudicación directa, y solo durante los primeros siete meses de 2017 llevaba anulados trece concursos de licitación por errores internos en el levantamiento de ese proceso de compra29.

Es así como de las 202 actividades restantes, el 44.5% tiene una duración de tan solo un año, es decir, no trasciende debido a lo cambiante de la planificación y por la incapacidad de realización de los programas operativos. Nótese que tan solo el 7.5% de actividades cumple cuatro años, es decir, un período de gobierno, lo cual evidencia un problema mucho mayor: los partidos políticos electos llegan a gobernar sin agenda de trabajo y sin implementar el plan nacional de desarrollo en ausencia de un plan institucional anual.

29 Puede verse con detenimiento los NOGS: 6170404, 6170137, 6170498 y 6600832, por ejemplo, en el portal de Guatecompras.

Gráfica 15

Cantidad de actividades y período anual de duración


Un año, 90 Dos años, 49

Cero años, 38 Tres años, 34

Cuatro años, 18Cinco

años, 18

Ocho años,

2

Siete años,

2


3.4 ANÁLISIS DEL GPSAN POR

GRUPO DE GASTO

La clasificación por destino económico permite determinar la composición en relación con el grupo de gasto. En este marco, a lo largo del período 2009-2016 se identificó que, en promedio, del GPSAN devengado predominó principalmente el gasto en materiales e insumos, con un 28.7% del total (Q1,945.4 millones), lo cual se explica por la relación que este grupo de gasto presenta en todas las entidades que prestan algún servicio o asistencia y que requieren de ciertos materiales y suministros, como provisión de alimentos para las personas (lo cual representa el 41.9% del total de este grupo de gasto); productos medicinales y farmacéuticos (21.6% del total); y abonos y fertilizantes (12.8% del total).

Por otro lado, de 2009 a 2016, más del 21.3% del GPSAN se ha destinado, en promedio, a las transferencias corrientes (Q1,112.3 millones); el gasto en este grupo se compone principalmente

por las trasferencias a personas individuales, con un 76.4% del total (Q850.7 millones),30 y las transferencias a instituciones sin fines de lucro (22.8% del total), que representan al menos Q254.4 millones.

Los gastos devengados del citado período, en servicios no personales, fueron en promedio del 17.8% del total del GPSAN, con montos que se destinaron en mayor proporción a los servicios médico-sanitarios (44.0% del total de este rubro, es decir, Q407.7 millones). Los servicios personales —los cuales representan, principalmente, las planillas que se pagan— contribuyeron, en promedio, al 15.0% del total del GPSAN, es decir Q781.9 millones en los que se incluyen el pago de complementos específicos al personal permanente, con Q234.9 millones (30.0% del total de este grupo de gasto), y el personal permanente, con Q127.8 millones (16.4% del total).

La tabla 6 indica, en principio, que el GPSAN aumentó entre 2009 y 2016 solamente un 0.07%, al pasar de los Q4,893.9 a los Q4,930.3

Gráfica 16

Guatemala: GPSAN devengado por distribución de gasto


30 Lo cual se compone de las trasferencias monetarias condicionadas (TMC).

Servicios personales Servicios no personales

Materiales y suministros Propiedad, planta, equipo e intangibles

Transferencias corrientes Transferencias de capital

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Años

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porc

enta

je d

el G

PS

AN

42

millones, pero su composición por grupo de gasto demuestra que a lo largo de la serie analizada se privilegió el incremento del monto en servicios personales, los cuales pasaron de representar cerca del 10.0% del GPSAN en 2009, al 20.0%, en 2016 (Q1,103.5 millones). Esto puede explicarse por un aumento de la cobertura de los programas anteriormente descritos, en contraposición de los incrementos en las adquisiciones de materiales y suministros, que disminuyeron un 22.0% en 2016 en comparación con 2009, así como las adquisiciones de propiedad, planta y equipo, rubro que en 2016 fue tan solo una décima parte de lo devengado en 2009.

3.5 ANÁLISIS DEL GPSAN POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO

¿Cómo se ha pagado todo el gasto en SAN que se ha discutido con anterioridad? Para el período 2009-2016 se observó que de las fuentes de financiamiento en su momento devengado, los recursos del Tesoro constituyen la mayor fuente de financiamiento del GPSAN (50.3%,

en promedio, de 2009 a 2016). Entre estos recursos se encuentran los ingresos corrientes (los cuales corresponden a los impuestos) que, en promedio para el período referido, financiaron el 49.0% del GPSAN (Q2,570.9 millones), en donde la mayor parte se destinó al MSPAS (59.9% del total de esta fuente, es decir, Q1,542.1 millones). Le siguen el MAGA (14.9% del total, lo que equivale a Q383.0 millones) y el Mineduc (Q372.0 millones, para un 12.6% del total).

Por otra parte, en ese mismo período, los recursos del Tesoro con afectación específica31

representaron, en promedio, el 37.0% del financiamiento total del GPSAN, en donde los ingresos tributarios provenientes del IVA-Paz reflejan un mayor aporte como porcentaje de la estructura total de esta fuente (87.2%). De esto, el Mineduc, las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro y el Mides son las entidades que reciben mayores contribuciones de este rubro, con el 36.1, el 19.9 y el 19.6% (del total del IVA–Paz), respectivamente.


31 Son aquellos recursos que en virtud de mandato legal se orientan a financiar específicamente determinados gastos de las instituciones y entes (Minfín, 2013b).

Tabla 6

GPSAN por grupo de gasto en millones de quetzales: momento devengado

Descripción 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Servicios personales 488.46 496.62 579.40 590.81 901.45 1,000.41 1,094.82 1,103.56

Servicios no personales 799.12 961.79 815.88 894.69 945.28 1,028.60 1,134.05 828.09

Materiales y suministros 1,425.10 1,548.76 1,479.28 1,673.23 1,345.77 2,111.26 1,269.12 1,110.98

Propiedad, planta, equipo e intangibles

426.66 724.13 170.59 112.18 127.29 217.22 29.78 41.87

Transferencias corrientes 1,047.66 1,220.36 1,033.56 1,257.56 1,078.27 1,202.14 764.46 1,294.14

Transferencias de capital 706.93 978.71 729.11 662.86 636.27 661.64 365.92 549.72

Activos financieros - 0.60 3.93 1.59 2.92 5.89 - -

Otros gastos - - - - - - 2.73 0.69

Asignaciones globales 0.01 0.40 5.24 13.20 8.23 8.28 2.22 1.32

Totales 4,893.94 5,931.37 4,816.99 5,206.12 5,045.49 6,235.44 4,663.10 4,930.37


Gráfica 17

Guatemala: GPSAN por fuente de financiamiento (2009-2016, como estructura porcentual): momento devengado


También son importantes los cambios que han sufrido los créditos externos. Estos componentes fueron relevantes principalmente en la fracción de 2009 a 2012, alcanzando un total de Q1,890.2 millones; después de dicho período disminuyeron notoriamente, ya que pasaron de representar el 1.1% del total del GPSAN, en 2009, al 0.6%, en 2016. Las mayores asignaciones correspondieron a los préstamos externos que se destinaron a financiar principalmente los programas de servicios de salud pública, fomento a la salud y medicina preventiva y de prevención de la desnutrición crónica del MSPAS (66.1, 17.5 y 10.4% del total de esta fuente de financiamiento, respectivamente). Por su parte, las donaciones externas representaron, en promedio para el período 2009-2016, el 1.6 % del total de fuentes de financiamiento aprobadas para el GPSAN.

3.6 ANÁLISIS DEL GPSAN POR UBICACIÓN GEOGRÁFICA

En cuanto al GPSAN devengado per cápita por departamento se tiene que, para el caso del departamento de Guatemala, representó

un total de Q503.5 en el año 2009. Debe aclararse que, en el caso particular de este departamento, los datos en alguna medida están sesgados debido a que en este lugar se realizan compras nacionales para luego distribuir los bienes y servicios en el interior del país, sobre lo cual no existe registro confiable. Hacia 2015, en términos reales per cápita, el GPSAN devengado disminuyó en el departamento de Guatemala, toda vez que en ese año la cifra cayó a Q412.8 por persona . En 2009, en el caso de Santa Rosa, el presupuesto destinado a la SAN por persona fue de Q176.0, y sucesivamente de Q193.0 en Jutiapa, Q222.0 en Quiché y Q193.4 en Sololá. La gráfica 18 está compuesta por dos series, la primera de las cuales representa el GPSAN per cápita para el año 2009 y la segunda el GPSAN per cápita para el año 2015.

De acuerdo con la gráfica anteriormente presentada, resulta que no en todos los departamentos hubo un incremento de este monto, lo cual solo se dio en Santa Rosa, Jutiapa, Sololá, Jalapa, San Marcos, Baja Verapaz, Quetzaltenango y Chimaltenango, donde el incremento por persona fue superior al 5.0% en

Años

Recursos del Tesoro Recursos del Tesoro con afectación específica

Recursos propios de las instituciones

Donaciones internas

Crédito externo

Crédito interno

Donaciones externas

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porc

enta

je d

el G

PS

AN

44

Gráfica 18

Ejecución per cápita anual en términos reales en quetzales a nivel departamental 2009 y 2015

Fuente: Icefi/Unicef, con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015 y cálculos según metodología aplicada por el Sicoín

términos reales. Inclusive hay casos, como el de Alta Verapaz, uno de los departamentos más golpeados por la desnutrición crónica, donde el GPSAN devengado per cápita disminuyó un 21.6%, así como en Zacapa y El Progreso, que tuvieron reducciones significativas, del 16.0 y el 16.8%, respectivamente.

En la misma línea de este análisis, los mapas demuestran de forma más directa cómo el GPSAN per cápita es reducido en el nivel general y contrasta con las tasas de DCI que presenta cada departamento.34 En el mapa 3 los colores rojos indican los lugares en donde el GPSAN devengado per cápita es muy bajo (menor que Q188 anuales); el anaranjado y amarillo representan un gasto per cápita intermedio (entre Q347 y Q188), y los verdes obedecen a los gastos más altos (entre Q509 y Q347). En cuanto a las tasas de DCI, las más altas (mayores al 63.0%) se presentan con los asteriscos más grandes; las intermedias (entre

el 44.0 y el 63.0%), con los asteriscos medianos; y las tasas menores (entre el 25.0 y el 44.0%), con los asteriscos pequeños. Es posible apreciar que el departamento de Guatemala es el único con mayor GPSAN devengado per cápita (entre 2009 y 2015) y, a la vez, con menor DCI. También se hace evidente el incremento del GPSAN devengado per cápita (entre 2009 y 2015) en el caso de algunos departamentos del occidente (Quiché, Sololá y San Marcos), al igual que del norte (Alta y Baja Verapaz) y del oriente (Progreso, Chiquimula, Zacapa y Jalapa) del país —aunque en el caso de los departamentos del sur y el suroccidente no existió ningún cambio (excepto en Santa Rosa), al igual que en Quetzaltenango, Totonicapán, Chimaltenango, Sacatepéquez, Izabal y Petén-. En buena medida esta ineficiencia del GPSAN se debió a al presupuesto para atender la seguridad alimentaria y nutricional, que se dejó de ejecutar durante el período 2009-2016, el cual ascendió a los Q 8,442 millones.

34 Para este caso se utilizó el método de distribución por intervalos iguales, el cual permite visualizar en dónde se sitúa cada departamento según los rangos establecidos del GPSAN per cápita, lo cual a su vez refleja mejor la concentración que presenta la mayoría de los territorios en cuanto a los niveles bajos de ejecución del GPSAN.

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gn

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n p

er c

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GT

Q

250

200

150

100

50

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Jala

pa

Zaca

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Solol

á

Quich

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Jutia

pa

Ejecución per cápita 2009

Departamentos

Ejecución per cápita 2015

176.

026

7.6

193.

023

2.4

222.

021

7.5

193.

420

3.8

244.

620

3.6

256.

920

1.3

169.

318

6.9

222.

118

6.5

163.

517

7.6

183.

517

3.3

188.

917

0.3

152.

816

8.6

105.

616

8.5

158.

216

0.5

146.

915

2.2

166.

814

4.7

120.

914

4.3

155.

213

0.2

143.

012

8.2

125.

612

5.5

132.

512

1.8


Mapa 1

Guatemala: Ejecución per cápita del GPSAN (2009) y acumulada (2009-2016), según desnutrición crónica departamental


Gráfica 19

Comparación de los niveles de desnutrición crónica infantil por departamento (2009 y 2014)

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015

20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0

Desnutrición crónica infantil en 2009

R2= 0.8861

Des

nu

tric

ión

cró

nic

a in

fan

til e

n 2

014

STR

IZA

SAC

BV

JAL

TOT

QUE

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

46

También es importante evidenciar el tipo de análisis a nivel departamental presentado en la gráfica 19, donde se observa que aquellos departamentos por debajo de la línea de regresión, como Totonicapán, Baja Verapaz, Sacatepéquez e Izabal, han sido lugares donde los niveles de desnutrición disminuyeron en 2014 en comparación con 2009. Por ejemplo, en este último, el 40.4% de las niñas y niños menores de cinco años padecía desnutrición crónica en 2009, contra un 26.4% en 2014. Nótese, en comparación con la gráfica anterior,

que los niveles del GPSAN per cápita lejos de aumentar (lo cual ayudaría a comprender la lógica de este comportamiento), disminuyeron.

En sentido contrario, hay departamentos como Jalapa, Quetzaltenango y Santa Rosa que se ubican por encima de la línea de regresión, pero muestran mayores niveles de DCI, pese a que los montos dirigidos a través del GPSAN igualmente aumentaron.


METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DEL GPSAN

4.

©UNICEF

48

4 METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DEL GPSAN

La medición de la eficiencia del gasto público destinado a seguridad alimentaria parte de la utilización de herramientas microeconométricas que buscan determinar cuán eficiente ha sido dicho gasto en relación con los resultados obtenidos en desnutrición crónica.

La información utilizada en la medición incluye una serie de gasto público destinado a seguridad alimentaria (GPSAN) ejecutado por el Gobierno Central durante el período 2009-2017 y, en contraposición, los más recientes indicadores en materia de desnutrición obtenidos a partir de la Ensmi 2014-2015 y del VI Censo nacional de talla en escolares 2015.

4.1 ESTIMACIÓN DEL GPSAN

Como un primer paso para implementar en análisis de eficiencia del GPSAN fue obtener estimaciones de éste, para lo cual se recurre al Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín) a partir del generador de reportes, mismos que contienen información presupuestaria del gobierno central; el período que se seleccionó fue 2009-2017. La estructura comprende una serie de campos identificados por su respectivo código:35

• Ejercicio fiscal o año• Entidad• Programa• Subprograma• Proyecto• Actividad u obra• Renglón• Ubicación geográfica (desagregada hasta

municipio)• Fuente de financiamiento• Etapas presupuestarias (asignado,

modificado, devengado, etc.)

La información descrita equivale a un total de 1,427,484 filas de información, sobre las cuales se aplicó la siguiente clasificación:

Clasificación del GPSAN: Esta clasificación de gasto toma como punto de partida la metodología empleada en el documento Protegiendo la nueva cosecha (Unicef, 2011), elaborado en conjunto por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef, por sus siglas en inglés) y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). En dicho estudio se desarrolló un modelo econométrico de determinantes para identificar cuáles son los aspectos biológicos, de servicios, sociodemográficos y medioambientales que influyen en la nutrición de niños y niñas. Se intentó vincular los determinantes identificados en el modelo econométrico con partidas de gasto asociadas con ellos. Estas partidas de gasto se agrupan en ocho ejes principales:

1. Gasto administrativo de la conducción de la política en seguridad alimentaria

2. Programas de apoyo técnico y financiero a pequeños productores agrícolas y atención a hogares para garantizar el consumo de alimentos

3. Acceso a servicios de salud preventiva y salud materna e infantil

4. Atención a hogares a través de programas de protección social

5. Programas de vivienda6. Extensión de servicios de agua potable y

saneamiento7. Atención a desastres por fenómenos

naturales8. Programa de transferencias condicionadas

Es necesario hacer la salvedad que los reportes de ejecución presupuestaria obtenidos del

©UNICEF

35 Se han conservado los códigos que identifican los diferentes campos de información con el fin de facilitar la manipulación, migración y/o fusión de datos, sobre todo en el caso de aquellos que identifican la ubicación geográfica del gasto.


Sicoín han mejorado su distribución territorial solo en los últimos cuatro años. Esto se debe a que en los años iniciales de la serie (2009-2012) existían muchas partidas presupuestarias que tendían a agruparse bajo categorías generales como «multidepartamental», «multiregional» o «multimunicipal».

Con la mejora en los procesos presupuestarios, la utilización de categorías generales en la distribución territorial del gasto ha disminuido significativamente, lo cual favorece en gran medida el análisis territorial de este. Por ejemplo, de 2009 a 2012 existió entre el 13.5 y el 31.0% del gasto público total que no pudo ser atribuido a un departamento en particular. Sin embargo, a partir de 2013 este problema solo representó entre el 0.1 y el 0.2%.

4.2 METODOLOGÍA PARA MEDIR LA EFICIENCIA DEL GPSAN

Si bien no existe una metodología definida o definitiva para medir la eficiencia del gasto público, en este caso se recurrió al análisis envolvente de datos o Data Envelopment Analysis (DEA, por sus siglas en inglés), una herramienta de análisis no paramétrico diseñada en 1957 y atribuida a M.J. Farrel (1957). Una de las primeras aplicaciones se registra en 1978, cuando Charnes y otros realizaron un estudio para determinar el nivel de eficiencia en que operaban los programas de educación pública estadounidenses (Huguenin, 2012).

A nivel mundial, el método DEA cuenta con un amplio y extenso campo de aplicación. Thieme Jara (2005) destaca que su aplicación posee miles de referencias, con una tasa de crecimiento anual de utilización cercana al 25.0%. Entre las revistas científicas con mayor cantidad de artículos relacionados se encuentran The European journal of operational research, The journal of productive analysis y The journal of operational research society, así como publicaciones de diversos organismos internacionales, ministerios y departamentos de gobierno (Icefi, 2016).

La base teórica del modelo se sustenta en técnicas de programación lineal mediante las cuales se evalúa la eficiencia existente entre los insumos utilizados (inputs -GPSAN-) y los productos obtenidos (outputs -niñez sin

desnutrición crónica-) para cada una de las unidades tomadoras de decisión o Decision Market Units (DMU, por sus siglas en inglés). En otras palabras «[…] el análisis DEA mide la eficiencia relativa de cada DMU, comparándola con todas las DMU de la muestra. Esta eficiencia se calcula obteniendo la ratio de la suma ponderada de todos los outputs y la suma ponderada de todos los inputs» (Thieme Jara, 2005: 41). Como resultado, el modelo produce un indicador de eficiencia Ø comprendido entre cero (0), que representa la ineficiencia total, y uno (1), que representa la eficiencia total o el ciento por ciento de eficiencia.

En otras palabras, mientras más cercano sea a uno el resultado, significa que más eficaz fue el gasto público en seguridad alimentaria y nutricional en disminuir la desnutrición crónica. Si esto no sucede significa que si bien hubo intervención estatal esta pudo ser insuficiente, ineficiente y consecuentemente ineficaz en disminuir la desnutrición crónica. También se reconoce que el modelo tiene sus limitaciones y se recuerda que los determinantes de este flagelo son varios, los cuales no precisamente dependen del gasto público.

La teoría económica, reconoce que, dependiendo de la naturaleza y el enfoque del análisis, el modelo puede orientarse en dos principales formas. En primer lugar, debe definirse el tipo de rendimiento a utilizar:

Rendimientos constantes a escala (CRS): Bajo esta escala se asume que todo incremento en la cantidad de inputs (gasto en seguridad alimentaria) se traduce en un cambio o variación igualmente proporcional en la cantidad de outputs obtenidos (disminución desnutrición crónica). Su aplicación es ideal cuando se sabe que las DMU operan en una escala óptima e igualitaria, es decir, que no hay variables adicionales que determinen la disminución o aumento de la desnutrición crónica infantil. En términos del estudio significa que se esperaría que un incremento del gasto público en seguridad alimentaria tendría una disminución igualmente proporcional en los niveles de desnutrición crónica.

Rendimientos a escala variable (VRS): Bajo esta escala se asume que todo incremento en la cantidad de inputs se traduce en cambios

50

variables —o de distinta proporción— en los outputs obtenidos. Su aplicación es ideal cuando se sabe que las DMU operan en escenarios complejos donde la disminución de una variable no precisamente puede ser atribuida a cambios en otra.

La gráfica 20 muestra los dos tipos de escala o frontera para un modelo DEA. Por ejemplo, la DMU correspondiente al punto B es eficiente en los dos tipos de rendimiento (CRS y VRS) debido a que su ubicación intersecta ambas fronteras. Por su parte, los puntos A y C son eficaces únicamente bajo un análisis VRS. Finalmente, el punto D es ineficaz tanto en CRS como en VRS. La diferencia entre sendos tipos de rendimiento se debe a la escala. Si se desea alcanzar eficiencia bajo CRS para los puntos A y C es necesario modificar su escala, lo cual implica modificar su tamaño, o bien, asegurar que su producción se realice bajo las mismas condiciones óptimas (competencia perfecta) del punto B.

Por último, la ineficiencia observada en el punto D (por ejemplo, atribuible a problemas de gestión, planificación, focalización, entre otros) necesita eliminarse, trasladándose al menos a la frontera VRS, para lo cual existen dos posibles soluciones: incrementar la cantidad de outputs producidos con el stock de inputs dado, o bien, mantener el nivel de outputs observado, reduciendo el nivel de inputs utilizados. Esto último ejemplifica claramente el segundo tipo de orientación aplicable al modelo. Para ello, existen dos formas:

Orientado hacia insumos (input oriented): En este enfoque se busca el máximo de eficiencia, minimizando la cantidad de insumos utilizados para un nivel de producción dado. Indica en qué medida una DMU puede reducir la cantidad de inputs para un nivel dado de outputs.

Orientado hacia productos (output oriented): En este enfoque se busca el máximo de eficiencia, maximizando la cantidad de

Gráfica 20

Fronteras de eficiencia DEA bajo rendimientos CRS y VRS

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015

- 1 2 3 4 5Insumo (Input)

Frontera CRS

Fro

nte

ra V

RS

A

BD

C

Pro

du

cto

(o

utp

ut) 5

4

3

2

1

-


productos obtenidos para un nivel de insumos dado. Indica en qué medida una DMU puede aumentar la cantidad de outputs obtenidos para un nivel dado de inputs.

Según Huguenin (2012), la orientación del modelo dependerá del control que el tomador de decisión (DMU) posee sobre los inputs y outputs, así como de la restricción presupuestaria y de variables exógenas, entre otros. Por ejemplo, en una escuela privada el director del establecimiento posee mayor control sobre la cantidad de maestros (input) que sobre la cantidad de alumnos que se inscriben en el ciclo escolar (output); para este caso —y dado el carácter privado de la enseñanza—, el enfoque input oriented es más apropiado.

En materia de política pública, la dotación de insumos (inputs) posee un alto grado de garantía o suministro constante a lo largo del tiempo (por ejemplo, un nivel dado de maestros, escuelas, médicos y hospitales). Por lo tanto, es muy probable que el objetivo del funcionario público se centre en maximizar los resultados obtenidos (mayor matriculación y más pacientes atendidos) con el nivel de insumos disponible; para este caso —y dado el carácter de las políticas públicas—, el enfoque output oriented es más apropiado.

En cuanto a su notación, el modelo parte de la medición de la eficiencia técnica (Huguenin, 2012), la cual se compone de:

Donde:

La eficiencia técnica (TEk) de la DMU k es maximizada bajo dos condiciones. Primero, los pesos aplicados a los inputs y outputs de k no pueden generar un puntaje de eficiencia mayor a 1 para cada una de las DMU analizadas. Y segundo, el peso tanto de los inputs como de los outputs no puede ser negativo. De esa cuenta, el siguiente problema de programación lineal debe ser resuelto para cada DMU analizada:

Sujeto a:

Este problema de programación lineal puede ser tratado siguiendo los dos diferentes enfoques descritos anteriormente. En el modelo output oriented, se maximiza la suma ponderada de outputs manteniendo los inputs constantes. En el modelo input oriented, se minimiza la suma ponderada de inputs manteniendo los outputs constantes.36

Como toda herramienta, el método DEA posee tanto ventajas como desventajas en cuanto a su implementación, entre las cuales cabe mencionar:

Ventajas • No necesita establecer una forma funcional

determinada entre inputs y outputs• Puede considerar distintas unidades de

medida (no requiere homogeneidad)• Analiza varios inputs y outputs

simultáneamente • Identifica la deficiencia existente en inputs y

muestra la posible mejora en outputs • Permite un análisis bajo diferentes tipos de

retornos a escala• Permite el cálculo de eficiencia en ausencia

de precios

Eficiencia técnica de la DMU k usando m inputs para producir s outputsCantidad de outputs r producida por la DMU k.Cantidad de inputs i consumida por la DMU kPeso del output r Peso del input iNúmero de DMU a evaluarNúmero de outputsNúmero de inputs

36 El desarrollo de cada uno de estos modelos, desde su forma básica, método dual y adición de variables de holgura, puede verse con mayor detalle en Huguenin (2012: 48-62).

52

Desventajas• Los resultados están en función de los inputs

y outputs considerados por el evaluador• Ausencia de contrastes en parámetros

particulares• Dificultad de inclusión y tratamiento de

variables exógenas• La eficiencia obtenida es relativa y no

representa la eficiencia teórica• Divergencias en la definición de inputs y

outputs

Esta información fue analizada mediante la técnica conocida como Data Envelopment Analysis o análisis envolvente de datos (DEA, por sus siglas en inglés); es decir, modelos de programación lineal no paramétricos orientados a evaluar la eficiencia de los insumos (inputs -gasto público en seguridad alimentaria-) en relación con los resultados obtenidos (outputs -número de niños y niñas menores de 5 años sin desnutrición crónica-).

Un ejemplo de la aplicación de esta metodología para medir la eficiencia de del gasto público dirigido a la niñez lo encontramos en Guyana (United Nations International Children´s Emergency Fund -UNICEF Guyana´s Country Office, 2017), donde se aplicó utilizando como ouputs la tasa de matriculación básica y secundaria, así como el promedio de los alumnos en matemática, inglés y ciencia, mientras que se utilizó como input el logaritmo natural del gasto en salarios, el gasto en subvenciones y otros gastos; teniendo como resultado que de 53 escuelas evaluadas solamente una de ellas utilizaba su presupuesto de manera más eficaz, las otras 52 escuelas podrían alcanzar mejores resultados con la asignación actual de presupuesto que tienen.

Los detalles de los modelos para el caso guatemalteco y circunscrito al ámbito de la seguridad alimentaria y nutricional se describen a continuación:

Los resultados que se muestran a continuación han sufrido una modificación con relación al informe remitido anteriormente. Esta modificación tiene que ver con la variable elegida como output. En este informe se utiliza

el valor absoluto de los NNA sin desnutrición por departamento como output. Este cambio permite obtener una mejor aproximación a los puntajes de eficiencia ya que se ajusta de mejor forma la suma ponderada de los outputs en la función objetivo. De esta forma, los resultados que siguen sufren modificaciones, sin embargo, las mismas no alteran conclusiones estructurales del documento. Asimismo, se excluyen las estimaciones municipales por los siguientes motivos:

1. El modelo municipal se intentó realizar con datos del censo escolar de talla y peso del Mineduc que, aunque es un censo, solo mide el estado nutricional de los niños y niñas de primero a tercer grado de primaria y algunos de la preescolar. Por lo tanto, no es un dato representativo para toda la niñez del país, pues refleja el estado nutricional solo de quienes asisten a la escuela.

2. La desagregación presupuestaria municipal podría no reflejar de buena forma la distribución de GPSAN a ese nivel de detalle.

3. En general puede argumentarse que, tanto los datos arrojados por la ENSMI 2014-2015 como la desagregación presupuestaria territorial obtenida de Sicoin, tienen más confiabilidad cuando se tratan a nivel departamental.

4.2.1 MODELO ESTIMADO

Una vez establecida la metodología e identificados los inputs (agregado del gasto público en seguridad alimentaria) y outputs (número de niños y niñas sin desnutrición crónica) a evaluar, se procedió a plantear un modelo con desagregación territorial a nivel departamental. La tabla 3 sintetiza las variables utilizadas, así como las ventajas y desventajas identificadas en el uso de este modelo. Asimismo, el modelo aplicado es orientado a los outputs, es decir, se maximiza la suma ponderada de outputs manteniendo los inputs constantes. Se asumieron rendimientos variables a escala con el objetivo de explicitar que para un nivel dado de inputs se obtienen cambios variables —o de distinta proporción— en los outputs obtenidos. Finalmente, tal y como se explicó en la metodología, el modelo


generará un puntaje de eficiencia para cada uno de los departamentos considerados, en esa medida, este puntaje de eficiencia será relativo, esto implica que el modelo seleccionará aquellos departamentos que sean más eficientes en el uso de los recursos y a

estos se les asignará un puntaje de 1 o 100% de eficiencia, luego los demás departamentos serán comparados con los más eficientes para asignarles su correspondiente puntaje de eficiencia.

Para realizar el corrimiento de los modelos descritos se utilizó el programa STATA, tomando como referencia el paquete programático desarrollado en 2010 por J. Jong-Bae y Choonjoo Lee, de la Universidad Nacional de Defensa de Corea (Ji, 2010). Asimismo, el documento elaborado en 2012 por la Escuela de Administración Pública de Suiza (Huguenin, 2012), desarrollado por Jean-Marc Huguenin, el cual permitió definir la orientación y tipos de análisis incluidos.

Tabla 7

Modelo de análisis envolvente de datos

Variable Definición Estimación Desagregación Ventajas Desventajas

Input

GPSAN total acumulado durante el período 2011 - 2014, expresado en millones de quetzales corrientes

GPSAN estimado mediante clasificación de reportes de ejecución presupuestaria de Sicoín, correspondiente a cifras devengadas, para el período 2011 - 2014

Departamental

La serie de GPSAN considerada, permite vincular la inversión acumulada que se realizó desde el año de nacimiento de los niños y niñas, a quienes teóricamente corresponden los resultados de desnutrición crónica presentados en la Ensmi 2014 - 2015

Existen variables exógenas (agrícolas, socioeconómicas, condiciones de vida, etc.) que ejercen influencia sobre la desnutrición y no son capturadas en el modelo debido a limitantes metodológicasOutput

Cantidad de niños y niñas menores de cinco años sin desnutrición crónica en 2015

Cálculo realizado considerando el porcentaje de desnutrición crónica reportado por la Ensmi 2014 - 2015 y la cantidad de niños y niñas menores de cinco años mediante proyecciones del INE, 2015

Departamental


5APROXIMACIÓN DE LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

En materia de gestión pública, existen tres objetivos que toda política y hacedor de política deben tomar en cuenta al momento de diseñar, planificar y ejecutar recursos orientados a la solución de una problemática: economicidad, eficacia y eficiencia (Cepal, 2000). En países como Guatemala —con altos niveles de pobreza y bajo gasto público—, este último término adquiere una connotación especial e imprescindible en toda política pública, pues de la mejor utilización de los escasos recursos públicos disponibles depende la posibilidad de contribuir al bienestar de una población que es mayoritariamente pobre. Este tipo de análisis empieza calculando la frontera de posibilidades de producción del GPSAN, tal cual se muestra

en la gráfica 21, la cual se puede explicar, así: en departamentos como Sacatepéquez con un GPSAN acumulado entre 2011 a 2014 de Q252.0 millones el número de niñas y niños menores de cinco años sin desnutrición crónica fue de aproximadamente 20,597, en Izabal esos valores son de Q363 millones y 38,329, respectivamente. De igual manera en Guatemala de Q6,363 millones y 244,333 niñas y niños menores de 5 años.

Este tipo de planteamiento invita a sugerir que la frontera que deben alcanzar todos los demás departamentos con sus asignaciones presupuestarias (o con mayores) tendrá ciertos límites: “la frontera de producción del GPSAN”

©UNICEF

Gráfica 21

Guatemala: Frontera de eficiencia del GPSAN(Cantidad de niños y niñas y millones de quetzales)

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015

1,000

GPSAN acumulado (Q millones)

2,000 3,000 4,000 5,000

Frontera de eficiencia

GuatemalaSacatepéquez

Izabal

Escuintla

Alta Verapaz

HuehuetenangoQuiché

Sololá

6,000

300,000

250,000

200,00

150,000

100,000

50,000

0

Can

tid

ad d

e n

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ició

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rón

ica

56

La evaluación de eficiencia realizada mediante la utilización del GPSAN (input) y los resultados en materia de desnutrición (output) brindan una panorámica desde la perspectiva departamental que no es del todo alentadora (véase mapa 2).

Si se considera el número de niños y niñas no desnutridos reportados por la Ensmi 2014-2015 (DEA departamental), los resultados indican un promedio de eficiencia nacional del 72.0%. Sin embargo, existen al menos dos departamentos en donde el nivel de eficiencia no supera el 50.0%: Totonicapán y Sololá, con un rango que oscila entre el 31.0 y el 41.1%. Estos departamentos, a la vez, se encuentran entre los que tienen más alta prevalencia de desnutrición en el país. Esto significa que el GPSAN no está teniendo el resultado deseado en las áreas más afectadas, lo cual puede

deberse a fallos en la formulación, priorización y territorialización de las políticas públicas, o bien, a ciertos factores exógenos.

El mayor nivel de eficiencia se concentra en al menos cinco departamentos, entre ellos Escuintla, Alta Verapaz, Guatemala, e Izabal, con un nivel del 100.0%, y Sacatepéquez, con un 96.0%.37 Bajo ninguna circunstancia debe confundirse lo anterior con que dichos departamentos lograron erradicar la desnutrición crónica, pues, aunque Alta Verapaz sea totalmente eficiente en el uso de los recursos disponibles actualmente, aún posee un 50% de su niñez en desnutrición. El indicador en realidad muestra que la eficiencia del GPSAN ha alcanzado su nivel máximo. Por lo tanto, rescatar a la niñez que aún posee desnutrición amerita, per se, una mayor asignación de recursos, acompañado de estrategias que

Mapa 2

Guatemala: Eficiencia del GPSAN versus resultados en desnutrición crónica(Input = GPSAN per cápita 2011-2014; output = porcentaje de niñez sin desnutrición crónica)

Fuente: : Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015

37 Los resultados de la eficiencia departamental pueden verse con mayor detalle en el anexo.


puedan aminorar los efectos negativos sobre SAN de otros factores relevantes que no necesariamente impliquen aumento de GPSAN, tal como una mayor coordinación y planificación de las intervenciones.

Entre los aspectos controlables por los hacedores de política pública para el éxito o fracaso de las mismas se encuentra la territorialización. Como ejemplo de ello cabe citar el programa «Comedores Seguros», ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y cuya finalidad es proveer acceso a raciones alimenticias de bajo costo para población vulnerable a inseguridad alimentaria. De las 2.4 millones de raciones provistas durante 2015, el 62.4% fueron entregadas en el departamento de Guatemala, uno de los menos pobres y menos desnutridos del país. Posiblemente el impacto de este programa hubiese sido más provechoso si se hubiera desarrollado en Totonicapán, el departamento con mayor desnutrición en el país.

Existen otros factores que guardan estrecha relación con el grado de eficiencia, por ejemplo, la pobreza. La gráfica 22 muestra que los departamentos más pobres tienden a ser los menos eficientes en reducir la desnutrición crónica, a pesar, que en muchos se incrementó el gasto público en seguridad alimentaria. Esto

puede deberse a que ellos registran los más altos índices de desnutrición y, por lo tanto, reducir significativamente la desnutrición constituye un reto mayúsculo en comparación con los departamentos menos pobres. La pobreza conlleva a una serie de factores que dificultan aún más el logro de un impacto positivo en la desnutrición a través del GPSAN, es decir, debe ser una estrategia multicausal.

Para ejemplificar de mejor manera esta aseveración es necesario revisar algunos de los resultados derivados de la Encuesta de condiciones de vida 2014 (Encovi 2014). En cuanto al lugar que se habita, de los 1.6 millones de viviendas en condición de pobreza contabilizadas, al menos 45.7% utilizan la tierra como material predominante del piso; el 31.3% no cuenta con conexión a una red de distribución de agua; y el 75.0% no está conectada a una red de drenaje, lo cual tiende a incrementar el riesgo de contraer enfermedades transmisibles asociadas con la desnutrición.

La Encovi 2014 también refiere que de los 283,871 niños y niñas menores de cuatro años que padecieron diarrea solo el 50.4% buscó atención en alguna dependencia del sistema público de salud. Por su parte, el 33.6% recibió tratamiento en casa, principalmente por la madre, padre o algún miembro del hogar.

Gráfica 22

Guatemala: Relación entre eficiencia y pobreza (en porcentajes)


0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.00

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0.10R2= 0.2896

58

En los casos restantes, la atención se prestó principalmente en clínicas privadas, farmacias, entre otros.38 Si bien estos casos corresponden a niños y niñas en condiciones de pobreza, llama la atención que solo en la mitad de ellos se acudió a la red pública de servicios de salud, legando una parte importante de la atención al tratamiento no especializado en manos de los padres, madres o encargados. En el peor de los escenarios, esta situación puede elevar el riesgo de muerte del niño o niña ante casos de infecciones severas que necesitan un tratamiento de mayor especialización.

Los factores antes descritos son algunos de los asociados con la compleja realidad en que viven las personas pobres. Para que la política pública

tenga un efecto sustancial en la disminución de la desnutrición, es necesario resolver paralelamente los problemas estructurales que perpetúan la pobreza y la desigualdad. Las últimas dos Encovi, de los años 2006 y 2014, evidencian que la pobreza general y la extrema registran un incremento de 8.1 puntos cada una, tras haber pasado de 51.2 a 59.3 y de 15.3 a 23.4 puntos, respectivamente. De continuar una tendencia al alza, es previsible registrar en futuras mediciones una baja en los indicadores asociados con la eficiencia.

Pese a que una de las desventajas del análisis utilizado para medir eficiencia (DEA) se refiere a la dificultad de incluir y dar tratamiento a variables exógenas39, los resultados obtenidos

38 Un 6.7% en farmacias; 3.8% en clínicas privadas; 2.8% en casa de quien lo atendió; 0.7% en el IGSS; 0.4% en hospitales privados, y 1.6% en otros no identificados.39 Por ejemplo, pobreza, desigualdad, etc.

Mapa 3

Guatemala: Cambios potenciales en desnutrición departamental (Porcentajes de desnutrición crónica según escenario)

Fuente: : Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015


muestran que para aquellos departamentos en que la eficiencia no alcanzó el ciento por ciento existe un espacio hipotético de mejora en cuanto a los resultados de desnutrición crónica analizados. La potencialidad más significativa se registra, naturalmente, en aquellos departamentos con la menor eficiencia; por ejemplo, al año 2014, Huehuetenango tenía un nivel observado de desnutrición crónica del 67.7%, pero dada la cantidad de recursos invertidos en el combate y disminución de este flagelo, pudo haber llegado a tener 57.7% de sus niñas y niños con desnutrición crónica, situación que no se dio porque la utilización de los recursos departamento no fue tan eficiente como en otros y como se muestra en el mapa 2, estuvo en un rango de 60% a 70%, muy alejado de niveles de eficiencia del 97% como fue en el caso de Sacatepéquez y cuyo nivel de desnutrición crónica en 2014 fue de 42.4% y el potencial máximo al cual pudo llegar era de 40.6%. Basándose en la lógica del análisis en este último caso además de mejoras en la gestión de los recursos, también se requieren mayores niveles de GPSAN.

Los resultados presentados permiten dibujar escenarios de potencialidades en el GPSAN. Para lograr un verdadero impacto es

imprescindible revisar las distintas políticas públicas encaminadas a la solución del hambre en la niñez; priorizar de mejor manera las intervenciones; contar con información estadística sólida y confiable (entre esta, la urgente necesidad de actualizar el censo poblacional, ya en marcha), y elevar con carácter de urgencia nacional las estrategias y programas dirigidos a mitigar este mal que afecta a la mitad de nuestra niñez.

Por último, para finalizar de comprender en qué consiste el análisis de eficiencia del GPSAN se presenta la gráfica 23, en la que se agregan las tasas de desnutrición crónica en 2009 y 2014, así como la tasa de “desnutrición potencial” debido al monto de recursos públicos invertidos para esta finalidad, en esos departamentos. Tómese como ejemplo el caso de Quiché, donde los resultados presentados por la ENSMI 2014-2015 muestran un porcentaje de desnutrición crónica del 68.7%. Los resultados del análisis de eficiencia sugieren que este departamento tuvo el potencial de presentar un menor nivel de desnutrición crónica cercano al 54.1%, dado el nivel de GPSAN acumulado de 2011 a 2014, sin embargo estuvo por encima en 17.3 puntos porcentuales.

Gráfica 23

Relación entre el GPSAN per cápita y los niveles de desnutrición crónica en menores de cinco años para 2009 y 2014, así como potencial

Fuente: Icefi/Unicef, con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015 y cálculos según metodología aplicada por el Sicoín

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Ejecución per capita 2009 Desnutrición crónica 2009 Desnutrición potencial

Desnutrición crónica 2015Ejecución per capita 2015

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60

CONCLUSIONESAlgunos planes, programas y proyectos que buscan garantizar la seguridad alimentaria y nutricional no alcanzan a ejecutar (devengar gastos) en su totalidad, es decir, en relación al gasto que se les ha asignado; en el caso de Guatemala, desde 2010 no se logra ejecutar el 100.0% del GPSAN asignado, llegándose a niveles mínimos en 2013, con el 76.1%, y en 2015, con el 80.3%. En términos del bienestar de la niñez y la adolescencia esto se ha visto traducido en una menor oferta pública en sectores sensibles como nutrición, salud y educación (entre otros).

En Guatemala para 2015 y 2016 los montos asignados a GPSAN se redujeron constantemente en comparación con 2014, cuando ascendían a Q6,627.9 millones, para luego pasar a Q5,528.9 millones en 2016. En adición, los ministerios que guardan una vinculación más directa con el acceso a la seguridad alimentaria de la niñez guatemalteca, Salud, Educación, Desarrollo Social, planificaron durante el período analizado un total de 290 actividades, de las cuales 38 nunca fueron ejecutadas.

Actividades y programas públicos bien planificados y coordinados generan mejores resultados en el nivel de bienestar de la población. En el caso de este estudio se determinó que si bien la desnutrición crónica disminuyó cerca de tres puntos porcentuales entre 2009 y 2014, pudo haberse logrado más, es decir, el estudio refleja que hay espacios para optimizar y alcanzar mejores resultados, sin recurrir a incrementos de GPSAN. En este sentido, el caso de Quiché, donde los resultados presentados por la ENSMI 2014-2015 muestran un porcentaje de desnutrición crónica del 68.7%, la eficiencia sugiere que este departamento tuvo el potencial de presentar un menor nivel de desnutrición crónica, cercano al 54.1%, dado el nivel de GPSAN acumulado de 2011 a 2014, sin embargo, los resultados estuvieron muy por encima.

El promedio de eficiencia en los departamentos fue del 72.0%, llamando la atención que en Totonicapán y Sololá, departamentos que tienen de las más altas prevalencias de desnutrición crónica en el país, la eficiencia no llega a ser el 50%, ubicándose en 31% y 41.1%, respectivamente. Esto significa que el GPSAN no está siendo eficiente en algunas áreas de las más afectadas por este flagelo, lo cual puede deberse a fallos en la formulación, priorización, territorialización, coordinación vertical u horizontal de las políticas públicas, o bien, a factores exógenos. A este último respecto debe señalarse que el método en el que se basa el análisis de eficiencia aquí presentado tiene sus limitaciones, sobre todo porque resulta difícil incorporar al análisis variables de entorno, aunque no por ello, imposible, tal como la pobreza, la desigualdad, etc.

Si bien existen departamentos con el ciento por ciento de eficiencia, tal como Escuintla, Alta Verapaz, Guatemala, e Izabal, ello no significa que dichos departamentos hayan logrado erradicar la desnutrición crónica, sino más bien que la lucha contra este problema social fue más eficiente, respecto de otros departamentos. Por lo tanto se debe hacer hincapié que para rescatar a la niñez que aún posee desnutrición amerita, per se, una mayor asignación de recursos, a la vez de estrategias que puedan aminorar los efectos negativos sobre SAN de s factores relevantes que no necesariamente impliquen aumento de GPSAN.

Mejores resultados pueden lograrse con la optimización del GPSAN, sin embargo esto no es suficiente para la lucha y erradicación contra la desnutrición crónica en el medio plazo; también se requieren aumentos de dicho gasto, tal como lo expresa el caso del departamento de Suchitepéquez, cuya eficiencia fue del 97%, logrando, en 2014, un nivel de desnutrición crónica del 42.4%, sin embargo, el potencial máximo al que pudo llegar se situaba en torno al 40.6%, esto es, aproximadamente 2 puntos porcentuales por debajo de lo observado.


RECOMENDACIONESCompromisos para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Durante 2017 se realizó en las Naciones Unidas el foro de seguimiento al financiamiento para el desarrollo, en el cual Guatemala participó reconociendo, en principio, que se necesita no solo de más cooperación internacional, sino también se requiere alcanzar un pacto fiscal para incrementar los recursos estatales que permitan financiar los ODS. Es entonces necesario iniciar un diálogo con la finalidad de que en 2030 la mayoría de objetivos sean alcanzados. Pero este diálogo no necesita únicamente de los esfuerzos que pueda hacer la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán), sino también el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín) y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), que en el último ejercicio de planificación presupuestaria (2018) proyectó aumentar la carga tributaria un uno por ciento en el año 2022. Si bien a Guatemala le tomó veinte años reducir diez puntos porcentuales la desnutrición crónica, a este ritmo tomaría 90 años eliminarla del país.

Reforma fiscal para el gasto público. En Guatemala, las reformas en materia fiscal se han enfocado en los ingresos tributarios (por razones obvias); sin embargo, es necesario emprender reformas también en el gasto público, sobre todo con las rigideces que este tiene. Si bien ello significa en primera instancia reformar algunas leyes ordinarias como la ley del IVA, también debe discutirse reformas constitucionales como las asignaciones para el deporte, las cuales han sido señaladas en múltiples ocasiones de opacidad y corrupción. Es preciso considerar que estos fondos podrían tener mayor impacto para el país si se utilizaran en garantizar la seguridad alimentaria y nutricional.

Mejora en las adquisiciones del Estado. El Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín) en coordinación con la Contraloría General de Cuentas (CGC), debe capacitar a los funcionarios públicos de las unidades ejecutoras de entidades relacionadas con la niñez y adolescencia para evitar la no realización de sus planes operativos anuales. Tanto la suficiencia como la calidad del gasto público deben ser variables paralelas a la transparencia y agilidad con las cuales el Estado realice sus compras. Es importante, en este sentido, además, realizar una reforma integral y participativa de la legislación relacionada y tender a un sistema de compras del Estado Guatemalteco, sistema hasta ahora, inexistente.

Programación y coordinación de las políticas públicas. Mejoras en la eficiencia del GPSAN pueden derivarse de incrementar la capacidad institucional del país en cuanto a formulación, planificación, programación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, con énfasis en lo territorial. Por ello es importante que la Segeplán sea fortalecida, siendo una acción para ello reformar la Ley el Organismo Ejecutivo para que esta Secretaría no fuese de consejería solo a la Presidencia, sino al Consejo de Ministros y tenga capacidad rectora. Adicionalmente, estas capacidades deben trascender al ciclo político, para lo cual es importante una nueva ley de servicio civil que, en cierto sentido, blinde a los técnicos no solo planificadores, sino a todos los cuerpos técnicos del sector público.

Mayor profundización del análisis. Los resultados de eficiencia aquí mostrados dan luces sobre mejora de espacios de eficiencia, sin embargo, como se apuntó, hay elementos exógenos que resulta difícil integrar al análisis, con lo cual, es prudente realizar estudios de caso de mayor calado analítico, que superando las limitaciones analíticas del DEA, persigan el propósito de avanzar en la comprensión del fenómeno y realizar intervenciones que finalmente aporten eficientemente hacia la erradicación de la desnutrición crónica en el país.

Cultura de monitoreo y evaluación de políticas públicas. En un contexto de Gestión por Resultados y de Presupuesto por Resultados, es necesario la creación de un sistema de evaluación de políticas públicas en el país, para ello es necesario, como mínimo, el establecimiento de una legislación, en la cual se indiquen la institucionalidad, los recursos públicos que se destinarían al sistema, así como las grandes líneas para la implementación del monitoreo y la evaluación de la política pública en Guatemala.

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68

Anexos

1.1

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1.2 Variables analizadas en el modelo departamental

ID Departamentos

Variables de control Input Output Resultados

Desnutrición crónica observada (2015) a/

Niñez menor de 5 años (2015) b/

GPSAN total acumulado 2011 - 2014 (Q millones) c/

Niñez sin desnutrición crónica (2015) d/

Theta (eficiencia) e/

Potencial de niñez sin desnutrición crónica, año 2015 f/

Desnutrición crónica potencial, año 2015 f/

01 Guatemala 25.3% 327,086 6,362.6 244,333 1.0000 244,333.2 25.3%

02 El Progreso 29.1% 20,773 208.8 14,728 0.6681 19,615.7 5.6%

03 Sacatepéquez 42.4% 35,758 251.5 20,597 0.9684 21,248.0 40.6%

04 Chimaltenango 56.5% 79,790 559.5 34,709 0.6277 47,630.6 40.3%

05 Escuintla 26.9% 82,319 616.0 60,175 1.0000 60,175.2 26.9%

06 Santa Rosa 33.6% 46,277 471.8 30,728 0.6439 41,669.1 10.0%

07 Sololá 65.6% 49,865 552.6 17,154 0.3136 28,927.5 42.0%

08 Totonicapán 70.0% 60,547 427.3 18,164 0.4140 28,808.6 52.4%

09 Quetzaltenango 48.8% 103,921 777.9 53,208 0.7864 64,571.0 37.9%

10 Suchitepéquez 39.6% 69,917 522.7 42,230 0.8103 50,242.5 28.1%

11 Retalhuleu 34.2% 41,113 314.4 27,052 0.8757 30,415.3 26.0%

12 San Marcos 54.8% 152,624 1,122.2 68,986 0.8254 81,028.1 46.9%

13 Huehuetenango 67.7% 191,752 1,291.9 61,936 0.6903 81,119.1 57.7%

14 Quiché 68.7% 146,899 1,180.3 45,979 0.5330 67,450.2 54.1%

15 Baja Verapaz 50.2% 40,251 374.1 20,045 0.5103 29,861.5 25.8%

16 Alta Verapaz 50.0% 172,898 1,184.4 86,449 1.0000 86,449.0 50.0%

17 Petén 36.1% 76,617 607.0 48,958 0.8243 57,558.7 24.9%

18 Izabal 26.4% 52,077 363.0 38,329 1.0000 38,328.7 26.4%

19 Zacapa 40.0% 30,890 351.9 18,534 0.5061 27,688.2 10.4%

20 Chiquimula 55.6% 55,056 446.2 24,445 0.5371 35,760.6 35.0%

21 Jalapa 53.8% 50,849 341.8 23,492 0.6698 31,249.2 38.5%

22 Jutiapa 35.7% 58,655 536.9 37,715 0.7070 48,765.0 16.9%


Fuente de datos:a/ Encuesta Nacional de Salud Materno-Infantil (ENSMI) 2014-2015. Mspas, INE, Segeplan. b/ Proyecciones de población por edad, sexo y departamento. INE, revisión 2015. c/ Metodología del Icefi con base en Sistema de Contabilidad Integrada Gubernamental (Sicoin). d/ Estimación realizada con datos de ENSMI e INE. e/ Resultados del modelo DEA f/ Estimación realizada a partir de resultados.

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Boletín No. 15Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala 2014 enfocado en niñez y adolescenciaEn noviembre de 2013, el Congreso de la República de Guatemala decidió no aprobar el proyecto de presupuesto de ingresos y gastos presentado por el Ejecutivo para el año 2014. De esa cuenta, el presupuesto aprobado para 2013 permaneció vigente. Paralelamente al deterioro severo de los ingresos tributarios, la pérdida de control en las aduanas y un potencial agujero fiscal en los gastos totales del presupuesto aprobado, Guatemala enfrentaba un escenario donde las mínimas consecuencias llevarían a la caída del gasto social público al 7.9% del PIB, así como al retroceso de la inversión directa en niñez y adolescencia al 3.1% del PIB (USD 0.66 per cápita diarios). Esto ubica a Guatemala en los últimos escalafones de inversiones comparables en Centroamérica. Icefi y Unicef plantean como respuesta una guía de inversiones que blindan algunos programas de nutrición, de morbi-mortandad materna y neonatal y de calidad educativa.

Boletín No. 14Adolescencia: un presente y un futuro en claroscuroAnálisis de los Presupuestos Generales de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala, 2007-2013Desde 2007, Guatemala ha invertido, en promedio, Q 1,177.8 (USD 228) anuales por adolescente. Lo anterior representa en total unos Q 6,133 millones, lo que equivale a un escaso 1.8% del PIB. En sí, tan solo 9 centavos de cada quetzal del presupuesto ejecutado por el Estado se dirige a este grupo etario. Estas inversiones se encuentran orientadas a la protección de los derechos fundamentales de los adolescentes; sin embargo, las prioridades de ejecución presupuestaria mayoritariamente se concentran en la educación primaria en sobreedad que incluye a adolescentes. Por ello, garantizar los derechos de los adolescentes requerirá una transformación profunda de reformas fiscales e inversiones sociales más incisivas que garanticen el impacto y la eficiencia, así como mecanismos de transparencia y gestión para lograr un gasto adecuado.

Boletín No. 16Atlas municipal en salud. Análisis del acceso territorial a la atención primaria en salud y el gasto municipal en salud, agua y saneamiento

Avanzar hacia la deslocalización del poder central requiere avanzar en la generación de mejores herramientas y gestión de información para lograr mejores negociaciones en la búsqueda de la asignación de recursos financieros para el desarrollo descentralizado. Utilizando análisis espaciales para identificar la distribución territorial del acceso a la salud en 334 municipios de Guatemala e identificando para estos las inversiones municipales en salud, el presente informe busca avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de los poderes locales sobre la asignación de recursos financieros para la salud, para que fundamentadas en información analítica sobre la situación y necesidades puntuales del acceso e inversión en salud por municipio, los poderes locales puedan alcanzar mejores y mayores cuotas de inversión en salud según los principios de equidad.

Boletín No. 17Espacios fiscales para mejorar el financiamiento de la inversión en la niñez y adolescencia guatemaltecas

Estimaciones del Icefi y Unicef dan cuenta de que para la concreción de los derechos de la niñez y la adolescencia, el Estado de Guatemala ha debido asignar inversiones públicas de aproximadamente el 5.7 por ciento del PIB en 2014. En 2017, esta cifra debería ser del 7.0 por ciento, y del 8.3 por ciento en 2021. Estos montos se deberían destinar a ejes como la educación, la salud y la asistencia social, entre otros, con la finalidad de implementar políticas públicas que garanticen un piso mínimo de protección social, en un marco de promueva el acceso universal y la realización de los derechos, así como el respeto hacia el enfoque territorial, de género y de ciclo de vida. No obstante, dadas las precarias condiciones de las finanzas públicas del país, el reto consiste en contar con el suficiente financiamiento para la implementación de las propuestas elaboradas, las que deben responder, a la vez, a una gestión apropiada que garantice su impacto.

Serie de documentos de análisis ¡CONTAMOS!Primeria infancia. alas para el despegue al desarrollo...

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