Sesión 2 ¿En qué consiste la implementación? Gestión de...

18/03/2009

Sesión 2

¿En qué consiste la implementación?

Gestión de Operaciones

Implementación de Políticas Públicas: Enfoque gerencial y herramientas para su mejora

Contenidos

Las políticas públicas como proceso de gestión

Las rutinas operativas

Cambio y estabilidad de las rutinas

• El ámbito de la GP incluye a los oficiales (electos o designados) y las organizaciones (agencias) que ejercen autoridad ejecutiva, así como su impacto agregado en la política pública.

La GP está referida al desempeño de la función ejecutiva en el gobierno: tomar decisiones sobre propósitos y acciones en contextos específicos y satisfaciendo criterios de razonabilidad

¿Cómo y bajo cuales circunstancias los ejecutivos y la función ejecutiva en el gobierno hace la

diferencia para el éxito de las políticas y

organizaciones públicas?

Las políticas públicas como proceso de gestión

• Los gerentes públicos ejercen autoridad ejecutiva a lo largo del proceso de desarrollo de las políticas públicas. Este proceso exige el desempeño de varias funciones:

Establecer misiones valiosas para las organizaciones públicas

Diseñar acciones/organizaciones alineadas con dichas misiones

Implementar dichas acciones aplicando las capacidades organizativas necesarias para generar bienes y servicios

Evaluar los resultados e impacto de dichas acciones retroalimentando la misión así como las acciones y organizaciones diseñadas en función a ella

Desarrollo de estrategia

Implementación de

estrategia

Evaluación

Elaboración de visión

Planificación de políticas (programática)

Planificación organizativa y de recursos

Gestión de operaciones

Control de gestión

Desarrollo de capacidades

Generación y análisis de información

Retro- alimentación estrategia

Entendemos el proceso de gerencia como un conjunto de prácticas que desempeñan distintas funciones al interior de dicho sistema

(En base a sesiones del curso Public Management Theory and Practice, M. Barzelay 2001, LSE)

• El desarrollo de estrategias cambia o reproduce las orientaciones básicas que guían las acciones y funcionamiento de la organización o sistema

• Moore (1995) ofrece una mirada integral del proceso de generación de estrategia, que reúne:

Soporte (mandato, recursos, aceptación)

Sustancia (objetivos, programas, acciones, metas)

Capacidad (personas, sistemas, estructuras organizativas)

• El desarrollo de estrategias requiere así

Elaborar una visión y lograr soporte para ella

Diseñar o planificar políticas y programas

Diseñar dispositivos organizativos y planificar el uso de recursos

A. Desarrollando estrategias


Implementación de estrategia

Evaluación





Control de gestión



Retro-alimentación estrategia

Diversos procesos de creación de Estrategia

Mintzberg (1999) Carácter del proceso interno

Percepción del entorno

Imprevisible Confuso

Comprensible Controlable

Racional y controlado

Espontáneo y natural

Esfuerzo premeditado y controlado de diseño y

planificación

Mediante un esfuerzo premeditado de diseño, parcialmente controlado y

marcadamente adaptable a las negociaciones y recursos existentes

Mediante un esfuerzo relativamente espontáneo de resolución de

problemas y aprovechamiento de oportunidades (aprendizaje) en

función a una visión general

• La implementación pone en marcha las actividades planificadas en el desarrollo de la estrategia, pone en funcionamiento los dispositivos y organizaciones diseñados y utiliza los recursos previstos: es un proceso donde se “ensamblan” elementos programáticos (Bardach 1979).

• La organización debe generar (producir) los bienes y servicios previstos mediante un conjunto de operaciones que transforman un flujo de recursos e información en outputs: gestión de operaciones

• Las operaciones deben responder a la perspectiva estratégica (valor) de la organización: control de gestión

B. Implementando estrategias Desarrollo

de estrategiaImplementación

de estrategiaEvaluación





Control de gestión





• Las operaciones son el conjunto de actividadesque transforman y aplican determinados recursos (capital, materiales, tecnología, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que así adquieren valor adicional (Liu 2002)

• Las operaciones se realizan mediante la ejecución de rutinas que siguen reglas

Estandarizan en algún grado las actividades de gran cantidad de individuos y grupos

Sacan provecho de la especialización

Permiten predecir en cierta medida la cantidad y calidad de los bienes o servicios a generar

Control de gestión

• Mediante el control de gestión los gerentes mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la perspectiva estratégica de la organización

• No se trata sólo de alinear la actividad operativa con la estrategia existente, sino de mantenerla abierta a cambios estratégicos. Ello requiere

Promover la búsqueda de nuevas oportunidades

Estimular la emergencia de nuevas estrategias

Evitar que la búsqueda de oportunidades y estrategias se disperse en áreas poco prometedoras o riesgosas

Promover la obtención de los objetivos y resultados trazados

Impulsar acción

Limitar acción

Estrategia de la organización

Valores centrales

Variables críticas de desempeño

Riesgos a evitar

Incertidumbres estratégicas

Sistemas de creencias

Sistemas limitantes

Sistemas de control interactivo

Sistemas de control diagnóstico

Inspira y dirige la búsqueda de nuevas oportunidades

Limita la búsqueda de oportunidades

Estimula aprendizaje y emergencia de nuevas estrategias

Motiva, monitorea y retribuye obtención de objetivos trazados

• Mediante la elaboración y refinamiento de preguntas inteligentes, y mediante la aplicación de procedimientos de generación y análisis de información sobre la gestión a) se aprecia el valor público generado a lo largo del proceso, b) se contrastan los impactos efectivamente obtenidos con los objetivos y propósitos previstos

Buena parte de la información es generada mediante el control de gestión (control diagnóstico)

• La información generada puede (o no) afectar el desempeño futuro de las funciones de desarrollo e implementación de estrategia

C. Evaluando


Implementación de estrategia

Evaluación





Control de gestión




• La organización genera nuevas capacidades o desarrolla las ya existentes a través de la realización de actividades de desarrollo de estrategias, implementación y evaluación: la innovación tiene así lugar al interior del proceso de gestión

• Las capacidades organizacionales son observables en:

Los valores organizacionaels

Las habilidades de los individuos

Los sistemas técnicos

Los sistemas de gestión

D. Desarrollando capacidades

¿Cómo generar capacidades?

Experimentación

Importar conocimiento

Resolución compartida de problemas

Implementación e integración

Habilidades

Sistemas técnicos

Sistemas gerenciales

Valores

(Leonard-Barton, 1995)

Presente

Futuro

Interno Externo


Implementación de

estrategia

Evaluación





Control de gestión



Retro- alimentación estrategia

(En base a sesiones del curso Public Management Theory and Practice, M. Barzelay 2001, LSE)

¿Dónde estamos?

• Seguimos en una perspectiva de creación de valor

Mediante el proceso de transformación mismo (agregación de valor)

Mediante la generación de bienes y servicios valiosos para alguien

Operaciones

Conjunto de actividades que transforman y aplican recursos (capital, materiales, tecnología, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que, mediante dicho proceso, adquieren valor agregado (Liu 2002)

Gestión de Operaciones

• A diferencia de la mirada desde la Administración Pública, Política Pública o la Ciencia Política, esta mirada (gerencial) de la implementación de políticas se basa en una analogía productiva:

gestión de operaciones = entrega de servicios (service delivery)

la producción de bienes (manufactura) es una analogía más lejana

• Dicha analogía otorga centralidad al proceso de transformación (“producción”) y a su gestión

La implementación de las políticas públicas puede modelarse conceptualmente a la luz de los aportes del pensamiento de gestión de negocios (business management)

• ¿Cuáles son los elementos que componen un proceso operativo (productivo)?

Materiales

Información

Herramientas

Conocimientos

Habilidades

¿Cómo se articulan?

Mediante rutinas

¿Qué son las rutinas?

• Patrones reptetitivos: estabilizan la acción en la organización estandarizando el conocimiento, habilidades y materiales necesarios (especialización)

• Patrones reconocibles: son visibles e identificables por los miembros de la organización (tienen una comprensión de ellas)

• Patrones de acción interdependiente: facilitan la coordinación entre muchos actores (cooperación) y entre muchas acciones (secuencia de actividades)

• Acciones singulares: aunque el patrón es común y visible, cada realización del mismo es singular (diferente)

Las rutinas organizativas son patrones repetitivos y reconocibles de acción interdependiente, a partir de los cuales los miembros de la organización realizan

acciones singulares (Feldman & Pentland 2003; Feldman 2000)

Rutinas: secuencia programada de acciones

• Las rutinas son programáticas: consisten en una secuencia (programa) de acciones encadenadas y número limitado de acciones y secuencias posibles (repertorio)

• Se basan en un conocimiento implícito (dificil de expresar y transmitir mediante el lenguaje)

• El operador toma decisiones (“automáticas”) sobre el comportamiento a seguir dentro de las opciones que ofrece el programa/repertorio

Lograr fluidez de la secuencia es clave

Esto confiere sensación de automaticidad

Especialización en la toma de decisiones

(Nelson & Winter 1982)

• Identifiquemos rutinas en el caso del Presupuesto Participativo en VES

Las rutinas organizativas son patrones repetitivos y reconocibles de acción interdependiente, a partir de los cuales los miembros de la organización realizan

acciones singulares (Feldman & Pentland 2003; Feldman 2000)

Rutina: acción que sigue reglas

Los tomadores de decisiones en un contexto orientado por reglas se plantean tres preguntas:

¿Qué tipo de situación es ésta? (reconocimiento y clasificación)

¿Qué rol debo desempeñar? (clarificación de identidad)

¿Qué debe hacer una persona (u organización) en el rol que tengo en esta situación? (búsqueda y evocación de reglas)

“La acción se desarrolla siguiendo las reglas existentes (..) Depende de mecanismos que

reconocen situaciones, definen identidades y buscan y aplican reglas”

(March, 1994)

• Las rutinas siguen la lógica de lo apropiado: liga acciones a situaciones mediante reglas organizadas en identidades

Esta lógica es diferente a la elección racional: no se busca maximizar el beneficio/utilidad, sino hacer lo apropiado a la situación

Las reglas e identidades son la base para la toma de decisiones (no el cálculo de utilidades)

• Contra nuestra percepcion de sentido común, las rutinas –al estar ancladas en la identidad de la organización e individuo- pueden generar compromiso (adhesión a un objetivo y propósito más allá del cálculo sobre la utilidad a obtener)

• Las tareas operativas son más complicadas que el simple “aplicar reglas”: hay que interpretar situaciones, evocar identidades y desempeñar roles (aplicando reglas del repertorio que se posee)

• Además las reglas cambian como resultado de la adaptación a situaciones desconocidas o problemáticas

• Y todo esto debe hacerse en colaboración con otros (proveedores y usuarios), que también interprentan situaciones, evocan identidades y desempeñan roles aplicando el repertorio de reglas del cual disponen: puede haber discrepanacias y conflictos entre visiones e intereses distintos

Los problemas que afectan a las rutinas como acciones apropiadas

• En la raíz de las dificultades que afectan a las operaciones tenemos problemas de:

incertidumbre: falta de información o información imprecisa sobre la situación

y su evolución futura (March 1994)

ambigüedad: falta de claridad o consistencia de las interpretaciones de la situación y lo que hay que hacer en ella (March 1994)

interacción estratégica entre distintas interpretaciones e intereses de los actores

que colaboran (conflicto)

• En el caso del Presupuesto Participativo de VES ¿las operaciones se ven afectadas por problemas como ..

incertidumbre: falta de información o información imprecisa sobre la situación

y su evolución futura (March 1994)

ambigüedad: falta de claridad o consistencia de las interpretaciones de la situación y lo que hay que hacer en ella (March 1994)

interacción estratégica entre distintas interpretaciones e intereses de los actores

que colaboran (conflicto)

Las rutinas son patrones que establecen un repertorio regulado y limitado de comportamientos que permiten a los individuos y grupos poner retieradas veces en movimiento una secuencia fluida de acciones, mediante la cual se espera generar los resultados deseados

¿Qué nos debe interesar más como gerentes?

¿El patrón (repertorio) o la ejecución

(secuencia efectiva de acciones)?

Cambio y estabilidad de las rutinas

Dinámica interna de las rutinas

• La dinámica (funcionamiento) interna de las rutinas es resultado de la interacción entre las ejecuciones de la rutina y la comprensión que los participantes tienen de dichas ejecuciones (Feldman & Pentland 2003 y 2005)

• Tres aspectos (dimensiones) de las rutinas

Ostensivo

Performativo

Artefactos

Aspecto ostensivo

• Consiste en el patrón abstracto o generalizado que da forma a la percepción de qué es la rutina en cuestión. Permite a los participantes/observadores conectar un flujo de acciones y situaciones diversas como elementos que conforman una rutina dada

• Los participantes utilizan el aspecto ostensivo para

guiar la acción: modelo normativo (deseable)

dar cuenta o explicar lo que hacen y así legitimarlo

hacer referencia a un conjunto de acciones discretas dándoles sentido a partir de un patrón: hacer comprensible un flujo de acciones

Aspecto performativo

• Consiste en las acciones específicas realizadas por actores involucrados en una rutina, en contextos y momentos específicos. Implica improvisación con relación al patrón porque requieren atender a lo que hacen otros actores y a la situación (contextuales)

• Mediante la acción reiterada los participantes crean, mantienen y modifican el aspecto ostensivo (patrón abstracto) de la rutina.

Artefactos

• En la ejecución de acciones y la construcción de comprensiones sobre ellas, los participantes se apoyan en artefactos: reglas, procedimientos, máquinas, diagramas, etc.

• Los artefactos materializan aspectos ostensivos y performativos : son resultado de una reificación (cosificación) de las experiencias en cosas

La reificación no es un proceso neutro, pues implica conflicto, y usualmente requiere uso de autoridad

• Constituyen un punto de referencia tangible alrededor del cual pueden negociarse discrepanacias sobre aspectos ostensivos o performativos: encarnan una suerte de tregua organizacional

Ajuste y discrepancia

• Un ajuste elevado entre estas dimensiones genera la secuencia estable y fluida de acciones que idealmente caracteriza una rutina.

• Pero estas dimensiones no siempre están alineadas o son coherentes entre sí

Aspectos ostensivos no consensuales o conflictivos conduce a excesiva variación en las ejecuciones

Variaciones excesivas de las performances conducen a comprensiones múltiples y divergentes de la rutina

Discrepancia entre aspectos ostensivo/performativo alimentan el conflicto en las organizaciones

Los artefactos no siempre reflejan los consensos sobre el aspecto ostensivo: congelan acuerdos anteriores

Ciclo de cambio endógeno de las rutinas

• Feldman & Pentland (2003) entienden el cambio en las rutinas como resultado de dos movimientos:

• De lo performativo a lo ostensivo: participantes utilizan el patrón para guiar (orientación normativa), dar cuenta (legitimación) y referir (dar sentido) a sus acciones

• De lo ostensivo a lo performativo: las acciones de los participantes crean (mediante la repetición), mantienen (al poner en acto) y modifican (al adaptar e improvisar) el patrón

El patrón posibilita y constriñe las acciones,

mientras que la acción recrea y modifica el patrón

• De lo performativo a lo ostensivo: participantes utilizan el patrón para guiar (orientación normativa), dar cuenta (legitimación) y referir (dar sentido) a sus acciones

• De lo ostensivo a lo performativo: las acciones de los participantes crean (mediante la repetición), mantienen (al poner en acto) y modifican (al adaptar e improvisar) el patrón

¿Se producen transformaciones de este tipo en el caso del

presupuesto participativo en VES?

Capacidad transformadora

• Los actores ejercen su capacidad transformadora al responder a los resultados de la rutina:

Percepción del resultado Respuesta

1. Las acciones no producen los resultados

esperados

Reparar: arreglar la rutina para restaurar su

equilibrio pero manteniendo los estándares

establecidos de acción

2. Las acciones producen resultados

imprevistos o indeseables (nuevos

problemas)

3. Las acciones generan nuevos recursos y

abren nuevas oportunidades

Expandir: introducer cambios para sacar

provecho de nuevas posibilidades y

situaciones, alterando los estándares

establecidos de acción

4. Los resultados obtenidos son los

esperados pero los participantes aún

perciben que es possible una mejora: los

resultados quedan cortos frente a los

ideales

(Strive): invertir esfuerzo para cambiar los

estándares con el objetivo de alcanzar el

desempeño ideal

• Cortázar, J.C. (2007) Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales. En: Cortázar, J.C. (Ed) Entre el diseño y la evaluación. El papel crucial de la implementación de los programas sociales. Washington DC: BID.

• Feldman, Martha S. (2000). “Organizational Routines as a Source of Continuous Change”. En: Organization Science, Vol. 11, número 6, noviembre- diciembre, pp. 611-629.

• Feldman, Martha S. y Pentland, Brian T. (2003). “Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of Flexibility and Change”, en: Administrative Science Quarterly, 48, 94-118.

• Liu, Peggy (2002) “Can public managers learn from trends in manufacturing management?”, en: International Public Management Journal Review, vol. 3, 2, pp. 49-59

Bibliografía

• March, J.G. (1994) A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York: The Free Press

• Mintzberg, Henry (1999) “Gestionar el gobierno, gobernar la gestión”. en: Losada i Marrodán, Carlos. ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington D.C.: BID.

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