C~~arroflo Económico, voL 3S, N' 140 (enero-marzo 1996)

EL ESTADO COMO PROBLEMAY COMO SOlUCION*

PETER EVANS**

Las teorías sobre el desarrollo posteriores a la Segunda Guerra Mundial. quesurgieron en las décadas del '50 y el '60. partieron de la premisa de que el aparato delEstado podría emplearse para fomentar el cambio estructural. Se suponía que la principa!responsabilidad del Estado era acelerar la industrialización. pero también que cumpliria unpapel en la modernización de la agricultura y que surrjnistraria la infraestructura indispensa-ble para la urbanización. La experiencia de las décadas posteriores socavó esta imagen delEstado como agente preeminente del cambio, generando por contrapartida otra imagen enla que el Estado aparecía como obstáculo fundamenta! del desarroilo. En Afríca, ni siquieralos observadores más benévolos pudieron ignorar que en la mayoría de los paises el Estadorepresentaba una cruel parodia de las esperanzas poscoloníales (d.. p. ej.. Outkiewicz yWilliams. 19S?). Para los latinoamericanas que procuraban comprender las raices de lacrisis y e! estancamiento que enfrentaban sus naciones no era menos obvia la inlluencianegativa del hipertrófico aparato estatal l.

Esta nueva imagen del Estado coma problema (ue en parte consecuencia de su fra-caso en cumplir las funciones Que le habían fijado los planes de acción anteriores, pero éstano fue la única razón. Por lo menos en algunos casos el Estado habia estimulado de hechoun cambio estructural notable. allanando el camino para poder confiar en mayor medida enla producción industrial nacional. También se habia modificado la definición prevalecientedel cambio estructural. Como destaca Stallings (1992), el giro negativo que adoptó elcrecimiento del comercio internacional en la década del '70, junto cen el espectacularaumenta de las [asas de interés reales a fines de esa década y la reduc::ión de los présta-mos comerciales a comienzos de la siguiente, obligaron a les paises en desarrollo a ajus-tarse una vez mas a las restricciones impuestas por el ambiente internacional; de ahi que elcambio estructural fuera definido primordiaJmente en términos del "ajuste estructural".

Las modificaciones concretas en los.planes de desarrcilo y la evaluación negativa deldesempeño del pasado se aunaron con los cambios sobrevenidos en el clima ideológico eintelectuaJ llevando a primer plano del debate sobre el desarrollo la cuestión de si el Estada

. Publicado en S. HAGG.>J1Dy R. !V.I"~W'. eds.: The Paiifics oi E=omic ':'C~77C¡;L N.J.. ?ñncolonUnive.sily Press. 1992.{56agradece a Laeó,oríaf mencionada la autorizacióo para Lapr<05c<;¡-Jversión on español.N. de/aR.¡

..Universidad de CaJifo",ia, Be<kclL'Y. I G Deoarlme!>t 01Socioiogy /410 Barrows 1-'.:>/1r 8cri<cley /California94720-1980 i 1:' t5 10) 642.4766 i Fax: (5 10i Q.j2.0659 I

, I De Soto ( 1989} es probablemente e! mas COOOC100manir-lO aulóctono sobro la dc::úusión ",,{rida.

',30 PETER EV/!.NS

debía siquiera tratar de ser un agente económico activo. Volvierona cobrar prominencia lasteorias minimalistas que insistían en limitar los alcances de su acción al establecimiento ymantenimiento de las relaciones de propiedad privada, teorías apuntaladas por un impre-sionante aparato analítico "neoutilitarista.. Por otra parte, las teorias neoutilitaristas delEstado se amoldaban bien a las recetas económicas ortodoxas sobre el manejo de los pro-blemas del ajuste estructural. A mediados de los 'SOera dificilresistirse a esta combinación.

Como sucede con la mayoría de las corrientes políticas y modas intelectuales, elsurgimiento de la ortodoxianeoutilitarísta tuvo limiracionesinherentes (cl. Kahler, 1990). Losproblemas provocados por la implementación de los programas de ajuste estructural y lasnuevas dudas acerca si éstos bastaban por sí solos para asegurar un crecimiento futurollevaron a replantear otra vez el papel del Estado. Hacia fines de la década del 'SOcomenzóa cristalizar una "tercera ola. de ideas al respecto.

Para empezar, analistas como Kahler puntualizaron que las recetas ortodoxas, pese asu desdén por la sensatez de los políticos, contenían la paradójica expectativa de que elEstado (la raíz del problema) sería de algún modo capaz de convertirse en el agenteiniciador e instrumentador de los programas de ajuste (o sea, seria la solución). Estaexpectativa no carecía por completo de realismo empírico. Como han señalado Waterbury(1992) y otros autores, en la medida en que se acometieron realmente la liberalización,lasprivatizaciones y otras medidas asociadas al ajuste estructural, las elites estatales cumplie-ron un papel de vanguardia en la puesta en marcha de esas medidas. Sin embargo, estoera incompatible con la conducta de apropiación de rentas públicas [rent-seeking behavior]prevista por la teoria neoulllitarista del Estado.

Guste o no guste, el Estado tiene una función central en el proceso de cambioestructural, aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. El reconoci-miento de este papel central retrotrae, inevitablemente, a las cuestiones vinculadas con lacapacidad del Estado. No se trata meramente de saber identificar las políticas correctas. Laaplicación consistente de una política cualquiera. ya sea Que apunte a dejar que los precios"alcancen su nivel correcto. o al establecimiento de una industria nacional, requiere lainstitucionaJización duradera de un complejo conjunto de mecanismos políticos; y comoargumentó persuasivamente Samuel Huntington en la pasada generación, dicha institucio-nalización de ninguna manera puede darse por descontada. A fines de la década del 'SO,incluso los antiguos bastiones de la ortodoxia, como el Banco Mundial, contemplaban laposibilidad de que los problemas de sus clientes pudiesen derivar, no sólo de la adopciónde medidas equivocadas, sino de deficiencias instilucionales a ser corregidas únicamenleen el largo plaz02. Larespuesta no está, pues, en el desmantelamienlo del Estado sino en sureconstrucción.

Una característica de la tercera ola de ideas acerca del Estado y el desarrollo es laadmisión de la importancia de la capacidad del Estado, no simplemente en el sentido de lapericia y de la perspicacia de los tecnócratas que lo integran, sino en el sentido de unaestructura institucional perdurable y eficaz. Las expectativas optimistas poco realistassobre el Estado como instrumento del desarrollo, que signaron a la primera ola. fueronexorcizadas, pero también lo fueron las concepciones utópicas según las cuales el Estadodebería limitarse a realizar un suene de patrullaje social con vistas a la prevención de lasviolaciones cometidas contra los derechos de propiedad. -Entre los autores que se ocupa-ron de los problemas del ajuste, Callaghy (19S9, págs. 117, 131-32) es un buen ejemplo deesta tercera ola. En su análisis, parte de la premisa de que la capacidad para abordar

2CaDa~y (1989, pág. 133)cila el inlorme de 1989 del8anco Munóial sobre los préslamos para ajusle comoejemplo del nuevo énfasis en la construcción insulUcional.

. -- -...--..--El ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOlUCION 531

determinados problemas, como la estabilización y el ajuste, procede de ciertas caracteris-ti~2.Soenerales difusas del aparato estala! y su vinculo con las estructuras socialescircundantes, y de Que éstas, a su vez, son consecuencia de procesos' de cambioinstitucionalde largo plazo.

a análisis Que haremos a continuación intenta ser una contribución a esta tercera ola.Su base empirica no es el examen de la relación entre la capacidad del Estado y la instru-mentación exitosa de programas de ajuste estructural. En lugar de ello procura examinar elpapel del Estado en los planes de desarrollo previos (la transiormación industrial) y trata desuministrar un cuadro analítico de las caracteristicas institucionales Que diferenciaron a losEstados Que lograron mayor éxito en esta tarea respecto de los Que no lo lograron.

No debe suponerse Que la estrategia de dar un paso atras para considerar losanteriores patrones de transformación industrial equivale a afirmarQue la definición de lasinstituciones estatales eficaces es la misma en todos los planes de acción económica.Algunas características institucionales Que favorecieron el crecimiento de la industrianacional Quiza puedan ser disfuncionales para alcanzar la estabilización y el ajuste. Detodas maneras, existe una correlación elemental entre el desempeño del Estado en un plande transformación industrialy su desempeño en un plan de ajuste. los paises alricanos Queno consiguieron crear una industria nacional tampoco consiguieron garantizar el crecimien-to con un programa de ajuste estructural. Los paises del Este asiático Que más éxitotuvieron en la instrumentación de programas de transformación induslriallueron asimismolos más exitosos en cuanto a su modo de abordar los problemas del ajuste. Los paíseslatinoamericanos ocupan un lugar intermedio en lo que atañe a su desempeño en amboscampos. Apreciar esta correlación elemental no significa en modo alguno demostrar Queexisten importantes rasgos institucionales que facilitanambas tareas, pero si sugiere que la

. . 'comprensión de la transformación industrial puede contribuireventualmente al análisis del'papel del Estado en un ajuste exitoso. . :

Esta correlación elemental del desempeño del Estado en distintas tareas indica;también que las concepciones neoulilitaristas, según las cuales los requisitos institucionales ;para poner en práctica las recetas económicas ortodoxas son contrarios a los Que'demanda el fomento de la industria nacional, son cueslionables. Si a este respecto un mejor'fundamento teórico se considera necesario. podría ser útil repas3r 135perspectivas ~

institucionalistas clásicas de Weber. Gerschenkron, Hirsdm13n y OIIOS,en lugar de conliar .únicamente en el .nuevo institucionalismo.. ,

Aqui emprenderemos tanto una reconsideración conceptual como un análisis históri- :ea comparativo. En primer lugar. examinaré algunas irr.::ongruenci3sde ti concepción:neoutilitaristadel Estado. luego pasaré revista a algunas ideas provenientes de la literatura;clásica del institucionalismocomparativo. en busca de indicios Que pudieran ayudmnos aconstruir un análisis de las estructuras estatales eficaces. La mayor parte de este articulo:

consiste en un análisis comparativo inductivo de los Estados que tuvieron cierto éxito, !centrado no en la estabilización y el ajuste de la década del 'SO, sino más bien en los:empeflos por promover la transformaci6n industrial en la posguerra. Para ello se examinan tvaños casos. Se toma al Zaire bajo el gobierno de Mobutu como ejemplo de un "Estado tpredatorio. casi puro, y se analizan las cara::teristicas del Estado desarroliista a través de rtres paises del Este asiático: Japón, Taimn y Carea. Estos ejemplos son luego comparados:con dos Estados que alcanzaron un éxito considerable en ciertos sectores y periodos. pero:no supieron mantener un desarrollo consistente: Brasily la India. Finaimenle, procuraré;extraer algun~ enseña.Olas de este análisis comparativo y ~~ré ciert~s es;>eculaciones F'acerca de su Importancia para los problemas de la estabilizaClony el aJuste. r...

r¡.

532 ?€TER EV ANS

Perspectivas sobre el Estado

La antipatíahacia el Estadocomo institución tiene muchas raíces, como lo sabe biencualquiera que alguna vez haya tenido que esperar interminablemente el otorgamiento deuna licencia de un organismo burocrático o se haya visto obligado a tratar con un empleadopúblico intransigente. De estas antipatías, así como de las pruebas notorias de desempeñodeficiente, se nutrieron los ataques al Estado durante la segunda ola. en cuya génesistambién cumplió un rol importante la evolución de las perspectivas teóricas scbre aquél.

Incluso las teorías del desarrollo que priVIlegian al mercado como institución siemprehan reconocido que "la existencia del Estado es esencial para el crecimiento eccnómico"(North, 1981, pág. 20), pero el Estado esencial era un Estado mínimo, "limitado en granmedida, si no íntegramente, a proteger a las personas y sus derechos y prcciedadesindividuales, ya la aplicación de los conltatos privados negociados en forma voluntaria"(Buchanan et al., 1980, pág. 9). En su variante neoclásica mínima, se consideraba al Estadouna "caja negra" exógena cuyo íuncionamiento interno no era un tema prcpio del análisiseconómico. Sin embargo, los teóricos neoutilitaristas de la economia pciitica estabanconvencidos de que las consecuencias económicas negativas de la acción del Es:ado eranharto importantes como para dejar cerrada esa caja negra; para poner al casc:.;bierto sumodo de operar apiicaron al análisis del Estado "los instrumentos corrientes de la optimiza-cién individual"J.

La esencia de la acción del Estado radica en el intercambio que tiene lugar entre losfuncionarios y sus sustentadores. Los funcionarios requieren, para sobrevivir, partidariospolíticos, y éstos, a su vez, deben contar cen incentivos suficientes si no se quiere quedesplacen su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado. Quienes desempeñancargos públicos pueden distribuir directamente los recursos con que cuentan entre suspanidarios a través de subsidios. préstamos, empleos, contrataciones o provisión deservicios, o bien apelar a su autoridad para crear rentas públicas destinadas a gruposíavorecidos, limitando la capacidad de maniobra de las fuerzas del mercado. Enlte lasmaneras de generar estas rentas sa hallan ei racionamiento de divisas, las restriccionesimpuestas al ingreso en el mercado mediante las licencias otorgadas a los productores, y lafijación de aranceles o limitaciones cuantitativas a las importaciones. Les iuncionariospueden asimismo quedarse con una parte de esas rentas para sí. De hecho, se adopta lahipótesis de que "la competencia para ocupar cargos públicos es, en parte. una competen-cia por las rentas" (Krueger, 1974, pág. 293). Como esta "búsqueda de gananciasdirectamente improductivas" genera utilidades considerables, se torna menes atractiva lainversión en las actividades productivas en la economia en su conjunto; por lo tanto,disminuyen la eficiencia y el dinamismo.

A fin de eludir los efectos noc.ws de la accién del Estado éste debería reducir sujurisdicción al mínimo, reemplazando donde sea posible el conltol burccratico por losmecanismos del mercado. Si bien la gama de funciones estatales que se juzgan suscepti-bfes de pasar a la esfera del mercado varia. hay autores que llegan a especular con laposibilidad de utilizar "premios" Y otros incentivos para instar a los "privatistas" y a otros

3 Srinivasan (1985, pá<;J.41). Encrelos leórit:üSde la eJección-püblica.los más conocidosson Ja;r.esBuchanan (1a..eado con el Premio Nobel) y sus cobOoraoxQS Tcl6son y TuDock(el. 8ochanan. TooIisI:>nYiui:ock.lsao). También puede mencionatse a I'isi<anen (1971). Auster y Silver (1979). El reciento re$Ur9""icnto da laeccnomia política neocIásica represenla un punto de vis:a SimdN. aunque po< lo comün menos exllemo; vóaseCoIander (1984). Elementos de la ceeoc:epcjóo>neoutililansla eslán presentes asimismo en la: pelSp...,!ivas sobre laacción coIe<:tiva(v. gr. OIsoo, 1982) y la nueva economía instilucional, que pone el acento en los derechos depropiedad (v. g., Norlh, 1981).

-.~..--- -s=-

EL ESTADO COMO PR081eAA y COMO SOlUC1ON 533

ciudadanos particulares a solventar. al menos parcialmente. los gastos nacionales dedefensa (Auster y Saver.1979, pago 102).

Sería necio negar que la concepción neoutilitarisla ha captado un aspecto significati-vo del funcionamiento de la mayoria de los Estados y tal vez el asoecto predomin;:ulle enalgunos de ellos. La apropiación de las rentas públicas írent.seek¡f,g). conceptuafizada deun modo más primilivo como corrupción, siempre ha sido una faceta consabida de lamanera de operar de los aparatos estatales del rerC<!rMundo. Algunos de éstos consumenel excedente que extraen, alientan a los agentes privados a pasar de las actividadesproductivas al renl-seeking improductivo y no proporcionan bienes colectivos. La conside-ración que tienen por sus respectivas sociedades no es mayor que la de un predador por supresa, y puede denominarselos legitimamente Estados 'predatorios"4.

La concepción neoutilitarista podria ser vista como un avance respecto de la visiónneoclásica tradicional del Estado como árbitro neutral, dado que reintroduce la politica. Dehecho. la premisa de que las medidas oficiales "reHejanlos intereses creados existentes enla sociedad" retorna en parte algunas de las ideas de Marx sobre los sesgos que rigen lapolítica estatal (Colander, 1984, pago 2). Como explicación de una de I;)s P;)utGSdelcomportamiento de los funcionarios. que puede o no predomin3f en determinado apar:Jtoestatal, el pensamiento neoutilitarisla constituye un apcl1e útil; pero como teoria supremamonocausal aplicable a los Estados en general, tal comollega a serio en manos de sus más'devotos adherentes. el modelo neoutilitarista es cGntrovertlble.

Para empezar, es difícil entender por qué, si los funcionarios públicos estan preocu-pados ame todo por obtener rentas individuaJes, no actuarían todos ellos en forrn:1"freeiance".Lalógicaneouolitaristano nos esciarecemucho acerca del motivopor el c\i"1los funcionarios querrían trabajar en conjunto, como una entidad colectiva. Si postulamosque de aJguna manera el Estado resuelve su problema de acción colectiva, no hay razón,dentro de la lógica neoutilitarista, para que quienes monopolizan la violencia se contentencon ser meros vigilantes, y en cambio hay todas las razones posibles para que procllreflampliar los reíugios de obtención de rentas públicas [rental havens]. En suma, la adhesionestricta a la lógica neoutilitarista torna dificil explicar la existencia misma del Estado, yconvierte al Estado vigilante casi en una imposlbiiidad teóricas.

Al mismo tiempo, el supuesto neoutilitarista de aue las relaciones de cambio son natu-rales, o sea, epistemológicamente anteriores a otras cJases de relaciones sociales. no estaavalado por la evidencia empírica. Estudios minuciosos de los procesos reales de intercam-bio (en oposición a los resúmenes analiticos de susresultados) comprueban que los merc;)-dos sólo operan bien cuando están apoyados por otro tipo de redes sociales (Granovetler,1985). Un sistema eficaz de relaciones de propiedad no es suficienle. Elbuen lunciona-miento del intercambio exige un medio más denso y profundamente desarrollado. que es elde la confianza mutua y los entendimientos cuíturalmente compartidos, que Durkheim

. Importa señalar que esLa manera parDcuiat de Conccptuailat ai E:!ado pred.1tOfio e: muy dI:tinta do laQUo emplean QUienes han propuc:to e:te conceplo. Tanlo La! (19681 como L!M (1988) equiparan el compcoft.lmien.lO prcdalcrio con la maximilación do la recaudación pÚblica. Scgcn GI u:o> qt.'o lo d."\ Lcvi di lermino. lo:: E:Iado:pueden maxímtlar :us ingosos on IOfrnas quo promo.ICYan 01 oo :>rr<>41oe lIv<! lo wnp,d.\n; por ando. en :u~noIogia el vocablo -prcddlono. no I>cnO lar lO:amcnlC cClV'1<'I.",ion= ..Jo>,..."o4h:tas. :;OgUn :ti do/iniclÓn.podrian fácilmento Kamarso ptc:;!ah>tios cierto lipo 00 e:~ Q.JO "!re:: ~"""'" dc "roU,st.:1s. LaI 0:10; másconvencido do quo exr.;1o una rr.'~" ~trva cnlro la ma..mlacoón do n:: Ing:-~';')S publico: y 01oo arroUo; p;uaél. como para los ncoublilanst.u. la aJ!etnaliva 'renlo al estad:> preáalorio es CI E:!ado .,.;goIanto mInimo. y no deja .esoacio analítico al'P'O ¡>al!! el Es:.o<jo do<"..arro8ista..

S Señalemos que "",la crilica prelondo do::tacat al<;1JnOSdo los problema:: do las idoa: quo su:;U!nl"" elenf~ exltemo del Eslado carac:.,.;:lico 00 la :agunda o4a. y no pa:;a< rcv'::!a a b ampti;> liter atUl;:; :coro el E:lado .surgida bajo el rólulo do la ',;Jocción racional-. Para una rcscna do esta inóJlc. vé.a:;o LCY1(1988. - Ap6ndice-l.

.

534 PETER EVANS

resumió bajo el rótulo, engañosamente simple. de -los elementos no contractuales delcontrato".

Para bien o para mal, los mercados están siempre inexlricablemente integrados enuna matriz que incluyepautas culturales y redes sociales compuestas por lazos individualespolivalentes. En ciertos casos, las relaciones de cambio pueden generarse en una interac-ción informal;en otros, las organizaciones jerárquicas formales pueden "interiorizar"dichasrelaciones (el. Williamson, 1975). Si a fin de poder operar los mercados deben estarcircundados por otras clases de estructuras sociales, entonces los intentos neoutilitaristasde liberar al mercado del Estado tal vez terminen destruyendo los puntales institucionalesQue permiten el intercambio. Esta era, desde luego, la postura de la tradición clásica de losestudiosos del institucionalismo comparado, Quienes destacaban la complementariedadesencial de las estructuras del Estado y del intercambio en el mercado, sobre todo parapromover una transformación industrial.

Dentro de esta tradición, siempre .se vio con ojos criticos la afirmación de Que elintercambio es una actividad natura!. que sólo exige un mínimo de sustento institucional.Hace cuarenta años, Polanyi (1957, pág. 140) argumentaba: "El camino Que lleva al libremercado fue construido y mantenido gradas a un enorme aumento del intervencionismocontrolado, centralmente organizado y permanente". Según POlanyi,desde el comienzo lavida del mercado Quedóentrelazada no sólo con otros tipos de lazos sociales, sino ademáscon las formas y politicas fijadas por el Estado.

En su examen de las sociedades de mercado consolidadas, Weber llevó aun máslejos esta linea de pensamiento, aduciendo Que el funcionamiento de la empresa capitalistaen gran escala dependia de que existiera el tipo de orden que sólo puede proporcionar unmoderno Estado burocrático. "El capitalismo y la burocracia se encontraron uno al otro yson íntimamente el uno para el otro", escribió (Weber. 1968, pág. 1395, n. 14). Esta premisade la existencia de una relación íntima entre ambas se basaba, desde luego, en unaconcepción del aparato estatal burocrático Que era la imagen opuesta de la neoutilitarista.Los burócratas de Weber sólo se preocupaban por cumplir con sus tareas y contribuiraa1canzar los objetivos del aparato en su conjunto. Eluso de las prerrogativas del cargo paramaximizar los intereses particulares era, segun él, un rasgo de formas preburocráticasanteriores.

Weber pensaba que el Estado les era util a Quienes operaban en los mercadosprecisamente porque el proceder de los funcionarios obedecía a una lógica muy distintaque la del intercambio utilitario.La capacidad del Estado para apoyar a los mercados y a laacumulación capitalista dependía de que la burocracia fuese una entidad corporalivamentecoherente, y de Que los individuos viesen en la consecución de las metas corporativas lamejor manera de promover su interés personal. La coherencia corporativa exige que losluncionarios individuales estén aislados. en alguna medida. de las demandas de lasociedad circundante. Este aislamiento, a su vez, se refuerza confiriendo a los burócratasun status distintivoy recompensa dar. Para la eficacia burocr¿lica también era decisiva laconcentración de los expenos, a través del recrJtamiento basaóo en el mérito y lasoportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera profesionalde largo plazo. En sintesis, según Weber la ccnstrucción de un sólido marco de autoridadera un requisito inóispensable para el funcion2.!Taienlode los mercados.

Observadores pcsleriores ampliaron la visión de Weber sobre el rol del Estado. Lacapacidad de instrumentar las reglas en forma previsible es necesaria pero no suficiente.La obra de Gerschenkron sobre el desarrollo tardio complemema a la de Vveber, alcentrarse en el aporte concreto del aparato estatal para superar la disyumíva creada por la

-~..~--" ~-_.

ELESTADOCOMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 535

escala de la actividad económica requerida para el desarrolio y el alcance electivo de lasredes sociales exislemes (Gerschenkron, 1962). Los paises de industrialización tardía queenfrentaron tecnologías productivas cuyos requerimientos en materia de capital excedían loque eran capaces de reunir los mercados privados se \~eron forzados a conhar en el poderdel Estado para movirlZar los recursos necesarios. En lugar. de brindar simplemente unentorno adecuado, como en el modelo de Weber, el Estado era ahora el organizador acli\'Ode un aspecto vitaldel mercado. La argumentación de Gerschenkron plantea además otroproblema: el de la asunción de riesgos. El eje de las dificultades de los paises de desarrollotardio es que en ellas no existen instituciones que permitan distribuir los riesgos importantesen una amplia red de dueños de capital, y los capitalistas individuales no pueden ni Quierenasumirlos. En tales circunstancias, el Estado debe actuar como empresario sustituto.

Hirschman retorna con mucho más detalle este énfasis en el papel empresarial delEstado como elemento faJtantepara el desarrollo. Basándose en sus observaciones sobrelos países de desarrollo "muy tardio" del Tercer Mundo en el siglo Xx. Hirschman sostieneque el capitaJ -en el sentido de un excedente potencialmente invertible- no es el principalingrediente ialtame en los paises en desarrollo, sino la capacidad empresarial, o sea, lavoluntad de arriesgar el excedente disponible invirtiéndolo en actividades productivas, o enlas palabras de Hirschman, "la percepción de las oponunidades de inversión y su translor-mación en inversiones reales", Si la clave, como él afirma, esta en "inducir las decisiones dernaximiza::;ión". ei rol del Estado implica un alto grado de sensibilidad anle el capital privado(Hirschman, págs. 35, 44). El Estado debe olrecer incentivos desequilibrantes para instar alos capitalistas pñvados a invertir, y al mismo tiempo debe estar en condiciones de aliviar loscuellos de botella que generan desincentivos para la inversión.

Los Estados que logran éxito en las tareas esbozadas por Gerschenkron y Hirschman,así como en las establecidas por Weber, pueden llamarse iegilimamente "desarrollistas-6.Ellos extraen excedentes pero también ofrecen bienes colectivos. Fomentan perspecti""3sempresariales de largo plazo en las élites privadas, aumentando los incentivos pa:aparticipar en inversiones transformadoras y disminuyendo los riesgos propios de talesinversiones. Esposible que no sean inmunes ala apropiación de las rentas públicas o al usode una parte del excedente social en beneficio de los iuncionarios y sus amistades, y no dela ciudadanía en su conjunto, pero en general las consecuencias de sus actos promuevenel ajuste económico y la transformación estn.:ctural en lugar de impedidos.

Laexistencia de Estados desarroliistas es ampliamente reconocida. De hecho, segun

aigunos ellos ¡ueron el elemento esencial del desarrollo "tal dio" o "muy tardio". White y ,

Wade, por ejemplo,afirmanque "el fenómenode un 'desarrollo tardio' exitoso [...] debeentenderse [...] como un proceso en el cual los Estados desempeñaron un papel estr::ltegi.co en el dominio de las fuerzas del mercado interno e internacionat y en su sujeción alinterés económico nacional" (Whi¡e y Wade, pág. 1). No obstante, la identificación de lesrasgos estructurales que permiten a estos Estados ser des3Hollist3s es mas contrqvnnid:1.

En la concepción gerschenkroniana/hirschmaniana la relación entre la capacid;:!d delEstadoy eiaislarniento(o"autonomía")esmásambiguaque enla perspectivade Webero, '

6 La expresiór. "Eslado de~"ol¡;s\a". como 'Esla&.>plCd3lolio", cs ,,!iE.?adacon una vaflodad do si9'ur'ea.d~s. Dulkic-"IcZ y WiI.;ams {195, L ~~, ejemplo. La aphc;!r. a CualoulCI E~la6-.., .::¡':c I'Ic>lc~o inlCICS por 01 dC:;"1rrc.Uc.rnócpcnd'cnlcmer1IC Go quc p.,<:,:¡¿;aC'Jcil~c o no ouc I::s n)cdoa.ls pvr cl ad<.-p1.1d.1sh"y.1:' lC'nido consccuC'nc~'oV-'sJli as para cl oc",,'rollo. e .:;;.,<¡OJOc~c .nle.,cs man;lcsl,1W sca algo ma~ <:ve pura 'ctonea A~i. sc,?"n c~ICO,,"lores 10$ 'Eslao"" dcsarrO:kslas. no se d.lclcnc",n 6: loS prCd:J:OflCS. M. cmpleo dcllcrm.no es ~Imil,,' al cid

,?'upo OS (vcas". "~:.. WhÍlc y \';aoo. 1958) y al dc Ch..lm""s John~on, r 9Uarda Clcna :.cmCJ"nza cC'n lo Q".JCJohr1son. Duva!: y r.eeman (1~) ck!nom'nan "Estados cmOlcO-alialcs".

536 f'E'TE.::¡ EV ANS

indllso, en una visión neomarxistai. Para que un Estado aislado sea eficaz. deben resultarevidentes la naturaleza del proyecto de acumulación y los medios de instrumentarlo. En unplan de transformación gerschenkroniano o hirschmaniano, la forma de dicho proyecto deacumulación debe descubrirse, casi inventarse. y su puesta en marcha exige establecerestrechas conexiones con el capital privado. Una burocracia al esulo prusiano puede sermuy eficaz para la prevención de la violencia y del fraude, pero el tipo de capacidadempresarial sustitutiva de que habla Gerschenkron o la sutil promoción de la iniciativaprivada en la que pone el acento Hir'schman exigen algo más que un aparato administrativoaislado y dotado de coherencia corporativa: exige mucha inteligencia, inventiva. dinamismoy bien elaboradas respuestas frente a una realidad económica cambiante. Estos argumen-tos demandan un Estado más bien enraizado (o encastrado) en la sociedad que aislados.

Cualesquiera que sean los rasgos estructurales de la capacidad del Estado, lasargumentaciones en favor de su papel central se aplican sobre todo a aquellas situacionesen las que la transformación estructural está a la orden del dia. La industrialización (eje delos estudios de caso que a continuación presentaremos) es el ejemplo clásico de este tipode transformación, pero también el ajuste estructural requiere algo más que un cambiogradual. Elcontraste entre el Estado predatorio y el Estado desarrollista cobra mayor relievecuando se planea una transformación. Como señala Callaghy, la existencia potencial de unrolpositivo del Estado no genera la necesidad lógica de que se concrete ese potencial. Haysociedades y economías que "necesitan" Estados desarrollistas pero que no los alcanzannecesariamente, como demuestra bien a las claras el caso del Zaire.

Un ejemplo de predación: Zaire

Desde que Joseph Mobutu Sese Seko tomó el poder en Zaire en 1965, él Y unpequeño círculo de allegados que controlan el aparato del Estado hicieron una gran fortunaa partir de los ingresos generados por las exportaciones de la gran riqueza minera.del pais.En los veinticinco años subsiguientes. el PSI per cápita disminuyó a una tasa anual del 2 %,llevando poco a poco al Zaire hacia el extremo inferior de la escala jerarquica de lasnaciones del mundo y dejando a su población en una miseria igual o mayor que la quepadeció bajo el colonialismo belga (World Bank, 1991, pág. 204). En resumen, Zaite es unejemplo. propio de un libro de texto, de un Estado predatorio en el cual el afán de la clasepolitica por apropiarse de las rentas públicaS ccnvirtió a la sociedad en su victima.

Siguiendo a Weber, Callaghy eníatiza las caracteristicas patrimonialistas del Estadozaireño. encontrando en él esa mezcla de tradicionalismo y arbitrariedad que según Weberhabía retrasado el desarrollo capitalista (Callaghy, 1984). En consonancia con ej modelopatrimonialista,el controldel aparato del Estadoesta en manos de un pequeño grupo deindividuos que mantienen estred1as conexiones entre si. En el pináculo del poder seencuentra la .camarilla presidencial-. compuesta por .unos cincuenta de los más coníiablesparientes del presidente, que ocupan los cargos más claves y lucrativos, como los delpresidente del ConsejoJudicial, fa policíasecreta. el Ministeriodel Interior,la OfICinade laPresidencia, etcétera" (Gould. 1979, pago 93). Inmediatamente después estala "cofradiapresidencial", un conjunto de personas que no son familiares del presidente pero cuyospuestos dependen de sus lazos personaJes con éste, cOI}su camarilla y entre si.

1Los atgumenlos neomancislas en laYot da una auionomía reíativa respecla da las demandas palticUlarislasde los capilaJistas indMc1JaIes COfToboran la ;ooa da QUe debe habet un W>cuio positivo enue capac.dad yauIcnomía. Cl. Rueschemeyec y Evans (1985).

a Para un análisis del c:oncepla de °embeddedness.. que Uaducimos como enraizamienlO. eJ. GranoYeue<(\985).

. - ..~. '., ~

EL ESTADO COMO PROBlEMA Y COMO SOLUCION 537

Uno de los aspectos más irónicos y llamativos del Estado zaireño es el grado en quelas relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo -nuevamente. estoes casi una caricatura de la imagen neoutilitarista sobre el probable funcionamiento de lasburocracias generadoras de rentas personales-. Un arzobispo zaireño lo describió asi:

¿Porqué en nuestros tribunalesla gente sólo hace prevalecer S\JSderechos cuando puedepagar generosamente a los jueces? ¿Por qué los prisionercs viven olvidados en suscárceles? Porqueno tienen a nadie que pague al juezque manejasusexpedienles. ¿Porquéen los organismosoficiales. por ejemplo en los serviciospúblicos. sele hace a la gente volverun dla trasotroparaobtener loque solicitan?Sinole pagan al empleado.no seránatendidos.(Citado en CaJlaghy,1984.pág. 420.)

El propio presidente Mobutu caracterizó el sistema más o menos del mismo modo, aldecir: "Todo está en venta. todo se compra en nuestro pais. Y en este tráfico, tener unatajada de poder público constituye un verdadero instrumento de intercambio, convertible enuna adquisición "icita de dinero u otros bienes" (Young, 1978, pág. 172).

A primera vista. el predominio de una ética cabal de mercado podría parecer incom-patible con lo que Callaghy (1984) denomina "uno de los primeros Estados absolulist<lsmodernos". pero en rigor es muy coherente.El personalismo y el piHajepredominantes en lacúspide anulan toda posibilidad de una conducta sometida a normas en los nivelesinferiores de la burocracia. Por otra parte, la mercadización del aparato estatal torna casiimposible el surgimiento de una burguesía orientada a la inversión productiva a largo plazo,a! socavar la predecibilidad de la acción del Estado.

La propia persistencia del régimen podría tomarse como prueba de que Mobutu selas ha ingeniado al menos para edificar un aparato represivo con la mínima coherencianecesaria como para excluir a todo posible competidor. pero no resulta dar o que suceda nisiquiera esto. Como dice tajantemente Gould: "la burguesia burocrática debe su existenciaa!apoyo extranjero que recibió y recibe continuamente" ( 1979. pág. 93). la ayuda brindadapor el Banco Mundial, asi como por ciertas naciones occidentaies, ha cumplido en ello unpapel importante, pero el sine qua non de la permanencia de Mobutu en el poder ha sido laintervención de tropas francesas y belgas en los momentos criticos. como ocurrió en Shabaen 1978 (HuI!,1979).Así pues, Mobutu apenas representa una débil prueba del grado enque puede permitirse que prevalezca la apropiación de rentas públicas sin minar incluso elaparato represivo indispensable para la supervivencia del régimen9.

Zaire corrobora con claridad que no es la burocracia lo que impide el desarrollo, sinola ausencia de un aparato burocrático coherente. El Estado zairerio "cleptopatrimonialisla"es una amalgamadepersonalismocon unaparatoadministrativonetamente mercadizado 10.

Es precisamente el tipode Estado dominado por el intercambio que postulan yal que lemenlos neoutilitaristas. pero lo que genera no es sólo una lIagrante apropiación de las rentaspúblicas e incentivos distorsionados- la debilidad presente en el núcleo del sistemaeconómico-político socava la predecibilidad de las medidas oficiales necesaria para lainversión privada. Además, el Estado no provee siquiera los medios más elementales parael funcionamiento de una economía moderna: vigencia previsible de los contratos, suminis-tro y mantenimiento de la infraestructura. inversión públíca en salud y educación.

9 Como es otMo. un análisiscabal del caráclet originaldel tégimen Yde su perdKación exigirlaptoslarmayor alención a la esltUClurasocial de Zaite. Pata un cn/oqJe general de/lema del Eslado y el dos_ola ~ patioda un análisis de la esltUClura social. vease Migdal (1988).

\OLa conjunción del Le-;alárt y do la mano invisible no es Ian conltadic!otia como parocería. sino bastantocomún en toaidad. Cobta áslinlas (onnas en difOlcnlcs paises. Po< ejemplo. en los togimooos mitilates da laArgenlinay Chile. ltadicionaJmentemenosConuplOS.un conttolbrutaldel disensopolitico.ptopiodel Leviatán.secombinó con una fetaZ imposjci6n de la lógica del mercado a la scxiedad citcundanle.

538 PETER EVANS

Zaire plantea también ciertos problemas a las concepciones convencionales sobre laimportancia de la autonomía estatal para formular estrategias de ajuste y crecimiento quesean coherentes. Por un lado, dado que el Estado, como entidad corporativa, es incapaz deestablecer metas coherentes y de instrumentarlas, y dado que las decisiones de politicaeconómica están "en venta" para las élites privadas, podría decirse que el Estado carecetotalmente de autonomia. Esta falta de autonomía es lo que favorece una generalizadaapropiación de las rentas públicas. Sin embargo, al mismo tiempo el Estado zaireño sé hallanotablemente libre de constricciones sociales. Es autónomo, en el sentido de que no deriva

sus objetivos del agregado de los intereses sociales. Esta autonomía no aumenta sucapacidad de perseguir metas propias, sino que más bien suprime el control social críticoque podría ejercerse sobre la arbitrariedad del régimen. El caso de Zaire sugiere que espreciso repensar la relación entre la capacidad y la autonomía. Esto se torna aun másevidente si se vuelve la mirada hacia los Estados desarrollistas del Este asiático.

Estados desarroHístas

Si Estados como el de Mobutu constituían una demostración práctica de las perver-siones previstas por las concepciones neoutilitaristas, en los antipodas un conjunto diferen-te de naciones estaban trazando una historia que confirmaba las expectativasinstitucionalistas. Hacia fines de la década del '70, el éxito económico de los más importan-

tes paises de industrialización reciente (NIC) del Este asiático, Corea y Taiwán, erainterpretado cada vez más como una consecuencia de la activa participación del Estado(Amsden, 1979), incluso por observadores de inclinaciones neoclásicas (p. ej., Jones e 11,1980). Los casos del Este de Asia no sólo son importantes para comprender el papel delEstado en el desarrollo, en genera!, sino además porque sugieren que los sustentosinslitucionales de los píanes previos de transformación industrial de una nación no sonirrelevantes para la ejecución exi¡osa de un plan de ajuste. Después de todo, estos países I

son ejemplos paradigmáticos tanto de una veloz industrialización nacional como de uneficaz ajuste a los cambiantes mercados internacionales.

El modelo japonés

En busca de bases instilucionales para cimentar una veloz industrialización, los NICdel Esteasiáticoseapoyaronen elmodelode Estadoactivoque teníanenla región:Japón. I

Los análisis del caso japonés brindan un buen punto de partida para comprender al Estadodesarrollista. La descripción que ha hecho Chalmers Johnson de la época de oro de!Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) ofrece uno de los mejores cuadros

que poseemos sobre el Estado desarrollista en acción (Johnson, 1982). Esparticularmentefascinante, pues guarda una nítida correspondencia con lo que podria ser en la prácticauna bien elaborada implementación de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.

En los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, cuando escaseaba el capi\al, elEstado japonés actuó como sustituto de los mercados de capital pobremente desarrolla-dos, al par que inducía a tomar decisiones de inversión transformadoras. Varias institucio-nes oficiales, desde el sistema de ahorro p()stal hasta -el Banco Japonés de Desarrollo,cumplieron un rol decisivo en la obtenc:Ór¡ del indispensable capital de inversión para laindustria. A su vez, el papel central del Estado en el suministro de nuevos capitales permitióque el MiTI adquiriese una iunción básica en la política industrial. Dado que era él elencargado de aprobar los préstamos para inversión del Banco de Desarrollo, las adjudica- rciones de divisas con fines industriales y de licencias para importar tecnologia extranjera.

'EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 539

de establecer concesiones impositivasy de anicular los "cáneles de orientación administra-lÍva"con el finde reoular la competencia intraindustrial, el MITI se hallaba en una excelenteposición para índucir la toma d'e decisiones maximizadoras-II.

Johnson ha dicho que el MITI constituyó "sin duda la mayor concentración de talentosde Japón"; algunos considerarán este juicio exagerado, pero pocos podran negar quehasta una fecha reciente, "los organismos oficiales atraían a los más talentosos graduadosde las mejores universidades, y los cargos de alto nivel de estos ministerios han sido ysiguen siendo los más prestigiosos del país.lz.

Por lo tanto, el Estado desarrollista japonés presenta a todas luces un aspectoweberíano. Sus funcionarios gozan del particular status que según Weber era esencial parauna auténlÍca burocracia. Siguen una larga carrera en la administración pública, obrando engeneral de acuerdo con reglas y normas establecidas. Estas caracteristicas varian un pocosegún los distintos organismos, pero los menos burocraticos y más clientelistas, como elMinisterio de Agricultura, suelen considerarse como "reductos de una ineficiencia notoria-(Okimoto, 1989, pág. 4). Si Japón confirma los pronunciamientos de Weber en torno de lanecesidad de una burocracia meritoriay coherente, también señala la necesidad de dejaratrás tales recetas. Todas las descripciones del Estado japonés destacan lo indispensableque son las redes informales, externas e internas, para el funcionamiento del Estado. L~sredes internas, sobre todo los gakubatsu o vínculos entre ex condiscipulos de las prestig~:'-sas universidades donde se reclutan los funcionarios, son decisivas para la coherencia 0:-la burocracial3. Estasredesinformalesle brindan la identidad corporativa aue, por Sisola,la meritocracia no podría darle. El hecho de Que la competencia formal, más Que los lazosclientelistas o las lealtades tradicionales, sea el principal requisito para ingresar a la redvuelve mucho mas probable que el desempeño efecti\lOsea un atributo valorado por los

- ~eales integrantes de los diversos balsu. El resultado es una suerte de "weberianismo'reforzado", en el Que los "elementos no burocraticos de la burocracia- refuerzan laestructura organizativa formal, más o menos del mismo modo en que los "elementos nocontractuales de los contratos" de Durkheimreluerzan el mercado (Rueschemeyer y Evans,1985),

Más imponantes aun son las redes externas que conectan el sector público con el pri-vado. Como dice Chie Nakane, "la red administrativa está entretejida más minuciosamente,Quizá, en la sociedad japonesa que en ninguna otra del mundo. (citado en Okimoto, 1989,pág. 170). la política industrial de Japón depende básicamente de los lazos Que unen alMITIcon los principales industriales 14.Estos vinculas entre la burocracia y losdelentadoresdel poder privado son reiorzados por el generalizado papel de los ex condiscípulcsintegrantes del MIT!.quienes a través del amakudari (el "descenso del cielo" o jubilacióntemprana) terminan ocupando posiciones claves no sÓloen las empresas sino también enlas asociaciones industriales y entidades semioliciales que conforman "el laberinto deoraanizaciones intermedias y de redes informales de las politicas públicas, donde tienelugar gran pane del desgastante trabajo del logro de un consenso. (ibid, pág. 155).

~j~I

, I Véase, po<ejomplo, la deSCIipciónQue haco Johnson (1952. pág. 236) do la lorma en QUael MITIalcnóólas necesidades do la industria potroquimica en las clócadas del 'SOyel '50.

12Johnson (Oíd., p¿gs. 26. 20). ESleaulo: comenta Qucen ,Con s.:.Io 1.::0;)a:;piranles de un IOlalde 53 ()(X)aprobaron el Examen para Altos Fu",cionarios. y QJe el indlce general do traea:.."s en las prueba:; tOmAd1Sen li>saflos 192&-43Iuc Oe!9O~ (pag. 57)

'j En 15€5,un porcentaje sumamente IlamAlivo(el ;3~) do allos luncicnarY.>seran g,aduaoos do la Facull.,dOGDerecho oe la Universidad do To~.I"

" O~im<>lo(1959. pag 157)aslima oue el viceó"ccto: do una ohclna soclollal 0:>1MITIpasa la mayor partede su \lempo en reunIOnes con el personal clave OGlas grandos empresas

:-

a,

540 PElER EVANS

8 carácter central de los lazos externos ha llevado a algunos a afirmar que la eficaciadel Estado japonés no deriva 'de su capacidad intrinseca, sino de la complejidad yestabilidad de las interacciones que lo ligan a los actores del mercado' (Samuels, pág.262). Esta perspectiva es un compfemento necesario a descripciones como la de Johnson,pero podría sugerir que las redes externas y la coherencia corporativa interna sonexplicaciones altemativas y opuestas. En lugar de ego, debe verse en la coherencia internade la burocracia un requisito esencial para la participación eficaz del Estado en las redesexternas. Si el MITIno fuese una entidad cohesiva y excepcionalmente idónea, no podriaintervenir como lo hace en las redes externas. Si no fuese autónomo, en el sentido de sercapaz de formular de manera independiente sus propios objetivos y de canliar en quequienes deben lIevarlosa la práctica consideren dicha tarea como algo importante para sucarrera, tendría poco que ofrecer al sector privado. Larelativa autonomia del MITIes lo quele permite abordar los problemas de acción colectiva que entraña el capital privado,ayudando a los capitalistas en su conjunto para que alcancen soluciones que de otro modoserían difíciles de obtener, aun dentro del muy bien organizado sistema Industrial japonés.

Esta autonomía enraizada" es la contrapartida de la incoherenre dominación absolutistadel Estado predatorio y constituye laclave organizativa de la eficacia del Estado desarrollis-ta. Tal autonomía depende de la combinación, en apariencia contradictoria, de un aisla-miento burocrático weberiano con una intensa inmersión en la estructura social circundante.8 logro de esta combinación contradictoria depende, por supuesto, del carácrer nistorica-mente determinado del aparato estatal y de la índole de la estructura social en la qUe seinserta, como lo ilustra la comparación de Japón con los NICs del Este asiático.

Carea y Taiwán

- En Carea y Taíwán, el Estado presenta una estructura diferente, lo cual se vincula conla diversidad de sus bases sociales de apoyo, sus pautas de organización industrial y susestrategias de politicaeconómica(Tun-jen Cheng, 19"87).De todas maneras. los dos paisestienen en común ciertos rasgos decisivos. En ambos, las iniciativas que facilitaron latransformación industrial tuvieron sus raíces en una organización burocrática coherente eidónea. Si bien en estos dos NICs del Este asiático el Estado parece ser más autónomo queen Japón, ambos ponen de manifiesto elementos de autonomía enraizada semejantes a losque tanto influyeron en el éxito de Japón. .

Al comparar la burocracia coreana con la de México, Kim Byung Kook (1987, págs.101-02) ha señalado que mientras que en este últimopaís aún no se ha institucionalizado unsistema de reclutamiento de funcionarios basado en exámenes de ingreso, este tipo deexámenes meritocráticos fueron aplicados en el Estado coreano desde el año 788 d.C.,durante más de un milenio.A pesar de que la historia política de Corea en el siglo XXfuecaótica, su burocracia pudo reclutar a sus miembros entre los egresados más talentosos delas mejores universidades. Los datos sobre la selectividad de los Exámenes para AltosFuncionarios Públicos de Corea son casi idénticos a los que presenta Johnson para Japón.Apesar de que enae 1949y 1980se multiplicósieteveces la cantidad anualde ingresosala función pública, sólo fueron aceptados el2 % de los concursantes (ibld., pago 101).

Estas pautas similares-de reclutamiento fueron acompañadas de la Inculcación deuna particular cultura corporativa. Ensu an:J!isisde laJunta de Planificación Economica, porejemplo, OIoi destaca la presencia de la misma confianza mutua y eSplritu de cuerco auesegún Johnson caracteriza al Mm (Choi Byung Sun, 1987). Por úlbmo. como en Japcn, el

"Se ha Iraa.cido de esl8 modo el Iétmíno inglés embedded aUlooomy IN. de la RI.

EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 541

reclutamiento meritocrático a través de las universidades de mas prestigio y la existencia deun fuerte echos organizativo han generado en Carea la posibilidad de establecer redesinterpersonaJes solidarias dentro de la burocracia, como en el ba/su. En su investigaciónsobre los candidatos que aprobaron el examen para la función pública en 19;2. Kimcomprobó que e! 55 % eran graduados de la Universidad Nacional de Seúl. y que el 40 %de ellos habian obtenido sus titulas secundarios en destacados colegios de esa mismaciudad (Kim Byung Kook. pág. 101).

Aunque la burocracia coreana parece un arquetipo, la experiencia de Carea muestratambién que no basta con tener una tradición burocnitica En la década del '50, bajo elgobierno de Rhee Syngman, el examen para la función pública fue dejado de lado en granmedida: sólo el 4 % de losque ingresaron a cargos de jerarquía lo hicieron a través de dichaprueba. Tampoco los aitos funcionarios ascendían por vía del proceso común de promo-ción interna. sino que los puestos principafes eran llenados fundamentalmente mediante-designaciones especiafes" de corte político (ibid.. págs. 101-02).

Por supuesto. los nombramientos y promociones burocraticos del régimen de Rheeeran coherentes con las caracteristicas de este. Pese a que hubo cierta industrialización porsustitución de importaciones, fue más bien predatorio que desarrollista. De hecho, lamasiva asistencia económica de Estados Unidos contribuyó a financiar un alto grado decorrupción oficial. La dependencia de Rhee de las donaciones del sector privado parafinanciar su dominio políticolo sometió a lazos clíentelistas con los empresarios, y no es desorprender que "'a apropiación de las rentas públicas fuese lIagrante y sistemática" (Tun.jen Cheng. 1987, pág. 200).

Sin una profunda y muy elaborada tradición burocrática. no habrían sido posibles ni lareconstrucción de la funciónpública que emprendió el régimen de Park ni su reorganizaciónde los sectores del gobierno a cargo de la política económica. Sin alguna otra baseadicional poderosa para crear cohesión en los cargos más aftos del Estado. esa tradiciónburocrática habría carecido de eficacia. Y sin ambas. habria resuitado una tarea vanatransformar la relación del Estado con el capital privado.

ElEstado pudo "recobrar su autonomia. gracias a la ascensión al poder de un grupode fuertes convicciones ideológicas y estrechos lazos personales y organizativos con aquél(ibld.. pág. 203). Los oficiales jóvenes que participaron en el golpe de Park Chung Heetenian en común sus creencias reformistas y sus intimos vinculas personales. tanto por suexperiencia en el servicio como por su pertenencia a redes tipo b.1/SUoriginadas en laacademia militar:s. Aunque la superposición de esta nueva clase de solidaridad organiza-cional a veces minó a la burocracia civil,por cuanto se nombró a militares para los puestoscfaves. en general los hombres de armas utilizaron la influencia que les daba su propiasolidaridad corporativa para fortalecer y disciplinar a la burocracia. Durante el régimen deParkse quintupiicó la proporción de cargos de afta nivelllenados con los que aprobaban e!Examen para Altos Funcionarios. y la promoción interna pasó a ser el medio principaf dedesignación de altos funcionarios. con excepción de los puestos de más jerarquia, que secubrían con nombramientos políticos (Kim Byung Kook. 1987, págs. 101.08).

Uno de les rasgos de la revitalización de la burocracia fue la posición comparativa-mente privilegiada que tuvo un organismo piloto. ei Ccnsejo de Planificación Económica(CPE).Encabezado por U:1viceprimer ministro, el CPE fue destinado por Park a constituir un"superorganismo. de! área económica (ibid.. pág. 115). SU$f¡:¡cuJtadespara coordinar lapolilica económica mediar::e e! control del proceso presupuestario se vieron realzadas por

'~Véa por ejompo.1a ée=1pCJÓn qua hace Kanq t 19881del club Hatwhoo. fundado po< onlO9'anlo",deJaclase 'l' de la acacIcmiamolil:!r.

542 PETER EVANS

mecanismos como el Comité de Consulta de los Ministrosde Economía y por el hecho deque sus directivos eran a menudo promovidos a puestos de conducción en otros ministe-rios16.Como en el caso de Japón, la existencia de un organismo piloto de esta índole noimplica que las políticas sean incuestionadas en el resto de la burocracia. El CPE y elMinisterio de Comercio e Industria (MC!) suelen discrepar en lo tocante a la políticaindustrial'7, pero la presencia de un organismo cuyo liderazgo en la esfera económica esaceptado permite la concentración de pericia y talento, y otorga a la política económica unacoherencia de la que carece en un aparato estatal no tan definidamente organizado.

Alasumir el poder el régimen de Pari<,su objetivo pareció ser mas bien lograr un totaldominio del capital privado, en lugar de aislarse de él. Se amenazó con iniciar causas judi-ciales y con realizar confiscaciones; dirigentes de la industria fueron obligados a marcharpor las calles en señal de ignominia, como parasilOs corruptos- Esto pronto se modificó,cuando Park advirtió que para alcanzar sus metas económicas precisaba contar con la ca-pacidad empresarial y la pericia de los gerentes privados (KimEun Mee, 1987; KimMyoungSoo, 1987). Con el tiempo, y sobre lodo en la década del 'lO, los vinculas entre el régimeny los chaebol (conglomerados) más importantes se volvieron tan estrechos que algunoseconomistas que visitaron el país llegaron a la conclusión que llamar a Carea una "sociedadanónima" era "sin duda una manera mas apropiada de describir la situación allívigente" quellamar "sociedad anónima" a Japón (Mason et al., 1980, citado en Cumings, 1987, pág. 73).

Aligual que en Japón. la relación simbiótica entre el Estado y los chaeboJ se fundabaen que aquél tenia acceso al capital en un medio en el que éste escaseaba 18.Merced a sucapacidad de asignar el capital, el Estado promovió la concentración del poder económicoen manos de los chaeboly .orquesló agresivamente" sus actividades (Wade, 1990, pág.320). Al mismo tiempo, el régimen de Park dependia de los chaeboJ para realizar latransformación industrial, que era su proyecto primordial y la base de su legitimidad.

El carácter enraizado de la autonomía del Estado coreano con Park fue un procesoorganizado desde arriba en una medida mayor de lo que lo era el prototipo japonés alcarecer de asociaciones intermedias bien des.arrolladas y estar centrado en un númeromucho menor de empresas. El tamaño y la diversificación de los chaebol principales lostornaron relativamente "abarcadores" en términos sectoriales, de modo tal que el pequeñonúmero de actores no limitólos alcances sectoriales del proyecto común de acumulación(cl. Olson, 1982). No obstante, en el Estado coreano no prevalecieron las mismas relacio-nes institucionalesgeneralizadascon el sector privadoque signaron elsistema del MIT!,ynunca escapó totalmente al peligro de que los inlereses paniculares de las empresasprodujeran una regresión en el sentido de la apropiación improductivade las rentasoúblicas.Así,al menos,lopercibianlos tecnócratas radicalizadosdel CPEa comienzos deia década del '80, quienes pensaban que ya habia llegado la hora de que el Estadocomenzase a poner distancia respecto de las pretensiones de los grandes chaeboJ enmateria de recursos (Haggard y Chung-in Moon, 1990).

Corea representa el caso limiteen el cual la inserción del Estado puede restringirse aunos pocos vinculos con su entorno sin degenerar en la predación particularista. El riesgo

16Por ejemplo,según Q10ÍByungSun(1937,pagoSO),'cuatro de cada cincominisltosdel MinisleriodeComercie e Indusltia entre óciembre de 1973 Ymayo de 1982 habian sio'o antes viceministros de! CPE".

17Tun-jen Cheng (1957, pags. 231-32) arlrma que a comienzos de la década del 70 la politica industrialestuvo dominada por el MCImás Que por el CPE, pero a rlnes de esa década el CPE recobró su predominio.

16La importancit¡ de la ayuda eXltanjeta primero y de los prestamos externos despues, que lue canalizaday distribuida en ambos casos a través del Estado, resultó la piedra angular del cmuo! del capital por el Estado.Véase KimEun Mea (1987), WooJung-en (t291), yStallings (1990).

El EST.c.oOCOt.lO PROBLEMA y COMO SOlUCION 543

::;>UEstO.o sea. la.existencia de lazos débiles con el capital privado, que amenazan la:,"pacidad del Estado para obtener toda la información necesaria y para contar con elsectorprivadoen su instrumentacióneficaz,está representado por el segundo discípulo:;rom:r.entedel modelo japonés en esta región, Taiwán.

En Taiv,'án.al igual que en Carea. el Estado 1\Noun papel central en la acumulación:ndustrial.en:::auzando el capital hacia inversiones de riesgo, mejorando la idoneidad de lasempresas privadas para inser1arse en los mercados internacionales y asumiendo directa-mente funciones empresariales a través de las empresas públicas. También como enCarea. su capacidad para cumplir esta misión dependió en Taiwán de una burocraciawebeñana clásica. reclulada sobre la base del mó...ritoy reforzada en grado decisivo porbrmas organizativas extraburocráticas. Como en el caso del Estado coreano, el régimendelKuomintang(en adelante KMT)se sustenta en la mezcla de una larga tradición con unatransformación espectacular; pero las diferencias en la experiencia histórica de ambospaises lievaron a muy distintas pautas de relación con el sector privado Y.por ende. a unaa:tituo empresañal muy diferente en el Estado. La transformación sufrida por el Estado alasumir el KMT en Taiwán es tan llamativa como la experimentada en Corea entre losgobiernos de Rhee y de Park. En el continente. ef régimen del KMThabía sido en granmedidapredatoño, agobiado por la apropiación de las rentas públicas e incapaz de impedirQue los intereses de los especuladores pñvados minaran los proyectos económicosoficiales.Enlaisla.elpartidose reestructuró.Uberadode su antiguabase de terratenientes,y favorecidopor el hecho de que "la mayoría de los miembros más notoriamente corruptosy dañinos. de la élite capitalista no lo siguieron a Chiang KaiShek a la isla (Gold. 1986, pág.59),el KIv1Tpudo replantear totalmente sus vínculos con el capital privado. La que tuera unaorganización partidaña corrompida y en la que imperaban las luchas de facciones setransformó y llegó a asemejarse al Estado-partido leninista que aspiró a ser desde el .corriienzo(Tun-jen Cheng", 1987), proporcionando así a la burocracia una nueva fuente decohesión y coherencia organizativas. mas poderosa y estable de la que podría haberlebrindado por si sola la organización milita!".

Dentro de este aparato estatal reforzado, el KMTreunió a una pequeña élite deorganizaciones de politica económica similares, en cuanto a su pericia y alcances, al MITIde Japón o a! CPE de Ccrea 19.Actualmente, el Consejo de Planificación y DesarrolloEconómico(CPOE) es la encarnación de los conductores de la economía en el area de laplanificación.No se trata de un organismo ejecutivo. sino que. en términos de lo Quesucedeen Jap6n. se encuentra a mitad de camino entre el MITIy la Agencia de PlanificaciónE:onómica" (Wade. 1990. pago 198).La Oricinade Desarrollo Industrial (001) del Ministeriode Asuntos Económicos es!a integrada principalm<>..ntepor ingenieros y técnicos. y asumeun papel más directo en las políticas sectoriales. Estos dos organismos, como sus equiva-lentes de Corea y Japón. han atraidotradicionalmentea los funcionariosmás talentoses ybrillan!es.Elrestodelpersonaltiendea estar constituido por miembros del KMTque a la vezson diploma::iosde la prestigiosa Universidad Nacional de Taiwan (ibid.. pago 217).

Sin negar la transformación fundamental que sufrió el aparato del KMT. deberepararse en que. al igual Que en Carea. la existencia de una antigua tradición burocráticaoirecióal régimen los cimientos sobre los cuales pudo edificar. No sólo había en la cúspideuna organiza:::iónpartidaria que brindaba cohesión politica. sino ademas una burocra:::iaeconcmi:::acon considerable experiencia gerencia!. Por ejemplo. la Comisión de RecursosNacionales (CRN). lundada en 1932. contaba con un personal de i 2.000 m,embros en 1944y manejaba más de un centenar de empresas públicas cuyo capi:al representaba. en su

19En es." análisis nos apoyamos lunOamenlalmen1een w..de (1290).

-, .., } z~.

544 PETER 81 ANS

conjunto, la mitad del capitaJ 11tegrado de todas las empresas chinas. Constituía, dentro delrégimen continental, una isia de reclutamiento relativamente basado en el mérito, y sus exintegrantes llegaron a desempeñar un cometido significativo en el manejo de la políticaindustrial de Taiwán2D.

La dura experiencia ea ser perjudicados por los intereses particularistas de losespeculadores del continente hizo que los líderes politicos del KMT, así como los exmiembros del CRN, abrigaran gran desconfianza hacia el capital privado y adhirieranseriamente a los elementos anticapitalistas de las proclamas ideológicas de Sun Yat SenoEstas inclinaciones se vieron reforzadas en la práctica por el hecho de que en Taiwán elfortalecimiento de los capitaJistas implicó que creciera el poder de una élite privadaétnicamente diferenciada y poiíticamente hostil. No es de sorprender, entonces, que enlugar de transierir las propiedades japonesas al sector privado, como aconsejaban losasesores norteamericanos, el KMTretuviera su control, generando así uno de los sectorespúblicos de mayor envergadura en todo el mundo no comunista (Tun-jen Cheng, 1987, pág.107; Wade, 1990, pág. 302). Lo que si sorprende es que en Taiwán las empresas delEstado, en contraste con la norma de ineficiencia y el déficit financiero que a menudo seconsideran inherentes al funcionamiento de tales empresas, fueran en su mayoría rentablesy eficientes (d. Waterbury, 1992).

Estas empresas fueronun factor decisivo del desarrollo industrial taiwanés. Amén delsector bancario, que era estatal (como en la Corea posterior a Rhee), ellas fueron lasresponsables de la mayor parte de la producción industrial en la década del 'SOZ1,y luegode una cierta merma en la ea 1960, su participación volvió a aumentar en la del '70 (Wade,

.1990, pág. 97). Las empresas del Estado son importantes, sobre todo, en las industriasbásicas e intermedias. LaAceria China, por ejemplo. ha permitido a Taiwán competir en elmercado japonés con las empresas exportadoras de acero de la OCOE y superarlas(SNce, 1983, citado en Wade, 1990, pág. 99). Este sector no sólo ha hecho aportesempresariales directos, sino que ofrece además un medio apto para la capacitación de losdirectivos económicos del gobiemo central22. Así pues, en Taiwán la política económica segenera a partir de .una poco comprendida pero aparentemente vigorosa red, que conectalas oficinas económicas cel gobierno central con las empresas públicas (y] los bancosestatales. rNade, 1990, pág. 295).

Lonotable, al comparar Taiwán con Corea y Japón, es el grado de ausencia del sectorprivado taiwanés en las redes de formación de la política económica. Aun cuando latendencia actual es "expandir e institucionaJizar los aportes decisorios de los industriales,financistas y otros. (ibid~pág. 293), el Estado del KMTy el capital privado (principalmentetaiwanés) han mantenido relaciones históricas lo bastante distantes como para plantearse siel enraizamiento es, reainente, un componente indispensable del Estado desarrollista,

Sin duda, el Estado opera con eficacia en Taiwán pese a que los lazos de su redpública-privada son menos densos que en las versiones coreana o japonesa del Estadodesarrollista. No obstanla, no hay que exagerar su falta de inserción; no se encuentra paranada aislado del sector ~rivado. Gold ha señalado los estrechos vínculos entre el Estado y

3J Se9ún Wade (1990. ;:.ags. 272.731, el C1Je{DOde lecnóctalaS de la CNA suminisltó. entre otros altosIu-ocionariosdel área econóIrica. ocho de un latal do cabce ministroS do Asunlos Económicos.

21!bid., pág. 78. Incluso en la década del 'OO.correspondia al Eslado casi la mitad de la fonnación bruta...tema de capital y a las empresas púbflCas las dos terceras palies de la palticipación del Estado (Tun-jen Cheng.1987, pág. 166). .

22 Según Wada (1990. pág. 275), 1a mayoría de los minisltos de Asunlos Económicos habían ocupadocargos gerenciaIes en las e<t01>S8Spúblicas'.

r_..... .......

EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 545

el incipiente sector textilen la década del '50, así como el papel clave de intennediación quecumplió el Estado en la industria de los semiconductores en la del '10. W::J.deapunta que losfuncionarios de la 001 dedican una parte sustancial de su tiempo a visitar empresas,participando en algo muy semejante a la .orientación administrativa" del MITI(ibid., pág.284). En su análisis de las negociaciones entre los productores de materias primas y lasempresas de la industria de las libras sintéticas, da un ejemplo revelador de la intimainteracción del Estado con el capital privado. Si bien en las negociaciones formalesparticiparon sólo la asociación industrial. de integración vertical hacia abajo (la Asociaciónde Fibras Artificiales), y un monopolio interno (asociación conjunta entre el Estado y laMNC), de integración vertical hacia arriba, los funcionarios estatales intervinieron perma-nentemente (ibid., pág. 281) a fin de asegurar que no corrieran peligro, a r::J.izde loscanftictos privados irresueltos. ni la integración hacia atrás con productos intermedios, ni lacornpetitividad exportad ora de los fabricantes de tejidos. Si bien en Taiwán l::J.sredespübiico-privadas informales pueden ser menos densas que en (os otros dos países, a todasluces son esenciales para la política industrial.

Además de definir los limitesa los que el enraizamiento puede ser reducido, el C::J.SOtaiwanés pone de relieve la relación simbiótica entre la autonomia eSlatal y la preserv::J.ciónde la competencia en el mercado. La función de preservar las relaciones de mercado,propia de la autonomía estatal, es también decisiva en Carea y Japón, pero más notori::J.enTaiwán (c!. Haggard, 1990, págs. 44-45).

El mejor ejemplo lo ofrece la evolución de la industria textil (cL Evans y O\ien.kuoPang, 1987). A comienzos de la década del '50, K.Y.Yin,dejando de lado 105consejos desus asesores económicos formados en Estados Unidos, resclvio que Taiwan ciebi::J.leneruna industria textil propia. 8 resultado fue el -plan de reorganización textil" que, alproporcionar un mercado seguro y materías primas. minimizo el riesgo empresarial deentrada a dicha industria y logró atraer el ingreso de capital privado. En esta fase inicial, elEstado brindó apoyo a la manera ctásica hirschmaniana. induciendo decisiones de inver-sron y estimulando la oferta de capacidad empresarial (cf. Gold. 1986, pago 70; Pang ChienKuo, 1987, pags. 167-69).

Este plan de reorganización sólo fue inusual en cuanto al grado de participación delEstado para asegurar la obtención de dicha capacidad; por (odemas, fue muy semejante alas medidas adoptadas por la mayoria de los paises latinoamericanos en las primeras fasesde su industrialización. Lo extraño fue que el plan de reorganizacion no se convirtió eninstrumento de los empresarios que había generado. En lugar de ello, el régimen del KMTexpuso gradualmente a sus .capitalistas de invernadero" a los rigores del mercado.haciendo que las cuotas de exportación dependiesen de la calidad y precio de los bienes,desplazando poco a poco los incentivos hacia las exportaciones y. por ultimo, reduciendocon el tiempo la protección23. Asi, el Estado pudo favorecer el surgimiento de un mercadolibre en vez de la creación de refugios para la obtención de rentas públicas. Sin la alllono-rnia que permitía el poderoso aparato burocrático, habria sido imposible imponer las inco-modidades de la libertad de competencia a un conjunto tan confortable de empresarios.

Este ejemplo ccnílTmalodicho antes con respecto al enraizamiento y la autonomia enJapón. Es poco probable que el capital privado, sobre todo si está organizado en estrechasredes oligopólicas, sea una fuerza poütica en favorde los merc..'1doscompetitivos. Además.

ZI Aún conlinúa empIo!Ando~,;ola misma eSltalc9a. Wado (1990. p.¡\cjs..201.081 ro~umo lo:: O::fUO'lOSrealizados por la 001 para os::r w la ;)IOÓJCciónnaCIonalde grabadotc: ~.,;Qoo a Comion/ly. 00 Io~'SO.Alptin-ciclo se los concodió 01monopolio a do)scornpar\i.l~ locales. poto cUc\(kjodcsf'UÓ': do)un illio y medio no Ioq'dbanaün labricar p,oduclOs compclJUvosen 01plano inlo,nao;lOndI.~ potmlÍÓ d inoJtC'"..oal m<.~cado" cn'ptc:'1~ j:lpono-2$ (en asociación parócipalrYa con emp~sas locales). p""" a las ptOlc:laS do las d<Y.compan",s o,uJi"""'..

546 PETER EVN6

un Estado que sea el registro pasivo de los intereses oligopólicos tampoco puede dar aesas empresas privadas lo que ellas no están dispuestas a conseguir por si mismas. SólounEstado capaz de obrar en foona autónoma puede proporcionar este esencial bien colecti-vo. La inserción es indispensable para la información y la instrumentación, pero sin laautonomía, degenera en un "supercártel" que, como todos los cárteles, apunta a proteger asus miembros de cualquier cambio en el statu qua.

Finalmente, otra característica no menos importante del Estado desarrollista es bíenilustrada por el caso taiwanés. Si bien e/ Estado IaÍwanés ha imervenido profundamente envarios sectores, ha sido sumamente selectivo en estas intervenciones. En las palabras deWade,la burocracia opera allíal modo de un .mecanismo de filtrado., dirigiendo la atenciónde los ejecutores de las políticas públicas y del sector privado hacia productos y procesosdecisivos para el crecirrúento industrial futuro (Wade, 1990, pág. 226). Como el resto de laestrategia del KMTen Taiwán, esta selectividad fue en parte una reacción frente a laexperiencia previa en el continente; conociendo los desastres provocados por la hipertrofiadel aparato estatal, el KMTestaba resuelto a administrar bien su capacidad burocrática enel nuevo medi024. Sin embargo, la selectividad parecería ser un rasgo general del Estadodesarrollista. Johnson describe de qué manera el Estado japonés, que había conocido laintervención detallada y directa en el período anterior a la Segunda Guerra Mundial, luegode ésta se limitóa una participación económica estratégicamente seleccionada (Johnson,19S2), y Okimoto llega incluso a decir que en términos de su magnitud global, el Estadojaponés podría ser considerado "minimalista"(Okimoto, 19S9).

La dinámica de los estados desarrollistas

A esta altura, ya debe resultar claro cuáles son los rasgos estructurales más salientesdel Estado desarrollista. La coherencia corporativa le permite resistir las incursiones de lamano invisible de la maximizaciónindividual de los funcionarios; en lo interno, predominanen él las características weberianas. El reclutamiento meritocrático sumamente selectivo ylas satisfacciones proporcionadas por una larga carrera buro::rática crean adhesión y unsentimiento de coherencia corporativa. Los estados desarrollistas han alcanzado unaextraordinaria capacidad administrativa,pero además han limitado sus intervenciones a lasnecesidades estratégicas de un proyecto transformador, utilizando su poder para imponer-se en forma selectiva a las fuerzas del mercado. El agudo contraste entre el carácterburocrático, patrimonialista, del Estado predatorio y la índole más directamente weberianade los Estados desarrollistas debería hacer rellexionar a quienes atribuyen la ineficacia delos Estados del Tercer Mundo a su naturaleza burocrática. La falta de una auténtica buro-cracia estaría más cerca de constituirel diagnóstico correcto.

N mismo tiempo, el anáfisisde los casos del Este asiático ha puesto de relieve que loselementos no burocráticos de la burocracia pueden ser tanto o más importantes que loselementos no contractuales del contrato (Rueschemeyer y Evans, 1985). Redes informalesde honda raigambre históricao cerradas organizaciones partidajjas o militaresincrementaronla coherencia de las burocracias del Este asiático. Ya sea que estos lazos se basen en elcompromiso con una institucióncorporativa paralela o en el rendimiento educativo, refuer-zan el carácter vinculante de la participación en la estructura de la organización formal, envez de debilitarlo, como sucede con las redes informales funaadas en el parentesco o en lasestrechas lealtades lugareñas dentro del esquema predatorio.

2<Johnson (t982). en su análisis del caso japonés. señala oua al aparato eSlalal. QUaen el periodo anteriora la SegJnda Guerra Munó&alhabla intenlado una inlervención arecta y minuciosa con variado é>:ilo.luego delconllicto se limitóa electuar inle1\lencionesesuatégicamenle selec:CJC>nadas.

-.

El. E5Tmo COMO PROBLEMA Y COMO SOtUCION 547

Una vez que logra ligar el componamiento de los funcionarios con la consecución deo_spropósitos colectivos, el Estado puede actuar con cierta independencia respecto de las:'.?sionesparticularistas de la sociedad. Sin embargo, la autonomía del Estado desarrollista: :oeretotalmente de la dominación absolutista, carente de toda finalidad, pr9pia del Estado:'eoaI01io. No se trala de una autonomía relativa, en el sentido estructural marxista de estar:::nstreñido por los requerimientos genéricos de la acumulación de capital. sino que se::¡¡!adeunaautonomíainsertaen unaseriede lazossocialesconcretos,que liganal Estado:::n la sociedad y suministran canales institucionales para la negociación y renegociación:::>njnua de los objetivosy políticas.

Para comprender cómo surgió esta feliz combinación de enraizamiento yautonomia,es menester ver al Estado desarrollista en el contexto de una conjunción de lactoresInternose intemacionales. Los Estados desarrollistas del Este asiático iniciaron el periodooe la posguerra con el legado de una antigua tradición burocrática y una considerableexperiencia, previa a la guerra.de intervencióneconómicadirecta (enCoreay Taiv.¡ánbajoelcolonialismo japonés). La Segunda Guerra Mundial y sus secuelas hicieron que quedaranen un medio social inusual. Las élites agrarias tradicionales habian sido diezmadas. losgruposindustriales estaban desorganizados y descapitalizados, y los recursos externos secanalizaban a través del aparato estatal. El resultado de la guerra -incluida, irónicamente, laccupación norteamericana de Japón y Corea- incrementó cualitativamente la autonomía deestos Estados frente a las elites privadas internas (el. Johnson, 1982; Pang Chien Kuo,1987).La combinación de una capacidad burocratica acumulada a lo largo de la historia yunaautonomiagenerada por la coyunturalos ubicó en una excepcional posición histórica.

A la vez, la autonomía del Estado se hallaba limitada por el contexto geopolitico yeconómico internacional. Estos Estados no eran libres, por cierto, de hacer la historia a suantojo. Si bien ese contexto internacional excluía la expansión militar, generó clarasamenazas ex1ernas. La expansión económica no sólo era la base para apuntalar lalegitimidad. sino también para mantener una capacidad deiensiva frente a tales riesgos. Lahegemonia norteamericana por un lado y el expansivo comunismo asiatico por el otro no lesdejaban muchas opciones más que confiar fundamentalmente en el capital privado comoinstrumento de industrialización. Elentorno conspiraba para generar la convicción de que 13supervivencia del régimen exigía una rapida industrialización basada en el mercado. Supequeño tamaño y su falta de recursos tornaron obvio el papel de la competitividad de lasexponaciones para el éxito de la industrialización.

La necesidad de industrializarse llevó a estos paises a promover el crecimiento delcapital industria! nacional. Su excepcional autonomia les permitio manejar (al menos en unprincipio) la creación de los lazos Que ligan al capital con el Estado. De es:a conjunciónsurgió el tipo de autonomía enraizada Quesignó a estos Estados en los periodos de su másnotable crecimiento industrial: un proyecto companido por un aparato burocrático muydesarroliado y una serie relativamente bien organizada de actores privados capaces deacluar con inteligencia y en forma descentralizada

Ciertos estudios recientes sugieren que la autonomia enraizada no es un rasgoeslático del Estado desarrollisla. A dilerencia de lo Que ocurre con el dominio absolutista delEstado predatorio, que parece autofortalecerse. la a\,1cnomía emaizada se ha cavado supropia losa en un grado sorprendente. El propio exito de! fS13::!0 desarrollista paraestructurar la acumulación del capital industrial ha modificado la naturaleza de las relacio-nes entre el capital y el Estado. A medida que el capital privado se ha vuelto menosdependiente de los recursos fiscales, el dominio relativo del Est;;do ha oisminuido. Lainfluencia del MITI en la ceca da del '80 no es comparable a la que tuvo en la edad dorada

548 P:11:R EVANS

de la década del '50 y comienzos de la siguiente. 8 chaebol coreano puede hoy apelardirectamenteal mercado intemacionalde capitales(WooJung-en, 1991)y, consecuente-mente, la capacidad del Estado para vetar sus proyectos se ha erosionado2S.

Asimismo, a medida que las carreras profesionales en el sector privado se vuelvenmás gratificantes, ha empezado a desgastarse la capacidad del aparato estatal para con-vocar la lealtad de los especialistas más talentosos recibidos en las mejores universidades.Por ejemplo, Wade señala que la proporción de licenciados y de doctores que ingresaron ala función pública en Taiwan se redujo sustancialmente, en tanto que aumentó la de los queentran al sector pñvado rNade, 1990, pags. 218). lo cual no debe sorprendemos dada lacrecientediferencia de sueldos entreel sectorpúblicoy el privado.Aúnestá porverse sisera posible preservar, frente a estas tendencias, el tradicional esprit de corps de la buro-cracia y su coherencia corporativa. Loque es más fundamenta!, el logro de mejores nivelesde vida ha tornado más dificuitoso legitimar un proyecto nacional exclusivamente sobre labase de su aporte a! crecimiento del P8L 8 resurgimiento de las exigencias distributivas,tanto políticas como económicas, no se amolda bien a las estructuras burocráticas y-lasredes de elite que auspiciaron el proyecto originalde acumulación industrial25.

No hay motivos para suponer que el Estado desarrollista persistira en la forma en queaquí se lo describe, ni para pensar que si estos aparatos estatales mantuvieran su formaactual podrían satisfacer las metas sociales futuras. Demostraron ser instrumentos formida-bles para impulsar la acumulación de capital industrial, pero muy probablemente deberíanser transformados si se pretende abordar con ellos los problemas y oportUnidadesgenerados por el éxito de su proyecto original.

Brasil y la India: casos "intermedios"

Una vez establecido el contraste entre la autonomía enraizada de los Estadosdesarrollistas del Este asiátic:J y el absolutismo incoherente del régimen predatorio delZaire, ya es hora de ver cómo es dable combinar de diversas maneras elementosprocedentes de estos dos tipos ideales a finde producir resultados que no sean puramentepredatorios ni puramente desarroUistas. Brasily la India suministran amplios ejemplos de lacombinación de elementos del tipo ideal desarrollista con características que niegan elaislamiento weberiano y socavan la inserción,

Ambos Estados han auspiciado una transformación significativa de sus respectivospaises. La India. país increiblemente segmentado, con una enorme pOblación agraria quevive en una pobreza desesperante y cuya base de recursos se esta desgastando veloz-mente, logró pese a ello una industrialización considerable y tasas de crecimiento muyrespetables en la década del '50 Y comienzos de la siguiente; luego de tambalearse en ladécada del '70, en los '80 el pais ha vuelto a crecer con rapidez. Brasil tuvo altas tasas decrecimiento en toda la posguerra y experimentó un milagroso impulso industrializador en ladécada del '70. B deterioro del "milagrobrasileño' en los años 'SOminó sus pretensiones deconvertirse en un Estado desarroilista, pero Corea bien podría envidiarle los cuantiososexcedentes comerciales que su industria continuaba generando a fines de esa década.

2SSobre la inlef"8Cdón enlre el Estado Ylos chaeboi en la inÓJslria automolriz a comienzos de la década del'!!O,véase, poc-ejemplo, KimE Mee (1987).

25Como aducen Ruesc:hetney<wy Evans (1985. pág. 53). la capacidad estatal requerida para inslrumenlalpolíticas dslribulivas ea probablemenle mucho may<Ifque la requerida para instnJmenlat políticas de acumuiación.lo cual c:ampíca aun más las perspec1ivas da é>ólo.

'-

.------ '"

EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 549

Brasil

Un cúmulo de estudios históricos y contemporanecs han puesto en claro las diferen-cias entre Brasa y el tipo ideal de Estado desarroJlistaZ7.Estas diferencias comienzan conunasimple cuestión: el modo en Que se obtienen los pueslOSpúblicos. Barbara Geddes hadescripto las facultades inusuales con las que cuenta ei ejecutivo para hacer designacionespOlíticas y la correspondiente dificultad de Brasil para instituir métodos de reclutamientomeritocráticos (Geddes, 1986). Ben Sehneider puntualiza que si los primeros ministrosjaponeses suelen nombrar aJgunas decenas de funcionarios y los presidentes norteameri-Cánosalgunos centenares, los presidentes brasileños nombran millares (Schneider, 1987a,p.1gs. S, 212, 644). No llama la atención, entonces, aue el Estado brasileño sea famosocomo cabide de emprego (fuente de empleo) y se pueble sobre la base de las conexionespersonales más que de la idoneidad.

Las consecuencias negativas de este favoritismo se exacerban por el tipo de carreraprofesional que estimula un sistema de este tipo. En lugar de apuntar a beneficios de largoplazo a través de promociones fundadas en un desempeño significativo para su organiza-ción, los burócratas brasileños abordan carreras puntuales. signadas por los ritmos de lascambiantes conducciones politicas y el periódico surgimiento de nuevos organismos. Enuna encuesta reaJizada en 1987 entre 281 funcionarios brasileños. Sehneider comcrobóque cambiaban de organismo cada cuatro o cinco años. Dado que los titulares de los'cuatro o cinco niveles superiores de la mayoría de las organizaciones son nombradosdesde fuera, la adhesión duradera a éstas sólo rinde beneficios limitados y la formación deun elhosy de una pericia útil para el organismo y para la politica en cuestión se torna dificil.Hay entonces pocas motivaciones que limiten estrategias orientadas al beneficio individualy polític028.

Imposibilitados de transformar a la burocracia en su conjunto, los dirigentes brasile-ños se empeñaron en crear "reductos de eficiencia" centro de la burocracia (Geddes.1986.pág. 105). modernizando gradualmente el aparato del Estado en lugar de someterioa una transformación amplia (cf. Schmitter, 1971; Sehneider, 1987a, pég. 45). El BancoNacional de Desarrollo (BNDE), especialmente favorecido por Kubitschek en la década del'50 como instrumento de su desarroilismo. fue hasta r.ace poco un buen ejemplo de unreducto de eficiencia23. A diferencia del resto de la burocracia brasilena, el BNDE brindaba"una clara carrera profesional. con obligaciones vinculadas aJdesarrollo y a lIna ética de lafunción pública" (Schneider. 1987a). En los comienzos de su vida institucional (en 1956). elBNDE inauguró un sistema de exámenes públicos para la incorporación de funcionarios. Sedictaron normas contrarias al rechazo arbitrario de las cpiniones de los técnicos del banco

por parte de sus superiores. Una sólida mayoría de !cs directores del BNDE procedía delpropio banco. en el cual surgió un nitido esprit de corps (Willis, 1986).

2' EnlIe los esllJOOs hiSIÓlícos. son especialmenlo per1inenIes para es(o anali~i~ (os do Carvalho MUtilo

(197~1 Y Uricoochca (19801. EnlIe los eSludios conlcmpOlanc.:.s imocltantos cabe moncion.;r los do Abranchos(19781. Batzclay (19861. Hagopian (1987). Goddes (19861. Raw!1986J.Schneide< (l987a. 1987b), Shapiro (1988IYWiDis(1986). El análisis que sigue so basa lundamenlaJmcn19 en ScMeidor.

2!1Schnoider (1987a. pago 106). como punlualiza asla auoor. dicha pauta proson!a (asgos po:ilívos y

negativos. Dosalienta laadopdón do una pOfSpe<:tiva organízatiYa =ocha do miras y genora una (ed do tazosinletorganizaciOt\8les entro los individuos. El principal problema de estas carreras en la lunción publica 0$ QUO00olrecen sufICiente COOIfaj)eSO ni frente a las dcci::ioocs aisladas de los altos dirigentes poIlllcos, ni frento a la

lQndencia a la apropiación in<i,,;Qual de las (entas pUblicas.

a El BI\OE se convirúó más adelante en cl BI\OES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social}. Suhistoria es eXAminada tanto po<Geddes como po< Schnoidor. pero las crónicas más amplias son las que oIrec:on

Mat1ins (1985) YWilis (1986).

550 PE1ER EVANS

, Esnaturalque o~~ismos comoelBNDEsean másefi:::acespara un plandesarrollis-ta que los sectores traclClonales de la burocracia brasileñaJO. De acuerdo con Geddes,losproyectos del Plan de Metas de Kubitschek que estaban bajo la jurisdicción de grupos eje-cutivos o de trabajo y con el patrocinio financiero del BNDEcumplieron un 102 % de susobjetivos. en tanto los proyectos a cargo de la burocracia tradicionalsólo cumoiieron un32 %(Geddes, 1986, pág. 116). Como el BNDEera una de las principales fuente~ de préstamosde inversión a largo plazo, su profesionalismo estimuló a otros sectores a mejorar su desero-peño31. Tendler (1968) señala, por ejemplo, que la necesidad de competir por sus fondosfue un aJiciente notable para el mejoramiento de las propuestas elevadas por las comopañías de generación de electricidad de Brasil (cL también Schneider, 1987a, pág, 143).

Por desgracia, los reductos de eficiencia tienen varias desventajas. En la medida enque están rodeados por un mar de normas clientelisticas tradicionales, dependen de laprotección personal de los presidentes. Geddes (1986, pág. 97), por ejmplo, traza lacrónica de la decadencia en la eficacia del Departamento Administrativode Serviyo Publico(DASP), creado por Vargas en 1938 como parte del Estado Nava, cuando dejó de contarcon el amparo de éste. Wiliis(1986) destaca la sujeción del BNDE a! apoyo presidencial,tanto en lotocante a la definiciónde sus finalidades como a su capacidad para mantener suintegridad insotuciona!- --

Elincrementalismo, o relorma por adición, suele dar por resultado una expansión malcoordinada y torna mucho más diíícil lograr una selectividad estratégica. Los militaresbrasileños, que cuando tomaron el poder manifestaron su intención de reducir en 200.000los cargos públicos, terminaron creando "centenares de nuevas organismos y empresas,mu:::hos de ellos redundantes"32, Elintento de modernizar por vía de una adición fragmen-tada mína también la coherencia organizativa del aparato esta¡al en su conjunto. Alagregarnuevas piezas al conjunto, lo que surge es una estructura cada vez más grande y barroca.El aparato resultante es "segmentado' (Barzelay, 1986), "dividido' (Abranches, 1978) o"fragmentario" (Schneider, 1987a), Es una estructura que no sólo dificulta la coordinaciónde las políticas púb6cas, sino que fomenta las soluciones personaJistas.

Así como la estructura interna del aparato estatal brasileño reduce su capacidad paraimitarel desempeño de los Estados desarrollistas del Este asiático, la índole de su insercióntorna más arduo elaborar un proyecto de transformación industrial en común con las élitesindustriales. Si bien el Estado brasileño ha sido una presencia permanente poderosa en eldesarrollo socia! y económico del país desde la época de la Colonia, es importante tenerpresente que, como han destacado Fernando Urichochea, José Murilode Carvalho y otros,"laeíicienciadel gobiernodependió (no] de la cooperación de la oligarquíaterrateniente"(Uricoechea, 1980, pág. 52). A despecho del peso creciente del capital industrial en laeconomía, el duradero legado del poder rural sigue plasmando el carácter del Estado.Hagopian argumenta que las élites rurales contemporáneas procuran cada vez más utilizarel Estado como medio para reforzar sus redes cliente listas tradicionales (Hagopian, 1987).Así, en vez de centrarse en su relación con el capilal industrial, el Estado ha tenido que lidiarsiempre al mismo tiempo con las élites tradicionales amenazadas por la confiictiva transfor,mación de las relaciones de clase rurales.

:lOEntre los orgarismos en c,..Jepone el aC(:r,\;"Geddos (1980. pá9. 117) eSlan el BNDES. el CACEX. elSUMOC. el DASP, lIa,naraty. los QtUposejecUL;YOSde Kubilschek y los !.7"",os de trabajo y el departamenlo demonedas ex1ranjeres del Ba",-"'Ode Brasil.

3' Se9ún Willis(1986, pág. 4), el banco habia 'monopolizado vinua!mente el olorgamienlo de créditos delargo plazo en Brasil, QU!!a menudo representaban hasta un 10% 00 la lormaciOn bruta de capital inlemo..

32 Schneider (19873. págs. 109,575,44). Este era el objelivo de Roberto Campos (ibid., pago 575).

-El. ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 551

Almismo tiempo, los vínculos con el capital industrial se vieron complicados por latempranay masiva presencia en el mercado interno del capital industrialtransnacionalD. Laz:nenaza de dominación por pane de las empresas transnacionales (en adelante. ET)creó, dirna de nacionalismo defensivoy volviómás dificilimponer disciplina al capital nacional.

Esmucho más arduo obligar cJcapital industriala enfrentarse con el mercado (como hizo K.Y. Vincon la industria textil :aiwanesa) cuando el capital transnacional es el probableceneficiariode cualquier borrasca de destrucción creatívc..

Los problemas provocados por las divisiones en las elites económicas dominantesfueronexacerbados por la naturaleza de las estructuras del Estado. Además, la falta de unaeSIIJcturaburocrática estable impidióestablecer vinculas regulares del tipo de una "orien.¡a:ión administrativa" con el sector privado, e impulsó la interacción público-privado porcanales individuales. Incluso el régimen militar,que fue el que mas posibilidades estructura-les tuvo para aislarse de las presiones cliente listas, mostró ser inepto para crear unarelaciónde orientación administrativa con la élite industrialnacional34.El régimen era "muylegitimoante la burguesía naciona!, pero no estaba conectado a ésta por ningún sistemaben instilUcionalizadode enlaces" (Evans, 1982, pág. S-221).En lugar de institucionalizmse,las relaciones se individualizaban, cobrando la forma de lo que Cardoso (1975) llamó"anillosburocraticos": pequef10s grupos de industriales se conectaban con grupos igual-mente pequeños de burócr21as, por lo común a través de algún funcionario que actuabacomopivote.Comoseñala Schneider(1987b,pags. 230-31).elcaracterpersonalizadoyad

"hocde estos enlaces los vuelve poco confiables para los industriales y arbitrarios en cuantoa sus resultados. Son, en síntesis, lo opuesto del tipo de lazos entre Estado y sociedad queoescriben Samuels y otros autores en sus analisis del Estado desarrollis:a.

En general. esta lectura de la estructura interna y los lazos externos del Estadobrasileño es congruente con la queja de Schneider (1987a. pág. 4) en el sentido de que "laestrüctura y modo de operaoón del Estado brasileño le impedirán cumplir incluso con las'funciones minimas de gobierno". No obstante, impol1a destacar que, pese a estos proble-mas,el Estado brasileño ha actuado con eficacia empresarial en una variedad de eslerasindustriales, que sin duda son las que contribuyeron a su crecimiento e industrialización alargoplazo.Comoes de suponer,sus éxitosse dieronen lasareas en que las organizacio-nes estatales relevantes gozaban de una excepcional capacidad y coherencia. A su vez.estas entidades estatales coherentes descansaban en un conjunto más eficaz,institucionalmente hablando, de enlaces con el sector privado, que es precisamente lapauta notoria en los Estados desarrollistas del Este asiatico.

Unbuen ejemploes elestudiode Shapiro(1988,pág. 57)sobre el papel del GrupoExecutivo para a Industria Automobilistica (GEIA) en el establecimiento de la industriaautomotrizbrasileña a fines de la década del '50 y comienzos de la del '60. Concluye eslaautora que, en lineas generaJes, "laestrategia brasileña fueun éxito",YQuela capacidad deplanificación y los subsidios otorgados por el Estado a través del GEIA fueron decisivosparainducirlas inversionesrequeridas.ElGEIAobró a manerade unminiorganismopiloto.especiÍlco para el sector. Dado que en él se reunian representantes de todos los organis-mosque necesitaban aprobaciónpara sus planes, "pudoimplementarsu programa con

J3 Vca~e Evans (1979): so haliara un anillisis de las consocueacias ~ loYOpAra 8,a:;1 el c"pll¡>Io.tranioroen EVRns (1982); para una compar;.ción mas general entre América l¡¡bna yel bID "siático. vóa~ Evans (1987) Y

Stallings ( 199()),

3< los militares brasik!ños c-.r.:tttuian un grupo corporalivo muy cohesivo. cuya lana de oportunidades decombale hilo QU<!pasaran a prim<;! ~ar.olos crilcnos tecnvcrallcos (o~. cducaL'vo~) p"'a la movihOild .nlerna; en

e~lo se a~amejacan allipo de ,el""'20 jn~liludonal de la burocrac", e'lala! ave propugna:>a el KMT. Vóa~ Slepan(1971) yespecialmenle Gedoos (l9&>. cap. 7).

. .. -'... '."

552 PETER EVIoNS

independencia de la fragmenlacién en cuanto a la ejecución de las políticas. que afectabaal Estado en su conjunto (ibid.. pág. 111). Su poder de brindar decisiones predecibles yoportunas fue importantísimo para la reducción del riesgo, en lo tocante a las ET cuyasinversiones se requerían. Además, y también en esto el GEIAse asemejó al MITIo el 001,"desempeñó un papel coordinadO( crítico entre los fabricantes de piezas y los encargadosdel montaje. (ibíd.. pago 58).

8 desarrollo posterior de la industria petroquímica mostró una variante aun maspoderosa de autonomía enraizada (Evans, 1981,1982, 1987). Trebat (1983) afirma que lainversión en la industria petroquimica. liderada por el Estado. ahorró divisas y fue económi.camente razonable, teníendo en cuenta los costos de oportunidad del capital que a la sazónprevalecían (Evans. 1981). En el corazón mismo de esta iniciativa se hallaba Petrobras. laentidad más autónoma y de mayor coherenc'.a corporativa dentro del sistema de empresasdel Estado. Sin embargo, la densa red de lazos establecidos para ligar el sistema dePetrcbrás con el capital privado. tanto interno como transnacíonal, no fue menos decisivapara el explosivo aumento de la capacidad petroquímíca de Brasil en la década del 70.

De estos ejemplos sectoriales emerge una neta diferencia global entre el Estado bra-sileño y el desarrollista arquetípico. Laautonomía enraizada es en él un atributo parcial masque general, limitado a determinados reductos de eficiencia. La perduración de rasgosc!ientelisticos y patrimonialistas impidióla edifICaciónde una coherencia corporativa al estiloweberiano. A la luz de la compleja y controvertida estructura de la elite brasileña no es deextrañarque la autonomiaenraizadasigasiendoparcial. .

La india

En la India. el Estado se silÚa,con más ambigüedad aun que en Brasil, en el espacioque existe entre el Estado predatcrio y el desarrollista. Su estructura interna. al menos en lacúspide, se asemeja a la norma weberiana, pero sus vínculos con la complicada estructurasocial del país socava más completamente su capacidad de acción. Sus criticas másrigurosos lo consideran claramente predatorio y afirman que su expansión ha sido tal vez facausa principal del estancamiento de la India(p. ej. Lal, 1988). Otros autores, como PranabBardhan (1984). adoptan el pumo de vista contrario, aduciendo que la inversión estatal fueesencial para el crecimiento industrial de la Indiaen la década del 'SOy comienzos de la del'60. y que el repliegue del Estado y su renuencia a asumir una postura desarrollista masemprendedora fue uno de los factores importantes del crecimiento comparativamente lentodel pals en las décadas del '60 yel 70.

Enel momento de la independencia, el ServicioCivilde la India (SCI)constituia la cimade una venerable burocracia y la culminación de una tradición que se remontaba a la épocadel imperio Mughal (RudoUy Rudolf. 1987). Sus 1.100 miembros formaban una elite pres-tigiosa. que suministró el "marco de acero del imperio. durante dos centurias (Taub, 1969,pág. 3). Su sucesor, el Servicio Admi1istrativo de la India (SAl), llevó adelante esa misma tradi-ción. 8 ingreso a él se produce a través de un examen llevado a cabo en todo el país y que.al menos en el pasado, ha sido tan competitivo como sus equivalentes del Este asiáticoJ5. Sibien la educación no se centra en una única universidad nacional, como ocurre en estaúitima región. las redes solidarias se ven reforzadas por el hecho de que cada tanda deradulas pasan un año juntos en la Academia Nacional de 'IaAdministración PúblicaJ6.

:JSTaub (1969. pag. 29) comenla QUeen ei año 1960 compilicfcn once mil graduados unive<silarios por uncentenar de cargos.

J5Un ejemplo de la soiidaridad creada es la ainnación de uno de los informanles de TaUO( 1969. pág. 33) enetSl!!l1ádode qJ8podña "enconuacse enc:ualquiec-'gardc la India con un compañetodecamada lun camarada de

-El ESTADO COMO PROBlEMA V.COMO SOLUCION 553

A pesar de una honda tradición histórica de sólica burocracia estatal, las tradicionescoloniales heredadas por el SAl no fueron en modo alguno una clara ventaja desde laperspectiva del desarrollo. La asimilación de la cultura :mperial y la formación humanisticaeran criterios decisivos para ser aceptado en el SC!. Aun después de la partida de losingleses, los exámenes que se toman en el SAl se siguen dividiendo en tres partes: lenguay literatura inglesas, redacción en inglés y conocimien:os generaJesJ7. Por supuesto, unapersona con buena cultura general podría desempefiarse bien, siempre y cuando laspautas de la carrera administrativa le brindaran la opor1I;r¡idadde adquirirgradualmente losconocimientos y habilidades técnicos indispensables. Por desgracia, en general no seot.'ece esta clase de oportunidades. La carrera adminis:rativa se caracteriza por el mismotipode rotación rápida de personal que identificaa la buocracia brasilena. Por ejemplo, losRudol! informan que los altos ejecutivos de la industria petroquimica se mantienen en unmismo cargo alrededor de quince meses, en promeoo (Rudolf y Rudolf, 1987, pág. 34).Aménde los problemas provocados por la propia !radicón del SAl,es cuestionable que el"marco de acero" se haya mantenido incólume. Los Rocolfargumentan que ha habido una"erosión de las instituciones estatales" al menos desde la muerte de Nehru (ibid.. cap. 2).Estudios de campo contemporáneos han comprobado que la corrupción no sólo esendémica sino abrumadora (p. ej., Wade, 1985). La erosión aludida puede deberse enparte a los problemas propios de la burocracia. pero una fuente más grave de dificultad

. parecerian ser los inconvenientespara establecer c::nexionescon la estructura socialcircundante. En un "Estado subcontinental, multinaci:Jnal"como la India, las relacionesentre el Estado y la sociedad son cualitativamente mas complejas que en el Este asiático(Rudol!y Rudol!. 1987).Dadas las deseconomias de es:aJa inherentes a las organizacionesadministrativas. se requeriría un aparato burocráticc de extraordinaria capacidad paraproducir resultados comparables a los que pueden oot!!flerseen una isla de veinte millonesde habitantes (Taiwán]o en una península de cuarenta millones [Carea]. Las divisiones declase, étnicas. religiosas y regionales complican aun r.:3Slas dificultades administrativas.

Desde los tiempos de la independencia, la supervivencia politica de los regímeneshindúes ha exigido simultáneamente complacer a una clase terrateniente de poder perma-nente y a un conjunto sumamente concentrado de c=.oilalistasindustriales. Los interesescomunes de los grandes terratenientes y de los millooesde "capa(aces capitalistas. de lacampaña dan a este grupo un aplastante peso político(ibid.). Almismo tiempo. grandesempresas. como Tatasy Birlas,deben seguiren pie(Encarnation,1990,pág. 286).Comoes(as últimas no tienen ningún proyecto de desarrollo en común con los terratenientes, laeliteasí dividida se enfrentacon elEstado en busca de iaobtención de ventajas particularistas.En los términos de Bardhan, componen "una laxa y heterogénea coalición domin<ll1te.preocupada por apoderarse desenfrenada y anárquicamente de los recursos públicos"J8.

La micropolitica de las interacciones entre el sector público y el sector privadodisminuye aun más la posibilidad de que el Estado CJnduzca un proyecto coherente de

clase en el sAlr. posibilidad que ácho inlo<man/.econsideraba ns:..ia en las relacionos notmales con indiviciJosqua no fucran sus parienlas..

7TVéase. po<ejemplo. la pregunta citada por Taub (1969, paq.. :301:1dcnbliQJe lo siguiento: Venus do Milo.Mona Usa. el Pensador. Wiliam Faull<ne<.La Cort:>usier,Kacen Hanlla Susman. el mayor Ghorman TiIOY.Aa..;$haMat, Disneylanáa-o .

JS Bardhan (1984. pag. i01. Importa contrastar esta concección con un dilema propio de una oslnx:luraSDCiaImuy ~, pero i9Jaltncnl03difICildo ro"""",," P'1'a un pres:st1OEstado dosarraHista. En su ~ sobloChie. Zeilin y Raldilrs (19881 r:<J contracon una dile dMáda go una en la q'.JODstaban unodos los in!<,<ososagrarios 8 indJslnalas. ascgu'ando así que la clila en su conjunlo puáeta rcsiSllrla translormación del soctor agrarioyef tipo de hin:apié unialeral en la .ndustnalización qua c.ataclerizó a kn paises del ESlaasiá~co.

554 PETER EVANS

- desarrollo. Históricamente, el veterano funcionario prototipico del SAl era un brahmánangl6filo, cuyas inclinaciones ideológicas apuntaban a un socialismo fabiano. Lo másprobable era que los capitalistas privados con que mantenía trato fuesen de una castainferior, tuviesen diferentes preferencias culturales y una ideología contraria. Si bien estosestereotipos han ido cambiando con el tiempo, aún falta un discurso compartido y unaconcepción común a partir de los cuales pudiera edificarse un proyecto conjunto, y la únicaaltemativa frente al estancamiento hostil pareceria ser el intercambio de favores materiales.No hay redes de política que permitan a los especialistas industriales del aparato estatalreunir y difundir información, crear consenso, instruir y persuadir; tampoco hay redesespecíficas de sectores, comparables a la que liga al capital estatal con el privado en laindustria petroquímica brasileña. A diíerencia de los Estados desarrollistas, el Estado hindúno puede contar con el sector privado ni como fuente de información sobre el tipo de políticaindustrial que puede tener éxito ni como instrumento efectivo para la puesta en práctica deuna política industria!.

Sería injusto e incorrecto afirmar que el Estado no ha hecho en la India aporte algunoal desarrollo. Sus inversiones en la infraestructura básica y en los bienes intermedios fueronun elemento trascendental para mantener una tasa respetable de crecimiento industrial enla década del "50y comienzos de la del '60. Deepak LaI (1988, pág. 237) admite quejasinversiones en infraestructura y el aumento de la tasa de ahorro interno, que dependenambos en gran medida del comportamiento del Estado, fueron "los dos grandes logros dela India posterior a la independencia". La inversión pública en insumos agricolas varios,sobre todo en irrigación y fertilizantes, desempeñó un importante papel en el aumento delproducto agropecuario. El Estado invirtió de hecho, aunque no siempre en forma eficien-te39, en industrias básicas e intermedias, como la siderúrgica. y lapetroquímica, y aun enindustrias tecnológicamente más azarosas como la de fabricación de equipos eléctricos(Ramamurti, 1987).

Lamentablemente, estos logros pertenecen en buena medida al pasado, a la décadadel '50 y comienzos del '60. La lalta de selectividad de la intervención estatal fue constitu-yendo una creciente carga para la burocracia y contribuyó a deteriorar las instituciones delEstado. En el período de las "licencias, permisos y cuotas" durante el dominio británico seintentó aplicar un minucioso control sobre el volumen fisico de producción de una ampliagama de bienes manufacturados (Encarnation, 1990). Al mismo tiempo, el Estado participadirectamente en la producción de una gran variedad de artículos, mayor aun que la queintentaron Estados comparativamente expansivos como el brasileño. Las empresas públi-cas de la India no sólo fabrican computadoras sino también televisores, no sólo acero sinoautomóviles40.La participación del Estado en el activo de las empresas pasó de una sextaparte a la mitad entre 1962 y 1972 (Encarnation, 1990, pág. 283), Y el número de empresaspúblicascrecióde 5 en 1951 a 214 en 1984 (La!, 1988, pág. 257). Dadas las abrumadorasexigencias que impone la mera tarea de mantener siquiera un grado mínimo de administra-ción pública. la participación no selectiva del Estado se torna simplemente insostenible.

En relación con Brasil, puede decirse que la India padece un exceso de autonomia yun enraizamiento inadecuado, y que consecuentemente tiene más dificultades para ejecu-tar el tipo de proyectos sectoriales en que aqui hemos pl1esto el acento. A la vez, el grado

J9 Para un buen anár,sis de los problemas de ineficiencia en las inversiones de1 Eslado, en cuanlO a lo,coeflCienles exlremaciamenle altos capitaVproduCIO,véase Aluwalia(1985).

«) Esla lana de selectividad no siempre es evioonle en las comparaciones aprepadas. Por ejemplo. cuandoJones y Mason (1982. pago 22) examinaron la induslria manulaclurera como seclor único. en lugar de desapreganc.la dislribuci6n de las empresas públicas en Corea y la India pareció muy semejanle.

a. ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION 555

en que el "marco de acero" sigue conservando cierta coherencia residual tal vez expliquepor qué la India pudo evitar los excesos catastr6ficos de que fue presa Brasil.

Teniendo en cuenta su escala casi continental. podría parecerQueBrasily la Indiasoncasos sui generis. de limitada relevancia comparativa.; sin embargo, sus respectivos Esta-ÓS comparten muchos problemas entre sí y con gran número de paises en desarrollo de

irogresosmedios. Sus burocracias. Queno son una caricatura patrimonialista de las estructu-'2Sweberianas. como ocurre en los Estados predatorios. carecen empero de la coherencia:::~rporalivadel tipo ideal desarrollista. Aún no se ha institucionalizado en ellos un escalafóna:jministrativocoherente Que ligue al individuo a las metas corporativas y le permita adquirirlapericianecesaria para desempeñarse con eficacia.LaIndia tiene una estructura organi-za~vamás cabalmente weberiana. pero no posee los lazos internos que podrlan permitirlearmarun proyecto compartido con los grupos sociales interesados en la transformad6n.

Estos aparatos estatales intermedios, no dotados de una capacidad burocrática bien=esarrollada, deben pese a ello hacer Irente a estructuras sociales más complejas yó;vididas.Su idoneidad para construir un proyecto de industrializaci6n se ve particularmen-t: entorpecida por el poder social permanente de las étites agrarias. En el caso de Brasil. elc~cblemase complica por la importancia histórica de las empresas extranjeras que lormanel núcleo del establishmenl industrial. En el caso de la India, se exacerba a raiz de la

divergencia cultural entre los administradores públicos y los capitalistas privados. Ena'1ibos paises, el Estado ha procurado hacer demasiado, y no fue capaz de seleccionar enbma estratégica un conjunto de actividades acordes a su capacidad. Las exigencias Queim;:::meel conjunto de tareas que se deben abordar, sumadas a esta insuficiencia. secombinan para tomar imposible la autonomía enraizada.

Las estructuras del Estado y el ajuste

Esteanálisis comparativo corrobora la idea de que tanto los ejecutores de las politicas¡:0bjicascomo los teóricos pueden verse beneficiados por la "tercera ola" de ideas acercadelEstadoy el desarrollo. Los datos comparativos abonan una posición más centrada en lacapacidad del Estado como factor importante en la elección de políticas y resultados, ycontribuyen a esclarecer las estructuras y procesos que están en la base de dichac2pacidad. Más concretamente, este análisis pone en telade juicio la tendencia a equipararcapacidad con aislamiento. sugiriendo en cambio que la capacidad transformadora requie-re una mezcla de coherencia interna y de conexiones externas. a la Que puede denominar.se autonomia enraizada.

La primera y más evidente lección que puede extraerse de estos casos es que hayescasez.y no exceso, de burocracia. Este problema no sólo se presenta en las sociedades¡:oscoloniales al sur del Sahara. Aun en paises como Brasil Que cuentan con una olenarelativamenteabundante de mano de obra calificada y una antigua tradición de participa-ción estatal en la economía. es difica encontrar burocracias predecibles. coherentes.weberianas. La percepción común en sentido contrario p:ocede de la tendencia corrientedelasorganizacionespatrimonialistasa disfrazarse de burocracias weberianas. Abundanlos organismos normativos o administrativos. pero la mayoría fY.)tiene la capacid::¡d de¡:erseguirmetas colectivas de un modo predecible o coherente. ni el interés de hacerla.Weberconlundió a sus sucesores al insistir en que la burocracia arrasaria natura!mente contodas las otras formas sociales que le precedieron. Así como los mercados son menesnaturales de lo que pretendía Adam Smith. las burocracias necesitan más cuidado yatención de lo que nos hizo creer Weber.

556 P!:TER F::IANS

La segunda lección ceriva de la primera. La capacidad del Estado para cumpHrfunciones administrativas y de otra índole debe considerarse un bien escaso. Las primerasconcepciones sobre el Estado desarrollista parecían presumir que los recursos imprescin-dibles para emprender nuevas tareas serían generados de manera automática en eldesempeño de las lareas mismas, así como el aumento de las ventas de una empresagenera recursos para su producción futura. La analogia es falsa. La ampliación imprudentede la variedad y cantidad de tareas lleva fácilmente a un círculo vicioso. 8 ritmo decrecimiento de la capacidad del Estado es más lento que el del aumento de las tareas. Lasdeseconomías administrativas y organizativas de escala y de alcances hacen que eldesempeño empeore. Un desempeño deficiente socava la legitimidad y torna dificultosoreclamar los recursos necesarios para el aumento de la capacidad. La brecha entre lacapacidad requerida y la disporuble se agranda, hasta que corre peligro incluso !aejecución eñcaz de los deberes del 'vigilante nocturno', en la versión mínima del Estado.

Casi todos los Estados del Tercer Mundo procuran hacer más de lo que pueden. 8conlrastante equilibrio de capacidad y de tareas emprendidas que diferencia a la India yBrasil de los Estados desarrollistas del Este asiático ilustra este punto. Los Estadosdesarrollistas no sólo han tenido un mayor nivel de capacidad sino que ejercieron una mayorselectividad en las tareas que acometieron. Se centraron en la transformación industrial ysus estrategias de promoción de la industria estaban destinadas a preservar recursosadministrativos. - - --

La demanda de selectividad concuerda con los argumentos expuestos en la biblia-grafta. sobre la estabilización y el ajuste. Una de las mayores virtudes de los programas deajuste es que son muy selectivos en cuanto a la capacidad que .exigen. Dado que secentran en la recalibración de un número comparativamente reducido de variablesmacroeconómicas, obvian la necesidad del masivo aparato regulador que precisan lasestrategias menos pro mercado, para no hablar de la construcción institucional requeridacuando se intenta que el Estado asuma un papei productivo directo.

PJ mismo tiempo, empero, gran parte de la literaturasobre el ajuste abriga sospechassobre la capacidad del Estado (propia de las perspectivas de la segunda ola); nosreferimos al temor impiicitode que un aumento de dicha capacidad generará un incrementodel papel de! Estado y es por ende negativo .en si mismo. Elargumento aqui expuesto esmuy diferente. Supone que, aunque el Estado acepte abordar un repertorio de tareas máslimitado, las demandas de acción estatal superarán su capacidad de realizarlas. Por másque se obre con mayor selectividad. es indispensable reforzar dicha capacidad. LacOf\Signa de la hora es la reconstrucción del Estado. no su desmantelamiento.

El razonamiento que aqui hemos desarroilado debe distinguirse, asimismo, de lasargumentaciones centradas en e! aislamiento, comunes en la literatura sobre la estabiliza-ción y el ajuste (d. Haggard y Kaufman, 1992. Introducción). El énfasis en el aislamientoimplica que, en áusencia de presiones políticas, los funcionarios técnicamente competen-tes if\Strumentarán las decisiones de política económica correctas. y que esas decisionesson base suficiente p2J'aque un plan de estabilización yajuste tenga éxito. La protección delos tecnócratas respecto de los grupos de presión se presenta como el sine qua non de laacción eficaz. Se supone impflCitamenteque los tecnócratas que ocupan cargos públicosposeen tanto los conocimientos suficientes para adoptar las medidas adecuadas como losincentivos para hacerla.

Si el éntasis recae en la coherencia y autonomía corporativas. la argumentación cobraotro tono. Loque está en juego es entonces una organización autocrientadora. Que generesuñcientes incentivos como para inducir a sus miembros a perseguir las metas colectivas y

EL ESTADO ea/..10 PROBlEMA y COMO SClUCION 557

asimilar la información que les permita escoger objetivos que valgan la pena. Tener capaci-dad significa contar con organizaciones aptas para una acción colectiva sostenida. y nomeramente con (a (ibertad para tomar individualmente decisiones que sigan la lógica de la.situacióneconómica

Este análisis complementa el que ha efectuado Waterbury (1992) sobre los "equiposde cambio" (changes teams). Waterbury se centró primorcflalmente en el surgimiento ysupervivencia de tajes equipos. No obstante, si se proyecta un plan de ajuste para un plazomás largo, debe incorporarse al debate la cuestiónde la capacidad del Estado.Una vezQueel equipo de cambio logra la hegemonia. debe contar cen un aparato para llevar a lapractica la transformación requerida en las políticas. La experiencia de los tecnócratasafricanos sugiere que es improbable que un equipo carente de tal aparato puede ser eficazmásallá del corto plazo. A la inversa. la de los NICs del Este asiático ciertamente indica que\'leber no estaba de! todo desacertado cuando pensaba que lacapacidad burocrática eraun "bien fungib/e" o intercambiable para diferentes orientaciones de las políticas públicas.Aparatos que fueron eficaces en la puesta en marcha de una transformación industrial~acionaldemostraron ser útiles (luego de luchas intestinas de diversa intensidad. sin duda)como instrumentos para la implementación de un plan de ajuste.

La autonomía y la coherencia corporativas. asi como el aislamiento. pertenecen a latradición weberiana. 8 hincapié en el enraizamiento como necesario complemento de laautonomíano sólo contradice la idea de que el aislamiento es el rasgo más importante de lacapacidad. sino que además se aleja de una perspectiva wecenana. El enraizamientoc:Jnstituyeuna solución diferente frente a la escasez de capacidad. 81a es indispensabledebido a que las políticas pÚblicas deben responder a los problemas percibidos por losactores privados y. a la larga. dependen de éstos para su implementación. Una redconcretade lazos externos permite al Estado evaluar,controlar y mofdear. prospectivamp.ntey con posterioridad a los hechos. las reacciones privadas ante las iniciativas publicas.,lmplia la inteligencia del Estado y vuelve más probable la concreción de sus medidas. Si seadmite la importancia del enraizamiento, los argumentos en favcr de! aislamiento quedancabeza abajo. Las conexiones con la sociedad civil pasan a ser una parte de la solución envezde ser una parte del problema.

Lapreguntaobvia es: ¿acaso el enraizamiento redundará en dientelismo. corrupciónysocavamiento de la eficacia del Estado? La respuesta radica. fundamentalmente, en queel enraizamiento sólo tiene valor en el marco de la autonomía. En ausencia de un tipo deestructura administrativa coherente. autoorientadora. weberiana, es casi seguro que elS'1raizamientotendrá efectos nocivos. Como la mayoría de los casos de fracaso examina-d~s en la bibliografía sobre la estabilización carecían de las estructuras burocráticas'~dispensables, no es de extrañar que en esa bibliografía se ponga el acento en e!a'slamiento. Si la subordinación a los lazos clientelistas es el procedimiento administrativocs rutina. lograr un mayor aislamiento es una prioridad legitima. Lo que funciona es facombinación de enraizamiento y autonomía. no cualquiera de éstas PO(separado.

La eficacia de la autonomía enraizada depende de la índole de la estructura social-::'cundante asi como del carácter interno del Estado. Como señ;]la M¡gdat(1988). es pococ'obable que la conexión de un aparato estatal. aunque sea coherente, con un conjunto"agmentario de detentadores del poder sin interés en la transformación mejore su capaci-:ad para instrumentar un cambio. Como se indicó en el análisis previo de la dinámica;':stórica de los Estados desarrollistas. el Estado y la estructtJra social deben estudiarse:'~ntos.Sinapropiados interlocutores privados. tender lazos con la sociedad civiles sin dudauna tarea infructuosa. pero en fa interacción entre Estado y estruc:Ura sociaf el Estado es2.'gomás que un elemento pasivo.

558 PElt:R EVm5

La estructura de clases debe conside:arse, al menos en parte, como el producto dela acción del Estado. No fue mera coincidencia que en Japón, Corea y 1 aiwán surgier2!1grupos empresariaJ.esque concretaran la autonomía enraizada. Las clases industrialesdelos Estados desarroliistas contemporáneos son, en buena meáida, resultado de la acci6nestatal. Notendñan su forma actual si no existiera el Estado, así como éste no podría haberalcanzado sus objetivos sin ellas.

En gran parte de la literatura sobre la estabilización, el papel del Estado en laconformación del tipo de capital existente sólo se reconoce en un sentido negativo. Sesupone que el Estado puede corromper al capital creando refugios para la obtención derentas públicas. pero que si no existen distorsiones inducidas por el Estado, el capitalnacional reaccionará aJ modo de los empresarios de Schumpeter, asumiendo riesgos,efectuando inversiones productivas de largo plazo y aprovechando las oportunidades quele ofrecen los mercados internacionales. Si así fuese, bastaría con un aparato estat2!aislado, pero como lo sugieren los lamentos del Banco Mundial acerca de la "lentarespuesta de la oferta", por lo general este supuesto es poco realista. En su mayoría, lasincipientes clases industriales requieren un apoyo y panicipación más activos del Estado, locual significa aJgún tipo de autonomía enraizada en lugar del mero aislamiento.

Retornando en forma esquemática el ejemplo dado anteriormente de K.Y.Yiny el plande organización de la industria textil,podremos dar forma más concreta a estas argumen-taciones. La creación de un grupo de empresarios textiles se basó en la existencia de unaparato estatal coherente y autónomo, CéQ8Zde asumida iniciativa. Sin un grupo decapitalistas potenc:ales el plan no habria logrado éxito, pero sin la iniciativa y apoyo delEstado estos capitalistas potenciales no habrían ocupado ese "nicho" particular de laindustria. La segunda etapa, la de exponer a estos nuevos industriales a los vendavales dela competencia internacional, exigía autonomía en el sentido de! aislamiento, como ocurrecon los programas de estabilización. Derna lucharse contra fas presiones tendientes apreserv2f un reiugio confortable. Pero el proceso tiene una tercera etapa, cuya mejordescripción la ha hecho Wade para el caso de Taiwán (1990). Los empresarios dispuestosa enfrentar el vendaval de la compete!1cia necesitan información, asesoramiento y de vezen cuando un auxilioestratégico para sobrevivir. Esto es también lo que se requiere paraestimular la respuesta de la oierta en un programa de ajuste. Lo que hace que esta terceraetapa prospere es el enraizamiento, no el aislamiento.

Nuevamente, vemos una confluencia interesante entre estos argumentos y los plan-teados por Waterbury (1992). Este autor apunta que la configuración "preestructuraJ y deajuste" de intereses económicos en los casos por él estudiados bien puede resultar menosresistente a las fuerzas en favor del ca'TIbiode lo que presumieron los anáJisis previos sobrelas coaliciones teoóientes a la apropiación de las rentas públiC2s. Sin embargo, es evidenteque el éxitode unprograma de ajuste exige algo más que el co!apso de la vieja coaliciÓf'\.Enla medida en que los equipos de cambio Io-grandestronar a las élites industriales vigentes,esto es en si mismoun notable ejemplo del modo en que el Estado remodela las estructurassociales; pero a medida que transcurre el tiempo, la similitud entre el proyecto de losequipos de 'cambio de Wate,bury y los proyectos aquí descriptos debe aumentar. Lareconstrucción de una élite empresarial capaz no sólo de sobre\~vir sino de prosperar en unmedio más abierto debe ocupar el centro dEla escena, y es probable que esta tarea guardefuerte semejanza con el antiguo proyecto d<:la transiormación ¡..,dustriaJ.

Resta un serio problema con respecto a la noción de enraizamiento, tal como ha sidoexpuesta aqul. Dado que como base empíri:::apara el desarrolio de este concepto se panióde los Estados exclusionístas del Este asi¿~:::o,su definición fue demasiado limitada.Pero,

::.. ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOlUCION

'.

559

.." orincip:o,no hay c2Zónpor la cual no pudieran construirse con los trabajadores y otros;'l.pCSsociales el tipo de redes que vinculan al Estado con elcapital en dichos países, Más;~'1,hay buenos n1O=VOSpara pensar que en la mayoría de los paises esas redes serían-:Jspensables, .

Enel Este asiatX:o,un crecimiento excepcional. no sólo de la producción sino también==1salarioreal, permitió que una modafidad de enraizamiento limitado se presentase como- -.asuene de hegemonia a lo Gramsci. No es dable prever que otros Estados obtengan; ..ajesresultados. En la mayor parte de las naciones del Tercer Mundo, ni siquiera un ajusteESl1Ucturaleficaz generaría las tasas de crecimiemo del Este de Asia, y en ausencia de:: :ho crecimiento es más arduo alcanzar la legitimidad. En tiempos dificiles, cuando no es:~'1senciliosubordinar las cuestiones distributivas a la acumulación, un enralzamiento másé.T,plio.como el descripto por Katzenstein (1985) en su análisis de las pequeñas demacra-:.2$ de Europa occidental, puede ser la apuesta más sensata {Nelson, 1990). No obstante,:;oe destacarse, también en este caso, que la autonomía enraizada es un conceplo'¡;:c.cional.Las estrucluras y estrategias del Estado requieren como compiemenlo \JI1~1c:mtrapartida social Construir los partidos y movimientos obreros Que forman la base de¡,;naautonomía enraízada más amplia es un proyecto mas compíicado que construir unaclase industriaJal es*, de Schumpeter.

A todas luces. la puesta en práctica del diagnóstico que deriva de un análisiscomparativo de los Estados y el cambio estructural enfrenta mayores tropiezos Que lap~esta en práctica óe las recetas de la segunda ola. En la medida en que el loco estápJeslo simplemente en una menor inlervención del Estado, los medios y objetivos resuaanclaros. En contraste con ello, la reconstrucción del Estado es una tarea amoría y frustrante.un proyecto que puede llevardécadas, si no generaciones enteras. De todas maneras, ela",mento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisito de cualquier política'económica eficaz, inciuido el ajuste estructural sostenido. Pretender lo contrario seria unavariante peligrosa óe ulopismo. Transformar el Estaoo de modo que deje de ser un~roblema y se convierta en una solución debe ser el punto central en cualquier piar; deacción reaiisia emprendido en los paises del Tercer Mundo.

Traducción de Leandro Wolfson

REFER=NCIAS BIBLlOGRAFICAS

ASAAI'CHES,S, (1978): "Tne Oiviood Levíathan: ~ Slateand Economic Poiicy-Malong in AuIho'~ariM Orazí!".lc:i$ de doct:><ado. Depc.rlmenl 01 PoI'~cal Scionce.

CorneD Universily.

I.,llT"'Al"'. 1. J. (1925): Inciuslr;al GroW/h ;1'1Ind'a:

Slagnalior. s;rn:e /he Uid-Si>tlics, Oelhi. OxlordUniversily P,ess.

AI.ISD<u.A. (1979): ", aiwan's Economic Hislory: A Caseel Ela~smo and a ChalicnQ<¡ 10Ocpcno..">fICYThcory",hiodc," Cn;nz. 5 (3), p¿~. 341-80

AU$1ER.R. O.. " SIlVER. M.. (1979): 1M SloJlC as Frrrr::Economic Forces;n Poiilcal Do""~Dmer.!. La HIIya,

'loan",us ,,"¡hall.

B->¡¡o.wl. P. (19&:): rne PoIdical Eeo<>orny oI Devolop-moro in India. Oxiord. B=16Iackwe:!.

Ew\;:LlAY. M. (1966}: The PoIllicrzed MarkCI Economy:Alcohol in f¡r;Jz;1'5 Energy Slra:cgy. Berkoley.Univcrzity 01 Calilou;ia Plcss.

BRucE. P. (19831. -World $1001 Indu:lry: Tho Riso iII'IdRr:o 0111>0Thitd \'l/orlO. F"...nci.,lTpnC5. Londre:.

BlCIWWI. J 1.\.. Tou ISOt!. R. O.. Y TUl 1OCK. G (19801:To..ard .c TI=ry ~r l..,!' RCn/.$ccklf1g Socroly.Collego $:';1."'. '("C"s. ,,,.as.=.t.M Univor:jty Pre:~.

C.<.LLAGllt.T (19;;;':! Tr,(' $';JIC-SOC/OI)" S/tugglc. ¿""eirI Comp3'3/rvc f'Crsr:><.~I""C.Nuova York. Columbi..Universrt( P,e:s. pi;;>s. 32-79.

C.<.LlACltt. T (1~S): °Tcwcud Slalo Cspabihty enGErnb<>dood Liooralism in Ihc Thud Wo<l~: Lc::=

iot Aqust:nenr.cnJ. NHSONlcd): FtagiloC03Dlio.-r.;.