UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y

RELACIONES INTERNACIONALES

TESIS

FINANZAS PÚBLICAS Y MODELO DE PRESUPUESTO BASADO

EN RESULTADOS Y SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL

DESEMPEÑO EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS.

ANÁLISIS DE CASO EN NUEVO LEÓN.

QUE PRESENTA

ALBERTO VÉLEZ VALDÉS

PARA OBTENER EL GRADO DE LICENCIATURA EN CIENCIAS

POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DIRECTORA DE TESIS: DRA. XÓCHITL ARANGO MORALES

Monterrey, Nuevo León, México a 31 de agosto de 2017

I

DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS

Dedico esta tesis de licenciatura a quienes me inspiraron y apoyaron en realizarla:

A mi familia, a mi padre Alberto y mi madre Noemi, a mi hermana Karen, quienes han creído en mi

desde que decidí estudiar esta noble carrera; son mi mayor motivación.

A mis Maestras y Maestros, de quienes conservo las lecciones académicas y experiencias de vida

más valiosas para desempeñarme como profesionista.

A mis compañeros estudiantes de clase y futuros colegas, por brindarme su amistad y caminar

conmigo durante estos nueve semestres.

A la sociedad, que espera un mejor desempeño de sus gobiernos.

A la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y a la Universidad Autónoma de

Nuevo León, por abrirme las puertas de sus aulas para aprender a ser y hacer, y así poder retribuirle

a nuestra sociedad lo mucho que he recibido.

II

III

ÍNDICE GENERAL

CAPÍTULO I: METODOLOGÍA - ESTRUCTURA GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN ................. 1

Introducción .................................................................................................................................... 1

Planteamiento del problema .......................................................................................................... 1

Justificación ..................................................................................................................................... 4

Objetivos ......................................................................................................................................... 7

Objetivo general .......................................................................................................................... 7

Objetivos específicos ................................................................................................................... 7

Marco teórico y conceptual ............................................................................................................ 7

Hipótesis .......................................................................................................................................... 7

Modelo de Investigación ................................................................................................................. 9

Muestra y criterios ...................................................................................................................... 9

Diseño de la Investigación ............................................................................................................. 10

CAPÍTULO II: EL ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA

ADMINISTRATIVA ........................................................................................................ 13

Antecedentes y concepto de la gestión pública ........................................................................... 13

Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo en América Latina ..................................... 14

CAPÍTULO III: LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EL CICLO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO ......... 17

Estudio de las finanzas públicas .................................................................................................... 17

Ciclo presupuestario en México y sus etapas ............................................................................... 18

Clasificaciones del gasto público en México ................................................................................. 20

CAPÍTULO IV: EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN

DEL DESEMPEÑO (PbR-SED) FEDERAL Y EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE MÉXICO .. 23

Alineación entre planeación y programación ............................................................................... 26

Componentes del PbR y el SED a nivel federal ............................................................................. 28

Programas presupuestarios y evaluaciones externas ................................................................... 32

Modelo de PbR-SED en las entidades federativas ........................................................................ 37

CAPÍTULO V: SOPORTE TEÓRICO DE VARIABLES ........................................................... 41

Grado de consolidación del PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas

mexicanas ...................................................................................................................................... 41

Autonomía financiera de ingresos propios sobre ingresos federales ....................................... 43

Observaciones a la gestión financiera en la Cuenta Pública de 2011 a 2014 ........................... 44

Transparencia en la información presupuestal ......................................................................... 46

Deuda pública como porcentaje del Producto Interno Bruto Estatal ....................................... 48

IV

CAPÍTULO VI: COMPROBACIÓN CUANTITATIVA – CORRELACIONES DE VARIABLES ....... 51

Hallazgos de la correlación entre variable independiente y dependientes .................................. 51

CAPÍTULO VII: COMPROBACIÓN CUALITATIVA – ANÁLISIS DE CASO Y EXPERIENCIA DEL

MODELO DE PBR-SED EN NUEVO LEÓN ........................................................................ 53

El modelo de PbR-SED en Nuevo León .......................................................................................... 55

Estructura programática de Nuevo León en la Ley de Egresos 2017 ........................................ 57

Análisis de lógica horizontal y vertical de programas ............................................................... 61

Entrevistas a actores clave en materia del PbR-SED en Nuevo León ........................................ 63

CAPÍTULO VIII: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS ............................................... 67

Reflexiones finales ......................................................................................................................... 67

Conclusiones ................................................................................................................................. 68

REFERENCIAS ............................................................................................................... 71

ANEXO 1 VALORES ESTADÍSTICOS DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTE Y DEPENDIENTES.

................................................................................................................................... 81

ANEXO 2. PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

EN LA INICIATIVA DE LEY DE EGRESOS Y LA LEY DE EGRESOS 2017. ............................... 82

V

ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICAS

Tablas

Tabla 1.1 Percepción de la ciudadanía sobre los principales problemas en su entidad

federativa en 2015 .................................................................................................................. 5

Tabla 1.2 Percepción de la ciudadanía sobre “Mal desempeño del gobierno” como principal

problema en su entidad federativa en 2013 y 2015 ............................................................. 6

Tabla 1.3 Variables y medición de la hipótesis ...................................................................... 8

Tabla 1.4 Matriz de congruencia ......................................................................................... 11

Tabla 3.1 Etapas, fechas, actividades, legislación principal e instituciones responsables del

ciclo presupuestario federal ................................................................................................ 19

Tabla 4.2 Evaluaciones por tipo y ramo de 2007 a 2017 ..................................................... 31

Tabla 4.3 Porcentajes de cumplimiento en el Índice de PbR-SED de 2017, cuenta pública

2015 y diagnóstico de monitoreo y evaluación 2015 por entidad federativa .................... 38

Tabla 6.1 Coeficientes de correlación de Pearson entre las variables independiente y

dependientes ........................................................................................................................ 51

Tabla 7.1 Etapas, fechas, actividades, legislación principal e instituciones responsables del

ciclo presupuestario de Nuevo León .................................................................................... 54

Tabla 7.3 Presupuesto aprobado a los programas adicionales reportados en el 1er Informe

de Gobierno de Jaime Rodríguez .......................................................................................... 60

Gráficas

Gráfica 1.1 Índice de PbR-SED en las entidades federativas mexicanas 2017 ....................... 3

Gráfica 4.1 Uso de prácticas presupuestarias de desempeño en el gobierno central ......... 25

Gráfica 4.2 Alineación entre planeación y programación a nivel federal ............................ 27

VI

Siglas

ASF: Auditoría Superior de la Federación.

ASM: Aspectos Susceptibles de Mejora.

CONAC: Consejo Nacional de Armonización Contable.

CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

CPENL: Constitución Política del Estado de Nuevo León.

CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CPPyRC: Comité de Planeación, Presupuesto y Rendición de Cuentas.

GENL: Gobierno del Estado de Nuevo León.

GpR: Gestión para Resultados.

GpRD: Gestión para Resultados en el Desarrollo.

IIPE: Índice de Información Presupuestal Estatal.

INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

ITDIF: Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal.

LFPyRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

LGCG: Ley General de Contabilidad Gubernamental.

MIR: Matriz de Indicadores para Resultados.

MSD: Modelo Sintético de Información de Desempeño.

PAE: Programa Anual de Evaluación.

PbR: Presupuesto basado en Resultados.

PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación.

PIBE: Producto Interno Bruto Estatal.

PND: Plan Nacional de Desarrollo.

SED: Sistema de Evaluación del Desempeño.

SFP: Secretaría de la Función Pública.

SFyTGE: Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.

SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

SIPPPRES: Sistema Integral de Planeación, Programación y Presupuesto.

1

CAPÍTULO I: METODOLOGÍA - ESTRUCTURA GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN

Introducción Actualmente el grado de consolidación del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema

de Evaluación del Desempeño (PbR-SED) en las 32 entidades federativas mexicanas es

contrastante entre las de avance superior e inferior, lo cual evidencia una asimetría en la

asignación racional y evaluación de los recursos públicos a nivel subnacional. Si bien las

entidades están obligadas a implementar dicho modelo, en la mayoría de las entidades no

existe el mismo marco jurídico, instituciones, presupuesto, personal y mecanismos

necesarios para instrumentarlo.

El propósito de esta investigación es identificar la relación existente entre el modelo de PbR-

SED en las 32 entidades federativas mexicanas y la situación de sus finanzas públicas. Las

interrogantes a responder giran en torno a la relación entre el modelo de PbR-SED y la

situación de las finanzas públicas en cada entidad. Para esto se analizan datos estadísticos

de finanzas públicas, así como información documental y experiencia de actores clave

relacionados al modelo en el Estado de Nuevo León.

De manera complementaria, con las conclusiones de esta investigación se espera generar

conocimiento aplicable a la mejora del modelo de PbR-SED de Nuevo León o de alguna otra

entidad federativa semejante. Esto, a partir de un rediseño a la coordinación entre las

dependencias centralizadas con un rol clave en la materia.

Planteamiento del problema Los gobiernos federales y locales de México llevan a cabo acciones para resolver los

problemas que afectan al público en general. Estas acciones gubernamentales se expresan

a través de programas o políticas públicas, servicios y bienes, los cuales se financian con

gasto público del Estado. A su vez, el gasto público junto con los ingresos y la deuda,

conforman principalmente las finanzas públicas de México.

Para que exista una articulación entre ingresos, gasto y deuda en las finanzas públicas

nacionales, es menester la articulación de un ciclo presupuestario. Las etapas de este

comprenden la planeación, la programación, la presupuestación, el ejercicio y control, el

2

seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas (SHCP, 2015). Para garantizar la

eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez del gasto público a lo largo del ciclo

presupuestario, una etapa imprescindible es la evaluación.

A la fecha se carece de estudios recientes y sistemáticos sobre el sistema de evaluación del

desempeño en las 32 entidades federativas de México. Existen, estudios de autoridades

como el de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 2017a), que evalúa

anualmente el grado de cumplimiento de dichos sistemas, o el de la Auditoría Superior de

la Federación (ASF, 2014), que evaluó el SED en el gasto federalizado. Si bien ambos se

concentran en un marco jurídico, institucional y presupuestal parecido, sus áreas de

enfoque son distintas, el primero analiza variables locales y federales, mientras que el

segundo analiza variables federales.

La carencia de estudios teóricos y empíricos sobre PbR-SED en México se debe a que la

promoción y consolidación de este modelo se ha dado desde el gobierno federal, sin

necesidad de un impulso desde la academia o la sociedad civil. Es por ello que este modelo

es más una práctica administrativa que una escuela de pensamiento o una causa social. No

obstante, es insoslayable su relación estrecha con los enfoques de políticas públicas y la

nueva gestión pública.

Con base en el diagnóstico sobre el cumplimiento del PbR-SED en las entidades federativas

es posible interpretar su grado de consolidación. La gráfica 1.1 muestra los porcentajes del

Índice de PbR-SED en las 32 entidades federativas en 2017.

3

Gráfica 1.1 Índice de PbR-SED en las entidades federativas mexicanas 2017.

Fuente: SHCP (2017a). Nota: Las abreviaturas de las entidades se hicieron con base en los códigos

ISO 3166-2MX.

0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0%

BCS

COL

GRO

VER

DUR

DIF

SON

ZAC

COA

MIC

SLP

TAM

AGU

NLE

TAB

CHP

SIN

ROO

CAM

NAY

QUE

OAX

HID

TLA

JAL

MOR

CHH

PUE

YUC

GUA

BCN

MEX

13.7%

23.4%

36.8%

38.2%

48.5%

53.6%

57.5%

57.6%

58.1%

58.6%

60.3%

61.0%

61.3%

61.7%

64.0%

65.7%

67.1%

67.8%

68.5%

69.0%

70.0%

71.2%

74.7%

77.9%

78.0%

82.2%

82.9%

84.7%

88.5%

94.7%

95.8%

96.8%

4

Es posible observar que los grados de avance del PbR-SED contrastantes, el Estado de

México con el avance superior de 96.8%, Chiapas con el avance promedio de 65.7% y Baja

California Sur con el avance inferior de 13.7%. Un dato relevante es que la brecha entre los

dos extremos es de 83.1 puntos porcentuales, lo cual implica una disparidad en el

cumplimiento con garantizar una asignación de los recursos federales con base en

información objetiva, a partir de la evaluación de programas, por parte de los gobiernos

estatales.

Así como a nivel federal existe un modelo de PbR-SED consolidado, también las entidades

federativas están obligadas indirectamente por la legislación federal a implementar

medidas para consolidar el propio. No solo esta consolidación precisa ser homologada de

forma vertical con respecto a la federación; también puede ser adaptada de manera

horizontal entre las entidades federativas, según el contexto político-administrativo de cada

una.

Por ello interesa conocer ¿qué relación hay entre la consolidación del PbR-SED en las

entidades federativas de México y sus finanzas públicas? Asimismo, tomando una entidad

federativa como análisis de caso, interesa saber ¿qué proporción del presupuesto y qué tipo

de programas se han evaluado?, asimismo ¿cuál es la experiencia de actores clave en áreas

del PbR-SED en Nuevo León?

Justificación El buen o mal desempeño de los bienes y servicios públicos que ofrecen los gobiernos, y el

Estado en general, es un asunto de interés público por dos razones. La principal es de

carácter política, ya que la sociedad tiende a integrar una democracia representativa del

interés general. Este interés se asocia a solución de demandas sociales específicas y la

garantía de derechos humanos. La segunda es de tipo fiscal y administrativa, en tanto los

contribuyentes esperan que sus impuestos se destinen a un gasto público que incida en el

desarrollo sostenible de la sociedad. Para cumplir esto, es a través de la administración

pública que el gasto tiende a distribuirse de forma que impacte en la calidad de vida de la

sociedad.

5

Cabe referirse a la percepción de algunos de los principales problemas percibidos en

México. De los doce problemas sociales enlistados por el Instituto Nacional de Estadística y

Geografía (INEGI), el mal desempeño del gobierno fue el quinto con mayor mención, con

un 35.3%, en la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015. La

tabla 1.1 indica los porcentajes estandarizados de cada problema mencionado a nivel

nacional.

Tabla 1.1 Percepción de la ciudadanía sobre los principales problemas en su entidad

federativa en 2015.

Estados Unidos Mexicanos Relativo

Problema 2015

Inseguridad y delincuencia 66.4

Corrupción 50.9

Desempleo 40.5

Pobreza 36.2

Mal desempeño del gobierno 35.3

Mala atención en centros de salud y hospitales públicos 25.7

Baja calidad de la educación pública 14.1

Mala aplicación de la ley 13.5

Falta de coordinación entre diferentes niveles de gobierno 8.9

Falta de rendición de cuentas 5.3

Desastres naturales 1.6

Ninguno 0.2

Fuente: INEGI (2016). Título de tabla original: Población de 18 años y más que habita en áreas urbanas de

cien mil habitantes y más por entidad federativa y problemas más importantes, según percepción sobre la

existencia de éstos en su entidad federativa.

Una primera interpretación de la tabla 1.1 es que hay problemas con mayor importancia

para la población encuestada que el mal desempeño del gobierno, estos son la inseguridad

y la corrupción. Sin embargo, el mal desempeño del gobierno, al ser generalizado, se

asociaría indirectamente con el impacto de las acciones en materia de seguridad y justicia,

desarrollo económico y social por parte de los gobiernos.

Una limitación de la encuesta es que no aporta rasgos adicionales de los problemas. A pesar

de esto, resaltan otros dos problemas, la falta de coordinación entre diversos niveles de

gobierno y la falta de rendición de cuentas. El primero puede asociarse a los ámbitos de la

6

administración pública municipal, estatal y federal, mientras que el segundo puede

generalizarse a los tres poderes e incluso organismos autónomos.

Al enfatizar el mal desempeño del gobierno, es posible comparar el porcentaje de

percepción de este problema en las 32 entidades federativas de México. La tabla 1.2

muestra los porcentajes estandarizados de mención del mismo en la ENCIG 2013 y 2015,

así como su variación en puntos porcentuales.

Tabla 1.2 Percepción de la ciudadanía sobre el “Mal desempeño del gobierno” como

principal problema en su entidad federativa en 2013 y 2015.

Entidad 2013 2015 Variación Entidad 2013 2015 Variación

COL 27.6 44.2 16.6 GRO 28.4 30.8 2.5

HID 20.9 36.0 15.1 PUE 26.5 28.6 2.1

NLE 27.4 39.9 12.5 SIN 24.6 26.3 1.7

CHH 29.4 39.8 10.5 CHP 38.8 40.3 1.5

TAB 32.4 41.8 9.4 AGU 27.5 28.6 1.1

MOR 32.4 41.4 8.9 COA 28.5 29.5 1.0

QUE 19.5 27.7 8.2 YUC 24.3 24.4 0.1

SLP 32.0 39.9 7.9 OAX 35.0 34.7 -0.3

TAM 23.9 30.8 6.9 BCN 30.1 29.7 -0.4

NAY 30.1 36.0 5.9 DUR 29.9 29.1 -0.8

DIF 34.7 40.1 5.4 TLA 39.9 38.9 -1.0

EUM 30.8 35.3 4.4 MIC 29.8 28.7 -1.1

JAL 30.8 35.1 4.4 ZAC 33.4 30.9 -2.5

MEX 32.5 36.6 4.2 CAM 35.7 30.6 -5.1

SON 32.3 36.2 3.9 BCS 35.2 29.3 -5.9

VER 36.0 38.7 2.7 ROO 39.7 30.4 -9.3

GUA 26.8 29.4 2.6 Promedio 30.5 33.9 3.4

Fuente: INEGI (2014 y 2016). Nota: Porcentajes estandarizados, variación en puntos porcentuales (pp).

De la tabla 1.2 puede interpretarse que la percepción de la existencia del mal desempeño

como un problema principal a nivel nacional, aumentó en promedio 4.4 puntos

porcentuales de 2013 a 2015. En las entidades federativas, el promedio general aumentó

en 3.4 puntos porcentuales.

7

Objetivos

Objetivo general Identificar la relación entre el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación

del Desempeño en las entidades federativas y la situación de sus finanzas públicas.

Objetivos específicos 1. Comparar el resultado de la hipótesis con el modelo de PbR-SED de Nuevo León y la

situación de sus finanzas públicas.

2. Analizar la estructura programática de la Iniciativa y Ley de Egresos del Gobierno del

Estado de Nuevo León 2017.

3. Obtener hallazgos sobre la experiencia de actores clave en la implementación del

modelo de PbR-SED en el Gobierno del Estado de Nuevo León, aplicables a esta u otra

entidad federativa.

Marco teórico y conceptual En un orden de ideas macro, se analiza el problema desde la perspectiva teórica de la

gestión pública, en específico aquella orientada a resultados, incluso al desarrollo. Esta, más

que una práctica administrativa moderna en la administración pública latinoamericana

representa un modelo teórico e instrumental practicado para diversos sectores

gubernamentales.

En un nivel meso, se analizan las finanzas públicas, las cuales engloban los ingresos, el gasto

y la deuda del sector público. Se hace un marcado énfasis en el ciclo presupuestario federal

y sus etapas relacionadas con el gasto en programas, la evaluación de sus resultados y la

rendición de cuentas sobre sus hallazgos hacia la sociedad.

Por último, en un orden de ideas micro, se analizan los antecedentes, componentes y

herramientas del PbR-SED en México y sus 32 entidades federativas.

Hipótesis Se plantea la hipótesis de que un mayor grado de (A) consolidación del modelo de PbR-SED

en la administración pública de las entidades federativas mexicanas se relaciona con (B)

finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes, mismas que se

presentarían en un contexto de las siguientes cuatro condiciones.

8

a) Mayor autonomía financiera de ingresos propios de la entidad federativa sobre sus

ingresos totales, excluidos los ingresos federales distribuibles geográficamente en el

PEF 2017.

b) Menores observaciones a la gestión financiera hechas por la ASF a la entidad

federativa, con respecto a su cuenta pública de 2011 a 2014 en el Informe del

Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015.

c) Menor deuda pública en la entidad federativa como porcentaje del Producto Interno

Bruto Estatal (PIBE) en 2016.

d) Mayor información presupuestal publicada por el gobierno de la entidad federativa

en 2016.

Tabla 1.3 Variables y medición de la hipótesis.

Variable Medición

Independiente:

Grado de consolidación del PbR-SED en la

administración pública de las entidades

federativas mexicanas.

Dependientes:

Finanzas públicas autónomas, legales,

sostenibles y transparentes.

a) Índice de PbR-SED en las entidades

federativas 2017. Fuente: SHCP.

b) Ingreso: Autonomía financiera en la

proporción de ingresos propios del total

de ingresos totales, excluidos ingresos

federales distribuibles geográficamente en

2017. Fuente: SHCP y Leyes de Ingresos.

c) Gasto: Observaciones con impacto

económico pendientes de solventar de

2011 a 2014. Fuente: ASF, Cuenta Pública

de 2015 publicada en 2017.

9

d) Deuda: Deuda pública como porcentaje

del Producto Interno Bruto Estatal en

2016. Fuente: SHCP.

e) Transparencia: Índice de Información

Presupuestal Estatal 2016. Fuente: IMCO

Fuente: Elaboración propia.

Modelo de Investigación Para la puesta a prueba de la hipótesis se utiliza información pública, oficial y vigente. En

una primera etapa se empleará un método estadístico aplicando correlaciones simples

entre el grado de consolidación del PbR-SED y variables relativas a finanzas públicas de las

32 entidades federativas. En una segunda etapa se empleará un análisis de caso en Nuevo

León aplicando entrevistas semiestructuradas a actores clave en la materia. También se

estudiará el diseño de una muestra de los programas presupuestarios con mayor

presupuesto, tanto del gobierno estatal en turno como del anterior.

La selección de ambos métodos y en dicho orden sucesivo se justifica por tres aspectos.

Primero porque se parte de un análisis general sobre el modelo de PbR-SED en todas las

entidades y luego se enfatiza sobre una sola. Segundo, porque abunda mayor información

reciente, comparable y agregada de tipo cuantitativo, pero es necesario generar

información cualitativa más profunda sobre las experiencias en la operación del modelo.

Muestra y criterios Primeramente, se realizará un estudio teórico y empírico con base fuentes de información

primaria y secundaria, tanto estadística como documental, de la población de 32 entidades

federativas en México. El criterio para seleccionar esta muestra es la factibilidad de obtener

información confiable y oportuna para todas las entidades.

Después se realizará un análisis de caso del Estado de Nuevo León, con base fuentes de

información primaria y secundaria, tanto estadística, documental y anecdótica. Los criterios

para seleccionar esta entidad fueron la factibilidad de recopilar y analizar a mayor

10

profundidad la información, así como la necesidad de generar hallazgos aplicables a la

mejora administrativa en materia de PbR-SED.

Diseño de la Investigación La estrategia para contrastar la hipótesis con los hechos es no experimental ya que no se

manipula variable alguna. Es transversal pues se realiza una sola ocasión en el tiempo.

11

Tabla 1.4 Matriz de congruencia.

Problema de investigación

Preguntas de investigación

Objetivo general

Objetivos específicos Marco teórico Hipótesis Variables Método Instrumento de

medición

Grado contrastante de consolidación del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño (PbR-SED), que evidencia una asimetría en la asignación racional de los recursos públicos.

¿Qué relación hay entre la consolidación del PbR-SED en las entidades federativas de México y sus finanzas públicas?

Identificar la relación entre el PbR-SED en las entidades federativas y la situación de sus finanzas públicas.

Comparar el resultado de la hipótesis con el modelo de PbR-SED de Nuevo León y la situación de sus finanzas públicas. Analizar la estructura programática de la Ley de Egresos del Gobierno del Estado de Nuevo León. Obtener hallazgos sobre la experiencia de actores clave en la implementación del modelo de PbR-SED en el Gobierno del Estado de Nuevo León.

Macro: Gestión para Resultados en el Desarrollo. Meso: Finanzas públicas y ciclo presupuestario. Micro: PbR-SED en México.

Un mayor grado de (A) consolidación del modelo de PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas mexicanas se relaciona con (B) finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes.

Independiente: Grado de consolidación del PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas mexicanas.

Dependientes: Finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes.

Estadístico, correlacional con base en el software SPSS 19. Análisis de contenido a entrevistas y de evidencia documental.

Datos de índices y cifras oficiales. Entrevistas. semiestructuradas a funcionarios del CPPyRC y asesores externos en Nuevo León. Matrices de Indicadores para Resultados de programas públicos de Nuevo León.

Fuente: Elaboración propia con base en el Capítulo I.

12

13

CAPÍTULO II: EL ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Antecedentes y concepto de la gestión pública

Para entender cómo los gobiernos se han centrado en hacer más eficiente y eficaz su

desempeño al interior de la administración pública, la gestión pública es un enfoque teórico

pertinente. De igual forma, este enfoque contribuye a comprender la modernización

administrativa enfocada a generar resultados de mayor impacto en la calidad de vida de la

sociedad.

El principal antecedente de la gestión pública se da en los países angloamericanos, pioneros

en prácticas de modernización administrativa, como Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,

Canadá y Estados Unidos (Aguilar, 2006: 158-159). Es a raíz de una política de Estado de

bienestar en medio de crisis económica y fiscal, que el primero sirvió como prototipo de

reformas, no solo del modelo económico, sino también de la estructura administrativa del

Estado.

Conforme a la literatura resumida por Villarreal (2016: 143-149), la gestión pública como

disciplina se fundamenta en otros enfoques como el nuevo institucionalismo económico, la

elección pública y el gerencialismo. Recientemente Thompson (2008) discutió sobre cierta

incompatibilidad de dos enfoques de la gestión pública, el tecnocrático, dedicado al estudio

teórico y su entendimiento formal; y el constructivista social, dedicado a la práctica

administrativa como un evento lingüístico y de relación entre personas. Al tomar como base

a Barzelay, sintetiza un enfoque nodal, el de la ciencia clínica, centrado en el estudio de

casos basados en evidencia empírica.

Ahora bien, hay dos conceptos del sector privado ligados a la gestión pública introducidos

por Drucker que son claves para entender la disciplina; uno es la gestión por objetivos y

otro la gestión para resultados (1954; 1964). Ambos conceptos diferenciaron la forma de

administrar los recursos en una organización, tanto pública como privada o social. El último

fue la base del actual modelo de gestión para resultados, abreviada con las siglas GpR.

14

Al interior de organizaciones internacionales, la United States Agency for International

Development (USAID) introdujo en 1994 el concepto de Results-based Management,

traducido como gestión basada en resultados (OCDE, 2001: 41). Esta agencia ya se refería a

la necesidad de indicadores de desempeño, evaluaciones anuales y la importancia de los

resultados al momento de asignar recursos al desarrollo. De manera que, en el sector social,

este caso es un referente de la influencia de la nueva gestión pública.

Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), instauró lo que llamó un

Results-based Budgeting a partir de 1997 y en general la GpR desde 2004 (UNDG, 2011).

Como se interpreta de las prácticas de GpR documentadas por la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2005), el reconocimiento internacional de

este modelo se manifestó en la suscripción en 2005 de la Declaración de París sobre la

Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo por parte de 88 países de los cinco continentes.

Con respecto a la importación del modelo de Nueva Gestión Pública a México, de acuerdo

con Cejudo (2011: 37-38), puede interpretarse que se dio en el contexto de transición a un

régimen democrático y de cambio en el rol del Estado en la economía. A diferencia de los

países pioneros de la modernización administrativa, en México ésta fue paulatina y no

exclusivamente en el gobierno federal, sino también en los gobiernos estatales y

municipales.

Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo en América Latina Un precedente inicial de la gestión pública en América Latina se remite a las reformas del

Estado, cuyo propósito fue responder a la necesidad de rediseñar la estructura

administrativa del gobierno a raíz de las crisis económicas en la región. Así consta en el

documento elaborado en 1998 por el Consejo Científico del Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD) Una Nueva Gestión Pública para América Latina.

En ese entonces, los gobiernos de los países agrupados en el CLAD exponían los rasgos de

la reforma gerencial, resumida en un conjunto de recomendaciones. Entre estas, sobresalen

la profesionalización de los funcionarios públicos de mayor nivel y su orientación a rendir

cuentas ante los ciudadanos, los demás poderes públicos y los representantes de la

15

sociedad civil; asimismo, la orientación de la estructura administrativa a ser transparente,

descentralizada y desconcentrada, autónoma y enfocada a los resultados, sobre todo

mediante servicios donde el ciudadano-usuario participe en la evaluación y gestión.

En América Latina la GpR fue adoptando un enfoque desarrollista, creando así un modelo

propio conocido como la Gestión para Resultado en el Desarrollo, a partir de la contribución

del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el CLAD. La propuesta de la gestión tanto

con un enfoque de resultados como de desarrollo es su adaptación al contexto

socioeconómico, político-administrativo e incluso lingüístico de la región latinoamericana

(BID y CLAD, 2007). A diferencia del modelo de países anglosajones, este se caracteriza por

definir un léxico adaptado al español, así como componentes, agentes involucrados y

herramientas requeridas para su operación.

Al analizar la GpRD como modelo, García y García (2010: 15) han profundizado no solo en

su composición sino en su instrumentación en 24 países de América Latina y el Caribe. A

rasgos generales, el modelo de GpRD que los autores proponen se integra por cinco pilares,

como son la planificación para resultados; el presupuesto por resultados; la gestión

financiera, auditoría y adquisiciones; la gestión de programas y proyectos; y el monitoreo y

evaluación. Es posible interpretar que estos pilares resumen los componentes de las

finanzas públicas de un Estado, enfáticamente aquellas relacionadas al gasto. En una

evaluación comparada e histórica del modelo de GpRD en los mismos países, Kaufmann,

Sanginés y García (2015: 27-29) concluyen que hubo un cambio de 0,5 puntos en el

promedio de 2007 a 2013; Brasil, Chile, Colombia y México permanecen con puntaje alto ≥

3,0.

Cabe mencionar que en Iberoamérica la GpRD adquiere un enfoque centrado en el ser

humano y en su derecho a una buena administración pública. La Carta de los Derechos y

Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública firmada en la ciudad de

Panamá en octubre de 2013, promueve el conjunto de principios que ésta debe cumplir,

además de un nuevo marco de prerrogativas y obligaciones que deben reconocerse en el

derecho administrativo de los países de la región (CLAD, 2013). De tomarse como un

16

acuerdo entre Estado y sociedad, representa un paso sustancial en reconocer y hacer

realidad el derecho humano a la buena administración pública.

De manera que la gestión pública con enfoque en el logro de resultados se adoptó en las

prácticas administrativas de los sectores público, privado y social; en países de diversas

nacionalidades con el paso del tiempo. Particularmente en el sector público, el estudio de

las finanzas públicas habría sido imprescindible para asegurar una recaudación de recursos

orientada a la obtención de resultados. En el siguiente capítulo se analizará este último

aspecto.

17

CAPÍTULO III: LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EL CICLO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO

Estudio de las finanzas públicas Las finanzas públicas de los gobiernos conforman un elemento importante en la gestión

pública porque representan un insumo y un producto de la misma. Comprenden el recurso

económico que el Estado requiere ingresar para financiar su gasto corriente o de capital, y

así garantizar su operatividad como institución. Al reconocerse derechos y obligaciones

sociales en la Constitución, el fin del gasto sería hacer efectivo su ejercicio en forma de

bienes y servicios públicos entregables a la sociedad.

El INEGI (1994: 1) entiende por finanzas públicas aquellas que “se encargan de estudiar todo

lo referente a la Hacienda Pública; es decir, es el conjunto de acciones gubernamentales

encaminadas a la captación, administración y aplicación de los recursos financieros del

Estado”. En ese tenor, pero tomando un concepto más reciente, el Centro de Estudios de

las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP, 2006: 20) se refiere a aquellas como

la “disciplina que trata de la captación de los ingresos, su administración y gasto, la deuda

pública y la política de precios y tarifas que realiza el Estado a través de diferentes

instituciones del sector público”.

Con base en estas dos definiciones es posible interpretar que las finanzas públicas

responden a cuántos recursos económicos precisa el Estado como un insumo para su

operación; de qué forma organiza su asignación a través de un presupuesto de egresos;

cómo adquiere financiamiento para solventar su déficit; así como las políticas monetarias,

de competencia federal, para preservar la estabilidad macroeconómica del Estado.

Conforme expone Flores (2014), la base del estudio de las finanzas públicas es la economía

financiera del sector público y el derecho administrativo financiero. El autor menciona que

ambas disciplinas convergen en un tipo de derecho de las finanzas públicas cuyo objeto se

centra, específicamente, en “las actividades financieras que realizan las administraciones

públicas” (89). Si bien una rama abarca el ámbito jurídico que brinda legalidad y legitimidad

al ámbito financiero, la otra rama abarca los cálculos presupuestales y actividades

recaudatorias que implica.

18

Ciclo presupuestario en México y sus etapas

Para asegurar que los ingresos del Estado se destinen a bienes y servicios públicos que

generen valor público, las finanzas públicas en México pasan por un ciclo presupuestario.

De acuerdo a la legislación federal, el ciclo se integra secuencialmente por siete etapas, que

son la planeación, la programación, la presupuestación, el ejercicio y control, el

seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas (SHCP, 2015). Al estar articuladas una

con otra, se espera que se cumplan conforme a la ley por parte de cada órgano del Estado

que ejerza recursos públicos.

El fin último del ciclo presupuestario es generar desarrollo para la sociedad en las áreas que

inciden en su progreso y bienestar; educación, salud, empleo, seguridad, medio ambiente,

gobierno, por mencionar algunos. Para cumplir este fin las dependencias de la

administración pública centralizada y organismos descentralizados se valen de mecanismos

para distribuir el gasto, como pueden ser bienes y servicios públicos, los cuales pueden

materializarse principalmente en forma de programas presupuestarios.

El fundamento legal de las etapas del ciclo presupuestario federal reside en varios artículos

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), leyes federales y

generales, así como reglamentos, entre otras normas específicas. Para el pleno

cumplimiento de cada etapa del ciclo presupuestal en sus tres niveles y órdenes de

gobierno, intervienen los tres Poderes de la Unión, los órganos constitucionalmente

autónomos, las entidades federativas, los municipios; en general toda autoridad del Estado

que ejerza recursos públicos. A nivel federal, la tabla 3.1 menciona las acciones de las siete

etapas del ciclo presupuestario, la legislación principal que las fundamenta, así como las

instituciones responsables de coordinar o implementar dicha acción.

19

Tabla 3.1. Etapas, fechas, actividades, legislación principal e instituciones responsables del

ciclo presupuestario federal.

Etapas Fecha Actividades Instituciones

responsables

Legislación

Planeación

Dentro de los 6

meses después

de tomar

posesión el

Presidente.

Se diseña el Plan Nacional de Desarrollo y los programas

derivados, que comprenden una visión sexenal de los

objetivos del desarrollo, así como las estrategias para

lograrlos.

Secretaría de

Hacienda y Crédito

Público (SHCP).

Art. 26, CPEUM.

Ley de Planeación.

Programación Enero a

septiembre.

Se elaboran proyecciones de gasto e ingresos con base

en las respectivas clasificaciones; incluyendo el

desarrollo de programas presupuestarios con base en

las Matrices de Indicadores para Resultados.

Con base en los anteproyectos de presupuesto de

egresos de cada dependencia y entidad, la SHCP integra

el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

(PPEF) y la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación

(ILIF) que presentará ante la Cámara de Diputados.

Entes públicos que

ejercen recursos

públicos federales

SHCP.

Art. 74 y 75, CPEUM.

Ley General de Contabilidad

Gubernamental (LGCG).

Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria

(LFPyRH).

Ley Federal de Deuda Pública.

Ley de Disciplina Financiera de

las Entidades Federativas y los

Municipios.

Presupuestación

Septiembre a

noviembre

(noviembre y

diciembre en

año electoral

federal).

La comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la

Cámara de Diputados analiza el PPEF, la ILIF y los

Criterios Generales de Política Económica para su

aprobación o rechazo.

Cámara de

Diputados.

SHCP.

Art. 74 y 75, CPEUM.

Ley de Coordinación Fiscal.

Presupuesto de Egresos de la

Federación.

Ley de Ingresos de la Federación.

LFPyRH.

Ejercicio y

control

Enero a

diciembre.

Una vez aprobado el PPEF entra en vigor el Presupuesto

de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la

Federación.

Se ejercen los recursos públicos y se recaudan los

ingresos públicos al mismo tiempo.

Entes públicos que

ejercen recursos

públicos federales

SHCP.

Art. 6 y 134, CPEUM.

LFPyRH.

LGCG.

Seguimiento Enero a

diciembre.

Se entregan a la SHCP informes financieros de

periodicidad mensual, trimestral, semestral y anual.

SHCP, entidades

federativas y

municipios.

LFPyRH.

Ley de Coordinación Fiscal.

Evaluación Enero a

diciembre.

Se establecen los lineamientos y cronogramas para las

evaluaciones externas que deberán hacerse a los

programas presupuestarios y los fondos del Ramo 33.

SHCP y Consejo

Nacional de

Evaluación de la

Política de

Desarrollo Social

Cámara de

Diputados.

Art. 134, CPEUM.

Art. 18 y 72, Ley General de

Desarrollo Social.

Art. 71, 79 y 89 LGCG.

Art. 110, LFPyRH.

Rendición de

cuentas

Abril del año

posterior a su

ejercicio.

Febrero y

octubre del año

posterior a su

presentación.

La SHCP presenta la Cuenta Pública antes de abril del

año siguiente a su ejercicio a la Cámara de Diputados.

La ASF audita el cumplimiento del gasto público y emite

el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de

la Cuenta Pública en febrero del año posterior a su

presentación.

Auditoría Superior

de la Federación

Entidades de

Fiscalización

Superior Locales.

Art. 79, CPEUM.

Ley de Fiscalización Superior y

Rendición de Cuentas de la

Federación.

Fuente: Elaboración propia con base en la SHCP (2015).

20

Como puede observarse, en las siete etapas del ciclo presupuestario se representa alguno

de los conceptos relacionados con las finanzas públicas. Los ingresos se representan en la

programación, como parte de la recaudación de impuestos necesarios para financiar al

Estado mexicano. El gasto público y la deuda pública se representan en las aspiraciones del

plan de desarrollo y el presupuesto se representa en la forma de ejercerlo, evaluarlo y

fiscalizarlo.

Clasificaciones del gasto público en México

Las clasificaciones del presupuesto tienen sus antecedentes en 1976 con el presupuesto por

programas de la entonces Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal

publicada en diciembre de 1976. En específico, el presupuesto basado en desempeño se ha

aplicado desde 1996, con la Reforma al Sistema Presupuestario y la Nueva Estructura

Programática (CIEP y ASF, 2016: 25). El Presupuesto basado en Resultados (PbR),

actualmente aplicado a nivel federal y en la mayoría de las entidades federativas, ha

enfatizado la etapa de evaluación del ciclo presupuestario. Su contribución es responder a

qué resultados produjo el gasto, sobre todo aquél destinado a programas que atienden

problemas públicos con alta demanda por su afectación a un sector social mayoritario.

Ahora bien, para comprender la forma como se organiza el gasto público en México, cabe

referirse a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH). Esta

norma se publica en marzo de 2006 y abroga la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto

Público Federal. La LFPyRH establece dos tipos de gasto; el programable, cuyos montos y

áreas en que se gastará se estiman mediante una fase de programación, como servicios

personales, materiales e inversión pública; y el no programable, cuyos montos no se

estiman mediante una fase de programación y varían, como las participaciones a entidades

federativas, costo financiero de deuda pública y adeudos de ejercicios fiscales anteriores.

A su vez, ambos tipos de gasto e ingresos a nivel federal como de las entidades federativas

se pueden clasificar en al menos 9 formas, según el artículo 28 de la LFPyRH y los artículos 23 al

27 del Reglamento de la misma, el artículo 46 y 61 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental

21

y las siete clasificaciones del CONAC. Enseguida se describen las clasificaciones con base en dichas

normas.

1) Clasificación administrativa del CONAC. Define qué ente público gasta a través de un

desglose compuesto por las categorías de ramos autónomos; ramos administrativos;

ramos generales; empresas paraestatales; entidades de control presupuestario directo.

2) Clasificación funcional del CONAC. Define en qué niveles de finalidad, función y

subfunción se gasta, ya sea gobierno; desarrollo económico; desarrollo social; otros.

3) Clasificación programática del CONAC. Organiza el gasto a través de programas

presupuestarios a los cuales asigna una letra según la modalidad a la que pertenecen.

4) Clasificación por fuente de financiamiento del CONAC. Organiza los ingresos en

aquellos no etiquetados cuyo origen es de libre disposición y financiamiento; y aquellos

etiquetados, cuyo origen son las transferencias etiquetadas.

5) Clasificación por rubro de ingresos del CONAC. Desagrega los ingresos por rubros y

tipos, provenientes de impuestos, aprovechamientos, derechos y productos,

transferencias federales; venta de activos, de títulos, de acciones y rentas de la

propiedad; así como de la disminución de activos y financiamientos.

6) Clasificación por tipo de gasto del CONAC. Organiza las erogaciones en Gasto corriente;

Gasto de Capital; Amortización de la deuda y disminución de pasivos; Pensiones y

Jubilaciones; y Participaciones.

7) Clasificación por objeto del gasto del CONAC. Agrupa el gasto por cuatro niveles de

desagregación, ya sea por capítulo, concepto, partida genérica y partida específica. A

grandes rasgos, ordena los bienes y servicios demandados conforme a nueve capítulos.

8) Clasificación geográfica de la LFPyRH. Define a dónde se destinan los recursos, ya sea

por entidades federativas, municipios, demarcaciones o regiones del país.

9) Clasificación de género de la LFPyRH. Agrupa el gasto según su destino hacia hombres

y mujeres.

De manera que la clasificación del gasto permite comprender cómo se distribuye, hacia qué

áreas y por qué motivo. Un desglose a mayor detalle es la estructura programática del

Presupuesto de Egresos, de la cual se ahondará en el próximo capítulo.

22

23

CAPÍTULO IV: EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (PbR-SED) FEDERAL Y EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE MÉXICO

En México, el PbR-SED se origina como parte de los programas de modernización

administración del gobierno federal iniciados desde 1982 (Sánchez, 2009: 88). No obstante,

es hasta la administración 2006-2012 del presidente Felipe Calderón cuando se crea el

Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del

Desempeño (SHCP y SFP, 2008). Esta norma dio vida formal al modelo de PbR-SED, diseñado

para ser aplicable tanto a nivel federal como en las entidades y municipios que ejercieran

recursos federales.

Un rasgo importante del Acuerdo que establece el SED es que las disposiciones específicas

se agrupan en 5 de las 7 etapas del ciclo presupuestario. Se parte desde la planeación del

desarrollo hasta la evaluación de los programas, haciendo referencia a términos como

programas presupuestarios, indicadores de desempeño, matriz de indicadores, metas y

objetivos, monitoreo y programa anual de evaluación. Esta terminología inicia un

precedente en la gestión pública en México, una dedicada en mayor medida al desempeño

de políticas públicas.

En ese entonces las dependencias responsables de guiar el PbR-SED fueron la SHCP, la

Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (CONEVAL). Previo al Acuerdo se expidió en 2006 la LFPyRH, la cual definió

al Sistema de Evaluación del Desempeño como:

[El] conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración

objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del

grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos

y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los

proyectos.

Los artículos 110 y 111 de la LFPRH relativos a la evaluación establecieron que la SHCP

realizará una evaluación trimestral de los ingresos y egresos. A grandes rasgos, estableció

24

los requisitos de los evaluadores, la publicidad de las evaluaciones y la información que

deben contener. Adicionalmente, obligó a los ejecutores del gasto a incluir indicadores de

resultados en sus informes trimestrales. No hay que soslayar la alusión a que los poderes

Legislativo y Judicial, así como los órganos autónomos también deberán emitir sus

respectivas normas.

A finales de 2012 la SHCP y la SFP eran responsables de instrumentar el SED, hasta que una

reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en enero de 2013 derogó la

SFP y transfirió algunas de sus facultades a la SHCP (DOF, 2013). Si bien la SFP continuó en

funciones hasta su reincorporación en junio de 2016, en octubre de 2015 una reforma a su

Reglamento Interior ya había eliminado la Unidad de Evaluación de la Gestión y el

Desempeño Gubernamental. Con esta y otras reformas a la Ley General de Contabilidad

Gubernamental (LGCG) y a la LFPRH, fue que la SHCP asumió en su totalidad las funciones

en el área de PbR-SED.

Desde 2008 a la fecha, es evidente la contribución del PbR-SED en lograr un gasto público a

través programas presupuestarios más transparente y sujeto al escrutinio en los tres

Poderes de la Unión y los tres niveles de gobierno. A pesar de ser una práctica administrativa

originalmente federal, el modelo de PbR-SED también se ha practicado en entidades

federativas, municipios y demarcaciones. Con respecto a estos tres últimos, el índice de

PbR-SED de la SHCP muestra diversos hallazgos, aunque estos no son comparables con

2016. Por ejemplo, las entidades cumplen más que los municipios y demarcaciones, con un

promedio general de 65.3% y 26% respectivamente (SHCP, 2017a: 19-21).

En suma, la importancia del ciclo presupuestal y la forma de clasificar el gasto público reside

en que sus etapas requieren orientarse a generar resultados a los problemas públicos. De

esta forma el Estado genera desarrollo a través de una gestión para resultados.

Un indicador que es indicativo de la posición del PbR en México a nivel internacional es el

“Uso de prácticas presupuestarias de desempeño en el gobierno central”, elaborado por la

25

OCDE con base en la Performance Budgeting Survey 2016. Este indicador posiciona a los 35

países de la OCDE conforme a tal como lo muestra la gráfica 4.1.

Gráfica 4.1. Uso de prácticas presupuestarias de desempeño en el gobierno central.

Fuente: Elaboración propia con base en OCDE (2016a). Nota: España y República Eslovaca no

reportaron información.

0.05

0.07

0.08

0.20

0.22

0.27

0.28

0.31

0.32

0.32

0.33

0.35

0.35

0.36

0.36

0.38

0.38

0.39

0.40

0.41

0.43

0.44

0.45

0.46

0.49

0.50

0.54

0.54

0.57

0.58

0.58

0.58

0.59

0.61

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70

Islandia

Hungría

Portugal

Israel

Luxemburgo

Italia

Estados Unidos

Turquía

Japón

Letonia

Noruega

Alemania

Nueva Zelanda

Grecia

Polonia

República Checa

Australia

Bélgica

Chile

OECD - Promedio

Irlanda

Eslovenia

Dinamarca

Francia

Estonia

Países Bajos

Canadá

Finlandia

Suecia

Suiza

Reuni Unido

Austria

México

Corea

26

Como se observa en la gráfica 4.1, México tiene el segundo mayor valor en la encuesta de

desempeño presupuestario de 2016, solo por debajo de Corea; mientras que es el país con

mayor valor en América.

A propósito de la encuesta de desempeño presupuestario, la OCDE (2016b) define el

desempeño presupuestario como la utilización de información del desempeño con el

propósito de asignar o reasignar recursos públicos (por ejemplo, la relación de un

incremento o reducción de los recursos con el incremento o reducción de sus resultados).

Asimismo, definido más ampliamente, la OCDE agrega que el desempeño presupuestario es

el uso de información para:

I. Informar las decisiones presupuestarias (ya sea como aportación directa a las

decisiones de asignación presupuestaria o como información contextual y/o

aportaciones a la planificación presupuestaria);

II. Inculcar una mayor transparencia y rendición de cuentas durante todo el proceso

presupuestario (proporcionando información al público sobre los objetivos de

rendimiento y los resultados).

Conforme a esta definición de la OCDE, su enfoque del desempeño presupuestario es

semejante al del Sistema de evaluación del Desempeño, propuesto por la SHCP y SFP (2008).

Por un lado, se alude a la información del desempeño y los resultados, tanto del gasto

público como de sus programas presupuestarios. Por el otro, se refiere a la utilización de

dicha información para la toma de decisiones en un sentido determinado, así como su

difusión al público como insumo para la rendición de cuentas del Estado hacia la sociedad.

Alineación entre planeación y programación La planeación es un componente esencial del PbR-SED en el ámbito federal, estatal y

municipal de México, pues las aspiraciones, demandas y propuestas de una sociedad se

plasman en planes de desarrollo y estratégicos. Estos planes, para hacerse realidad, se

derivan en programas, mismos que representan acciones organizadas cuyo fin es resolver

un problema público y así contribuir a mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Un

rasgo en común de estos programas es contar con una matriz de indicadores para

27

resultados, recursos públicos asignados en el presupuesto de egresos y funcionarios

responsables de su ejecución.

Para comprender el rol de los programas a nivel federal es necesario identificar su

alineación a los instrumentos de planeación. La gráfica 4.1 representa la alineación entre

planeación y programación federal, es decir la relación que debe existir entre el Plan

Nacional de Desarrollo (PND) y sus programas derivados.

Gráfica 4.2. Alineación entre planeación y programación a nivel federal.

Fuente: Ley de Planeación y Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales

del Sistema de Evaluación del Desempeño.

Como se observa, la alineación sigue una lógica vertical. Primero se plasma una visión del

país en un instrumento general de planeación a mediano plazo. Después, ésta se va

desglosando en cuatro tipos de programas1, los cuales se describen enseguida conforme a

la legislación:

a) Programas sectoriales. Relativos a las acciones del sector administrativo del que se

trate.

1 Véase el listado de programas del PND 2013-2018 aquí: http://pnd.gob.mx/.

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

Programas sectoriales

Programas institucionales, regionales y especiales

Programas presupuestarios

28

b) Programas institucionales. Son aquellos elaborados por entidades de la administración

descentralizada o no sectorizada.

c) Programas regionales. Relativos a las regiones que se consideren prioritarias o

estratégicas conforme al Plan.

d) Programas especiales. Relativos a las prioridades del desarrollo integral conforme al

Plan, que involucran a dos o más dependencias u organismos.

e) Programas presupuestarios. La categoría programática que permite organizar en forma

representativa y homogénea las asignaciones de recursos.

En suma, la alineación entre plan y programas parte de una visión general a objetivos

específicos. Esta alineación debe cumplir con una lógica vertical entre las aspiraciones,

demandas y propuestas de un plan y las acciones concretas de un programa para hacerlas

realidad. Asimismo, debe cumplir una lógica horizontal entre cada tipo de programas, para

que estos sean consistentes entre sí. Sin esta lógica, no sería posible seguir una relación de

causa-efecto, entre las actividades realizadas y el impacto esperado.

Componentes del PbR y el SED a nivel federal

Así como la SHCP elabora el proyecto de presupuesto de egresos federal y recauda ingresos

federales, una de sus funciones es asegurar que el gasto público ejercido por los órganos

del Estado sea evaluado apenas concluya su ejercicio. Para cumplir esta labor, la SHCP

instrumenta el SED a través de la Unidad de Evaluación del Desempeño. Acorde al artículo

63 del Reglamento Interior de la SHCP, las funciones de esta son coordinar acciones con

respecto al PbR-SED, emitir lineamientos y mecanismos de coordinación con otras

dependencias.

Es específicamente a través del SED que el gasto destinado a programas presupuestarios es

susceptible de ser evaluado en sus resultados e impacto. Con el propósito de realizar esta

labor con mayor objetividad, independencia, imparcialidad y transparencia, la SHCP y el

CONEVAL la delegan a evaluadores externos al Estado, como son universidades, centros

públicos de investigación o empresas. Esto es así porque se espera que el conocimiento

especializado de los evaluadores, sumado a los términos propuestos por las dependencias,

29

generen diagnósticos más integrales acerca de los programas, así como de sus áreas de

mejora.

Además de la LFPyRH y su Reglamento, las evaluaciones a programas se realizan con base

en los criterios metodológicos del Programa Anual de Evaluación (PAE) que elabora la SHCP

y el CONEVAL al inicio del año. Este documento contiene el listado de programas

presupuestarios que serán evaluados con información del ciclo fiscal anterior. Con base en

el PAE de 2016 (SHCP y CONEVAL, 2016) y los Lineamientos generales para la evaluación de

los Programas Federales de la Administración Pública Federal (SHCP, SFP y CONEVAL, 2007)

existen seis tipos de evaluaciones2. Estas dependen de qué aspecto del programa se desea

medir.

a) Diseño. Mide la composición del programa con base en si posee los elementos

necesarios para cumplir sus objetivos y metas, si se alinea al PND, su consistencia

con respecto a la normatividad aplicable, su coherencia con otros programas

federales, poblaciones objetivo y potencial, así como su pertinencia en abordar el

problema.

b) Consistencia y resultados. Mide la lógica interna del programa, su vinculación al PND,

su estrategia de cobertura conforme a la población objetivo, la percepción de la

población atendida y sus resultados.

c) Procesos. Mide la gestión operativa del programa y en qué grado sus procesos y

subprocesos contribuyen al logro de objetivos. Asimismo, identifica limitantes y

fortalezas y formula recomendaciones para la mejora de sus procesos.

d) Impacto. Previo a un análisis de la factibilidad de evaluar el programa presentado

por la unidad responsable del mismo a la SHCP, se miden los cambios atribuibles al

programa a través de indicadores de resultados.

e) Específica. Son evaluaciones a programas de desarrollo social a través de una Ficha

de Monitoreo y Evaluación definida por cada unidad responsable del programa.

2 Las evaluaciones complementarias no se incluyen dentro del PAE e implican más de un órgano evaluador y

más de un tipo de evaluación. Así se interpreta de la información de evaluaciones de 2007 a 2015 (SHCP,

2016b).

30

f) Estratégica. Se miden las estrategias contenidas en el PND y sus programas

derivados.

Con respecto a las primeras cuatro tipos de evaluaciones, los evaluadores externos deben

seguir un modelo de Términos de Referencia, mismos que se anexan en el PAE. Solo en el

caso de las evaluaciones de impacto, los términos deben elaborare por la propia unidad

responsable del programa. Los términos y fichas preestablecidos para la evaluación de

programas a nivel federal cumplen un papel significativo al ser una herramienta

estandarizada que aporta información más coherente y valida. En adición a estos, las

unidades responsables y los evaluadores externos siguen un cronograma para la ejecución

en tiempo y forma de las evaluaciones. De acuerdo con información de la SHCP (2017b),

entre 2007 y el segundo trimestre de 2017 se habían realizado 1443 evaluaciones externas

a nivel federal. La tabla 4.2 muestra su distribución por tipo y ramo.

31

Tabla 4.2. Evaluaciones por tipo y ramo de 2007 a 2017.

Tipos de evaluación.

Específica de desempeño

Consistencia y Resultados

Diseño Procesos Complementaria Específica de

Costo - Efectividad

655 323 290 47 46 20

45.4% 22.4% 20.1% 3.3% 3.2% 1.4%

Específica de perspectiva de

género Impacto Estratégica Específica

Específica de Percepción de Beneficiarios

Resultados

19 17 16 5 4 1

1.3% 1.2% 1.1% 0.3% 0.3% 0.1%

Evaluaciones por ramo del presupuesto

Ramos Monto % Ramos Monto %

Total general 1443 100% 5 Relaciones exteriores 18 1.2%

11 Educación Pública 248 17.2% 51 ISSSTE 16 1.1%

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 203 14.1% 21 Turismo 15 1.0%

20 Desarrollo Social 174 12.1% 19 Aportaciones a Seguridad

Social 9 0.6%

6 Hacienda y Crédito Público 153 10.6% 17 Procuraduría General de la

República 8 0.6%

12 Salud 118 8.2% 27 Función Pública 4 0.3%

8 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 104 7.2% 36 Seguridad Pública 4 0.3%

10 Economía 98 6.8% 46 Comisión Nacional de

Hidrocarburos 3 0.2%

15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 57 4.0% 31 Tribunales Agrarios 3 0.2%

38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 44 3.0%

45 Comisión Reguladora de Energía 2 0.1%

4 Gobernación 37 2.6% 13 Marina 2 0.1%

14 Trabajo y Previsión Social 36 2.5% NA - 2 0.1%

18 Energía 33 2.3% 23 Provisiones Salariales y

Económicas 2 0.1%

9 Comunicaciones y Transportes 29 2.0%

33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y

Municipios 1 0.1%

50 IMSS 19 1.3% 47 Entidades no Sectorizadas 1 0.1%

Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (2017b).

32

Como se observa pueden interpretarse dos hallazgos. El primero, que las evaluaciones

mayoritarias son las específicas de desempeño con el 45% de las evaluaciones. Hay una

preponderancia del gobierno federal por conocer el resultado de los programas con

respecto a sus objetivos propuestos. Después están las evaluaciones de consistencia y

resultados y diseño, que evidencian la prioridad de evaluar no tanto la composición y

gestión operativa de los programas sino el resultado de su producto o entregable a los

beneficiarios.

El segundo hallazgo es que la mayoría de los ramos administrativos del PEF son evaluados,

excepto la Oficina de la Presidencia de la República y la Consejería Jurídica del Ejecutivo

Federal. Es comprensible que el ramo de educación sea el de mayores evaluaciones (17.2%),

debido a la proporción de recursos que ejerce en el presupuesto. No obstante, no se explica

por qué el gasto federalizado del Ramo 33 solo ha sido evaluado una vez, aunque puede ser

debido a que a cada entidad federativa y el CONEVAL les corresponde evaluar cada uno de

los 8 fondos federales que componen el mismo.

Programas presupuestarios y evaluaciones externas

Para entender el concepto de programa presupuestario, en el marco del PbR, es necesario

citar una definición oficial y actualizada. Según la SHCP (2016a: 14) por programa

presupuestario se entiende:

[La] categoría programática que permite organizar, en forma representativa y

homogénea, las asignaciones de recursos de los programas federales y del gasto

federalizado a cargo de los ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento

de sus objetivos y metas, así como del gasto no programable.

Como parte de la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación

(PEF) 2016 existieron 851 programas presupuestarios aprobados con y sin recursos,

diseñados e implementados por las dependencias centralizadas y organismos

descentralizados de la administración pública federal (SHCP, 2016b: 14). Estos programas

se han justificado debido a la necesidad del Estado de intervenir en la solución de problemas

33

que afectan negativamente el bienestar del público. Este tipo de programas se distinguen

de los programas sectoriales, institucionales, regionales, especiales e

institucionales derivados del PND. Como ya se explicó, estos últimos representan un

conjunto de acciones que orientan de forma general las aspiraciones de la sociedad. Los

programas presupuestarios, en cambio, representan acciones específicas que, al menos,

cuentan con recursos financieros asignados, entregables a una población objetivo, reglas

de operación, cronogramas de ejecución, responsables de implementación, indicadores de

desempeño y mecanismos de seguimiento, evaluación, mejora y rendición de cuentas.

Es complejo precisar las diferencias y similitudes entre un programa presupuestario de

carácter público y una política pública, dado que la legislación mexicana carece de una

definición clara de política pública y, a su vez, la literatura en América Latina carece de una

definición teórica de programa. Una vez analizado el concepto de programa desde un

enfoque legal, corresponde analizar el de política pública.

Acorde con Merino (2013: 17), una política pública se puede entender como “la

intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o

económica que ha sido reconocida como problema público”. Desde este enfoque, en un

sentido amplio, la política pública es una acción gubernamental cuya finalidad es intervenir

en un problema. En cambio, en un sentido estricto, la política pública puede entenderse

como un curso de acciones interrelacionadas tanto diseñadas como seguidas por actores

gubernamentales, con el propósito de realizar una situación social deseada, con base en

recursos, medios y reglas (Aguilar, 1996: 7). Esto es, las acciones del gobierno orientadas a

lograr un objetivo a partir de los insumos que dispone.

Aun cuando los conceptos de programa y política pública difieren, es evidente que ambos

comparten al menos tres rasgos. 1) son una acción del Estado implementada con recursos

públicos; 2) pretenden resolver un problema social; 3) cumplen un ciclo de vida, agrupado

convencionalmente en las etapas de diseño, implementación, seguimiento y evaluación.

34

No obstante, los programas o las políticas públicas no son solo intervenciones del Estado

implementadas de forma aislada. Para lograr su propósito de resolver un problema público

multidimensional y complejo, es necesario que, como proponen Cejudo y Michel (2014: 3),

las políticas sean coherentes en tres niveles. La coherencia interna, al ser consistente la

teoría que justifica la intervención del Estado y el problema; la coherencia externa, entre

un conjunto de políticas de una misma área y un problema en común; y la coherencia entre

políticas de áreas distintas, con objeto de resolver de forma multidisciplinaria un problema

común.

Ahora bien, para comprender a cabalidad la importancia de la evaluación aplicada a los

programas, es menester aludir a la definición propuesta por Weiss (2016: 49-50), quien

entiende esta como “la valoración sistémica de la operación y/o de los impactos de un

programa o política al compararlos con un conjunto de estándares implícitos o explícitos

para contribuir al mejoramiento del programa o política en cuestión”.

Derivado de esta definición, puede interpretarse que el objeto principal de una evaluación

son los mecanismos de intervención del Estado en la solución de los problemas públicos,

los cuales se expresan regularmente a través de políticas públicas, o bien programas

presupuestarios como se conocen en México. Esta evaluación requiere ser sistemática, lo

cual implica una valoración integral a sus rasgos, con base en estándares previamente

definidos. Más que una mera actividad valorativa, la evaluación externa aporta información

que abona al mejoramiento del programa.

Con relación a los estándares oficiales que un programa federal requiere seguir en México,

la SHCP y el CONEVAL (2016) establecen los Aspectos a considerar para la elaboración del

diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir

en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, del siguiente ejercicio fiscal.

Estos lineamientos son relevantes para diseñar nuevos mecanismos de intervención con el

presupuesto y evaluables a nivel federal, debido al rol de la SHCP como administradora de

las finanzas públicas nacionales y al rol del CONEVAL como ente evaluador de la política

social.

35

Además de los lineamientos de la SHCP, la SFP y el CONEVAL que regulan los tipos de

evaluación externas de programas presupuestarios y recursos federales, existen los

Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño mediante la

Metodología de Marco Lógico, propuestos por el CONAC (2013b). Una función de esta

norma es definir los criterios, dimensiones y características básicas para que los indicadores

proporcionen efectivamente la información válida y significativa sobre el avance y el logro

de los programas. Sin indicadores de seguimiento y evaluación a los avances de un

programa, difícilmente puede haber información verídica sobre su eficacia y eficiencia.

Ahora bien, a efecto de diseñar un programa consistente y una valoración objetiva del

mismo la SHCP emplea el Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). A

diferencia de los indicadores de desempeño el MSD proporciona información anual y

homogénea a modo de índice sobre el ejercicio presupuestario, la lógica interna, los

resultados, las recomendaciones atendidas, así como la información sobre beneficiarios de

los programas. Con base en la evidencia cualitativa y cuantitativa generada sobre los

programas, el MSD la resume en una métrica compuesta por cinco variables

secuencialmente articuladas, cuyo resultado genera un valor del 1 al 5 sobre el desempeño

del programa (SHCP, 2016c).

La herramienta del MSD para el PbR-SED es también relevante, puesto que proporciona

información del desempeño de los programas susceptible de escrutinio público. De los 582

programas incluidos en el PEF 2016 el valor promedio del MSD fue 3.7 de 5.0, lo cual se

ubica en un grado medio. Si bien solo 205 programas, o sea el 35% de estos, tuvieron una

evaluación externa (SHCP, 2016b), el resto de programas no evaluados por externos

tuvieron valor promedio de desempeño ligeramente mayor, de 3.8 en un grado medio-alto,

en comparación a los sí evaluados, de 3.6 con un grado medio.

La variable de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) es una herramienta relevante,

debido a las recomendaciones hechas por los evaluadores externos a los programas

presupuestarios. Para que los hallazgos de los evaluadores sirvan de retroalimentación a las

UR del programa, estas deben seguir el Mecanismo para el seguimiento a los aspectos

36

susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas

presupuestarios de la Administración Pública Federal, coordinado por la SHCP, la SFP y el

CONEVAL (2011). Prueba de que los ASM han contribuido a su propósito es el informe

reciente del CONEVAL (2016a: 22), según el cual de 2008 a 2016 el cumplimiento a las

recomendaciones de 108 programas y acciones de desarrollo social a nivel federal se han

finalizado en un 89.46%.

Un ejercicio complementario a la etapa de evaluación del desempeño es la del seguimiento

a los objetivos, metas y acciones del PND mediante la publicación anual de los logros

alcanzados en programas transversales, especiales, sectoriales, regionales e institucionales.

Por primera vez el PND 2013-2018 incluye indicadores que permiten calcular el avance de

las metas nacionales y sus programas. Para este propósito, los informes anuales deben

ajustarse al Acuerdo 01/2013 por el que se emiten los Lineamientos para dictaminar y dar

seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y a los

Criterios para la Publicación de Logros de Programas derivados del Plan Nacional de

Desarrollo 2013-2018 que emite la SHCP.

Aunque la etapa del seguimiento, también asociada al monitoreo, está relacionada

secuencialmente a la evaluación, ambos conceptos son diferentes en su propósito y

metodología. Pallavicini (2014: 51-52) distingue al monitoreo de la evaluación en que aquel

se realiza de forma continua, con objeto de medir avances en la gestión e identificar

posibles ajustes al plan o programa. Contrario a la evaluación, no mide el cumplimiento de

objetivos ni la consistencia entre la intervención y los resultados. La función del seguimiento

es insoslayable, ya que los informes de avances a un programa sirven de información para

la evaluación de procesos.

En síntesis, la evaluación externa de los programas presupuestarios federales es

significativa para conocer en qué se gasta, cómo se gasta y cuáles fueron los resultados.

Para responder estas cuestiones, la labor de la SHCP, el CONEVAL, la SFP y el CONAC ha sido

proponer, más que modelos y lineamientos a seguir, un conjunto de herramientas

funcionales en materia de PbR-SED a nivel federal y estatal.

37

Modelo de PbR-SED en las entidades federativas El Índice de Presupuesto basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño

(PbR-SED) se ha elaborado por la SHCP desde 2010, a excepción de 2012. La versión de 2017

muestra diversos hallazgos, aunque estos no son del todo comparables con la de 2016. Las

tres entidades federativas con mayor cumplimiento en la instrumentación del PbR-SED en

2017 fueron, en orden ascendente Estado de México, Baja California y Guanajuato. En la

categoría de marco jurídico, la brecha entre ambos es de 53.3 puntos mientras que en la de

planeación es de 27.8 puntos (SHCP, 2017a: 30-49). Cabe mencionar que la estructura

administrativa del gobierno de una entidad no es comparable directamente con el de un

municipio, aunque la primera puede servir como punto de referencia para aquellos

municipios metropolitanos.

Un rasgo principal de los modelos de PbR-SED en las entidades federativas es la asimetría

en los avances, asociado a que las normas y prácticas de administración presupuestaria no

están homologadas a nivel federal y estatal. En comparación a las de contabilidad

gubernamental, es posible interpretar que hay mayor simetría en el cumplimiento de

criterios del Información Relativa a la Presentación de la Cuenta Pública 2015 del CONAC

(2017) o del Diagnóstico en Monitoreo y Evaluación del CONEVAL (2016b). La tabla 4.3

muestra el porcentaje obtenido por cada entidad en estos indicadores.

38

Tabla 4.3 Porcentajes de cumplimiento en el Índice de PbR-SED de 2017, cuenta pública

2015 y diagnóstico de monitoreo y evaluación 2015 por entidad federativa.

Entidades Índice PbR-SED 2017

CONAC 2015 Monitoreo y Evaluación

2015

Baja California Sur 13.7% 82% 29%

Colima 23.4% 95% 62%

Guerrero 36.8% 84% 59%

Veracruz 38.2% 86% 79%

Durango 48.5% 100% 61%

Ciudad de México 53.6% 100% 94%

Sonora 57.5% 96% 57%

Zacatecas 57.6% 86% 57%

Coahuila 58.1% 98% 39%

Michoacán 58.6% 26% 59%

San Luis Potosí 60.3% 92% 74%

Tamaulipas 61.0% 100% 53%

Aguascalientes 61.3% 88% 58%

Nuevo León 61.7% 97% 73%

Tabasco 64.0% 100% 72%

Chiapas 65.7% 100% 40%

Sinaloa 67.1% 97% 49%

Quintana Roo 67.8% 100% 57%

Campeche 68.5% 100% 64%

Nayarit 69.0% 96% 58%

Querétaro 70.0% 100% 77%

Oaxaca 71.2% 91% 88%

Hidalgo 74.7% 100% 87%

Tlaxcala 77.9% 98% 64%

Jalisco 78.0% 94% 96%

Morelos 82.2% 97% 70%

Chihuahua 82.9% 100% 80%

Puebla 84.7% 100% 75%

Yucatán 88.5% 100% 69%

Guanajuato 94.7% 99% 90%

Baja California 95.8% 100% 56%

Estado de México 96.8% 100% 94%

Promedio 65.3% 94% 67%

Desviación estándar 0.192 0.135 0.166

Fuente: Elaboración propia con base en CONEVAL (2016), CONAC, (2017) y SHCP (2017a).

39

Es posible interpretar que las entidades federativas presentan una desviación estándar en

el Índice de PbR-SED un poco mayor que la del cumplimiento de la cuenta pública, así como

la del diagnóstico de monitoreo y evaluación. Esto indica que hay mayor varianza en el

primer indicador con respecto al promedio: los gobiernos de las entidades tienen a cambiar

más de posición en la consolidación de un modelo de PbR-SED. Por el contrario, los

porcentajes reportados por el CONAC en materia de contabilidad gubernamental son más

homogéneos y por ello varían menos. Se interpreta que el cumplimiento con la

armonización contable por parte de las entidades es mayor: el promedio general alto

evidencia un mayor compromiso de las entidades con respecto a la información contable

que reportan. En suma, las entidades cumplen más con una etapa del ciclo presupuestario

como la contabilidad gubernamental, que con la mayoría de las etapas como el modelo de

PbR-SED o monitoreo y evaluación.

40

41

CAPÍTULO V: SOPORTE TEÓRICO DE VARIABLES

En este capítulo se amplían los argumentos que justifican haber seleccionado la variable

independiente y dependientes de la hipótesis, así como sus respectivos indicadores de

medición.

Se plantea la hipótesis de que un mayor grado de consolidación del PbR-SED en la

administración pública de las entidades federativas mexicanas se da en un contexto de

finanzas públicas autónomas, integrales, sostenibles y transparentes. El concepto en común

entre la variable independiente y dependientes es la gestión pública de los gobiernos

estatales, así como el ciclo presupuestario por el cual pasan sus ingresos y egresos,

principalmente. Otro concepto en común es el modelo de PbR-SED, dado que los programas

presupuestarios que reciben recursos públicos ameritan ser sujetos a evaluaciones

externas. Enseguida se describe con mayor profundidad estas variables y por qué estarían

relacionadas.

Grado de consolidación del PbR-SED en la administración pública de las entidades

federativas mexicanas

El desempeño de las acciones gubernamentales va ligado al Presupuesto basado en

Resultados, en tanto los recursos públicos se asignan racionalmente con base en

información sobre el cumplimiento de los objetivos de aquellas (Curristine, 2005). Se

entiende entonces que el resultado de la intervención del Estado en problemas públicos a

través de políticas, programas, servicios, bienes, inversión o regulaciones tendrá una

retroalimentación. Así, la información sobre el resultado de estas acciones incidirá en el

monto de dinero que reciban a futuro. En caso de cumplir sus metas y objetivos, servirá

para asignarle mayor monto de recursos y aprovechar sus fortalezas; en caso contrario,

servirá para mejorar su rumbo ante una eventual desviación, o bien asignarle menores

recursos.

Con respecto al fundamento teórico de un Sistema de Evaluación del Desempeño, este va

más allá de ser un modelo de la gestión pública orientada al logro de resultados en un

gobierno. Conforme al enfoque organizacional de Arellano, Lepore, Zamudio y Blanco

42

(2012: 22), se puede entender al SED como una herramienta para rendir cuentas al hacer

explícitos aquellos supuestos, axiomas, teorías y cadenas causales de una política pública.

De tal forma que un SED no se limita a la evaluar resultados de acciones en un política

pública en general o programa en específico, sino que pone al escrutinio público la razón de

ser de las mismas.

Retomando lo expuesto en el capítulo IV sobre el modelo de PbR-SED, se interpreta que

este tiene como fundamento teórico reciente la Gestión para Resultados, así como el

antecedente del enfoque de la gestión pública. Desde las reformas administrativas de la

década de los ochenta y noventa en el gobierno federal de México, se ha ido consolidando

un modelo propio a nivel nacional en materia de PBR-SED. La SHCP, en conjunto con la SFP,

el CONEVAL y el CONAC han cumplido un rol significativo en generar instituciones, recursos

humanos, metodologías, principios y herramientas de evaluación.

A casi una década de publicarse el Acuerdo que estableció las disposiciones generales del

SED a nivel federal, las entidades federativas y los municipios, su cumplimiento ha sido

medido anualmente por la SHCP desde 2010, a excepción de 2012. El diagnóstico sobre el

cumplimiento del PbR-SED es hasta ahora el informe que proporciona un indicador

cuantitativo y cualitativo más confiable en la materia, tanto a nivel estatal como municipal.

Su metodología actual consta de un cuestionario proporcionado a las unidades de enlace

en el gobierno de la entidad federativa con la SHCP. En la medición de las entidades, se

compone por 190 preguntas agrupadas en 6 secciones (PbR-SED, Transparencia,

Capacitación, Adquisiciones, Recursos Humanos y Buenas Prácticas) y 12 categorías (Marco

Jurídico, Planeación, Programación, Presupuestación, Ejercicio y Control, Seguimiento,

Evaluación, Transparencia y Lenguaje Ciudadano, Capacitación, Adquisiciones, Recursos

Humanos y Buenas Prácticas). El resultado es un porcentaje que, en el índice general,

representa los rangos alto si ≥ 70%; medio alto si < 70% e = 60%; medio bajo si = 50% y <

60%; y bajo < 50%.

Con el propósito de medir la variable independiente de la hipótesis se seleccionó el

indicador del índice de PbR-SED de 2017. Esta versión del diagnóstico es la más reciente y

43

la fuente de información es con base en el ciclo presupuestario de 2016 y el primer trimestre

de 2017.

Autonomía financiera de ingresos propios sobre ingresos federales

A medida que una entidad federativa dispone una mayor proporción de ingresos propios

que de ingresos federales, es indicativo de una autonomía financiera. Para el Instituto

Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED, 2016) la autonomía

financiera se entiende como los ingresos que un gobierno estatal recauda directamente. Su

cálculo resulta de dividir los ingresos propios entre los ingresos totales y multiplicar el

resultado por 100. De tal forma que se excluyen los ingresos federales distribuibles

geográficamente.

Considerando este indicador, la principal fuente de información para conocer la autonomía

financiera una entidad federativa es su respectiva Ley de Ingresos y el PEF aprobados en un

mismo ciclo fiscal. Cabe mencionar que ambas leyes contienen montos presupuestados,

que pueden variar a medida que se recaudan o ejercen los recursos.

Por lo que respecta al gasto federalizado, o ingresos federales (según el nivel de gobierno

desde el cual se observe), destinados a las entidades federativas y municipios, se consideran

aquellos cuyo origen es el PEF aprobado por el Congreso de la Unión. De acuerdo al CEFP

(2017a), los ramos y partidas que comprenden son el Ramo 28 de Participaciones, el Ramo

33 de Aportaciones, el Ramo 25 de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de

Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos para la Ciudad de México, los Convenios

de Desconcentración y Descentralización, programas federales de Protección Social en

Salud y el Ramo 23 de Provisiones Salariales y Económicas. En cambio, por ingresos propios

se consideran aquellos cuya atribución corresponde recaudar y distribuir a la entidad, sea

tributaria o no. Estos se establecen en la Ley de Egresos aprobada por el Congreso de cada

entidad.

Para entender la lógica de la autonomía financiera entre ingresos locales y federales en

México, es menester referirse a la fundación del pacto fiscal. Este inicia formalmente con el

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en 1976. El SNCF se creó con objeto de

44

conformar un acuerdo entre las entidades y la federación en torno a quién le compete

imponer gravámenes a qué actividades, así como definir lineamientos para distribuir el

gasto federalizado. Los instrumentos legales para cumplir con el mismo son la Ley de

Coordinación Fiscal, los Convenios de Adhesión al SNCF, y los Convenios de Colaboración

Administrativa en Materia Fiscal Federal y anexos.

A partir de la legislación en materia de coordinación fiscal se establece que la federación

cobra por Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre

Producción y Servicios, principalmente; y luego les distribuye a las entidades federativas,

municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México a través de los ramos y

partidas citadas. En el caso del Ramo 25 para la Ciudad de México, el Ramo 28 y el Ramo

33, su monto es distribuible geográficamente en el PEF y, por ende, susceptibles de un

análisis estadístico comparado entre entidades.

Con base en lo anterior, el indicador seleccionado para medir la variable de finanzas

públicas autónomas en el aspecto de ingreso es el monto de la respectiva Ley de Ingresos

2017 aprobada por la respectiva entidad. Esto es así, porque dicha normativa permite

calcular los ingresos propios, restando los federales al total de ingresos. Cabe mencionar

que los montos del Ramo 25, Ramo 28 y Ramo 33 en el PEF y la Ley de Ingresos de las

entidades son distintos en un 1.6%, debido a cambios en las proyecciones de estos, hechas

por las dependencias encargadas de elaborar la respectiva ley.

Observaciones a la gestión financiera en la Cuenta Pública de 2011 a 2014

Una vez ejercido el gasto público e integrado en la Cuenta Pública al terminar el ejercicio

fiscal, es menester asegurarse que efectivamente se haya apegado a la normatividad,

entiéndase los principios del artículo 134 de la CPEUM, el PEF y la Ley de Ingresos. Para esta

labor existe la Auditoría Superior de la Federación (ASF), un órgano con autonomía técnica

y de gestión de la Cámara de Diputados, encargado de fiscalizar la ejecución de los recursos

públicos y entregar un informe anual de resultados de la Cuenta Pública al Congreso de la

Unión.

45

Las herramientas principales de fiscalización que dispone la ASF son las auditorías, mismas

que revisan el apego a la ley de la gestión financiera en bienes, servicios, obras, proyectos

y programas que reciben recursos públicos del Estado mexicano. De forma agregada, esta

labor se manifiesta en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta

Pública, el cual recaba las observaciones y recomendaciones sobre el ejercicio del gasto,

producto de dichas auditorías. Es suma, la ASF se pronuncia sobre la legalidad con la que se

ejerció el presupuesto.

El papel de la ASF en la fiscalización del gasto que ejercen los órganos del Estado es

significativo para lograr una rendición de cuentas entre los Poderes de la Unión y las

entidades federativas, así como hacia la sociedad que contribuye a generar los ingresos

públicos y, por lo tanto, debe recibir un valor público producto de los bienes y servicios. La

fiscalización ha estado asociada a la rendición de cuentas, ya que esta implica verificar el

pleno cumplimiento de la legislación relativa al ciclo presupuestario. Según Roldán (2013:

5), la rendición de cuentas plantea “una primera vinculación entre un sujeto (A), que tiene

una responsabilidad (R) respecto de una función, rol, actividad o conducta (F)”, la cual

posibilita que “A se coloque como el sujeto obligado frente a B y éste (u otro) le pueda

imputar o atribuir una consecuencia (C), sean sanciones o incentivo”. En este sentido, al

revisar el ejercicio de la Cuenta Pública, la ASF exige una explicación sobre los resultados

del gasto y, eventualmente, reconoce su correcta gestión. De lo contrario realiza

observaciones y promueve las sanciones correspondientes en caso de desviación.

El proceso fiscalizador realizado por la ASF se realiza conforme a los principios de legalidad,

definitividad, imparcialidad y confiabilidad del artículo 79 de la CPEUM. Al fiscalizarse el

gasto comprobado en la Cuenta Pública, implícitamente se audita la intervención del Estado

mexicano en los problemas públicos, a través de políticas públicas o programas. En caso de

que detectar desviaciones a la legislación, la ASF puede emitir observaciones al ente

auditado y requerir se solventen los recursos no comprobados, incluso fincar

responsabilidades o denuncias penales.

46

Varios indicadores que pueden tomarse para medir la variable de finanzas públicas legales.

Uno puede ser los hallazgos de auditorías hechas por la ASF por entidad federativa. No

obstante, este ejercicio implica un análisis cualitativo minucioso de las mismas. En cambio,

otro indicador puede ser la suma de tres indicadores que la ASF publica en el Informe, que

incluye c) Monto pendiente de solventar de 2011 a 2014; d) Importe de procedimientos

resarcitorios; y e) Monto observado en la Cuenta Pública de 2015.

La pertinencia de este último indicador es que se basa en información pública de la Cuenta

Pública federal. Los montos de recursos con observación por entidad, se asume que están

fundamentados en auditorías elaboradas bajo normas del Sistema Nacional de

Fiscalización.

Transparencia en la información presupuestal

La información pública es, desde la perspectiva de gestión pública, un recurso que el Estado

genera y utiliza en su actuar diario para crear bienes y servicios que beneficien al público.

El acceso a la información pública es al mismo tiempo una obligación para el Estado

garantizarla, como un derecho político de la ciudadanía acceder a él.

Arango y Tamez (2016) plantean que la transparencia es una cualidad indispensable en el

gobierno, la cual fortalece el sistema democrático de un Estado, si está asociada a la

rendición de cuentas. Puede interpretarse que la mera publicación de oficio de la

información, sea financiera, contable, fiscal o de otro ámbito político-administrativo, va de

la mano con que esta sea justificada ante la ciudadanía por parte de sus representantes.

Esto, con el propósito de contribuir a una democracia más representativa, incluso

participativa.

Conforme relata Gutiérrez (2013: 192-194), la transparencia en materia de finanzas públicas

inició con la creación de una nueva legislación en materia de acceso a la información y

contabilidad gubernamental, principalmente. De gran relevancia fue la reforma al artículo

6 de la CPEUM, pues su propósito fue homologar los principios y bases mínimas para la

garantía del derecho al acceso a la información por parte de los sujetos obligados a nivel

federal estatal y municipal. Otros cambios posteriores fueron la expedición de la Ley

47

General de Contabilidad Gubernamental, así como la reforma a la Ley de Coordinación

Fiscal.

La reciente reforma de 2014 en materia de transparencia, protección de datos personales

y archivos representó un cambio significativo en la forma de publicar la información

presupuestal. En específico lo fue la, aplicable a los tres niveles y Poderes de la Unión,

incluidos otros sujetos obligados que reciban ejerzan recursos públicos o realicen actos de

autoridad.

Conforme resume Guerra (2016), el escenario normativo e institucional garante del acceso

a la información aún era heterogéneo antes de la reforma en materia de transparencia

aprobada en 2014. La expedición de la Ley General de Transparencia y Acceso a la

Información Pública, amplió el ámbito aplicable a los tres niveles y Poderes de la Unión,

incluidos otros sujetos obligados que reciban y ejerzan recursos públicos o realicen actos de

autoridad. Además, esta ley creó un Sistema Nacional de Transparencia, cuyas atribuciones

son coordinar a las instituciones federales en la materia y establecer lineamientos para

cumplir con la misma, por citar algunas. Esto incide en el formato de publicación de

información relativa a finanzas públicas de las entidades, en específico del gasto público,

pues es determinante al momento de definir qué órgano del Estado o persona debe hacer

pública la información, como acto de escrutinio público.

Entre los indicadores sobre transparencia en materia de finanzas públicas destacan dos. El

primero es el Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal, elaborado

por la empresa aregional (2016), cuya metodología consiste en seis bloques (Marco

Regulatorio, Costos Operativos, Marco Programático-Presupuestal, Rendición de Cuentas,

Evaluación de Resultados, y Estadísticas Fiscales). Si bien el ITDIF sirve de referencia a

gobiernos de las entidades para organizar en sus sitios web la información relativa a

finanzas públicas, los resultados del índice y su base de datos no son hechos públicos. No

obstante, una ventaja es que incorpora variables más allá de ingresos, egresos y deuda, y

abarca en general todo el ciclo presupuestario.

48

Otro indicador relativo a transparencia en materia de finanzas públicas es el Índice de

Información Presupuestal Estatal (IIPE), elaborado desde 2008 por el Instituto Mexicano

para la Competitividad (IMCO, 2016). Este evalúa la calidad de las leyes de egresos e

ingresos publicadas, con base en 100 criterios desglosados en 10 secciones (Acceso Inicial,

Aspectos Generales, Clasificaciones, Poderes/Dependencias/Organismos, Municipios,

Tabuladores/Plazas, Deuda Pública, Recursos Federales, Rubros Específicos y Criterios). Así

como la fuente de información del indicador es la publicada por el Congreso local, la

metodología y los resultados de este indicador son públicos. No obstante, dificultan su

comparación debido al cambio en la legislación a lo largo del periodo.

Considerando la composición de ambos indicadores, se seleccionó el IIPE para medir la

variable de finanzas públicas transparentes. Esto, debido a que su metodología y resultados

son públicos y los criterios hacen énfasis específicamente en la información relativa

presupuesto de ingresos y egresos.

Deuda pública como porcentaje del Producto Interno Bruto Estatal

Cuando un gobierno prevé recaudar un monto de ingresos tributarios, no tributarios y de

gasto federalizado menor al presupuesto de egresos, incurre en déficit presupuestal. A nivel

estatal y municipal, este déficit entre ingresos y gastos presupuestados se puede cubrir con

ingresos derivados de financiamiento, es decir deuda pública. Como demuestra Peña (2015:

116), las entidades federativas establecen en sus leyes un concepto de deuda diferente,

aunque a final de cuentas, “la deuda (se supone) no es otra cosa que anticipar ingresos

futuros”.

Independientemente del monto de deuda pública destinada a cubrir un déficit

presupuestal, si el gobierno ha consolidado un modelo de PbR-SED, puede haber mayor

certeza de que su destino generará un mayor valor público para la sociedad. Asimismo,

según su destino, la deuda pública puede generar resultados en el presente si está

destinada a inversión productiva o a programas con un alto desempeño e impacto. De lo

contrario, se compromete a las generaciones futuras a pagarla mediante sus impuestos, sin

ofrecer a cambio una retribución. Asimismo, dependiendo de su nivel, la deuda puede ser

49

sostenible cuando los ingresos netos son suficientes para pagar al menos los intereses, así

como el gasto público (Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCT, 2003: 3-7).

La deuda pública puede ser contraída por el gobierno federal, los estados y municipios en

función de diversos factores. Sea un desastre natural o una crisis económica; una

proyección de inversión productiva o ampliación de la estructura administrativa, el nivel

requiere ser sostenible. Para garantizar esto, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades

Federativas y los Municipios ya regula a mayor especificidad los criterios para la

contratación de deuda, con el propósito de lograr un balance presupuestario sostenible y

evitar el déficit.

En México se tiene actualmente la deuda pública en las entidades federativas más alta en

la historia moderna de las finanzas públicas; $568.6 miles de millones de pesos en términos

nominales; $4,650 pesos per cápita; y de 3.1% como porcentaje del PIB en 2016 (CEFP,

2017b: 4-16). El nivel de deuda pública es indicativo del déficit creciente entre sus ingresos

menos gastos presupuestados, también puede medirse en función de los ingresos de libre

disposición o el Producto Interno Bruto Estatal (PIBE).

Los indicadores de mayor confiabilidad para medir la deuda pública de entidades

federativas y municipios son elaborados por la SHCP. Esto es así porque dicha dependencia

concentra la información oficial relativa a recaudación de ingresos netos, elaboración del

proyecto de PEF, así como obligaciones de financiamiento a nivel federal, estatal y

municipal.

Con el propósito de medir la variable dependiente de la hipótesis relativa a finanzas públicas

sostenibles se tomó el indicador de “Saldo como por ciento del Producto Interno Bruto

Estatal por Entidad Federativa al cierre de cada año y al 30 de septiembre de 2016” (SHCP,

2016d). Esto, debido a que su cálculo es elaborado con base en reportes financieros oficiales

de la entidad federativa.

50

51

CAPÍTULO VI: COMPROBACIÓN CUANTITATIVA – CORRELACIONES DE VARIABLES

En este capítulo se pone a prueba la hipótesis de si un mayor grado de consolidación del

modelo de PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas mexicanas, se

relaciona con finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes. Para ello

se elabora un modelo de Coeficiente de Correlación de Pearson entre la variable

independiente y las dependientes. La pertinencia de este modelo estadístico es que permite

estimar el valor de una variable con relación a otra (Lind, Marchal y Wathen, 2005: 458-

459). Es importante aclarar que la correlación elaborada entre las variables no implica una

relación de causa o efecto directa, sino solamente un cruce entre indicadores que en un

mismo concepto se complementan.

Hallazgos de la correlación entre variable independiente y dependientes

Tabla 6.1 Coeficientes de correlación de Pearson entre las variables independiente y

dependientes.

Autonomía

financiera de

ingresos propios

sobre ingresos

federales en 2017

Observaciones por

la ASF de 2011 a

2014 en el Informe

de Cuenta Pública

2015

Deuda pública

como

porcentaje del

PIBE en 2016

Índice de

Información

Presupuestal

Estatal 2016

Índice de PbR-SED 2017

Correlación de Pearson

.088 -.074 -.039 .288

Sig. (bilateral) .630 .687 .830 .110

Fuente: SHCP (2017a), Leyes de Ingresos de 2017 de las 32 entidades federativas publicadas, ASF (2017),

SHCP (2016d) e IMCO (2016). Nota: Las correlaciones no son significativas al nivel bilateral. N: 32.

Como se observa en la tabla 6.1, los coeficientes de correlación entre los valores del

indicador del índice PbR-SED y los indicadores de autonomía financiera e información

presupuestal es positiva en un grado débil; con relación a las observaciones por la ASF y la

deuda como porcentaje del PIBE la correlación es negativa en un grado débil. Debido a que

ningún valor resultó significativo debido a que la muestra era pequeña, aceptar o rechazar

la hipótesis sería arriesgado.

No obstante, la interpretación de los grados de correlación sí es indicativo de que la

consolidación del modelo de PbR-SED en las entidades federativas, generalmente, no se da

52

en un contexto donde estas tienen mayor autonomía financiera de ingresos propios de la

entidad federativa; menores observaciones a la gestión financiera hechas por la ASF; menor

deuda pública como porcentaje del PIBE; ni mayor información presupuestal publicada por

su gobierno. En esos términos, la hipótesis se rechaza.

Ahora bien, este hallazgo no es del todo generalizable, pues al correlacionar de forma

agregada los valores de 32 entidades, podría existir al menos una entidad que tenga un

modelo de PbR-SED consolidado y una situación óptima de sus finanzas públicas.

Dado que no se encontró literatura referente a modelos de PbR-SED relacionados a finanzas

públicas, la validación externa de este modelo estadístico aún no está disponible. De tal

forma que una investigación semejante podrá comprobar o refutar la hipótesis expuesta en

esta investigación.

Finalmente, en el Anexo 1 se encuentran los valores estadísticos utilizados, así como un

enlace a la base de datos para su réplica y validación, analizada con apoyo del software

Statistical Package for the Social Sciences - SPSS.

53

CAPÍTULO VII: COMPROBACIÓN CUALITATIVA – ANÁLISIS DE CASO Y EXPERIENCIA DEL MODELO DE PBR-SED EN NUEVO LEÓN

En este capítulo se analiza la hipótesis previamente puesta a prueba desde un enfoque

cualitativo, centrado en evidencia documental del modelo de PbR-SED y las finanzas

públicas de Nuevo León. Asimismo, se incorpora la opinión de actores clave por su rol en

materia de PbR-SED en el Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL).

La composición del ciclo presupuestario en Nuevo León no se reconoce como tal por la

Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León (SFyTGE), la

dependencia encargada de administrar la hacienda pública del Estado. No obstante, existe

un marco jurídico e institucional equiparable al federal que contribuye a cada una de las

etapas del ciclo. Con objeto de ejemplificar de forma integral este ciclo en Nuevo León, se

utiliza el modelo propuesto por la SHCP a nivel federal. La tabla 7.1 resume sus etapas y

principales actividades, legislación e instituciones responsables.

54

Tabla 7.1. Etapas, fechas, actividades, instituciones responsables y legislación principal del

ciclo presupuestario de Nuevo León.

Etapas Fecha Actividades Instituciones

responsables Legislación principal

Planeación

Dentro de los 6

meses después

de iniciar una

nueva

administración.

Diseño del Plan Estatal de Desarrollo y el Plan

Estratégico y sus programas derivados.

Coordinación Ejecutiva de

la Administración Pública

del Estado (CEAPE) y

Consejo Nuevo León para

la Planeación Estratégica.

Ley de Planeación Estratégica

del Estado de Nuevo León.

Programación

A más tardar el

mes de octubre

de cada año.

Se elaboran proyectos de gasto e ingresos con base en las respectivas clasificaciones; incluyendo el registro de programas presupuestarios con base en las Matrices de Indicadores para Resultados en el Sistema Integral de Planeación, Programación y

Presupuesto.

Con base en los anteproyectos de presupuesto de

egresos e ingresos de cada dependencia y

organismo, la Secretaría de Finanzas y Tesorería

General del Estado (SFyTGE) integra las iniciativas

de Ley de Egresos y Ley de Ingresos que presentará

ante el Congreso del Estado.

Poderes, dependencias,

organismos del Estado y

municipios que ejercen

recursos públicos.

SFyTGE

103, 128 Constitución Política

del Estado de Nuevo León

(CPENL).

Ley de Hacienda del Estado.

Ley de Hacienda para los

Municipios del Estado de Nuevo

León.

Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León

(LAFENL).

Presupuestación Entre octubre y

diciembre.

La Comisión de Presupuesto del Honorable

Congreso del Estado de Nuevo León (HCNL) analiza

el paquete fiscal y lo aprueba.

SFyTGE

HCNL

Art. 63, IX y X; 85, XXI, CPENL.

Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Nuevo León.

LAFENL Ley de Egresos y Ley de Ingresos.

Ejercicio y

control

Enero a

diciembre.

Una vez aprobado el paquete fiscal, entra en vigor

para su ejercicio y se ejercen los recursos.

Entes públicos que

ejercen recursos públicos

estatales y federales.

SFyTGE

Art. 85, V; 128 CPENL.

Ley de Transparencia y Acceso a

la Información Pública del

Estado de Nuevo León.

Ley de Egresos y Ley de Ingresos.

Seguimiento Enero a

diciembre.

Se entregan a la SFyTGE informes financieros

trimestrales, los cuales se presentan al HCNL. SFyTGE y entes públicos

LAFENL Ley de Egresos y Ley de Ingresos.

Evaluación Abril a

diciembre.

Se establecen los lineamientos y cronogramas para

las evaluaciones externas que deberán hacerse a

los programas presupuestarios.

CEAPE, SFyTGE y

evaluadores externos.

Art. 129, CPENL

Ley de Desarrollo Social para el

Estado de Nuevo León

LAFENL.

Ley de Egresos y Ley de Ingresos.

Rendición de

cuentas

A más tardar el

30 de marzo

posterior a su

ejercicio.

Mayo del año

posterior a su

presentación.

La SFyTGE presenta la Cuenta Pública a más tardar

el 30 de marzo del año posterior a su ejercicio al

HCNL.

La ASE audita la cuenta pública y emite el Informe

del Resultado, el cual se dictamina y vota por el

HCNL dentro de los dos periodos de sesiones

posterior a su presentación.

Congreso del Estado y

Auditoría Superior del

Estado (ASE).

Art. 63 XIII, 136 y 127 CPENL

Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Nuevo León.

Fuente: Elaboración propia con base en la legislación del Estado de Nuevo León.

55

Con respecto la situación de las finanzas públicas de Nuevo León, producto del Primer Foro

de Finanzas Públicas organizado por el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica

(CONL, 2016) el 31 de agosto del 2016 en la Biblioteca Universitaria Raúl Rangel Frías de la

Universidad Autónoma de Nuevo León se derivaron diversos hallazgos. De manera

resumida, se concluyó que Nuevo León es un Estado productivo, pero con baja inversión

pública, obligado a reestructurar su deuda, reducir su gasto corriente y aumentar sus

ingresos propios.

Al primer trimestre de 2017, Nuevo León tiene una autonomía financiera del 29%,

ubicándose en el sexto lugar de las 32 entidades federativas. En monto de observaciones

por la ASF en 2015 asciende a 5,245.5 mil millones de pesos, situada así en el onceavo lugar.

En cuanto a información presupuestal cumple con un 58%, situada así en el lugar 27. Por

último, su deuda pública como porcentaje del PIBE es del 4.8%, lo cual la ubica en el sexto

lugar. En suma, puede añadirse al diagnóstico que, comparada al resto de las entidades,

Nuevo León tiene una autonomía alta en sus recursos propios, una legalidad insuficiente en

su cuenta pública, una transparencia presupuestaria media y una deuda alta proporcional

a su economía.

Tomando en cuenta la situación de las finanzas públicas de Nuevo león, ahora cabe referirse

al informe de la SHCP (2017a: 113) relativo al diagnóstico del avance de PbR-SED. Se

interpreta que en Nuevo León ya hay un cumplimiento del 100% en sección de adquisiciones

y la categoría de marco jurídico, el gobierno estatal aún puede mejorar sus prácticas. En

cambio, en la sección de capacitación y la categoría de evaluación se cumple en un 50% y

un 35.6%, respectivamente. No obstante, más allá de las cifras, es menester analizar la

variable independiente aplicada a la realidad que vive el gobierno de la entidad; analizar si

hay indicios de un presupuesto con base en los resultados de evaluaciones a programas, así

como la experiencia de actores clave en la materia.

El modelo de PbR-SED en Nuevo León

Desde 2011 el GENL a través de la SFyTGE ha realizado acciones para consolidar la Gestión

para Resultados en el Poder Ejecutivo. Un primer antecedente fue la implementación

56

gradual del Modelo de Gestión de Resultados (GENL, 2015), el cual se propuso que los

recursos públicos se asignaran conforme a los programas de mayor beneficio a la sociedad.

Es decir, la transición de un presupuesto inercial hacia uno basado en resultados, a partir

del rediseño de los programas presupuestarios, su evaluación mediante matrices de

indicadores y mecanismos de seguimiento a recomendaciones de mejora.

Una herramienta para la mejor gestión de las finanzas públicas que se instauró en este

modelo fue la creación del Sistema Integral de Planeación, Programación y Presupuesto

(SIPPPRES). Esta administra la información de las Matrices de Indicadores para Resultados

de cada programa presupuestario. El SIPPPRES integra información cualitativa y cuantitativa

de los niveles y componentes de la matriz, la cual permite emitir informes trimestrales sobre

el avance físico y financiero de los programas que manejan las dependencias y organismos

del GENL.

En el ámbito organizacional, este modelo fue más allá de las herramientas, estableció en

2014 la creación del Comité de Planeación, Presupuesto y Rendición de Cuentas (CPPyRC).

Con respecto a la labor formal de este Comité hay escasa información. No es sino hasta el

22 de febrero de 2017 que se instala formalmente, integrado por los titulares de la

Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública, la Contraloría y Transparencia

Gubernamental y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Se anuncia que

su función será coordinar las acciones en materia de PbR-SED al interior del Poder Ejecutivo

del Estado, el cual incluye las dependencias centralizadas y organismos descentralizados

(GENL, 2017c).

En efecto, es hasta el primer trimestre de 2017 que la actual administración de 2015-2021

reanuda el trabajo de este Comité y del modelo de PbR-SED, específicamente con la

expedición de los Lineamientos Generales del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León

para la consolidación del Presupuesto por Resultados (PpR) y el Sistema de Evaluación del

Desempeño (SED). Esta norma establece los criterios para la puesta en práctica de las

evaluaciones a programas, el seguimiento a las recomendaciones derivadas (GENL, 2017b).

Incluso sirve de directriz para el diseño de la MIR en cada dependencia u organismo.

57

Los Lineamientos tienen como antecedente los Criterios de Definición, Clasificación y

Alineación de Programas y Proyectos, emitidos por el GENL (2011) con el fin de orientar, a

través de la SFyTGE, a las dependencias y organismos en crear una nueva estructura

programática de la Ley de Egresos. Esto, a partir del modelo de PbR-SED y la GpR adaptado

al contexto administrativo y organizacional de Nuevo León.

Uno de los cambios más representativos que estas normas introdujeron fue el mecanismo

para gestionar y dar seguimiento al avance físico y financiero de los programas a la SFyTGE.

Se introdujo la elaboración de una Matriz de Indicadores para Resultados para cada uno de

ellos, la cual se debe enviar trimestralmente a la SFyTGE para su validación y publicación en

el sitio oficial de transparencia / indicadores de gestión:

http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/EntidadesDeConcepto.aspx?ConceptoId=316. Al

cuarto trimestre de 2016 en este sitio era posible encontrar las MIR de al menos 87

programas presupuestarios3.

Estructura programática de Nuevo León en la Ley de Egresos 2017

En la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León para el Ejercicio Fiscal 2017 se aprobó un

presupuesto total de $89,589,496,032 mil millones de pesos (mmdp). $15,025,023,708

mmdp se asignaron a 56 programas presupuestarios, un 16.8% del presupuesto total del

Estado; o bien un 23% de la administración central y paraestatal, que asciende a

$65,341,450,439 mmdp. El Anexo 2 muestra el listado de programas con su respectivo

monto y variación en la iniciativa de Ley de Egresos y la Ley de Egresos 2017 aprobada.

De los 56 programas de la Ley de Egresos 2017 solo 15, el 26.7%, cuentan con una

monografía que contiene la MIR, publicada en el sitio www.nl.gob/programas. Es decir,

tienen una identidad o ficha de información sobre sus objetivos, apoyos entregados,

población beneficiada, alineación al Plan Estatal de Desarrollo, indicadores de monitoreo y

evaluación, por ejemplo. Su presupuesto asciende a $4,216,534,501 mmdp. Es decir, del

presupuesto total destinado a los programas, un 28% es posible identificar en qué y cómo

3 Esta cifra es aproximada, ya que los programas públicos se identifican dentro del POA de cada dependencia u organismo estatal con una clave programática alfanumérica.

58

se gasta. A su vez, estos 15 han pasado por una evaluación externa en 2014 o 2015: 12 de

diseño, 2 de consistencia y resultados y 1 de ambas; asimismo cuentan con aspectos

susceptibles de mejora en casi un 100%.

Como se muestra en el Anexo 2, en la iniciativa de Ley de Egresos 2017 (presentada al HCNL

el 20 de noviembre de 2016) se propuso un monto de $14,996,302,127 mmdp a los 56

programas, mientras que en la Ley de Egresos 2017 (aprobada por el HCNL el 18 de

diciembre de 2016) se aprobaron $15,025,023,708 mmdp. Es decir, hubo una variación de

$28,721,581 mdp, expresada en un 0.2%, que se explica por la reducción de $114,740,354

mdp menos a 44 programas y el aumento de $143,461,935 mdp más a 4; en 8 el monto se

mantuvo igual.

Con base en lo anterior, cabe preguntarse si el monto de recursos asignados a los programas

con una monografía y evaluados entre 2014 y 2015, varió en la etapa de presupuestación

hacia 2017. Esta etapa es nodal, pues es donde se manifiesta el PbR: el Congreso discute

junto con el gobierno estatal las iniciativas de Ley de Ingresos y Ley de Egresos, las cuales

se aprueban con modificaciones. Para ello se toman como fuente de información el

presupuesto asignado a estos 15 programas entre la iniciativa de Ley de Egresos 2017 y la

Ley de Egresos 2017 aprobada y publicada. Cabe aclarar que este ejercicio no puede

replicarse con la Ley de Egresos 2016 o 2015 debido a que, si bien clasificaron de forma

programática el gasto, ambas no incluyeron un listado de programas presupuestarios con

monto de presupuesto.

Al calcular la variación presupuestal tanto absoluta como porcentual, los 15 programas con

evaluaciones externas y MIR les fueron aprobados en total -$36,803,112 mdp menos que

en la iniciativa, un -0.9% menos. Al contrario, a los 41 programas restantes les fueron

aprobados $65,524,693 mdp más que en la iniciativa, un 0.6% más. Puede interpretarse

que, aun cuando hubo programas evaluados en la anterior administración que disponían de

una monografía, se decidió disminuirles el monto de recursos propuesto en la iniciativa. En

esta decisión pudo haber incidido los hallazgos de dichas evaluaciones, si su diseño o

consistencia y resultados no fueron satisfactorios.

59

Ahora bien, del total de 56 programas es posible identificar 7 con más del 4% del

presupuesto total fueron, cuyo monto total asciende a $12,762,298,010 mmdp. Estos

concentran el 85% del presupuesto total destinado a los 56, aunque solo 4 de ellos cuentan

con una monografía. Se interpreta que, no por el hecho de recibir un porcentaje de recursos

públicos preponderante, las dependencias u organismos responsables de los programas

hacen disponible públicamente la identidad del mismo.

Como se observa, el programa con mayor presupuesto asignado del GENL, Financiamiento

público responsable, no cuenta con una monografía. Por el título se infiere que es de

finalidad gobierno y estaría orientado al pago de deuda pública y sus servicios.

Posiblemente este puede ser similar y susceptible de fusionarse con el programa Ejercicio

responsable del gasto público, el cual tampoco cuenta con monografía. De ambos

programas se desconoce la dependencia responsable, aunque pueden referirse a alguno de

la SFyTGE.

En cuanto al programa Protección institucional, puede referirse a Protección infantil y

desarrollo integral de la familia. Además de contar con una monografía, este fue evaluado

en 2014 tanto en su diseño como en consistencia y resultados.

Ahora bien, de forma articulada a los programas está el Programa Anual de Evaluación. El

PAE 2016 publicado por el GENL comprende aquellos programas susceptibles de evaluación

externa consistencia y resultados y procesos son los 5 que ejercen recursos federales y 32

de inversión (GENL, 2016). Si bien se establece que estos últimos deberán contar con un

indicador de rentabilidad social, se desconoce si cumplen o no. Una adición del PAE 2016

con respeto al de 2015 es que incluye en su evaluación programas de inversión del Gobierno

en turno. Sin embargo, no contempla evaluaciones más integrales, como de costo-

beneficio, desempeño, impacto, estratégicas y complementarias. Asimismo, omite

especificar si las evaluaciones contribuyen a un valor estándar para todos los programas,

semejante al Modelo Sintético de Información del Desempeño que existe a nivel federal.

Una práctica destacable en cuanto a rendición de cuentas es el formato del 1er Informe de

Gobierno del actual Gobernador Constitucional Jaime Rodríguez Calderón. La estructura del

60

mismo fue basada en los programas estatales. En él se incluyeron 91 programas, entendidos

en un sentido amplio como actividades gubernamentales. De estos, 68 se relacionaron con

los cerca de 87 programas de los POA de 2016. De los 23 programas públicos restantes, la

mayoría recibió recursos públicos en la Ley de Egresos 2017 aunque su monto se encuentra

disperso en diversos anexos de la misma. La tabla 7.3 muestra estos 23 programas según su

monto de recursos aprobados.

Tabla 7.3 Presupuesto aprobado a los programas adicionales reportados en el 1er Informe de

Gobierno de Jaime Rodríguez.

Programas Presupuesto en la

Ley de Egresos 2017

Atención a grupos indígenas ND

Voluntariado ciudadano Héroes por Nuevo León ND

Donaciones ND

Escuelas al CIEN (Certificados de Infraestructura Educativa Nacional) ND

Apoyo a los programas estratégicos de la administración pública del Estado ND

Urbanización de lotes para grupos socialmente vulnerables ND

Programa de transparencia ND

Gobernabilidad democrática ND

Planeación, manejo eficiente de recursos ND

Mejora regulatoria ND

Familias con futuro $165,392,285

Aliados Contigo $124,726,397

Vinculación con la sociedad civil (Secretaría de Educación) $73,725,398

Universidad Ciudadana de Nuevo León (UCNL) $68,018,305

Universidad de Ciencias de la Seguridad $66,000,000

Coordinación General de Comunicación Social y Radio TV Nuevo León $50,979,219

Profesionalización magisterial $32,006,268

Atención a víctimas $28,007,399

Estrategia y comunicación en nuevos medios $23,260,925

Formación Integral de Profesionales Técnicos (UTC) $18,000,000

Universidad Politécnica de Apodaca $8,000,000

Colaboración público-privada para la planeación de largo plazo $3,811,830

Universidad Politécnica de García $2,475,000

Total $664,403,026 Fuente: Fuente: GENL (2016b; 2017a) ND: No disponible o no identificado en la Ley de Egresos

2017.

61

Estos 21 programas adicionales en el Informe de Gobierno de Jaime Rodríguez no se

incluyen explícitamente en la lista de 56 programas públicos de la Ley de Egresos 2017. Esto

se explica probablemente porque fueron programas creados durante 2016 o fueron

actividades y organismos públicos con un logro considerado destacable en el Informe. Se

observa que 10 programas no tienen un monto de recursos en la Ley de Egresos 2017.

La difusión del Informe de Gobierno en formato de programas es un avance sustancial, dado

que presenta los bienes y servicios entregados a la población beneficiada de Nuevo León,

así como de los avances y resultados desde el nivel operativo hasta el estratégico. No

obstante, este no se relaciona aún con los resultados de las evaluaciones externas del PAE

del año anterior, las cuales representan un insumo de información para decidir sobre el

desempeño del gobierno.

En suma, 25% de los 56 programas públicos de 2017 ha sido evaluados en su diseño o

consistencia y resultados en 2014 o 2015 y cuentan con una monografía. No es asunto

menor, ya que estos 14 representan apenas un 4.7% del gasto total del Estado o un 6.4%

de la administración central y paraestatal para 2017. Resalta que 7 programas hayan

concentrado el 85% del gasto total en estos. Por último, en cuanto a la información sobre

el desempeño de los programas públicos susceptibles de evaluarse, esta no es del todo

transparente y accesible al público. Las evaluaciones externas del PAE 2016 aún no se

publican en el sitio oficial del GENL.

Análisis de lógica horizontal y vertical de programas

Una vez conocidos los programas del GENL por sus sitios de transparencia y la Ley de

Egresos de 2017, se planteó la posibilidad de analizar a mayor profundidad la lógica vertical

y horizontal de su MIR. No obstante, se descartó este ejercicio metodológico debido a que

la información no estaba disponible públicamente en el formato necesario. Al 12 de mayo

de 2017, 6 dependencias centralizadas aún no publicaban las MIR de sus programas, estas

fueron la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública, la Secretaría General de

Gobierno, la Contraloría y Transparencia Gubernamental, la Secretaría de Educación, la

Secretaría de Desarrollo Sustentable y el Tribunal Local de Conciliación y Arbitraje; mención

62

aparte merece la Secretaría de Infraestructura, la cual publica información del avance

financiero sobre inversión pública. Una práctica destacable de la Secretaría de Economía y

Trabajo fue publicar su información en formato de datos abiertos.

Pese a que el esquema de MIR los Lineamientos para la consolidación del PbR y el SED en

Nuevo León establecen que las matrices de los programas deberán desagregar sus niveles

por fin, propósito, componentes y actividades, las MIR publicadas al tercer trimestre de

2017 no incluyen este último nivel. Asimismo, el escaso acceso público a las monografías

actualizadas de los programas, así como a evaluaciones externas de los mismos, impidió el

análisis de lógica horizontal y vertical. Aun cuando el 4 de noviembre de 2016 se presentó

mediante la Plataforma Nacional de Transparencia la solicitud de acceso a la información

pública en la materia, dirigida a la SFyTGE con folio 711216, la respuesta remitió a la propia

página del GENL sobre indicadores de gestión.

El análisis de lógica vertical y horizontal es nodal, con base en la metodología de Matriz de

Marco Lógico del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social

(ILPES, 2004) y la SHCP, la SFP y el CONEVAL (2010), es posible identificar si los programas

cumplen con la misma. La lógica vertical identifica la identidad de programa y analiza la

relación de causa-efecto entre los niveles del resumen narrativo de la MIR, de abajo hacia

arriba. En cambio, la lógica horizontal identifica si hay una relación de causa-efecto entre

los medios de verificación, indicadores y el resumen narrativo de objetivos, de derecha a

izquierda.

Al igual que la lógica horizontal y vertical de la matriz de un programa, existe la coherencia

del mismo en comparación a otros programas. La coherencia interna y externa en el ámbito

de las políticas pública propuesta por Cejudo y Michel (2014) es un enfoque pertinente para

su análisis cualitativo. Según los autores, esta lógica se presenta al interior del programa,

entre programas y entre áreas de intervención de programas. De tal forma que con este

enfoque es posible conocer cómo se asimila o complementa un programa con otro, o

conjunto de programas entre sí.

63

Entrevistas a actores clave en materia del PbR-SED en Nuevo León

Además de la información documental en los sitios oficiales del GENL, se complementaron

los hallazgos de la hipótesis con la experiencia percibida por actores clave relacionados al

modelo de PbR-SED y las finanzas públicas del GENL. El método cualitativo utilizado fue la

entrevista semiestructurada, con un guion basado en las variables independiente y

dependientes, así como en el rol del actor.

Para garantizar un equilibro en las posturas, se decidió entrevistar a un funcionario con

incidencia en la actual administración y a un consultor externo con incidencia en la anterior

administración. De esta forma fue posible entrevistar al Contador Público Gerardo Guajardo

Cantú (GGC), quien se desempeña como Encargado del Despacho de la Coordinación

Ejecutiva de la Administración Pública y Coordinador Técnico de Gabinete y Eficiencia

Gubernamental y es integrante del CPPyRC en la administración 2015-2021 del Gobierno

del Estado de Nuevo león. Asimismo, se entrevistó al Maestro Eduardo Sánchez Rosete

(ESR), Socio Director de la consultora Evaluación Socioeconómica de Programas y Proyectos,

quien se desempeñó como consultor adscrito a la SFyTGE de 2014 a 2015.

La dinámica de las entrevistas aplicada a ambos personajes fue semiestructurada y partió

de un guion que motivó el diálogo con el entrevistador. La primera entrevista se realizó el

día viernes 12 de mayo y la segunda el martes 16 de mayo. Enseguida se presentan

fragmentos de sus respuestas redactados de forma parafraseada en tercera persona, con

base en las preguntas detonadoras del diálogo.

a) En la actual administración del Gobernador Jaime Rodríguez se reanuda el modelo de

PbR-SED con la creación del Comité de Planeación, Presupuesto y Rendición de Cuentas

¿Cómo considera que ha sido esta experiencia, comparada a la anterior administración?

GGC: El reto es el compromiso de hacerlo, romper paradigmas al interior del gobierno.

Primero, tener convicción; segundo tener ‘expertise’ en los funcionarios. Asimismo,

convencer internamente a los responsables de los programas y coordinarse con la SFyTGE

quien administra recursos y con la Contraloría, quien revisa y audita el logro de resultados.

64

Ha implicado un esfuerzo en la CEAPE y se ha podido avanzar porque su función es

coordinación, planeación y participación ciudadana.

ESR: Debe haber una línea desde el Ejecutivo y a partir de allí hace extensivo y obligatorio el

modelo. Actualmente no hay un compromiso real. En 2014 se creó el Comité, pero hasta

ahora no se ha visto un compromiso por parte de todas las secretarías. Si no tiene un área

que haga las cosas, la dependencia no compra el proyecto.

b) A principios de mayo de 2017 la SHCP publicó la noticia de que Nuevo León avanzó del

lugar 28 al 19 de 32 en el cumplimiento con las disposiciones de PbR-SED en 2017. ¿Qué

opinión le merece?

GGC: Se avanzó porque se lo propuso el Gobierno, más allá de solo cumplir con la

normatividad. El propósito fue que la gente y los servidores públicos se acostumbre, lo

internalicen que sepan que no se pueden utilizar recursos sin saber su utilidad.

ESR: Son otros factores que determinan los valores del índice. Hay un cierto grado de

subjetividad al momento de interpretar el cuestionario. Desde una apreciación propia,

Nuevo León debería estar entre los primeros 5 lugares.

c) La clasificación programática del gasto propuesta por el CONAC desglosa el presupuesto

por programas en los tres Poderes del Estado. ¿Considera que el PbR SED, que en Nuevo

León se ha implementado exclusivamente en el Poder Ejecutivo, podría en un futuro

implementarse en los demás poderes?

GGC: Sí, el PbR-SED es una herramienta que puede ser aplicada en cualquier ámbito de

gobierno. En los poderes se debería implementar la presupuestación basada en resultadas,

y adaptados a la naturaleza de su función. No es privativo al Poder Ejecutivo nada más. Por

un lado, el rol del PbR debe tener preeminente al elaborar el presupuesto. Por otro lado, el

informe de gobierno debe ser una relatoría de logros alcanzados con los recursos utilizados.

ESR: El modelo está por ley, debe ser obligatorio. No es optativo. En su momento se capacitó

al Poder Judicial de Nuevo León, pero no dio seguimiento. Lo que hace reaccionar son

observaciones de auditorías. La Comisión de Transparencia está llamando a municipios a

65

que presenten información. Van muy retrasados, no hay ninguno que tenga PbR-SED. La

Auditoría Superior del Estado no ha hecho mucho porque deberían tener auditorías de

desempeño.

Con base en los puntos de vista expresados por ambos entrevistados, se interpreta que, si

bien ha habido un interés de la actual administración en Nuevo León por cambiar un modelo

de presupuesto inercial carente de evaluación a programas, es menester que haya mayor

compromiso político en las dependencias y organismos. Se avanzó en aspectos normativos

y la reanudación del trabajo del Comité en la materia y esto incidió en que se mejorara la

posición en el indicador de la SHCP; sin menoscabo de que hay otras variables que

determinan un avance y una efectiva rendición de cuentas hacia la ciudadanía. Por último,

se coincide en ampliar las prácticas de presupuestación y evaluación a otros poderes del

Estado.

66

67

CAPÍTULO VIII: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS

Reflexiones finales

Para responder a la pregunta planteada sobre qué relación había entre la consolidación del

PbR-SED en las entidades federativas mexicanas y sus finanzas públicas, se planteó la

hipótesis de que un mayor grado de (A) consolidación del modelo de PbR-SED en la

administración pública de las entidades federativas mexicanas se relaciona con (B) finanzas

públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes. Conforme a los hallazgos

encontrados en el método cuantitativo, en general, no hay una correlación fuerte entre

ambas variables, en sentido positivo con la autonomía financiera y la transparencia

presupuestaria; en sentido negativo con la deuda y las observaciones.

Habiendo analizado el caso de Nuevo León, el hallazgo anterior se asocia a que, en el

gobierno de esta entidad, las etapas de presupuestación basada en resultados y evaluación

de los programas para conocer su desempeño no están claramente ligadas. Si bien el

gobierno estatal elabora programas presupuestarios, implementa matrices de indicadores,

clasificaciones del gasto y una nueva normatividad en cuanto al modelo de PbR-SED, resta

conocer el proceso de toma de decisiones y los actores clave que inciden en las etapas,

sobre todo al interior del Poder Ejecutivo, al interior del Congreso del Estado y entre ambos.

En ese sentido, puede interpretarse que el modelo se encuentra en consolidación.

Ahora bien, ¿las variables debieron haberse correlacionado fuertemente? No

necesariamente a un grado absoluto, pero sí al menos en uno moderado. En Nuevo León, a

la vez que se reanudó el modelo de PbR-SED por parte de las dependencias integrantes del

CPPyRC, se han realizado acciones para aumentar los ingresos propios, reestructurar y

disminuir la deuda pública estatal, revisar las cuentas públicas y abrir la información

financiera pública en formatos más accesibles.

Al analizar el caso de Nuevo León con base en su estructura programática y las entrevistas

a actores clave, se interpreta que no hay evidencia suficiente para asegurar que los

resultados de la evaluación a los programas se utilizan para la asignación del presupuesto

basado en resultados. Así como en la administración anterior hubo un esfuerzo por

68

instrumentar una Gestión para Resultados de forma gradual, en la actual administración se

ha retomado el compromiso con modelo de presupuesto y evaluación.

Dado que la mayoría de la literatura, marco jurídico e institucional, así como prácticas

destacables provienen de la federación, es perceptible un intento de la Secretaría de

Hacienda de generar una del modelo homologado de PbR-SED entre la federación, las

entidades federativas y los municipios y demarcaciones. Al menos en lo que respecta al

gasto federalizado que se les transfiere, el énfasis en generar un estándar en la

presupuestación y evaluación es mayor.

Conclusiones

En esta tesis de licenciatura se estudió el problema del avance contrastante en la

consolidación del modelo de PbR-SED en las entidades federativas, con relación a la

situación de sus finanzas públicas. El principal hallazgo es que, acorde a la hipótesis, no hubo

una correlación fuerte entre la variable independiente y las dependientes, en sentido

negativo o positivo. Una contribución a la disciplina de la administración pública es este

hallazgo de hipótesis, ya que podrá ser comprobado o refutado por estudios posteriores.

Por ahora, se generó el conocimiento de alcance nacional y en Nuevo León, en un tema

poco explorado en la literatura mexicana.

Entre las preguntas que quedaron sin resolver fueron ¿qué incentivos tiene una entidad

para implementar mejores prácticas de presupuestación y evaluación para optimizar sus

recursos, si estas no se asocian con la mejora de sus finanzas públicas? En este ámbito

pueden ponerse a prueba variables adicionales a las expuestas en esta investigación, de

preferencia comparables entre las 32 entidades y a través del tiempo. Otra pregunta de

gran pertinencia que no se resolvió fue conocer cuál era el monto de recursos invertidos en

las secciones que componen el PbR-SED frente al resultado reflejado en las finanzas

públicas. En efecto, un ejercicio interesante será realizar una aproximación al costo-

beneficio de implementar este modelo.

Una sugerencia para investigaciones posteriores será analizar la lógica vertical y horizontal

de los programas de la actual administración, en específico aquellos considerados insignia.

69

Asimismo, en caso de haber evaluaciones de diseño y consistencia y resultados, será

oportuno comparar sus resultados entre sí para identificar mejoras. Algunos de los criterios

a considerar pueden ser la representatividad presupuestal, la publicidad de su información

y la cantidad de población beneficiaria.

Por último, con base en los hallazgos encontrados y la información cuantitativa y cualitativa

recabada, se identifican dos áreas de oportunidad en el Gobierno del Estado de Nuevo León

en materia de PbR-SED. Enseguida se expresa una propuesta respecto a ambas.

1. Consolidar política y administrativamente al Comité de Planeación, Presupuesto y

Rendición de Cuentas.

En el ámbito organizacional, la principal área de oportunidad es institucionalizar el CPPyRC

en Nuevo León, a fin de que tenga, cuando menos, personal de carrera, una visión

transexenal y multidisciplinaria, así como mecanismos de monitoreo y evaluación de

programas.

Es menester que los titulares del Comité sean directores con puestos directivos y operativos

en la dependencia, no solo ejecutivos. Actualmente los titulares del Comité son los propios

titulares de la Contraloría, la SFyTGE y la CEAPE, quienes son nombrados por el Honorable

Congreso del Estado de Nuevo León a propuesta del Gobernador. Si bien estos representan

a dependencias clave en la asignación, administración y control de recursos públicos y su

autoridad puede incidir en el compromiso del Poder Ejecutivo con las acciones de PbR-SED,

su presencia en el cargo está limitada a un sexenio, no es de tiempo completo a tareas

operativas y su marco de atribuciones, recursos y rendición de cuentas no es del todo claro

en su respectiva dependencia.

Aunque ya hay funcionarios en cada dependencia y organismos cuya función es ser enlace

ante la SFyTGE para la gestión de los programas, sus acciones no son del todo accesibles

públicamente. Al haber información pública limitada, es difícil para la ciudadanía conocer

el rol y compromiso del Comité con la orientación al logro de resultados de la gestión

pública del Estado; más aún, la percepción sobre el mal desempeño del gobierno o falta de

70

rendición de cuentas puede aumentar. Al estar constituido el Comité, esta percepción se

canalizaría a un órgano del Estado ya coordinado.

2. Acompañar a los demás Poderes del Estado y municipios en la implementación de su

modelo de PbR-SED.

Otra área de oportunidad es que los programas presupuestarios de Nuevo León solo

abarcan al Poder Ejecutivo y no al Legislativo, Judicial, municipios e incluso órganos

autónomos, mismos que también reciben un monto significativo de recursos públicos,

destinados a una acción del Estado que pretende resolver un problema público. Por ello, es

menester que una vez consolidado en el Poder Ejecutivo el modelo de PbR-SED, se

acompañe a los demás poderes, en el marco de una gestión pública orientada a resultados.

Desde luego, esta deberá ser adaptada a la finalidad de estos poderes y aplicable al menos

en sus órganos técnicos, de apoyo o administrativos.

Si se observa el ciclo presupuestario, no toda la atribución compete al Poder Ejecutivo, sino

también del Poder Legislativo, el cual discute, modifica y aprueba el paquete fiscal, incluidas

la Ley de Ingresos y la Ley de Egresos. Actualmente no hay certeza de que la Comisión de

Presupuesto decida sobre el aumento o disminución del monto de recursos destinado a

programas con base en información objetiva sobre su desempeño. Por ello es menester que

esta información deba al menos incluirse como anexo a la Ley de Egresos, de manera que

sirva incluso como rendición de cuentas a la ciudadanía.

71

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Alberto Vélez Valdés. El autor es egresado de la licenciatura en Ciencia Política y

Administración Pública en la Universidad Autónoma de Nuevo León. Ha hecho prácticas

profesionales en el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica y el Honorable

Congreso del Estado de Nuevo León. Actualmente se desempeña como consultor en temas

de evaluación del desempeño. Correo electrónico: alberto.velezva@uanl.edu.mx.

© Todos los derechos reservados. Se autorizan la reproducción y difusión total y parcial por

cualquier medio, indicando la fuente.

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80

81

ANEXO 1 VALORES ESTADÍSTICOS DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTE Y DEPENDIENTES.

Entidades IPBR_SED_17 aut_fin_17 obs_ASF_15 iipe_16 deuda_pibe_16

Guerrero 37% 4% 13241.0 68% 1.0%

Tamaulipas 61% 5% 937.3 61% 2.4%

Oaxaca 71% 5% 7813.1 76% 3.7%

Tlaxcala 78% 6% 1541.4 98% 0.0%

Nayarit 69% 6% 2291.0 71% 5.1%

Michoacán 59% 6% 26116.7 50% 4.7%

Morelos 82% 7% 4457.5 66% 2.3%

Durango 49% 8% 4237.9 71% 3.3%

Veracruz 38% 9% 34057.1 65% 4.7%

Puebla 85% 9% 3656.2 100% 1.4%

Hidalgo 75% 9% 3261.9 86% 1.9%

Guanajuato 95% 13% 9295.4 99% 1.0%

Tabasco 64% 13% 5814.3 79% 0.8%

Campeche 69% 14% 957.9 92% 0.2%

Baja California Sur 14% 15% 4548.4 75% 1.7%

Aguascalientes 61% 15% 1398.2 83% 1.4%

Coahuila 58% 16% 2752.6 100% 6.1%

Chiapas 66% 20% 13483.9 97% 5.6%

Colima 23% 20% 1050.7 92% 3.0%

San Luis Potosí 60% 22% 2955.2 63% 1.2%

Baja California 96% 23% 5729.8 97% 3.5%

Quintana Roo 68% 24% 2022.4 48% 8.0%

Yucatán 89% 25% 1283.0 90% 0.9%

Querétaro 70% 28% 1724.8 56% 0.4%

Jalisco 78% 28% 17567.5 100% 2.1%

Estado de México 97% 28% 20190.6 59% 2.5%

Nuevo León 62% 29% 5245.5 58% 4.8%

Sinaloa 67% 30% 3728.1 71% 1.9%

Zacatecas 58% 31% 3804.6 56% 3.9%

Chihuahua 83% 33% 2828.9 94% 9.4%

Sonora 58% 35% 3883.6 61% 4.7%

Ciudad de México 54% 53% 4579.4 53% 2.2%

Promedio 65% 18% 76% 3.0%

Desviación estándar 0.192 0.116 0.172 0.023

Total 216455.9* Fuente: Fuente: SHCP (2017), Leyes de Ingresos de 2017 de las 32 entidades federativas publicadas, ASF

(2017), SHCP (2016d) e IMCO (2016). *Las cifras en miles de pesos representan mmdp. Base de datos disponible en: https://goo.gl/3uIyox.

ANEXO 2. PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN EN LA INICIATIVA DE LEY DE EGRESOS Y LA LEY DE EGRESOS 2017.

Programas presupuestarios Presupuesto

2017 (iniciativa) Presupuesto 2017

(aprobado) Variación absoluta

Variación porcentual

Porcentaje del total

Monografía pública

Tipo de evaluación en 2015

Financiamiento público responsable $7,572,966,069 $7,620,098,828 $47,132,759 0.62% 50.72%

Ministerio público $1,555,208,085 $1,552,563,495 -$2,644,590 -0.17% 10.33% Sí Diseño

Administración y evaluación del recurso humano $968,671,140 $964,291,219 -$4,379,921 -0.45% 6.42%

Ejercicio responsable del gasto público $750,555,100 $740,110,804 -$10,444,296 -1.39% 4.93%

Operación de los centros de reinserción social $683,831,928 $675,290,484 -$8,541,444 -1.25% 4.49% Sí Diseño

Protección institucional $625,086,396 $608,530,811 -$16,555,585 -2.65% 4.05% Sí Diseño - Consistencia y Resultados

Adulto mayor (70 años o más) vulnerable $576,763,272 $601,412,369 $24,649,097 4.27% 4.00% Sí

Discapacidad en condición vulnerable $245,111,633 $244,992,847 -$118,786 -0.05% 1.63%

Brigadas impulso ciudadano $173,636,014 $172,755,485 -$880,529 -0.51% 1.15% Sí Diseño

Bienes patrimoniales controlados $173,834,672 $165,392,285 -$8,442,387 -4.86% 1.10%

Impartir justicia laboral a trabajadores $134,414,671 $132,581,721 -$1,832,950 -1.36% 0.88% Sí Diseño

Comunicación participativa $135,489,708 $129,792,195 -$5,697,513 -4.21% 0.86%

Programa aliados contigo $127,780,200 $124,726,397 -$3,053,803 -2.39% 0.83%

Fortalecimiento de los ingresos públicos $122,037,637 $120,535,109 -$1,502,528 -1.23% 0.80%

Registro civil $129,278,829 $119,932,093 -$9,346,736 -7.23% 0.80% Sí Diseño

Capital humano y empleo $104,271,150 $101,795,547 -$2,475,603 -2.37% 0.68%

Jefas de familia $90,407,957 $90,262,298 -$145,659 -0.16% 0.60% Sí Consistencia y Resultados

Centros comunitarios de desarrollo social $107,138,384 $86,094,797 -$21,043,587 -19.64% 0.57% Sí Diseño

Fomento agropecuario $4,834,959 $74,796,676 $69,961,717 1447% 0.50%

Vinculación con organizaciones de la sociedad civil (OSC) $73,725,398 $73,725,398 $0 0.00% 0.49% Sí Diseño

Protección civil $66,068,122 $66,039,403 -$28,719 -0.04% 0.44% Sí Diseño

Justicia administrativa pronta y expedita $63,562,295 $62,984,817 -$577,478 -0.91% 0.42%

Adquisiciones y servicios eficientes y transparentes $69,803,455 $57,776,345 -$12,027,110 -17.23% 0.38%

Prepa espacios abierto $40,000,000 $40,000,000 $0 0.00% 0.27%

Control y auditoria del desempeño institucional $38,081,372 $37,350,857 -$730,515 -1.92% 0.25%

Capacitación y competitividad para el trabajo $32,199,696 $32,006,268 -$193,428 -0.60% 0.21%

Infraestructura para el desarrollo y el bienestar $29,871,423 $31,589,785 $1,718,362 5.75% 0.21%

Atención a víctimas y violaciones a derechos humanos $28,047,467 $28,007,399 -$40,068 -0.14% 0.19%

ANEXO 2. (CONTINUACIÓN)

Fuente: GENL (2016c; 2017a).

Programas presupuestarios Presupuesto 2017

(iniciativa) Presupuesto 2017

(aprobado) Variación absoluta

Variación porcentual

Porcentaje del total

Monografía

pública

Tipo de evaluación

en 2015

Servicios de educación básica $27,151,435 $27,149,107 -$2,328 -0.01% 0.18%

Desarrollo político $25,906,957 $24,189,961 -$1,716,996 -6.63% 0.16%

Abre tu casa a la educación $20,000,000 $20,000,000 $0 0.00% 0.13%

Inspección y defensa del trabajo $18,351,423 $17,731,129 -$620,294 -3.38% 0.12%

Fomento rural $18,498,624 $17,718,780 -$779,844 -4.22% 0.12%

Ser. de inf. Comunitaria y localización de personas $17,365,412 $16,933,002 -$432,410 -2.49% 0.11% Sí Diseño

Servicios de educación media superior $15,784,742 $15,738,315 -$46,427 -0.29% 0.10%

Reinserción social $12,673,430 $12,673,430 $0 0.00% 0.08% Sí Diseño

Gobierno digital e innovador $12,208,037 $12,144,753 -$63,284 -0.52% 0.08%

Proyectos sur del estado $12,000,000 $12,000,000 $0 0.00% 0.08%

Defensa del trabajo $11,759,328 $11,757,038 -$2,290 -0.02% 0.08%

Salud mental y adicciones $10,388,347 $10,384,584 -$3,763 -0.04% 0.07%

Regulación de notarías $9,460,332 $9,444,183 -$16,149 -0.17% 0.06%

Arbitraje médico $7,802,317 $7,652,935 -$149,382 -1.91% 0.05%

Sistema de justicia penal $7,491,505 $7,461,260 -$30,245 -0.40% 0.05%

Servicios y apoyos para el magisterio $6,937,048 $6,915,409 -$21,639 -0.31% 0.05%

Prevención social del delito y violencias $5,786,706 $5,786,706 $0 0.00% 0.04% Sí Diseño

Fasp: seguridad publica integral - general de gobierno $5,560,445 $5,494,946 -$65,499 -1.18% 0.04%

Desarrollo urbano $5,193,525 $5,192,888 -$637 -0.01% 0.03%

Regulación asuntos jurídicos $4,892,660 $4,860,856 -$31,804 -0.65% 0.03%

Seguridad jurídica a trabajadores del estado $3,990,541 $3,982,268 -$8,273 -0.21% 0.03%

Transparencia gubernamental $3,813,224 $3,811,830 -$1,394 -0.04% 0.03%

Agua potable y alcantarillado en zonas urbanas (APAZU) $3,327,134 $3,327,134 $0 0.00% 0.02%

Sanidad e inocuidad $2,993,937 $2,966,593 -$27,344 -0.91% 0.02%

Servicios de legalización y apostilla de documentos $1,953,009 $1,953,009 $0 0.00% 0.01% Sí Diseño

Control sanitario $1,163,525 $1,156,938 -$6,587 -0.57% 0.01%

Salud pública $1,020,873 $1,012,400 -$8,473 -0.83% 0.01%

Servicios de educación superior $150,579 $148,522 -$2,057 -1.37% 0.00%

Presupuesto total a programas $14,996,302,127 $15,025,023,708 $28,721,581 0.2% 100.00% 15