HERRAMIENTAS PARA UN NUEVO TIEMPOEUSKADI, ¿SUJETO DEL DERECHO A DECIDIR?

BILBAO, ENERO DE 2013

Eduardo J. Ruiz VieytezInstituto de Derechos HumanosUniversidad de Deusto (Bilbao)

Nota previa

Este documento ha sido preparado para la discusión en el seminario “Herramientas para un nuevo tiempo”, y no pretende ser un texto acabado en el sentido académico ni literario, por lo que se ruega no distribuirlo ni citarlo. El escrito ha sido elaborado utilizando en parte otros materiales previos, redactados tanto en inglés como en castellano, por lo que se mezclan ambas lenguas a lo largo del mismo y se incluyen algunas profundizaciones en aspectos concretos que en rigor no harían parte de una ponencia breve con el mismo título. Sin embargo, se ha decidido incluirlas (reduciendo el tamaño de la letra) por si pudieran resultar de interés para alguno de los participantes o por si aluden a cuestiones que pudieran generarse en el debate.

El texto que sigue se estructura sobre dos grandes apartados. El primero de ellos aborda las cuestiones teóricas y conceptuales más importantes del derecho a decidir. La segunda parte se centra en la posible aplicación del mismo derecho a las naciones minoritarias y en concreto al escenario vasco.

PARTE I – SOBRE EL DERECHO A DECIDIR

1.- SOBRE LA EXISTENCIA Y NATURALEZA DEL DERECHO A DECIDIR: ENTRE EL DERECHO Y LA POLÍTICA

La primera duda que sugiere la expresión “derecho a decidir” apunta a la propia naturaleza y existencia del mismo, en relación con el derecho de autodeterminación. Se comprende por un lado el valor eufemístico (y estratégico) que ha adquirido recientemente la expresión “derecho a decidir” para los sectores soberanistas, de manera

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que pueda relegarse el efecto alarmante que genera la utilización de la expresión derecho de autodeterminación. Además de ello, el uso de una nueva expresión puede ser útil para esquivar la farragosa crítica que se ha construido sobre la autodeterminación desde las posiciones mayoritarias.

Esto no obstante, no entiendo que haya emergido un derecho nuevo como tal, cuyo contenido pueda singularizarse respecto al derecho de autodeterminación. Menos aún que pudiéramos conceptualizarlo como un derecho humano, algo que creo particularmente interesante en este análisis. Creo que hay básicamente identidad de potenciales sujetos y de contenidos esenciales cuando se habla de decisión y autodeterminación, lo que me lleva normalmente a llamar a la cosa por su nombre ya aceptado y, no lo olvidemos, positivizado en nuestros ordenamientos jurídicos (domésticos e internacional) a través de los Pactos de Derechos Humanos. Al mismo tiempo, si lo que se pretende por parte de algunos al defender el derecho de decisión (véanse las posiciones de Pisarello y Asens o en parte de De Lucas) es mostrar una perspectiva más abierta por la vertiente social y no como una reestructuración de los sujetos de decisión política, a fin de dar al derecho de decisión una virtualidad más emancipadora en lo social, me permito recordar también que el derecho de autodeterminación no consiste exclusivamente en la determinación de estatutos políticos o del sujeto de creación de las normas, sino que tiene contenidos económicos y sociales que han sido tradicionalmente minusvalorados.

En todo caso, los elementos sustanciales del derecho que se plantea son los mismos que los del derecho de autodeterminación, lo que debe conducirnos a rescatar su análisis a partir de lo ya trabajado sobre éste, sin perjuicio de que por razones estratégica o de otra índole, prefiramos incorporar una nueva terminología para referirnos a la misma realidad jurídica o política.

Una ventaja del derecho de autodeterminación es que la vigencia del mismo no puede ser negada en la actualidad, porque se halla positivizado al máximo nivel en el ordenamiento jurídico internacional y asumido en consecuencia por la inmensa mayoría de ordenamientos jurídicos estatales del mundo. Aún más, la autodeterminación está en la actualidad consagrada como un derecho colectivo de los pueblos y, aun más, como un derecho humano. Se trata posiblemente del único derecho humano del que se puede proclamar con carácter indiscutido y pleno su condición de derecho exclusivamente colectivo. Además, el derecho de autodeterminación pertenece a la parte imperativa del Derecho internacional, no puede ser dispuesta por los Estados y genera obligaciones erga omnes, tal y como ha reconocido el propio Tribunal Internacional de Justicia1.

The right to self-determination is an important topic when reflecting on the nature and legal accommodations of pluralist societies. After the fall of the Berlin Wall in 1989, collective identities and national conflicts re-emerged in different parts of the European continent. The references to self-determination in several of these situations vary from rhetorical to substantial. The main hypothesis of this paper is that the prevailing theories on self-determination lack a significant degree of consistency, particularly in terms of the characterisation of self-determination as a human right.

Such a topic cannot be studied from a solely juridical standpoint; it is an area in which politics and the law are interdependent. It is obvious that collective identities revealed through political choices, opinions 1 Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia sobre el caso de Timor Oriental: Case concerning East Timor, ICJ Reports (1995), 102.

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and strategies are closely related not only to ideologies but also to a sense of belonging and subjective identification. In this context, law must be approached from a global perspective, with contributions from the fields of politics, anthropology, sociology, history and geography. As Falk states, the right to self-determination has matured along three distinct but often overlapping, and sometimes uneven and confusing paths: morality, politics and law.2

Furthermore, any discussion of the idea of self-determination is not only complex, but also extremely sensitive. Even when discussed within the academic and intellectual realm, there is a high level of sensitivity to any political or legal debate related to collective identities, deep fears and perceived threats. One of the most difficult aspects of reflecting on this topic is that it may challenge the assumptions of the status quo. It may also create a deep sense of insecurity and instability, which appears incompatible with the essence of law.3 The rational management of these emotional reactions appears to be a difficult task, but it is a necessary step in the process of creating a more democratic culture. The right to self-determination means the right of peoples to determine “in full freedom when and as they wish, their internal and external political status, without external interference, and to pursue as they wish their political, economic, social and cultural development”.4 As a right, it can be understood formally as a legally protected interest. From a material point of view, however, it is obvious that the context determines the effective degree of liberty with which this right can be exerted by its holder. In practice, no collective entity may enjoy an unlimited right to decide its own status. Nevertheless, the fact that a formal reading of the right does not correspond to the material or real capacity of its exercise is not exclusive of this particular right, nor of any other human right.

The human right of peoples to self-determination is firmly established in contemporary international law. Using a diachronic perspective, Obieta distinguishes four steps in the evolution of self-determination in international law. The idea of self-determination was already consolidated in the first decades of the twentieth century, evolving partially from the previous principle of nationalities. During the interwar period, self-determination was not incorporated into the Covenant of the League of Nations, although it was partially implemented and was regarded as a political principle, not a rule of international law. 5 The second phase began in 1945 with the approval of the Charter of the United Nations, in which self-determination is expressly mentioned in articles 1, 2 and 55. Thus, it can already be seen as a legal principle and not merely as a political idea. The third significant step was taken when the General Assembly approved Resolution 1514 in 1960.6 In this document, self-determination was considered not only as a legal principle, but also as a right of colonised peoples. Finally, the signing in 1966 of the International Covenants on Civil and Political Rights and on Economic, Social and Cultural Rights, and the enforcement of these ten years later, represented the final step toward recognising the right to self-determination for all peoples.7

2 FALK, Richard (2002), “Self-Determination under International Law: The Coherence of Doctrine Versus the Incoherence of Experience”, in DANSPECKGRUBER, Wolfgang (ed.), The Self-Determination of Peoples. Community, Nation and State in an Interdependent World, Lynne Rienner Publishers, London, p. 42.3Again, following Falk, “what makes the right to self-determination so difficult to clarify is that its exercise involves a clash of fundamental world order principles. On the one side is the basic geopolitical norm that the existing array of states is close to the maximum that can be accommodated within existing diplomatic frameworks. (…) On the other side of self-determination is the sense that peoples should be treated equally and that since some peoples have the benefit of statehood, others should be entitled as well”. FALK, Richard (2002), Self-Determination… cit., p. 31.4 Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe (Helsinki Final Act), 14 ILM 1292, Part VIII.5The League of Nations Commission of Jurists did not consider the relevant practice sufficient to consider the principle of self-determination a positive rule of the Law of Nations. League of Nations Official Journal, Special Supplement No. 3, 1920, p. 5.6 UN General Assembly's Declaration on the Granting of Colonial Countries and Peoples, GA Res. 1514 (XV), 14 December 1960.7 OBIETA CHALBAUD, Jose Antonio (1985), El derecho humano de la autodeterminación de los pueblos, Tecnos, Madrid, pp. 103-104.

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Thus, from its beginning as a political principle, self-determination evolved in a short period of time to the much higher rank of a human right, providing this idea with a completely different understanding in international law. The right has been incorporated into the most prominent instruments protecting human rights and, through these, into various domestic legal systems. Furthermore, attaining the status of a human right elevates the importance of this inalienable right.8 Its nature is clearly collective because its holder (all peoples) must be a collective entity. In fact, it is probably the only right for which its collective nature can be defended with no possible challenge. This collective element, however, when compared to individual human rights, implies that its legal application will be much more challenging to enforce.

Theoretically, as a human right, self-determination did not even need to be incorporated into the Covenants to become legally binding for all actors. However, its placement as the first article of both Covenants reinforces its importance in the system of human protection. Self-determination has thus been defined as an integral component of human dignity. According to the United Nations Human Rights Committee,

Its realization is an essential condition for the effective guarantee and observance of individual human rights and for the promotion and strengthening of those rights. It is for that reason that States set forth the right of self-determination in a provision of positive law in both Covenants and placed this provision as article 1 apart from and before all of the other rights in the two Covenants.9

The United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination reaffirms that “the right to self-determination of peoples is a fundamental principle of international law”.10 Furthermore, the human right to self-determination of all peoples is part of the so-called ius cogens in international law. This means that it cannot be disposed of by the States. At the same time, as we said before, this right generates obligations erga omnes, as the International Court of Justice has stated.11 Of course, this creates obligations for the members of the international community. Thus, States have the duty to “promote the right to self-determination of peoples”, and the promotion of self-determination “requires every State to promote, through joint and separate action, universal respect for and observance of human rights and fundamental freedoms in accordance with the Charter of the United Nations”.12 States are also obliged to report on this active promotion to the Human Rights Committee through constitutional and political processes13 because “the realization of and respect for the right of self-determination of peoples contributes to the establishment of friendly relations and cooperation between States and to strengthening international peace and understanding”.14

While the existence and validity of the (human) right to self-determination have been established in international law, bitter debates arise when it is used as a means of legitimating different (or even contradictory) political aspirations. International practice in recent decades has shown that the decolonisation process was not the final point of territorial distribution of political entities. Although the international community tends to reject any further aspirations to statehood, through either self-determination or any other means, the generous recognition of this (human) right carries within it seeds for radical – and even revolutionary – change. The main concern regarding self-determination is, of course, that it can lead to the erosion, division or fragmentation of existing states. Nevertheless, as a human right, self-determination should be fundamentally regarded as an instrument for conflict prevention and for the democratic 8 Vienna Declaration and Programme of Action, UN Document A/CONF.157/23, 12 July 1993, section I.2.9 United Nations Human Rights Committee, General Comment No. 12, The right to self-determination of peoples (Art. 1), 13 March 1984, para 1.10 United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 21, Right to self-determination, 23 August 1996, Doc. A/51/18, para 2.11 International Court of Justice, East Timor (Portugal v. Australia), judgement of 30-06-1995, ICJ Reports (1995), p. 102.12 UN CERD, General Comment… cit., para. 3.13 UN Human Rights Committee, General Comment… cit., para. 4.14 UN Human Rights Committee, General Comment… cit., para. 8.

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management of diversity. This leads the discussion on self-determination to focus on the concrete elements of the right.

It is not surprising that the most sensitive aspect of the right to self-determination is the possible effect on the territorial integrity of the state, including the hypothetical redefinition of borders. The main concern for many states, and consequently for international organisations, is to limit secession as a legitimate outcome of the right to self-determination. Potential secession and the redefinition of boundaries are normally regarded as elements affecting the necessary stability of the international order. This is the main argument raised by international documents and qualified opinions in favour of severely reducing the likelihood of these outcomes. Once self-determination is internationally recognised as a human right of all peoples, this aim may be achieved in two different ways: on the one hand, by restricting the definition of people to exclude as much as possible this condition of ‘less-than-total-population-of-the-state groups’; on the other hand, by restricting the content of the right by limiting its exercise or the possible outcomes of its exercise.

In this context, a general but diffuse approach to the right to self-determination prevails, in which there are certain restrictive conditions that may legitimate the external aspect of the exercise of self-determination and even more restrictive conditions to justify secession as a legitimate outcome. In parallel, the people, as the holder of this right, are normally restricted to the total population of the state, the remaining colonised peoples and a very limited number of specific situations. Nevertheless, the existing interpretations of the right to self-determination are not consistent, even among those provided by European states. Therefore, further clarification of the different aspects of self-determination remains necessary to move toward a more solid theory of this collective human right.

As the African Commission on Human and People’s Rights states, “All peoples have the right to self-determination. There may, however, be controversy as to the definition of peoples and the content of the right”.15 Indeed, the entitlement of the right and its scope are the two elements on which the current debates on self-determination are focused. These controversies about the definition of peoples and the content of the right will be dealt with in the subsequent subchapters.

2.- CUESTIONES Y DEBATES SOBRE EL SUJETO DEL DERECHO

El debate acerca de si existe o no un derecho a decidir en el caso de una nación minoritaria, léase Euskadi, reproduce las cuestiones sobre el sujeto titular del derecho de autodeterminación. En realidad, se trata de determinar qué realidades políticas pueden constituirse en sujetos titulares de este derecho. En principio, la discusión tiene por tanto una naturaleza jurídica.

Article 1 of both international covenants on human rights is clear in determining all peoples to possess the right to self-determination. However, the legal notion of peoples’ being entitled to self-determination is imprecise. To date, the practice of the States has

15 African Commission on Human and People`s Rights, Katangese People’s Congress v. Zaire (communication 75/92), document ACHPR/RPT/8th Annex VI (1995), para 3 (hereinafter Kantangese People case).

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been to avoid conclusively defining the notion of a people,16 and the same can be said with respect to international organisations. Therefore, we lack a legal definition of people, just as we lack definitions of a (national) minority, ethnic group, nationality, nation and other related concepts. The contemporary reality of these entities may be too complicated to be shaped into a satisfactory literary definition. This results in uncertainty as to who is not entitled to this particular human right. This problem derives from the collective nature of this right as we do not face the same question with respect to individual human rights.

The concept of people has varying scopes. The sociological use of the term is imprecise and not always consistent; thus, we hear references to the ‘Scottish people’, the ‘Andalusian people’ or the ‘Roma people’. The term ‘people’ can thus correspond to an ethno-cultural idea of people or merely an administrative idea. At the same time, expressions such as ‘Spanish people’ or ‘the people of Belgium’ are also commonly used without clarifying whether they refer to the cultural or the legal (civic) definition of those peoples. Indeed, as is the case with the controversial concept of nations, either approach can be defended: a legal (civic) approach in which the people correspond to the entire population of a (democratic) state or a cultural approach in which several peoples live within the same state.17

In any case, state practices are not consistent, nor are the practices of the international organisations. For instance, the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, when commenting on the right to self-determination, included ambiguous references to other related entities, such as nationality or ethnicity, religious and linguistic minorities, and ethnic or linguistic groups.18 Related cases like those of Bangladesh, Eritrea, Katanga or Biafra have led to different solutions by the United Nations General Assembly.

In fact, the different rights that the International Covenant on Civil and Political Rights assigns to peoples (art. 1) and minorities (art. 27) would play in favour of a legal interpretation of the term peoples. This was, for instance, the position defended by New Zealand in the Apirana Mahuika case, arguing that “the rights in Article 1 attach to ‘peoples’ of a state in their entirety, not to minorities, whether indigenous or not, within the borders of an independent and democratic state”.19 This position is also held by countries like Serbia, Argentina or Russia20 in the proceedings of the International Court of Justice in relation to the legality of the unilateral declaration of independence for Kosovo. Thus, the whole population of a State constitutes a people, as does the whole population of each non-autonomous territory (i.e., colony), as defined in conformity with the principles enshrined in the United Nations General Assembly Resolution 1541. According to Pentassuglia, in general terms, this “whole people approach” is the dominant position21 and provides a high degree of certainty.22

16 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Statement addressed to the International Court of Justice by the Swiss Confederation, p. 18, para. 70.17 The Parliamentary Assembly of the Council of Europe has acknowledged the plural meaning of the concept of ‘nation’ as it is used by European legal and political documents, recognising above all the two classic civic and cultural approaches. See Parliamentary Assembly, Recommendation 1735 (2006), The concept of “nation”, adopted by the Assembly on 26 January 2006 (7th Sitting). See AURESCU, Bogdan (2007), “Cultural Nation versus Civic Nation: Which Concept for the Future Europe? A Critical Analysis of the Parliamentary Assembly’s Recommendation 1735 (2006) on The Concept of Nation”, European Yearbook of Minority Issues, vol. 5, 2005/6, ECMI-Eurac Research, Martinus Nijhoff publishers, Leiden-Boston, pp. 147-159.18 UN CERD, General Comment… cit., para. 3 and 5. 19 UN Human Rights Committee, Apirana Mahuika et al. v. New Zealand (Communication No. 547/1993), decision of 25-7-2001; Doc. CCPR/C/72/D/884/1999, para. 7.6.20 Although the Russian position leaves the door open for other interpretations.21 PENTASSUGLIA, Gaetano (2002), Minorities in International Law, Council of Europe, Strasbourg, p. 163.22 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Statement

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In contrast, Obieta maintains that there has been a progressive and intentional confusion of the concepts of people and population in the international community. The latter corresponds to the group of persons who are subject to the personal jurisdiction of the state, while the former refers to any ethnic group having a territorial reference where the majority of its constituents live.23 Obviously, the problem with this alternative approach to the idea of people is its uncertainty and the difficulties of delimiting the different possible peoples that may live in the same state. In any case, there may be other arguments in favour of this second position.

One argument may be based on the correspondence between the object of the right (self-determination) and its holder. Thus, because self-determination is characterised as a human right, it follows that when the process of self-determination is recognised and protected through law, the holders of such a right must be categorised as a people. In other words, no other holders of the right may exist. As Crawford says, “At the root, the question of defining people concerns identifying the categories of territory to which the principle of self-determination applies as a matter of right”.24 This reasoning suggests that European minorities (i.e., those not corresponding to the whole population of a state) enjoying an explicit or implicit right to self-determination must be recognised as peoples. This would be the case for Northern Ireland, according to the Good Friday Agreement of 1998, or for the Gagauzian people in Moldova. More implicit formulations of this right could be appreciated in cases like the Faroe Islands, the Aland Islands, South Tyrol or Quebec.

A second argument in favour of the pluralist solution is the fact that some (European) legal systems recognise, in different terms and in relevant constitutional dispositions, the presence of peoples not corresponding to the whole population of the respective State. The point can be challenged in those cases where plurality is admitted for the concept of nation and not for the concept of people. For instance, the national plurality of the United Kingdom is widely accepted (‘one country, four nations’), the Parliament of Canada has recognised Quebec as a distinct nation (within a united Canada), and the Russian Constitution enshrines the sovereignty of the ‘multinational people’ of the Russian Federation (art. 1). Clearer legal recognitions of the existence of various peoples within the same State can be found in other legal documents, such as the Constitutions of the Russian Federation (art. 68 and 69), Ukraine (art. 11), Bosnia-Herzegovina (Preamble), Norway (art. 110a) and Finland (art. 17). This is also the case in some relevant subnational constitutions and acts on autonomy, like the Autonomy Act of the Aland Islands of 1991, the Act on the Home Rule of the Faroe Islands of 1948 and some acts on autonomy (estatutos) of different Spanish regions, particularly the Basque Country and Valencia25 (in line with the reference to the “peoples of Spain” included in the Preamble of the 1978 Constitution).

Insofar as these countries have not made any reservation or interpretation of the international covenants on human rights, the legal recognition of different peoples can easily be linked with the same term, as included in Article 1 of both international covenants.26 Obviously, we could add to the list the constitutional or legal references to the presence of indigenous peoples in other non-European countries.

In addition to the cases that may fit into the two previous arguments, the pluralist solution to the definition of people seems to have gained much ground. Thus, in its general recommendation on the right to self-determination, the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination refers to

addressed to the International Court of Justice by the Russian Federation, 16 April 2009, para 81.23 OBIETA CHALBAUD, Jose Antonio, El derecho… cit., p. 47.24 CRAWFORD, James (2006), The Creation of States in International Law, 2nd. ed., Oxford University Press, Oxford, p. 126.25 The mention of a particular people is also included in the Acts on Autonomy of Aragón, the Canary Islands and Andalusia. 26 The Netherlands opposes reservations or declarations formulated in response to the 1966 Covenants with the aim of limiting the scope of the right to self-determination: “The Kingdom of the Netherlands has objected to such reservations or declarations, pointing out that any attempt to limit the scope of this right or to attach conditions not provided for in the relevant instruments undermines the concept of SD itself and thereby seriously weakens its universally acceptable character. Other States have entered similar objections”. International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Statement of the Kingdom of the Netherlands, 17 April 2009, p. 12, para. 3.18.

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“all peoples within a State”, reflecting a position that clearly goes against the whole people approach.27

Similarly, in the Katangese People’s Congress v. Zaire, the African Commission on Human and People’s Rights states that there is a people of Katanga entitled to self-determination (although it is obliged to exercise it in a way compatible with the sovereignty and territorial integrity of Zaire).28 Furthermore, the Supreme Court in Canada’s well-known Quebec case recognised that “as the right to self-determination has developed by virtue of a combination of international agreements and conventions coupled with state practice, with little formal elaboration of the definition of ‘peoples’”. The result has been that the precise meaning of the term ‘”people”’ remains somewhat uncertain”.29 However, the Court concludes, “It is clear that ‘a people’ may include only a portion of the population of an existing state….The reference to ‘people’ does not necessarily mean the entirety of a state's population”.30 Moreover, the Court refers to “a common language and culture” as “characteristics that would be considered in determining whether a specific group is a people””.31

Finally, the statement made by the Swiss government to the International Court of Justice in relation to Kosovo’s independence is noteworthy:

The right to self-determination applies to a collective that goes beyond a mere group of individuals. What binds a people is a shared consciousness or a common political will. This results from the exact nature of the right of peoples to self-determination which is a fundamental standard of the democratic State. Thus any effort to define the notion of a people entitled to self-determination in a conclusive, objective and scientifically observable manner is intrinsically contradictory.32

Sin embargo, el contexto del debate sobre la titularidad del derecho de autodeterminación es el intrínseco desequilibrio del orden internacional, en el que las naciones sin Estado (nacionalidades, naciones minoritarias o minorías nacionales según las diversas terminologías seguidas por unos u otros autores) se encuentran desprotegidas frente a la posición dominante de las comunidades que disponen de Estados. Los Estados son quienes hacen gran parte del Derecho internacional y, en todo caso, quienes dicen lo que es Derecho internacional. El juego normativo es, desde luego, muy desigual y las minorías que aspiran a la autodeterminación no disponen de argumentos jurídicos en un orden normativo diseñado por y para una de las partes. Aun así, existen supuestos en el contexto europeo en los que de modo más expreso o tácito, a determinadas colectividades se les reconoce o presupone un derecho de autodeterminación, admitido incluso por el propio Estado del que forman parte33.

En suma, respecto al supuesto derecho a decidir, debemos determinar con argumentos jurídicos y políticos, quién es el demos decidente, es decir, la colectividad que puede ostentar, y por tanto, ejercer, este derecho. Las opciones que se defienden hoy en día son las siguientes:

27 UN CERD, General Comment… cit., para. 5.28 Kantangese People case, para. 6.29 Supreme Court of Canada, Reference re Secession of Quebec, (1998), 2 SCR 217 (Can), para.123 (hereinafter Quebec case).30 Quebec case, para 12431 Quebec case, para 12532 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Statement addressed to the International Court of Justice by the Swiss Confederation, p. 19, para. 71.33 El caso más expreso hoy en día es posiblemente el de Irlanda del Norte, donde el derecho a la autodeterminación se halla literalmente recogido en el Acuerdo de Viernes Santo de 1998. Este derecho también parece admitido de modo más o menos expreso en casos como los de las Islas Feroe, Islas Aland, Gagauzia, Tirol del Sur o Quebec. También se prevén otros procesos de autodeterminación en determinadas situaciones como las de Nueva Caledonia, Sahara Occidental, Puerto Rico o Palestina.

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1.1.) The ‘whole people’ approach

The majority position holds that only the total population of an existing state may qualify as a people under international law. It is also well established in international law that colonised units, defined in conformity with the principles enshrined in General Assembly Resolution 1541, constitute peoples and holders of the right to self-determination. This complements the whole people approach. Given the fact that almost all formerly colonised peoples have gained independence, in practical terms, this affirms the argument that only the population of an independent state can be considered a people in the sense of the International Covenants on Human Rights.34

However, this position contradicts other logical stands. First, it means denying the legal existence of indigenous peoples, who would be treated, at best, as indigenous populations; this is a tendency that is not consistent with the latest developments in this field. Second, this position would make it easy to identify the list of peoples existing at a given moment because it would be equivalent to a list of states or colonised territories. In this case, it would not make sense to distinguish the content of the right to self-determination depending on the outcome of its exercise. Those who restrict external self-determination to particular circumstances would find no cause to deny this possibility because all holders would already be independent or would be entitled to independence following General Assembly Resolutions 1514, 1541 and 2625. This would make the right to self-determination duplicative and superfluous.

Finally, if a remedial consideration of the exercise of self-determination (see below) for groups that do not correspond to the total population of the state is considered, it must be clarified that the entitlement to a human right cannot be determined by the violation of the same right or other human rights. This means that the condition of people as a holder of a human right cannot “appear and disappear” depending on the behaviour of external actors. Human rights must be held continuously as long as the holder of the right exists. In other words, the exercise of a human right does not create the right or the holder of the right. Even if we favour the remedial approach, it cannot be defended logically that a particular kind of people arises suddenly when massive human rights violations take place against such an entity.35 By the same logic, the existence of that people would disappear upon reaching a satisfactory situation. As this does not happen in other human rights categories, when taking a remedial approach, the holder of the right(s) must be previously defined and recognised.

The strict ‘whole people’ approach does not convincingly address these objections and therefore must be rejected at the current stage. There is a growing consensus that “the right to self-determination does not apply exclusively in the context of decolonization”.36 In accordance with the correspondence between the right and its holder, this implies that there are holders other than colonised peoples and state populations. As the Supreme Court of Canada stated, “It is clear that ‘a people’ may include only a portion of the population of an existing state. (…) The reference to ‘people’ does not necessarily mean the entirety of a state’s population. To restrict the definition of the term to the population of existing states would render

34 This narrow sense of the term people in international law is defended by the Republic of Argentina: International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Comments of the Argentine Republic, 17 July 2009, p. 27, para. 61.35 In this respect, the position expressed by the Argentine Republic in the Kosovo consultative opinion makes sense when it states, “Argentina has asserted that (…) grave violations of human rights do not transform a group of individuals into a people entitled to self-determination, although other important rights are granted to minorities and other groups”, International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Comments of the Argentine Republic, 17 July 2009, p. 26, para. 59.36 International Court of Justice, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Advisory Opinion of 9-7-2004); Separate Opinion of Judge Higgings, ICJ reports 2004, p. 214, para. 29-30.

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the granting of a right to self-determination largely duplicative (…) and would frustrate its remedial purpose”.37

1.2.) The ‘plurality of peoples’ approach

If the previous position is shown to be contradictory for the current state of international law, then it is necessary to back the opposite opinion: that it is possible to find different kinds of peoples in the international community further away from the existing states’ populations and the colonised peoples. First, it must be admitted that in several cases the legal system, either international or municipal, recognises the existence of differentiated peoples within a given state. We already saw some of these cases. Indigenous peoples can be added to the list of generally recognised groups without much difficulty under the plurality of peoples approach.

Problems arise, however, because these previously enumerated groups do not represent the entirety of possible peoples existing in the international community. This ambiguity makes it difficult to establish guiding principles to aid in identifying additional peoples. International and constitutional comparative law should attempt to define these criteria along democratic lines. I will return to this point later when reflecting on the concept of “national conflicts”.

At this point, it is appropriate to move forward in the critical analysis of the positions expressed by different actors, specifically addressing the correspondence between the consideration of a people and the entitlement to, or exercise of, the right in itself. In this respect, the following possible opinions arise:

A) The right to self-determination only corresponds to some peoples, excluding others. In other words, only some peoples (i.e., those corresponding to the total population of the state or to colonised units) are entitled to the right to self-determination.

This position must be discouraged from the very beginning because it is in manifest violation of Article 1 of both Covenants on Human Rights, which clearly refer to ‘all peoples’. Including the term ‘all’ in the article eliminates any possibility of developing an interpretation by which only some peoples should enjoy that right. The same can be said regarding the creation of different categories of peoples with respect to the entitlement to this (human) right. Any contrary position would constitute a violation of the covenants and of a basic principle of international law. Once the existence of a people is recognised, the human nature of this right requires that all holders of this right be considered equal. This position is backed by the Swiss government’s statement, “The right to self-determination is closely linked with the principle of equality. All peoples possess this right to the same extent. It cannot be granted to one people but denied to another in a selective manner on subjective grounds”.38

Nevertheless, an international legal document, the International Labour Organization Convention no. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, subscribes to this position when it states in Article 1.3, “The use of the term peoples in this Convention shall not be construed as having any implications as regards the rights which may attach to the term under international law”. The clause is intended to avoid any implications with respect to the right to self-determination, but, as has been said, it is logically inconsistent and contrary to the law in force, since in any legal system, the use of a technical term having legal implications and the simultaneous denial of these same implications should be avoided. In addition to being confusing, this creates a legal problem. In any case, having characterised self-determination as a human right, the clause can also be considered void insofar as these rights are inalienable and not subject to disposition. Finally, it must be argued that with respect to indigenous

37 Quebec case para. 124 and 113.38 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Statement addressed to the International Court of Justice by the Swiss Confederation, p. 19, para. 71.1.

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peoples, this clause must be considered outdated by the approval of Article 3 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, which was adopted in September 2007.

B) The right to self-determination only corresponds to some peoples according to particular circumstances. This position entails a remedial consideration of the right to self-determination in the case of some categories of peoples.

In fact, this position is similar to the previous one. It adds the possibility of recognising new holders of the right given some particular circumstances. Unlike case 1.1., this implies a recognition that the holders of the rights existed as recognised peoples before the violations occurred. Nevertheless, refusal to extend the right of self-determination to all peoples again violates Article 1 of the Human Rights Covenants, as in the previous hypothesis.

C) The right to self-determination attaches to all peoples, but its content may be different for different categories of peoples according to particular circumstances; or its exercise may be limited for peoples in particular contexts.

In a general overview of the institutional and academic positions on the right to self-determination, this is the most commonly defended position. The main concern about self-determination is the potential political consequences of the exercise of this right. We know that “the right to self-determination is sufficiently broad to include a multitude of choices, including but not limited to independence, depending on the particular circumstances of each case”.39 According to United Nations General Assembly Resolutions 1541 and 2625, the possible outcomes of self-determination are emergence as a sovereign independent State, the free association of a people with an independent State or the integration of the people with an independent State. Similarly, the African Commission on Human and People’s Rights points out that self-determination can lead to “independence, self-government, local government, federalism, confederalism, unitarism or any other form of relations that accords with the wishes of the people”.40

However, there are many agreeing opinions on limiting some of these possible outcomes for specific holders and concrete circumstances. In very general terms, this prevailing position suggests that the possibility of secession (which some positions fully identify with external self-determination) is an option limited to the peoples of former colonies, peoples submitted to foreign occupation or oppressed peoples who are denied meaningful access to government to pursue their political, economic, social and cultural development.41

Indeed, during the 1980s, the idea of limiting self-determination to internal outcomes and thus excluding the possibility of secession gained support. This has been broadly identified with the distinction between internal and external elements of the right to self-determination. However, the dichotomy focuses on the consequences of its exercise more than on the real elements of the right itself, distinguishing those affecting previous international boundaries from other solutions at the domestic level. In any case, this ‘internal’ interpretation of self-determination prevails,42 although others state that this approach cannot be considered fully accepted.43 This prevailing approach must be analysed from the point of view of the content of the right to self-determination rather than from the point of view of the entitlement of this right.

3.- CUESTIONES Y DEBATES SOBRE EL CONTENIDO DEL DERECHO

39 International Court of Justice, Western Sahara (Advisory Opinion of 16-10-1975), ICJ Reports 1975, p. 33.40 Kantangese People case, para. 4.41 See, for instance, Quebec case, para. 138.42 Narrow interpretation according to Cardenas and Cañas: CARDENAS, Emilio and CAÑAS, Maria Fernanda (2002), “The Limits of Self-Determination”, in DANSPECKGRUBER, Wolfgang (ed.), The Self-Determination of Peoples. Community, Nation and State in an Interdependent World, Lynne Rienner Publishers, London, p. 111.43 TOMUSCHAT, Christian (1992), “Democratic Pluralism: the Right to Political Opposition”, in ROSAS, Allan and HEGELSEN, J. (eds.), The Strength of Diversity: Human Rights and Pluralist Democracy, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, p. 39.

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The extent of the right to self-determination also remains a matter of dispute. As in the case of the issue of rights holders, this may be due to the lack of peaceful theoretical development regarding this right, which has been subjected to excessive political debate and contradictory aspirations.

The Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe, held in Helsinki in 1975, recognised the right of peoples to self-determination. It explained its content as the right of peoples to determine, when and as they wish, in full freedom, “their internal and external political status, without external interference, and to pursue as they wish their political, economic, social and cultural development”44 (emphasis added).

This reference to the external and internal aspects of the right is common within international references to the scope of this controversial right, although the descriptions of these aspects are not homogenous. Thus, the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination maintains:

The right to self-determination of peoples has an internal aspect, that is to say, the rights of all peoples to pursue freely their economic, social and cultural development without outside interference. In that respect there exists a link with the right of every citizen to take part in the conduct of public affairs at any level, as referred to in article 5 (c) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. In consequence, Governments are to represent the whole population without distinction as to race, colour, descent or national or ethnic origin.

On the other hand, “the external aspect of self-determination implies that all peoples have the right to determine freely their political status and their place in the international community based upon the principle of equal rights and exemplified by the liberation of peoples from colonialism and by the prohibition to subject peoples to alien subjugation, domination and exploitation”.45

In the European institutional framework, the Venice Commission also distinguishes between internal and external aspects of self-determination. According to this advisory body, “The internal aspect defines the right of peoples freely to determine their political status and to pursue their cultural, social and economic development. The external status refers to the right of peoples freely to determine their place in the international community of states”.46

The Supreme Court of Canada also referred to this division in its Quebec case, defining internal self-determination as “a people's pursuit of its political, economic, social and cultural development within the framework of an existing state” and external self-determination as “the establishment of a sovereign and independent State, the free

44 Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe (Helsinki Final Act), 14 ILM 1292, Part VIII.45 UN CERD, General Comment… cit., para. 4.46 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), “Self-determination and secession on constitutional law”, 10-11 December 1999, Doc. CDL-INF (2000)2.

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association or integration with an independent State or the emergence into any other political status freely determined by a people”.47

In fact, this last reference reflects the possibilities foreseen in United Nations General Assembly Resolution 262548 as possible outcomes of the exercise of self-determination,49 although the resolution does not establish whether they correspond to the external or internal elements of the right. Similarly, the African Commission on Human and People’s Rights asserts, “Self-determination can be exercised giving path to different results like independence, self-government, local government, federalism, confederalism, unitarism or any other form of relations that accords with the wishes of the people (but fully cognizant of other recognized principles such as sovereignty and territorial integrity)”.50

The distinction between an internal and an external aspect of the right to self-determination is also present in many analyses of doctrine. The most exhaustive description of the content of the right to self-determination is the one offered by Obieta some decades ago. Following this author,51 the self-determination right includes the following faculties or aspects:

1) Self-affirmation or self-qualification: the group expresses itself as a people. 2) Self-definition, or a personal element: the people determines who its members are. 3) Self-delimitation, or a territorial element: the people determines the limits of its own territory, if

necessary, through referenda.4) Self-disposition, or a formal element: the political power of the people. It has two sides

corresponding to its internal organisation and its relations with the outside world: a. Internal: the ability to provide the people with the government it desires.b. External: the ability to determine the people’s status in relation to other peoples.

According to General Assembly Resolution 2625, in international law this can lead to three possible outcomes:

i. Integration within an existing State.ii. Association/union with other peoples to create a common State.

iii. Secession to create a new independent State.

When describing the content of the right to self-determination, most analysts focus on what Obieta calls ‘self-disposition’. There seems to be a consensus on the possibility of distinguishing an internal and an external element within the right of self-determination. However, it cannot be said that there is consensus about the meaning of this division.

For most authors, the distinction between internal and external self-determination refers to the outcome of the exercise of this right. In this sense, Raic states, “External self-determination is a mode of implementation of the right to self-determination through the formation of an independent state, the integration in or association with a third state (…) It is this feature of external self-determination which forms an important distinction with respect to internal self-determination”.52 Cassese also refers to secession as “the most radical form of external self-determination”,53 which implies that there may be other forms of external self-determination that differ from secession. However, in other cases, the external aspect of self-determination seems to be restricted to access to independence. Hannum makes a distinction between the possibility of achieving freedom from a former colonial power (external self-determination) and the independence of the whole state’s population from foreign intervention or

47 Quebec case, para 126.48 UN General Assembly's Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations , GA Res. 2625 (XXV), 24 October 1970 (Declaration on Friendly Relations).49 These three possibilities had already been included in the previous UN General Assembly's Principles which should guide members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for under article 73e of the Charter, GA Res. 1541 (XV), 15 December 1960, but restricted to the decolonization process.50 Kantangese People case, para. 4.51 OBIETA CHALBAUD, Jose Antonio, El derecho… cit., pp. 64-78.52 RAIC, David (2002), Statehood and the law of self-determination, Kluwer Law international, The Hague, p. 289.53 CASSESE, Antonio (1995), Self Determination of Peoples: A Legal Reappraisal, Cambridge University Press, Cambridge, p. 120.

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influence (internal self-determination).54 This also seems to be the opinion of Beaufort, for whom internal self-determination is the right of a nation, already constituted as a state, to choose its own form of government and to determine according to its own views the course of its policies without interference by others. However, for this author, external self-determination means the right of a group that considers itself a nation to form a state on its own. A third possibility is cited by Roethof: regional self-determination, the right of a nation in a multinational state or part of a nation to obtain an autonomous status within that state. According to this tripartite division, both the internal and the external aspects constitute international relations and would be regulated by international law, whereas regional self-determination is a matter of domestic affairs regulated by constitutional law.55

In other cases, the scope or focus of the internal/external distinction is not clearly linked with the outcomes of the exercise of the right. Pentassuglia emphasises, “The internal dimension to self-determination is concerned with the relationship between a people and its own state or government”.56

Rosas contends that the internal aspect is composed of three layers:

1) The right of the people to constitute its own political system (constituent power).2) The right of the people to have a say in amending the Constitution, including the right to

resistance against tyranny and oppression.3) The right of the people to govern and to take part in the conduct of public affairs, including

participation in elections, referenda and so on.

Moreover, for Rosas, “The idea of internal self-determination as a principle of public international law is a challenge to the traditional inter-state paradigm, as it may imply a collective human right enjoyed by the population of a state against the sovereign state”.57

This division between the internal and external aspects of self-determination has also been challenged. Jamilah Koné criticises Cassese’s assertion that the problem of territorial integrity comes into play only in cases of ‘external’ self-determination, whereas disputes over ‘internal’ self-determination merely threaten public order. According to Koné, “The difference between the two types of self-determination may not be as clear-cut as Cassese seems to believe”.58 Another critical author is James Anaya, who challenges this internal/external distinction because it is based in a Western conception of the international community as a Westphalian order of exclusive domains. Anaya prefers to speak of a ‘constitutive element’ of self-determination, referring to the moments at which the institutions of a people are constituted or modified, and an ‘ongoing element’, which refers to the shape and function of these institutions.59

In any case, the internal/external dichotomy has failed to achieve consistent success. During the 1980s, the idea of limiting self-determination to its internal aspect to exclude the possibility of changing internationally established borders gained support. However, this does not mean that the international community has adopted proactive policies in favour of internal self-determination processes or a clear definition of other possible outcomes of this right.

As Falk recognises, “There is no assured or necessary link between exercising the right to self-determination and a particular outcome”.60 If the idea is to divide the content of the right to exclude the possibility of secession as a legitimate outcome (at least under ‘normal’ circumstances), then it would be necessary to link any other political solution to internal self-determination. However, some analyses

54 HANNUM, Hurst (1996), Autonomy, sovereignty, and self - determination : the accommodation of conflicting rights, revised edition, University of Pennsylvania Press, p. 49.55 Belfort and Roethof as quoted in VAN PANHUYS, Haro F. (ed.)(1980), International Law in The Netherlands, Vol. 3, Sijthoff and Noordhoff Oceana, The Hague, pp. 151-152.56 PENTASSUGLIA, Gaetano, Minorities… cit., p. 161.57 ROSAS, Allan (1993), “Internal self-determination”, in TOMUSCHAT, Christian (ed.), Modern law of self-determination, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, p. 227.58 JAMILAH KONE, Elizabeth (1998), “The Right of Self-Determination in the Angolan Enclave of Cabinda”, Paper presented at the Sixth Annual African Studies Consortium Workshop, October 1998, at http://www.africa.upenn.edu/Workshop/kone98.html59 ANAYA, James (2000), Indigenous Peoples in International Law, Oxford University Press, New York, pp. 78-81.60 FALK, Richard (2002), Self-Determination… cit., p. 50.

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include other options (such as integration or free association) within the external aspect because they focus on the exercise and not on the outcome.

This reflects a duality in the criteria used to construct the two dimensions of self-determination. On the one hand, the division can refer to what Obieta calls ‘self-disposition’, in other words, the level of political relations (ad intra or ad extra) effected on each side. On the other hand, it can refer to the outcome of the right in terms of international versus domestic consequences. Thus, if a given people exercises its right to self-determination by freely deciding on its integration (e.g., permanence) in the State through a territorial autonomy system, those following the first criterion would consider this a manifestation of the external element (i.e., the relation between the people holding the right and other peoples living in the same state). In contrast, those following the criterion of the outcome would see the result as an example of internal self-determination.

In summary, it is necessary to clarify the sense and legitimacy of the distinction between internal and external self-determination. From the point of view of the final political outcome of a self-determination process, it may be relevant to differentiate between the exercise of the right in a manner that preserves international boundaries and those cases that involve a change of international boundaries. However, from another perspective, a given right should be structured based on its object or its constituting faculties. Seen from this perspective, the internal aspect can only refer to the way a given community organises itself ad intra and among its members. On the contrary, the ability to decide its political status in relation to other peoples composes the external element of the right, regardless of the particular outcome chosen in each case (integration, limited autonomy or secession, among others). In the first perspective, there is a risk of confusing the content of the right with a de facto situation derived from its exercise, particularly if no progress is made in defining standards of internal self-determination. For this reason, the second option can be seen as more correct from a methodological perspective.

Podemos analizar también la extensión del contenido del derecho a decidir poniéndolo en relación con el sujeto que lo detenta y los reconocimientos que de ello se han producido en la normativa y práctica internacionales. Así, distinguimos entre aquellos casos en los que no se discute una autodeterminación plena y otros supuestos en los que se pretende limitar dicho contenido y entre los que hallaríamos el caso de las naciones minoritarias.

1) “All-possible-outcomes” self-determination cases

For some categories of holders of the right to self-determination, all possible outcomes are legitimately recognised. These holders enjoy what could be considered a ‘full’ or ‘unlimited’ right to self-determination.

A) Peoples corresponding to the total population of the State

Peoples that already have their own independent and internationally recognised state enjoy their right to self-determination with no restrictions. Doubts may arise concerning the peoples of states that are not widely recognised, such as Kosovo, Abkhazia, Northern Cyprus and South Osetia, among others.

B) Peoples for whom the right to self-determination is expressly recognised

No problem arises when the right to self-determination is legally recognised without clear restrictions on other peoples. This possibility can be foreseen in international treaties or in domestic legal documents. It implies the consent of the states concerned. Thus, for instance, the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination established that discouraging any self-determination outcome that

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may “dismember or impair, totally or in part, the territorial integrity or political unity of sovereign and independent States (…) does not, however, exclude the possibility of arrangements reached by free agreements of all parties concerned”.61 Cases like Northern Ireland, Gagauzia, New Caledonia or the different Ethiopian peoples would fit into this category.

C) Peoples under colonial domination

Colonised peoples, as defined in conformity with the principles of General Assembly Resolution 1541, are recognised as having the right to self-determination, including all possible outcomes foreseen in Resolution 2625. In fact, it must be admitted that it was decolonisation that enshrined the right to self-determination in international law because, based on the strict version of the whole people approach, the formulation of self-determination could have been regarded as duplicative.

However, it must also be clarified that decolonisation and self-determination do not correspond to one another in all cases. On the one hand, self-determination is not the only way that decolonisation may proceed; territorial retrocession is another option that applies in specific circumstances. On the other hand, the exercise of self-determination cannot be restricted to the colonial context. 62 As Obieta says, reducing self-determination to the colonial liberation process denaturalises this right, transforming it from a right of the people to freely decide their political status to a right of the states to their own territory.63

D) Occupied peoples or peoples subjected to alien domination

People subjected to alien domination are entitled to exercise self-determination, including all of its possible outcomes, with the aim of removing the illegitimate domination. As the Supreme Court of Canada says, “The other clear case where a right to external self-determination accrues is where a people is subject to alien subjugation, domination or exploitation outside a colonial context. This recognition finds its roots in the Declaration on Friendly Relations” (United Nations General Assembly Resolution 2625).64

This category implicitly refers to peoples subjected to alien domination (excluding those under colonial domination, who fit into the previous category). Similarly, we do not include here peoples subjugated by the same state where they have traditionally lived, as this group comprises the majority of the following category.

E) Oppressed or unrepresented peoples

Justices Wildhaber and Ryssdal from the European Court of Human Rights stated:

Until recently in international practice the right to self-determination was in practical terms identical to, and indeed restricted to, a right to decolonization. In recent years a consensus has seemed to emerge that peoples may also exercise a right to self-determination if their human rights are consistently and flagrantly violated or if they are without representation at all or are massively under-represented in an undemocratic and discriminatory way. If this description is correct, then the right to self-determination is a tool which may be used to re-establish international standards of human rights and democracy.65

This position is also expressed in a different way by Crawford, who recognises an additional category of people with the right to self-determination: “Entities part of a metropolitan State but that have been

61 UN CERD, General Comment… cit., para. 6.62 Vienna Declaration and Programme of Action, UN Document A/CONF.157/23, 12 July 1993; SPILIPOULOU AKERMARK, Athanasia (1997) Justification of Minority Protection in International Law, Kluwer Law International, The Hague, p. 30.63 OBIETA CHALBAUD, Jose Antonio, El derecho… cit., p. 56.64 Quebec case, para. 133.65 European Court of Human Rights, Loizidou v. Turkey (judgement of 18-12-1996), Concurring Opinion of Judge Wildhaber, joined by Judge Ryssdal.

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governed in such a way as to make them in effect non-self-governing territories”, expressly quoting the cases of Bangladesh, Kosovo and Eritrea.66

In the aforementioned opinions, the right to self-determination is attached to peoples in these particular circumstances. This makes self-determination in itself a remedial right, something that is difficult to admit from a human rights perspective. The prevailing position today is that peoples living in a context of oppression within their states may exercise their right to self-determination with no restriction in terms of possible outcomes. The Supreme Court of Canada reflects this widely accepted opinion when it states, “The right to self-determination generates, at best, a right to external self-determination (i.e., independence) in situations (…) where a definable group is denied meaningful access to government to pursue their political, economic, social and cultural development”.67

In this sense, the remedial element is not the right to self-determination, but a part of its content, or, even less than that, some possible outcomes of the external self-disposition. Those who identify external self-determination with modification of international boundaries will consider this external aspect the remedial element. In attempting to gain a broader understanding of the external dimension of the right, we could restrict this remedial content to secession. The general formulation would be that “the right to self-determination does not amount to a general rule legitimising secession from an independent State. However, under exceptional circumstances, the right to self-determination gives rise to secession”.68

However, it is true that the international community is not always consistent in dealing with the situations of peoples that may fit into this category. The cases of Bangladesh, Katanga, Biafra, Tibet, Kosovo and Chechnya have led to different considerations and solutions.

Finally, it should be clarified whether we are really admitting a full right to self-determination in favour of repressed peoples or, from another perspective, only a remedial right to secession arising in these critical situations.69 The first option would imply the recognition of a human right in its entirety and, obviously, the recognition of a holder of this right. The second option would use secession as a remedy for specific political circumstances without linking it to a self-determination process. Although practical outcomes in particular cases may coincide with both possibilities, other kinds of consequences may diverge considerably.

F) Peoples belonging to a dismembering state

In the case of the disintegration of a state, the peoples living within the boundaries of that state may exercise their right to self-determination without restriction, leading to independence if that is the wish of the respective population. This rule may be derived from the recent experiences of the disintegration of the Soviet Union, Yugoslavia and Czechoslovakia. However, it is not clear if this rule can be applied to any country as the three given examples adopted a federal structure and included clearly established federated units.

It may also be disputed that, unlike secession, integration into another state may be a legitimate option in a dismembering state. From international practice, it seems clear that only previously adopted internal boundaries of federal units are admitted as new international boundaries. The application to the case of the principle of uti possidetis iuris makes it doubtful that one of the federal units could join a neighbour state instead of gaining independence. The Arbitration Commission of the Conference on Yugoslavia (Badinter Commission) found that “it is well established that, whatever the circumstances, the right to self-determination must not involve changes to existing frontiers at the time of independence (uti possidetis iuris) except where the States concerned agree otherwise”.70 From that perspective, not all possible external outcomes would be admitted.

66 CRAWFORD, J. (2006), The Creation of States in International Law, 2nd. Ed., Oxford University Press, Oxford, p. 12667 Quebec case, para. 138.68 MUSGRAVE, Thomas D. (1998), Self-Determination and National Minorities, Clarendon Press, Oxford, p. 76. Also, International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Reply of the Government of the Republic of Albania, July 2009, p. 31, para. 55.69 CHINEDU OKAFOR, Obiora (2002), “Entitlement, Process, and Legitimacy in the Emergent International Law of Secession”, International Journal on Minority and Group Rights, vol. 9, no. 1, pp. 60 ss.

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International practice has shown reluctance to admit any alteration of the boundaries of the former federated units. It is also reluctant to extend this solution to other peoples living within second-level administrative units. This restrictive solution can be challenged because the former units accede to the first internal territorial level once the federated entity has gained independence, as the Kosovo case clearly shows.71

2) Limited self-determination cases

According to the prevailing opinion, in the case of other peoples not included in the previous categories, the right to self-determination cannot be exercised in a manner that leads to secession or that affects international boundaries. This seems to be the dominant opinion in current international law, although there is still a significant degree of confusion around the problem of identifying the holder of the right and its material scope. Furthermore, there may be confusion between the right to self-determination and a hypothetical remedial right to secession.

In any case, admitting the prevailing opinion as it has been described, a different set of theoretical and practical questions arise. To progressively build a solid and consistent theory of the human right to self-determination, it would be necessary to seek a higher degree of legal certainty by addressing the following three remaining issues:

1) The justification of the distinction between unlimited and limited self-determination.2) The identification of peoples entitled to (limited) self-determination.3) The (substantial) content of the limited version of the right.

1.- The justification of the distinction between unlimited and limited self-determination

The idea of limiting the possible outcomes of the exercise of self-determination in some cases is widely assumed in the international community. It is true that Article 1 of both Covenants establishes no restriction in this respect, but it is not unprecedented to fix limits and conditions for the exercise of a human right. Obviously, the exercise of self-determination can be limited, restricted or reduced to a given number of possible outcomes or options, but as with any other human right, this decision will consider the global context of the holder of the right. This does not mean that external self-determination is erased from the content of the right, but only that its exercise is conditioned. However, in the case of human rights, these limits or conditions should be clearly prescribed by law and justified as necessary to achieve a legitimate aim in a democratic society. In this respect, some countries have made reservations or declarations to the 1966 Covenants with the aim of limiting the scope and holders of the right to self-determination. However, as the government of The Netherlands says, “Any attempt to limit the scope of this right or to attach conditions not provided for in the relevant instruments undermines the concept of self-determination itself and thereby seriously weakens its universally acceptable character”.72

The main basis on which to justify the restriction of what some authors call ‘external self-determination’ is respect for other principles of international law, such as the territorial integrity and political unity of independent states. This idea is contained in the so-called safeguard clause of General Assembly Resolution 2625, which states “Nothing in the foregoing paragraphs shall be construed as authorizing or encouraging any action which would dismember or impair, totally or in part, the territorial integrity or political unity of sovereign and independent states conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples as described above and thus possessed of a government representing the whole people belonging to the territory without distinction as to race, creed or colour”.73

70 Arbitration Commission of the Conference on Yugoslavia (Badinter Commission), Opinion No.2 of 11 January 1992, 31 ILM, 1992, p. 1497.71 FALK, Richard (2002), Self-Determination… cit., p. 35.72 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Statement of the Kingdom of the Netherlands, 17 April 2009, p. 12, para. 3.18.

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The main justification for denying the possibility of affecting international borders in the exercise of the right to self-determination is the need for stability in the international order, which corresponds to the conservative nature of international law. From this viewpoint, any secession process (or even a partial modification of international borders) is regarded as an ultima ratio solution to problematic circumstances affecting other human rights or the right to self-determination. Thus, it is submitted that “the separation of a minority from the State of which it forms a part and its incorporation in another State can only be considered as an altogether exceptional solution, a last resort when the State lacks either the will or the power to enact and apply just and effective guarantees”.74 This last resort approach would also mean that external consequences of self-determination may be accrued only after “the exhaustion of all possible avenues aiming to restore a situation in which human rights are respected, including the right to internal self-determination”.75 To defend a consistent position, it must be understood that it is not the right itself, or even the substantial content of the right, that is in question, but the way this right may be exercised by peoples living in circumstances other than those specified in the previous chapter.

2.- The identification of peoples entitled to (limited) self-determination

This second question is far more problematic than the previous one. Consistent with the previous findings, the concept of people in current international law corresponds to the total population of an independent state. However, clearly established criteria for a legal identification of other peoples are still lacking. If other peoples are entitled to self-determination in addition to the indigenous peoples, it is necessary to establish a set of criteria or element of interpretation to facilitate their identification. The idea of drafting commonly accepted criteria for identification of other peoples, similar to the attempt by General Assembly Resolution 1541 to identify colonised units, would clarify and facilitate the search for a more stable understanding of self-determination.

Furthermore, whether the concept of people should be static or dynamic must be determined. The possibility also exists that peoples may overlap in their composition and that the contemporary postmodern world may give rise to identities comprising multiple peoples.

3.- The scope of the limited version of the right

We have already concluded that the exercise of the right by a self-determination unit usually does not include the creation of a new State.76 The African Commission on Human and People’s Rights, in its case on Katanga, established that “in the absence of concrete evidence of violations of human rights (…), the Commission holds the view that Katanga is obliged to exercise a variant of self-determination that is compatible with the sovereignty and territorial integrity of Zaire”.77 The government of the Swiss Confederation noted, “The right to self-determination cannot be exercised externally until after the exhaustion of all possible avenues aiming to restore a situation in which human rights are respected, including the right to internal self-determination”78 (emphasis added). The subsequent question is about the content or scope of this limited version of the right. For those who identify secession with external self-determination, the question pertains to the content of internal self-determination. For those who use a different criterion for distinction, the question is simply about the remaining possible outcomes of the right and the ways it can be exercised by its holder.

73 Similar provisions were also foreseen in the World Conference on Human Rights, Vienna Declaration and Programme of Action, 25 June 1993 (A/CONF.157/23, article I.2) and the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous peoples, General Assembly Resolution 61/295, 13 September 2007, article 46 (1).74 Commission of Rapporteurs, League of Nations Doc. B.7.21/68/106 (1921), Official Journal, Suppl. No. 5, 1921, p. 24.75 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Comments addressed to the International Court of Justice by the Swiss Confederation, p. 2, para. 7.76 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Further Written Contribution of the Republic of Kosovo, 17 July 2009, p. 78.77 Kantangese People case, para. 6.78 International Court of Justice, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for Advisory opinion), Written Comments addressed to the International Court of Justice by the Swiss Confederation, p. 2, para. 7.

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The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, adopted by the General Assembly in September 2007, develops the right to self-determination of indigenous peoples (recognised in Article 3). It states that indigenous peoples, “in exercising their right to self-determination, have the right to autonomy or self-government in matters relating to their internal and local affairs, as well as ways and means for financing their autonomous functions”.79 However, there are no other legal or political references clarifying the content of the ‘internal aspects’ of self-determination or the minimum content of the right, even when secession is out of consideration.

Precisely because secession is considered a last resort in the exercise of self-determination, it is necessary to establish alternative ways for other peoples to exercise this right. The lack of development in this respect shows that self-determination has been avoided due to its identification with secession. The Declaration on the Rights of Indigenous Peoples’ statement on autonomy or self-government may be considered a guideline in this respect, but it is far from a hallmark in the description of the content of the right to self-determination of other peoples. Other statements refer to additional possible outcomes of the right, such as integration, free association, “local government, federalism, confederalism, unitarism or any other form of relations that accords with the wishes of the people”.80 However, apart from an open list of possible outcomes, we lack a systematic description of the content of this human right before reaching the ultima ratio solution.

Some approaches to the idea of internal self-determination refer solely to the democratic political organisation of a given people. However, this ad intra element can be distinguished from the external outcomes of the right regardless of whether all or only some are considered external self-determination. Thus, recognition of the right to political participation by all members of the people and subsequent democratic representation of all members of the political community in the government bodies of the state does not exhaust the right to self-determination, as can be easily understood from a reading of the International Covenant on Civil and Political Rights. The right to political participation is not part of the content of the right to self-determination but a specific individual human right enshrined in Article 25 of the Covenant and therefore different in terms of holder and content. The latter must show content intrinsically different from the participatory one, which may be exercised by the collective holder of the right and not only by its individual members. On the contrary, developments of territorial or personal autonomy, local or national self-government, or other possible constitutional arrangements may complete the content of the right to self-determination of those peoples whose conditions do not justify access to the ultima ratio solutions.

An important issue arises at this point in the discussion: the question of the substantial content of the right that should be respected and guaranteed in every case. As mentioned previously, it is not incompatible with human rights theory to admit restrictions in the exercise of the rights or limitations according to legal proceedings in previously defined circumstances. However, these limitations by no means diminish the substantial content of any human right such that the right becomes unrecognisable. For instance, in the Spanish legal system, the expression ‘essential content’ is used in Article 53 of the Constitution as the limit that cannot be trespassed by the legislator when regulating constitutionally recognised rights. In terms of internationally recognised human rights, a parallel theory can be defended to secure the substantial content of this right and establish its minimum parameters.

En suma, en coherencia con su modo de producción interestatal, el Derecho internacional muestra un profundo rechazo a la idea de secesión. Así, una estrategia extendida consiste en reconocer o reformular un derecho de decisión que no incluya la posibilidad de la secesión y que se limite a una concreción en forma de autonomía. En tal hipótesis, las comunidades minoritarias podrían elegir la forma política que mejor se 79 United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, Adopted by General Assembly Resolution 61/295 on 13 September 2007, art. 4.80 Kantangese People case, para. 4.

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adapte a sus necesidades o deseos, pero siempre dentro del Estado en el que residen. Para justificar esta postura se usan varios discursos. Entre ellos, el de la disección conceptual entre el aspecto externo e interno de la autodeterminación. La autodeterminación externa solo sería contenido de la autodeterminación de los pueblos que equivalen al conjunto de la población de un Estado ya constituido.

Estas divisiones entre pueblos con o sin versión externa de la autodeterminación, o entre parte interna y externa de la autodeterminación, pueden y deben ser cuestionadas. De hecho, no existen argumentos jurídicos sólidos que las justifiquen. En primer lugar, no se argumenta por qué se debe producir esta diferencia de grado entre unos y otros titulares, salvo criterios de mera oportunidad y estrategia políticas, dado que tal división no se encuentra en la normativa internacional vigente. En segundo lugar, la eliminación del llamado “elemento externo” del derecho de autodeterminación desnaturalizaría el contenido esencial de este derecho, haciéndolo irreconocible. En tercer y último lugar, la disociación entre el aspecto interno y externo del contenido de la autodeterminación es cuestionable. En realidad, ambas partes del contenido son inseparables porque corresponden por igual a la soberanía política y al principio democrático. En cualquier caso, lo interno en la autodeterminación no es la capacidad de decidir ser una entidad autónoma dentro del Estado, sino la capacidad de la comunidad de organizarse hacia dentro de sí misma. La autonomía, la asociación con un Estado soberano, la integración en el mismo o la secesión, son expresiones todas ellas de la parte externa del contenido de la autodeterminación. En este sentido, es conceptualmente equivocado entender que un régimen de autonomía territorial es consecuencia de la autodeterminación interna. Como parte que ello es de las relaciones de la comunidad con otras comunidades (en este caso con el grupo mayoritario o con el Estado en su conjunto), es consecuencia de la versión externa de la autodeterminación. Lo interno solo puede ser aquello en cuya configuración política la comunidad decide libremente sin afectar a sus relaciones con otros colectivos. Lo contrario es confundir una parte del contenido de un derecho con una situación de hecho derivada del ejercicio del mismo derecho, algo metodológicamente incorrecto.

Otros entienden la autodeterminación como un derecho remedial a favor de las minorías que solo operaría cuando éstas se ven sometidas a un proceso de represión que no deja margen para otro tipo de solución política (Etxeberria, 2002: 383). Algunos autores sugieren que parece que en Derecho internacional va emergiendo un derecho a la secesión, planteado en todo caso de forma muy restringida y condicionada. Quienes así argumentan suelen basarse en casos históricos como los de Katanga o en debates actuales como el que se plantea en Québec (Okafor, 2002: 60).

Esta propuesta, sin embargo, no ofrece ninguna ventaja práctica y por el contrario, plantea serios problemas. En efecto, si la autodeterminación es solo remedial, automáticamente surgirá el problema de determinar cuáles son las condiciones en las que entra en funcionamiento y, sobre todo, quién las debe apreciar. Por otro lado, es difícil justificar que las poblaciones de los Estados dispongan de este derecho sin restricción, mientras para las minorías sea solamente un derecho remedial. En tercer lugar, esta propuesta confunde como ninguna la autodeterminación con la secesión, puesto que al plantearla de modo remedial, prácticamente solo deja abierta la posibilidad de ejercer la misma a través de la secesión. Sería más conveniente que quienes así piensan defendieran el derecho a la secesión como remedial y no la autodeterminación en sí misma. Desde el punto de vista del Derecho positivo no hay tampoco ningún apoyo a la tesis remedial. Y desde la consideración de los derechos humanos, es un grave error entender que un derecho humano es remedial. No puede confundirse la titularidad de un derecho humano con sus condiciones de ejercicio, ni se puede basar la argumentación de aquélla sobre éstas. En efecto, cualquier derecho humano como, por ejemplo, el derecho a la vida, existe en todo momento y no solo cuando se encuentra seriamente amenazado.

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En definitiva, quienes hoy en día persiguen reducir el contenido de la autodeterminación para impedir que la misma pueda conducir hipotéticamente a soluciones de secesión, por una parte, sobrevaloran los casos en los que ésta se produciría; por otra parte, buscan que la adecuación de las naciones minoritarias se limite a la adopción de fórmulas de autogobierno, normalmente a través de la autonomía territorial. Obviamente la autonomía puede ser una concreción de un proceso de autodeterminación, pero siempre y cuando el pueblo respectivo haya gozado de la posibilidad de decidir su estatuto político entre otras opciones. Al menos, deben presentarse a la decisión colectiva tantas opciones como planteen públicamente los actores políticos que gozan de un mínimo de representatividad. Un 10 o 15% del conjunto de votos emitidos en un ámbito territorial singular puede ser ya una cifra electoralmente indicativa para tener en cuenta una determinada opción política a la hora de diseñar las alternativas que se ofrecen al colectivo en un proceso de autodeterminación. La forma en que se planteen dichas alternativas ante el electorado debe ser fruto de una negociación de buena fe entre los actores políticos más representativos de dicho colectivo, pero la negación expresa de determinadas soluciones cuando son planteadas (y respaldadas electoralmente) por una parte sustancial de dicha representatividad, adulteraría el propio derecho y su ejercicio quedaría falseado.

PARTE II – DERECHO A DECIDIR Y NACIONES MINORITARIAS

4.- NACIONES MINORITARIAS Y AUTODETERMINACIÓN: CRITERIOS DE ACTUACIÓN DEMOCRÁTICA

The right to self-determination must be regarded not only as a human right, but also as a useful instrument to prevent conflicts and pave the way for democratic solutions in conflict situations. These situations set up what I call “national conflicts”, contexts where further definition of the right to self-determination may be beneficial in reducing unnecessary tensions. A more robust theory of the right to self-determination, including identification of its potential holders and means of implementation, would facilitate a less dramatic approach to this right by states and would provide more legal certainty.

It is obvious that the main concern about the implementation of this particular right in the context of some national conflicts is that it may affect the territorial integrity of the state or the relations between two or more states. However, it is necessary at the outset to address fears of a stronger regulation of this right by emphasising that there are a very limited number of real cases where self-determination implies major political consequences. The number of national conflicts in Europe, where secession is the aspiration of a significant sector of the population involved, is extremely low. In fact, most of the States are not affected by these types of conflicts. Therefore, fears of creating general anarchical chaos by recognising self-determination in generous terms do not seem proportionate to the real state of affairs. Only a very limited number of states face specific problems of accommodating national or ethnic diversity to this extent.

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In any case, when sovereignty is the issue at stake, debating the legitimacy of self-determination has limited effects because the whole issue tends to be located in the political arena instead of in the legal sphere. In some cases, the role played by international law is that of recognising the new factual situation.81 As the government of the United Kingdom recognises:

The constitutional authority of the seceding entity to proclaim independence within the predecessor State is not determinative as a matter of international law. In most if not all the cases, provincial or regional authorities will lack the constitutional authority to secede. The act of secession is not thereby excluded. Moreover, representative institutions may legitimately act, and seek to reflect the views of their constituents, beyond the scope of already conferred power….82

Of course attempts at secession may well (as already noted) be contrary to the municipal law of the State concerned. The Declaration of Independence of 4 July 1776 was at the time considered an act of treason under British law. But from the standpoint of international law there was, and is, no prohibition per se of secession.83

It would be beneficial to build a more precise theory of the right to self-determination that could be applied to different situations, including contexts in which a national conflict arises. National conflict implies a situation in which a minority group (as defined, for instance, in the Council of Europe’s Parliamentary Assembly Recommendation 1201 (1993)) expresses, more or less directly, its aspiration to enjoy a certain level of self-government that may significantly affect the sovereignty of the host state. These situations raise the issue not only of democratic management of different types of diversity (religious, linguistic, ethnic, cultural or national) but also of potential conflict regarding the distribution of the political power. From this perspective, national conflicts can be considered part of the more general concept of diversity conflicts.84

A problematic aspect of national conflicts is defining them in relation to other less problematic cases. Kymlicka refers to protagonist collectives as ‘national minorities’ (an overly broad name when it is used in the European legal context). Others have proposed the term ‘minority nations’.85 These groups may correspond to other possible peoples in legal terms, and therefore they may be entitled to claim a right to self-determination. The determination of these cases must be made methodologically based on empirical data and not on subjective perceptions.

En efecto, existen minorías que expresan de modo más o menos directo la aspiración a disponer de un cierto poder político propio. En este caso, a su vez, son distinguibles las situaciones en las que esta aspiración es parcial y limitada, sin afectar de modo sustantivo la soberanía estatal, de las que se manifiesta un deseo de autogobierno que implica afecciones totales o parciales a la soberanía estatal. En el segundo supuesto puede plantearse un tipo de conflicto político que excede de la mera gestión democrática de la diversidad aunque, sin duda, se encuentra íntimamente ligado a ésta. En estos casos estaremos en presencia de lo que llamaré un conflicto nacional, que se superpone,

81 PENTASSUGLIA, Gaetano (2002), “State Sovereignity, Minorities and Self-determination: A Comprehensive Legal View”, International Journal on Minority and Group Rights, vol. 9, nº 4, p. 312.82 International Court of Justice, Request for an Advisory opinion of the International Court of Justice on the question “Is the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo in accordance with international law?”, Written Statement of the United Kingdom, 17 April 2009, p. 86, para. 5.7; p. 87, para. 5.13.83 Ibid, p. 87, para. 5.13.84 RUIZ VIEYTEZ, Eduardo (2002), “Estudio comparado de otros conflictos nacionales”, en ETXEBERRIA MAULEON, Xabier; GOMEZ ISA, Felipe; RUIZ VIEYTEZ, Eduardo J.; VICENTE TORRADO, Trinidad L. and ZUBERO BEASKOETXEA, Imanol, Derecho de autodeterminación y realidad vasca, Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, pp. 193-210.85 REQUEJO COLL, Ferran (2007), “Justicia cosmopolita y minorías nacionales”, Claves de la razón práctica, no. 171, pp. 36.

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confundiéndose en ocasiones, con la conflictividad derivada directamente de la diversidad86.

La relación entre conflictos nacionales y conflictos de diversidad es la de la parte al todo. Los conflictos nacionales solo puede plantearse sobre una base fáctica en la que existan comunidades minoritarias o diferencias de identidad. Por tanto, la primera cuestión metodológica (y sustantiva) es cómo identificar los casos en los que estamos en presencia de una diversidad que conlleva un conflicto nacional. ¿Podemos diferenciar conceptual y nominalmente estas minorías de las restantes? Kymlicka distingue habitualmente entre minorías nacionales y minorías étnicas para subrayar esta división. Por su parte, Requejo habla para referirse a estos casos de naciones minoritarias y da unas pautas de identificación de las mismas (Requejo, 2007: 36). Más allá de la palabra que usemos para nominarlas, lo importante es su identificación, para lo que siguiendo criterios ya planteados en parte por Requejo, propongo atender a los siguientes datos políticos:

a) La existencia entre las fuerzas políticas o sociales representativas (por afiliación o simpatía) de formaciones que reclaman un cambio sustantivo en el marco jurídico vigente para aumentar (o transformar) el autogobierno de un determinado colectivo. Podemos considerar una afiliación relevante políticamente si alcanza el 10 o 15% del censo electoral.

b) La menor legitimación política en el ámbito de dicho colectivo y en comparación con el resto del Estado, del marco jurídico vigente, expresada por vía de referéndum (apoyo significativamente inferior al marco constitucional), por abstención electoral (participación significativamente más baja en los procesos electorales) o procedimientos equivalentemente significativos (una variación relevante puede considerarse a partir de diferencias de un 20%).

c) La obtención por las fuerzas políticas soberanistas (que reclaman un marco jurídico diferente) de porcentajes significativos de voto en el ámbito al que aspiran a representar. Un porcentaje significativo a este respecto puede ser el 15 o 20% del voto válido emitido en dicho ámbito, que siempre deberá tener una consistencia territorial superior a la meramente local.

El problema es que estos criterios identificativos de las “naciones minoritarias” (“nacionalidades”, “minorías nacionales”, “pueblos”, etc.) deben ser reconocidos en cada caso, lo que desde luego exige buena fe por parte del grupo mayoritario. En el ámbito coloquial predomina una significación cultural o sociológica de “pueblo” o “nación sin Estado”, pero en el ámbito institucional, la interpretación dominante es la jurídico-formal y cuando traspasamos las fronteras del Derecho, la mayor parte de los Estados se muestra reacio a reconocer sujetos colectivos que no se correspondan con el conjunto de la población del Estado. Por ello, esta interpretación no puede quedar exclusivamente en manos de los poderes formales de los Estados, sino que debe poder ser ejercida por otras entidades, organismos o instituciones que de modo democrático representen a estos colectivos. Estas instituciones deben, eso sí, justificar su condición de representantes democráticos de un colectivo diferenciado y singular en hechos democráticamente válidos como, por ejemplo, una determinada consulta popular o,

86 Sobre el concepto de conflicto nacional en el marco de las minorías, véase E.J. RUIZ VIEYTEZ, “Estudio comparado de otros conflictos nacionales”, en VVAA, Derecho de Autodeterminación y realidad vasca, Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 2002, pp. 193-210.

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preferiblemente, la expresión electoral consistente y reiterada de la ciudadanía a favor de fuerzas políticas que reivindican esa personalidad colectiva, conforme a los criterios que hemos señalado anteriormente.

En todo caso, si alguna aquellas tres circunstancias, constatables empíricamente, se produce y reitera en un mínimo lapso temporal (por ejemplo, dos legislaturas o procesos electorales consecutivos), podemos afirmar que nos hallamos en presencia de un conflicto nacional cuya gestión democrática precisa, no solo de una consideración inclusiva y plural de la ciudadanía, sino también de otras estrategias orientadas a soluciones y enfoques colectivos. Ello es así, porque la legítima aspiración de autogobierno propio (o de alteración sustancial de su marco jurídico) de un colectivo no encuentra satisfacción a través de la gestión de los derechos individuales. Cuando una comunidad, además de garantizar su desarrollo identitario en igualdad con el grupo mayoritario, pretende emular a éste en la gestión propia de un grado más o menos relevante de la soberanía, las aspiraciones de ambos grupos pueden colisionar, haciéndose necesarios criterios democráticos de gestión de dicho conflicto que no se basen en argumentos exclusivamente numéricos.

Cuando concurren por tanto circunstancias características de un conflicto nacional ¿qué bases mínimas podemos proponer ante estas realidades concretas en las que se discute la titularidad total o parcial de soberanía política? A continuación propongo unos principios o asunciones que desde una perspectiva democrática creo que deben ser compartidos por cualquiera de las partes interesadas en buscar un enfoque democrático a estos conflictos.

1) Es preciso asumir desde el principio que los conflictos nacionales no son en sí mismos buenos ni malos, sino intrínsecos a la vida social y política. Lo positivo o perjudicial es la gestión que pueda hacerse de los mismos. La peor gestión es la que comienza por negar la existencia del conflicto, por el no reconocimiento de la postura ajena o por negarle la legitimidad moral. Es imprescindible reconocer la presencia del conflicto y desdramatizarla; asumir la existencia de posturas y aspiraciones políticas encontradas; reconocer y delimitar el campo de juego del conflicto ideológico y deslindarlo del ámbito de la legitimidad moral.

2) Toda distribución del poder político en el espacio o entre grupos es contingente y no puede considerarse intrínsecamente ilegítima sin acudir a posicionamientos dogmáticos o fundamentalistas. En un marco de convivencia democrática, en el que todo proyecto político está obligado a asegurar el respeto de los derechos individuales (y de la idea inclusiva y plural de la ciudadanía), debe aceptarse que tan legítimas son las propuestas de mantenimiento del reparto actual de soberanías, como las que pretenden su alteración total o parcial. En un marco democrático, es fundamental, por tanto, reconocer pública y expresamente por todas las fuerzas políticas la legitimidad de todas las aspiraciones políticas que pueden plantearse en relación con el reparto del poder político, tanto las conservacionistas como las alternativas.

3) Todo modelo de estructuración política es, en mayor o menor medida, identitario. Así, todo Estado soberano (o entidad política infraestatal) tiene unos referentes identitarios (nacionales) en el orden lingüístico, religioso, cultural, étnico y, por lo

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tanto, nacional. Dichos referentes pueden ser más o menos amplios, pero hasta hoy ha sido imposible compaginar la gestión política de un territorio con una hipotética "neutralidad identitaria". Reconocer como inevitable este hecho es algo necesario para empezar a dialogar sobre modelos de reparto de la soberanía. Cualquier modelo alternativo de distribución de soberanía se basará en mayor o menor medida en referentes identitarios, como lo hacen las propuestas de conservación de la situación existente.

4) Dado el habitual monopolio del Derecho por parte de los grupos dominantes, los conflictos nacionales son por definición conflictos desequilibrados en términos de poder, con desigualdad de oportunidades para la realización de las aspiraciones encontradas de unos y otros. Generalmente hay una de las partes (normalmente aquella que es mayoritaria en el seno de un determinado Estado) que se halla relativamente satisfecha con el modelo político vigente, mientras que el otro colectivo desea alterar o modificar sustancialmente dicho modelo. Por ello, las comunidades que se hallan en el primer supuesto tienen a negar la existencia del conflicto político y se muestran muchas veces reticentes a cualquier tipo de diálogo que pudiera legitimar algún cambio sustancial. La realidad, sin embargo, nos muestra que el propio statu quo supone ya de por sí un factor de división política, tanto como podría serlo otra solución alternativa.

5) Cuando se aspira a encontrar la solución más justa a un conflicto nacional determinado, debemos empezar por admitir que, ante dos (o más) aspiraciones políticas contrapuestas no podremos satisfacer ambas (o todas) al mismo tiempo. Cuando esto concurre, hay que buscar el máximo nivel de apertura posible del modelo, dentro de las posibilidades existentes, aunque los respaldos políticos a las mismas sean siempre limitados. La exigencia de mayorías cualificadas (peor aún unanimidades) para certificar cambios sustantivos en un determinado marco político legitima actitudes de bloqueo o veto tácito y desincentiva la búsqueda de consensos por parte de aquellas comunidades que se consideren favorecidas por un determinado marco vigente.

6) La naturaleza de esta suerte de conflictos es esencialmente política. En este marco, el Derecho sirve para positivizar acuerdos políticos previamente adoptados. La legitimidad democrática, otorgada por las poblaciones directamente afectadas es absolutamente indispensable para que un marco jurídico pueda tener eficacia. Si el ordenamiento jurídico es un obstáculo para la solución es porque su control está en manos de una de las partes en disputa, que lo usa como arma y elemento de legitimación. Evitar el planteamiento del debate político basándose en argumentos de un Derecho constitucional o internacional, cuya aprobación y modificación están en manos exclusivamente de una de las partes, equivale normalmente a negar la búsqueda de soluciones dialogadas e integradoras. De igual modo, el Derecho constitucional no puede convertirse en el límite absoluto que impida ampliar la base cultural de la sociedad. Hoy en día, el Derecho constitucional es el marco en el que se restringe la ciudadanía, se oficializan los elementos de identidad ya dominantes y en ocasiones provoca que derechos que determinados grupos tradicionales tienen reconocidos no puedan ser extendidos a otros grupos de formación más reciente. Frente a todo ello, es necesario repensar la propia idea de constitución como pacto cotidiano, y la idea del Derecho como solución pacifica de las diferencias. La

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constitución es el marco de la convivencia pública, lo que en una sociedad plural exige formulaciones abiertas y flexibles, que puedan ser revisadas de modo permanente sobre la base de una amplia participación.

Teniendo siempre presentes estas bases, en otro trabajo he propuesto una sistematización de las soluciones que en clave colectiva pueden ofrecer los Estados a la diversidad, distinguiendo cuatro estrategias de acomodación que se resumen en los términos autogobierno, oficialidad, participación y derechos específicos. Como soluciones más extendidas de acomodación colectiva interna existen el consociacionalismo y el federalismo, mientras que la secesión sería la fórmula externa de solución de los conflictos nacionales.

En efecto, tanto el consociacionalismo como el federalismo territorial pueden entenderse como dos modelos de potencial acomodación interna de la pluralidad identitaria o nacional. Se trata de fórmulas aportadas por el Derecho constitucional que afectan al diseño del Estado en su conjunto. En este sentido, también comparten algunas aporías derivadas del intento de solución jurídica a cuestiones fundamentalmente políticas, así como ciertos riesgos.

Así, los modelos federales varían extraordinariamente de unos a otros y la capacidad de acomodación en unos y otros casos es también muy diferente. No solo la organización institucional y el reparto del poder son los elementos a tener en cuenta, sino también el tamaño de los diferentes grupos a acomodar y la experiencia histórico-política previa del país respectivo. A veces, el planteamiento de modelos federales asimétricos en los países en los que existe desproporción importante entre el peso de unos y otros grupos genera numerosos problemas de diseño y de aceptación popular.

Por lo que se refiere al consociacionalismo (gobierno de coalición, principio de proporcionalidad en los espacios públicos, posibilidad de veto de la minoría y autonomía segmentada)87, es es una fórmula que se entiende especialmente válida para sociedades divididas en comunidades claramente diferenciadas y que comparten mayormente los mismos territorios. Todo ello presupone una identificación del tamaño de los grupos, mayoritario y minoritarios, bien en la propia población, bien en sus representantes públicos, algo que en ocasiones resulta muy difícil de acomodar con los parámetros liberales dominantes en nuestra cultura jurídica.

En el campo de la acomodación interna, otro riesgo deriva de lo sensible que en ocasiones resultan las relaciones comparativas y emulativas entre unas entidades y otras en el seno de un sistema federal o en el marco del consocionalismo. Si el grupo minoritario por norma general prefiere apoyar un modelo asimétrico en el que pueda reconocerse su especificidad, el grupo mayoritario tiende a buscar la equiparación de los autogobiernos y la simetría del modelo, pervirtiendo así el correcto entendimiento de la diversidad colectiva y poniendo en riesgo la virtualidad del sistema respectivo como fórmula de acomodación de quienes no pertenecen al grupo dominante. Al fin y al cabo, también en materia institucional, los factores psicológicos son muy determinantes y el efecto comparativo realmente importa a la hora de buscar un acomodo de los diversos colectivos dentro del Estado. Esta dinámica perversa de lucha entre la diferenciación y la homogeneización se observa en modelos de autogobiernos territoriales en los que los grupos nacionales minoritarios son sensiblemente inferiores al grupo dominante pero disponen de un tamaño no despreciable. Canadá y España participan plenamente de esta dinámica en la que se retroalimentan las aspiraciones de unos y otros en mutua comparación sin permitir en ningún momento un acomodo definitivo (Ruiz Vieytez, 2005: 84). La extensión del autogobierno inicialmente pensado para las minorías a

87 H.J. HEINTZE, “Implementation of Minority Rights through the Devolution of Powers. The Concept of Autonomy reconsidered”, en International Journal on Minority and Group Rights, vol. 9, nº 4, 2002, pp. 333. Kettley, por su parte, define los mismos elementos ordenados de modo diferente: C. KETTLEY, “Power-Sharing and Ethnic Conflict: The Consociational-Integrative Dichotomy and Beyond”, European Yearbook of Minority Issues, vol. 1, 2001/2, Kluwer Law international, 2003, pp. 255-258.

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sectores del grupo mayoritario puede generar una dinámica política perversa a largo plazo.

Ahora bien, de cara a identificar las soluciones democráticas a la diversidad derivada de los llamados conflictos nacionales, no nos debe interesar tanto el estudio de las fórmulas concretas de solución, sino el procedimiento de llegada a la misma, porque la profundización democrática apunta más al método de decisión que al propio contenido del modelo. Avanzando en la idea de ciudadanía plural e inclusiva, y trasladando el discurso al ámbito colectivo, la legitimidad de un determinado modelo de reparto de la soberanía solo puede descansar sobre el libre consentimiento de todos los colectivos implicados.

En efecto, el hecho de que la mayor parte de los derechos que se reclaman para las minorías se configuren como facultades derivadas de otros derechos civiles o políticos de titularidad individual no significa que debamos renunciar al concepto de derechos colectivos cuando pensamos en términos de gestión democrática de la diversidad. Por el contrario, los marcos políticos solo pueden quedar legitimados sobre la base del consentimiento mayoritario de los individuos y de los grupos que expresen vocación colectiva diferenciada. Todo ello nos lleva a concluir que la única legitimación posible de un determinado acomodo territorial o personal de la soberanía es el principio democrático expresado a través de la voluntad mayoritaria de quienes conforman en cada momento una comunidad nacional, mayoritaria o minoritaria, identificada conforme a los criterios que expusimos anteriormente. En definitiva, cualquier acomodo, interno o externo, de los colectivos con vocación nacional debe hacerse primordialmente sobre la base del respeto al libre consentimiento de la mayoría de sus miembros, lo que se identifica con el derecho de autodeterminación, o, si se quiere, derecho a decidir.

Aunque en términos de Derecho positivo sea tan difícil como ingenuo encontrar argumentos a favor del derecho a la autodeterminación de las minorías, desde el análisis político, el planteamiento es más que razonable. En realidad, el Derecho internacional manifiesta sus límites precisamente ante cuestiones que afectan a la soberanía o al reparto externo del poder y normalmente se limita a reconocer la nueva realidad política (Pentassuglia, 2002b: 312). Cuando una situación minoritaria plantea un conflicto nacional, desde argumentos democráticos, es conveniente reconocer que dicha comunidad constituye un demos en sí misma y que cualquier fórmula política y constitucional de adaptación debería contar con el apoyo mayoritario de dicha comunidad. En última instancia, la autodeterminación se equipara con el principio democrático. Si la comunidad minoritaria tiene conciencia de constituir un demos diferenciado y voluntad política de ejercer tal poder originario, la única vía estable de solución política es el reconocimiento de su capacidad de decidir su estatuto político, o de establecer su propio ámbito de decisión político. A partir de este punto, la autodeterminación puede conducir al diseño de modelos constitucionales compartidos, aceptados mayoritariamente por todas las comunidades coexistentes, o a la secesión democrática ante la falta de acuerdo. La imposición de un modelo político por parte de la mayoría cuando la minoría se autoconsidera comunidad política diferenciada solo puede conducir a la perpetuación y profundización del conflicto nacional existente88.

88 Véase TRIBUNAL SUPREMO DE CANADA, Opinión sobre la secesión de Quebec. Texto de la opinión emitida el 20 de agosto de 1998 por el Tribunal Supremo de Canadá, Documentos INAP, nº 18, Madrid, 1998.

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En consecuencia, si las condiciones de expresión colectiva que más arriba hemos descrito existen, las instituciones que ordinariamente representan esa realidad colectiva singular no solo pueden, sino que deben ejercer las acciones necesarias para intentar llevar a efecto la posibilidad de elección de dicha población. Se trataría de conseguir poner a disposición de dicha población la decisión sobre su propia autoafirmación como colectivo, sin que ello implique necesariamente un cambio sustancial en el estatus existente en un momento determinado, pero sí un posible reconocimiento de su existencia (si el propio colectivo decide confirmarla). Al mismo tiempo, ello debe servir para concretar la extensión territorial o poblacional de dicho sujeto, lo que debe hacerse interpretando la realidad electoral o democrática de buena fe, sin repetir procesos de sumisión de nuevas minorías consistentes en el nuevo sujeto emergente. Para llegar a ello, las instituciones aludidas deben trabajar, en su caso, y solo si ello es necesario, incluso al margen del Derecho constitucional del que dependen, puesto que el bien jurídico y moral que se persigue, una mejor expresión de la voluntad democrática (la adecuación de las estructuras políticas a la voluntad democráticas de los habitantes y no el proceso contrario), así lo justifica. Lo contrario supondría la violación práctica del principio democrático en virtud de un respeto a un ordenamiento jurídico ante el cual precisamente un determinado colectivo viene manifestando su voluntad de superarlo. Para la realización de este proceso, que no deja de ser un proceso de profundización democrática, los medios a utilizar deben ser escrupulosamente respetuosos con los derechos individuales de las personas y con la cultura democrática, teniendo en cuenta los contextos sociales y culturales en los que se actúe. Ello excluye desde luego la violencia directa o indirecta, pero no la confrontación política e institucional ni mucho menos la organización de estructuras políticas y democráticas paralelas a las jurídicamente vigentes, siempre que estén abiertas a la participación de todos los ciudadanos potencialmente afectados en igualdad de condiciones.

En resumen, lo que aquí se postula como base política de solución cuando se plantea un llamado conflicto nacional es la mera aplicación del principio democrático, que en clave jurídica puede denominarse derecho a decidir, una vez identificados los diferentes colectivos existentes a través de criterios tangibles en clave social o electoral. Si la identificación resulta excesiva, porque la colectividad en cuestión no desea ser considerada como tal, el ejercicio del derecho a decidir simplemente conducirá al mantenimiento del statu quo y se operará en consonancia con el resto del grupo al que se siente pertenecer. Por el contrario, una decisión en clave diferente a la de la mayoría no hace sino constatar que existe un sujeto colectivo diferenciado cuya voluntad democrática debe ser tenida en cuenta a la hora de diseñar el marco jurídico-político que le va a resultar de aplicación.

Por ello, en determinados supuestos, no es posible plantear una auténtica autodeterminación sin posibilitar que el pueblo respectivo pueda pronunciarse en su caso a favor de la secesión (o de cualquier otra solución) en aquellos casos en los que existe una demanda electoral consistente. Un 15% de apoyo electoral nos parece un requisito razonable para que una determinada opción se incorpore al abanico de posibilidades entre las que debe elegir la comunidad afectada. Por supuesto, aquellos acomodos que impliquen compartir la soberanía con otros pueblos o colectivos, precisarán del correspondiente acuerdo con la voluntad democrática expresada en éstos.

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De lo que se trata es de que la ciudadanía de ese potencial colectivo exprese del modo más democrático posible su voluntad, sin que la misma se vea reducida en opciones que puedan ofrecer una imagen parcial de la misma. Evidentemente, la materialización de la decisión adoptada conllevará un proceso más o menos complejo de implementación y, en su caso, de negociación con otros colectivos o instituciones que puedan sentirse afectadas en sus intereses económicos, sociales, políticos o culturales. Pero para afrontar debidamente tal proceso es necesario con carácter previo conocer del modo más preciso posible cuál es la voluntad democrática de quienes componen ese colectivo cuya autodeterminación se defiende y ensaya.

La secesión no es por tanto, la consecuencia obligada de los procesos de autodeterminación, ni siquiera una posible opción cuando no obtiene respaldo electoral previo en un determinado colectivo. Pero si así sucede, es preciso plantearla dentro de las soluciones a decidir. De hecho, la experiencia histórica europea nos demuestra de modo contundente, que la secesión es hasta hoy la más exitosa fórmula de solución de los conflictos nacionales en nuestro continente. El éxito de la secesión como medida de solución es innegable, puesto que las independencias han creado o perpetuado pocos conflictos nacionales y, por el contrario, la constitución de nuevos Estados ha servido normalmente para dar por concluido el respectivo conflicto nacional. Al mismo tiempo, la mayor parte de los conflictos nacionales que se mantienen vivos hoy en el mapa europeo tienen que ver con situaciones en las que se ha dificultado o negado el ejercicio del derecho de autodeterminación incluida la posibilidad de secesión. En efecto, este debate se plantea de modo recurrente, con desigual apoyo en los supuestos de Córcega, Escocia, Cataluña, País Vasco, Flandes, Chechenia, Kosovo (para los que aún no aceptan su estatalidad), Irlanda del Norte, Nagorno-Karabaj, Transnistria, Daguestán, Osetia del Sur, Abjasia y Crimea. Fuera de Europa, Palestina, Kurdistán, Sahara occidental o Tibet, entre otros.

Eso sí, desde una perspectiva democrática y multiculturalista debe considerarse que la secesión es un tipo de solución que supone la constitución de un nuevo Estado en el que pueden plantearse nuevas situaciones de minoridad. Bien es cierto que estas nuevas situaciones de minoridad pueden no generar una conflictología minoritaria de tipo nacional, pero también es factible el caso de que la nueva estatalidad revierta la situación preexistente entre minorías y mayorías o genere nuevas interacciones potencialmente conflictivas, a las que será preciso aplicar los mismos criterios democráticos que hemos defendido para los conflictos actualmente vigentes.

En definitiva, el contenido del derecho a decidir debe formularse de tal manera que el mismo derecho (su contenido esencial de decisión libre y democrática) no quede desnaturalizado, lo que implica la posibilidad de opción entre aspiraciones políticas con un suficiente respaldo social. La prueba del nueve de la autodeterminación es la comprobación de que la decisión democráticamente adoptada por mayoría en un colectivo puede ser llevada a la práctica política.

Al fin y al cabo, el ejercicio de la democracia no puede conocer límites absolutos territoriales ni personales y la autodeterminación como derecho consiste también en un proceso democrático de identificación progresiva de sujetos colectivos con vocación de decisión propia. Con sus dificultades y complicaciones, este proceso ha avanzado en Europa de modo evidente en los últimos 200 años y presumiblemente seguirá

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haciéndolo en el futuro, en unos casos para dar lugar a nuevos sujetos políticamente organizados y en otros para que un colectivo del que se predicaba su especificidad muestre su rechazo (o su indiferencia) a la misma. En cierto modo, es la aplicación al juego político democrático del método del ensayo y error, la única manera de asegurar una sociedad auténticamente abierta, frente a concepciones dogmáticas y cerradas que niegan que las estructuras políticas y sociales (de por sí contingentes y cambiantes) puedan cambiar su diseño para adecuarlo, en la medida de lo razonablemente posible, a la voluntad democrática de las sociedades actuales.

To put it in a nutshell, when a people, defined in conformity with the aforementioned criteria, expresses its will to accede to the last resort outcome of the right to self-determination (i.e., secession), should that possibility be legally denied unless there is a pattern of human rights violations? In other words, may this concrete aspiration only be invoked as a remedy and not as a legitimate aspiration in the case of peoples who do not correspond to the whole state? Obviously, if the host state agrees to that possibility (e.g., Northern Ireland, Gagauzia), no problem would arise. However, when the state is reluctant to agree to that possibility and the democratic will of the people is clearly and repeatedly manifested in favour of secession, it is doubtful that a total denial of those outcomes is in accordance with the right to self-determination.

According to the current development of international law, it seems that the possibility of secession is excluded in non-colonial and non-remedial cases. However, following the path opened by the Quebec case, it seems reasonable that when a majority of an interested people democratically expresses a desire for secession, then their desire should be politically considered. If this is not currently part of the content of the right, the normal evolution from a democratic perspective should proceed in the direction of incorporating this option according to empirical criteria. The discussion can also be linked to the recognition that the substantial content of any human right must be ensured, probably on a case-by-case basis. As the Quebec case shows, such a political situation may not be in accordance with current law but cannot be ignored politically. From this perspective, it is reasonable to consider the possibility of adapting the substantial content of the right to each concrete situation. Thus, consistently repeated political expressions of a majority of interested voters could be incorporated into the substantial options of a self-determination process.

5.- NACIONES MINORITARIAS Y AUTODETERMINACIÓN: PARALELISMOS, ESCENARIOS Y EL CONTEXTO ESPAÑOL

Lo concluido en el apartado anterior conduce a pensar en Euskadi y Catalunya como sujetos titulares de un derecho a decidir, cuyo ejercicio debería facilitarse en clave jurídico-constitucional, y dentro del cual la secesión debe estar contemplada como una de las fórmulas de conclusión posibles. Así se desprende con claridad meridiana del comportamiento electoral que se ha producido en las Comunidades Autónomas respectivas desde 1980.

Suele achacarse en contra del derecho a decidir de estas dos comunidades en relación con los casos de Escocia y Quebec, que las situaciones son cualitativamente distintas, y que en estos dos últimos casos se han aceptado las reglas de juego existentes. Pero no

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creo acertada esta afirmación, al menos en Quebec respecto de los referendos anteriores, y en el caso escocés es obvio que, si ello es así, se debe a la voluntad política de las instituciones centrales, que muestran una tradición democrática profunda, a diferencia de lo que sucede entre nosotros. Por decirlo de otra manera, en Canadá nunca se ha discutido (hasta la Ley de claridad) la legitimidad de Quebec de convocar un referéndum de autodeterminación (léase, decisión); en Reino Unido la discusión ha girado no sobre la legitimidad del referendo, sino sobre quién tiene la facultad de convocarlo y de regularlo, y se resolvió a favor de las instituciones centrales, aunque fuera a través de un pacto al que éstas podían haberse negado. Pero en España se niega incluso la posibilidad de organizar o convocar un referéndum, hasta por las propias instituciones centrales. Son tres niveles de aceptación constitucional bien distintos que conviene resaltar.

Creo que plantear el respeto del Derecho constitucional vigente como una condición sine qua non del reconocimiento del derecho (que al fin y al cabo consiste en el reconocimiento de un sujeto decidente diferenciado) no resulta convincente, puesto que lega un derecho de veto absoluto en manos de la mayoría, incluso si ésta se niega a ver la realidad consistente y firmemente expresada en convocatorias electorales reiteradas, libres y claras. Pienso que la cuestión desborda el ordenamiento jurídico, incluso su rama constitucional, para situarse a caballo entre la mutación (caso británico) y la quiebra constitucional, que es la única explicación que cabría en España si no se admiten argumentos meramente políticos. No necesariamente una propuesta que “rodea” el Derecho positivo (por no decir que lo contraviene) deviene la ley del más fuerte. En ocasiones el más fuerte utiliza el Derecho a su antojo para negar lo que la evidencia política está diciendo. Hablamos de establecer límites al poder, incluso al poder de la mayoría o a un poder constituyente que se fosilizó en un momento concreto. Al fin y al cabo eso son también los derechos humanos. Cuando las evidencia políticas, de base democrática, son persistentes y claras, en mi opinión no es posible asirse a los procedimientos establecidos, sencillamente porque éstos no suelen existir (excepción hecha de casos muy específicos como el de Etiopía). La practica reciente así lo avala, y pronunciamientos como el del Tribunal Supremo de Canadá en 1998 o el de la CIJ a propósito de la declaración unilateral de Kosovo, creo que caminan en esta acertada dirección que, no por ello está exenta de dificultades procedimentales.

Centrándonos en el contexto español, la justificación última de su amplia descentralización cuasifederal es ambigua y responde tanto a razones de diversidad nacional-cultural interna como a la búsqueda de una mayor eficiencia administrativa. El carácter plurinacional de la sociedad es objeto de amplios y acalorados debates en España y el acomodo de determinadas comunidades minoritarias, particularmente Cataluña y Euskadi, constituye un motivo de fricción permanente. Mi tesis es que España es una realidad política marcadamente asimétrica, que sin embargo no se refleja pacíficamente en el ordenamiento constitucional. Esta asimetría identitaria genera relaciones de permanente desconfianza que, a su vez, condicionan asimétricamente el desarrollo constitucional. La estrecha identificación que en España se produce entre legalidad formal y legitimidad tampoco ayuda en el proceso de superación de las divergentes dinámicas actuales.

En el proceso de conformación y consolidación del Estado español moderno, se han encontrado varios proyectos nacionales rivales, cuya confrontación no ha sido aún

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resuelta (Keating and Wilson: 537). La imposibilidad de resolver satisfactoriamente la cuestión territorial deriva de la incapacidad del proceso de construcción nacional de integrar sus diferentes realidades nacionales periféricas en el concepto nacional español. Los ciudadanos de aquellas realidades han sido hasta la fecha lo suficientemente fuertes para resistir el modelo de uniformización y homogeneización que ha caracterizado la idea de España durante la mayor parte del siglo XX, y al mismo tiempo demasiado débiles para imponer a la visión central una articulación plurinacional del Estado (Requejo, 2005: 89).

En cualquier caso, las realidades lingüísticas y culturales de España son muy asimétricas y no se corresponden del todo ni siquiera con la tradicional consideración de Cataluña, Euskadi y Galicia como naciones periféricas o nacionalidades históricas. Si atendemos al más democrático y objetivable argumento de la expresión político electoral, habría que concluir tras más de 30 años de democracia y procesos electorales libres, que las sociedades catalana y vasca (en este segundo caso, con una extensión que incluye parte de Navarra) se proclaman a sí mismas como naciones diferenciadas, mientras que el resto del Estado se identifica con mucha claridad con una idea nacional española. A pesar de que ni formal ni intelectualmente existe reconocimiento expreso de esta plurinacionalidad, puede por tanto defenderse fácilmente que en efecto España es una realidad política plurinacional, aunque con un alto grado de asimetría e irregularidad. En este sentido, sigue teniendo plena vigencia la afirmación que Linz realizaba en los albores de la transición: ‘Spain today is a state for all Spaniards, a nation-state for a large part of the Spanish population, and only a state but not their nation for important minorities’ (1975: 423).

La necesidad de manejar este delicado equilibrio se manifestó, como es lógico, en el proceso constituyente, cuando se definió hasta un cierto punto el nuevo Estado de las Autonomías como un intento de vertebración. El resultado final de las negociaciones constitucionales fue una amalgama de los varios modelos propuestos en la ponencia constitucional (descentralización administrativa, federalismo simétrico y autonomismo asimétrico) y un reconocimiento solo parcial de la propuesta de reintegración foral (a través de la Disposición Adicional 1ª y del apartado 2 de la Disposición Derogatoria). La amalgama de modelos da como resultado un artículo 2 relativamente ambiguo y un titulo VIII que permite desarrollos muy diferentes del futuro Estado autonómico, pero en un marco de cerrazón respecto a la identidad nacional y el sujeto soberano.

Es muy relevante para el análisis de los casos vasco y catalán que el debate sobre la existencia o no de varias naciones o sujetos titulares del derecho a decidir se reproduce dentro de dichas comunidades, si bien más fragmentadamente en Euskadi que en Catalunya. Esto ayuda a una mayor posibilidad de la autodeterminación catalana respecto a la vasca. En el caso vasco, la desconfianza entre los dos bloques políticos, el soberanista y el unionista, es manifiesta desde la ruptura política del año 1998. El intento de establecer un nuevo marco de relación entre Euskadi y España basado en la libre asociación a través de una reforma del Estatuto vasco, apoyado por las formaciones soberanistas, choca de frente con los grandes partidos españoles. Para entonces, la desconfianza recíproca sobre las intenciones finales de cada familia política vasca es ya más que evidente, y posiblemente creciente. Por el contrario, la reforma del Estatuto de Cataluña se plantearía a partir de 2003 sobre la base de un contexto mucho

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más favorable, aunque el resultado final del proceso va a resultar igualmente negativo para la confianza recíproca entre los proyectos nacionales catalán y español.

En añadidura, en España, las pautas de movilización en las diferentes regiones tienen un carácter marcadamente referencial y están basadas en el principio del agravio comparativo (Moreno: 117), de suerte que en las autonomías “no históricas” o sin un proyecto nacional propio, la diferenciación en términos asimétricos de otras comunidades es percibida como un privilegio en vez de como un instrumento de acomodo de la diversidad, lo que condiciona gravemente el debate sobre el derecho a decidir. Esto explica que la posición de la opinión pública española respecto a las demandas de autogobierno de Cataluña y Euskadi sea de desconfianza permanente, puesto que no cree que el proyecto nacional de estas comunidades sea realmente leal al Estado (lo que posiblemente responde mejor a la realidad en el caso vasco que en el catalán). Y al mismo tiempo, los sectores soberanistas de ambas comunidades ven crecer su desconfianza respecto de la intención del proyecto nacional español de integrarlos tal y como son, admitiendo su singularidad. Este segundo proceso se ha acelerado particularmente en Cataluña, tras el fiasco de la reforma del Estatuto. Al final del día, la dinámica política se convierte en una persecución permanente entre partidarios y detractores de la asimetría del Estado. La mayor parte de las sociedades vasca y catalana demandan un trato asimétrico y singular para poder acomodarse definitivamente en el modelo de Estado, mientras que el resto de la población española demanda precisamente un trato simétrico a todas las comunidades que ayude a diluir o disimular la imperfección de su proyecto nacional. La mayor parte de la sociedad española acepta la diferenciación de proyectos o identidades en las distintas Comunidades Autónomas, pero siempre con el límite de la igualdad estricta entre todas ellas y de su engarce en un proyecto común español, pero no está dispuesta a admitir posiciones o situaciones singulares o especiales, que son leídas permanentemente en clave de privilegio, y por tanto, de agravio. El surgimiento de UPD como nueva fuerza política viene a canalizar las visiones más manifiestas de esta visión neojacobina que, no obstante, se encuentra ampliamente extendida en los electorados del PSOE, PP, IU u otras formaciones de ámbito regional.

Así las cosas, tras más de 30 años de desarrollo constitucional, las demandas vascas de mayor autogobierno y reconocimiento especulan con soluciones pactistas bilaterales, cuasiestatales o con una proyección internacional propia, mientras que las catalanas se centran hoy en la demanda de un régimen fiscal específico y equiparable al vasco-navarro y cada vez más en la disposición de estructuras propias de Estado. El resto de comunidades apuesta básicamente en sus proyectos dominantes por igualar el nivel competencial de las comunidades históricas y evitar que éste se singularice, a fin de reducirlo desde la simetría y amoldarlo a las necesidades de reafirmación de la pertenencia común a España (Moreno: 123-124). Este último proceso se expresa claramente durante los años de la reforma del estatuto catalán. Dos hechos políticos relevantes manifiestan de forma clara esta tendencia. Por un lado, la apertura de un proceso de reforma del estatuto de Andalucía que parece nacer sin un gran impulso social, y que de hecho copia muchos de los artículos del nuevo estatuto catalán. Esto se produce con el agravante de que el PP que en Cataluña se opone al nuevo estatuto, acaba mostrándose a favor de las mismas cláusulas en el caso de Andalucía. Subyace aquí, desde luego, una muestra de desconfianza de dicho partido respecto del uso que los poderes autonómicos pudieran hacer de las mismas competencias en Cataluña

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respecto a Andalucía. Por otro lado, esta dinámica de búsqueda de la simetría para neutralizar a las nacionalidades históricas se expresa jurídicamente en la llamada “Cláusula Camps”, introducida en el Estatuto de Valencia, aprobado poco antes que el catalán en 200689. La Cláusula Camps es una demostración palpable de que el llamado principio dispositivo no funciona tanto como elemento de acomodo de los diferentes, sino como medio de neutralizarlos. La Comunidad Valenciana es la encargada de expresar a través de este precepto la desconfianza respecto de posibles futuros avances en el autogobierno de las comunidades históricas, adelantándose a reclamar la aplicación directa de la simetría, en una especie de agravio comparativo preventivo que jurídicamente no puede tener valor, aunque sí gran importancia político-simbólica (paralelismo del Estatuto de Extremadura).

Esta dinámica de persecución permanente entre comunidades históricas y el resto de autonomías, o entre asimetría y simetría, conlleva una considerable fatiga constitucional. A ello se añade la irrupción de una profunda y duradera crisis económica a partir de 2008. Ambos factores pueden explicar que a partir de 2008-09 las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas muestran que la opción a favor de “un Estado con Comunidades Autónomas como en la actualidad” empieza a perder apoyo en la sociedad española, tras haber tenido un crecimiento constante desde la aprobación de la Constitución. En dicho momento, la tendencia se invierte y, si bien existe una amplia mayoría a favor del Estado autonómico como fórmula de Estado, la opción explícita por “un Estado centralizado” comienza desde entonces a incrementarse y el cambio de tendencia es claro (Grau: 194). La crisis económica está seguramente acelerando este proceso, de forma que en verano de 2012, los ciudadanos de todo el Estado que se expresan en favor de un Estado centralizado o con menos descentralización que hoy suman, según el Centro de Investigaciones Sociológicas, el 39%, superando a los que defienden el mantenimiento del actual modelo territorial (30,8%) y desde luego a la suma de los que defienden mayor autogobierno para las Comunidades o el reconocimiento de su derecho a la secesión (21,2%)90.

Al mismo tiempo, los últimos años parecen haber provocado un incremento en el sentimiento independentista de las nacionalidades históricas, y muy especialmente en Cataluña, hasta el punto de que la opción en favor de la independencia disfruta por primera vez en 2012 del respaldo de la mayoría absoluta de la sociedad catalana91. Por último, la crisis económica está seguramente ahondando las divergencias entre regiones españolas que en la última etapa han pasado a competir por recursos escasos, entre los que ha destacado el agua de ciertas cuencas hidrográficas. Según Roca, caminamos desde 2006 en adelante hacia una creciente desconfianza financiera entre las Comunidades Autónomas (Roca: 879-881).89 La Disposición Adicional 2ª del Estatuto de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana) señala lo siguiente: “ 1. Cualquier modificación de la legislación del Estado que, con carácter general y en el ámbito nacional, implique una ampliación de las competencias de las Comunidades Autónomas será de aplicación a la Comunitat Valenciana, considerándose ampliadas en esos mismos términos sus competencias. 2. La Comunitat Valenciana velará por que el nivel de autogobierno establecido en el presente Estatuto sea actualizado en términos de igualdad con las demás Comunidades Autónomas. 3. A este efecto, cualquier ampliación de las competencias de las Comunidades Autónomas que no estén asumidas en el presente Estatuto o no le hayan sido atribuidas, transferidas o delegadas a la Comunitat Valenciana con anterioridad obligará, en su caso, a las instituciones de autogobierno legitimadas a promover las correspondientes iniciativas para dicha actualización.”90 Centro de Investigaciones Sociológicas, Barómetro de Julio, Estudio nº 2951, Julio de 2012, p. 14. Available at www.cis.es91 Baròmetre d'Opinió Política, 2a onada 2012, available at http://www.ceo.gencat.cat/ceop/AppJava/pages

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Esta desconfianza perenne que se certifica en el momento actual de desarrollo del Estado de las autonomías tampoco ha sido atajada o corregida por la actuación del poder arbitral. Este papel corresponde en el sistema español, fundamentalmente, al Tribunal Constitucional. Sin embargo, este órgano ha sufrido también un fuerte desprestigio, precisamente durante el proceso de decisión sobre el Estatuto de Cataluña de 2006. El Tribunal Constitucional español no ha desplegado grandes esfuerzos por ganarse una elevada legitimidad en el ámbito de las relaciones entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Nuevamente, las mayores desconfianzas fluyen desde las dos naciones periféricas claramente identificables hacia el propio Tribunal. El modo de elección de sus componentes, que parte exclusivamente de los órganos centrales del Estado y que en la práctica se basa en acuerdos de los dos grandes partidos estatales no ayuda a que dicha confianza pueda desarrollarse. Por otra parte, en la cultura política española, la legitimidad tiende a construirse o a confundirse demasiado frecuentemente con la legalidad. Frente a propuestas que pudieran afectar al orden constitucional (como hipotéticamente pudieran serlo las de la reforma del Estatuto Vasco de 2004 o la de convocatoria de un referéndum en el País Vasco en 2008), el Tribunal Constitucional español viene respondiendo exclusivamente desde la legalidad positiva, única fuente de legitimidad en el sistema español.

En efecto, frente al posicionamiento de la Corte Suprema de Canadá ante la posible secesión de Québec, el Tribunal español no acude en ningún momento al uso de principios generales, normas constitucionales no positivizadas, ni a consideraciones políticas sobre la democracia, sino al propio texto constitucional. Esta fuerte vinculación a la legalidad es útil por cuanto hay un sector amplio de la población que no desea actuar contra la ley, aun cuando entiende que ésta no resulte del todo legítima. Ello puede responder a una tradición más bien católica o latina de la autoridad y del Derecho, y a la escasa cultura o tradición democrática del sistema español. Si en el espacio privado la violación de la legalidad no es percibida socialmente como un elemento grave en comparación con otros países germanos o anglosajones, en el ámbito público, la legalidad se presenta como un molde rígido al que resulta necesario ceñirse. Ello se traslada de manera reforzada a la Constitución, que ha sido elevada a la categoría de documento cuasi-sagrado, al tiempo que se ha reforzado el mito de su carácter consensuado, lo que en el caso territorial no responde a la realidad. Sin embargo, el valor taumatúrgico de la Constitución está presente en la sociedad española, de suerte que la desconfianza aumenta hacia aquéllos que pretenden superar o alterar ese supuesto consenso básico que la alumbró.

Sin embargo, y paradójicamente, algunas decisiones recientes del Tribunal constitucional también le han valido las críticas del sector más conservador, incluso al punto de plantear su posible eliminación. Así ha sucedido tras la decisión del Tribunal de admitir la legalidad del partido político Sortu, que condujo a fuertes críticas, incluso de sectores institucionales (la presidenta de la Comunidad Autónoma de Madrid) que llegaron a plantear la posibilidad de eliminar el propio Tribunal92. En cualquier caso, las decisiones más relevantes del Tribunal Constitucional en esta última etapa del desarrollo autonómico tampoco han servido para consolidar la confianza entre los distintos proyectos nacionales que conviven en España93.

Por último, si la situación de partida en España es la de una profunda desconfianza entre los proyectos nacionales central y periféricos, también es cierto que las relaciones entre los representantes de las diversas nacionalidades históricas no son de una confianza absoluta. Es decir, que frente a lo que podría pensarse, el hecho de convivir en el seno de un Estado resistente al reconocimiento expreso de su plurinacionalidad no genera automáticamente que los sectores soberanistas de naciones como Cataluña y Euskadi colaboren activa y confiadamente en sus estrategias políticas. Más bien puede señalarse que, junto a una natural simpatía entre las fuerzas políticas vascas y catalanas (y eventualmente gallegas), las dinámicas políticas que alimentan no parecen basarse tanto en la confianza cuanto en una cierta desconfianza moderada, que puede responder a varios factores tanto estructurales como coyunturales.

92 Vid. “Aguirre plantea la desaparición del Tribunal Constitucional tras la sentencia sobre Sortu”, ABC, 21 de junio de 2012, available at http://www.abc.es/videos-espana/20120621/aguirre-plantea-desaparicion-tribunal-1700807592001.html; “Aguirre pide suprimir el TC en 'un día triste' tras la legalización de Sortu”, El Mundo, 22 de junio de 2012, available at http://www.elmundo.es/elmundo/2012/06/21/espana/1340291065.html93 Se trata sobre todo de las Sentencia del Tribunal Constitucional nº 247/2007, de 12 de diciembre de 2007 (sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana); nº 103/2008, de 11 de septiembre de 2008 (sobre la ley de consulta del País Vasco); nº 31/2010, de 28 de junio de 2010 (sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña). Vid. Acierno y Cruz (2005), Costa-Font y Tremosa-Balcells (2008).

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Por un lado, existen profundas diferencias estructurales entre los proyectos nacionales vasco y catalán que hunden sus raíces en condicionantes históricos, económicos, políticos y culturales. En efecto, ambos soberanismos atienden a dinámicas bien diferenciadas desde su propio origen. A éste deben añadirse otros muchos factores. No poco importante es el dato de que el soberanismo vasco nace tras el impacto de la abolición foral, en un proceso más traumático y rápido, al que acompaña una considerable transformación socioeconómica y un consiguiente proceso de inmigración que conforma un nuevo proletariado no nativo. Del mismo modo, los soberanismos vasco y catalán han mostrado desde su origen vocaciones políticas diferenciadas. La diferencia de tamaño entre ambas naciones es notoria. Euskadi supone apenas un 5% de la población española, pero Cataluña se sitúa en un relevante 15-20%. Esto provoca que eventualmente el proyecto nacional español esté más dispuesto a consentir cierta asimetría en el caso vasco que en el catalán. En contrapartida, el soberanismo catalán ha mostrado históricamente una fuerte vocación de influir en la configuración del Estado español, y de “catalanizar” España. Esta voluntad de influencia se demuestra en la época de la Segunda República, pero también en el consenso constitucional de 1978 y en el espíritu colaborador del nacionalismo catalán durante los años ochenta y noventa. Por el contrario, el soberanismo vasco nace más despreocupado por la configuración de un Estado con el que, a lo sumo, está llamado a establecer un pacto bilateral, sobre una relación de dos entidades plenamente soberanas que pactan un determinado grado de convivencia. Esto explica también su mayor separación ideológica y su menor implicación en la gobernabilidad de España, aunque en épocas concretas el PNV ha desarrollado en este nivel un papel más activo. Las diferencias entre ambos modelos también responden a profundas divergencias de las dos sociedades, más conflictiva y fragmentada la vasca y más homogénea e integrada la catalana. En el caso vasco, la lengua propia no sirve como factor de cohesión y el conflicto se extiende a los símbolos más básicos, la delimitación del territorio, festividades o incluso al nombre del país. En el caso catalán, la lengua propia sirve para articular una sociedad distinta, y no existen significativas disputas territoriales, nominativas ni sobre los símbolos nacionales. La conflictividad vasca se extiende al interior del propio movimiento soberanista, con profundas discrepancias entre la cultura de un nacionalismo institucional y más posibilista, representando básicamente por el PNV, y un soberanismo de ruptura, casi antisistémico, articulado en torno a la llamada “izquierda abertzale”.

Pero junto a las numerosas razones estructurales que separan a los soberanismos vasco y catalán de una posible colaboración permanente, existen también factores coyunturales que inciden en las relaciones de confianza que pudieran establecerse entre ellos. A pesar de que los grandes partidos políticos PNV, CiU (y el BNG gallego) han firmado varias declaraciones conjuntas, lo cierto es que en la dinámica política cotidiana existen obstáculos a su colaboración. El sistema electoral español, que juega a favor de los dos grandes partidos, disminuye muchísimo la representatividad de los terceros o cuartos partidos de ámbito general que concurren a las elecciones. Esto facilita que PP o PSOE puedan acceder a mayorías absolutas parlamentarias aun cuando no las consigan en términos de votos, al modo de un sistema mayoritario. Sin embargo, el sistema electoral (para el Congreso de los Diputados, que es la única cámara relevante) es nominalmente proporcional, y no en todas las legislaturas pueden obtenerse mayorías absolutas. Cuando éste es el caso, el propio sistema electoral provoca, al penalizar excesivamente a otras formaciones de ámbito estatal, que los partidos llamados a ejercer de bisagra en la conformación o apoyo de los gobiernos, sean partidos periféricos. Por razones de tamaño, CiU ha sido la formación que con mayor frecuencia ha ejercido este papel de apoyo al partido gobernante, aunque también en ocasiones este rol ha sido desempeñado por el PNV, por CC o por ERC. Sucede en ocasiones que los partidos vascos y catalanes son necesarios alternativamente, o que se encuentran a su vez en coyunturas distintas en relación con el partido español dominante. En todo caso, no existe un parámetro de comportamiento coordinado entre ellos que demuestre una total confianza recíproca, sino que más bien la experiencia demuestra que estas formaciones no esperan obtener especiales réditos de sus teóricos aliados.

6.- DERECHO A DECIDIR Y EUSKADI: PROBLEMAS OPERATIVOS

Concretando las anteriores y nuevas reflexiones en el caso concreto vasco, digamos en primer lugar que, en efecto, con el contexto constitucional español actual, el marco jurídico, del modo en el que es interpretado por su garante, cierra todas las puertas a la pretensión de plantear y materializar un derecho a decidir. El marco vigente es hoy en principio una puerta cerrada, más por la interpretación que se hace del mismo que por su tenor literal, aunque éste tampoco ayuda.

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Sin embargo, cabría plantearse sin previa reforma constitucional que el derecho de autodeterminación está reconocido en el ordenamiento interno a través de la incorporación de los Pactos internacionales de derechos humanos y la aceptación de la naturaleza de pueblo de la ciudadanía de algunas Comunidades Autónomas, si se entiende que tal consecuencia no colisiona con lo establecido en el artículo 1.2 de la Constitución. Por otro lado, disponemos de la vía de los derechos históricos reconocidos en la Disposición adicional 1ª de la Constitución. Una vez más, la interpretación del Tribunal Constitucional de dicha disposición no permite abrir caminos a la decisión. Al mismo tiempo, podemos plantearnos si los derechos históricos son una vía argumental anacrónica. En principio considero que los argumentos históricos no otorgan per se legitimidad a las demandas políticas, y mucho menos si los comparamos con la fuerza de la expresión electoral democrática. Definitivamente, en nuestro tiempo es ésta y no la del derecho histórico, la fuerza del argumento soberanista. Ahora bien, los derechos históricos son una interesante fuente de argumentación simbólica que no debe despreciarse en cuanto elemento que posibilite un movimiento del Estado, dada su singularidad. Es decir, que si bien en ellos mismos no deberían servir de base para legitimar o no un derecho de decisión, no debe olvidarse que los derechos históricos (los constitucionalmente reconocidos) pertenecen en exclusiva a los territorios vascos, justificando así su tratamiento singular y por tanto asimétrico, y legitimándolo ante el resto de la población del Estado para posibilitar su aceptación. Seguramente no estaríamos hablando de un derecho de decisión pleno, pero podría servir como fuente legitimadora de un estatuto asimétrico singular, a modo de soberanía pactada. Esta vía de justificar socialmente una solución política diferente a la actual no existe en el caso catalán. El planteamiento de la misma no sería, por tanto, muy leal con la situación catalana, pero podría servir para tranquilizar las ansiedades españolas de desvertebración. Por último, suponen un título compartido (casi el único jurídicamente reconocido) con Navarra.

Sin títulos jurídicos posibles, solo cabe acudir a la vía política y la argumentación del principio democrático que se han expuesto argumentalmente más arriba. Conforme a la teoría expuesta en la primera parte de este texto, la población de la Comunidad Autónoma Vasca constituiría un sujeto titular del derecho a decidir y teóricamente éste debería ejercerse abriendo un abanico de posibilidades políticas que son defendidas por sectores significativos de dicha población. Pero más allá de la argumentación jurídica o política, los problemas que se presentan en el caso vasco son de índole práctica. El reconocimiento y ejercicio del derecho a decidir resulta particularmente difícil en nuestro contexto vasco por la conjunción de los siguientes obstáculos operativos:

1) La posibilidad de que la doctrina y la clase política española acepten el derecho a decidir del pueblo vasco es muy reducida. La posición de Rubio Llorente respecto a Cataluña no parece que sea ampliamente compartida en la sociedad española. Obviamente, esta aceptación puede crecer si es visible que la ciudadanía de la comunidad minoritaria (Euskadi o Catalunya) opta por constituirse en sujeto soberano en una amplísima mayoría. La persistencia de fuertes minorías vascas (o catalanas) opuestas a ello legitima las posiciones centralistas e impide que evolucionen.

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2) Lo mismo cabe decir respecto a la aceptación internacional. No mediando acuerdo por parte del Estado, las mayorías que deberían sustentar las aspiraciones soberanistas deberían ser enormemente altas para conseguir apoyos expresos de solidez y obligar a España a cambiar su posición. Si la división social interna es importante, como sucede en el caso vasco, los Estados de nuestro entorno no van a poyar el proceso oponiéndose a la posición del Estado español.

3) Ello además implica que en el caso de que se optara por la secesión, aún cuando ésta fuera aceptada, implicaría la salida de la UE, siguiendo los principios básicos de Derecho internacional. No cabe imaginarse el supuesto de separación que conllevaría que los tres Estados resultantes (Euskadi, Catalunya y España) continuaran siendo miembros de la UE. La sucesión de la nueva España respecto del anterior Estado sería incuestionable.

4) El problema territorial. Si los sectores soberanistas centran su reivindicación en un sujeto político que incluya Navarra (por supuesto Iparralde) complican hasta la imposibilidad que sus tesis puedan ser aceptadas. Navarra constituye una unidad diferenciada hoy por hoy, y su incorporación al sujeto de decisión debería estar claramente refrendada en la posición de sus habitantes, algo que manifiestamente no sucede. La opción soberanista, para hacerse plausible en Euskadi, debe limitar su planteamiento al territorio que hoy está dentro de la CAPV. Así y todo, el territorio de ésta tampoco ofrece garantías totales de apoyo claro al derecho a decidir, puesto que pueden atenderse a las divisiones políticas internas por territorios. En todo caso, es aconsejable ceñir claramente el territorio sobre el que se proyecta la propuesta. La sociedad internacional tiene repulsión absoluta a procesos de creación o definición de nuevas fronteras que no se basen en divisiones previas, aunque sean internas. Ello hace más plausible los procesos soberanistas de Cataluña o Escocia, por ejemplo, frente a los de Euskadi o Flandes, en los que concurren diferentes aspiraciones territoriales, no estando definido geográficamente el sujeto de la decisión. La claridad en éste es, sin duda, un paso previo necesario de operatividad. El soberanismo vasco parece estar aún distante de poder plantear pacíficamente esta cuestión.

5) Algo similar puede plantearse en Euskadi respecto de consensos mínimos sobre la articulación del sujeto cuya soberanía se pretende defender. Si, a diferencia de Catalunya, nos encontramos con el problema de que el carácter nacional de la sociedad vasca o su derecho a decidir no son compartidos por ninguno de los sectores políticos estatalistas (excepción hecha del entorno reducido de EB –IU), a esto se añade que en Euskadi permanecen ausentes consensos básicos definitorios entre los dos sectores políticos soberanistas por antonomasia, el representado por el PNV y el articulado en torno a Bildu. Aún peor, da la sensación de que frente a relatos compartidos, ambos espacios buscan en ocasiones crear diferencias en una lucha tan cainita como estéril. Para el avance en clave soberanista es absolutamente necesario presentar al resto de la sociedad un relato de país compartido, claro e ilusionante. La falta de consenso sobre el ámbito territorial o sus ritmos, el nombre del país y otros símbolos básicos reducen la posibilidad de expansión del programa soberanista. Episodios tan lamentables como la discusión sobre el nombre de la selección oficiosa de fútbol

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reflejan una inmadurez nacional muy preocupante. Incluso el nombre propio del país se pone en cuestión, alterando consensos de otras épocas sin que quede muy clara la razón para ello, ni mucho menos el objetivo (piénsese en la diferencia entre un nombre propio para un país o un nombre genérico al estilo “País X” o “X Herria”). Si el sujeto que se pretende proclamar no tiene siquiera un nombre compartido ampliamente, una articulación territorial respetada por todos, una capitalidad indiscutida, una simbología ampliamente conocida y sentida en común (himno, bandera, festividades, distintivos…), que no definan más la familia política que el país en sí, será imposible construir un relato compartido y mucho menos incorporar a otros sectores de la sociedad al mismo.

6) Es preciso, desarrollando el punto anterior, que, además de compartir un diseño de país, los sectores soberanistas hagan un esfuerzo pedagógico por explicar al resto de la ciudadanía en qué consiste un proyecto de decisión y las consecuencias a las que el mismo conduce. Esto obligaría a reforzar el proyecto compartido, dado que sería necesario elaborarlo con mucho más detalle que el actual. Hoy se constata una ausencia casi absoluta de un verdadero diseño soberanista creíble. Al mismo tiempo debe servir para explicar a la ciudadanía y al entorno que el proyecto es serio, responsable y factible. Es necesario diseñar los pasos del mismo, con sus correspondientes contingencias y abordar cuestiones operativas que preocupan a las instituciones sociales y a los ciudadanos, previendo el destino de las cuestiones económicas, sociales, financieras y culturales tras un proceso de estas características. La población quiere y necesita saber qué sucedería en un hipotético nuevo escenario con sus ahorros, sus pensiones, sus propiedades en otros lugares, su libertad de circulación, la educación de sus hijos, las prestaciones sanitarias, el reconocimiento de títulos, su posibilidad de compatibilizar nacionalidades, y otras cuestiones no menores. Nuevamente, ello debe hacerse a partir de un proyecto ampliamente compartido y respaldado por personas e instituciones de prestigio que le otorguen legitimidad. Esta labor política y pedagógica parece que está totalmente por hacer en el caso vasco, lo que aleja la percepción de que un proceso de autodeterminación pudiera realmente llevarse a efecto en las condiciones actuales.

Todos estos condicionantes u obstáculos operativos ponen de manifiesto que Euskadi está distante de poder ejercer un derecho a decidir, e incluso podría decirse que la sociedad vasca (y las sociedades del entorno) se hallan lejos de creerse tal posibilidad como algo real. El avance catalán en este sentido, que se presenta mucho mejor articulado y armado, puede abrir una puerta de estímulo, pero la situación actual es en cualquier caso que la sociedad vasca se halla a remolque de la catalana en esta cuestión, con independencia de la coyuntura electoral concreta. Además de trabajar en el reconocimiento del derecho por parte de otras estructuras ajenas, falta aún mucho trabajo interno de construcción de las posibilidades reales de dicho derecho que por principio democrático correspondería al menos a la parte de la sociedad vasca articulada en la CAPV.

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